item: panreType: 공보
eventNo: 2009헌바83
eventNm: 도로교통법 제93조 제1항 제2호 위헌소원
panreTitle: 도로교통법 제93조 제1항 제2호 위헌소원

panreInfo: (2010. 3. 25. 2009헌바83 전원재판부)

textOfDecision: 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정된 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 “제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 동 조 제1항의 규정을 위반하여 운전면허 정지사유에 해당한 때” 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 청구인은 제1종 보통자동차운전면허를 취득한 자로서, 2002. 6. 11. 및 2004. 1. 4. 각 혈중알콜농도0.057%, 0.095%의 술에 취한 상태에서 자동차를 운전하여 각 면허정지처분을 받고, 2004. 7. 25. 혈중알콜농도 0.097%의 술에 취한 상태에서 다시 자동차를 운전하다가 적발됨으로써 도로교통법 제93조 제1항 제2호에 근거하여 운전면허 취소처분을 받았으며, 그로부터 2년 정도가 경과한 2006. 9. 5. 제2종 보통자동차운전면허를 새로 취득하였다.
이후 청구인은 2008. 9. 8. 경 혈중알콜농도 0.055%의 술에 취한 상태에서 자동차를 운전하여 광주지방경찰청장으로부터 같은 달 11. 도로교통법 제93조 제1항제2호에 의한 운전면허 취소처분을 받게 되자, 그 취소처분의 취소를 구하는 소송을 제기함과 동시에(광주지방법원 2009구합188), 위 처분의 근거가 된 도로교통법 제93조 제1항 제2호가 형벌불소급 및 일사부재리원칙, 과잉금지원칙 및 평등원칙 등에 위반된다는 이유로 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 기각되자(2009아14), 2009. 5. 11. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은 도로교통법 제93조 제1항 제2호 전부에 대하여 위헌심판을 청구하고 있으나, 당해 사건의 경위및 청구이유서를 종합하여 살펴보면, 청구인은 도로교통법 제44조 제1항(술에 취한 상태에서의 운전금지)을2회 이상 위반한 후 다시 이를 위반하여 음주운전을하였다는 이유로 운전면허 취소처분을 받은 자이므로,이 사건 심판대상은 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 중“제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시동 조 제1항의 규정을 위반하여 운전면허 정지사유에해당된 때”부분(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)이헌법에 위반되는지 여부로 한정함이 상당하다.
심판대상조항(밑줄부분) 및 관련조항은 다음과 같다.

도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정된 것) 제93조(운전면허의 취소ㆍ정지)①지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 행정안전부령이 정하는 기준에 의하여운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제6호 내지 제8호(정기적성검사기간이 경과된 때를 제외한다), 제11호, 제13호, 제15호, 제16호 또는 제17호에해당하는 때에는 운전면허를 취소하여야 한다.
2.제44조 제1항또는 제2항 후단의규정을 2회이상 위반한 사람이 다시 동조 제1항의 규정을위반하여 운전면허 정지사유에 해당된 때
[관련규정]
도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정된 것) 제44조(술에 취한 상태에서의 운전금지)①누구든지 술에 취한 상태에서 자동차등 (·건설기계관리법·제26조 제1항 단서의 규정에 의한 건설기계 외의건설기계를 포함한다. 이하 이 조, 제45조, 제47조, 제93조 제1항 제1호 내지 제4호 및 제150조에서 같다)을운전하여서는 아니된다.
제82조(운전면허의 결격사유)②다음 각 호의 어느하나의 경우에 해당하는 사람은 해당 각 호에 규정된기간이 지나지 아니하면 운전면허를 받을 수 없다. 이경우 제1호 내지 제4호에 있어서는 벌금 이상의 형(집행유예를 포함한다)의 선고를 받은 사람에 한한다.
5.제44조 제1항 또는 제2항의 규정을 3회 이상위반하여 운전면허가 취소되거나 제93조 제1항제7호·제11호 또는 제12호의 사유로 운전면허가 취소된 경우에는 운전면허가 취소된 날부터 2년
7.운전면허의 효력의 정지처분을 받고 있는 경우에는 그 정지처분기간
③제93조의 규정에 의하여 운전면허 취소처분을 받은 사람은 제2항의 규정에 의한 운전면허 결격기간의경과에도 불구하고 해당 취소처분을 받은 이후에 제73조 제2항의 규정에 의한 특별한 교통안전교육을 받지아니하면 운전면허를 받을 수 없다.
도로교통법(2009. 4. 1. 법률 제9580호로 개정된 것)제148조의2(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는사람은 3년 이하의 징역이나 1천500만 원 이하의 벌금에 처한다.
1.제44조 제1항의 규정을 위반하여 술에 취한 상태에서 자동차 등을 운전한 사람
형법(1953. 9. 18. 법률 제293호로 제정된 것) 제35조(누범)①금고 이상의 형을 받아 그 집행을 종료하거나 면제를 받은 후 3년 내에 금고 이상에 해당하는죄를 범한 자는 누범으로 처벌한다.
②누범의 형은 그 죄에 정한 형의 장기의 2배까지가중한다.

caseRelatedOpinion: (1) 평등원칙 위배
음주운전죄가 아닌 다른 범죄에 관하여 형법상 누범가중을 함에 있어서는 형의 집행종료 후 3년이 경과하면 가중처벌을 하지 않음에 반하여, 음주운전의 경우에는 이 사건 법률조항에 의해 2회의 면허정지에 해당하는 전력만 있으면 이미 면허취소처분을 받았는지 여부와 상관없이 그 후 1회라도 음주운전사실이 적발될경우 수년이 흘러도 운전면허를 반드시 취소하도록 되어 있다. 이처럼 음주운전자의 반사회성이 저감되었는지 여부와 상관없이 무조건 면허취소를 하도록 가중요건을 강하게 적용하는 것은 음주운전 이외의 다른 범죄의 누범규정과 비교할 때 불합리한 차별에 해당하므로 헌법상 평등원칙에 위배된다.
(2) 이중처벌금지원칙 및 일사부재리원칙 위배
이 사건 법률조항은 이미 3회 이상의 음주운전으로면허취소처분을 받은 후, 도로교통법 제82조 제2항 제5호에 따라 신규면허를 취득한 후에는 음주운전으로 1회만 적발되더라도 이미 처벌받은 3회의 음주운전 전력에 근거해 운전면허를 재차 취소하도록 규정하고 있는바, 이는 음주운전에 대한 이중처벌로서 헌법 제13조 제1항의 이중처벌금지원칙 및 일사부재리원칙에 위배된다.
(3) 과잉금지원칙 위배
음주운전에 대한 사회적 비난가능성 및 음주운전을금지해야 할 공익상 필요성이 인정된다 하더라도, 음주운전으로 사고를 야기한 바 없어 피해가 현실화되지않았고, 음주운전 여부를 판단하기 위해 음주측정기에전적으로 의존하는 현실에서 3회 이상 음주운전 전력이 있기만 하면 무조건 운전면허를 취소하도록 하는것은 책임을 초과한 처분으로서 과잉금지원칙에 위반된다.
나. 위헌심판 제청신청 기각이유 요지
(1) 이 사건 법률조항이 음주운전 금지규정을 3회위반한 경우에 운전면허를 필요적으로 취소하도록 규정한 것은, 이전의 2회 위반행위에 대하여 제재를 받았음에도 다시 동일한 위반행위를 하여 그 고유의 불법성이 크다는 데 있는 것이지, 이전의 2회 위반행위와 3회째 위반행위를 일괄하여 다시 제재를 가하는 것이 아니고, 이 사건과 같이 3회 위반행위로 인하여 이미 운전면허 취소처분을 받은 전력이 있다 하더라도이 사건 법률조항이 위 3회 위반행위와 4회째 위반행위를 일괄하여 다시 제재를 가하는 것으로 볼 수 없으므로 일사부재리원칙에 반하지 아니한다.
(2) 상습적인 법률위반을 이유로 행정적 제재를 가함에 있어서 위반행위의 중대성과 그에 대한 행정적제재의 필요성이 인정되는 경우에는 상습성을 인정하기 위한 기간 제한을 두지 않을 수도 있으며, 이는 기본적으로 국가의 입법정책에 속하는 것이다. 그런데이 사건 법률조항의 입법목적, 음주단속에 있어서의한계, 음주운전으로 인한 막대한 사회·경제적 폐해와행정적 제재의 필요성에 비추어 이 사건 법률조항이일반범죄에 대한 누범가중 조항과 달리 음주운전전력에 대해 기간제한을 두고 있지 않다고 하여도 이는 합리적인 차별에 해당하므로 평등원칙에 위배되지 아니한다.
(3) 음주운전을 근절하고자 하는 입법목적, 면허취소후 운전면허 결격기간이 2년의 단기인 점, 음주운전단속의 한계 및 3회 이상 적발시 준법정신이나 안전의식 결여가 추정되는 점, 음주운전으로 인한 위험을 방지함으로써 달성되는 국민의 생명, 신체, 재산 보호라는 공익의 중요성에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위반하여 직업의 자유 등을 침해한다고 볼 수 없다.
다. 광주지방경찰청 경찰청장의 의견요지
법원의 위헌제청신청 기각결정 의견요지와 대체로같다.

judgement: 가. 이 사건 법률조항의 입법연혁
우리나라의 경우 급격한 경제발전의 영향으로 자동차 보급률은 세계적인 수준에 이르나, 바람직한 교통문화가 정착되지 못하고 있고, 이에 따라 정부에서 교통사고를 줄이기 위한 대대적인 교통지도·단속, 교통시설 확충 및 각종 캠페인 전개 등 다각적인 노력을기울인 결과 해마다 교통사고로 인한 사망자가 조금씩줄어들고 있으나, 음주운전의 경우 경찰의 중점 단속및 지속적인 홍보에도 불구하고 사고 발생건수가 크게줄지 않고 있으며, 오히려 음주운전으로 인한 사망자및 단속건수가 증가하는 것이 실정이다.
이러한 우리나라의 교통현실을 감안할 때, 교통사고야기 및 상습적인 법규위반 등의 잘못된 운전습관으로인해 도로교통의 안전과 원활한 교통소통에 장애를 야기할 위험을 가진 운전자에 대해서는 일정기간 운전을할 수 없도록 함으로써 도로교통에서 일어나는 국민의생명과 재산에 대한 위험과 장애를 제거하고 도로교통의 안전을 확보할 필요성이 크다고 할 것이다. 이처럼교통질서 확립 및 안전 확보가 사회질서의 기본문제로부각됨에 따라 1961. 12. 31. 법률 제941호로 제정될당시에는 임의적 면허 취소·정지 규정만으로 규제하고 있었던 도로교통법은, 이후 수차례에 걸친 법 개정을 통하여 필요적 면허취소 규정을 마련함과 동시에그 사유도 확대하여 왔다.
구 도로교통법(2001. 1. 26. 법률 제6392호로 개정되기 전의 것) 제70조 제2항 제4호는‘법 제41조 제1항의 규정에 위반하여 운전하다가 3회 이상 교통사고를일으킨 경우에는 운전면허가 취소된 날부터 3년간 운전면허를 받을 자격이 없다.’는 규정만을 두고 있었으나, 위 요건이 너무 엄격하여 해당자가 거의 없고, 상습 음주운전자에 대한 실질적인 제재로써 미흡한 측면이 있자, 2001. 1. 26. 법률 제6392호로 도로교통법을개정하면서 제78조에서 주취 중 운전금지 규정을 3회위반한 자에 대한 필요적 운전면허취소 규정을 신설하였다. 위 조항은 2005. 5. 31 법률 7545호로 전부 개정된 도로교통법에서 이 사건 법률조항으로 조문의 위치만 바뀌어 존재하고 있다.
나. 이중처벌금지원칙 위배 여부
헌법 제13조 제1항은“모든 국민은……동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다.”고 하여 이중처벌금지의 원칙을 규정하고 있다. 이 원칙은 한번 판결이 확정되면 동일한 사건에 대해서는 다시 심판할 수없다는‘일사부재리의 원칙’이 국가형벌권의 기속원리로 헌법상 선언된 것으로서, 동일한 범죄행위에 대하여 국가가 형벌권을 거듭 행사할 수 없도록 함으로써국민의 기본권 특히 신체의 자유를 보장하기 위한 것이다. 그런데 헌법 제13조 제1항에서 말하는“처벌”은원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의과벌을 의미하는 것이고, 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분을 모두 그“처벌”에 포함시킬 수는 없는 것이다(헌재 2003. 6. 26. 2002헌가14, 판례집 15-1,624, 640).
살피건대, 이 사건 운전면허 취소처분은 형법상에규정된 형(刑)이 아니고, 그 절차도 일반 형사소송절차와는 다를 뿐만 아니라, 주취 중 운전금지라는 행정상의무의 존재를 전제하면서 그 이행을 확보하기 위해마련된 수단이라는 점에서 형벌과는 다른 목적과 기능을 가지고 있다고 할 것이다. 따라서 운전면허 취소처분을 이중처벌금지원칙에서 말하는“처벌”로 보기 힘들다고 할 것이므로, 이중처벌금지원칙에 위반된다는주장은 받아들이지 아니한다.
다. 과잉금지원칙 위배 여부
이 사건 법률조항은 단서의 해당사유가 발생하면 중대성 정도에 관계없이 반드시 운전면허를 취소해야 하므로 운전을 직업으로 하는 자에게는 직업의 자유를,운전을 직업으로 하지 않는 일반인에게는 일반적 행동자유권을 제한하는 규정이라고 할 것인바, 이러한 제한이 과잉금지의 원칙에 반하여 직업의 자유 내지 행복추구권에서 파생되는 일반적 행동자유권을 침해하는것인지 여부가 문제 된다고 할 것이다
헌법재판소는 2006. 5. 25. 선고 2005헌바91 결정(판례집 18-1하, 98-111) 에서 이 사건 법률조항과 동일한 내용을 규정하고 있던 구 도로교통법(2004. 12. 23.법률 제7247호로 일부 개정 되고, 2005. 5. 31. 법률제7545호로 전부 개정 되기 전의 것) 제78조 제1항 제14호에 대하여 합헌 결정을 내린 바 있다. 결정이유의요지는 다음과 같다.
『이 사건 법률조항은 주취 중 운전금지 규정을 상습적으로 위반한 자에 대하여는 그 면허를 취소함으로써국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련된 안전을 확보하고자 하는데 그 입법목적이 있는바, 이는 헌법 제37조 제2항이 정한 질서유지 내지 공공복리를 위한 것으로서 정당성이 인정된다고 할 것이다. 또한 주취 중 운전금지 규정을 3회 이상 위반한자는 교통법규준수에 관한 책임의식, 교통관여자로서의 안전의식 등이 현저히 결여되어 있다고 볼 수 있는바, 이와 같은 사람에게 운전을 계속하도록 한다면 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산 및 도로교통에 관련된 공공의안전에 심각한 위험을 초래할 가능성이 높다고 할 것이므로 이 사건 법률조항에 해당하는 자에 대하여 운전면허를 취소하도록 한 것은 위와 같은 입법목적의달성에 적절한 수단이라고 할 것이다.(중략)
우리 입법자는 음주운전의 방지 및 규제를 위해 주취 중 운전금지 규정을 3회 위반한 자에 대하여 우리의 교통현실과 국민의 교통질서의식, 문화 등을 감안하여 그에 상응하는 행정적 제재수단으로 필요적 운전면허취소라는 수단을 선택한 것으로 볼 수 있다. 즉도로교통법이 증가하는 교통사고에 대응하여 교통질서를 확립하고자 필요적 면허취소 규정을 두고 이를 계속 확대하는 과정에서 이 사건 법률조항이 신설된 점,음주운전을 방지하고 이를 규제함으로써 도로교통에서일어나는 국민의 생명 또는 신체에 대한 위험과 장해를 방지·제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하고자 하는 이 사건 법률조항의 입법목적, 이 사건 법률조항에 해당하여 운전면허가 취소되는 경우 그 면허취소 후 결격기간이 법이 정한 운전면허결격기간 중 비교적 단기간인 2년인 점, 음주단속에 있어서의 시간적·공간적 한계를 고려할 때 음주운전으로 3회 이상단속되었을 경우에는 음주운전행위 사이의 기간에 관계없이 운전자에게 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 결여되어 있음을 충분히 인정할 수있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항이 주취중 운전금지 규정을 3회 위반한 자에 대하여 면허정지나 면허의 유지의 여지를 두지 아니하고 반드시 면허를 취소하도록 규정하고 있다고 하여 교통질서유지와공공복리를 위하여 직업의 자유를 제한함에 있어 필요최소한의 범위를 넘었다고 볼 수는 없다.(중략)
입법자로서는 주취 중 운전금지 규정을 3회 위반한자에 대하여 운전면허의 필요적 취소라는 강력한 제재수단을 택함으로써 주취 중 운전금지 규정의 실효성을확보하고 궁극적으로 음주운전을 근절시켜 음주운전으로 인한 교통사고에 기한 국민의 생명, 신체 등의 훼손을 방지하고자 한 것이라고 할 것이다.……이 사건법률조항의 경우 상습음주운전자에 대한 제재라는 이사건 법률조항의 입법목적, 음주단속에 있어서의 시간적·공간적 한계, 음주운전으로 인한 막대한 사회적·경제적 폐해와 그에 대한 행정적 제재의 필요성에 비추어 볼 때 음주운전으로 3회 이상 단속되었을 경우에는 음주운전행위 사이의 기간에 관계없이 운전자에게교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 결여되어 있음을 충분히 인정할 수 있으므로 이 사건 법률조항이 3회를 한정할 수 있는 기간에 제한을 두고있지 않다고 하여 피해최소성의 원칙에 반한다고 볼수 없다.
이 사건 법률조항은 음주운전으로 인하여 발생할 국민의 생명, 신체에 대한 위험을 예방하고 교통질서를확립하려는 공익과 자동차 등을 운전하고자 하는 사람의 기본권이라는 사익 간의 균형성을 도외시한 것이라고 보기 어려우므로 법익균형성의 원칙에 반하지 아니한다. 따라서 이 사건 법률조항은 기본권 제한의 입법한계인 과잉금지의 원칙을 준수하였다고 할 것이므로직업의 자유 내지 일반적 행동의 자유를 침해하지 아니한다.』
한편, 위 결정에서는 이미 형사처벌과 행정제재가이루어진 과거 2회의 음주운전을 기초로 가중제재를취하는 것에 대하여도 다음과 같은 이유로 합헌 판단을 하였다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 가. 주취 중 운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람이 다시 이를 위반한 때에는 운전면허를 필요적으로 취소하도록 규정하고 있는 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정된 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 “제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 동조 제1항의 규정을 위반하여 운전면허 정지사유에 해당한 때” 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 이중처벌금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
나. 이 사건 법률조항이 청구인의 직업의 자유 및 일반적 행동의 자유를 침해하는지 여부(소극)
다. 누범기간을 3년으로 제한하고 있는 형법 제35조 누범조항과 달리, 운전행위 사이의 기간제한 없이 운전면허를 취소하도록 하는 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
decisionGst: 가. 운전면허 취소처분은 형법상에 규정된 형(刑)이 아니고, 그 절차도 일반 형사소송절차와는 다를 뿐만 아니라, 주취 중 운전금지라는 행정상 의무의 존재를 전제하면서 그 이행을 확보하기 위해 마련된 수단이라는 점에서 형벌과는 다른 목적과 기능을 가지고 있다고 할 것이므로, 운전면허 취소처분을 이중처벌금지원칙에서 말하는 “처벌”로 보기 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항은 이중처벌금지원칙에 위반되지 아니한다.
나. 증가하는 교통사고에 대응하여 교통질서를 확립하고자 필요적 면허취소 규정을 두고 이를 계속 확대하는 과정에서 이 사건 법률조항이 신설된 점, 음주운전을 방지하고 이를 규제함으로써 도로교통에서 일어나는 국민의 생명 또는 신체에 대한 위험과 장해를 방지·제거하여 안전하고 원활한 교통질서를 확립하고자 하는 입법목적, 이 사건 법률조항에 해당하여 운전면허가 취소되는 경우 운전면허 결격기간이 법이 정한 기간 중 비교적 단기간인 2년인 점, 음주단속에 있어서의 시간적·공간적 한계를 고려할 때 음주운전으로 3회 이상 단속되었을 경우에는 음주운전행위 사이의 기간에 관계없이 운전자에게 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 결여되어 있음을 충분히 인정할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항은 직업의 자유를 제한함에 있어 필요 최소한의 범위를 넘었다고 볼 수는 없고 음주운전으로 인하여 발생할 국민의 생명, 신체에 대한 위험을 예방하고 교통질서를 확립하려는 공익과 자동차 등을 운전하고자 하는 사람의 기본권이라는 사익 간의 균형성을 도외시한 것이라고 보기 어려우므로 법익균형성의 원칙에 반하지 아니한다. 
따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙을 위반하여 직업의 자유 내지 일반적 행동의 자유를 침해하지 아니한다.
다. 형법 제35조의 누범가중 조항은 형벌에만 적용되는 것이고, 형벌은 운전면허취소처분과 같은 행정처분과는 목적과 성질이 다르므로 본질적으로 동일한 집단이라고 볼 수 없고, 음주운전의 경우에도 도로교통법 제148조의2 제1호의 형사처벌을 받는 경우에는 형법 제35조의 누범조항의 적용이 배제된다고 볼 수 없으므로, 형사처벌상 누범기간 제한의 측면에 있어서는 음주운전 외의 범죄행위자와 달리 취급된다고 볼 수 없어 평등원칙에 위배되지 아니한다.
adjobtTxt: 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정된 것) 제93조 제1항 단서 제2호 중 “제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 동조 제1항의 규정을 위반하여 운전면허 정지사유에 해당한 때” 부분
refrnPrvsn: 헌법 제10조, 제11조 제1항, 제13조 제1항, 제15조, 제37조 제2항
도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정된 것) 제44조 제1항, 제82조 제2항 제5호, 제7호, 제3항
도로교통법(2009. 4. 1. 법률 제9580호로 개정된 것) 제148조의2 제1호
형법(1953. 9. 18. 법률 제293호로 제정된 것) 제35조
refrnPrcdnt: 가. 헌재 2003. 6. 26. 2002헌가14, 판례집 15-1, 624, 64
나. 헌재 2006. 5. 25. 선고 2005헌바91, 판례집 18-1하, 98-111
다. 헌재 1996. 12. 26. 96헌가18, 판례집 8-2, 680, 701
event: 청 구 인 최○형
대리인 법무법인 21세기 종합법률사무소
담당변호사 신정식 외 4인
당해사건광주지방법원 2009구합188 자동차운전면허취소처분취소
eventCol1: 청구인|최○형
대리인 법무법인 21세기 종합법률사무소
담당변호사 신정식 외 4인
eventCol3: 당해사건|광주지방법원 2009구합188 자동차운전면허취소처분취소
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 제1종 보통자동차운전면허를 취득한 자로서, 2002. 6. 11. 및 2004. 1. 4. 각 혈중알콜농도 0.057%, 0.095%의 술에 취한 상태에서 자동차를 운전하여 각 면허정지처분을 받고, 2004. 7. 25. 혈중알콜농도 0.097%의 술에 취한 상태에서 다시 자동차를 운전하다가 적발됨으로써 도로교통법 제93조 제1항 제2호에 근거하여 운전면허 취소처분을 받았으며, 그로부터 2년 정도가 경과한 2006. 9. 5. 제2종 보통자동차운전면허를 새로 취득하였다.
이후 청구인은 2008. 9. 8. 경 혈중알콜농도 0.055%의 술에 취한 상태에서 자동차를 운전하여 광주지방경찰청장으로부터 같은 달 11. 도로교통법 제93조 제1항 제2호에 의한 운전면허 취소처분을 받게 되자, 그 취소처분의 취소를 구하는 소송을 제기함과 동시에(광주지방법원 2009구합188), 위 처분의 근거가 된 도로교통법 제93조 제1항 제2호가 형벌불소급 및 일사부재리원칙, 과잉금지원칙 및 평등원칙 등에 위반된다는 이유로 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 기각되자(2009아14), 2009. 5. 11. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 도로교통법 제93조 제1항 제2호 전부에 대하여 위헌심판을 청구하고 있으나, 당해 사건의 경위 및 청구이유서를 종합하여 살펴보면, 청구인은 도로교통법 제44조 제1항(술에 취한 상태에서의 운전금지)을 2회 이상 위반한 후 다시 이를 위반하여 음주운전을 하였다는 이유로 운전면허 취소처분을 받은 자이므로, 이 사건 심판대상은 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호 중 "제44조 제1항을 2회 이상 위반한 사람이 다시 동 조 제1항의 규정을 위반하여 운전면허 정지사유에 해당된 때" 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부로 한정함이 상당하다.
심판대상조항(밑줄부분) 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정된 것) 제93조(운전면허의 취소ㆍ정지) ①지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 행정안전부령이 정하는 기준에 의하여 운전면허를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제6호 내지 제8호(정기적성검사기간이 경과된 때를 제외한다), 제11호, 제13호, 제15호, 제16호 또는 제17호에 해당하는 때에는 운전면허를 취소하여야 한다.
2.제44조 제1항 또는 제2항 후단의 규정을 2회 이상 위반한 사람이 다시 동조 제1항의 규정을 위반하여 운전면허 정지사유에 해당된 때
[관련규정]
도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정된 것) 제44조(술에 취한 상태에서의 운전금지) ① 누구든지 술에 취한 상태에서 자동차등 (｢건설기계관리법｣ 제26조 제1항 단서의 규정에 의한 건설기계 외의 건설기계를 포함한다. 이하 이 조, 제45조, 제47조, 제93조 제1항 제1호 내지 제4호 및 제150조에서 같다)을 운전하여서는 아니된다.
제82조(운전면허의 결격사유) ② 다음 각 호의 어느 하나의 경우에 해당하는 사람은 해당 각 호에 규정된 기간이 지나지 아니하면 운전면허를 받을 수 없다. 이 경우 제1호 내지 제4호에 있어서는 벌금 이상의 형(집행유예를 포함한다)의 선고를 받은 사람에 한한다.
5.제44조 제1항 또는 제2항의 규정을 3회 이상 위반하여 운전면허가 취소되거나 제93조 제1항 제7호&#183;제11호 또는 제12호의 사유로 운전면허가 취소된 경우에는 운전면허가 취소된 날부터 2년
7.운전면허의 효력의 정지처분을 받고 있는 경우에는 그 정지처분기간
③ 제93조의 규정에 의하여 운전면허 취소처분을 받은 사람은 제2항의 규정에 의한 운전면허 결격기간의 경과에도 불구하고 해당 취소처분을 받은 이후에 제73조 제2항의 규정에 의한 특별한 교통안전교육을 받지 아니하면 운전면허를 받을 수 없다.
도로교통법(2009. 4. 1. 법률 제9580호로 개정된 것) 제148조의2(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 3년 이하의 징역이나 1천500만 원 이하의 벌금에 처한다.
1.제44조 제1항의 규정을 위반하여 술에 취한 상태에서 자동차 등을 운전한 사람
형법(1953. 9. 18. 법률 제293호로 제정된 것) 제35조(누범) ① 금고 이상의 형을 받아 그 집행을 종료하거나 면제를 받은 후 3년 내에 금고 이상에 해당하는 죄를 범한 자는 누범으로 처벌한다.
② 누범의 형은 그 죄에 정한 형의 장기의 2배까지 가중한다.
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견요지
가. 청구인의 주장요지
(1) 평등원칙 위배
음주운전죄가 아닌 다른 범죄에 관하여 형법상 누범가중을 함에 있어서는 형의 집행종료 후 3년이 경과하면 가중처벌을 하지 않음에 반하여, 음주운전의 경우에는 이 사건 법률조항에 의해 2회의 면허정지에 해당하는 전력만 있으면 이미 면허취소처분을 받았는지 여부와 상관없이 그 후 1회라도 음주운전사실이 적발될 경우 수년이 흘러도 운전면허를 반드시 취소하도록 되어 있다. 이처럼 음주운전자의 반사회성이 저감되었는지 여부와 상관없이 무조건 면허취소를 하도록 가중요건을 강하게 적용하는 것은 음주운전 이외의 다른 범죄의 누범규정과 비교할 때 불합리한 차별에 해당하므로 헌법상 평등원칙에 위배된다.
(2) 이중처벌금지원칙 및 일사부재리원칙 위배
이 사건 법률조항은 이미 3회 이상의 음주운전으로 면허취소처분을 받은 후, 도로교통법 제82조 제2항 제5호에 따라 신규면허를 취득한 후에는 음주운전으로 1회만 적발되더라도 이미 처벌받은 3회의 음주운전 전력에 근거해 운전면허를 재차 취소하도록 규정하고 있는바, 이는 음주운전에 대한 이중처벌로서 헌법 제13조 제1항의 이중처벌금지원칙 및 일사부재리원칙에 위배된다.
(3) 과잉금지원칙 위배
음주운전에 대한 사회적 비난가능성 및 음주운전을 금지해야 할 공익상 필요성이 인정된다 하더라도, 음주운전으로 사고를 야기한 바 없어 피해가 현실화되지 않았고, 음주운전 여부를 판단하기 위해 음주측정기에 전적으로 의존하는 현실에서 3회 이상 음주운전 전력이 있기만 하면 무조건 운전면허를 취소하도록 하는 것은 책임을 초과한 처분으로서 과잉금지원칙에 위반된다.
나. 위헌심판 제청신청 기각이유 요지
(1) 이 사건 법률조항이 음주운전 금지규정을 3회 위반한 경우에 운전면허를 필요적으로 취소하도록 규정한 것은, 이전의 2회 위반행위에 대하여 제재를 받았음에도 다시 동일한 위반행위를 하여 그 고유의 불법성이 크다는 데 있는 것이지, 이전의 2회 위반행위와 3회째 위반행위를 일괄하여 다시 제재를 가하는 것이 아니고, 이 사건과 같이 3회 위반행위로 인하여 이미 운전면허 취소처분을 받은 전력이 있다 하더라도 이 사건 법률조항이 위 3회 위반행위와 4회째 위반행위를 일괄하여 다시 제재를 가하는 것으로 볼 수 없으므로 일사부재리원칙에 반하지 아니한다.
(2) 상습적인 법률위반을 이유로 행정적 제재를 가함에 있어서 위반행위의 중대성과 그에 대한 행정적 제재의 필요성이 인정되는 경우에는 상습성을 인정하기 위한 기간 제한을 두지 않을 수도 있으며, 이는 기본적으로 국가의 입법정책에 속하는 것이다. 그런데 이 사건 법률조항의 입법목적, 음주단속에 있어서의 한계, 음주운전으로 인한 막대한 사회&#183;경제적 폐해와 행정적 제재의 필요성에 비추어 이 사건 법률조항이 일반범죄에 대한 누범가중 조항과 달리 음주운전전력에 대해 기간제한을 두고 있지 않다고 하여도 이는 합리적인 차별에 해당하므로 평등원칙에 위배되지 아니한다.
(3) 음주운전을 근절하고자 하는 입법목적, 면허취소 후 운전면허 결격기간이 2년의 단기인 점, 음주운전 단속의 한계 및 3회 이상 적발시 준법정신이나 안전의식 결여가 추정되는 점, 음주운전으로 인한 위험을 방지함으로써 달성되는 국민의 생명, 신체, 재산 보호라는 공익의 중요성에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위반하여 직업의 자유 등을 침해한다고 볼 수 없다.
다. 광주지방경찰청 경찰청장의 의견요지
법원의 위헌제청신청 기각결정 의견요지와 대체로 같다.
3. 판  단
가. 이 사건 법률조항의 입법연혁
우리나라의 경우 급격한 경제발전의 영향으로 자동차 보급률은 세계적인 수준에 이르나, 바람직한 교통문화가 정착되지 못하고 있고, 이에 따라 정부에서 교통사고를 줄이기 위한 대대적인 교통지도&#183;단속, 교통시설 확충 및 각종 캠페인 전개 등 다각적인 노력을 기울인 결과 해마다 교통사고로 인한 사망자가 조금씩 줄어들고 있으나, 음주운전의 경우 경찰의 중점 단속 및 지속적인 홍보에도 불구하고 사고 발생건수가 크게 줄지 않고 있으며, 오히려 음주운전으로 인한 사망자 및 단속건수가 증가하는 것이 실정이다.
이러한 우리나라의 교통현실을 감안할 때, 교통사고 야기 및 상습적인 법규위반 등의 잘못된 운전습관으로 인해 도로교통의 안전과 원활한 교통소통에 장애를 야기할 위험을 가진 운전자에 대해서는 일정기간 운전을 할 수 없도록 함으로써 도로교통에서 일어나는 국민의 생명과 재산에 대한 위험과 장애를 제거하고 도로교통의 안전을 확보할 필요성이 크다고 할 것이다. 이처럼 교통질서 확립 및 안전 확보가 사회질서의 기본문제로 부각됨에 따라 1961. 12. 31. 법률 제941호로 제정될 당시에는 임의적 면허 취소&#183;정지 규정만으로 규제하고 있었던 도로교통법은, 이후 수차례에 걸친 법 개정을 통하여 필요적 면허취소 규정을 마련함과 동시에 그 사유도 확대하여 왔다.
구 도로교통법(2001. 1. 26. 법률 제6392호로 개정되기 전의 것) 제70조 제2항 제4호는 ‘법 제41조 제1항의 규정에 위반하여 운전하다가 3회 이상 교통사고를 일으킨 경우에는 운전면허가 취소된 날부터 3년간 운전면허를 받을 자격이 없다.’는 규정만을 두고 있었으나, 위 요건이 너무 엄격하여 해당자가 거의 없고, 상습 음주운전자에 대한 실질적인 제재로써 미흡한 측면이 있자, 2001. 1. 26. 법률 제6392호로 도로교통법을 개정하면서 제78조에서 주취 중 운전금지 규정을 3회 위반한 자에 대한 필요적 운전면허취소 규정을 신설하였다. 위 조항은 2005. 5. 31 법률 7545호로 전부 개정 된 도로교통법에서 이 사건 법률조항으로 조문의 위치만 바뀌어 존재하고 있다.
나. 이중처벌금지원칙 위배 여부
헌법 제13조 제1항은 "모든 국민은 …… 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다."고 하여 이중처벌금지의 원칙을 규정하고 있다. 이 원칙은 한번 판결이 확정되면 동일한 사건에 대해서는 다시 심판할 수 없다는 ‘일사부재리의 원칙’이 국가형벌권의 기속원리로 헌법상 선언된 것으로서, 동일한 범죄행위에 대하여 국가가 형벌권을 거듭 행사할 수 없도록 함으로써 국민의 기본권 특히 신체의 자유를 보장하기 위한 것이다. 그런데 헌법 제13조 제1항에서 말하는 "처벌"은 원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이고, 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분을 모두 그 "처벌"에 포함시킬 수는 없는 것이다(헌재 2003. 6. 26. 2002헌가14, 판례집 15-1, 624, 640).
살피건대, 이 사건 운전면허 취소처분은 형법상에 규정된 형(刑)이 아니고, 그 절차도 일반 형사소송절차와는 다를 뿐만 아니라, 주취 중 운전금지라는 행정상 의무의 존재를 전제하면서 그 이행을 확보하기 위해 마련된 수단이라는 점에서 형벌과는 다른 목적과 기능을 가지고 있다고 할 것이다. 따라서 운전면허 취소처분을 이중처벌금지원칙에서 말하는 "처벌"로 보기 힘들다고 할 것이므로, 이중처벌금지원칙에 위반된다는 주장은 받아들이지 아니한다.
다. 과잉금지원칙 위배 여부
이 사건 법률조항은 단서의 해당사유가 발생하면 중대성 정도에 관계없이 반드시 운전면허를 취소해야 하므로 운전을 직업으로 하는 자에게는 직업의 자유를, 운전을 직업으로 하지 않는 일반인에게는 일반적 행동자유권을 제한하는 규정이라고 할 것인바, 이러한 제한이 과잉금지의 원칙에 반하여 직업의 자유 내지 행복추구권에서 파생되는 일반적 행동자유권을 침해하는 것인지 여부가 문제 된다고 할 것이다
헌법재판소는 2006. 5. 25. 선고 2005헌바91 결정(판례집 18-1하, 98-111) 에서 이 사건 법률조항과 동일한 내용을 규정하고 있던 구 도로교통법(2004. 12. 23. 법률 제7247호로 일부 개정 되고, 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정 되기 전의 것) 제78조 제1항 제14호에 대하여 합헌 결정을 내린 바 있다. 결정이유의 요지는 다음과 같다.
『이 사건 법률조항은 주취 중 운전금지 규정을 상습적으로 위반한 자에 대하여는 그 면허를 취소함으로써 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련된 안전을 확보하고자 하는데 그 입법목적이 있는바, 이는 헌법 제37조 제2항이 정한 질서유지 내지 공공복리를 위한 것으로서 정당성이 인정된다고 할 것이다. 또한 주취 중 운전금지 규정을 3회 이상 위반한 자는 교통법규준수에 관한 책임의식, 교통관여자로서의 안전의식 등이 현저히 결여되어 있다고 볼 수 있는바, 이와 같은 사람에게 운전을 계속하도록 한다면 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산 및 도로교통에 관련된 공공의 안전에 심각한 위험을 초래할 가능성이 높다고 할 것이므로 이 사건 법률조항에 해당하는 자에 대하여 운전면허를 취소하도록 한 것은 위와 같은 입법목적의 달성에 적절한 수단이라고 할 것이다.(중략)
우리 입법자는 음주운전의 방지 및 규제를 위해 주취 중 운전금지 규정을 3회 위반한 자에 대하여 우리의 교통현실과 국민의 교통질서의식, 문화 등을 감안하여 그에 상응하는 행정적 제재수단으로 필요적 운전면허취소라는 수단을 선택한 것으로 볼 수 있다. 즉 도로교통법이 증가하는 교통사고에 대응하여 교통질서를 확립하고자 필요적 면허취소 규정을 두고 이를 계속 확대하는 과정에서 이 사건 법률조항이 신설된 점, 음주운전을 방지하고 이를 규제함으로써 도로교통에서 일어나는 국민의 생명 또는 신체에 대한 위험과 장해를 방지&#183;제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하고자 하는 이 사건 법률조항의 입법목적, 이 사건 법률조항에 해당하여 운전면허가 취소되는 경우 그 면허취소 후 결격기간이 법이 정한 운전면허결격기간 중 비교적 단기간인 2년인 점, 음주단속에 있어서의 시간적&#183;공간적 한계를 고려할 때 음주운전으로 3회 이상 단속되었을 경우에는 음주운전행위 사이의 기간에 관계없이 운전자에게 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 결여되어 있음을 충분히 인정할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항이 주취 중 운전금지 규정을 3회 위반한 자에 대하여 면허정지나 면허의 유지의 여지를 두지 아니하고 반드시 면허를 취소하도록 규정하고 있다고 하여 교통질서유지와 공공복리를 위하여 직업의 자유를 제한함에 있어 필요 최소한의 범위를 넘었다고 볼 수는 없다.(중략)
입법자로서는 주취 중 운전금지 규정을 3회 위반한 자에 대하여 운전면허의 필요적 취소라는 강력한 제재수단을 택함으로써 주취 중 운전금지 규정의 실효성을 확보하고 궁극적으로 음주운전을 근절시켜 음주운전으로 인한 교통사고에 기한 국민의 생명, 신체 등의 훼손을 방지하고자 한 것이라고 할 것이다.……이 사건 법률조항의 경우 상습음주운전자에 대한 제재라는 이 사건 법률조항의 입법목적, 음주단속에 있어서의 시간적&#183;공간적 한계, 음주운전으로 인한 막대한 사회적&#183;경제적 폐해와 그에 대한 행정적 제재의 필요성에 비추어 볼 때 음주운전으로 3회 이상 단속되었을 경우에는 음주운전행위 사이의 기간에 관계없이 운전자에게 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 결여되어 있음을 충분히 인정할 수 있으므로 이 사건 법률조항이 3회를 한정할 수 있는 기간에 제한을 두고 있지 않다고 하여 피해최소성의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
이 사건 법률조항은 음주운전으로 인하여 발생할 국민의 생명, 신체에 대한 위험을 예방하고 교통질서를 확립하려는 공익과 자동차 등을 운전하고자 하는 사람의 기본권이라는 사익 간의 균형성을 도외시한 것이라고 보기 어려우므로 법익균형성의 원칙에 반하지 아니한다. 따라서 이 사건 법률조항은 기본권 제한의 입법한계인 과잉금지의 원칙을 준수하였다고 할 것이므로 직업의 자유 내지 일반적 행동의 자유를 침해하지 아니한다.』
한편, 위 결정에서는 이미 형사처벌과 행정제재가 이루어진 과거 2회의 음주운전을 기초로 가중제재를 취하는 것에 대하여도 다음과 같은 이유로 합헌 판단을 하였다.
『이 사건 법률조항은 음주단속에 있어서의 시간적&#183;공간적 한계를 고려해 볼 때 음주운전으로 3회 이상 단속되었을 경우에는 운전자에게 교통법규에 대한 준법정신이나 안전의식이 현저히 결여되어 있음을 충분히 인정할 수 있고 이전에 2회 위반에 따른 제재를 받았음에도 또 다시 음주운전을 반복하는 것은 더욱 책임이 무겁다고 보아 이를 필요적 운전면허 취소사유로 규정하고 있는 것이다. 즉, 이 사건 법률조항이 주취 중 운전금지 규정을 3회 위반한 경우에 필요적으로 운전면허를 취소하도록 하는 것은 이전의 2회 위반행위에 대하여 제재를 받았음에도 다시 동일한 위반행위를 하여 그 고유의 불법성이 크다는 데 있는 것이지, 이전의 2회 위반행위와 3회째 위반행위를 일괄하여 다시 제재를 가하는 것이 아니므로 청구인의 위 주장은 이유 없다.』
이 사건에 있어서도 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정의 변경이 있다고 보이지 아니하므로, 위 결정 이유를 그대로 유지, 원용하기로 한다.
라. 평등원칙 위배 여부
(1) 이 사건 법률조항은 운전면허 취소라는 행정처분의 처분요건과 관련된 것으로 입법자의 광범위한 재량이 인정되는 영역이라 할 것인바, 차별기준 내지 방법의 자의성 여부가 심사기준이 된다고 할 것이다. 그 경우 입법자의 자의적 취급 여부에 대한 심사기준은 ① 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하고 있는가 하는 차별취급의 존재 여부와 ② 그러한 차별취급이 자의적인가의 여부에 달려 있다(헌재 1996. 12. 26. 96헌가18, 판례집 8-2, 680, 701 참조). 즉, 헌법상 규정된 평등원칙에 위반된 차별취급이 존재하기 위해서는 우선 동질적인 비교집단이 존재해야 하고, 그 비교집단에 대한 차별취급이 존재해야 하는 것이다.
(2) 청구인은 주취 중 운전금지규정의 위반 경력에 대하여 기간의 제한 없이 운전면허취소처분의 근거가 될 수 있도록 한 이 사건 법률조항은 누범기간의 제한이 있는 형법상 누범가중의 경우와 비교하여 음주운전행위자와 다른 범죄자를 불합리하게 차별하므로 평등원칙에 위배된다고 주장한다.
청구인의 주장처럼 형법 제35조의 누범조항은 3년이라는 한정된 기간을 누범기간으로 하여, 그 기간 내에 금고 이상에 해당하는 죄를 범한 경우에만 가중처벌하고 있음에 반해, 이 사건 법률조항은 누범기간과 같은 특별한 기간 제한이 없어, 주취 중 운전행위의 총 횟수가 3회 이상이면 운전행위 사이의 기간이 얼마인지를 불문하고 항상 운전면허 취소처분을 하도록 되어 있다.
그러나 누범가중 조항은 형벌에만 적용되는 것으로서 이 사건 면허취소처분과 같은 행정처분과는 목적과 성질이 다르므로 본질적으로 동일한 집단이라고 볼 수 없다. 나아가 음주운전의 경우에도 도로교통법 제148조의2 제1호의 형사처벌을 받는 경우에는 형법 제35조의 누범조항의 적용이 배제된다고 볼 수 없으므로, 형사처벌상 누범기간 제한의 측면에 있어서는 음주운전 외의 범죄행위자와 달리 취급된다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.
4. 결  론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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