item: panreType: 판례집
eventNo: 2008헌바6
eventNm: 하천법 제3조  위헌소원
panreTitle: 하천법 제3조 위헌소원

panreInfo: (2010. 2. 25. 2008헌바6)

textOfDecision: 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 후 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정되기 전의 것) 제3조는 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: (1) 청구인은 1912년경 토지조사령에 의해 파주시○○동 83 답 8,050평을 사정받았는데, 1983년경 인접한 곡릉천에 제방이 축조되면서 분할된○○동 83-3 제방2,544㎡, 83-31제방 599㎡, 83-32제방 70㎡는 제방부지로, 83-15 하천 1,153㎡,83-33 하천 1,657㎡, 83-34하천 6,982㎡는 제방시설에서 하심측의 제외지로, 당시 하천법 제2조 제1항 제2호 나목, 다목 및 제3조에 의하여 하천부지에 편입되었고(이하위 토지를 모두 합하여‘이 사건 토지’라 한다), 1996. 6. 4. 당시 소유자가 복구되지않아 미등기 상태였던 이 사건 토지에 관하여 대한민국 명의의 소유권보존등기가 경료되었다.
(2) 이에 청구인은 그 등기가 원인무효라고 주장하며, 2007. 5. 10. 이 사건 토지에관하여 청구인으로의 진정명의 회복을 위한 소유권이전등기 절차의 이행을 구하는소를 제기하고(서울중앙지방법원 2007가단165037), 그 소송 계속중 하천을 국유로 한하천법 제3조가 헌법 제11조 제1항, 제23조, 제37조 제2항에 위반된다며 위헌제청신청을 하였으나 기각되자, 2008. 2. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은 구 하천법(1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정된 후 2007. 4. 6. 법률 제8339호로 개정되기 전의 것) 제3조에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있으나, 이 사건토지가 하천부지로 편입된 것은 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정되기 전의 하천법에의한 것이므로, 이 사건 심판대상은 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된후 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정되기 전의 것) 제3조(이하‘이 사건 법률조항’이라한다)의 위헌 여부라 할 것이고, 따라서 이 사건 심판대상조문 및 관련 법령의 내용은다음과 같다.

구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 후 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정되기 전의 것) 제3조(하천의 귀속) 하천은 이를 국유로 한다.
[관련 법률조항]
구 하천법(1981. 3. 31. 법률 제3406호로 개정된 후 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정되기 전의 것) 제2조(용어의 정의)①이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과같다.
1.“하천”이라 함은 공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 하천으로서 대통령령으로 그 명칭과 구간이 지정된 것을 말한다.
2.“하천구역”이라 함은 다음 각목에 게기하는 구역을 말한다.
가.하천의 물이 계속하여 흐르고 있는 토지 및 지형과 당해 토지에 있어서의 초목생장의 상황 기타의 상황이 하천의 물의 흐름이 미치는 부분으로서매년 1회 이상 물이 흐른 형적을 나타내고 있는 토지(대홍수 기타 이상한천연현상에 의하여 일시적으로 그 상황을 나타내고 있는 토지를 제외한다)의 구역
나.하천부속물의 부지인 토지의 구역
다.제방(하천관리청이나 그 허가 또는 위탁을 받은 자가 설치한 것에 한한다)이 있는 곳에 있어서는 그 제외지(제방으로부터 하심측의 토지를 말한다) 또는 대통령령으로 정하는 이와 유사한 토지의 구역 중 가목에 게기하는 구역과 일체로 하여 관리할 필요가 있는 토지로서 관리청이 지정하는토지의 구역
3. “하천부속물”이라 함은 하천관리에 필요한 댐·하구언·제방·호안·수제·보갑문·수문·수로수도·예선도·관측시설 기타 이 법에 의하여 설치된 시설 또는 공작물을 말한다. 다만, 이 법의 규정에 의한 하천의 관리청(이하“관리청”이라 한다) 이외의 자가 설치한 시설 또는 공작물에 관하여는 관리청이 당해 시설 또는 공작물을 하천부속물로 관리하기 위하여 당해시설 또는 공작물 설치자의 동의를 얻는 것에 한한다.
이 이외에 나머지 관련 법률조항은 별지 기재와 같다.

relatedProvision: 구 하천법(1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정된 것) 부칙 제2조(제외지 등에 대한조치)①이 법 시행 전에 토지가 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로되었거나, 1971년 1월 19일 공포된 법률 제2292호의 시행으로 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우에는 관리청이 그 손실을 보상하여야 한다.
②제1항의 규정에 의한 보상청구권의 소멸시효는 이 법 시행일로부터 기산하여예산회계법 제71조 및 지방재정법 제53조의 규정에 의한다.
하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법(2002. 12. 11. 법률 제6772호로 개정되고, 2009. 3. 25. 법률 제9543호로 폐지되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 보상청구권의 소멸시효만료 등으로 인하여 보상을 받지 못한 하천편입토지소유자에 대한 보상에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(적용대상) 다음 각 호의 1에 해당하는 경우 중 법률 제3782호 하천법 중 개정법률 부칙 제2조의 규정에 의한 소멸시효의 만료 등으로 보상청구권이 소멸되어보상을 받지 못한 때에는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하“시ㆍ도지사”라 한다)가 그 손실을 보상하여야 한다.
1.법률 제2292호 하천법 개정법률의 시행일전에 토지가 하천법 제2조 제1항제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우
2.법률 제2292호 하천법 개정법률의 시행일부터 법률 제3782호 하천법 중 개정법률의 시행일 전에 토지가 하천법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어하천구역으로 된 경우
3.법률 제2292호 하천법 개정법률의 시행으로 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우
4.법률 제892호 하천법의 시행일부터 법률 제2292호 하천법 개정법률의 시행일전에 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우
제3조(보상청구권의 소멸시효) 제2조의 규정에 의한 보상청구권의 소멸시효는2003년 12월 31일에 만료된다.
하천 편입토지 보상 등에 관한 특별조치법(2009. 3. 25. 법률 제9543호로 제정된 것)제2조(적용대상) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 중·하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법·제3조에 따른 소멸시효의 만료로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 때에는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사(이하“시ㆍ도지사”라 한다)가 그 손실을 보상하여야 한다.
1.법률 제2292호 하천법 개정법률의 시행일 전에 토지가 같은 법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우
2.법률 제2292호 하천법 개정법률의 시행일부터 법률 제3782호 하천법 중 개정법률의 시행일 전에 토지가 법률 제3782호 하천법 중 개정법률 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우
3.법률 제2292호 하천법 개정법률의 시행으로 제방으로부터 하천 측
에 있던 토지가 국유로 된 경우
4.법률 제892호 하천법의 시행일부터 법률 제2292호 하천법 개정법률의 시행일 전에 제방으로부터 하천 측에 있던 토지 또는 제방부지가 국유로 된 경우
제3조(보상청구권의 소멸시효) 제2조에 따른 보상청구권의 소멸시효는 2013년 12월 31일에 만료된다.
제6조(보상액평가의 기준 등)①제2조에 따른 보상에 대한 평가는 제5조에 따라보상청구절차를 통지 또는 공고한 날의 가격을 기준으로 하되, 편입당시의 지목 및토지이용상황, 해당 토지에 대한 공법상의 제한, 현재의 토지이용상황 및 유사한 인근 토지의 정상가격 등을 고려하여야 한다.
②제2조에 따른 보상의 청구절차ㆍ산정방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로정한다.

caseRelatedOpinion: 1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전부 개정된 하천법(이하‘1971년 하천법’이라 한다)은 하천으로 편입된 토지를 국유로 하면서도 손실보상의 규정을 완비하지 않고 있다가, 1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정된 하천법(이하‘1984년 하천법’이라 한다)으로소급하여 보상의 길을 열기는 하였으나, 보상청구권의 행사기간을 정해 그 기간이 경과하면 시효로 소멸되도록 하였으며, 그 후 2002. 12. 11. 법률 제6772호로 제정된‘하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법’으로 보상청구권의 행사기간을 소급하여 연장하였으나, 이 또한 2003. 12. 31.까지 한시적으로 적용되었다.
이 사건 법률조항을 등기부가 복구되지 않은 토지에도 적용한다면, 청구인은 소유권은 물론 손실보상청구권의 존재 사실을 모른 채 이 모든 권리를 상실하게 되고, 이는 도로 등의 설치를 위한 수용과 비교하여 하천에 편입된 토지의 소유자를 차별하는것이며, 정당한 보상이 전제되지 않은 수용으로서 헌법 제23조나 과잉금지원칙에도반한다.

judgement: 가. 이 사건의 쟁점
청구인 주장의 요지는, 당해 사건에서 이 사건 토지가 청구인의 소유라는 사실이확인되어도 이미 하천부지에 편입되어 국유로 되었고, 그 과정에서 청구인의 손실보상청구권 또한 시효로 소멸하여, 결국 이는 보상이 결여된 수용으로 헌법에 위반된다는 것이므로, 이 사건 심판청구의 쟁점은 이 사건 법률조항이 헌법 제23조에서 정한재산권 수용의 요건을 갖추었는지 여부라 할 것이다.
나. 법률에 의한 재산권 수용
(1) 1961. 12. 30. 법률 제892호로 제정된 하천법은 제4조에서“하천은 이를 국유로한다.”고 규정하였고, 그 후 그 규정은 1971년 하천법에서 법 제3조로 조문의 위치만바뀌었을 뿐 2007. 4. 6. 법률 제8338호로 전부 개정되기 전까지 그 내용이 그대로 유지되었다.
한편 1971년 하천법은 이른바“하천구역 법정제도”를 취하여 제방시설 부지와 제외지를 모두 하천구역에 포함시키면서, 등기된 사유토지인지의 여부
를 불문하고 하천구역으로 편입된 토지는 모두 국유로 하였는데, 이는 근대적 수리법규의 개념에 비추어 법적 규율의 필요성이 크다고 할 수 있는 제방부지와 제외지를하천의 개념에 포괄하여 국가의 통제 아래에 둠으로써 하수(河水)로 인한 피해를 예방하고 하천사용의 이익을 증진시키려는 입법목적을 달성하기 위한 것이다.
(2) 이 사건 토지는 제방부지와 제외지로서 공부상 소유자가 복구되지 않은 상태에서 1971년 하천법의 시행으로 일제히 국유로 귀속된 것으로서, 이는 하천관리라는 공익 목적을 위하여 국민의 특정 재산권을 직접 법률에 의하여 강제적으로 국가가 취득한 것이므로, 헌법 제23조 제3항에 규정된 재산권의“수용”에 해당된다.
다. 공용수용의 헌법적 요건
헌법 제23조 제3항은“공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.”고 하여 재산권 행사에 있어 사회적 의무성의 한계를 넘는 수용ㆍ사용ㆍ제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다.
공공의 필요로 재산권을 권력적ㆍ강제적으로 박탈하는 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 바대로①국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도취득해야 할 공익적 필요가 있을 것,②수용과 그에 대한 보상은 모두 법률에 의할것,③정당한 보상을 지급할 것 등의 요건을 갖추어야 한다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15 등, 판례집 6-1, 38, 55；헌재 1998. 3. 26. 93헌바12, 판례집 10-1, 226, 243).
(1) 공익적 필요성
하천이라는 자연상황을 대상으로 하는 하천법은 하수로 인한 피해를 예방하고 하천사용의 이익을 증진시키기 위하여 하천의 지정·관리·사용 및 보전과 비용에 관한 사항을 규정함으로써 하천관리의 적정을 기하고, 공공복리의 증진에 기여하게 함을 목적으로 한다는 점에서(1971년 하천법 제1조) 합목적성과 기술성의 요청에 민감할 수밖에 없다 할 것이므로, 하천에 대한 공법적 규제의 필요성을 부인할 수는 없다.
이러한 목적을 달성하기 위하여 국가가 택할 수 있는 방법에는①국유화하는 방안과②하천관리 등을 위하여 필요한 토지를 개별적으로 수용한다든가 하천 관리상의필요에 대응하여 사소유권의 이용ㆍ처분에 제한을 가하는 것에 그치는 방안이 있는데, 이 두 가지 방안 중 어느 것을 택할 것인지에 관
한 판단은 일차적으로 입법자의 몫으로, 그것이 현저히 자의적이거나 비례성을 벗어난 것이라고 보이지 않는 한 이를 존중하여야 할 것이고, 그 중 국민의 재산권에 대한 제약의 정도가 큰 국유화의 방법을 채택하였다 하더라도 보다 효율적인 하천관리및 이용이라는 중대한 공익 목적에 비추어 볼 때 적정한 보상이 수반되는 한 이를 두고 현저히 자의적이라거나 비례성을 벗어난것이라고 할 수는 없다(헌재 1998. 3. 26.93헌바12, 판례집 10-1, 226, 246 참조).
(2) 법률에 의한 수용
이 사건 토지는 적어도 1984년 하천법 이전의 하천법에 의하여 직접 국유로 되었으므로, 이는“법률”에 의한 수용이라는 헌법적 요청을 충족하였다 할 것이다.
(3) 법률에 의한 보상
1971년 하천법은 제방부지와 제외지를 하천구역에 편입시키고(제2조 제1항 제2호나목과 다목 전단), 이를 국유화하면서도(제3조) 그에 대한 보상규정은 완비하지 못하였다.
위 법 제74조는‘공용부담 등으로 인한 손실보상’이라는 제목 아래 제1항에서“제2조 제1항 제2호 다목의 규정에 의한 하천구역의 지정 및 제43조의 규정에 의한 처분이나 제한으로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때 또는 관리청이 시행하는 하천공사로인하여 손실을 받은 자가 있을 때에는 건설부장관이 행한 처분이나 공사로 인한 것은국고에서, 도지사가 행한 처분이나 공사로 인한 것은 당해 도에서 조속히 그 손실을보상하여야 한다.”고 규정하여, 제방부지로 하천구역에 편입된 토지에 대한 보상규정을 두지 않았고, 이 사건 토지는 1971년 하천법 시행 후 제방이나 제외지로서 하천구역에 편입되었지만 소유자가 복구되지 않은 상태로서 제외지에 해당하는 부분에 대해서도 손실보상 없이 국유로 등기가 경료되었다.
그런데 1971년 하천법의 시행으로 당연히 국유화된 제외지의 종전 소유자들에 대하여 비록 위 법 자체에는 보상규정이 없었으나, 1984년 하천법 개정에 의하여 뒤늦게나마 보상규정이 마련되었고, 구‘법률 제3782호 하천법 중 개정법률 부칙 제2조의규정에 의한 보상청구권의 소멸시효가 만료된 하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법’(1999. 12. 28.법률 제6065호로 제정되고, 2002. 12. 11. 법률 제6772호로 개정되기 전의 것, 이하‘구 특조법’이라 한다), 구‘하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법’(2002. 12. 11.법률 제6772호로 개정되고, 2009. 3. 25. 법률 제9543호로 폐지되기전의 것, 이하‘개
정 특조법’이라 한다)에 의하여 보상청구권의 소멸시효가 2003. 12. 31.까지 연장되었다가 최근 2009. 3. 25. 법률 제9543호로 제정되어 2009. 6. 26. 시행된‘하천편입토지보상 등에 관한 특별조치법’에 의하여 다시 위 종전 소유자들에 대하여 보상청구권을2013. 12. 31.까지 행사할 수 있도록 연장하였다.
또, 비록 제방부지에 대해서는 명시적인 보상규정을 두고 있지 않으나 대법원은 제방부지가 하천구역으로서 국유로 된 이상 그로 인하여 소유자가 입은 손실은 보상되어야 하고, 그 보상 방법을 유수지 및 제외지 등에 관한 것과 달리할 아무런 합리적인 이유를 찾아볼 수 없다는 이유로 보상규정을 유추적용하여 그 제방 부지의 소유자에게 그 손실을 보상하여야 한다고 봄이 상당하다고 판시한 이래(대법원 1995. 11.24. 선고 94다34630 판결), 구 특조법과 개정 특조법에 의하여 1971년 하천법 이후 제방부지로 하천구역에 편입한 토지의 소유자에게 손실보상청구권을 인정하였다(대법원 2001. 9. 25. 선고 2001다30445 판결；2003. 6. 27.선고 2003다16221 판결 등 참조).
한편 1971년 하천법 이래로 하천에 관한 공사로 손해를 입은 자에 대하여는 사업시행자가 보상을 하여 주도록 규정하고 있었음에도 청구인의 주장과 같이 제방 공사로인하여 이 사건 토지에 대한 보상이 이루어지지 않았다면, 위 토지들은‘공익사업을위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙’제25조 소정의 미불용지에 해당하여 이에 따른 보상을 받을 수 있다고 할 것이다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두22129 판결 참조).

(1) 청구인은 하천부지에 편입된 토지는 사권(私權)의 제한으로 그 목적을 달성하기 충분함에도 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 반하여 사권을 박탈하였다고 주장하나, 이 사건 법률조항이 이 사건 토지와 같은 제방과 제외지를 국유로 한 것은국민의 재산권을 예외적으로 박탈할 수 있는 근거규정
인 헌법 제23조 제3항에 따라 앞서 본 바와 같이 하천의 효율적 관리ㆍ이용이라는 중대한 공익목적을 달성하기 위한 것이고, 더욱이 법률에 의한 정당한 보상을 수반하는것으로서, 그 목적이 정당하고 수단이 적절하며, 이와 같이 국유화 조치가 헌법 제23조 제3항의 요청을 충족하는 이상 최소 침해의 원칙에 반한다고 할 수 없고, 이는 우월한 공익목적을 위한 것으로서 헌법적으로 이미 정당화되는 것이므로, 과잉금지원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(2) 또한 청구인은, 하천부지에 편입되는 토지소유자를 도로부지 등 다른 공공용물에 편입되는 토지소유자와 비교하면 당사자들과의 협의 등 공용수용의 방식을 취하지 않아 차별취급 한 것이라고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 입법자는 하천관리의 공익 목적을 국가가 하천을 국유화하는 방법을 선택하였고, 이러한 입법자의 결정이 현저히 자의적이거나 비례의 원칙에 반하지 않는 한 이는 존중되어야 할 것이므로, 순전히 행정청의 수용처분이 아닌 입법에 의한 수용방식을 채택하였다는 이유만으로평등의 원칙에 반한다고 할 수 없으며, 홍수피해의 방지와 하천의 적정한 이용 등 국가의 효율적인 하천 관리의 목적에 비추어 하천편입 부지의 소유자와 도로 등 다른공공용물을 위해 수용되는 토지 소유자를 달리 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 양자 사이에 이 사건 법률조항에 의한 자의적인 차별이 있다고 볼 수 없다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 등기부가 복구되지 않은 토지에 대해서도 하천으로 편입된 토지를 국유로 규정한 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정되고, 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정되기 전의 것) 제3조(이하 ‘이 사건 법률 조항’이라 한다)를 적용하는 것이 헌법 제23조 제3항에 위반되는지 여부(소극)
2. 이 사건 법률 조항이 과잉금지원칙에 위반하여 재산권을 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 하천관리의 적정을 기하고, 공공복리의 증진에 기여하게 함을 목적으로 하천을 국유화한 입법자의 판단은 그것이 현저히 자의적이거나 비례성을 벗어난 것이라고 보이지 않는 한 이를 존중하여야 할 것이고, 적정한 보상이 수반되는 한 이를 두고 현저히 자의적이라거나 비례성을 벗어난 것이라고 할 수 없다. 하천법에 따른 수용은 “법률에 의한 수용”이라는 헌법적 요청을 충족하였다 할 것이고, 비록 1971년에 개정된 하천법에는 국유화된 제외지의 종전 소유자에 대한 보상규정이 없었으나 1984년의 하천법 개정과 여러 특별조치법을 통하여 뒤늦게나마 보상청구권을 2013. 12. 31.까지 행사할 수 있도록 연장하였으므로 이는 헌법 제23조 제3항이 요구하는 “법률에 의한 보상”의 요건을 충족하였다 할 것이다. 또한 보상을 규정한 법령을 종합하여 보면 헌법이 요구하는 정당한 보상의 원리에도 위배된다고 볼 수 없다.
2. 이 사건 법률조항이 이 사건 토지와 같은 제방과 제외지를 국유로 한 것은 국민의 재산권을 예외적으로 박탈할 수 있는 근거규정인 헌법 제23조 제3항에 따라 하천의 효율적 관리ㆍ이용이라는 중대한 공익목적을 달성하기 위한 것이고, 더욱이 법률에 의한 정당한 
보상을 수반하는 것으로서, 그 목적이 정당하고 수단이 적절하며, 이와 같이 국유화 조치가 헌법 제23조 제3항의 요청을 충족하는 이상 최소 침해의 원칙에 반한다고 할 수 없고, 이는 우월한 공익목적을 위한 것으로서 헌법적으로 이미 정당화되는 것이므로, 과잉금지원칙에 위배된다고 할 수 없다.
adjobtTxt: 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정되고, 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정되기 전의 것) 제3조(하천의 귀속) 하천은 이를 국유로 한다.
refrnPrvsn: 헌법 제23조 제3항
구 하천법(1981. 3. 31. 법률 제3406호로 개정되고, 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정되기 전의 것) 제2조(용어의 정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “하천"이라 함은 공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 하천으로서 대통령령으로 그 명칭과 구간이 지정된 것을 말한다.
2. “하천구역"이라 함은 다음 각목에 게기하는 구역을 말한다.
가. 하천의 물이 계속하여 흐르고 있는 토지 및 지형과 당해 토지에 있어서의 초목생장의 상황 기타의 상황이 하천의 물의 흐름이 미치는 부분으로서 매년 1회 이상 물이 흐른 형적을 나타내고 있는 토지(대홍수 기타 이상한 천연현상에 의하여 일시적으로 그 상황을 나타내고 있는 토지를 제외한다)의 구역
나. 하천부속물의 부지인 토지의 구역
다. 제방(하천관리청이나 그 허가 또는 위탁을 받은 자가 설치한 것에 한한다)이 있는 곳에 있어서는 그 제외지(제방으로부터 하심측의 토지를 말한다) 또는 대통령령으로 정하는 이와 유사한 토지의 구역중 가목에 게기하는 구역과 일체로 하여 관리할 필요가 있는 토지로서 관리청이 지정하는 토지의 구역
3. “하천부속물"이라 함은 하천관리에 필요한 댐·하구언·제방·호안·수제·보갑문·수문·수로수도·예선도·관측시설 기타 이 법에 의하여 설치된 시설 또는 공작물을 말한다. 다만, 이 법의 규정에 의한 하천의 관리청(이하 "관리청"이라 한다) 이외의 자가 설치한 시설 또는 공작물에 관하여는 관리청이 당해 시설 또는 공작물을 하천부속물로 관리하기 위하여 당해 시설 또는 공작물 설치자의 동의를 얻는 것에 한한다.
4. “하천공사"라 함은 하천의 유수로 인하여 생기는 공리를 증진하거나 공해를 제거 또는 경감하기 위하여 행하여지는 하천의 신설·개축 또는 보수에 관한 공사를 말한다.
② 관리청이 제1항 제2호 다목의 구역을 지정하고자 할 때에는 이를 미리 고시하여야 한다. 이를 변경하거나 폐지하고자 할 때에도 또한 같다.
구 하천법(1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정된 것) 부칙 제2조(제외지 등에 대한 조
치) ① 이 법 시행전에 토지가 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 되었거나, 1961년 12월 30일 공포된 법률 제892호 하천법 또는 1971년 1월 19일 공포된 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행으로 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우에는 관리청이 그 손실을 보상하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의한 보상청구권의 소멸시효는 이 법 시행일로부터 기산하여 예산회계법 제71조 및 지방재정법 제53조의 규정에 의한다.
③ 제1항의 규정에 의한 관리청은 매년 하천수입금 중에서 대통령령으로 정하는 일정률 이상의 금액을 보상재원으로 예산에 반영하여야 한다. 다만, 국가는 보상에 소요되는 비용의 일부를 국고에서 부담하거나 보조할 수 있다.
④ 제1항의 규정에 의한 보상금의 청구절차·산정기준일·보상의 기준 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법(2002. 12. 11. 법률 제6772호로 개정되고, 2009. 3. 25. 법률 제9543호로 폐지되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 보상청구권의 소멸시효만료 등으로 인하여 보상을 받지 못한 하천편입토지소유자에 대한 보상에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법(2002. 12. 11. 법률 제6772호로 개정되고, 2009. 3. 25. 법률 제9543호로 폐지되기 전의 것) 제2조(적용대상) 다음 각호의 1에 해당하는 경우중 법률 제3782호 하천법중개정법률 부칙 제2조의 규정에 의한 소멸시효의 만료 등으로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 때에는 특별시장·광역시장 또는 도지사가 그 손실을 보상하여야 한다.
1. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일전에 토지가 하천법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우
2. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일부터 법률 제3782호 하천법중개정법률의 시행일 전에 토지가 하천법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우
3. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행으로 제외지안에 있던 토지가 국유로 된 경우
4. 법률 제892호 하천법의 시행일부터 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일전에 제외지안에 있던 토지가 국유로 된 경우
하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법(2002. 12. 11. 법률 제6772호로 개정되고, 2009. 3. 25. 법률 제9543호로 폐지되기 전의 것) 제3조(보상청구권의 소멸시효) 제2조의 규정에 의한 보상청구권의 소멸시효는 2003년 12월 31일에 만료된다.
하천 편입토지 보상 등에 관한 특별조치법(2009. 3. 25. 법률 제9543호로 제정된 것) 제2조(적용대상) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 중 「하천구역편입토지 보상에 관한 특별조치법」 제3조에 따른 소멸시효의 만료로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 때에는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사가 그 손실을 보상하여야 한다.
1. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일 전에 토지가 같은 법 제2조 제1항 제2호 
가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우
2. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일부터 법률 제3782호 하천법중개정법률의 시행일 전에 토지가 법률 제3782호 하천법중개정법률 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우
3. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행으로 제방으로부터 하천 측에 있던 토지가 국유로 된 경우
4. 법률 제892호 하천법의 시행일부터 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일 전에 제방으로부터 하천 측에 있던 토지 또는 제방부지가 국유로 된 경우
하천 편입토지 보상 등에 관한 특별조치법(2009. 3. 25. 법률 제9543호로 제정된 것) 제3조(보상청구권의 소멸시효) 제2조에 따른 보상청구권의 소멸시효는 2013년 12월 31일에 만료된다.
하천 편입토지 보상 등에 관한 특별조치법(2009. 3. 25. 법률 제9543호로 제정된 것) 제6조(보상액평가의 기준 등) ① 제2조에 따른 보상에 대한 평가는 제5조에 따라 보상청구절차를 통지 또는 공고한 날의 가격을 기준으로 하되, 편입당시의 지목 및 토지이용상황, 해당 토지에 대한 공법상의 제한, 현재의 토지이용상황 및 유사한 인근 토지의 정상가격 등을 고려하여야 한다.
② 제2조에 따른 보상의 청구절차ㆍ산정방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
refrnPrcdnt: 1. 헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등, 판례집 6-1, 38, 55
헌재 1998. 3. 26. 93헌바12, 판례집 10-1, 226, 243-249 
대법원 1995. 11. 24. 선고 94다34630 판결
대법원 2001. 9. 25. 선고 2001다30445 판결
대법원 2003. 6. 27. 선고 2003다16221 판결
대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두22129 판결
event: 청 구 인 대한불교조계종 ○○사
대표자 주지 한○중(법명：○○)
대리인 변호사 김형남
당해사건 서울중앙지방법원 2007가단165037 소유권이전등기
eventCol1: 청구인|대한불교조계종 ○○사
대표자 주지 한○중(법명：○○)
대리인 변호사 김형남
eventCol3: 당해사건|서울중앙지방법원 2007가단165037 소유권이전등기
reason: 1. 사건 개요와 심판 대상
가. 사건 개요
(1) 청구인은 1912년경 토지조사령에 의해 파주시 ○○동 83 답 8,050평을 사정받았는데, 1983년경 인접한 곡릉천에 제방이 축조되면서 분할된 ○○동 83-3 제방 2,544㎡, 83-31 제방 599㎡, 83-32 제방 70㎡는 제방부지로, 83-15 하천 1,153㎡, 83-33 하천 1,657㎡, 83-34 하천 6,982㎡는 제방시설에서 하심측의 제외지로, 당시 하천법 제2조 제1항 제2호 나목, 다목 및 제3조에 의하여 하천부지에 편입되었고(이하 위 토지를 모두 합하여 ‘이 사건 토지’라 한다), 1996. 6. 4. 당시 소유자가 복구되지 않아 미등기 상태였던 이 사건 토지에 관하여 대한민국 명의의 소유권보존등기가 경료되었다.
(2) 이에 청구인은 그 등기가 원인무효라고 주장하며, 2007. 5. 10. 이 사건 토지에 관하여 청구인으로의 진정명의 회복을 위한 소유권이전등기 절차의 이행을 구하는 소를 제기하고(서울중앙지방법원 2007가단165037), 그 소송 계속중 하천을 국유로 한 하천법 제3조가 헌법 제11조 제1항, 제23조, 제37조 제2항에 위반된다며 위헌제청신청을 하였으나 기각되자, 2008. 2. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판 대상
청구인은 구 하천법(1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정된 후 2007. 4. 6. 법률 제8339호로 개정되기 전의 것) 제3조에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있으나, 이 사건 토지가 하천부지로 편입된 것은 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정되기 전의 하천법에 의한 것이므로, 이 사건 심판대상은 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 후 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정되기 전의 것) 제3조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부라 할 것이고, 따라서 이 사건 심판대상조문 및 관련 법령의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 후 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정되기 전의 것) 제3조(하천의 귀속) 하천은 이를 국유로 한다.
[관련 법률조항]
구 하천법(1981. 3. 31. 법률 제3406호로 개정된 후 1999. 2. 8. 법률 제5893호로 개정되기 전의 것) 제2조(용어의 정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1."하천"이라 함은 공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 하천으로서 대통령령으로 그 명칭과 구간이 지정된 것을 말한다.
2."하천구역"이라 함은 다음 각목에 게기하는 구역을 말한다.
가.하천의 물이 계속하여 흐르고 있는 토지 및 지형과 당해 토지에 있어서의 초목생장의 상황 기타의 상황이 하천의 물의 흐름이 미치는 부분으로서 매년 1회 이상 물이 흐른 형적을 나타내고 있는 토지(대홍수 기타 이상한 천연현상에 의하여 일시적으로 그 상황을 나타내고 있는 토지를 제외한다)의 구역
나.하천부속물의 부지인 토지의 구역
다.제방(하천관리청이나 그 허가 또는 위탁을 받은 자가 설치한 것에 한한다)이 있는 곳에 있어서는 그 제외지(제방으로부터 하심측의 토지를 말한다) 또는 대통령령으로 정하는 이와 유사한 토지의 구역 중 가목에 게기하는 구역과 일체로 하여 관리할 필요가 있는 토지로서 관리청이 지정하는 토지의 구역
3. "하천부속물"이라 함은 하천관리에 필요한 댐&#183;하구언&#183;제방&#183;호안&#183;수제&#183;보갑문&#183;수문&#183;수로수도&#183;예선도&#183;관측시설 기타 이 법에 의하여 설치된 시설 또는 공작물을 말한다. 다만, 이 법의 규정에 의한 하천의 관리청(이하 "관리청"이라 한다) 이외의 자가 설치한 시설 또는 공작물에 관하여는 관리청이 당해 시설 또는 공작물을 하천부속물로 관리하기 위하여 당해 시설 또는 공작물 설치자의 동의를 얻는 것에 한한다.
이 이외에 나머지 관련 법률조항은 별지 기재와 같다.
2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계기관의 의견
가. 청구인의 주장요지
1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전부 개정된 하천법(이하 ‘1971년 하천법’이라 한다)은 하천으로 편입된 토지를 국유로 하면서도 손실보상의 규정을 완비하지 않고 있다가, 1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정된 하천법(이하 ‘1984년 하천법’이라 한다)으로 소급하여 보상의 길을 열기는 하였으나, 보상청구권의 행사기간을 정해 그 기간이 경과하면 시효로 소멸되도록 하였으며, 그 후 2002. 12. 11. 법률 제6772호로 제정된 ‘하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법’으로 보상청구권의 행사기간을 소급하여 연장하였으나, 이 또한 2003. 12. 31.까지 한시적으로 적용되었다.
이 사건 법률조항을 등기부가 복구되지 않은 토지에도 적용한다면, 청구인은 소유권은 물론 손실보상청구권의 존재 사실을 모른 채 이 모든 권리를 상실하게 되고, 이는 도로 등의 설치를 위한 수용과 비교하여 하천에 편입된 토지의 소유자를 차별하는 것이며, 정당한 보상이 전제되지 않은 수용으로서 헌법 제23조나 과잉금지원칙에도 반한다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
이 사건 법률조항은 입법적 수용에 해당하는 것으로서 법률에 의한 보상요건을 충족하고, 정당한 보상의 원리에 위배되지 않으며, 국민의 재산권을 침해하거나 하천부지에 편입한 토지 소유자를 불평등하게 취급하는 것이 아니어서 헌법에 위반되지 아니한다.
다. 국토해양부장관의 의견요지
하천관리 방식인 개별적 수용의 방식과 하천의 국유화 방법 중 어느 것을 채택하여 국가가 하천을 관리하느냐 하는 것은 입법자가 공익의 필요성과 국민의 재산권 제한 정도를 형량하여 결정할 문제로서, 현저히 자의적이거나 비례의 원칙에 벗어나지 않는 한 존중되어야 할 것이므로, 도로 등 다른 공공용물과 달리 국유의 방법을 채택하였다 하여 평등원칙, 정당한 보상 원칙이나 비례원칙에 반하지 않는다.
3. 판  단
가. 이 사건의 쟁점
청구인 주장의 요지는, 당해 사건에서 이 사건 토지가 청구인의 소유라는 사실이 확인되어도 이미 하천부지에 편입되어 국유로 되었고, 그 과정에서 청구인의 손실보상청구권 또한 시효로 소멸하여, 결국 이는 보상이 결여된 수용으로 헌법에 위반된다는 것이므로, 이 사건 심판청구의 쟁점은 이 사건 법률조항이 헌법 제23조에서 정한 재산권 수용의 요건을 갖추었는지 여부라 할 것이다.
나. 법률에 의한 재산권 수용
(1) 1961. 12. 30. 법률 제892호로 제정된 하천법은 제4조에서 "하천은 이를 국유로 한다."고 규정하였고, 그 후 그 규정은 1971년 하천법에서 법 제3조로 조문의 위치만 바뀌었을 뿐 2007. 4. 6. 법률 제8338호로 전부 개정되기 전까지 그 내용이 그대로 유지되었다.
한편 1971년 하천법은 이른바 "하천구역 법정제도"를 취하여 제방시설 부지와 제외지를 모두 하천구역에 포함시키면서, 등기된 사유토지인지의 여부
를 불문하고 하천구역으로 편입된 토지는 모두 국유로 하였는데, 이는 근대적 수리법규의 개념에 비추어 법적 규율의 필요성이 크다고 할 수 있는 제방부지와 제외지를 하천의 개념에 포괄하여 국가의 통제 아래에 둠으로써 하수(河水)로 인한 피해를 예방하고 하천사용의 이익을 증진시키려는 입법목적을 달성하기 위한 것이다.
(2) 이 사건 토지는 제방부지와 제외지로서 공부상 소유자가 복구되지 않은 상태에서 1971년 하천법의 시행으로 일제히 국유로 귀속된 것으로서, 이는 하천관리라는 공익 목적을 위하여 국민의 특정 재산권을 직접 법률에 의하여 강제적으로 국가가 취득한 것이므로, 헌법 제23조 제3항에 규정된 재산권의 "수용"에 해당된다.
다. 공용수용의 헌법적 요건
헌법 제23조 제3항은 "공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다."고 하여 재산권 행사에 있어 사회적 의무성의 한계를 넘는 수용ㆍ사용ㆍ제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다.
공공의 필요로 재산권을 권력적ㆍ강제적으로 박탈하는 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 바대로 ① 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요가 있을 것, ② 수용과 그에 대한 보상은 모두 법률에 의할 것, ③ 정당한 보상을 지급할 것 등의 요건을 갖추어야 한다(헌재 1994. 2. 24. 92헌가15 등, 판례집 6-1, 38, 55；헌재 1998. 3. 26. 93헌바12, 판례집 10-1, 226, 243).
(1) 공익적 필요성
하천이라는 자연상황을 대상으로 하는 하천법은 하수로 인한 피해를 예방하고 하천사용의 이익을 증진시키기 위하여 하천의 지정&#183;관리&#183;사용 및 보전과 비용에 관한 사항을 규정함으로써 하천관리의 적정을 기하고, 공공복리의 증진에 기여하게 함을 목적으로 한다는 점에서(1971년 하천법 제1조) 합목적성과 기술성의 요청에 민감할 수밖에 없다 할 것이므로, 하천에 대한 공법적 규제의 필요성을 부인할 수는 없다.
이러한 목적을 달성하기 위하여 국가가 택할 수 있는 방법에는 ① 국유화하는 방안과 ② 하천관리 등을 위하여 필요한 토지를 개별적으로 수용한다든가 하천 관리상의 필요에 대응하여 사소유권의 이용ㆍ처분에 제한을 가하는 것에 그치는 방안이 있는데, 이 두 가지 방안 중 어느 것을 택할 것인지에 관
한 판단은 일차적으로 입법자의 몫으로, 그것이 현저히 자의적이거나 비례성을 벗어난 것이라고 보이지 않는 한 이를 존중하여야 할 것이고, 그 중 국민의 재산권에 대한 제약의 정도가 큰 국유화의 방법을 채택하였다 하더라도 보다 효율적인 하천관리 및 이용이라는 중대한 공익 목적에 비추어 볼 때 적정한 보상이 수반되는 한 이를 두고 현저히 자의적이라거나 비례성을 벗어난 것이라고 할 수는 없다(헌재 1998. 3. 26. 93헌바12, 판례집 10-1, 226, 246 참조).
(2) 법률에 의한 수용
이 사건 토지는 적어도 1984년 하천법 이전의 하천법에 의하여 직접 국유로 되었으므로, 이는 "법률"에 의한 수용이라는 헌법적 요청을 충족하였다 할 것이다.
(3) 법률에 의한 보상
1971년 하천법은 제방부지와 제외지를 하천구역에 편입시키고(제2조 제1항 제2호 나목과 다목 전단), 이를 국유화하면서도(제3조) 그에 대한 보상규정은 완비하지 못하였다.
위 법 제74조는 ‘공용부담 등으로 인한 손실보상’이라는 제목 아래 제1항에서 "제2조 제1항 제2호 다목의 규정에 의한 하천구역의 지정 및 제43조의 규정에 의한 처분이나 제한으로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때 또는 관리청이 시행하는 하천공사로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때에는 건설부장관이 행한 처분이나 공사로 인한 것은 국고에서, 도지사가 행한 처분이나 공사로 인한 것은 당해 도에서 조속히 그 손실을 보상하여야 한다."고 규정하여, 제방부지로 하천구역에 편입된 토지에 대한 보상규정을 두지 않았고, 이 사건 토지는 1971년 하천법 시행 후 제방이나 제외지로서 하천구역에 편입되었지만 소유자가 복구되지 않은 상태로서 제외지에 해당하는 부분에 대해서도 손실보상 없이 국유로 등기가 경료되었다.
그런데 1971년 하천법의 시행으로 당연히 국유화된 제외지의 종전 소유자들에 대하여 비록 위 법 자체에는 보상규정이 없었으나, 1984년 하천법 개정에 의하여 뒤늦게나마 보상규정이 마련되었고, 구 ‘법률 제3782호 하천법 중 개정법률 부칙 제2조의 규정에 의한 보상청구권의 소멸시효가 만료된 하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법’(1999. 12. 28. 법률 제6065호로 제정되고, 2002. 12. 11. 법률 제6772호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 특조법’이라 한다), 구 ‘하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법’(2002. 12. 11. 법률 제6772호로 개정되고, 2009. 3. 25. 법률 제9543호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘개
정 특조법’이라 한다)에 의하여 보상청구권의 소멸시효가 2003. 12. 31.까지 연장되었다가 최근 2009. 3. 25. 법률 제9543호로 제정되어 2009. 6. 26. 시행된 ‘하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법’에 의하여 다시 위 종전 소유자들에 대하여 보상청구권을 2013. 12. 31.까지 행사할 수 있도록 연장하였다.
또, 비록 제방부지에 대해서는 명시적인 보상규정을 두고 있지 않으나 대법원은 제방부지가 하천구역으로서 국유로 된 이상 그로 인하여 소유자가 입은 손실은 보상되어야 하고, 그 보상 방법을 유수지 및 제외지 등에 관한 것과 달리할 아무런 합리적인 이유를 찾아볼 수 없다는 이유로 보상규정을 유추적용하여 그 제방 부지의 소유자에게 그 손실을 보상하여야 한다고 봄이 상당하다고 판시한 이래(대법원 1995. 11. 24. 선고 94다34630 판결), 구 특조법과 개정 특조법에 의하여 1971년 하천법 이후 제방부지로 하천구역에 편입한 토지의 소유자에게 손실보상청구권을 인정하였다(대법원 2001. 9. 25. 선고 2001다30445 판결；2003. 6. 27. 선고 2003다16221 판결 등 참조).
한편 1971년 하천법 이래로 하천에 관한 공사로 손해를 입은 자에 대하여는 사업시행자가 보상을 하여 주도록 규정하고 있었음에도 청구인의 주장과 같이 제방 공사로 인하여 이 사건 토지에 대한 보상이 이루어지지 않았다면, 위 토지들은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙’ 제25조 소정의 미불용지에 해당하여 이에 따른 보상을 받을 수 있다고 할 것이다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두22129 판결 참조).
그렇다면 결과적으로 이 사건 법률조항은 헌법 제23조 제3항이 요구하는 "법률에 의한 보상"의 요건을 충족하였다 할 것이고, 이 점에서 이 사건 토지에 대한 보상청구권 행사가 불가능하다는 청구인의 주장은 이유 없다.
(4) 정당한 보상
(가) 헌법 제23조 제3항에 규정된 "정당한 보상"이란 원칙적으로 수용되는 재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 이른바 "완전보상"을 뜻하는데, 토지의 경우에는 그 특성상 인근 유사토지의 거래가격을 기준으로 하여 그 가격형성에 미치는 제 요소를 종합적으로 고려한 합리적 조정을 거쳐서 객관적인 가치를 평가할 수밖에 없다(헌재 1998. 3. 26. 93헌바12, 판례집 10-1, 226, 249 참조).
이 사건 토지에 대한 보상규정인 1984년의 개정 하천법 부칙 제2조 제1항은 보상대상 토지, 보상의 주체, 보상의무에 관하여 규정하고 있고, 제4항의 위임에 근거한 ‘법률 제3782호 하천법 중 개정법률 부칙 제2조의 규정에 의한
하천편입토지의 보상에 관한 규정’(대통령령 제11919호)은 보상금의 청구절차, 보상의 기준과 방법 등에 관하여 규정하여, 토지평가사나 공인감정사 또는 감정회사 중 2인 이상에 대하여 편입토지에 대한 평가를 의뢰하여 보상금액을 산정하되 각 토지평가사 등의 평가액의 산술평균치를 기준으로 삼고(제9조), 토지의 평가는 보상을 위한 평가 당시의 가격을 기준으로 행하되, 편입 당시의 지목 및 이용 상황, 당해 토지에 대한 공법상의 제한, 현실의 이용 상황 및 유사한 인근토지의 정상가격 등을 충분히 고려하여 평가하도록 하며(제10조), 국유로 등기가 되지 아니한 편입토지에 대하여 보상이 끝나기 전까지는 국유로 등기하지 못하도록 하였다(제12조).
그리고 ‘하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법’ 제6조의 위임을 따른 같은 법 시행령(대통령령 제21553호)은 보상금의 청구 절차, 보상금액의 산정에 관하여, ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’에 따른 감정평가업자 2명 이상에게 편입토지에 대한 평가를 의뢰하여 보상금액을 산정하되 각 감정평가업자가 평가한 금액의 산술평균치를 기준으로 삼고 있으며, 하천공사 또는 하천점용 허가로 인하여 하천구역으로 편입된 토지에 대하여 보상금액을 산정할 때에는 하천공사 또는 하천점용 허가에 따른 공사 직전의 지목 및 이용 상황을 고려하여 평가하도록 하고 있다(제7조).
이러한 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 법률조항은 헌법에서 요구하는 정당한 보상의 원리에 위배되는 것이라 할 수 없을 것이다.
(나) 청구인은 하천에 편입된 토지가 미등기 부동산인 경우에는, 종전 소유자가 보상청구권의 존재 사실을 알지 못하는 사이에 청구권 행사기간이 도과되어 소유권 및 보상청구권을 상실하게 되므로, 적어도 이 사건 법률조항이 미등기 부동산까지 적용되는 것은 보상 없는 소유권의 상실로서 정당한 보상원칙에 반하여 위헌이라고 주장하나, 이미 앞서 본 바와 같이 청구인이 이 사건 토지의 진정한 소유자라면 비록 대한민국 명의의 소유권보존등기가 경료되어 있더라도 앞으로 2013. 12. 31.까지 보상청구권을 행사할 수 있으므로, 이 점에서 청구인의 위 주장은 이유 없다.
라. 청구인의 나머지 주장에 대한 판단
(1) 청구인은 하천부지에 편입된 토지는 사권(私權)의 제한으로 그 목적을 달성하기 충분함에도 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 반하여 사권을 박탈하였다고 주장하나, 이 사건 법률조항이 이 사건 토지와 같은 제방과 제외지를 국유로 한 것은 국민의 재산권을 예외적으로 박탈할 수 있는 근거규정
인 헌법 제23조 제3항에 따라 앞서 본 바와 같이 하천의 효율적 관리ㆍ이용이라는 중대한 공익목적을 달성하기 위한 것이고, 더욱이 법률에 의한 정당한 보상을 수반하는 것으로서, 그 목적이 정당하고 수단이 적절하며, 이와 같이 국유화 조치가 헌법 제23조 제3항의 요청을 충족하는 이상 최소 침해의 원칙에 반한다고 할 수 없고, 이는 우월한 공익목적을 위한 것으로서 헌법적으로 이미 정당화되는 것이므로, 과잉금지원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(2) 또한 청구인은, 하천부지에 편입되는 토지소유자를 도로부지 등 다른 공공용물에 편입되는 토지소유자와 비교하면 당사자들과의 협의 등 공용수용의 방식을 취하지 않아 차별취급 한 것이라고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 입법자는 하천관리의 공익 목적을 국가가 하천을 국유화하는 방법을 선택하였고, 이러한 입법자의 결정이 현저히 자의적이거나 비례의 원칙에 반하지 않는 한 이는 존중되어야 할 것이므로, 순전히 행정청의 수용처분이 아닌 입법에 의한 수용방식을 채택하였다는 이유만으로 평등의 원칙에 반한다고 할 수 없으며, 홍수피해의 방지와 하천의 적정한 이용 등 국가의 효율적인 하천 관리의 목적에 비추어 하천편입 부지의 소유자와 도로 등 다른 공공용물을 위해 수용되는 토지 소유자를 달리 취급하는 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 양자 사이에 이 사건 법률조항에 의한 자의적인 차별이 있다고 볼 수 없다.
4. 결  론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
volumeInfo: 22
seriesInfo: 1
pages: 161~174
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20100225
eventType: 헌바