item: panreType: 판례집
eventNo: 2011헌바32
eventNm: 국가공무원법 제66조 제1항 등 위헌소원
panreTitle: 국가공무원법 제66조 제1항 등 위헌소원

panreInfo: (2014. 8. 28. 2011헌바32, 2011헌가18, 2012헌바185(병합))

textOfDecision: 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제78조 제1항 제1호의 ‘이 법’ 부분 중 제66조 제1항 본문의 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’ 부분 및 구 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것) 제3조 중 ‘일체의 정치활동’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 2011헌바32 사건
청구인들은 국ㆍ공립 초ㆍ중ㆍ고등학교에 재직하고 있는 교사로 전국교직원노동조합(이하‘전교조’라 한다)의 조합원이자 간부인데, 2009. 6. 18. 전교조교원들에 의해 행해진 1차 시국선언 과정에서 촛불시위 수사,PD수첩 관계자수사, 노무현 전 대통령의 죽음, 용산화재사건, 비정규직 문제, 4대강 사업, 남북관계 경색, 교육의 위기 등을 언급하면서, 당시 정부의 독선적 정국운영으로민주주의의 위기가 초래되었다고 비판하고, 대통령 사과, 국정쇄신, 언론ㆍ집회ㆍ인권 및 양심의 자유 철저 보장, 사회적 약자 배려, 대운하 재추진 의혹 해소, 경쟁만능 학교정책 중단 등을 요구하는 내용의 시국선언을 주도하고 참여하였다.
당시 교육과학기술부(현 교육부)는 위 시국선언에 참여한 교사들에 대한 징계를 결정하였고, 전교조는 이에 반발하여 2009. 7. 19. 2차 시국선언을 하였다.
○○도 교육감은 2009. 11. 26. 청구인들이 국가공무원법 및‘교원의 노동조합설립 및 운영 등에 관한 법률’(이하‘교원노조법’이라 한다)을 위반하였다는 이유로 청구인 김○곤, 김○주에 대하여는 각 해임처분을, 청구인 김○일, 이○형,장○일에 대하여는 각 정직 1월의 처분을 하였다.
청구인들은 2010. 6. 16.○○도 교육감을 상대로 그 징계처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(대구지방법원 2010구합2144), 소송계속 중인 2010. 11. 11.국가공무원법 제66조 제1항 및 교원노조법 제3조에 대하여위헌법률심판제청을신청하였으나(대구지방법원 2010아402) 기각되자, 2011. 2. 1. 국가공무원법제66조 제1항 중‘집단 행위’부분과 교원노조법 제3조 중‘일체의 정치활동’부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2011헌가18 사건
제청신청인들은 국ㆍ공립 중ㆍ고등학교에 재직 중인 교사로 전교조의 조합원이자 간부로 활동하고 있다.
제청신청인들은 위 1차, 2차 시국선언 및 서명운동에 참여하였는데,○○시교육감은 2009. 12. 10. 제청신청인들이 위 시국선언 및 서명운동에 참여하여국가공무원법 및 교원노조법을 위반하였다는 이유로 모두 정직 3월의 처분을하였다.
제청신청인들은교원소청심사위원회의소청심사를 거쳐 그 징계처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(서울행정법원 2010구합26889), 그 소송계속 중국가공무원법 제66조 제1항 중‘집단 행위’부분과 교원노조법 제3조 중‘일체의’부분에 대해 위헌법률심판제청신청을 하자(2010아3924), 서울행정법원은2011. 2. 25. 위 국가공무원법 규정에 대하여는 기각 결정을, 교원노조법 제3조중‘일체의’부분에 대하여는 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다.
다. 2012헌바185
청구인들은 국ㆍ공립학교 교사로서 전교조의 조합원이자 간부로 활동하고있다.
○○시 교육감은 청구인들이 위 1, 2차 시국선언에 참여하였다는 이유로2009. 12. 21. 국가공무원법 및 교원노조법 위반을 문제 삼아 청구인들에 대해각 정직 2월의 처분을 하였다. 청구인들은 교원소청심사위원회의 소청심사를거쳐 그 징계처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 항소심 계속 중(부산고등법원 2011누4275) 교원노조법 제3조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나(부산고등법원 2012아12) 기각되자 2012. 5. 25. 이 사건 헌법소원심판을청구하였다.

abjObt: 이 사건 심판대상은 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것)제78조 제1항 제1호의‘이 법’부분 중 제66조 제1항 본문의‘공무 외의 일을위한 집단 행위’부분(이하‘이 사건 국가공무원법 규정’이라 한다)과 구‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(1999. 1. 29.법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것) 제3조 중‘일체의 정치활동’부분의 위헌 여부(2012헌바185 사건의 경우 제3조 전부를 심판대상조항으로 기재하고 있으나, 청구인들이 실제 다투는 것은‘일체의 정치활동’부분이므로 이에 한정한다. 이하‘이 사건 교원노조법 규정’이라 한다)이며, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것)
제78조(징계 사유)①공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.
1. 이 법 및 이 법에 따른 명령을 위반한 경우
구 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것)
제3조(정치활동의 금지) 교원의 노동조합(이하“노동조합”이라 한다)은 일체의 정치활동을 하여서는 아니된다.

relatedProvision: 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것)
제65조(정치 운동의 금지)①공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.
②공무원은선거에서특정정당 또는 특정인을 지지 또는 반대하기 위한다음의 행위를 하여서는 아니 된다.
1.투표를 하거나 하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것
2.서명 운동을 기도(企圖)ㆍ주재(主宰)하거나 권유하는 것
3.문서나 도서를 공공시설 등에 게시하거나 게시하게 하는 것
4.기부금을 모집 또는 모집하게 하거나, 공공자금을 이용 또는 이용하게 하는 것
5.타인에게 정당이나 그 밖의 정치단체에 가입하게 하거나 가입하지아니하도록 권유 운동을 하는 것
④제3항 외에 정치적 행위의 금지에 관한 한계는 국회규칙,대법원규칙,헌법재판소규칙,중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다.
제66조(집단 행위의 금지)①공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 하여서는 아니 된다. 단서 생략
제78조(징계 사유)①공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.
2. 직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한다)를 위반하거나 직무를 태만히 한 때
3.직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때
구 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것)
제1조(목적) 이 법은 국가공무원법 제66조 제1항 및 사립학교법 제55조에도불구하고 노동조합 및 노동관계조정법 제5조 단서에 따라 교원의 노동조합 설립에 관한 사항을 정하고 교원에 적용할 노동조합 및 노동관계조정법에 대한특례를 규정함을 목적으로 한다.
제6조(교섭 및 체결권한등)①노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원의 임금ㆍ근무조건ㆍ후생복지등 경제적ㆍ사회적 지위향상에 관한 사항에대하여 교육부장관, 시ㆍ도 교육감 또는 사립학교를 설립ㆍ경영하는 자와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다. 후문 생략
제14조(다른 법률과의 관계)①교원에 적용할 노동조합 및 노동관계조정에관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 제2항에서 정하는 경우를제외하고는 노동조합 및 노동관계조정법에서 정하는 바에 따른다. 후문 생략
교육기본법(2007. 12. 21. 법률 제8705호로 개정된 것)
제6조(교육의 중립성)①교육은 교육 본래의 목적에 따라 그 기능을 다하도록 운영되어야 하며, 정치적ㆍ파당적 또는 개인적 편견을 전파하기 위한 방편으로 이용되어서는 아니 된다.
제14조(교원)④교원은 특정한 정당이나 정파를 지지하거나 반대하기 위하여 학생을 지도하거나 선동하여서는 아니 된다.
구 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되기 전의 것)
제4조(정치활동의 금지) 노동조합과 그 조합원은 정치활동을 하여서는 아니된다.

judgement: 가. 이 사건 국가공무원법 규정의 위헌 여부
(1) 쟁점
이 사건 국가공무원법 규정은 공무원의‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’를금지하여 정치적 표현행위를 포함한 공무원의 집단적인 표현행위를 제한하고있다. 따라서 문제되는 기본권은 표현의 자유이다.
한편, 청구인들은 이 사건 국가공무원법 규정이 직업선택의 자유와 행복추구권을 침해한다고 주장하는데, 위 규정이 직업선택과 직접 관련된다고 보기어렵고, 행복추구권은 다른 구체적인 기본권에 대한 보충적 기본권이므로(헌재 2004. 2. 26. 2001헌마718; 헌재 2014. 6. 26. 2011헌마150 등 참조), 이 사건에서 따로 판단하지 않는다.
그 밖에 청구인들은 공무원 등에 대한 집단적인 정치적 표현행위의 제한이신분을 이유로 한 불합리한 차별이라고 주장하는데, 이러한 제한의 내용에는이미 공무원들을 일반 국민과 달리 취급하는 문제가 내포되어 있으므로 평등문제에 대해서는 별도로 살피지 않는다.
이하에서는 이 사건 국가공무원법 규정이 표현의 자유를 제한함에 있어 명확성원칙과 과잉금지원칙을 준수하고 있는지 여부에 관하여 본다.
(2) 명확성원칙 위반 여부
(가) 법치국가원리의 한 표현인 명확성원칙은 기본적으로 모든 기본권 제한입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게할 것이기 때문이다. 그러나 명확성원칙은 모든 법률에 있어서 동일한 정도로요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며, 각각의 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다(헌재 2011. 10. 25. 2010헌바272;헌재 2012. 2. 23. 2008헌마500 등 참조).
법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자로 하여금 법규의 의미 내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 법을해석ㆍ집행하는 기관으로 하여금 자의적인 법해석이나 법집행을 배제할 수 있도록 충분한 의미 내용을 규율하고 있는지 여부 등으로 판단할 수 있는데, 법규범의 의미 내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화된다. 따라서 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미 내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83; 헌재 2010. 11. 25.2009헌바27 등).
(나) 그런데 헌법재판소는,『법원도‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’는 공무에 속하지 아니하는 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단적 행위를의미하는 것이 아니라 언론의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 국가공무원법의 입법취지, 국가공무원법상의 성실의무와 직무전념의무 등을 종합적으로 고려하여‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 한정하여 해석하고 있는 터이므로(대법원 1992. 2. 14. 선고 90도2310 판결; 대법원 1992. 3. 27. 선고 91누9145 판결;대법원 2004. 10. 15. 선고 2004도5035 판결) 헌법재판소도 그 명확성을 판단함에 있어서는 이러한 사정을 되도록 존중하여야 할 것인바, 위 규정이 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다(헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등)』고 판단한 바있고, 이러한 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하다.
(다) 다만 위 선례는‘공무 외의 일을 위한’이 무엇인지를 중심으로 판단하고있고,‘집단 행위’가 무엇인지에 대해서는 구체적으로 판단하고 있지 아니하다.
그런데‘집단 행위’라는 문자적 의미는 보통 2인 이상 복수의 자가 단체행위를 하는 것을 의미할 것이나, 국가공무원법이 공무원의 집단 행위를 금지하는취지에 비추어 보면, 구체적으로 몇 명을 의미하는 개념이라기보다 어떠한 단체의 구성이나 활동이 그 목적과 행위의 내용에 비추어 공무원의 직무전념성을 해치거나 공무에 대한 국민의 신뢰에 손상을 가져올 수 있는 다수의 결집된 행위로 봄이 상당하다.
이러한 집단 행위에 해당하는 유형에는, 여럿이 단체를 만들어 한 장소에 모여 의사표현을 하는 경우(모임의 형태)와 실제 여럿이 모이는 형태로 의사표현을 하는 것은 아니지만 발표문에 서명날인을 하는 등의 수단으로 여럿이 가담한 행위임을 표명하는 경우(연명의 방식) 등이 있다. 물론 정부활동의 능률을 저해하기 위한 집단적 태업 행위, 예컨대 일제휴가나 집단퇴장행위, 초과근무거부도 여기에 포함될 수 있다.
따라서 여기에서의‘집단 행위’의 의미가 불명확하다고 볼 수 없다
(라) 한편, 이 사건 국가공무원법 규정의 해석을 통해 나온‘공익’이라는 용어에 대해 그 의미를 객관적으로 확정지을 수 없다는 주장이 있다.
‘공익’이란 법질서가 추구하고 보호하며 조장해야 할 객관적인 공공의 이익인바, 대한민국에서 공동으로 사회생활을 영위하는 국민 전체 내지 대다수 국민과 그들의 구성체인 국가 사회의 이익이라는 의미로 해석된다. 이와 같은 개념 자체만을 놓고 보면, 그 개념의 표지가 해석자에 따라 달라질 수 있어 예측가능성이라는 측면에서 명확성원칙 위반의 의심을 불러올 수 있다.
그러나 이 사건 국가공무원법 규정의 수범자는 일반 국민이 아니라 국민전체를 위해 봉사하여야 할 지위에 있는 공무원 집단이고, 공무원의 업무는 그자체가 공익적이어야 한다는 점에서 일반 국민을 대상으로 공익에 반하는 행위를 금지하는 경우와는 달리‘공익’이라는 개념 자체의 추상성이나 다의성만을 가지고 명확성원칙 위반 여부를 판단해서는 안된다. 공무원이라는 집단의특성, 집단 행위를 금지하는 취지, 공무원에게 부여된 업무 등을 종합적으로살펴 금지되는 행위의 유형을 어느 정도 파악할 수 있다면 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
이 사건 국가공무원법 규정이‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’를 금지하는이유는 국민 전체를 위해 봉사해야 할 공무원이 자신들의 이익을 위해 집단행위를 하는 것을 금지하여 국민 전체에 대한 봉사자라는 본연의 임무에 충실하도록 하기 위함이고, 그렇다면 여기서의 공익은 개인 또는 특정 단체나 집단의 이익이 아니라 일반 다수 국민의 이익 내지는 사회공동의 이익을 의미한다할 것이며, 이로써 어느 정도 금지되는 행위의 의미를 파악할 수 있을 것이다.
물론 이 사건 국가공무원법 규정과 같은 포괄적인 의미의 구성요건에 대한구체화 과정에서 다시‘공익’과 같은 추상적인 개념을 사용하게 되면 규율 내용의 불명확성을 완전하게 해소하지 못할 가능성이 있다. 그러나 이러한 정도의 불명확성은 법률에서 구체적으로 행위 유형을 특정함으로써가 아니라 개별사건에서 법원이 표현의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 이 사건국가공무원법 규정의 입법취지, 국가공무원의 각종 의무 등을 고려한 통상적인 법해석 또는 법보충 작용을 통해 보완하는 것이 바람직하고, 다소간의 불명확성을 해소하고자 규율대상을 지나치게 구체적으로 정형화한다면, 그 경직성으로 인해 오히려 필요한 규율을 할 수 없는 사태를 불러올 수도 있을 것이다.
(마) 이상과 같이 이 사건 국가공무원법 규정은 명확성원칙에 위반된다고볼 수 없다.
(3) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 심사기준
헌법 제21조 제1항은“모든 국민은 언론ㆍ출판의 자유와 집회ㆍ결사의 자유를 가진다.”고 규정하고 있는바, 표현의 자유는 개인이 자기의 인격을 형성하는 개인적 가치인 자기실현의 수단임과 동시에 정치적 의사결정에 참여하는사회적 가치인 자기통치를 실현하는 수단이라는 점에서(헌재 1999. 6. 24. 97헌마265 참조) 이러한 자유는 공무원에게도 원칙적으로 보장되어야 하고, 제한을 하더라도 헌법 제37조 제2항에서 도출되는 과잉금지원칙을 준수하여야 한다. 더욱이 오늘날 정치적 표현의 자유는 자유민주적 기본질서의 구성요소로서 다른 기본권에 비하여 우월한 효력을 가지므로(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710) 함부로 그 제한을 정당화해서는 안된다. 다만, 우리 헌법은 공무원이 국민전체에 대한 봉사자라는 지위에 있음을 확인하면서 공무원에 대해 정치적중립성을 지킬 것을 요구하고 있으므로, 공무원의 경우 그 신분과 지위의 특수성에 비추어 경우에 따라서는 일반 국민에 비하여 표현의 자유가 더 제한될수 있다.

1) 헌법재판소는 2007. 8. 30. 선고된 2003헌바51등 사건에서,『이 사건 국가공무원법 규정이‘공무원의 공무 외의 일을 위한 집단 행위’를 금지하고 있는것은 공무원의 집단행동이 공무원 집단의 이익을 대변함으로써 국민전체의 이익추구에 장애가 될 소지가 있기 때문이고, 그것은 공무원이라는 특수한 신분에서 나오는 의무의 하나를 규정한 것으로 이해되는바,‘공무 외의 일을 위한집단 행위’라고 함은‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 한정 해석할 수 있으므로 이것이 언론ㆍ출판의 자유와 집회ㆍ결사의 자유의 본질적인 내용을 과도하게 침해한다고 볼수 없다』고 하였고, 이러한 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하다.
2) 한편, 청구인들은 이 사건 국가공무원법 규정이 강한 보호가 필요한 정치적 표현행위까지 금지하는 것은 과잉금지원칙 위반이라고 주장한다.
이 사건 국가공무원법 규정에서 공무원의 정치적 의사표현이 집단적으로 이루어지는 것을 금지하는 것은 이러한 의사 표출이 공직사회에 대한 국민의 신뢰에 영향을 줄 우려가 있기 때문이다. 헌법이 집회의 자유 등을 통해 집단적인 정치적 의사표현을 보장하는 것은 이것이 민주정치 실현에 불가결한 기본권으로서 국민의 정치적ㆍ사회적 의사형성 과정에 효과적인 역할을 하는 것에기인하는 것이지만, 다수의 집단행동은 그 행위의 속성상 의사표현 수단으로서의 개인행동보다 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 크고,특히 공무원이 집단적으로 정치적 의사표현을 하는 경우에는 이것이 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있으며, 정치적 중립성의훼손으로 공무의 공정성과 객관성에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있다. 따라서 이사건 국가공무원법 규정이 정치적 표현행위를 포함하여 공무원의 집단 행위를제한하더라도 이것이 표현의 자유에 대한 과도한 제한이라고 볼 수 없다.
3)나아가 이 사건 국가공무원법 규정은 공무원의 정치적 표현이‘공익’을표방하는 경우에도 이를 금지하고 있다. 이 역시 공무원의 정치적 중립의무에서 기인한다.
정치적 중립이란 대립하는 편이 있음을 전제로 어느 편에도 속하지 않거나모든 편을 동등하게 대우하는 것으로서, 정치적 중립을 지켜야 할 주체에게 소극적으로는 어느 편에도 치우치지 아니하는 태도나 자세를 요구하고, 적극적으로는 공정하게 처신할 것을 요청하는 것이 그 본질이며, 이것이 요구되는 분야가 정치와 관련된다는 것을 의미한다. 그런데 공익이란 법질서가 추구하고보호하며 조장해야 할 객관적인 공공의 이익인바, 헌법재판소는“공무원의 정치적 중립의 확보가 헌법상 정당한 공익이라는 점에서는 의문의 여지가 없고,이러한 공익은 매우 중요한 것이며, 이를 실현해야 할 현실적인 필요성 또한과거의 경험에 비추어 부정하기 어렵다.”(헌재 1999. 12. 23. 99헌마135 참조)고 판단한 바 있다. 우리나라의 정치 현실에서는 집단적으로 이루어지는 정부정책에 대한 비판이나 반대가 특정 정당이나 정파 또는 특정 정치인을 지목하여 찬성 또는 반대하는 형태의 의사표시로 나타나지 않더라도 그러한 주장 자체로 현실정치에 개입하려 한다거나, 정파적 또는 당파적인 것으로 오해 받을소지가 커서 그러한 행위가 국가와 사회의 발전을 위한 목적으로 이루어지더라도 그로부터 정치적 편향성에 대한 의심을 제거하기가 어려운 것이 사실이다. 이처럼 공무원의 정치적 중립에 대한 요청은 중요한‘공익’에 해당하므로,공무원의 집단적인 정치적 표현행위가 공익을 표방한다고 하여도 공무원의 정치적 중립에 대한 요청을 충족시키지 못하는 한, 이 사건 국가공무원법 규정의적용이 배제되는‘공익’을 위한 행위에 포함된다고 볼 수는 없다.
4) 결국, 이 사건 국가공무원법 규정은 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
나. 이 사건 교원노조법 규정의 위헌 여부
(1) 쟁점
이 사건 교원노조법 규정은 교원노조의 일체의 정치활동을 금지함으로써 교원노조 및 그 조합원인 교원의 정치적 표현의 자유를 제한하고 있다. 청구인들은 이 사건 교원노조법 규정이 직업선택의 자유와 행복추구권을 침해한다고주장하는데, 위 규정이 직업선택과 직접 관련된다고 보기 어렵고, 행복추구권은 다른 구체적인 기본권에 대한 보충적 기본권이므로, 여기에서 따로 판단하지 않는다.
따라서 이 부분 쟁점은 이 사건 교원노조법 규정에서 금지하는 행위가 지나치게 포괄적이고 광범위하여 명확성 원칙에 위반되는지 여부, 과잉금지원칙에위반하여 교원노조 및 그 조합원인 교원의 정치적 표현의 자유를 과도하게 침해하는지 여부, 다른 노동조합에 비하여 교원노조를 불합리하게 차별하는지여부이다.
(2) 명확성원칙 위반 여부
(가) 이 사건 교원노조법 규정은‘일체의’라는 용어를 사용하여 교원노조의경우는 모든 정치활동이 금지되는 것처럼 규정하고 있다. 이러한 규정 형식은제한의 영역이 지나치게 포괄적이고 광범위하다는 의심을 불러온다.
그런데 위에서 본 바와 같이 특정 법률이 해당 규정을 통해 규율하려는 내용이 어느 범위까지인지를 파악함에 있어서는 해당 법령의 문언 내용뿐만 아니라 해당 규정의 입법목적, 입법연혁, 그리고 다른 유사 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 특히 오늘날에는 국가와 사회의 상호작용이 활발하여 기존에 정치 영역으로 취급되던 것뿐만이 아니라 사회ㆍ경제ㆍ문화와 같은 사회 전반의 모든 문제들이 언제든지 정치 문제로 전환될 가능성이 있는바, 이 사건 교원노조법 규정에서 금지하는 정치활동을 해석함에 있어 단순히 문언 자체에만 얽매일 경우 그 의미 내용을 제대로 파악할 수 없게 된다. 결국 교육의 정치적 중립성을 선언한 헌법과 교육기본법의규정 및 교원노조법의 입법목적, 교원노조의 인정취지, 그리고 관련 규범들과의 관계 등을 모두 고려하여 체계적이고 모순 없는 해석을 통해 그 규범 내용을 한정적으로 파악하는 것이 가능하다면 해당 규정의 문언이 다소 폭넓게 규율 영역을 정하고 있다는 사정만으로 지나치게 포괄적인 입법이라고 단언할수 없다.
(나) 헌법 제31조 제4항은 교육의 정치적 중립성을 선언하고 있고, 이에 따라 교육기본법은 교육이 정치적ㆍ파당적 편견을 전파하기 위한 방편으로 이용되는 것을 금지하고 있는데(제6조 제1항, 제14조 제4항 참조), 교원노조법은그 목적이 교원의 노동조합 설립에관한 사항을 정하고, 교원에 적용될‘노동조합 및 노동관계조정법’에 대한 특례로서 제정된 법률임을 명시하면서(제1조), 교원노조에게 교원의 임금과 같은 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 위한 단체교섭권과 단체협약체결권을 주고 있는 점(제6조), 교원노조를 인정한 취지가 기본적으로 교원의 노동기본권 신장에 있고, 이 사건 교원노조법 규정의 입법취지가교육의 정치적 중립성 확보와 국민의 학습권 보호에 있는 점, 현대국가에서 표현되는 모든 의견이나 활동은 그 정치성의 강약에 차이가 있을 뿐 일정 부분정치적 주장이 될 수밖에 없으므로‘정치활동’의 범위를 한정하지 않는다면 이사건 교원노조법 규정에 의해 금지되는 행위는 무한정 확장될 가능성이 있는 점등을 고려할 때, 이 사건 교원노조법 규정이 비록‘일체의’정치활동을 금지하는것으로 규정하고 있더라도, 교원의 임금ㆍ근무조건ㆍ후생복지 등 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 위한 활동은 노조활동의 일환으로서 교원노조에게도 당연히허용된다고 보아야 하고, 또한 교원노조는 초ㆍ중등교육을직접 담당하는 교원으로 구성된 교육 전문가 집단이라는 점에서 초ㆍ중등교육 교육정책과 관련된 정치적 의견표명 역시 그것이 정치적 중립성을 훼손하지 않고 학생들의학습권을 침해하지 않을 정도의 범위 내라면 허용된다고 보아야 한다. 그러나, 교원노조가 교육문제와 연관이 없는 사안에 관하여 교원이라는 신분과그 조직력을 이용하여 정부의 정책결정이나 집행과정에 영향력을 행사할 목적으로 하는 행위는 교육의 정치적 중립성 내지 이에 대한 국민의 신뢰를 훼손할 수 있으므로 금지되는 정치활동에 해당한다고 볼 가능성이 크다.
(다) 이상과 같이 이 사건 교원노조법 규정의 의미 내용을 축소 한정하여 해석하는 것이 가능한 이상, 위 규정이 지나치게 포괄적이고 광범위하여 명확성원칙에 위반된다고 볼 수는 없다.
(3) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 심사기준
위에서 본 바와 같이 정치적 표현의 자유는 자유민주적 기본질서의 구성요소로서 다른 기본권에 비하여 우월한 효력을 가지므로 초ㆍ중등교원이라 하더라도 이러한 자유는 될 수 있는 한 보장되도록 하여야 하고, 제한을 하는 경우에도 헌법 제37조 제2항에서 도출되는 과잉금지원칙을 준수하여야 한다(헌재2008. 1. 17. 2007헌마700 등 참조). 다만, 헌법 제31조 제4항은 교육의 정치적중립성을 선언하고 있으므로 교육의 담당자인 교원의 표현의 자유는 정치적영역에서 일반 국민에 비하여 더 제한될 수 있다.

1) 교육의 정치적 중립성은 교육이 국가권력이나 정치적 세력으로부터 부당한 간섭을 받지 아니할 뿐만 아니라(정치의 교육적 중립), 교육이 그 본연의기능을 벗어나 정치영역에 개입하지 않아야 한다는 것(교육의 정치적 중립)을의미한다. 교육은 국가 백년대계의 기초인 만큼 국가의 안정적인 성장·발전을 위해 교육방법이나 교육내용이 당파적 편향성에 의하여 부당하게 침해 또는 간섭당하지 않아야 한다(헌재 1992. 11. 12. 89헌마88; 헌재 2014. 3. 27.2011헌바42 등 참조). 미성숙한 초·중등학생들이 사회 공동체 내에서 책임감있고 독립적인 선량한 인격체로 성장하도록 하기 위해서는 교육 분야에 당파적인 정치적 관념이나 이해관계가 그대로 적용되도록 해서는 곤란하다. 이에따라 초·중등학교 교원을 대상으로 하는 이 사건 교원노조법 규정은 교원집단의 정치적 중립성 확보와 교원집단의 정치적 편향성이 판단능력이 미성숙한학생들의 인격이나 가치관 형성에 부정적인 영향을 미치는 것을 차단하기 위해 교원노조의 정치활동을 금지하고 있다. 이러한 이 사건 교원노조법 규정의입법목적은 정당하고, 교원노조의 정치활동을 금지하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 수단이 된다.
2) 교원이 교원노조 활동으로 하는 행위가 아닌 개인적인 견해 표명의 경우에는 국가공무원법 등에 의해 금지되는 행위가 아닌 한 허용된다고 할 것이므로, 이 사건 교원노조법 규정이 교원노조 및 그 조합원의 정치적 표현의 자유를 과도하게 제한하는 것은 아니다.
그리고 교육을 통해 건전한 인격체로 성장해 가는 과정에 있는 미성숙한 학생들에게 교원의 영향력은 매우 큰 것이어서 교원의 활동이 이 사건 시국선언처럼 교육현장 이외에서의 정치적 표현행위라 하더라도 학생들의 인격 형성에는 지대한 영향을 미칠 수 있는 점, 특히 교원의 정치적 표현행위가 교원노조와 같은 단체의 이름으로 교원의 지위를 전면에 드러낸 채 대규모로 행해지는경우 그것이 교육현장 및 사회에 미치는 파급력을 고려하지 않을 수 없고, 다양한 가치관을 조화롭게 소화하여 건전한 세계관ㆍ인생관을 형성할 능력이 미숙한 학생들에게 오히려 편향된 가치관을 갖게 할 우려가 있는 점, 결국 정치적 표현의 자유에 대한 최대한 보장이라는 명목으로 교원노조에게 일반적인정치활동을 허용할 경우 교육을 통해 책임감 있고 건전한 인격체로 성장해가야 할 학생들의 교육을 받을 권리는 중대한 침해를 받을 수 있을 뿐만 아니라,경우에 따라서는 교원 개인의 진정한 의사형성을 왜곡하거나 방해할 우려도있는 점 등에 비추어 보면, 앞서 본 바와 같은 의미로 축소해석된‘정치활동’(즉, 근무조건과 같은 교원의 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 위한 정치적 의사표현이나 교육 전문가 집단으로서 교육정책과 관련된 정치적 의견표명 이외의정치활동)을 교원노조라는 집단성을 이용하여 행하는 것을 금지하는 것이 입법목적 달성에 필요한 정도를 넘은 과도한 제한이라고 보기 어렵다.
3) 한편, 교육의 정치적 중립성에 대한 헌법적 요청과 교원의 학생에 대한영향 등에 비추어 볼 때, 이 사건 교원노조법 규정에 의해 교원노조의 정치활동이 일부 제한된다 하더라도 그것이 교육의 정치적 중립성 확보, 학생들의 학습권 보장이라는 공익보다 크다고 할 수 없다.
4) 결국, 이 사건 교원노조법 규정은 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.
(4) 평등원칙 위반 여부
(가) 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라, 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻하고, 따라서 합리적 근거있는 차별 내지 불평등은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 1994. 2. 24.92헌바43).
(나) 청구인들은 일반 노조의 경우 정치활동을 제한받지 않음에 비해, 교원노조만 정치활동을 제한받는 것은 불합리한 차별이라고 주장한다. 그런데 일반 노조는 그 행하는 업무나 활동과 관련하여 특별히 정치적 중립을 요구받을만한 지위에 있지 아니한바, 교육의 정치적 중립성 요청으로 그 업무와 활동에있어서 강하게 정치적 중립을 요구받는 교원노조와 다르므로 교원노조법이 교원노조의 정치활동을 제한하는 것은 불합리한 차별이라고 볼 수 없다.
(다)한편,‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(이하‘공무원노조법’이라 한다)도 교원노조법처럼 노조의 정치활동을 금지하고 있기는 하나‘일체의’라는 표현을 사용하지 않아 근로조건의 개선을 위한 정치적 의사표현을 할 수 있도록 한 반면, 교원노조법의 경우는‘일체의’정치활동을 금지하는것으로 규정하여 교원의 근로조건 개선을 위한 정치활동도 금지되는 것처럼규정하고 있다. 그러나 위에서 보았듯이 교원노조의 설립을 허용하는 취지나노조의 본질에 비추어 교원노조에게도 교원의 근로조건 향상을 위한 활동 등은 허용된다고 할 것이므로 법문언에서 공무원노조법과 달리‘일체의’라는 용어를 사용하고 있다고 하여 이것이 불합리한 차별을 야기하고 있다고 보기는어렵다.
(라) 나아가 청구인들은 대학교원단체는 정치활동이 제한되지 않음에 반해,초ㆍ중등교원단체의 경우에는 정치활동이 제한되는 것은 불합리한 차별이라고 주장한다. 그런데 초ㆍ중등학교의 교육은 일반적으로 승인된 기초적인 지식의 전달에 중점이 있는 데 비하여, 대학 교육은 학문의 연구ㆍ활동과 교수기능을 유기적으로 결합하여 학문의 발전과 피교육자인 대학생들에 대한 교육의질을 높이는 데 중점이 있고(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710; 헌재 2014. 3. 27.2011헌바42 참조), 초ㆍ중등교육의 경우에는 교원의 영향력이 절대적인 성장과정의 초ㆍ중ㆍ고등학생이 그 교육대상인 반면, 대학교육의 대상은 어느 정도 판단능력을 갖추고 자신의 행동에 대해 스스로 책임질 수 있는 대학생이라는 점에서 양자 사이에는 차이가 있다. 이와 같은 교육의 내용과 대상의 상이성에 연유하여 교원의 정치적 경향성에 별다른 영향을 받지 아니하는 이들을교육하는 대학교원단체에게는 정치활동을 제한하지 않고, 교원의 정치적 경향성에 민감하게 영향을 받는 이들을 교육하는 초ㆍ중등학교 교원노조에 대해서만 정치활동을 금지하는 것은 불합리한 차별이라고 볼 수 없다.
(마) 따라서 이 사건 교원노조법 규정은 평등원칙에 위반되지 않는다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 국가공무원법 규정과 이 사건 교원노조법 규정은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관박한철, 재판관 김창종, 재판관 강일원의 일부 반대의견, 아래 7.과 같은 재판관 이정미, 재판관 김이수의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
otherOpinions: 6. 재판관 박한철, 재판관 김창종, 재판관 강일원의 이 사건 교원노조법규정 부분에 대한 반대의견
법정의견은 이 사건 교원노조법 규정이 당해사건 재판의 전제가 된다고 보고 본안 판단에 나아갔다. 그러나 다음과 같은 이유로 이 사건 교원노조법 규정의 위헌 여부는 당해사건 재판의 결론이나 주문에 영향을 주지 않고, 따라서이 부분은 재판의 전제성이 없어 각하하여야 한다.
이 사건 교원노조법 규정은 교원노조 자체의 정치활동을 금지하는 규정이지조합원인 교원 개인의 정치활동을 금지하는 규정이 아니다. 이점에서 공무원노조법이 공무원노조와 노조원인 개별 공무원에 대해 모두 정치활동을 금지하고 있는 것과 다르다. 한편, 이 사건에서 문제가 된 시국선언의 주체는 교원노조가 아니라 시국선언 성명서에 서명한 교원 전체인데 여기에는 비조합원인교원도 참여하였다. 또 시국선언의 내용이 교원의 근로 조건에 중대한 또는 직접적인 영향을 미치는 내용이 아니어서 본래의 노조 활동이라고 보기도 어렵다. 더구나 이 사건 교원노조법 규정 위반행위에 대해서는 별도의 제재규정이없다.
이 사건에서 청구인들 및 제청신청인들은 국가공무원법 제56조, 제57조, 제63조, 제66조 및 이 사건 교원노조법 규정을 위반하여 국가공무원법 제78조의징계사유에 해당한다는 이유로 징계처분을 받았다. 그러나 이 사건 교원노조법 규정이 교원 개인에 대한 규정이 아니므로, 국가공무원법 제78조 제1항 제2호에서 말하는‘다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무’에 이사건 교원노조법 규정에 따른 의무가 포함된다고 볼 수 없다. 그러므로 이 사건 교원노조법 규정은 국가공무원법 제56조(성실의무), 제57조(복종의무), 제63조(품위유지 의무), 제66조(집단행위의 금지)의 징계사유를 설명하기 위한 참고규정으로 볼 수 있을 뿐, 이 사건 교원노조법 규정 위반 행위가 바로 국가공무원법 제78조의 징계사유에 해당한다고 볼 수 없다.
그렇다면 이 사건 교원노조법 규정에 대해 위헌선언이 이루어진다 하더라도청구인들이나 제청신청인들의 징계처분 취소에는 직접 영향을 미칠 수 없다.따라서 이 사건 교원노조법 규정에 대해서는 재판의 전제성을 인정할 수 없다.

7. 재판관 이정미, 재판관 김이수의 반대의견
우리는 이 사건 국가공무원법 규정과 이 사건 교원노조법 규정이 청구인들의 정치적 표현의 자유를 침해한다고 생각하므로 다음과 같이 의견을 밝힌다.
가. 이 사건 국가공무원법 규정에 관한 판단
(1)공무원의 정치적 중립성과 공무원의 정치적 기본권
공무원은 공직자로서의 지위와 일반 국민으로서의 지위라는‘이중적 지위’를 가진다. 공무원은 기본권을 향유하는 기본권주체이면서, 일반 국민에 비하여 기본권에 대한 제약이 보다 넓고 강하게 이루어질 수 있다. 이 때 공무원의정치적 기본권에 대한 제한을 정당화하는 핵심적인 이유는 공무원에 대한 정치적 중립성의 요청이다(헌법 제7조 제2항). 이처럼 공무원의 정치활동 제한이공무원의 정치적 중립성을 확보하기 위한 것이라면, 공무원의 정치활동 제한의 범위와 정도는 공무원의 정치적 중립의무와의 상관관계에서 이해되어야 하고, 정치적 중립성을 해하게 될 가능성과 정도에 따라 그 규제의 수준을 달리하는 것이 공무원에 대한 정치적 중립성의 요청과 국민으로서의 공무원의 정치적 기본권을 조화롭게 보장하는 방법이다.
이런 측면에서 볼 때, 정당과 선거를 정치의 구성원리로 하는 정당국가에서공무원의 정치적 중립성이란 공무원이 특정 정당이나 당파로부터 자유로워야한다는 것이므로, 공무원에 대해 제한되는 정치활동 역시 원칙적으로 정당이나 선거와 관련한 활동일 것이 요청되며, 그렇지 아니한 정치활동의 경우에는가급적 허용하는 것이 바람직하다(헌재 2012. 5. 31. 2009헌마705등, 재판관 송두환의 반대의견 참조).
공무원에게 허용될 수 있는 정치활동의 범위에 대해 그 정치적 밀도를 기준으로 세분하여 검토해볼 수 있다. 첫 번째는 공무원 개인의 판단에 따라 선거권, 투표권을 행사하는 것이다. 두 번째는 근무시간 외에 근무장소 밖에서 개인적인 정치적 의사표현을 사적 대화로 하는 것이다. 세 번째는 자신이 지지하는 정당에 가입하여 당원으로서 일반 당비를 납부하는 것과 같은 기본적인 활동만을 하는 것이다. 네 번째는 정당 및 정치인에게 정치자금을 기부하는 등적극적인 지지 및 후원활동을 하는 것이다. 마지막 단계는 공무원에게 선거운동 참여를 인정하는 것이다. 각 단계의 활동에 대해서는 공무원 신분과의 관련성을 고려하여 허용여부를 검토하여야 하고, 특히 첫 번째 단계인 선거권·투표권의 행사와 두 번째 단계인 사적인 정치적 의사표현은 정당과 선거 등과직접적인 관련이 없는 활동으로, 공무원 신분을 전제로 한 것이 아니라 개인의기본권 주체로서의 권리이기 때문에 원칙적으로 허용되어야 한다.
사회적 쟁점에 대해 개인적인 의견을 밝히는 것과 같은 사적인 의사표현은공무원에게 허용되어야 하고, 여기에는 국가정책 자체에 대한 지지 또는 반대의사를 표현하는 것 또한 포함된다. 그런데 공무원의 정치적 의사표현의 내용이 특정 정당이나 정치인과 같은 입장이라는 이유로, 공무원의 정치적 표현을특정 정당이나 정치세력에 대한 지지·반대의사로 보거나 정치적 편향성 또는당파성을 드러내는 행위로 보아서는 안 된다. 예를 들어, 국가가 추진했던 한반도 대운하 정책에 대해 반대의견을 밝힌 정당이 있다고 해서, 환경보호를 이유로 반대하는 견해를 당파적 편향성을 드러냈다거나 정권의 반대전선의 견해라고 매도해서는 안 된다. 마찬가지로, 한반도 대운하 정책에 찬성하는 견해에대해서도 그 정책을 추진하는 정권세력에 편향되었다거나 정치적 중립성을 해하였다고 보아서는 안 된다. 그렇지 않으면 결국 공무원은 사회적 쟁점에 대해어떠한 의견도 밝힐 수 없게 되므로, 공무원에게 정치적 사고의 기회를 차단하고 정치적 표현의 자유를 전면적으로 박탈하는 결과가 된다.
이 사건 국가공무원법 규정은 당해사건에서 문제되었던 시국선언과 같이 정당이나 선거와 직접적으로 관련되지 않은 공적 관심사에 대한 정치적 표현행위까지도 금지하는 것으로 해석되고 있는바, 이러한 기본권제한이 청구인들의정치적 표현의 자유를 침해하는 것인지 살펴본다.
(2) 명확성원칙 위배 여부
다수의견은 이 사건 국가공무원법 규정의‘공무 외의 일을 위한 집단행위’의의미와 관련하여,‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소해석을 한 뒤 명확성원칙에 위배되지 않는다고 한다. 그러나 이는 추상적인 개념을 더욱 불명확한 개념으로 해석하는 것에 불과하다.
어떠한 표현행위가 과연‘공익’을 해하는 것인지, 아닌지에 관한 판단은 사람마다의 가치관, 윤리관에 따라 크게 달라질 수밖에 없고, 판단주체에 따라공익인지 여부를 달리 판단할 가능성이 있는 이익이 존재함도 부인할 수 없으므로 이것이 법집행자의 통상적 해석을 통하여 그 의미내용을 객관적으로 확정할 수 있는 개념이라고 보기 어렵다. 현재의 다원적이고 가치상대적인 사회구조하에 구체적으로 어떤 상황에서 문제되는 공익은 하나로 수렴되지 않는경우가 대부분이고, 문제되는 행위가 어떤 공익에 대하여는 촉진적이면서 동시에 다른 공익에 대하여는 해가 될 수도 있으며, 전체적으로 보아 공익을 해할 목적이 있는지 여부를 판단하기 위하여는 공익간 형량이 불가피하게 되는바, 그러한 형량의 결과가 언제나 객관적으로 명백한 것은 아니므로“공익”이라는 개념은 불명확한 개념이다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌바157등).
공무원들이 국가 전체의 이익을 위해 집단적 의사표현행위를 한 경우 그것이 진정 공익에 부합하는 행위인지에 관하여는 판단하는 사람에 따라 얼마든지 달라질 수 있는 것이어서 결국 이 사건 국가공무원법 규정은 수범자인 국가공무원에 대하여 어떠한 정치활동이 금지되는 것인지 고지하여 주지 못한다. 이와 같이 공익 개념이 명확하지 않은 이상‘공무 외의 일을 위한 집단행위’를‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소 해석한다고 하더라도 여전히 그 의미는 불명확할 수밖에 없다.
표현의 자유에 대한 또 다른 제한인 형법상 명예훼손죄를 적용할 때에도 타인의 명예를 훼손한 언론출판이 진실한 사실로서 공공의 이익에 관한 것일 때에는 위법성을 조각하여 처벌받지 않게 함으로써 타인의 인격권보호와 공공의이익에 관한 표현의 중요성을 조화시키고 있다(형법 제310조). 그런데 이러한법리와 달리 공무원들이 공적관심사에 대한 의견을 표명하는 것은 공익에 기여하는 바가 있음에도 불구하고, 이 사건 국가공무원법 규정으로 인해 공익을훼손하는 것으로 평가받고 있다. 공익적 차원의 의견 표명이 집단적으로 이루어지는 경우 이것은 오히려 진실발견을 위한 공론의 장을 효율적으로 만들어줄 수 있다는 점에서 헌법상 보호의 필요성이 있다.
게다가 대법원은 당해사건에서 문제된 1차·2차 시국선언이 이 사건 국가공무원법 규정에 위배되는지 여부를 판단한 사건에서, 공무원인 교원이 집단적으로 행한 의사표현행위가“공무원인 교원의 정치적 중립성을 침해할 만한 직접적인 위험을 초래할 정도에 이르렀다고 볼 수 있는 경우에, 그 행위는 공무원인 교원으로서의 본분을 벗어나 공익에 반하는 행위로서 공무원으로서의 직무에 관한 기강을 저해하거나 공무의 본질을 해치는 것이어서 직무전념의무를해태한 것”으로 보고 있다(대법원 2012. 4. 19. 선고 2010도6388 판결 참조). 이러한 판시는 이 사건 국가공무원법 규정을 해석함에 있어서‘직무전념의무의해태’를 별도의 요건으로 보지 않고,‘공익에 반하는 목적’이라는 추상적인 요건만으로 공무원을 징계·처벌하는 것이나 다름없다. 이는 문언에 내포되어있는 불명확성과 광범성이라는 위헌적 요소를 전혀 제거하지 못하고, 다수의견이‘공무 외의 일을 위한 집단행위’를 축소해석한 취지에도 부합하지 않아‘합헌적 법률해석이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 국가공무원법 규정은 명확성원칙에 위배된다.
(3) 과잉금지원칙 위배 여부
이 사건 국가공무원법 규정의 불명확성과 광범성은 전체 국가공무원의 정치적 표현의 자유를 지나치게 제한한다. 헌법이 공무원의 정치적 중립성을 강조한 것은 관권선거에 대한 역사적 반성에서 비롯된 것인데, 지금은 공무원의 정치적 표현의 자유를 박탈하는 결과를 낳고 있다.
(가) 규제범위의 광범성
공무원의 정치적 표현의 자유 제한은 정치적 중립성을 해할 우려가 있는 행위로 제한되어야 하는바, 이 사건 국가공무원법 규정은 이를 구분하지 아니하고 모두 금지하고 있다.
헌법재판소는 구 공직선거법 제86조 제1항 제2호에 대해 공무원이‘그 지위를 이용하여’하는 선거운동의 기획행위 외에 사적인 지위에서 하는 선거운동의 기획행위까지 포괄적으로 금지하는 것은 정치적 표현의 자유를 침해한다고보아 한정위헌 결정을 한 바 있다(헌재 2008. 5. 29. 2006헌마1096). 선거운동과같이 가장 정치적 밀도가 높은 정치활동에 대해서도 공무원이‘그 지위를 이용하여’하는 선거운동의 기획행위만을 금지함으로써 선거의 공정성 및 정치적중립성과 정치적 표현의 자유를 조화시키고 있다. 그런데 이 사건 국가공무원법 규정은 선거운동이나 정당활동과 같이정치적 중립성과 밀접하게 관련되어 있다고 평가하기 어려운 일반적인 정책에 대한 정치적 의사표현까지도 금지하고 있다. 이 사건 국가공무원법 규정은 집단적 행위이기만 하면 정당이나 선거와 관련이 없어 정치적 중립성을 해할 우려가 없는 행위까지 금지하고 있으므로, 공무원의 정치적 표현의 자유를 지나치게 제한한다.
(나) 공무원의 범위 및 직무관련성
이 사건 국가공무원법 규정은 사실상 노무에 종사하는 공무원을 제외한 모든 공무원에게 적용되는데, 공무원이 자신의 직무와 아무 관련이 없는 국가기관의 정책에 집단으로 정치적 표현을 하였다고 해서 공무원의 근무기강을 훼손한다고 할 수는 없다. 국가 정책에 관련된 직무를 수행하는 공무원, 인사권또는 지휘감독권을 가지거나 중요한 정책을 결정하는 권한을 가지는 공무원, 일정한 직급 이상의 공무원 또는 국가안보ㆍ재판ㆍ감찰ㆍ선거 등과 관련한 기관의 공무원 등에 대해서만 집단적 표현행위를 규율하더라도 이 사건 국가공무원법 규정이 이루려는 목적을 달성할 수 있을 것이다(헌재 2012. 5. 31. 2009헌마705등 재판관 목영준, 재판관 이정미의 반대의견 참조). 그럼에도 불구하고이 사건 국가공무원법 규정이 정치적 표현행위가 제한되는 공무원을 그 직무또는 직급에 따라 구분하지 않고 모든 공무원에게 자신의 직무와 관련이 없는정치적 표현까지 금지하는 것은 지나친 제한이다.
(다) 근무시간 내외
이 사건 국가공무원법 규정은 근무시간 내외를 구분하지 아니하고 공무원의집단적 표현행위를 제한하고 있다. 공무원은 공직자인 동시에 사인이기도 하므로 근무시간 이외이거나 직무수행 중이 아닌 경우에는 일반 사인으로서의기본권을 최대한 향유할 수 있어야 한다. 특히 공무원이 근무시간 이외에서 공적 시설을 이용하지 않거나 그 권한을 행사하지 않는 경우, 이는 공직자로서의행위가 아닌 사인으로서의 행위로 보지 않을 수 없다. 그럼에도 불구하고 이러한 행위를 공무원의 근무기강 확립 또는 정치적 중립성을 이유로 제한한다면,이는 최소침해원칙에 위배된다.
(라) 소결
국가정책에 대한 공무원 집단의 비판행위라 하더라도 그것이 국가 전체의공익을 위한 건전한 비판 행위로서 부분 이익을 꾀하는 파당적 행위라고 볼수 없는 경우에는 이는 장려되고 보호되어야 한다. 이 사건 국가공무원법 규정은 특정 정당을 지지하거나 반대하는 등 정파성을 강하게 띤 표현행위 등을한정적으로 규제하는 것이 아니라 헌법질서의 수호유지를 위한 정치적 의사표현까지도 집단적으로 이루어지기만 하면 공익에 반하는 행위로 전제하고 이를모두 금지하므로, 과잉금지원칙에 위배된다.
나아가 공무원의 정치활동에 대해서는 이 사건 국가공무원법 규정과 별도로국가공무원법 제65조에서 공무원의 정치활동을 금지하고 있다. 국가공무원법제66조 제1항은 공무원의‘정치활동’을 규율하는 것이 목적이 아니라 노동조합을 결성하고 쟁의행위를 하는 등의 집단적 행위 즉, 공무원의 노동운동을 금지하는 것이 목적이었다. 이후 2005. 1. 27. 제정된‘공무원의 노동조합 설립 및운영 등에 관한 법률’제3조 제1항은 공무원의 노동조합의 조직, 가입 및 노동조합과 관련된 정당한 활동에 대하여는 국가공무원법 제66조 제1항 본문을 적용하지 않도록 하고 있다. 공무원의 쟁의행위를 제외한 노동운동이 별도의 입법으로 허용된 상황에서 공무원의‘집단행위’를 포괄적으로 금지하는 조항을계속 존치해야 할 필요성에 의문이 있고 적어도 이러한 맥락에서 국가공무원법 제66조 제1항이 해석되어야 하는데, 당해사건에서는‘정치활동’을 금지하는제65조가 아니라‘집단행위’를 금지하는 제66조 제1항을 적용하였다. 이 사건국가공무원법 규정을 공무원의 집단적인 정치적 표현을 금지하는 취지로 탈법적으로 적용하는 것은 국가공무원법 제65조가 정당과 선거에 밀접하게 관련된행위만을 금지하는 취지에 반하고, 공무원에게 금지되는 정치적 행위를 부당하게 확대하므로, 헌법에 위반된다.
나. 이 사건 교원노조법 규정에 관한 판단
(1) 교원의 정치적 자유권과 정치적 중립성의 의미
헌법 제31조 제4항이 규정하고 있는 교육의 정치적 중립성은 교육을 받을권리를 보장하기 위한 것이지, 교원의 정치활동을 금지하기 위한 것이 아니다.교육방법이나 교육내용이 종교적 종파성이나 정치적 당파성에 의하여 부당하게 간섭받지 않고 가치중립적인 진리교육이 보장되어야 한다는 점(헌재 1992.11. 12. 89헌마88)에는 의문의 여지가 없다. 그러나 교육의 정치적 중립성은 교육이 국가권력 내지 정치권력의 지배를 받아서는 안 된다는 것을 의미하지, 교육주체가 공동체의 의사결정에 영향을 미치는 것을 금지하지 않는다. 교원의종교의 자유를 제한하거나 종교단체 가입을 금지할 수 없는 것과 마찬가지로,교원인 공무원의 정치활동을 전면적으로 금지하는 등 사적 생활에서의 정치적자유를 지나치게 제한하는 것은 교원의 정치적 표현의 자유의 본질을 침해하는 것이다.
(2) 과잉금지원칙 위배 여부
다수의견은 이 사건 교원노조법 규정의‘정치활동’의 개념은 정당활동이나선거와 직접적으로 관련되어 있거나 특정 정당이나 정치세력과의 밀접한 연계성을 인정할 수 있는 경우 등 교육의 정치적 중립성을 훼손할 가능성이 높은활동에 한정된다고 해석한다. 다수의견은 합헌적 법률해석을 시도하면서도,교육문제와 연관이 없는 사안에 관하여 교원이라는 신분과 그 조직력을 이용하여 정부의 정책결정이나 집행과정에 영향력을 행사할 목적으로 하는 행위는교육의 정치적 중립성 내지 이에 대한 국민의 신뢰를 훼손할 수 있으므로 정치활동에 해당한다고 볼 가능성이 크다고 한다. 그러나 모든 정치적 의사표현은 궁극적으로는 사회구성원으로서 의견을 제시함으로써 정부의 정책결정이나 집행과정에 영향력을 행사하기 위한 것이고, 그것은 정치적 의사표현의 본질적인 속성일 수밖에 없다. 그런데도 교육의 정치적 중립성 내지 국민의 신뢰를 훼손할 우려가 있다는 이유로 정치활동에 해당한다고 보는 것은 교육문제와 연관이 없는 사안에 대해 사실상 일체의 집단적 정치활동을 금지하는 것이고, 결국 교원의 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 위한 정치적 의사표현이나 교육전문가 집단으로서 교육정책과 관련된 정치적 의견표명만을 허용하는 것이나다름없다. 교원의 중립성을 해할 우려가 없는 정치적 의사표현까지 이사건 교원노조법 규정에 의해 금지될 수 있다는 점에서 다수의견의 해석은 합헌적 법률해석이라 볼 수 없다.
우리 법체계는 근로자의 근로3권을 보장하기 위한 법률을 일반근로자·공무원·교원에 대해 각각 별도로 규율하고 있다. 일반 근로자에 대해서는‘노동조합 및 노동관계조정법’으로, 공무원에 대해서는‘공무원의 노동조합 설립 및운영 등에 관한 법률’로, 교원에 대해서는 교원노조법으로 규율하고 있다. 우리 법체계상 일반 노동조합 및 공무원 노동조합과 비교하여 보면, 이 사건 교원노조법 규정의 취지는 교원 및 교원노동조합에게‘일체의 정치활동’을 금지하는 것임을 확인할 수 있다.
구 노동조합법 제12조 제1항은“노동조합은 공직선거에 있어서 특정정당을지지하거나 특정인을 당선시키기 위한 행위를 할 수 없다.”라고 규정하였으나,구 노동조합법이 1996. 12. 31. 폐지되면서 삭제되었다. 단체의 선거활동을 금지하고 있던 공직선거법 제87조도 1998. 4. 30. 개정되면서 노동조합의 선거운동을 허용하였다. 이로써 일반 노동조합은 현재 선거활동 및 정치활동이 일정부분 허용되고 있다. 한편, 교원노조법은 1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되었는데, 당시 교원노조가 합법화되는 과정에서 교원노조의 정치단체화로 교육계가 혼란에 빠질 것을 우려하여 이를 반대하는 여론이 비등하였다. 구 노동조합법 제12조 제1항이나 국가공무원법 제65조 등이 선거나 정당과의 관련성이높은 특정한 정치적 활동을 금지하였던 것과는 달리, 새로 제정된 이 사건 교원노조법 규정은 정치적 활동 전반을 금지하는 형식을 취하였는데, 이는 선거나 정당과 관련성이 높은 정치적 활동에 국한하지 않고“일체의 정치활동”을명시적으로 금지한 것으로 보인다.
또한 2005. 1. 27. 법률 7380호로 제정된‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’제4조는“노동조합과 그 조합원은 정치활동을 하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다. 국회 환경노동위원회의 법률안 심사보고서에 의하면,공무원법 및 정치관련법에서 공무원의 정치활동을 금지하고 있으나, 일반 노동조합의 경우 일정한 정치활동이 허용되고 있어 공무원노조 설립 후 법적용의 혼선을 방지하기 위하여 공무원 노동조합의 정치활동금지를 명문화한 것이라고 밝히고 있다. 이에 반해 이 사건 교원노조법 규정은“교원의 노동조합은일체의 정치활동을 하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있고, 국회 환경노동위원회의 법률안 심사보고서에도 교원근로의 특수성, 국민의 학습권과 교육의정치적 중립성이 침해될 우려가 있어 정치활동을 금지한다고 밝히고 있을 뿐이다. 즉, 공무원 노동조합의 경우에는 공무원의 정치적 활동을 규율하고 있는공무원법, 정치관련법 등의 체계적 해석을 통해 정치활동 금지의 범위가 제한적으로 해석될 여지가 있으나, 이 사건 교원노조법 규정은“일체의 정치활동”이라고 명시적으로 규정함으로써 위와 같이 제한적으로 해석될 여지가 없어모든 정치활동을 금지하겠다는 취지임이 분명하다.
일선 법원에서도 이 사건 교원노조법 규정을 합헌적으로 축소해석하지 않고있다. 대다수의 하급심 판결들은 이 사건 교원노조법 규정에 대해‘노동조합의본질적인 활동을 제외한 모든 정치활동’내지‘정책결정 과정에 영향을 미치기위한 모든 정치적 의사표현행위’까지 금지하는 것으로 해석하고 있다(전주지방법원 2010. 7. 16. 선고 2010노112 판결, 서울중앙지방법원 2010. 9. 13. 선고2010고합223 판결 등 다수). 현 실무에서도 교원노조법 조항은 국가공무원법이나 공직선거법 등이 금지하는 활동에 해당하지 않는 정치적 활동도 전면적으로 금지하는 것으로 해석되고 있다.
교육의 정치적 중립성으로 인하여 교원의 정치활동이 일부 제한될 수는 있지만, 교원의 정치활동이 제한되는 장소·대상·내용은 학교 내에서의 학생에대한 당파적 선전교육과 정치선전, 선거운동에 국한하여야 하고, 그 밖의 정치활동은 정치적 기본권으로서 교원에게도 보장되어야 한다. 근무시간 외에 학교 밖에서 개인적인 정치적 의사표현을 하는 것은 교육의 정치적 중립성이 문제되는 경우가 아니므로 교원에게 허용되어야 한다. 앞서 공무원에게 제한되는 정치적 활동의 범위도 활동의 성격, 공무원의 직무, 근무시간 내외, 공무원의 지위 이용 여부, 공공시설 이용 여부 등을 고려하여 세밀하게 구분해야 하는 것과 마찬가지로, 교원의 정치적 활동 역시 각각의 기준에 따라 교육의 정치적 중립성을 해할 우려가 있는지 여부를 따져서 규율하여야 한다. 교원에게교육의 정치적 중립성을 해할 우려가 없는 표현을 허용할 필요가 있음에도 불구하고, 이 사건 교원노조법 규정은 일률적·전면적으로 정치적 표현의 자유를 금지하고 있으므로, 과잉금지원칙에 위배된다.
(3) 평등원칙 위배 여부
정치활동의 자유가 대학에서의 연구나 교육의 질을 높이는 데 유익하다면,초·중등교육의 경우에도 교원의 정치활동의 자유가 교육의 질을 높이는 데도움이 된다고 보는 것이 합리적이다. 초·중등학교와 비교하면 대학에서의연구기능이 큰 비중을 차지하는 것이 사실이지만, 대학교원이 담당하는 교육기능의 비중이 연구기능보다 현저히 적다고 할 수는 없다. 정치적 자유가 교육에 당파적 영향을 미칠 수 있다면, 기초지식 전달의 비중이 높고 교과과정이정형화되어 있는 초·중등교육보다는 교육내용에 재량이 많은 대학교육에서그러한 가능성이 더 크다고 보아야 한다.
한편, 교원이 시민이면 누구나 가지는 정치적 자유를 보장받는다고 하여 학생들에게 당파적 편향성을 가지고 교육에 임할 것이라고 추정하는 것은 적절하지 않다. 교원에게 종교의 자유가 보장된다고 하여 학생들에게 종교적으로편향된 교육을 실시하는 것은 아니다. 교원이 교실 밖에서 정치적 의사표현을할 수 있다고 하여 교실에서 정치적으로 편향된 교육을 할 것이라고 보는 것은 논리적 비약이다. 그러므로 초·중등학교 교원이 대학교원에 비하여 학생들과 함께 하는 수업시간이 길고 지도의 기회가 많다는 사정만으로, 대학교원과 달리 초·중등학교 교원의 정치적 자유를 더 넓게 제한할 수는 없다(헌재2014. 3. 27. 2011헌바42 반대의견 참조).
결국, 대학교원에게는 정치활동을 일반적으로 허용하면서 초·중등학교 교원에 대해서는 정치활동을 전면적으로 금지하는 것은, 양자 사이의 직무 내용이나근무 방법의 차이를 감안하더라도 입법재량을 벗어난 현저히 불합리한차별에 해당한다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 교원노조법 규정은 평등원칙에도 위배된다.
다. 소결
우리나라의 경우 공무원 수는 현재 약 100만 명 정도에 이르고 있고 초·중·고등학교에 재직하는 교사는 약 43만 명에 이르고 있는데, 대부분의 공무원과 교원은 퇴직할 때까지 그 신분을 유지하고 있다. 이렇게 많은 수의 국민에 대해 일반적인 정치적 표현의 자유까지 금지하는 것은 민주주의의 성공적인 작동을 위해 결코 바람직한 일이라고 할 수 없다. 공무원과 교원 집단은 그교육의 수준 및 인적 자질, 공익에 대한 관심, 국가와 사회에 대한 사명감 등에있어 다른 어떤 집단보다 높은 정치 수준을 갖고 있다고 할 수 있다. 이러한수준 높은 국민들의 정치 참여는 단순히 그 개인의 정치적 기본권을 보장한다는 측면에 그치는 것이 아니라, 우리 민주주의의 원활한 작동을 가능하게 하며민주주의의 수준을 높이는 원동력이 될 것이다. 공무원과 교원에게 정치적 표현의 자유가 박탈된 신분을 설정한 것이나 다름없는 이 사건 국가공무원법 규정과 이 사건 교원노조법 규정은 청구인들의 정치적 표현의 자유를 침해한다.
pansiMatt: 1. 공무원의 집단행위를 금지하고 있는 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제78조 제1항 제1호의 ‘이 법’ 부분 중 제66조 제1항 본문의 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’ 부분(이하 ‘이 사건 국가공무원법 규정’이라 한다)이 명확성원칙, 과잉금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 교원노조의 정치활동을 금지하고 있는 구 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘교원노조법’이라 한다) 제3조 중 ‘일체의 정치활동’ 부분(이하 ‘이 사건 교원노조법 규정’이라 한다)이 명확성원칙, 과잉금지원칙, 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 가. 이 사건 국가공무원법 규정의 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’는 언론·출판·집회·결사의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 국가공무원법의 입법취지, 국가공무원법상 공무원의 성실의무와 직무전념의무 등을 종합적으로 고려할 때, ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오거나, 공무에 대한 국민의 신뢰에 손상을 가져올 수 있는 공무원 다수의 결집된 행위’를 말하는 것으로 한정 해석되므로 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
나. 이 사건 국가공무원법 규정에서 공무원의 정치적 의사표현이 집단적으로 이루어지는 것을 금지하는 것은, 다수의 집단행동은 그 행위의 속성상 개인행동보다 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 크고, 공무원이 집단적으로 정치적 의사표현을 하는 경우에는 이것이 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있으며, 정치적 중립성의 훼손으로 공무의 공정성과 객관성에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있기 때문이다. 특히 우리나라의 정치 현실에서는 집단적으로 이루어지는 정부 정책에 대한 비판이나 반대가 특정 정당이나 정파 등을 지지하는 형태의 의사표시로 나타나지 않더라도 그러한 주장 자체로 현실정치에 개입하려 한다거나, 정파적 또는 당파적인 것으로 오해 받을 소지가 크다. 따라서 공무원의 집단적인 의사표현을 제한하는 것은 불가피하고 이것이 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
2. 가. 이 사건 교원노조법 규정이 비록 ‘일체의’ 정치활동을 금지하는 형태로 규정되어 있지만, 교육의 정치적 중립성을 선언한 헌법과 교육기본법의 규정 및 교원노조법의 입법목적, 교원노조의 인정취지, 그리고 관련 규범들과의 관계 등을 종합적으로 고려할 때, 이 규정에 의하더라도 교원의 경제적·사회적 지위 향상을 위한 활동은 노조활동의 일환으로서 당연히 허용되고, 교원노조는 교육 전문가 집단이라는 점에서 초·중등교육 교육정책과 관련된 정치적 의견표명 역시 그것이 정치적 중립성을 훼손하지 않고 학생들의 학습권을 침해하지 않을 정도의 범위 내라면 허용된다고 보아야 한다. 이와 같이 이 사건 교원노조법 규정의 의미 내용을 한정하여 해석하는 것이 가능한 이상, 명확성원칙에 위반된다고 볼 수는 없다.
나. 교원의 행위는 교육을 통해 건전한 인격체로 성장해 가는 과정에 있는 미성숙한 학생들의 인격형성에 지대한 영향을 미칠 수 있는 점, 교원의 정치적 표현행위가 교원노조와 같은 단체의 이름으로 교원의 지위를 전면에 드러낸 채 대규모로 행해지는 경우 다양한 가치관을 조화롭게 소화하여 건전한 세계관·인생관을 형성할 능력이 미숙한 학생들에게 편향된 가치관을 갖게 할 우려가 있는 점, 교원노조에게 일반적인 정치활동을 허용할 경우 교육을 통해 책임감 있고 건전한 인격체로 성장해가야 할 학생들의 교육을 받을 권리는 중대한 침해를 받을 수 있는 점 등에 비추어 보면, 교원노조라는 집단성을 이용하여 행하는 정치활동을 금지하는 것이 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
다. 교원노조는 교육의 정치적 중립성 요청으로 인해 그 업무와 활동에 있어서 강하게 정치적 중립을 요구받을 수밖에 없다는 점, 교원노조법은 공무원노조법과 달리 ‘일체의’ 정치활동을 금지하는 것으로 되어 있지만, 교원노조에게도 교원의 근로조건 향상을 위한 활동 등은 허용된다는 점, 정치활동이 자유로운 대학교원단체의 경우 그 교육대상이 교원의 정치적 경향성에 별다른 영향을 받지 아니하는 대학생이라는 점에서 교원노조를 일반노조나 공무원노조, 대학교원단체와 달리 취급하는 것이 평등원칙 위반이라고 볼 수 없다.
재판관 박한철, 재판관 김창종, 재판관 강일원의 이 사건 교원노조법 규정 부분에 대한 각하의견
당해사건에서 문제가 된 시국선언의 주체는 교원노조가 아니라 시국선언 성명서에 서명한 교원 전체이다. 이 사건 교원노조법 규정은 교원노조 자체의 정치활동을 금지하는 규정이지 조합원인 교원 개인의 정치활동을 금지하는 규정이 아니고, 이 사건 교원노조법 규정 위반행위에 대해서는 별도의 제재규정이 없다는 점에서 이 사건 교원노조법 규정은 재판의 전제성이 인정되지 않는다.
재판관 이정미, 재판관 김이수의 반대의견
1. 어떠한 표현행위가 과연 ‘공익’을 해하는 것인지, 아닌지에 관한 판단은 사람마다의 가치관, 윤리관에 따라 크게 달라질 수밖에 없고, 법집행자의 통상적 해석을 통하여 그 의미내용을 객관적으로 확정할 수 있는 개념이라고 보기 어려운바, ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’를 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소 해석한다고 하더라도 여전히 그 의미는 불명확할 수밖에 없으므로 명확성원칙에 위반된다. 
또한 이 사건 국가공무원법 규정은 공무원의 직무나 직급 또는 근무시간 내외를 구분하지 않고 표현행위가 집단적으로 행해지기만 하면 헌법질서의 수호유지를 위한 정치적 의사표현까지도 금지하고 있으므로 과잉금지원칙에 위반된다.
2. 이 사건 교원노조법 규정의 취지는 교원 및 교원노동조합에게 ‘일체의 정치활동’을 금지하는 것인데, 교육의 정치적 중립성으로 인하여 교원의 정치활동이 일부 제한될 수는 있지만, 정치활동이 제한되는 장소·대상·내용은 학교 내에서의 학생에 대한 당파적 선전교육과 정치선전, 선거운동에 국한하여야 하고, 그 밖의 정치활동은 정치적 기본권으로서 교원에게도 보장되어야 한다는 점에서 과잉금지원칙에 위배된다. 
대학교원에게는 정치활동을 일반적으로 허용하면서 초ㆍ중등학교 교원에게는 전면적으로 이를 금지하는 것은 현저히 불합리한 차별에 해당하여 평등원칙에 위배된다.
adjobtTxt: 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제78조(징계 사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.
1. 이 법 및 이 법에 따른 명령을 위반한 경우
2.∼3. 생략
②∼④ 생략 
구 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것) 제3조(정치활동의 금지) 교원의 노동조합(이하 “노동조합”이라 한다)은 일체의 정치활동을 하여서는 아니된다.
refrnPrvsn: 헌법 제7조, 제11조, 제21조, 제31조 제4항, 제37조 제2항
구 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되기 전의 것) 제4조(정치활동의 금지) 노동조합과 그 조합원은 정치활동을 하여서는 아니된다.
구 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 국가공무원법 제66조 제1항 및 사립학교법 제55조의 규정에 불구하고 노동조합 및 노동관계조정법 제5조 단서의 규정에 의하여 교원의 노동조합 설립에 관한 사항을 정하고 교원에 적용할 노동조합 및 노동관계조정법에 대한 특례를 규정함을 목적으로 한다.
구 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것) 제6조(교섭 및 체결권한 등) ① 노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원의 임금·근무조건·후생복지 등 경제적·사회적 지위향상에 관한 사항에 대하여 교육부장관, 시·도 교육감 또는 사립학교를 설립·경영하는 자와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다. 이 경우 사립학교의 경우에는 사립학교를 설립·경영하는 자가 전국 또는 시·도단위로 연합하여 교섭에 응하여야 한다.
②∼⑤ 생략
구 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것) 제14조(다른 법률과의 관계) ① 교원에 적용할 노동조합 및 노동관계조정에 관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 제2항에서 정하는 경우를 제외하고는 노동조합 및 노동관계조정법이 정하는 바에 따른다. 이 경우 동법 제3조 중 “단체교섭 또는 쟁의행위로”는 “단체교섭으로”로, 동법 제4조중 “단체교섭·쟁의행위”는 “단체교섭”으로, 동법 제10조 제1항 본문 중 “연합단체인 노동조합과 2이상의 특별시·광역시·도에 걸치는 단위노동조합은 노동부장관에게, 그 외의 노동조합은 특별시장·광역시장·도지사에게”는 “노동부장관에게”로, 동법 제12조 제1항 중 “노동부장관 또는 특별시장·광역시장·도지사(이하 “행정관청”이라 한다)는”은 “노동부장관은”으로, 동법 제58조·제60조 제1항 내지 제4항 및 제61조 제3항 중 “조정위원회 또는 단독조정인”은 “교원노동관계조정위원회”로, 동법 제59조 중 “조정위원회의 위원장 또는 단독조정인”은 “교원노동관계조정위원회 위원장”으로, 동법 제61조 제1항 중 “조정위원 전원 또는 단독조정인”은 “교원노동관계조정위원회 위원 전원”으로, 동법 제66 조제1항·제67조 및 제68조 제2항 중 “중재위원회”는 “교원노동관계조정위원회”로, 동법 제81조 제3호 중 “노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자”는 “노동조합의 대표자”로, 동법 제90조 중 “제44조 제2항, 제69조 제4항, 제77조 또는 제81조”는 “제81조”로, 동법 제92조 제1호 중 “제31조 제1항의 규정에 의하여 체결된 단체협약 또는 제36조 제1항의 규정에 의한 결정에 위반한 자”는 “제31조 제1항의 규정에 의하여 체결된 단체협약에 위반한 자”로, 동법 제94조 중 “제88조 내지 제93조”는 “제89조 제2호, 제90조, 제92조, 제93조”로, 동법 중 “근로자”는 “교원”으로, 동법 중 “사용자”는 “교육부장관, 시·도 교육감, 사립학교를 설립·경영하는 자 또는 교원에 관한 사항에 대하여 교육부장관, 시·도 교육감, 사립학교를 설립·경영하는 자를 위하여 행동하는 자”로, 동법 중 “행정관청”은 “노동부장관”으로 본다.
②∼③ 생략
교육기본법(2007. 12. 21. 법률 제8705호로 개정된 것) 제6조(교육의 중립성) ① 교육은 교육 본래의 목적에 따라 그 기능을 다하도록 운영되어야 하며, 정치적·파당적 또는 개인적 편견을 전파하기 위한 방편으로 이용되어서는 아니 된다.
② 생략
교육기본법(2007. 12. 21. 법률 제8705호로 개정된 것) 제14조(교원) ①∼③ 생략
④ 교원은 특정한 정당이나 정파를 지지하거나 반대하기 위하여 학생을 지도하거나 선동하여서는 아니 된다.
⑤∼⑥ 생략
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제65조(정치 운동의 금지) ① 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.
② 공무원은 선거에서 특정 정당 또는 특정인을 지지 또는 반대하기 위한 다음의 행위를 하여서는 아니 된다.
1. 투표를 하거나 하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것
2. 서명 운동을 기도(企圖)·주재(主宰)하거나 권유하는 것
3. 문서나 도서를 공공시설 등에 게시하거나 게시하게 하는 것
4. 기부금을 모집 또는 모집하게 하거나, 공공자금을 이용 또는 이용하게 하는 것
5. 타인에게 정당이나 그 밖의 정치단체에 가입하게 하거나 가입하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것
③ 공무원은 다른 공무원에게 제1항과 제2항에 위배되는 행위를 하도록 요구하거나, 정치적 행위에 대한 보상 또는 보복으로서 이익 또는 불이익을 약속하여서는 아니 된다.
④ 제3항 외에 정치적 행위의 금지에 관한 한계는 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다.
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제66조(집단 행위의 금지) ① 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.
②∼④ 생략
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제78조(징계 사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.
1. 이 법 및 이 법에 따른 명령을 위반한 경우
2. 직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한다)를 위반하거나 직무를 태만히 한 때
3. 직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때
②∼④ 생략
refrnPrcdnt: 1. 가. 헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83, 판례집 17-1, 812
헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 213
헌재 2010. 11. 25. 2009헌바27, 판례집 22-2하, 368
헌재 2011. 10. 25. 2010헌바272, 판례집 23-2상, 868
헌재 2012. 2. 23. 2008헌마500, 판례집 24-1상, 228
나. 헌재 1999. 6. 24. 97헌마265, 판례집 11-1, 768
헌재 1999. 12. 23. 99헌마135, 판례집 11-2, 800
헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710, 판례집 16-1, 422
헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 1
2. 나. 헌재 1992. 11. 12. 89헌마88, 판례집 4, 739
헌재 2008. 1. 17. 2007헌마700, 판례집 20-1상, 139 
헌재 2014. 3. 27. 2011헌바42, 공보 210, 579 
다. 헌재 1994. 2. 24. 92헌바43, 판례집 6-1, 72
헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710, 판례집 16-1, 422
헌재 2014. 3. 27. 2011헌바42, 공보 210, 579
event: 제청법원 서울행정법원
제청신청인 김○서 외 2인(2011헌가18)
청 구 인 1. 김○곤 외 4인(2011헌바32)
위 청구인들 대리인 법무법인 시민(담당변호사 김선수)
법무법인 일현(담당변호사 김영준)
법무법인 지향(담당변호사 김진)
법무법인 여는(담당변호사 강영구, 신인수)
2. 남○우 외 1인(2012헌바185)
위 청구인들 대리인 변호사 변영철
당해사건 1. 서울행정법원 2010구합26889 징계처분취소(2011헌가18)
2. 대구지방법원 2010구합2144 해임처분취소등(2011헌바32)
3. 부산고등법원 2011누4275 해임처분취소(2012헌바185)
eventCol1: 제청법원|서울행정법원
eventCol2: 제청신청인|김○서 외 2인(2011헌가18)
청 구 인	1. 김○곤 외 4인(2011헌바32)위 청구인들 대리인 법무법인 시민(담당변호사 김선수)	법무법인 일현(담당변호사 김영준)	법무법인 지향(담당변호사 김진)	법무법인 여는(담당변호사 강영구, 신인수)
2. 남○우 외 1인(2012헌바185)위 청구인들 대리인 변호사 변영철
eventCol3: 당해사건|1. 서울행정법원 2010구합26889 징계처분취소(2011헌가18)
2.대구지방법원 2010구합2144 해임처분취소등(2011헌바32)
3.부산고등법원 2011누4275 해임처분취소(2012헌바185)
reason: 1. 사건개요
청구인들은 국ㆍ공립 초ㆍ중ㆍ고등학교에 재직하고 있는 교사로 전국교직원노동조합(이하 ‘전교조’라 한다)의 조합원이자 간부인데, 2009. 6. 18. 전교조 교원들에 의해 행해진 1차 시국선언 과정에서 촛불시위 수사, PD수첩 관계자 수사, 노무현 전 대통령의 죽음, 용산화재사건, 비정규직 문제, 4대강 사업, 남북관계 경색, 교육의 위기 등을 언급하면서, 당시 정부의 독선적 정국운영으로 민주주의의 위기가 초래되었다고 비판하고, 대통령 사과, 국정쇄신, 언론ㆍ집회ㆍ인권 및 양심의 자유 철저 보장, 사회적 약자 배려, 대운하 재추진 의혹 해소, 경쟁만능 학교정책 중단 등을 요구하는 내용의 시국선언을 주도하고 참여하였다.
당시 교육과학기술부(현 교육부)는 위 시국선언에 참여한 교사들에 대한 징계를 결정하였고, 전교조는 이에 반발하여 2009. 7. 19. 2차 시국선언을 하였다.
○○도 교육감은 2009. 11. 26. 청구인들이 국가공무원법 및 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(이하 ‘교원노조법’이라 한다)을 위반하였다는 이유로 청구인 김○곤, 김○주에 대하여는 각 해임처분을, 청구인 김○일, 이○형, 장○일에 대하여는 각 정직 1월의 처분을 하였다.
청구인들은 2010. 6. 16. ○○도 교육감을 상대로 그 징계처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(대구지방법원 2010구합2144), 소송계속 중인 2010. 11. 11. 국가공무원법 제66조 제1항 및 교원노조법 제3조에 대하여위헌법률심판제청을신청하였으나(대구지방법원 2010아402) 기각되자, 2011. 2. 1. 국가공무원법 제66조 제1항 중 ‘집단 행위’ 부분과 교원노조법 제3조 중 ‘일체의 정치활동’ 부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
제청신청인들은 국ㆍ공립 중ㆍ고등학교에 재직 중인 교사로 전교조의 조합원이자 간부로 활동하고 있다.
제청신청인들은 위 1차, 2차 시국선언 및 서명운동에 참여하였는데, ○○시 교육감은 2009. 12. 10. 제청신청인들이 위 시국선언 및 서명운동에 참여하여 국가공무원법 및 교원노조법을 위반하였다는 이유로 모두 정직 3월의 처분을 하였다.
제청신청인들은교원소청심사위원회의소청심사를 거쳐 그 징계처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(서울행정법원 2010구합26889), 그 소송계속 중 국가공무원법 제66조 제1항 중 ‘집단 행위’ 부분과 교원노조법 제3조 중 ‘일체의’ 부분에 대해 위헌법률심판제청신청을 하자(2010아3924), 서울행정법원은 2011. 2. 25. 위 국가공무원법 규정에 대하여는 기각 결정을, 교원노조법 제3조 중 ‘일체의’ 부분에 대하여는 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다.
청구인들은 국ㆍ공립학교 교사로서 전교조의 조합원이자 간부로 활동하고 있다.
○○시 교육감은 청구인들이 위 1, 2차 시국선언에 참여하였다는 이유로 2009. 12. 21. 국가공무원법 및 교원노조법 위반을 문제 삼아 청구인들에 대해 각 정직 2월의 처분을 하였다. 청구인들은 교원소청심사위원회의 소청심사를 거쳐 그 징계처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 항소심 계속 중(부산고등법원 2011누4275) 교원노조법 제3조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나(부산고등법원 2012아12) 기각되자 2012. 5. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제78조 제1항 제1호의 ‘이 법’ 부분 중 제66조 제1항 본문의 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’ 부분(이하 ‘이 사건 국가공무원법 규정’이라 한다)과 구 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것) 제3조 중 ‘일체의 정치활동’ 부분의 위헌 여부(2012헌바185 사건의 경우 제3조 전부를 심판대상조항으로 기재하고 있으나, 청구인들이 실제 다투는 것은 ‘일체의 정치활동’ 부분이므로 이에 한정한다. 이하 ‘이 사건 교원노조법 규정’이라 한다)이며, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것)
제78조(징계 사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.
1. 이 법 및 이 법에 따른 명령을 위반한 경우
구 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것)
제3조(정치활동의 금지) 교원의 노동조합(이하 "노동조합"이라 한다)은 일체의 정치활동을 하여서는 아니된다.
[관련조항]
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것)
제65조(정치 운동의 금지) ① 공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.
②공무원은선거에서특정정당 또는 특정인을 지지 또는 반대하기 위한 다음의 행위를 하여서는 아니 된다.
1.투표를 하거나 하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것
2.서명 운동을 기도(企圖)ㆍ주재(主宰)하거나 권유하는 것
3.문서나 도서를 공공시설 등에 게시하거나 게시하게 하는 것
4.기부금을 모집 또는 모집하게 하거나, 공공자금을 이용 또는 이용하게 하는 것
5.타인에게 정당이나 그 밖의 정치단체에 가입하게 하거나 가입하지 아니하도록 권유 운동을 하는 것
④제3항 외에 정치적 행위의 금지에 관한 한계는 국회규칙,대법원규칙,헌법재판소규칙,중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정한다.
제66조(집단 행위의 금지) ① 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 하여서는 아니 된다. 단서 생략
제78조(징계 사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.
2. 직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한다)를 위반하거나 직무를 태만히 한 때
3.직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때
구 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것)
제1조(목적) 이 법은 국가공무원법 제66조 제1항 및 사립학교법 제55조에도 불구하고 노동조합 및 노동관계조정법 제5조 단서에 따라 교원의 노동조합 설립에 관한 사항을 정하고 교원에 적용할 노동조합 및 노동관계조정법에 대한 특례를 규정함을 목적으로 한다.
제6조(교섭 및 체결권한등) ① 노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원의 임금ㆍ근무조건ㆍ후생복지등 경제적ㆍ사회적 지위향상에 관한 사항에 대하여 교육부장관, 시ㆍ도 교육감 또는 사립학교를 설립ㆍ경영하는 자와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다. 후문 생략
제14조(다른 법률과의 관계) ① 교원에 적용할 노동조합 및 노동관계조정에 관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항에 대하여는 제2항에서 정하는 경우를 제외하고는 노동조합 및 노동관계조정법에서 정하는 바에 따른다. 후문 생략
교육기본법(2007. 12. 21. 법률 제8705호로 개정된 것)
제6조(교육의 중립성) ① 교육은 교육 본래의 목적에 따라 그 기능을 다하도록 운영되어야 하며, 정치적ㆍ파당적 또는 개인적 편견을 전파하기 위한 방편으로 이용되어서는 아니 된다.
제14조(교원) ④ 교원은 특정한 정당이나 정파를 지지하거나 반대하기 위하여 학생을 지도하거나 선동하여서는 아니 된다.
구 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되기 전의 것)
제4조(정치활동의 금지) 노동조합과 그 조합원은 정치활동을 하여서는 아니된다.
3. 청구인들의 주장 및 제청법원의 위헌제청 이유
(1) 이 사건 국가공무원법 규정에 대한 주장
(가) 이 사건 국가공무원법 규정에 대해 법원과 헌법재판소가 이를 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 한정하여 해석하고 있지만, 그럼에도 불구하고 그 개념이 모호하고 광범위하여 어떤 행위가 허용되고 금지되는지를 예측할 수 없으므로 명확성원칙에 위배된다.
(나) 청구인들의 시국선언은 정부의 정책과 행위에 대해 비판적 의견을 표명한 정치적 표현으로서 다른 기본권보다 우월한 지위를 가짐에도 불구하고 이 사건 국가공무원법 규정이 이를 금지하는 것은 표현의 자유와 결사의 자유, 직업선택의 자유, 행복추구권을 침해한다.
(다) 공무원과 교원이라는 이유로 정치적 표현행위를 제한하는 것은 신분을 이유로 한 불합리한 차별로서 평등원칙에 위반된다.
(2) 이 사건 교원노조법 규정에 대한 주장
(가)이 사건 교원노조법 규정은 교원노조에 대해 ‘일체의’ 정치활동을 금지하고 있는바, 여기에서 금지되는 행위는 지나치게 포괄적이고 광범위하여 명확성원칙에 위반된다.
(나)이 사건 교원노조법 규정이 교원노조에 대해 일체의 정치활동을 금지하는 것은 정치적 기본권의 최소한이라고 할 수 있는 정치적 표현의 자유를 박탈하는 것이고, 직업선택의 자유와 행복추구권을 침해하는 것이다.
(다) 다른 노동조합과 달리 교원노조에 대해서만 정치활동을 금지하는 것은 교원노조를 합리적 이유 없이 차별하는 것이다.
나. 2011헌가18 사건 제청법원의 제청이유
(1) 이 사건 교원노조법 규정은 교원의 일체의 정치활동을 금지하여 교원의 경제적, 사회적 지위 향상을 위한 정치적 의사표현 행위는 물론, 교육과정과 교육기관의 관리, 운용 등에 관한 의견 개진도 전면 금지하고 있으므로 이는 교원노조의 정치적 표현의 자유를 침해한다.
(2) 이 사건 교원노조법 규정은 일반 노동조합의 경우와는 달리 교원노조의 정치활동을 모두 금지하여 불합리한 차별을 야기하고 있다.
이 사건 교원노조법 규정이 교원노조에 대해 일체의 정치활동을 금지하는 것은 헌법 제21조 제1항에서 도출되는 정치적 표현의 자유를 본질적으로 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다.
4. 판  단
가. 이 사건 국가공무원법 규정의 위헌 여부
(1) 쟁점
이 사건 국가공무원법 규정은 공무원의 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’를 금지하여 정치적 표현행위를 포함한 공무원의 집단적인 표현행위를 제한하고 있다. 따라서 문제되는 기본권은 표현의 자유이다.
한편, 청구인들은 이 사건 국가공무원법 규정이 직업선택의 자유와 행복추구권을 침해한다고 주장하는데, 위 규정이 직업선택과 직접 관련된다고 보기 어렵고, 행복추구권은 다른 구체적인 기본권에 대한 보충적 기본권이므로(헌재 2004. 2. 26. 2001헌마718; 헌재 2014. 6. 26. 2011헌마150 등 참조), 이 사건에서 따로 판단하지 않는다.
그 밖에 청구인들은 공무원 등에 대한 집단적인 정치적 표현행위의 제한이 신분을 이유로 한 불합리한 차별이라고 주장하는데, 이러한 제한의 내용에는 이미 공무원들을 일반 국민과 달리 취급하는 문제가 내포되어 있으므로 평등 문제에 대해서는 별도로 살피지 않는다.
이하에서는 이 사건 국가공무원법 규정이 표현의 자유를 제한함에 있어 명확성원칙과 과잉금지원칙을 준수하고 있는지 여부에 관하여 본다.
(2) 명확성원칙 위반 여부
(가) 법치국가원리의 한 표현인 명확성원칙은 기본적으로 모든 기본권 제한 입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다. 그러나 명확성원칙은 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며, 각각의 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다(헌재 2011. 10. 25. 2010헌바272; 헌재 2012. 2. 23. 2008헌마500 등 참조).
법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자로 하여금 법규의 의미 내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 법을 해석ㆍ집행하는 기관으로 하여금 자의적인 법해석이나 법집행을 배제할 수 있도록 충분한 의미 내용을 규율하고 있는지 여부 등으로 판단할 수 있는데, 법규범의 의미 내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화된다. 따라서 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미 내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83; 헌재 2010. 11. 25. 2009헌바27 등).
(나) 그런데 헌법재판소는,『법원도 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’는 공무에 속하지 아니하는 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단적 행위를 의미하는 것이 아니라 언론의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 국가공무원법의 입법취지, 국가공무원법상의 성실의무와 직무전념의무 등을 종합적으로 고려하여 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 한정하여 해석하고 있는 터이므로(대법원 1992. 2. 14. 선고 90도2310 판결; 대법원 1992. 3. 27. 선고 91누9145 판결; 대법원 2004. 10. 15. 선고 2004도5035 판결) 헌법재판소도 그 명확성을 판단함에 있어서는 이러한 사정을 되도록 존중하여야 할 것인바, 위 규정이 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다(헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등)』고 판단한 바 있고, 이러한 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하다.
(다) 다만 위 선례는 ‘공무 외의 일을 위한’이 무엇인지를 중심으로 판단하고 있고, ‘집단 행위’가 무엇인지에 대해서는 구체적으로 판단하고 있지 아니하다.
그런데 ‘집단 행위’라는 문자적 의미는 보통 2인 이상 복수의 자가 단체행위를 하는 것을 의미할 것이나, 국가공무원법이 공무원의 집단 행위를 금지하는 취지에 비추어 보면, 구체적으로 몇 명을 의미하는 개념이라기보다 어떠한 단체의 구성이나 활동이 그 목적과 행위의 내용에 비추어 공무원의 직무전념성을 해치거나 공무에 대한 국민의 신뢰에 손상을 가져올 수 있는 다수의 결집된 행위로 봄이 상당하다.
이러한 집단 행위에 해당하는 유형에는, 여럿이 단체를 만들어 한 장소에 모여 의사표현을 하는 경우(모임의 형태)와 실제 여럿이 모이는 형태로 의사표현을 하는 것은 아니지만 발표문에 서명날인을 하는 등의 수단으로 여럿이 가담한 행위임을 표명하는 경우(연명의 방식) 등이 있다. 물론 정부활동의 능률을 저해하기 위한 집단적 태업 행위, 예컨대 일제휴가나 집단퇴장행위, 초과근무거부도 여기에 포함될 수 있다.
따라서 여기에서의 ‘집단 행위’의 의미가 불명확하다고 볼 수 없다
(라) 한편, 이 사건 국가공무원법 규정의 해석을 통해 나온 ‘공익’이라는 용어에 대해 그 의미를 객관적으로 확정지을 수 없다는 주장이 있다.
‘공익’이란 법질서가 추구하고 보호하며 조장해야 할 객관적인 공공의 이익인바, 대한민국에서 공동으로 사회생활을 영위하는 국민 전체 내지 대다수 국민과 그들의 구성체인 국가 사회의 이익이라는 의미로 해석된다. 이와 같은 개념 자체만을 놓고 보면, 그 개념의 표지가 해석자에 따라 달라질 수 있어 예측가능성이라는 측면에서 명확성원칙 위반의 의심을 불러올 수 있다.
그러나 이 사건 국가공무원법 규정의 수범자는 일반 국민이 아니라 국민전체를 위해 봉사하여야 할 지위에 있는 공무원 집단이고, 공무원의 업무는 그 자체가 공익적이어야 한다는 점에서 일반 국민을 대상으로 공익에 반하는 행위를 금지하는 경우와는 달리 ‘공익’이라는 개념 자체의 추상성이나 다의성만을 가지고 명확성원칙 위반 여부를 판단해서는 안된다. 공무원이라는 집단의 특성, 집단 행위를 금지하는 취지, 공무원에게 부여된 업무 등을 종합적으로 살펴 금지되는 행위의 유형을 어느 정도 파악할 수 있다면 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
이 사건 국가공무원법 규정이 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’를 금지하는 이유는 국민 전체를 위해 봉사해야 할 공무원이 자신들의 이익을 위해 집단 행위를 하는 것을 금지하여 국민 전체에 대한 봉사자라는 본연의 임무에 충실하도록 하기 위함이고, 그렇다면 여기서의 공익은 개인 또는 특정 단체나 집단의 이익이 아니라 일반 다수 국민의 이익 내지는 사회공동의 이익을 의미한다 할 것이며, 이로써 어느 정도 금지되는 행위의 의미를 파악할 수 있을 것이다.
물론 이 사건 국가공무원법 규정과 같은 포괄적인 의미의 구성요건에 대한 구체화 과정에서 다시 ‘공익’과 같은 추상적인 개념을 사용하게 되면 규율 내용의 불명확성을 완전하게 해소하지 못할 가능성이 있다. 그러나 이러한 정도의 불명확성은 법률에서 구체적으로 행위 유형을 특정함으로써가 아니라 개별 사건에서 법원이 표현의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 이 사건 국가공무원법 규정의 입법취지, 국가공무원의 각종 의무 등을 고려한 통상적인 법해석 또는 법보충 작용을 통해 보완하는 것이 바람직하고, 다소간의 불명확성을 해소하고자 규율대상을 지나치게 구체적으로 정형화한다면, 그 경직성으로 인해 오히려 필요한 규율을 할 수 없는 사태를 불러올 수도 있을 것이다.
(마) 이상과 같이 이 사건 국가공무원법 규정은 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(3) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 심사기준
헌법 제21조 제1항은 "모든 국민은 언론ㆍ출판의 자유와 집회ㆍ결사의 자유를 가진다."고 규정하고 있는바, 표현의 자유는 개인이 자기의 인격을 형성하는 개인적 가치인 자기실현의 수단임과 동시에 정치적 의사결정에 참여하는 사회적 가치인 자기통치를 실현하는 수단이라는 점에서(헌재 1999. 6. 24. 97헌마265 참조) 이러한 자유는 공무원에게도 원칙적으로 보장되어야 하고, 제한을 하더라도 헌법 제37조 제2항에서 도출되는 과잉금지원칙을 준수하여야 한다. 더욱이 오늘날 정치적 표현의 자유는 자유민주적 기본질서의 구성요소로서 다른 기본권에 비하여 우월한 효력을 가지므로(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710) 함부로 그 제한을 정당화해서는 안된다. 다만, 우리 헌법은 공무원이 국민전체에 대한 봉사자라는 지위에 있음을 확인하면서 공무원에 대해 정치적 중립성을 지킬 것을 요구하고 있으므로, 공무원의 경우 그 신분과 지위의 특수성에 비추어 경우에 따라서는 일반 국민에 비하여 표현의 자유가 더 제한될 수 있다.
(나) 판단
1) 헌법재판소는 2007. 8. 30. 선고된 2003헌바51등 사건에서,『이 사건 국가공무원법 규정이 ‘공무원의 공무 외의 일을 위한 집단 행위’를 금지하고 있는 것은 공무원의 집단행동이 공무원 집단의 이익을 대변함으로써 국민전체의 이익추구에 장애가 될 소지가 있기 때문이고, 그것은 공무원이라는 특수한 신분에서 나오는 의무의 하나를 규정한 것으로 이해되는바, ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’라고 함은 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 한정 해석할 수 있으므로 이것이 언론ㆍ출판의 자유와 집회ㆍ결사의 자유의 본질적인 내용을 과도하게 침해한다고 볼 수 없다』고 하였고, 이러한 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하다.
2) 한편, 청구인들은 이 사건 국가공무원법 규정이 강한 보호가 필요한 정치적 표현행위까지 금지하는 것은 과잉금지원칙 위반이라고 주장한다.
이 사건 국가공무원법 규정에서 공무원의 정치적 의사표현이 집단적으로 이루어지는 것을 금지하는 것은 이러한 의사 표출이 공직사회에 대한 국민의 신뢰에 영향을 줄 우려가 있기 때문이다. 헌법이 집회의 자유 등을 통해 집단적인 정치적 의사표현을 보장하는 것은 이것이 민주정치 실현에 불가결한 기본권으로서 국민의 정치적ㆍ사회적 의사형성 과정에 효과적인 역할을 하는 것에 기인하는 것이지만, 다수의 집단행동은 그 행위의 속성상 의사표현 수단으로서의 개인행동보다 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 크고, 특히 공무원이 집단적으로 정치적 의사표현을 하는 경우에는 이것이 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있으며, 정치적 중립성의 훼손으로 공무의 공정성과 객관성에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있다. 따라서 이 사건 국가공무원법 규정이 정치적 표현행위를 포함하여 공무원의 집단 행위를 제한하더라도 이것이 표현의 자유에 대한 과도한 제한이라고 볼 수 없다.
3)나아가 이 사건 국가공무원법 규정은 공무원의 정치적 표현이 ‘공익’을 표방하는 경우에도 이를 금지하고 있다. 이 역시 공무원의 정치적 중립의무에서 기인한다.
정치적 중립이란 대립하는 편이 있음을 전제로 어느 편에도 속하지 않거나 모든 편을 동등하게 대우하는 것으로서, 정치적 중립을 지켜야 할 주체에게 소극적으로는 어느 편에도 치우치지 아니하는 태도나 자세를 요구하고, 적극적으로는 공정하게 처신할 것을 요청하는 것이 그 본질이며, 이것이 요구되는 분야가 정치와 관련된다는 것을 의미한다. 그런데 공익이란 법질서가 추구하고 보호하며 조장해야 할 객관적인 공공의 이익인바, 헌법재판소는 "공무원의 정치적 중립의 확보가 헌법상 정당한 공익이라는 점에서는 의문의 여지가 없고, 이러한 공익은 매우 중요한 것이며, 이를 실현해야 할 현실적인 필요성 또한 과거의 경험에 비추어 부정하기 어렵다."(헌재 1999. 12. 23. 99헌마135 참조)고 판단한 바 있다. 우리나라의 정치 현실에서는 집단적으로 이루어지는 정부 정책에 대한 비판이나 반대가 특정 정당이나 정파 또는 특정 정치인을 지목하여 찬성 또는 반대하는 형태의 의사표시로 나타나지 않더라도 그러한 주장 자체로 현실정치에 개입하려 한다거나, 정파적 또는 당파적인 것으로 오해 받을 소지가 커서 그러한 행위가 국가와 사회의 발전을 위한 목적으로 이루어지더라도 그로부터 정치적 편향성에 대한 의심을 제거하기가 어려운 것이 사실이다. 이처럼 공무원의 정치적 중립에 대한 요청은 중요한 ‘공익’에 해당하므로, 공무원의 집단적인 정치적 표현행위가 공익을 표방한다고 하여도 공무원의 정치적 중립에 대한 요청을 충족시키지 못하는 한, 이 사건 국가공무원법 규정의 적용이 배제되는 ‘공익’을 위한 행위에 포함된다고 볼 수는 없다.
4) 결국, 이 사건 국가공무원법 규정은 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
나. 이 사건 교원노조법 규정의 위헌 여부
(1) 쟁점
이 사건 교원노조법 규정은 교원노조의 일체의 정치활동을 금지함으로써 교원노조 및 그 조합원인 교원의 정치적 표현의 자유를 제한하고 있다. 청구인들은 이 사건 교원노조법 규정이 직업선택의 자유와 행복추구권을 침해한다고 주장하는데, 위 규정이 직업선택과 직접 관련된다고 보기 어렵고, 행복추구권은 다른 구체적인 기본권에 대한 보충적 기본권이므로, 여기에서 따로 판단하지 않는다.
따라서 이 부분 쟁점은 이 사건 교원노조법 규정에서 금지하는 행위가 지나치게 포괄적이고 광범위하여 명확성 원칙에 위반되는지 여부, 과잉금지원칙에 위반하여 교원노조 및 그 조합원인 교원의 정치적 표현의 자유를 과도하게 침해하는지 여부, 다른 노동조합에 비하여 교원노조를 불합리하게 차별하는지 여부이다.
(2) 명확성원칙 위반 여부
(가) 이 사건 교원노조법 규정은 ‘일체의’라는 용어를 사용하여 교원노조의 경우는 모든 정치활동이 금지되는 것처럼 규정하고 있다. 이러한 규정 형식은 제한의 영역이 지나치게 포괄적이고 광범위하다는 의심을 불러온다.
그런데 위에서 본 바와 같이 특정 법률이 해당 규정을 통해 규율하려는 내용이 어느 범위까지인지를 파악함에 있어서는 해당 법령의 문언 내용뿐만 아니라 해당 규정의 입법목적, 입법연혁, 그리고 다른 유사 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 특히 오늘날에는 국가와 사회의 상호작용이 활발하여 기존에 정치 영역으로 취급되던 것뿐만이 아니라 사회ㆍ경제ㆍ문화와 같은 사회 전반의 모든 문제들이 언제든지 정치 문제로 전환될 가능성이 있는바, 이 사건 교원노조법 규정에서 금지하는 정치활동을 해석함에 있어 단순히 문언 자체에만 얽매일 경우 그 의미 내용을 제대로 파악할 수 없게 된다. 결국 교육의 정치적 중립성을 선언한 헌법과 교육기본법의 규정 및 교원노조법의 입법목적, 교원노조의 인정취지, 그리고 관련 규범들과의 관계 등을 모두 고려하여 체계적이고 모순 없는 해석을 통해 그 규범 내용을 한정적으로 파악하는 것이 가능하다면 해당 규정의 문언이 다소 폭넓게 규율 영역을 정하고 있다는 사정만으로 지나치게 포괄적인 입법이라고 단언할 수 없다.
(나) 헌법 제31조 제4항은 교육의 정치적 중립성을 선언하고 있고, 이에 따라 교육기본법은 교육이 정치적ㆍ파당적 편견을 전파하기 위한 방편으로 이용되는 것을 금지하고 있는데(제6조 제1항, 제14조 제4항 참조), 교원노조법은 그 목적이 교원의 노동조합 설립에 관한 사항을 정하고, 교원에 적용될 ‘노동조합 및 노동관계조정법’에 대한 특례로서 제정된 법률임을 명시하면서(제1조), 교원노조에게 교원의 임금과 같은 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 위한 단체교섭권과 단체협약체결권을 주고 있는 점(제6조), 교원노조를 인정한 취지가 기본적으로 교원의 노동기본권 신장에 있고, 이 사건 교원노조법 규정의 입법취지가 교육의 정치적 중립성 확보와 국민의 학습권 보호에 있는 점, 현대국가에서 표현되는 모든 의견이나 활동은 그 정치성의 강약에 차이가 있을 뿐 일정 부분 정치적 주장이 될 수밖에 없으므로 ‘정치활동’의 범위를 한정하지 않는다면 이 사건 교원노조법 규정에 의해 금지되는 행위는 무한정 확장될 가능성이 있는 점 등을 고려할 때, 이 사건 교원노조법 규정이 비록 ‘일체의’ 정치활동을 금지하는 것으로 규정하고 있더라도, 교원의 임금ㆍ근무조건ㆍ후생복지 등 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 위한 활동은 노조활동의 일환으로서 교원노조에게도 당연히 허용된다고 보아야 하고, 또한 교원노조는 초ㆍ중등교육을 직접 담당하는 교원으로 구성된 교육 전문가 집단이라는 점에서 초ㆍ중등교육 교육정책과 관련된 정치적 의견표명 역시 그것이 정치적 중립성을 훼손하지 않고 학생들의 학습권을 침해하지 않을 정도의 범위 내라면 허용된다고 보아야 한다. 그러나, 교원노조가 교육문제와 연관이 없는 사안에 관하여 교원이라는 신분과 그 조직력을 이용하여 정부의 정책결정이나 집행과정에 영향력을 행사할 목적으로 하는 행위는 교육의 정치적 중립성 내지 이에 대한 국민의 신뢰를 훼손할 수 있으므로 금지되는 정치활동에 해당한다고 볼 가능성이 크다.
(다) 이상과 같이 이 사건 교원노조법 규정의 의미 내용을 축소 한정하여 해석하는 것이 가능한 이상, 위 규정이 지나치게 포괄적이고 광범위하여 명확성원칙에 위반된다고 볼 수는 없다.
(3) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 심사기준
위에서 본 바와 같이 정치적 표현의 자유는 자유민주적 기본질서의 구성요소로서 다른 기본권에 비하여 우월한 효력을 가지므로 초ㆍ중등교원이라 하더라도 이러한 자유는 될 수 있는 한 보장되도록 하여야 하고, 제한을 하는 경우에도 헌법 제37조 제2항에서 도출되는 과잉금지원칙을 준수하여야 한다(헌재 2008. 1. 17. 2007헌마700 등 참조). 다만, 헌법 제31조 제4항은 교육의 정치적 중립성을 선언하고 있으므로 교육의 담당자인 교원의 표현의 자유는 정치적 영역에서 일반 국민에 비하여 더 제한될 수 있다.
(나) 판단
1) 교육의 정치적 중립성은 교육이 국가권력이나 정치적 세력으로부터 부당한 간섭을 받지 아니할 뿐만 아니라(정치의 교육적 중립), 교육이 그 본연의 기능을 벗어나 정치영역에 개입하지 않아야 한다는 것(교육의 정치적 중립)을 의미한다. 교육은 국가 백년대계의 기초인 만큼 국가의 안정적인 성장&#183;발전을 위해 교육방법이나 교육내용이 당파적 편향성에 의하여 부당하게 침해 또는 간섭당하지 않아야 한다(헌재 1992. 11. 12. 89헌마88; 헌재 2014. 3. 27. 2011헌바42 등 참조). 미성숙한 초&#183;중등학생들이 사회 공동체 내에서 책임감 있고 독립적인 선량한 인격체로 성장하도록 하기 위해서는 교육 분야에 당파적인 정치적 관념이나 이해관계가 그대로 적용되도록 해서는 곤란하다. 이에 따라 초&#183;중등학교 교원을 대상으로 하는 이 사건 교원노조법 규정은 교원집단의 정치적 중립성 확보와 교원집단의 정치적 편향성이 판단능력이 미성숙한 학생들의 인격이나 가치관 형성에 부정적인 영향을 미치는 것을 차단하기 위해 교원노조의 정치활동을 금지하고 있다. 이러한 이 사건 교원노조법 규정의 입법목적은 정당하고, 교원노조의 정치활동을 금지하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 수단이 된다.
2) 교원이 교원노조 활동으로 하는 행위가 아닌 개인적인 견해 표명의 경우에는 국가공무원법 등에 의해 금지되는 행위가 아닌 한 허용된다고 할 것이므로, 이 사건 교원노조법 규정이 교원노조 및 그 조합원의 정치적 표현의 자유를 과도하게 제한하는 것은 아니다.
그리고 교육을 통해 건전한 인격체로 성장해 가는 과정에 있는 미성숙한 학생들에게 교원의 영향력은 매우 큰 것이어서 교원의 활동이 이 사건 시국선언처럼 교육현장 이외에서의 정치적 표현행위라 하더라도 학생들의 인격 형성에는 지대한 영향을 미칠 수 있는 점, 특히 교원의 정치적 표현행위가 교원노조와 같은 단체의 이름으로 교원의 지위를 전면에 드러낸 채 대규모로 행해지는 경우 그것이 교육현장 및 사회에 미치는 파급력을 고려하지 않을 수 없고, 다양한 가치관을 조화롭게 소화하여 건전한 세계관ㆍ인생관을 형성할 능력이 미숙한 학생들에게 오히려 편향된 가치관을 갖게 할 우려가 있는 점, 결국 정치적 표현의 자유에 대한 최대한 보장이라는 명목으로 교원노조에게 일반적인 정치활동을 허용할 경우 교육을 통해 책임감 있고 건전한 인격체로 성장해가야 할 학생들의 교육을 받을 권리는 중대한 침해를 받을 수 있을 뿐만 아니라, 경우에 따라서는 교원 개인의 진정한 의사형성을 왜곡하거나 방해할 우려도 있는 점 등에 비추어 보면, 앞서 본 바와 같은 의미로 축소해석된 ‘정치활동’(즉, 근무조건과 같은 교원의 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 위한 정치적 의사표현이나 교육 전문가 집단으로서 교육정책과 관련된 정치적 의견표명 이외의 정치활동)을 교원노조라는 집단성을 이용하여 행하는 것을 금지하는 것이 입법목적 달성에 필요한 정도를 넘은 과도한 제한이라고 보기 어렵다.
3) 한편, 교육의 정치적 중립성에 대한 헌법적 요청과 교원의 학생에 대한 영향 등에 비추어 볼 때, 이 사건 교원노조법 규정에 의해 교원노조의 정치활동이 일부 제한된다 하더라도 그것이 교육의 정치적 중립성 확보, 학생들의 학습권 보장이라는 공익보다 크다고 할 수 없다.
4) 결국, 이 사건 교원노조법 규정은 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.
(4) 평등원칙 위반 여부
(가) 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라, 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻하고, 따라서 합리적 근거 있는 차별 내지 불평등은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 1994. 2. 24. 92헌바43).
(나) 청구인들은 일반 노조의 경우 정치활동을 제한받지 않음에 비해, 교원노조만 정치활동을 제한받는 것은 불합리한 차별이라고 주장한다. 그런데 일반 노조는 그 행하는 업무나 활동과 관련하여 특별히 정치적 중립을 요구받을 만한 지위에 있지 아니한바, 교육의 정치적 중립성 요청으로 그 업무와 활동에 있어서 강하게 정치적 중립을 요구받는 교원노조와 다르므로 교원노조법이 교원노조의 정치활동을 제한하는 것은 불합리한 차별이라고 볼 수 없다.
(다)한편, ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(이하 ‘공무원노조법’이라 한다)도 교원노조법처럼 노조의 정치활동을 금지하고 있기는 하나 ‘일체의’라는 표현을 사용하지 않아 근로조건의 개선을 위한 정치적 의사표현을 할 수 있도록 한 반면, 교원노조법의 경우는 ‘일체의’ 정치활동을 금지하는 것으로 규정하여 교원의 근로조건 개선을 위한 정치활동도 금지되는 것처럼 규정하고 있다. 그러나 위에서 보았듯이 교원노조의 설립을 허용하는 취지나 노조의 본질에 비추어 교원노조에게도 교원의 근로조건 향상을 위한 활동 등은 허용된다고 할 것이므로 법문언에서 공무원노조법과 달리 ‘일체의’라는 용어를 사용하고 있다고 하여 이것이 불합리한 차별을 야기하고 있다고 보기는 어렵다.
(라) 나아가 청구인들은 대학교원단체는 정치활동이 제한되지 않음에 반해, 초ㆍ중등교원단체의 경우에는 정치활동이 제한되는 것은 불합리한 차별이라고 주장한다. 그런데 초ㆍ중등학교의 교육은 일반적으로 승인된 기초적인 지식의 전달에 중점이 있는 데 비하여, 대학 교육은 학문의 연구ㆍ활동과 교수기능을 유기적으로 결합하여 학문의 발전과 피교육자인 대학생들에 대한 교육의 질을 높이는 데 중점이 있고(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마710; 헌재 2014. 3. 27. 2011헌바42 참조), 초ㆍ중등교육의 경우에는 교원의 영향력이 절대적인 성장과정의 초ㆍ중ㆍ고등학생이 그 교육대상인 반면, 대학교육의 대상은 어느 정도 판단능력을 갖추고 자신의 행동에 대해 스스로 책임질 수 있는 대학생이라는 점에서 양자 사이에는 차이가 있다. 이와 같은 교육의 내용과 대상의 상이성에 연유하여 교원의 정치적 경향성에 별다른 영향을 받지 아니하는 이들을 교육하는 대학교원단체에게는 정치활동을 제한하지 않고, 교원의 정치적 경향성에 민감하게 영향을 받는 이들을 교육하는 초ㆍ중등학교 교원노조에 대해서만 정치활동을 금지하는 것은 불합리한 차별이라고 볼 수 없다.
(마) 따라서 이 사건 교원노조법 규정은 평등원칙에 위반되지 않는다.
5. 결  론
그렇다면 이 사건 국가공무원법 규정과 이 사건 교원노조법 규정은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 박한철, 재판관 김창종, 재판관 강일원의 일부 반대의견, 아래 7.과 같은 재판관 이정미, 재판관 김이수의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 박한철, 재판관 김창종, 재판관 강일원의 이 사건 교원노조법 규정 부분에 대한 반대의견
법정의견은 이 사건 교원노조법 규정이 당해사건 재판의 전제가 된다고 보고 본안 판단에 나아갔다. 그러나 다음과 같은 이유로 이 사건 교원노조법 규정의 위헌 여부는 당해사건 재판의 결론이나 주문에 영향을 주지 않고, 따라서 이 부분은 재판의 전제성이 없어 각하하여야 한다.
이 사건 교원노조법 규정은 교원노조 자체의 정치활동을 금지하는 규정이지 조합원인 교원 개인의 정치활동을 금지하는 규정이 아니다. 이점에서 공무원노조법이 공무원노조와 노조원인 개별 공무원에 대해 모두 정치활동을 금지하고 있는 것과 다르다. 한편, 이 사건에서 문제가 된 시국선언의 주체는 교원노조가 아니라 시국선언 성명서에 서명한 교원 전체인데 여기에는 비조합원인 교원도 참여하였다. 또 시국선언의 내용이 교원의 근로 조건에 중대한 또는 직접적인 영향을 미치는 내용이 아니어서 본래의 노조 활동이라고 보기도 어렵다. 더구나 이 사건 교원노조법 규정 위반행위에 대해서는 별도의 제재규정이 없다.
이 사건에서 청구인들 및 제청신청인들은 국가공무원법 제56조, 제57조, 제63조, 제66조 및 이 사건 교원노조법 규정을 위반하여 국가공무원법 제78조의 징계사유에 해당한다는 이유로 징계처분을 받았다. 그러나 이 사건 교원노조법 규정이 교원 개인에 대한 규정이 아니므로, 국가공무원법 제78조 제1항 제2호에서 말하는 ‘다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무’에 이 사건 교원노조법 규정에 따른 의무가 포함된다고 볼 수 없다. 그러므로 이 사건 교원노조법 규정은 국가공무원법 제56조(성실의무), 제57조(복종의무), 제63조(품위유지 의무), 제66조(집단행위의 금지)의 징계사유를 설명하기 위한 참고 규정으로 볼 수 있을 뿐, 이 사건 교원노조법 규정 위반 행위가 바로 국가공무원법 제78조의 징계사유에 해당한다고 볼 수 없다.
그렇다면 이 사건 교원노조법 규정에 대해 위헌선언이 이루어진다 하더라도 청구인들이나 제청신청인들의 징계처분 취소에는 직접 영향을 미칠 수 없다. 따라서 이 사건 교원노조법 규정에 대해서는 재판의 전제성을 인정할 수 없다.
7. 재판관 이정미, 재판관 김이수의 반대의견
우리는 이 사건 국가공무원법 규정과 이 사건 교원노조법 규정이 청구인들의 정치적 표현의 자유를 침해한다고 생각하므로 다음과 같이 의견을 밝힌다.
가. 이 사건 국가공무원법 규정에 관한 판단
(1)공무원의 정치적 중립성과 공무원의 정치적 기본권
공무원은 공직자로서의 지위와 일반 국민으로서의 지위라는 ‘이중적 지위’를 가진다. 공무원은 기본권을 향유하는 기본권주체이면서, 일반 국민에 비하여 기본권에 대한 제약이 보다 넓고 강하게 이루어질 수 있다. 이 때 공무원의 정치적 기본권에 대한 제한을 정당화하는 핵심적인 이유는 공무원에 대한 정치적 중립성의 요청이다(헌법 제7조 제2항). 이처럼 공무원의 정치활동 제한이 공무원의 정치적 중립성을 확보하기 위한 것이라면, 공무원의 정치활동 제한의 범위와 정도는 공무원의 정치적 중립의무와의 상관관계에서 이해되어야 하고, 정치적 중립성을 해하게 될 가능성과 정도에 따라 그 규제의 수준을 달리 하는 것이 공무원에 대한 정치적 중립성의 요청과 국민으로서의 공무원의 정치적 기본권을 조화롭게 보장하는 방법이다.
이런 측면에서 볼 때, 정당과 선거를 정치의 구성원리로 하는 정당국가에서 공무원의 정치적 중립성이란 공무원이 특정 정당이나 당파로부터 자유로워야 한다는 것이므로, 공무원에 대해 제한되는 정치활동 역시 원칙적으로 정당이나 선거와 관련한 활동일 것이 요청되며, 그렇지 아니한 정치활동의 경우에는 가급적 허용하는 것이 바람직하다(헌재 2012. 5. 31. 2009헌마705등, 재판관 송두환의 반대의견 참조).
공무원에게 허용될 수 있는 정치활동의 범위에 대해 그 정치적 밀도를 기준으로 세분하여 검토해볼 수 있다. 첫 번째는 공무원 개인의 판단에 따라 선거권, 투표권을 행사하는 것이다. 두 번째는 근무시간 외에 근무장소 밖에서 개인적인 정치적 의사표현을 사적 대화로 하는 것이다. 세 번째는 자신이 지지하는 정당에 가입하여 당원으로서 일반 당비를 납부하는 것과 같은 기본적인 활동만을 하는 것이다. 네 번째는 정당 및 정치인에게 정치자금을 기부하는 등 적극적인 지지 및 후원활동을 하는 것이다. 마지막 단계는 공무원에게 선거운동 참여를 인정하는 것이다. 각 단계의 활동에 대해서는 공무원 신분과의 관련성을 고려하여 허용여부를 검토하여야 하고, 특히 첫 번째 단계인 선거권&#183;투표권의 행사와 두 번째 단계인 사적인 정치적 의사표현은 정당과 선거 등과 직접적인 관련이 없는 활동으로, 공무원 신분을 전제로 한 것이 아니라 개인의 기본권 주체로서의 권리이기 때문에 원칙적으로 허용되어야 한다.
사회적 쟁점에 대해 개인적인 의견을 밝히는 것과 같은 사적인 의사표현은 공무원에게 허용되어야 하고, 여기에는 국가정책 자체에 대한 지지 또는 반대의사를 표현하는 것 또한 포함된다. 그런데 공무원의 정치적 의사표현의 내용이 특정 정당이나 정치인과 같은 입장이라는 이유로, 공무원의 정치적 표현을 특정 정당이나 정치세력에 대한 지지&#183;반대의사로 보거나 정치적 편향성 또는 당파성을 드러내는 행위로 보아서는 안 된다. 예를 들어, 국가가 추진했던 한반도 대운하 정책에 대해 반대의견을 밝힌 정당이 있다고 해서, 환경보호를 이유로 반대하는 견해를 당파적 편향성을 드러냈다거나 정권의 반대전선의 견해라고 매도해서는 안 된다. 마찬가지로, 한반도 대운하 정책에 찬성하는 견해에 대해서도 그 정책을 추진하는 정권세력에 편향되었다거나 정치적 중립성을 해하였다고 보아서는 안 된다. 그렇지 않으면 결국 공무원은 사회적 쟁점에 대해 어떠한 의견도 밝힐 수 없게 되므로, 공무원에게 정치적 사고의 기회를 차단하고 정치적 표현의 자유를 전면적으로 박탈하는 결과가 된다.
이 사건 국가공무원법 규정은 당해사건에서 문제되었던 시국선언과 같이 정당이나 선거와 직접적으로 관련되지 않은 공적 관심사에 대한 정치적 표현행위까지도 금지하는 것으로 해석되고 있는바, 이러한 기본권제한이 청구인들의 정치적 표현의 자유를 침해하는 것인지 살펴본다.
(2) 명확성원칙 위배 여부
다수의견은 이 사건 국가공무원법 규정의 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’의 의미와 관련하여, ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소해석을 한 뒤 명확성원칙에 위배되지 않는다고 한다. 그러나 이는 추상적인 개념을 더욱 불명확한 개념으로 해석하는 것에 불과하다.
어떠한 표현행위가 과연 ‘공익’을 해하는 것인지, 아닌지에 관한 판단은 사람마다의 가치관, 윤리관에 따라 크게 달라질 수밖에 없고, 판단주체에 따라 공익인지 여부를 달리 판단할 가능성이 있는 이익이 존재함도 부인할 수 없으므로 이것이 법집행자의 통상적 해석을 통하여 그 의미내용을 객관적으로 확정할 수 있는 개념이라고 보기 어렵다. 현재의 다원적이고 가치상대적인 사회구조하에 구체적으로 어떤 상황에서 문제되는 공익은 하나로 수렴되지 않는 경우가 대부분이고, 문제되는 행위가 어떤 공익에 대하여는 촉진적이면서 동시에 다른 공익에 대하여는 해가 될 수도 있으며, 전체적으로 보아 공익을 해할 목적이 있는지 여부를 판단하기 위하여는 공익간 형량이 불가피하게 되는바, 그러한 형량의 결과가 언제나 객관적으로 명백한 것은 아니므로 "공익"이라는 개념은 불명확한 개념이다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌바157등).
공무원들이 국가 전체의 이익을 위해 집단적 의사표현행위를 한 경우 그것이 진정 공익에 부합하는 행위인지에 관하여는 판단하는 사람에 따라 얼마든지 달라질 수 있는 것이어서 결국 이 사건 국가공무원법 규정은 수범자인 국가공무원에 대하여 어떠한 정치활동이 금지되는 것인지 고지하여 주지 못한다. 이와 같이 공익 개념이 명확하지 않은 이상 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’를 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소 해석한다고 하더라도 여전히 그 의미는 불명확할 수밖에 없다.
표현의 자유에 대한 또 다른 제한인 형법상 명예훼손죄를 적용할 때에도 타인의 명예를 훼손한 언론출판이 진실한 사실로서 공공의 이익에 관한 것일 때에는 위법성을 조각하여 처벌받지 않게 함으로써 타인의 인격권보호와 공공의 이익에 관한 표현의 중요성을 조화시키고 있다(형법 제310조). 그런데 이러한 법리와 달리 공무원들이 공적관심사에 대한 의견을 표명하는 것은 공익에 기여하는 바가 있음에도 불구하고, 이 사건 국가공무원법 규정으로 인해 공익을 훼손하는 것으로 평가받고 있다. 공익적 차원의 의견 표명이 집단적으로 이루어지는 경우 이것은 오히려 진실발견을 위한 공론의 장을 효율적으로 만들어 줄 수 있다는 점에서 헌법상 보호의 필요성이 있다.
게다가 대법원은 당해사건에서 문제된 1차&#183;2차 시국선언이 이 사건 국가공무원법 규정에 위배되는지 여부를 판단한 사건에서, 공무원인 교원이 집단적으로 행한 의사표현행위가 "공무원인 교원의 정치적 중립성을 침해할 만한 직접적인 위험을 초래할 정도에 이르렀다고 볼 수 있는 경우에, 그 행위는 공무원인 교원으로서의 본분을 벗어나 공익에 반하는 행위로서 공무원으로서의 직무에 관한 기강을 저해하거나 공무의 본질을 해치는 것이어서 직무전념의무를 해태한 것"으로 보고 있다(대법원 2012. 4. 19. 선고 2010도6388 판결 참조). 이러한 판시는 이 사건 국가공무원법 규정을 해석함에 있어서 ‘직무전념의무의 해태’를 별도의 요건으로 보지 않고, ‘공익에 반하는 목적’이라는 추상적인 요건만으로 공무원을 징계&#183;처벌하는 것이나 다름없다. 이는 문언에 내포되어 있는 불명확성과 광범성이라는 위헌적 요소를 전혀 제거하지 못하고, 다수의견이 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’를 축소해석한 취지에도 부합하지 않아 ‘합헌적 법률해석이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 국가공무원법 규정은 명확성원칙에 위배된다.
(3) 과잉금지원칙 위배 여부
이 사건 국가공무원법 규정의 불명확성과 광범성은 전체 국가공무원의 정치적 표현의 자유를 지나치게 제한한다. 헌법이 공무원의 정치적 중립성을 강조한 것은 관권선거에 대한 역사적 반성에서 비롯된 것인데, 지금은 공무원의 정치적 표현의 자유를 박탈하는 결과를 낳고 있다.
(가) 규제범위의 광범성
공무원의 정치적 표현의 자유 제한은 정치적 중립성을 해할 우려가 있는 행위로 제한되어야 하는바, 이 사건 국가공무원법 규정은 이를 구분하지 아니하고 모두 금지하고 있다.
헌법재판소는 구 공직선거법 제86조 제1항 제2호에 대해 공무원이 ‘그 지위를 이용하여’ 하는 선거운동의 기획행위 외에 사적인 지위에서 하는 선거운동의 기획행위까지 포괄적으로 금지하는 것은 정치적 표현의 자유를 침해한다고 보아 한정위헌 결정을 한 바 있다(헌재 2008. 5. 29. 2006헌마1096). 선거운동과 같이 가장 정치적 밀도가 높은 정치활동에 대해서도 공무원이 ‘그 지위를 이용하여’ 하는 선거운동의 기획행위만을 금지함으로써 선거의 공정성 및 정치적 중립성과 정치적 표현의 자유를 조화시키고 있다. 그런데 이 사건 국가공무원법 규정은 선거운동이나 정당활동과 같이 정치적 중립성과 밀접하게 관련되어 있다고 평가하기 어려운 일반적인 정책에 대한 정치적 의사표현까지도 금지하고 있다. 이 사건 국가공무원법 규정은 집단적 행위이기만 하면 정당이나 선거와 관련이 없어 정치적 중립성을 해할 우려가 없는 행위까지 금지하고 있으므로, 공무원의 정치적 표현의 자유를 지나치게 제한한다.
(나) 공무원의 범위 및 직무관련성
이 사건 국가공무원법 규정은 사실상 노무에 종사하는 공무원을 제외한 모든 공무원에게 적용되는데, 공무원이 자신의 직무와 아무 관련이 없는 국가기관의 정책에 집단으로 정치적 표현을 하였다고 해서 공무원의 근무기강을 훼손한다고 할 수는 없다. 국가 정책에 관련된 직무를 수행하는 공무원, 인사권 또는 지휘감독권을 가지거나 중요한 정책을 결정하는 권한을 가지는 공무원, 일정한 직급 이상의 공무원 또는 국가안보ㆍ재판ㆍ감찰ㆍ선거 등과 관련한 기관의 공무원 등에 대해서만 집단적 표현행위를 규율하더라도 이 사건 국가공무원법 규정이 이루려는 목적을 달성할 수 있을 것이다(헌재 2012. 5. 31. 2009헌마705등 재판관 목영준, 재판관 이정미의 반대의견 참조). 그럼에도 불구하고 이 사건 국가공무원법 규정이 정치적 표현행위가 제한되는 공무원을 그 직무 또는 직급에 따라 구분하지 않고 모든 공무원에게 자신의 직무와 관련이 없는 정치적 표현까지 금지하는 것은 지나친 제한이다.
(다) 근무시간 내외
이 사건 국가공무원법 규정은 근무시간 내외를 구분하지 아니하고 공무원의 집단적 표현행위를 제한하고 있다. 공무원은 공직자인 동시에 사인이기도 하므로 근무시간 이외이거나 직무수행 중이 아닌 경우에는 일반 사인으로서의 기본권을 최대한 향유할 수 있어야 한다. 특히 공무원이 근무시간 이외에서 공적 시설을 이용하지 않거나 그 권한을 행사하지 않는 경우, 이는 공직자로서의 행위가 아닌 사인으로서의 행위로 보지 않을 수 없다. 그럼에도 불구하고 이러한 행위를 공무원의 근무기강 확립 또는 정치적 중립성을 이유로 제한한다면, 이는 최소침해원칙에 위배된다.
(라) 소결
국가정책에 대한 공무원 집단의 비판행위라 하더라도 그것이 국가 전체의 공익을 위한 건전한 비판 행위로서 부분 이익을 꾀하는 파당적 행위라고 볼 수 없는 경우에는 이는 장려되고 보호되어야 한다. 이 사건 국가공무원법 규정은 특정 정당을 지지하거나 반대하는 등 정파성을 강하게 띤 표현행위 등을 한정적으로 규제하는 것이 아니라 헌법질서의 수호유지를 위한 정치적 의사표현까지도 집단적으로 이루어지기만 하면 공익에 반하는 행위로 전제하고 이를 모두 금지하므로, 과잉금지원칙에 위배된다.
나아가 공무원의 정치활동에 대해서는 이 사건 국가공무원법 규정과 별도로 국가공무원법 제65조에서 공무원의 정치활동을 금지하고 있다. 국가공무원법 제66조 제1항은 공무원의 ‘정치활동’을 규율하는 것이 목적이 아니라 노동조합을 결성하고 쟁의행위를 하는 등의 집단적 행위 즉, 공무원의 노동운동을 금지하는 것이 목적이었다. 이후 2005. 1. 27. 제정된 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’ 제3조 제1항은 공무원의 노동조합의 조직, 가입 및 노동조합과 관련된 정당한 활동에 대하여는 국가공무원법 제66조 제1항 본문을 적용하지 않도록 하고 있다. 공무원의 쟁의행위를 제외한 노동운동이 별도의 입법으로 허용된 상황에서 공무원의 ‘집단행위’를 포괄적으로 금지하는 조항을 계속 존치해야 할 필요성에 의문이 있고 적어도 이러한 맥락에서 국가공무원법 제66조 제1항이 해석되어야 하는데, 당해사건에서는 ‘정치활동’을 금지하는 제65조가 아니라 ‘집단행위’를 금지하는 제66조 제1항을 적용하였다. 이 사건 국가공무원법 규정을 공무원의 집단적인 정치적 표현을 금지하는 취지로 탈법적으로 적용하는 것은 국가공무원법 제65조가 정당과 선거에 밀접하게 관련된 행위만을 금지하는 취지에 반하고, 공무원에게 금지되는 정치적 행위를 부당하게 확대하므로, 헌법에 위반된다.
나. 이 사건 교원노조법 규정에 관한 판단
(1) 교원의 정치적 자유권과 정치적 중립성의 의미
헌법 제31조 제4항이 규정하고 있는 교육의 정치적 중립성은 교육을 받을 권리를 보장하기 위한 것이지, 교원의 정치활동을 금지하기 위한 것이 아니다. 교육방법이나 교육내용이 종교적 종파성이나 정치적 당파성에 의하여 부당하게 간섭받지 않고 가치중립적인 진리교육이 보장되어야 한다는 점(헌재 1992. 11. 12. 89헌마88)에는 의문의 여지가 없다. 그러나 교육의 정치적 중립성은 교육이 국가권력 내지 정치권력의 지배를 받아서는 안 된다는 것을 의미하지, 교육주체가 공동체의 의사결정에 영향을 미치는 것을 금지하지 않는다. 교원의 종교의 자유를 제한하거나 종교단체 가입을 금지할 수 없는 것과 마찬가지로, 교원인 공무원의 정치활동을 전면적으로 금지하는 등 사적 생활에서의 정치적 자유를 지나치게 제한하는 것은 교원의 정치적 표현의 자유의 본질을 침해하는 것이다.
(2) 과잉금지원칙 위배 여부
다수의견은 이 사건 교원노조법 규정의 ‘정치활동’의 개념은 정당활동이나 선거와 직접적으로 관련되어 있거나 특정 정당이나 정치세력과의 밀접한 연계성을 인정할 수 있는 경우 등 교육의 정치적 중립성을 훼손할 가능성이 높은 활동에 한정된다고 해석한다. 다수의견은 합헌적 법률해석을 시도하면서도, 교육문제와 연관이 없는 사안에 관하여 교원이라는 신분과 그 조직력을 이용하여 정부의 정책결정이나 집행과정에 영향력을 행사할 목적으로 하는 행위는 교육의 정치적 중립성 내지 이에 대한 국민의 신뢰를 훼손할 수 있으므로 정치활동에 해당한다고 볼 가능성이 크다고 한다. 그러나 모든 정치적 의사표현은 궁극적으로는 사회구성원으로서 의견을 제시함으로써 정부의 정책결정이나 집행과정에 영향력을 행사하기 위한 것이고, 그것은 정치적 의사표현의 본질적인 속성일 수밖에 없다. 그런데도 교육의 정치적 중립성 내지 국민의 신뢰를 훼손할 우려가 있다는 이유로 정치활동에 해당한다고 보는 것은 교육문제와 연관이 없는 사안에 대해 사실상 일체의 집단적 정치활동을 금지하는 것이고, 결국 교원의 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 위한 정치적 의사표현이나 교육 전문가 집단으로서 교육정책과 관련된 정치적 의견표명만을 허용하는 것이나 다름없다. 교원의 중립성을 해할 우려가 없는 정치적 의사표현까지 이 사건 교원노조법 규정에 의해 금지될 수 있다는 점에서 다수의견의 해석은 합헌적 법률해석이라 볼 수 없다.
우리 법체계는 근로자의 근로3권을 보장하기 위한 법률을 일반근로자&#183;공무원&#183;교원에 대해 각각 별도로 규율하고 있다. 일반 근로자에 대해서는 ‘노동조합 및 노동관계조정법’으로, 공무원에 대해서는 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’로, 교원에 대해서는 교원노조법으로 규율하고 있다. 우리 법체계상 일반 노동조합 및 공무원 노동조합과 비교하여 보면, 이 사건 교원노조법 규정의 취지는 교원 및 교원노동조합에게 ‘일체의 정치활동’을 금지하는 것임을 확인할 수 있다.
구 노동조합법 제12조 제1항은 "노동조합은 공직선거에 있어서 특정정당을 지지하거나 특정인을 당선시키기 위한 행위를 할 수 없다."라고 규정하였으나, 구 노동조합법이 1996. 12. 31. 폐지되면서 삭제되었다. 단체의 선거활동을 금지하고 있던 공직선거법 제87조도 1998. 4. 30. 개정되면서 노동조합의 선거운동을 허용하였다. 이로써 일반 노동조합은 현재 선거활동 및 정치활동이 일정 부분 허용되고 있다. 한편, 교원노조법은 1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되었는데, 당시 교원노조가 합법화되는 과정에서 교원노조의 정치단체화로 교육계가 혼란에 빠질 것을 우려하여 이를 반대하는 여론이 비등하였다. 구 노동조합법 제12조 제1항이나 국가공무원법 제65조 등이 선거나 정당과의 관련성이 높은 특정한 정치적 활동을 금지하였던 것과는 달리, 새로 제정된 이 사건 교원노조법 규정은 정치적 활동 전반을 금지하는 형식을 취하였는데, 이는 선거나 정당과 관련성이 높은 정치적 활동에 국한하지 않고 "일체의 정치활동"을 명시적으로 금지한 것으로 보인다.
또한 2005. 1. 27. 법률 7380호로 제정된 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’ 제4조는 "노동조합과 그 조합원은 정치활동을 하여서는 아니 된다."라고 규정하고 있다. 국회 환경노동위원회의 법률안 심사보고서에 의하면, 공무원법 및 정치관련법에서 공무원의 정치활동을 금지하고 있으나, 일반 노동조합의 경우 일정한 정치활동이 허용되고 있어 공무원노조 설립 후 법적용의 혼선을 방지하기 위하여 공무원 노동조합의 정치활동금지를 명문화한 것이라고 밝히고 있다. 이에 반해 이 사건 교원노조법 규정은 "교원의 노동조합은 일체의 정치활동을 하여서는 아니 된다."라고 규정하고 있고, 국회 환경노동위원회의 법률안 심사보고서에도 교원근로의 특수성, 국민의 학습권과 교육의 정치적 중립성이 침해될 우려가 있어 정치활동을 금지한다고 밝히고 있을 뿐이다. 즉, 공무원 노동조합의 경우에는 공무원의 정치적 활동을 규율하고 있는 공무원법, 정치관련법 등의 체계적 해석을 통해 정치활동 금지의 범위가 제한적으로 해석될 여지가 있으나, 이 사건 교원노조법 규정은 "일체의 정치활동"이라고 명시적으로 규정함으로써 위와 같이 제한적으로 해석될 여지가 없어 모든 정치활동을 금지하겠다는 취지임이 분명하다.
일선 법원에서도 이 사건 교원노조법 규정을 합헌적으로 축소해석하지 않고 있다. 대다수의 하급심 판결들은 이 사건 교원노조법 규정에 대해 ‘노동조합의 본질적인 활동을 제외한 모든 정치활동’ 내지 ‘정책결정 과정에 영향을 미치기 위한 모든 정치적 의사표현행위’까지 금지하는 것으로 해석하고 있다(전주지방법원 2010. 7. 16. 선고 2010노112 판결, 서울중앙지방법원 2010. 9. 13. 선고 2010고합223 판결 등 다수). 현 실무에서도 교원노조법 조항은 국가공무원법이나 공직선거법 등이 금지하는 활동에 해당하지 않는 정치적 활동도 전면적으로 금지하는 것으로 해석되고 있다.
교육의 정치적 중립성으로 인하여 교원의 정치활동이 일부 제한될 수는 있지만, 교원의 정치활동이 제한되는 장소&#183;대상&#183;내용은 학교 내에서의 학생에 대한 당파적 선전교육과 정치선전, 선거운동에 국한하여야 하고, 그 밖의 정치활동은 정치적 기본권으로서 교원에게도 보장되어야 한다. 근무시간 외에 학교 밖에서 개인적인 정치적 의사표현을 하는 것은 교육의 정치적 중립성이 문제되는 경우가 아니므로 교원에게 허용되어야 한다. 앞서 공무원에게 제한되는 정치적 활동의 범위도 활동의 성격, 공무원의 직무, 근무시간 내외, 공무원의 지위 이용 여부, 공공시설 이용 여부 등을 고려하여 세밀하게 구분해야 하는 것과 마찬가지로, 교원의 정치적 활동 역시 각각의 기준에 따라 교육의 정치적 중립성을 해할 우려가 있는지 여부를 따져서 규율하여야 한다. 교원에게 교육의 정치적 중립성을 해할 우려가 없는 표현을 허용할 필요가 있음에도 불구하고, 이 사건 교원노조법 규정은 일률적&#183;전면적으로 정치적 표현의 자유를 금지하고 있으므로, 과잉금지원칙에 위배된다.
(3) 평등원칙 위배 여부
정치활동의 자유가 대학에서의 연구나 교육의 질을 높이는 데 유익하다면, 초&#183;중등교육의 경우에도 교원의 정치활동의 자유가 교육의 질을 높이는 데 도움이 된다고 보는 것이 합리적이다. 초&#183;중등학교와 비교하면 대학에서의 연구기능이 큰 비중을 차지하는 것이 사실이지만, 대학교원이 담당하는 교육기능의 비중이 연구기능보다 현저히 적다고 할 수는 없다. 정치적 자유가 교육에 당파적 영향을 미칠 수 있다면, 기초지식 전달의 비중이 높고 교과과정이 정형화되어 있는 초&#183;중등교육보다는 교육내용에 재량이 많은 대학교육에서 그러한 가능성이 더 크다고 보아야 한다.
한편, 교원이 시민이면 누구나 가지는 정치적 자유를 보장받는다고 하여 학생들에게 당파적 편향성을 가지고 교육에 임할 것이라고 추정하는 것은 적절하지 않다. 교원에게 종교의 자유가 보장된다고 하여 학생들에게 종교적으로 편향된 교육을 실시하는 것은 아니다. 교원이 교실 밖에서 정치적 의사표현을 할 수 있다고 하여 교실에서 정치적으로 편향된 교육을 할 것이라고 보는 것은 논리적 비약이다. 그러므로 초&#183;중등학교 교원이 대학교원에 비하여 학생들과 함께 하는 수업시간이 길고 지도의 기회가 많다는 사정만으로, 대학교원과 달리 초&#183;중등학교 교원의 정치적 자유를 더 넓게 제한할 수는 없다(헌재 2014. 3. 27. 2011헌바42 반대의견 참조).
결국, 대학교원에게는 정치활동을 일반적으로 허용하면서 초&#183;중등학교 교원에 대해서는 정치활동을 전면적으로 금지하는 것은, 양자 사이의 직무 내용이나 근무 방법의 차이를 감안하더라도 입법재량을 벗어난 현저히 불합리한 차별에 해당한다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 교원노조법 규정은 평등원칙에도 위배된다.
다. 소결
우리나라의 경우 공무원 수는 현재 약 100만 명 정도에 이르고 있고 초&#183;중&#183;고등학교에 재직하는 교사는 약 43만 명에 이르고 있는데, 대부분의 공무원과 교원은 퇴직할 때까지 그 신분을 유지하고 있다. 이렇게 많은 수의 국민에 대해 일반적인 정치적 표현의 자유까지 금지하는 것은 민주주의의 성공적인 작동을 위해 결코 바람직한 일이라고 할 수 없다. 공무원과 교원 집단은 그 교육의 수준 및 인적 자질, 공익에 대한 관심, 국가와 사회에 대한 사명감 등에 있어 다른 어떤 집단보다 높은 정치 수준을 갖고 있다고 할 수 있다. 이러한 수준 높은 국민들의 정치 참여는 단순히 그 개인의 정치적 기본권을 보장한다는 측면에 그치는 것이 아니라, 우리 민주주의의 원활한 작동을 가능하게 하며 민주주의의 수준을 높이는 원동력이 될 것이다. 공무원과 교원에게 정치적 표현의 자유가 박탈된 신분을 설정한 것이나 다름없는 이 사건 국가공무원법 규정과 이 사건 교원노조법 규정은 청구인들의 정치적 표현의 자유를 침해한다.
volumeInfo: 26
seriesInfo: 2
pages: 242~273
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20140828
eventType: 헌바