item: panreType: 판례집
eventNo: 2008헌바57
eventNm: 도시개발법 제21조 제1항 본문 등 위헌소원
panreTitle: 도시개발법 제21조 제1항 본문 등 위헌소원

panreInfo: (2010. 12. 28. 2008헌바57)

textOfDecision: 구 도시개발법(2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항, 구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조 제1항 본문, 같은 조 제3항 본문, 구 도시개발법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조 제2항, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조 제2항, 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: (1) 서울특별시장은 2003. 11. 10. 서울특별시 고시 제2003-341호로, 청구인
들 소유의 토지들이 포함된 서울 강동구 하일동 일대 합계 912,000㎡의 토지를 도시개발구역으로 지정하고, 구 서울특별시도시개발공사(2004. 3. 17. 에스에이치공사로 그 명칭이 변경되었다. 이하 에스에이치공사라 한다)를 사업시행자로 하여 수용및 사용 방식으로 2003년부터 2007년까지 위 구역 내 주거환경을 개선하고 공공임대주택을 건립하는 내용의‘강일도시개발구역지정 및 개발계획승인 고시’를 한 후,2004. 12. 27. 서울특별시 고시 제2004-429호로 사업구역의 면적 등을 변경하는내용의‘강일도시개발구역 개발계획변경 및 실시계획인가’를 하여 이를 고시하였다(이하 위와 같은 내용의 도시개발사업을‘이 사건 도시개발사업’이라 하고, 위 2003.11. 10.자 및 2004. 12. 27.자 서울특별시 고시를‘이 사건 각 고시’라 한다).
(2) 서울특별시 지방토지수용위원회는 에스에이치공사의 신청에 따라 2006. 2. 3.청구인들 소유의 토지에 대하여 수용개시일을 2006. 3. 24.로 하고 청구인별 손실보상금을 정하여 수용재결을 하였으나(이하‘이 사건 수용재결’이라 한다), 청구인들은 이에 불복하여 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거쳐 서울행정법원에 주위적으로, 서울특별시장을 상대로 이 사건 각 고시의 무효확인을, 서울특별시 지방토지수용위원회를 상대로 이 사건 수용재결의 무효확인을 각 구하고, 예비적으로, 에스에이치공사를 상대로 손실보상금의 증액지급을 구하는 행정소송을 제기하였다(2006구합45203).
(3) 청구인들은 위 행정소송 계속중 이 사건 도시개발사업의 시행방법 및 수용등의 근거 규정인 구 도시개발법 제21조 제1항 본문 등과 손실보상의 근거조항인‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하‘공익사업법’이라 한다)제67조 제2항 등에 관하여 위헌법률심판제청을 신청하였다.
(4) 당해 사건 법원은 2008. 4. 16. 청구인들의 주위적 청구를 모두 기각하고 예비적 청구를 일부 인용하는 판결을 선고하는 한편, 위헌법률심판제청신청을 기각하는 결정을 하였고, 청구인들은 2008. 6. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 이 사건의 심판대상은 (1)도시개발사업의 시행방식을 규정한 구 도시개발법 제20조 제1항(이하‘이 사건 사업시행방식조항’이라 한다), (2) 사업시행자로 하여금 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있도록 규정한 구 도시개발법 제21조 제1항 본문(이하‘이 사건 수용조항’이라 한다), (3)도시개발사업의 시행으로 인한 수용에 관하여 공익사업법을 준용하도록 규정한 구 도시개발법 제21조 제2항(이하‘이 사건 준용조항’이라 한다), (4)수용대상 토지를 고시한 때에 공익사업법상의 공익사업인정 및 고시가 있은 것으로 의제하는 구 도시개
발법 제21조 제3항 본문(이하‘이 사건 사업인정의제조항’이라 한다), (5)토지보상액산정시 당해 공익사업으로 인한 개발이익을 배제하도록 규정한 공익사업법 제67조제2항(이하‘이 사건 개발이익배제조항’이라 한다), (6)공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 규정한 구 공익사업법 제70조 제1항(이하‘이 사건 공시지가보상조항’이라 하고, 이 사건 개발이익배제조항과 함께 지칭할 때에는‘이 사건 공익사업법조항들’이라 한다)의 위헌 여부이다.
(청구인들은 청구취지에서 구 도시개발법 제21조 제3항 전체를 심판대상조항으로기재하였으나, 이와 관련된 청구인들의 주장은 수용대상 토지를 고시하면 공익사업인정을 위한 별도의 절차 없이 곧바로 공익사업법 소정의 사업인정 및 고시가 있은것으로 본다는 점이 위헌이라는 취지인데, 이는 제21조 제3항 본문과만 관련되고,같은 항 단서는 그 경우 재결신청의 시한을 규정하고 있을 뿐이어서 청구인들의 위헌 주장 내용과는 관련이 없으므로, 같은 항 본문 부분으로 심판대상을 한정하기로한다.)
심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

구 도시개발법(2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되기 전의 것) 제20조(도시개발사업의 시행방식)①도시개발사업은시행자가 도시개발구역안의 토지등을 수용 또는 사용하는 방식이나 환지방식 또는이를 혼용하는 방식으로 시행할 수 있다.
구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조(토지 등의 수용 또는 사용)①시행자는 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다.
③제2항의 규정에 의하여 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용함에 있어서 제5조 제1항 제14호의 규정에 의한 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세목을 고시한 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다.
구 도시개발법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조(토지 등의 수용 또는 사용)②제1항의 규정에의한 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조(보상액의 가격시점 등)②보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려
하지 아니한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상)①협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.

relatedProvision: [별지]기재와 같다.

구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 일부개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 도시개발에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 계획적이고 체계적인도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 한다.
제2조(정의)①이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “도시개발구역”이라 함은 도시개발사업을 시행하기 위하여 제3조 및 제9조의 규정에 의하여 지정·고시된 구역을 말한다.
2. “도시개발사업”이라 함은 도시개발구역안에서 주거·상업·산업·유통·정보통신·생태·문화·보건 및 복지 등의 기능을 가지는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다
제3조(도시개발구역의 지정 등)①특별시장·광역시장 또는 도지사(이하“시·도지사”라 한다)는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다. 이 경우 지정하고자 하는 도시개발구역의 면적이 대통령령이 정하는규모 이상인 때에는 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다.
제4조(개발계획의 수립 및 변경)①제3조의 규정에 의하여 도시개발구역을 지정하는 자(이하“지정권자”라 한다)는 도시개발구역을 지정하고자 할 때에는 당해 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하“개발계획”이라 한다)을 수립하여야한다. 다만, 대통령령이 정하는 지역에 도시개발구역을 지정하는 때에는 도시개발구역 지정후에 개발계획을 수립할 수 있다.
②지정권자는 직접 또는 제3조 제3항 제2호 및 제4항의 규정에 의한 관계중앙행정기관의 장 또는 시장·군수·구청장의 요청을 받아 개발계획을 변경할 수 있다.
제5조(개발계획의 내용)①개발계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.다만, 제13호 및 제14호에 해당하는 사항은 도시개발구역의 지정후에 이를 개발계획에 포함시킬 수 있다.
1. 도시개발구역의 명칭·위치와 면적
2. 도시개발구역의 지정목적 및 도시개발사업의 시행기간
3. 도시개발구역을 2 이상의 사업시행지구로 분할하여 도시개발사업을 시행하는 경우에는 그 지구분할에 관한 사항
4. 도시개발사업의 시행자에 관한 사항
5. 도시개발사업의 시행방식
6. 인구수용계획
7. 토지이용계획
8. 교통처리계획
9. 환경보전계획
10. 보건의료 및 복지시설의 설치계획
11. 도로, 상·하수도 등 주요 기반시설의 설치계획
12. 재원조달계획
13. 도시개발구역밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 당해시설의 설치에 필요한 비용의 부담계획
14. 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지·건축물 또는 토지에 정착한 물건과이에 관한 소유권외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하“토지 등”이라 한다)가 있는 경우에는 그 세목
15. 기타 대통령령이 정하는 사항
②국토의계획및이용에관한법률에 의한 광역도시계획 또는 도시기본계획이 수립되어 있는 지역에 대하여 개발계획을 수립하고자 하는 때에는 개발계획의 내용이당해 광역도시계획 또는 도시기본계획에 부합되도록 하여야 한다.
제7조(주민 등의 의견청취)①제3조의 규정에 의하여 건설교통부장관 또는 시·도지사가 도시개발구역을 지정(시장·군수 또는 구청장의 요청에 의하여 지정하는 경우를 제외한다)하고자 하거나 시장·군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하고자 하는 때에는 공람 또는 공청회를 통하여 주민 또는 관계전문가 등으로부터 의견을 청취하여야 하며, 공람 또는 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되는때에는 이를 반영하여야 한다.
②제1항의 규정에 따른 공람 또는 공청회의 개최대상 및 주민의 의견청취 방법등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제8조(도시계획위원회의 심의 등) 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서의 규정에 의하여 개발계획을 수립하는 때에는 관계행정기관의 장과 협의한 후 국토의계획및이용에관한법률 제106조의 규정에 의한 중앙도시계획위원회또는 동법 제113조 제1항의 규정에 의한 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 변경의 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는경우에는 그러하지 아니하다.
제9조(도시개발구역지정의 고시 등)①지정권자는 도시개발구역을 지정하거나제4조 제1항 단서의 규정에 의하여 개발계획을 수립한 때에는 대통령령이 정하는바에 따라 이를 관보 또는 공보에 고시하고 당해 도시개발구역을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 관계서류의 사본을 송부하여야 하며, 이 경우 관계서류를 송부받은 시장·군수 또는 구청장은 이를 일반에게 공람시켜야 한다. 변경의 경우에도 또한 같다.
②도시개발구역이 지정·고시된 경우 당해 도시개발구역은 국토의계획및이용에관한법률에 의한 도시지역과 대통령령이 정하는 지구단위계획구역으로 결정·고시된 것으로 본다. 다만, 국토의계획및이용에관한법률 제49조 제2호의 규정에 의한 제2종지구단위계획구역 및 동법 제37조 제1항 제8호의 규정에 의한 취락지구로 지정된지역인 경우에는 그러하지 아니하다.
제11조(시행자 등)①도시개발사업의 시행자(이하“시행자”라 한다)는 다음 각호의 자 중에서 지정권자가 이를 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지방식으로 시행하는 경우에는 제4호의 토지소유자 또는 조합을 시행자로 지정한다.
1. 국가 또는 지방자치단체
2. 대통령령이 정하는 정부투자기관
3. 지방공기업법에 의하여 설립된 지방공사
4. 도시개발구역안의 토지소유자(제20조의 규정에 의한 수용 또는 사용방식의경우에는 도시개발구역안의 국·공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을소유한 자를 말하며, 공유수면매립법 제9조의 규정에 의하여 면허를 받은자를 당해 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다) 또는이들이 도시개발을 위하여 설립한 조합(이하“조합”이라 한다)
5. 수도권정비계획법에 의한 과밀억제권역에서 수도권외의 지역으로 이전하는법인중 과밀억제권역안의 사업기간 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는법인
6. 건설산업기본법에 의한 토목공사업 또는 토목건축공사업의 면허를 받는 등개발계획에 적합하게 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 자
7. 제1호 내지 제6호에 해당하는 자 2 이상이 도시개발사업을 시행할 목적으로 출자하여 설립한 법인
⑤제1항 제2호 내지 제7호(제4호중 조합은 제외한다)에 해당하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을
제안할 수 있다. 다만, 제3조 제3항의 규정에 해당하는 자는 건설교통부장관에게 직접 제안할 수 있다.
⑥제1항 제4호 내지 제7호(제1항 제1호 내지 제3호에 해당하는 자가 대통령령이 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)에 해당하는 자가 제5항의 규정에 의하여 도시개발구역의 지정을 제안하고자 하는 경우에는 대상구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지의 소유자(지상권자를 포함한다. 이하 같다)의동의를 얻어야 한다.
⑦시장·군수 또는 구청장은 제안자와 협의하여 도시개발구역의 지정을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다.
제17조(실시계획의 작성 및 인가 등)①시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라도시개발사업에 관한 실시계획(이하“실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다. 이경우 실시계획에는 지구단위계획이 포함되어야 한다.
②시행자(지정권자가 시행자인 경우를 제외한다)는 제1항의 규정에 의하여 작성된 실시계획에 관하여 지정권자의 인가를 받아야 한다.
③지정권자가 실시계획을 작성하거나 인가하는 경우 건설교통부장관인 지정권자는 시·도지사의 의견을, 시·도지사인 지정권자는 시장·군수 또는 구청장의 의견을 미리 들어야 한다.
제18조(실시계획의 고시)①지정권자는 실시계획을 작성하거나 인가한 때에는대통령령이 정하는 바에 따라 이를 관보 또는 공보에 고시하고 시행자와 당해 도시개발구역을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 관계서류의 사본을 송부하여야 한다. 이 경우 관계서류를 송부받은 시장·군수 또는 구청장은 이를 일반에게 공람시켜야 한다.
②제1항의 규정에 의하여 실시계획을 고시한 경우 그 고시된 내용중 국토의계획및이용에관한법률에 의하여 도시관리계획(지구단위계획을 포함한다. 이하 같다.)으로결정하여야 하는 사항은 국토의계획및이용에관한법률에 의한 도시관리계획이 결정·고시된 것으로 본다. 이 경우 종전에 도시관리계획으로 결정된 사항중 고시내용에저촉되는 사항은 고시된 내용으로 변경된 것으로 본다.
제19조(관련 인·허가 등의 의제)①제17조의 규정에 의한 실시계획의 작성 또는인가를 함에 있어서 지정권자가 당해 실시계획에 대한 다음 각 호의 허가·승인·심사·인가·신고·면허·등록·협의·지정·해제 또는 처분 등(이하“인·허가 등”이라 한다)에 관하여 제3항의 규정에 의하여 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 인·허가 등을 받은 것으로 보며, 제18조 제1항의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있는때에는 관계법률에 의한 인·허가 등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다. (각 호생략)
제20조(도시개발사업의 시행방식)②제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용하는방식이나 환지방식 또는 이를 혼용할 수 있는 도시개발구역의 요건 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제23조(이주대책 등) 시행자는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률이정하는 바에 따라 도시개발사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 자에 관한 이주대책 등을 수립·시행하여야 한다.
구 도시개발법 시행령(2006. 3. 29. 대통령령 제19422호로 일부개정 되기 전의것) 제2조(도시개발구역의 규모)① ‘도시개발법’(이하“법”이라 한다) 제3조의 규정에 의하여 도시개발구역으로 지정할 수 있는 규모는 다음과 같다.
1. 도시지역안
가. 주거지역 및 상업지역：1만제곱미터 이상
나. 공업지역：3만제곱미터 이상
다. 자연녹지지역：1만제곱미터 이상
라.생산녹지지역(생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 100분의 30 이하인 경우에 한한다)：1만제곱미터 이상
2. 도시지역 외의 지역：30만제곱미터 이상. 다만,‘건축법 시행령’별표 1 제2호의 공동주택중 아파트 또는 연립주택의 건설계획이 포함되는 경우로서 다음 요건을 모두 갖춘 경우에는 20만제곱미터 이상으로 한다.
가. 도시개발구역 안에 초등학교용지를 확보하여 관할 교육청의 동의를 얻은 경우
나. 도시개발구역에서‘도로법’제13조 내지 제15조에 해당하는 도로 또는건설교통부령이 정하는 도로와 연결되는 4차로 이상의 도로를 설치하는 경우
제3조(도시개발구역 지정의 승인) 법 제3조 제1항 후단에서“대통령령이 정하는규모”라 함은 100만제곱미터를 말한다.
제4조(건설교통부장관의 도시개발구역 지정)①법 제3조 제3항 제3호에서“대통령령이 정하는 규모”라 함은 30만제곱미터를 말한다.
제5조(도시개발구역의 지정요청) 법 제3조 제4항의 규정에 의하여 시장·군수 또는구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하“시·도지사”라 한다)에게 도시개발구역의 지정을 요청하고자 하는 경우에는‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’제113조 제2항의 규정에 의한 시·군·구도시계획위원회의 자문을 거쳐 건설교통부령이 정하는 서류를 시·도지사에게 제출하여야 한다.다만, 지구단위계획구역에서 이미 결정된 지
구단위계획에 따라 도시개발사업을 시행하고자 도시개발구역의 지정을 요청하는 경우에는 시·군·구도시계획위원회의 자문을 거치지 아니할 수 있다.
제9조의2(주민의 의견청취)①건설교통부장관 또는 시·도지사는 법 제7조의 규정에 의하여 도시개발구역의 지정에 관한 주민의 의견을 청취하고자 하는 때에는 관계서류 사본을 시장·군수 또는 구청장에게 송부하여야 한다.
②시장·군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의하여 관계서류 사본을 송부받거나법 제7조의 규정에 의하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때에는 다음 각 호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문에 공고하고 14일 이상 일반인이 공람할 수 있도록 하여야 한다. 다만, 도시개발구역의 면적이 10만제곱미터 미만인 경우에는 일간신문에 공고하지 아니하고 공보에 공고할 수있다.
1. 입안하고자 하는 도시개발구역지정 및 개발계획의 개요
2. 도시개발사업의 시행자 및 시행방식에 관한 사항
3. 공람기간
4. 그 밖에 건설교통부령이 정하는 사항
③제2항의 규정에 의하여 공고된 내용에 관하여 의견이 있는 자는 제2항 제3호의 공람기간(이하 이 조 및 제10조에서“공람기간”이라 한다)내에 도시개발구역의지정에 관한 공고를 한 자에게 의견서를 제출할 수 있다.
④시장·군수 또는 구청장은 제3항의 규정에 의하여 제출된 의견이 있는 경우에는이를 종합하여 건설교통부장관(제1항의 규정에 의하여 건설교통부장관이 시장·군수·구청장에게 송부한 경우에 한한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사에게 제출하여야하며, 제출된 의견이 없는 경우에는 그 사실을 건설교통부장관, 시·도지사에게 통보하여야 한다.
⑤건설교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제3항의 규정에 의하여제출된 의견을 반영할 것인지의 여부를 검토하여 그 결과를 공람기간이 종료된 날부터 30일 이내에 당해 의견을 제출한 자에게 통보하여야 한다.
제10조(공청회)①건설교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 도시개발사업을 시행하고자 하는 구역의 면적이 100만제곱미터 이상인 경우에는 공람기간의만료 후에 법 제7조의 규정에 의한 공청회를 개최하여야 한다.
②건설교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의하여공청회를 개최하고자 하는 때에는 다음 각 호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 공청회 개최예정일 14일전까지 1회 이상 공고하여야 한다. 다만, 제9조의2 제2항의 규정에 의한 공고시 다음 각 호의 사항을 이미공고한 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 공청회의 개최목적
2. 공청회의 개최예정일시 및 장소
3. 입안하고자 하는 도시개발구역지정 및 개발계획의 개요
4. 의견발표의 신청에 관한 사항
5. 기타 건설교통부령이 정하는 사항
제32조(도시개발사업의 시행방식)①시행자는 도시개발구역으로 지정하고자 하는 지역에 대하여 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 도시개발사업의 시행방식을 정함을 원칙으로 하되, 사업의 용이성·규모등을 고려하여 필요한 경우에는 건설교통부장관이 정하는 기준에 따라 도시개발사업의 시행방식을 정할 수 있다.
1. 환지방식：대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 토지의 교환·분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치·변경이필요한 경우 또는 도시개발사업을 시행하는 지역의 지가가 인근의 다른 지역에 비하여 현저히 높아 수용 또는 사용방식으로 시행하는 것이 어려운경우
2. 수용 또는 사용방식：당해 도시의 주택건설에 필요한 택지 등의 집단적인조성 또는 공급이 필요한 경우
3. 혼용방식：도시개발구역으로 지정하고자 하는 지역이 부분적으로 제1호 및제2호에 해당하는 경우
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 일부개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모함을 목적으로 한다.
제4조(공익사업) 이 법에 의하여 토지 등을 취득 또는 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 1에 해당하는 사업이어야 한다.
1. 국방·군사에 관한 사업
2. 관계법률에 의하여 허가·인가·승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는철도·도로·공항·항만·주차장·공영차고지·화물터미널·삭도·궤도·하천·제방·댐·운하·수도·하수도·하수종말처리·폐수처리·사방·방풍·방화·방조(방조)·방수·저수지·용배수로·석유비축 및 송유·폐기물처리·전기·전기통신·방송·가스 및 기상관측에 관한 사업
3. 국가 또는 지방자치단체가 설치하는 청사·공장·연구소·시험소·보건
또는 문화시설·공원·수목원·광장·운동장·시장·묘지·화장장·도축장 그 밖의 공공용시설에 관한 사업
4. 관계법률에 의하여 허가·인가·승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는학교·도서관·박물관 및 미술관의 건립에 관한 사업
5.국가·지방자치단체·정부투자기관·지방공기업 또는 국가나 지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택의 건설 또는 택지의 조성에관한 사업
6. 제1호 내지 제5호의 사업을 시행하기 위하여 필요한 통로·교량·전선로·재료적치장 그 밖의 부속시설에 관한 사업
7. 그 밖에 다른 법률에 의하여 토지등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업
제19조(토지 등의 수용 또는 사용)①사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여필요한 때에는 이 법이 정하는 바에 따라 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다.
제20조(사업인정)①사업시행자는 제19조의 규정에 따라 토지 등을 수용 또는사용하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다.
제21조(의견청취 등) 건설교통부장관은 사업인정을 하고자 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장 및 시·도지사와 협의하여야 하며, 대통령령이 정하는 바에 따라 미리 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 관하여 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야한다.
제22조(사업인정의 고시)①건설교통부장관은 제20조의 규정에 의한 사업인정을한 때에는 지체없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시·도지사에게통지하고 사업시행자의 성명 또는 명칭·사업의 종류·사업지역 및 수용 또는 사용할토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다.
②제1항의 규정에 의하여 사업인정의 사실을 통지받은 시·도지사는 관계 시장·군수 및 구청장에게 이를 통지하여야 한다.
③사업인정은 제1항의 규정에 따라 고시한 날부터 그 효력을 발생한다.
제26조(협의 등 절차의 준용)①제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조 내지 제16조 및 제68조의 규정을 준용한다.
제61조(사업시행자 보상) 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 이를 보상하여야 한다.
제67조(보상액의 가격시점 등)①보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다.
제70조(취득하는 토지의 보상)②토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다.
③사업인정전의 협의에 의한 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 당해 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가중 가격시점에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. 다만, 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 당해 공고일또는 고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가중 당해 공익사업의 공고일 또는 고시일에 가장 가까운 시점에공시된 공시지가로 한다.
④사업인정후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는재결 당시 공시된 공시지가중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된공시지가로 한다.
⑤취득하는 토지와 이에 관한 소유권외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및평가방법은 투자비용·예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 건설교통부령으로 정한다.
제78조(이주대책의 수립 등)①사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하“이주대책대상자”라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
③국가나 지방자치단체는 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설에 대하여는 주택법에 의한 국민주택기금을 우선적으로 지원하여야 한다.
④이주대책의 내용에는 이주정착지에 대한 도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립·실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다.
⑤주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다.
⑥공익사업의 시행으로 인하여 영위하던 농·어업을 계속할 수 없게 되어 다른 지역으로 이주하는 농·어민이 지급받을 보상금이 없거나 그 총액이 건설교통부령이 정하는 금액에 미달하는 경우에는 그 금액 또는 그 차액을 보상하여야 한다.

caseRelatedOpinion: 가. 이 사건 사업시행방식조항의 위헌성
이 사건 사업시행방식조항은 수용·사용 방식과 환지방식, 혼용방식 사이에 우선순위를 정하고 있지 아니한바, 토지소유자에게 좀 더 완화된 형태의 소유권제한인 환지방식을 원칙으로 하지 아니한 것은 피해의 최소성원칙에 위반된다.
나. 이 사건 수용조항 및 이 사건 준용조항의 위헌성
이 사건 도시개발사업은 도로건설과 같은 선적(線的)사업이 아니라 토지의 대체성이 허용되는 아파트건설사업이므로 반드시 특정 토지를 대상으로 해야 할 필연성이없고, 사업주체에게 매도청구권이 부여될 뿐 수용을 허용하지 않는 주택법상의 주택건설사업과 마찬가지로 토지수용의 헌법상 요건인 공공필요성을 갖춘 공익사업이라할 수 없으며, 공권력의 주체로서가 아니라 사경제주체로서 이 사건 도시개발사업을시행하는 사업시행자에게 수용권을 부여한 위 조항들은 헌법에 위반된다.
다. 이 사건 사업인정의제조항의 위헌성
이 사건 사업인정의제조항이 공익사업법상의 공익사업인정절차를 전혀 거치지 아니한 경우에도 사업인정 및 고시가 있는 것으로 의제하는 것은 공공의 필요성 요건을 심사하기 위한 사업인정절차 자체를 생략하는 것이므로, 적법절차의 원칙에 반한다.
라. 이 사건 개발이익배제조항의 위헌성
청구인들 소유의 토지가 우연히 도시개발사업구역에 편입되었다는 이유만으
로 인근 지역의 토지소유자들이 개발이익을 향유하는 것과 달리 개발이익이 배제된보상액만 지급하여 특별한 희생을 강요하는 것은 부당한 차별이다.
정당한 보상이란 공공필요의 요건이 충족되는 경우에 존속보장이 가치보장으로전환됨으로써 그 보상으로 동등의 대체토지를 취득할 수 있을 때에만 성립하는 것인데, 개발이익이 배제된 보상금으로는 대체토지의 취득이 불가능하여 정당한 보상이라 할 수 없으므로, 재산권을 침해한다.
마. 이 사건 공시지가보상조항의 위헌성
수용에 대한 정당한 보상이라고 하기 위해서는 당사자간의 합의에 기초한 합리적인 매매가능금액이 기준이 되어야 할 것인데, 표준지공시지가는 과세 등의 행정목적을 위하여 조사·산정된 것일 뿐 정상적인 거래가격이라 할 수 없으므로 이를 기준으로 한 보상은 정당한 보상이 될 수 없다.
또한 공익사업에 편입되었다는 이유만으로 협의취득이 아니라 표준지공시지가를기준으로 한 보상을 강제하는 것은 합리적 이유 없이 공익사업에 편입된 토지소유자를 차별하는 것이고, 시장경제원리와 사적자치의 원칙에도 반한다.

judgement: 가. 도시개발법의 입법취지 및 도시개발사업의 의의
(1) 1960년대 이후 급격히 진행된 고도의 경제성장과 도시화로 택지와 공장용지의 수요가 급증하였으나 기존의 도시계획법 및 토지구획정리사업법에 의한 대지공급에는 한계가 있었고, 이를 해결하기 위하여 택지개발촉진법, 주택건설촉진법,‘산업입지 및 개발에 관한 법률’등이 제정되었으나 이들 개별법들 역시 특정의 단일한목적을 염두에 둔 사업법으로서의 한계를 가지고 있었다.
2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정되어 2000. 7. 1.부터 시행된 도시개발법(이하‘법’이라 한다)은 복합적인 기능을 갖는 신도시를 체계적으로 개발하기 위한 통합적인 규율을 담고 있고, 국토기본법 및‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하‘국토계획법’이라 한다)의 규율 하에 도시개발에 관한 사업을 구체화한 법률로서, 도시개발에 필요한 사항을 규정하여 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있다(법제1조 참조).
(2) 도시개발사업이란‘도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태,문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업’을 말한다(법 제2조 제1항 제2호 참조).
이 중‘단지조성사업’은 도시관리계획 등 상위계획에 의하여 주거, 상업, 공업 등의 단일용도가 부여된 용도지역을 개발하는 단지를 조성하는 것을 말하고,‘시가지조성사업’은 도시광역계획, 도시기본계획에 근거하여 행정, 산업, 관광,
주거, 유통, 문화 등 자족적·복합적 기능의 전부나 일부분을 갖춘 시가지를 조성하는것을 말한다.
한편, 도시개발구역이란‘도시개발사업을 시행하기 위하여 도시개발법 제3조 및제9조에서 정한 절차에 따라 지정·고시된 구역’을 말하고(법 제2조 제1항 제1호 참조), 도시개발구역의 지정은 도시개발사업의 시행을 위하여 구획한 범위를 지정절차에 따라 고시하는 행위, 즉 대상지역을 확정하는 행위이다.
나. 심판대상조항들의 헌법적 쟁점
심판대상조항들 중 이 사건 사업시행방식조항, 수용조항, 준용조항은 모두 도시개발사업의 시행자가 수용권을 행사할 수 있는 근거 규정들이고(이하 위 조항들을 묶어‘이 사건 수용 관련조항들’이라 한다), 이 사건 공익사업법 조항들은 수용재결시손실보상금 산정의 근거가 되는 규정들이다.
청구인들이 이 사건 헌법소원을 통하여 의문을 제기하는 부분은 궁극적으로 위일련의 조항들이 헌법 제23조 제3항이 규정하고 있는 공용수용의 헌법적 요건을 갖추고 있느냐 하는 것으로, 이 사건 수용관련조항들은 공공필요의 요건이, 공익사업법 조항들은 정당 보상의 요건이 주로 문제된다.
청구인들은 이 사건 사업시행방식조항에 대하여 별도의 위헌 주장을 하고 있으나,그 취지는 사업시행방식 중 완화된 형태의 소유권제한인 환지방식을 원칙으로 하지아니한 데 위헌성이 있다는 것으로, 이는 사업시행자에게 수용권을 부여하는 것이피해의 최소성원칙에 위배된다는 주장과 다를 바 없고, 이 부분에 대한 판단은 다른수용 관련조항의 위헌 여부 판단에 자연스럽게 포함될 것이므로, 이 사건 수용 관련조항들에 대하여 함께 판단하기로 한다.
한편, 이 사건 사업인정의제조항은 공용수용의 헌법적 요건보다는 행정작용 일반에 요구되는 헌법상 원칙인 적법절차원칙의 위배 여부가 문제되므로, 이 점을 중심으로 살펴보기로 한다.

(1) 공공필요성을 갖추고 있는지 여부
토지 등의 수용을 전제로 하는 공익사업은 연혁적으로 도로·철도·항만·하천·제방·저수지·공원·운동장·학교·청사 등 공공용 또는 공용시설에 관한 사업이 주 대상이었으나,복리행정에 대한 수요가 늘어나면서 주거용지·산업용지 등의 공급을 위한 토지개발도 중요한 공익사업으로 되고 있다. 이처럼 공익사업의 범위는 국가의 목표 및 시대적 상황에 따라 달라질 수 있는 것으로 입법정책적으로 결정될 문제라고 할 수 있다.
산업화의 진전과 함께 농촌인구가 급속히 도시로 유입되었음에도 이들의 생존기반이라 할 주거와 제반 도시기반시설이 미비하여 도시거주자의 삶의 질이
확보되지 못하였고, 체계적인 개발의 부재는 난개발로 이어져 그 과정에서 여러 문제점을 야기하였다. 이러한 현상을 시정하기 위하여 종전 도시계획법의 도시계획사업에 관한 부분과 토지구획정리사업법을 통합·보완하여 도시개발에 관한 기본법으로서의 도시개발법이 제정됨으로써 종합적·체계적인 도시개발을 위한 법적 기반이 마련되었다.
국토개발에 관한 일반법이라 할 국토계획법이 기존의 질서를 존중하는 바탕 위에서 소극적으로 건축허가요건만을 통제함으로써 바람직한 토지이용을 추구하는 데중점을 두는 것과 달리, 도시개발법은 대표적인 개발사업법으로서 기존의 질서에 전면적으로 개입하여 새로운 시설·환경 등을 조성함으로써 적극적으로 도시를 형성하는 기능을 담당한다.
도시개발사업의 이러한 성격상 대규모의 토지가 필요하고, 수립된 개발계획에 따라 체계적이고 예측가능한 사업 수행이 긴요하다 할 것인바, 이를 위해서는 공익성을 담보하는 제도적 장치가 마련되어야 하는 것과 아울러 원활한 사업수행을 위해사업시행자에게 수용권을 부여할 필요성을 인정할 수 있다 할 것이다.
이상 살펴본 바와 같은 도시개발법의 입법취지, 도시개발사업의 성격 등에 비추어보면, 이 사건 수용관련조항들은 헌법 제23조 제3항이 요구하는‘공공필요성’을 갖추고 있다고 볼 것이다.
(2) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적절성
이 사건 수용 관련조항들의 입법목적은 앞서 공공필요성을 검토하면서 확인한 바와 같이 공공복리를 추구하기 위한 것으로 그 정당성을 인정할 수 있다. 그리고 도시개발사업의 시행자는 이 사건 수용 관련조항들을 근거로 협의에 응하지 않는 소유자의 토지를 일률적인 절차에 따라 단시일 내에 일괄 취득함으로써 도시개발사업을 신속·원활하게 추진할 수 있을 것이므로, 위 조항들은 위와 같은 입법목적의 달성에 매우 효과적인 수단이라 할 수 있다.
(나) 피해의 최소성
다음과 같은 점을 고려할 때, 이 사건 수용 관련조항들이 피수용자의 재산권을 필요 이상으로 과도하게 제한한다고는 볼 수 없다.
1) 사업시행방식의 문제
이 사건 사업시행방식조항은 도시개발사업의 시행자가 수용·사용 방식, 환지방식,혼용방식으로 사업을 시행할 수 있음을 규정하고 있는바, 이와 같이 환지방식을 우선하고 있지 아니한 것이 피해의 최소성에 반하는 것은 아닌지 문제될 수 있다.
각 사업시행방식을 비교해 보면, 환지방식은 대지로서의 효용증진과 공공시설의정비를 위하여 토지의 교환·분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치·변경이 필요한 경우 또는 도시개발사업을 시행하는 지역의 지가가 인근의 다른 지역에 비하여 현저히 높아 수용 또는 사용 방식으로 시행하는 것이 어려운 경우에 적합한 방식이다{도시개발법 시행령(이하‘시행령’이라 한다) 제32조 제1항 제1호}.환지방식은 사업시행 전에 존재하던 권리관계에 변동을 가하지 않고 사업시행에 따라 새로이 조성된 대지에 기존의 권리가 이전될 뿐이므로 수용방식에서와 같은 부담이 없으며, 사업시행자로서는 체비지의 분양을 통하여 사업비를 조달할수 있는 장점이 있다.
이에 대하여, 수용 또는 사용 방식은 일단의 용지를 개발하는 목적에 따라 그에필요한 토지 등을 일괄 수용 또는 사용하는 방식으로서 막대한 보상금이 소요되므로, 대개 이를 부담할 수 있는 국가·지방자치단체 또는 지방공사가 시행하는 경우에선택할 수 있는 방식이다(시행령 제32조 제1항 제2호). 일시에 대량의 토지를 확보할 수 있으므로 단기간 내 토지개발부터 건축까지 일괄시행이 가능하고 기반시설마련이 용이하다는 장점이 있는 반면, 사업초기 과다한 재원을 확보해야 하는 부담이 따르고, 수용재결 단계에서 토지 등 소유자와 사이에 마찰이 생기기 쉽다는 단점이 있다.
한편, 혼용방식은 동일한 사업시행자가 수용 및 사용방식과 환지방식을 혼용하여시행하는 사업방식으로 도시개발구역으로 지정하고자 하는 지역이 부분적으로 수용및 사용 방식과 환지방식이 필요한 경우에 선택하는 방식이다(시행령 제32조 제1항제3호).
이상의 비교에서 알 수 있듯이, 어떤 도시개발사업의 사업시행방식을 결정하는 것은 당해 사업의 성격, 규모, 용이성, 사업시행의 주체, 수용대상 토지의 기존 이용상황 등 여러 사정을 고려하여 개별적·구체적으로 결정될 문제라 할 것이다.
물론 어떤 도시개발사업을 위해 토지 등의 취득이 필요한 경우에, 수용에 의하지않고 상대방에 부담을 적게 주는 방법, 예컨대 환지방식으로도 가능하다면 그것에의하여야 할 것이나, 이는 지정권자가 개별적·구체적 도시개발사업의 시행방식을 결정하는 단계에서 주어진 재량을 합리적으로 행사하여 결정하도록 하고 그 결정의적정 여부를 사법심사단계에서 판단함으로써 통제할 것이지, 도시개발사업 일반에대하여 앞서 본 고려 요소들과 상관없이 법률에서 일률적으로 환지방식을 우선하도록 요구하는 것은 무리라 할 것이다.
당해 사건에서 문제된 이 사건 도시개발사업은 90여만 제곱미터에 이르는 방대한지역을 대상으로 낙후된 취락구조를 개발·정비하여 주거환경을 개선하고
공공임대주택을 건립하는 것을 내용으로 하는바, 그 규모나 사업성격, 사업주체 등에 비추어 수용방식을 채택한 것이 지정권자의 재량을 일탈한 것으로는 보이지 아니하고, 설사 그렇지 않다고 하더라도 이는 이 사건 각 고시 등 구체적 행정처분의효력을 다투는 법원의 재판에서 심사할 문제로 볼 것이지 그와 같은 재량을 부여한근거 법률의 위헌성의 문제라고 보기는 어렵다.
2) 수용권 행사와 관련된 권리구제 수단
수용방식을 선택하는 것과 관련하여, 아래의 사업인정의제조항 항목에서 보듯이,사업시행자가 이 사건 수용 관련조항들에 근거하여 실제로 수용권을 행사하기 위해서는 공람기회 부여, 의견 청취, 관계행정기관과의 협의, 도시계획 관련 위원회의 심의 등을 거쳐야 하는바, 이는 도시개발구역의 지정에 앞서 적법절차원칙이 요구하는사전절차를 제도적으로 갖추고 있는 것으로 평가할 수 있다.
또한 도시개발법에서 수용과 관련하여 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업법이 준용되므로(법 제21조 제2항), 수용권을 부여받은 사업시행자로서도 여전히 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야하는 의무를 지고(공익사업법 제16조), 도시개발구역으로 지정된 토지가 사후에 도시개발구역에서 제외되거나 사업상 필요가 없어진 경우 원소유자가 권리를 회복할수 있도록 환매권이 보장되고 있다(공익사업법 제91조).
나아가 사업시행자의 재결신청에 의해 수용이 발생한다 하더라도 사업시행자는피수용자에게 정당한 보상을 지급해야 하고, 수용처분에 하자가 있거나 정당한 보상의 요건을 충족하지 못한 경우는 물론 수용재결이 이루어지기 전이라도 도시개발구역으로 지정되거나 개발계획이 수립되어 고시된 단계에서 행정소송 등을 통하여 이를 다툴 수 있는 길이 열려 있으므로, 실효적인 권리구제 방안도 마련되어 있다고할 것이다.
3) 주거생활 보장의 필요성 및 대책
수용의 불가피성과 관련하여서는 수용대상 토지의 소유자들이 기존의 토지를 어떠한 용도로 이용하고 있었는지도 중요한 고려사항이 되어야 한다. 예컨대 기존에주택이 밀집한 지역을 대상으로 수용방식에 의한 도시개발사업을 시행할 경우 이는거주자들의 생활기반을 박탈하는 것이므로 그 제한의 정도가 심대하기 때문이다.
따라서 기존 주민들의 주거생활을 보장할 필요가 있는 때에는, 도시환경이나 기반시설 등 도시개발 영역에 해당하는 사업이 필요한 경우에도 원칙적으로 이해관계인들 스스로 이를 주도하게 하거나, 공공기관이 시행하더라도 이들의 동의 및 참여를요건으로 하는 것이 필요하다.
그러나 도시개발사업은 미개발지역에 새로운 도시나 단지를 설치하여 적정 규모의 새로운 인구를 유치하려는 데 주된 취지가 있으므로, 주택재개발·재건축 사업의경우와 같이 기존 주민들의 주거보장 차원에서 개발사업 자체를 사적 자치의 영역에 맡겨 둘 필요성은 크지 않은 것으로 보인다.
다만, 도시개발사업의 내용에 따라서는 기존 주민들의 주거생활보장이 문제되는경우도 있을 수 있으나, 도시개발법은 이와 같이 도시개발사업의 시행으로 기존 주민이 생활의 근거를 상실하게 되는 경우 이주대책을 수립·시행하도록 정하고 있으므로(법 제24조, 공익사업법 제78조 참조), 이 점에서도 피해의 최소성을 갖추고 있다고 할 수 있다.
(다) 법익의 균형성
도시개발사업의 성격, 유형, 규모 등에 비추어 공용수용 방식에 의한 사업시행이불가피한 경우, 이를 통해 달성하려는 계획적이고 체계적인 도시개발이라는 공익의중대성은 결코 작지 않다고 할 것이고, 비록 이 사건 수용관련조항들에 의하여 피수용자의 재산권이 그 존속을 보장받지 못하는 제한을 당하게 되지만, 수용에 이르기까지의 제도적 절차 및 보상제도 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 수용관련조항들이 공익과 사익간의 균형을 갖추지 못한 것으로 보기는 어려우므로, 법익의 균형성 원칙에 반하지 아니한다.
(3) 평등원칙 위반 여부
(가) 평등원칙 위반을 다투는 청구인들의 주장 취지는, 이 사건 도시개발사업이그 실질은 주택법상의 주택건설사업과 다를 바 없는데도, 이 사건 수용 관련조항들은 시가에 따른 매도청구가 허용될 뿐인 주택법과 달리 공익사업이라는 명목으로수용을 허용하고 있어, 결과적으로 주택법상 매도청구의 대상이 되는 토지소유자와도시개발사업의 수용대상 토지소유자를 차별한다는 주장으로 선해할 수 있다.
(나) 도시개발사업에는 주거단지를 조성하기 위한 사업도 포함되므로, 이러한 사업의 경우 주택법상의 주택건설사업과 그 실질이 다르지 않다고 볼 여지도 있다.
그러나 주택법에 의한 주택건설 및 공급은 기본적으로 주택건설사업자가 시장원리에 따라 자신의 자본으로 택지를 매입하고 주택을 건설하여 이를 공급하는 사적자치의 영역에 속하는 것으로서, 사업시행으로 발생한 이익 역시 원칙적으로 사업자에게 귀속되는 것임에 반하여, 도시개발사업은 공익사업으로서 엄격한 요건 하에 민간사업자의 참여가 예외적으로 허용되기는 하지만 원칙적으로 국가나 지방자치단체등 공공기관이 사업시행자가 되고, 사업시행에 따른 이익 역시 시행자가 아니라 지역공동체에 귀속된다는 점에서 근본적인 차이가
있다.
그리하여 주택법에 의한 주택건설사업의 경우 사법상의 매매계약에 의하여 토지를 취득함이 원칙이고, 다만 사업주체가 대부분의 소요 토지를 확보하였음에도 투기적 목적으로 사업을 방해하는 토지소유자가 있을 경우에 예외적으로, 수용보다는 완화된 형태라 할 수 있는 매도청구권을 부여하고, 그 경우에도 개발이익이 포함된 시가로 매수할 수 있도록 한 것이다.
한편, 주택법에 의한 주택건설사업 중에는 국가나 지방자치단체 등 공공기관이 사업주체가 되어 국민주택이나 공공택지를 공급하는 경우와 같이 공익사업의 일환으로 시행하는 경우도 있으나, 그 경우 위와 같은 사업주체에게는 도시개발사업의 경우와 마찬가지로 수용권이 부여된다(주택법 제18조 제2항, 제27조 제1항).
이러한 점들에 비추어 볼 때, 이 사건과 같은 도시개발사업의 경우에 주택법에 의한 주택건설사업과 달리 시행자에게 수용권을 부여한 것은 그 사업 성격의 차이를반영한 합리적 차별이라 할 것이고, 따라서 이 사건 수용 관련조항들이 평등원칙에위배된다고 할 수 없다.
(4) 소결
이 사건 수용 관련조항들이 헌법 제23조 제3항 또는 과잉금지원칙을 위반하여 피수용자의 재산권을 침해한다거나 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.

(1) 공익사업법상 사업인정제도
토지 등을 수용·사용할 수 있는 사업은 먼저 공익사업법 제4조 각 호의 1에 규정된 공익사업에 해당하여야 함은 물론이나, 공익사업에 해당한다 하여 즉시 토지등을 수용·사용할 수 있는 것은 아니고, 사업자가 토지를 수용·사용하고자 할 때에는 국토해양부장관의 사업인정을 받아야 한다(공익사업법 제20조). 즉, 공익사업법이 공용수용할 수 있는 공익사업을 열거하고 있더라도 이는 공공성 유무를 판단하는 일응의 기준을 제시한 것에 불과하므로, 사업인정의 단계에서 개별적·구체적으로 공공성에 관한 심사를 통과하여야 비로소 토지 등의 수용·사용이 가능하게 된다.
사업인정은 사업시행자의 사업인정신청, 관계기관과의 협의 및 이해관계인의 의견청취, 사업인정 고시의 절차를 거쳐 이루어지고, 고시한 날로부터 사업인정의 효력이 발생된다(공익사업법 제22조 제3항). 사업인정 고시에 의하여 수용할 목적물의범위가 확정되고, 사업시행자는 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 목적물을 수용할수 있는 권한을 부여받게 된다.
(2) 적법절차원칙 위반 여부
(가) 적법절차원칙의 의의
적법절차원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 일률적으로말하기 어렵고, 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익, 절차의 이행으로 제고될가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없을 것이나, 위 원칙에서 도출할 수 있는 가장중요한 절차적 요청으로 당사자에게 적절한 고지를 행할 것, 당사자에게 의견 및 자료 제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있을 것이다(헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25,판례집 15-2상, 1, 18; 헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102, 공보 162, 684, 688 참조).
(나) 도시개발법상 도시개발구역지정의 절차 및 효과
법상 원칙적으로 시·도지사가 도시개발구역의 지정권자가 되고, 예외적으로 국토해양부장관이 이를 승인하거나 지정하며, 시장·군수·구청장은 시·도지사에게 그 지정을 요청할 수 있다(법 제3조 제1항, 제3항, 제4항).
지정권자가 도시개발구역을 지정하고자 하거나 기초단체장이 도시개발구역의 지정을 요청하고자 할 때에는 공람 또는 공청회를 통하여 주민 또는 관계전문가 등으로부터 의견을 청취하여야 하고, 공람 또는 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고인정되는 때에는 이를 반영하여야 한다(법 제7조 제1항).
또한 도시개발계획의 내용은 광역도시계획 또는 도시기본계획에 부합되어야 하므로(법 제5조 제2항), 지정권자가 도시개발구역을 지정하거나 도시개발계획을 수립하는 때 및 이를 변경할 경우에는 관계행정기관의 장과 협의한 후 국토계획법 소정의중앙도시계획위원회 또는 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다(법 제8조).
한편, 지정권자가 도시개발구역을 지정하거나 개발계획을 수립한 때에는 이를 고시하고, 주무부처 장관에게 그 내용을 통보하여야 하며, 당해 도시개발구역을 관할하는 시장·군수 등에게 관계서류의 사본을 송부하여야 하고, 시장·군수 등은 이를 일반에게 공람시켜야 한다(법 제9조 제1항).
이 사건 사업인정의제조항은 도시개발구역을 지정하는 고시에 수용 또는 사용의대상이 되는 토지 등의 세목이 포함되어 있는 경우 공익사업법 소정의 사업인정 및그 고시가 있은 것으로 본다. 따라서 위 토지 등의 세목에 포함된 토지에 한하여 공용수용의 목적물이 되며, 공용수용에 따른 보상액 역시 위 고시 당시의 공시지가를기준으로 하여 그 때로부터 재결시까지의 시점수정을 하여 산정하게 되므로 보상액을 고정시켜 개발이익을 배제하는 효과도 발생시킨다(공익사업법 제70조 제4항).

이 사건 사업인정의제조항의 입법목적은 도시개발사업에서 이해관계인의 의견청취, 관계행정기관과의 협의 등 중복되는 행정절차 등을 생략하여 사업인정절차에 소요되는 시간을 단축함으로써 도시개발사업을 신속하게 시행하고, 수용에 따른 손실보상금 산정의 기준시점을 앞당김으로써 개발이익을 배제하려는 데 있다 할 것이다.
앞서 본 바와 같이 지정권자가 도시개발구역을 지정하기 위해서는 공람 또는 공청회를 통하여 주민 또는 관계전문가 등으로부터 의견을 청취하여야 하고, 관계행정기관의 장과 협의한 후 국토계획법 소정의 중앙도시계획위원회 또는 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 고시한 내용을 다시 일반에 공람하도록 하는 등 사실상 공익사업법이 요구하는 사업인정 절차를 거치도록 하고 있다.
공공필요성에 대한 판단이 반드시 공익사업법상의 사업인정 절차를 통해서만 행해져야 한다고 볼 수는 없을 것이고, 특정사업에서 공공필요의 유무를 판단할 수 있는 절차를 거쳤음에도 다시 사업인정의 절차를 거치도록 하는 것이 중복적인 행정절차를 강요하는 것일 때에는 사업인정을 의제하는 것이 오히려 공익사업의 신속성을 도모하고 토지소유자 등 이해관계인의 이익에도 부합된다 할 것이다(헌재 2007.11. 29. 2006헌바79, 판례집 19-2, 576, 586-587; 헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102, 공보 162, 684, 689 참조).
이 사건 사업인정의제조항은 공익사업법상의 사업인정절차를 거치지 않고서도 공공필요에 대한 판단을 할 수 있는 적절한 절차가 마련되어 있다는 점에서 적법절차원칙에 위배된다고 할 수 없다.

(1) 헌법재판소는 이 사건 공시지가보상조항에 대해서도 동일한 취지의 규정인종전 구 토지수용법 제46조 제2항에 대한 합헌결정들의 판시를 원용하여 2007. 11.29. 선고한 2006헌바79 결정 이래 2010. 3. 25. 선고한 2008헌바102 결정에 이르기까지 여러 차례 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 한 바 있는데, 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『헌법재판소는 1995. 4. 20. 93헌바20등 결정(판례집 7-1, 519), 1999. 12.23. 98헌바13등 결정(판례집 11-2, 721) 및 2001. 4. 26. 2000헌바31 결정(판례집 13-1, 932)에서 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 하였는바, 그 판시 이유의 요지는 다음과 같다.
헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용 재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결시까지의시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기
준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정대상 토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼수 없다.
이 사건 심판대상인 구 공익사업법 조항 등은 위 헌법재판소의 선례들의 심판대상과 비교하여 법명이나 명칭이 일부 변경되었을 뿐 그 내용이 동일한바, 위 선례들의 판단을 이 사건에서 그대로 유지한다.·· (헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79, 판례집19-2, 576, 590-591; 헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102, 판례집 22-1상, 445, 462-463 등)
(2) 이 사건 공시지가보상조항은 위 헌법재판소 선례들의 심판대상과 동일하므로헌법재판소의 위 선례들에서의 결정이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이를 변경해야 할 특별한 사정이 있다고도 할 수 없다.

conclusion: 『공익사업법 제67조 제2항은 보상액을 산정함에 있어 당해 공익사업으로 인한개발이익을 배제하는 조항이다. 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 사업시행자의 투자에 의한 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나자본에 의하여 발생한 것이 아니므로, 이러한 개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼때 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것이 아니고, 오히려 투자자인 사업시행자 또는 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이다. 또한 개발이익은 공공사업의 시행에 의하여 비로소 발생하는
것이므로, 그것이 피수용 토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수없고, 또 시간적으로도 당해 공익사업이 순조롭게 시행되어야 비로소 현재화될 수있는 것이므로, 아직 공익사업이 시행되기도 전에 개발이익을 기대하여 증가한 지가부분을 고려하는 것은 공익사업의 시행을 볼모로 하는 주관적인 가치 부여에 지나지 않는다. 토지수용에 의하여 그 소유자가 입은 손실과 공익사업의 시행으로 발생하는 이익은 별개의 문제이므로, 공익사업이 시행되기도 전에 미리 그 시행으로 기대되는 이용가치의 상승을 감안한 지가의 상승분을 보상액에 포함시킨다는 것은 피수용 토지에 대한 사업시행 당시의 객관적 가치를 초과하여 보상액을 산정하는 셈이 된다. 따라서 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 이러한 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이라고 할 수 없다.』(헌재 2009. 9.24. 2008헌바112, 판례집 21-2상, 606, 615; 헌재 2009. 12. 29. 2009헌바142,공보 159, 108, 112; 헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102, 판례집 22-1상, 445, 461)
(2) 이 사건 개발이익배제조항은 위 헌법재판소 선례들의 심판대상과 동일하고,이 사건에 있어서 위 선례들과 그 판단을 달리하여야 할 특별한 사정의 변경이 있다고 보이지 않으므로, 이를 그대로 유지, 원용하기로 한다.

그렇다면 이 사건 심판대상조항들은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 이 사건 개발이익배제조항 및 공시지가보상조항에 대하여아래 5.와 같은 재판관 조대현의 각하 의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 조대현의 일부 각하 의견(개발이익배제조항과 공시지가보상조항 부분)
규범통제를 목적으로 하는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판에서는 심판대상법률조항과 쟁점이 동일하면 헌법재판소법 제39조의 동일한 사건에 해당된다고 봄이 타당하다(헌재 2007. 1. 17. 선고 2006헌바39 결정의 반대의견 참조).
이 사건 심판대상 중 개발이익배제조항과 공시지가보상조항 및 각 쟁점은 헌법재판소가 이미 헌법에 위반되지 아니한다고 심판한 2008헌바112 사건, 2009헌바142사건, 2008헌바102 사건 등의 그것과 동일하므로, 이 사건과 이미 심판한 사건의당사자와 당해 사건이 다르다고 하더라도, 헌법재판소법 제39조의 동일한 사건에해당된다고 보아야 한다.
따라서 이 사건 심판대상 중 개발이익배제조항과 공시지가보상조항의 위헌 여부에 대하여 특별히 다시 심판할 필요가 없는 이상, 이 사건 심판대상 중 개발이익배제조항과 공시지가보상조항의 위헌 여부 심판을 구하는 이 사건 심판청구는 헌법재판소법 제39조를 적용하여 각하하여야 한다.
pansiMatt: 1. 도시개발사업과 관련한 토지수용의 근거규정인 구 도시개발법(2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항, 구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조 제1항 본문, 구 도시개발법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조 제2항(이하 위 조항들을 묶어 ‘이 사건 수용관련 조항들’이라 한다)이 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하거나 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 수용대상 토지를 고시한 때에 공익사업법상의 공익사업인정 및 고시가 있은 것으로 의제하는 구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조 제3항 본문(이하 ‘이 사건 사업인정의제조항’이라 한다)이 적법절차원칙에 위배되는지 여부(소극)
3. 토지보상액 산정시 당해 공익사업으로 인한 개발이익을 배제하도록 규정한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제67조 제2항(이하 ‘이 사건 개발이익배제조항’이라 한다)이 헌법 제23조 제3항의 정당보상원칙에 위배되는지 여부(소극)
4. 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 규정한 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항(이하 ‘이 사건 공시지가보상조항’이라 한다)이 헌법 제23조 제3항의 정당보상원칙에 위배되는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 이 사건 수용관련 조항들은, 도시개발사업이 그 성격상 대규모의 토지가 필요하고 수립된 개발계획에 따라 체계적이고 예측가능한 사업 수행이 긴요하므로 사업시행자에게 수용권을 부여할 공공의 필요성을 인정할 수 있고, 도시개발사업의 사업시행방식은 당해 사업의 성격, 규모, 용이성, 사업시행의 주체, 수용대상 토지의 기존 이용상황 등 여러 사정을 고려하여 개별적·구체적으로 결정될 문제일 뿐만 아니라 도시개발구역의 지정 및 수용에 대한 사전·사후의 구제절차가 마련되어 있는 등 피해의 최소성 요건을 갖추고 있으며, 공익과 사익간의 균형도 적절히 유지하고 있으므로 과잉금지원칙을 위반하여 피수용자의 재산권을 침해한다고 할 수 없으며, 주택법에 의한 주택건설사업과 달리 도시개발사업의 시행자에게 수용권을 부여한 것은 사업 성격의 차이를 반영한 합리적 차별이므로, 평등원칙에 위배된다고도 할 수 없다. 
2. 도시개발법은 실질적으로 공익사업법이 요구하는 사업인정절차를 거치도록 하는 규정들을 두고 있고, 공공필요에 대한 판단을 할 수 있는 적절한 절차를 마련하고 있으므로, 이 사건 사업인정의제조항이 적법절차원칙에 위배된다고 할 수 없다.
3. 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 사업시행자의 투자에 의한 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생하는 것이 아니어서 피수용 토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수 없고, 따라서 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 이 사건 개발이익배제조항이 이러한 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원칙에 어긋나는 것이라고 할 수 없다. 
4. 이 사건 공시지가보상조항이 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하도록 규정한 것은, 위 조항에 의한 공시지가가 공시기준일 당시 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상 토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상원칙에 위배되지 아니한다.
재판관 조대현의 일부각하의견
규범통제를 목적으로 하는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판에서는 심판대상 법률조항과 쟁점이 동일하면 헌법재판소법 제39조의 동일한 사건에 해당된다고 보아야 할 것인데, 이 사건 개발이익배제조항과 공시지가보상조항은 헌법재판소가 이미 헌법에 위반되지 아니한다고 심판한 2008헌바112 사건, 2009헌바142 사건, 2008헌바102 사건 등의 심판대상조항과 동일하므로 당사자와 당해 사건이 다르다고 하더라도 특별히 다시 심판할 필요가 없는 이상 헌법재판소법 제39조를 적용하여 이 부분 심판청구를 각하하여야 한다.
adjobtTxt: 구 도시개발법(2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되기 전의 것) 제20조(도시개발사업의 시행방식) ① 도시개발사업은 시행자가 도시개발구역안의 토지등을 수용 또는 사용하는 방식이나 환지방식 또는 이를 혼용하는 방식으로 시행할 수 있다.
② 생략
구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조 (토지등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다. 다만, 제11조 제1항 제4호 내지 제7호에 해당하는 시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 매입하고 토지소유자 총수의 3분의 2 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 한다. 
② 생략
③ 제2항의 규정에 의하여 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용함에 있어서 제5조 제1항 제14호의 규정에 의한 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세목을 고시한 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. 다만, 재결신청은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 개발계획에서 정한 도시개발사업의 시행기간종료일까지 행하여야 한다. 
④ 생략
구 도시개발법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 생략
② 제1항의 규정에 의한 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제
정된 것) 제67조(보상액의 가격시점 등) ① 생략
② 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 아니한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다. 
②～⑤ 생략
refrnPrvsn: 헌법 제11조, 제23조
구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 일부 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 도시개발에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 한다.
구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 일부 개정되기 전의 것) 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 생략
2. "도시개발사업"이라 함은 도시개발구역안에서 주거·상업·산업·유통·정보통신·생태·문화·보건 및 복지 등의 기능을 가지는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다.
② 생략
구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 일부 개정되기 전의 것) 제5조(개발계획의 내용) ① 개발계획에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다. 다만,제13호 및 제14호에 해당하는 사항은 도시개발구역의 지정후에 이를 개발계획에 포함시킬 수 있다.
1. 도시개발구역의 명칭·위치와 면적
2. 도시개발구역의 지정목적 및 도시개발사업의 시행기간
3. 도시개발구역을 2 이상의 사업시행지구로 분할하여 도시개발사업을 시행하는 경우에는 그 지구분할에 관한 사항
4. 도시개발사업의 시행자에 관한 사항
5. 도시개발사업의 시행방식
6. 인구수용계획
7. 토지이용계획
8. 교통처리계획
9. 환경보전계획
10. 보건의료 및 복지시설의 설치계획
11. 도로, 상·하수도 등 주요 기반시설의 설치계획
12. 재원조달계획
13. 도시개발구역밖의 지역에 기반시설을 설치하여야 하는 경우에는 당해 시설의 설치에 필요한 비용의 부담계획
14. 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지·건축물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 "토지등"이라 한다)가 있는 경우에는 그 세목
15. 기타 대통령령이 정하는 사항
② 국토의계획및이용에관한법률에 의한 광역도시계획 또는 도시기본계획이 수립되어 있는 지역에 대하여 개발계획을 수립하고자 하는 때에는 개발계획의 내용이 당해 광역도시계획 또는 도시기본계획에 부합되도록 하여야 한다. 
③～⑤ 생략
구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 일부 개정되기 전의 것) 제7조(주민 등의 의견청취) ① 제3조의 규정에 의하여 건설교통부장관 또는 시·도지사가 도시개발구역을 지정(시장·군수 또는 구청장의 요청에 의하여 지정하는 경우를 제외한다)하고자 하거나 시장·군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하고자 하는 때에는 공람 또는 공청회를 통하여 주민 또는 관계전문가 등으로부터 의견을 청취하여야 하며, 공람 또는 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 반영하여야 한다. 
② 생략
구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 일부 개정되기 전의 것) 제8조(도시계획위원회의 심의 등) 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서의 규정에 의하여 개발계획을 수립하는 때에는 관계행정기관의 장과 협의한 후 국토의계획및이용에관한법률 제106조의 규정에 의한 중앙도시계획위원회 또는 동법 제113조제1항의 규정에 의한 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 변경의 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. 
구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 일부 개정되기 전의 것) 제9조(도시개발구역지정의 고시 등) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조제1항 단서의 규정에 의하여 개발계획을 수립한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 관보 또는 공보에 고시하고 당해 도시개발구역을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 관계서류의 사본을 송부하여야 하며, 이 경우 관계서류를 송부받은 시장·군수 또는 구청장은 이를 일반에게 공람시켜야 한다. 변경의 경우에도 또한 같다. 
②～⑩ 생략
구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 일부 개정되기 전의 것)제18조(실시계획의 고시) ① 지정권자는 실시계획을 작성하거나 인가한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 관보 또는 공보에 고시하고 시행자와 당해 도시개발구역을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 관계서류의 사본을 송부하여야 한다. 이 경우 관계서류를 송부받은 시장·군수 또는 구청장은 이를 일반에게 공람시켜야 한다.
② 제1항의 규정에 의하여 실시계획을 고시한 경우 그 고시된 내용중 국토의계획및이용에관한법률에 의하여 도시관리계획(지구단위계획을 포함한다. 이하 같다)으로 결정하여야 하는 사항은 국토의계획및이용에관한법률에 의한 도시관리계획이 결정·고시된 것으로 본다. 이 경우 종전에 도시관리계획으로 결정된 사항중 고시내용에 저촉되는 사항은 고시된 내용으로 변경된 것으로 본다. 
③ 생략
구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 일부 개정되기 전의 것) 제19조(관련 인·허가등의 의제) ① 제17조의 규정에 의한 실시계획의 작성 또는 인가를 함에 있어서 지정권자가 당해 실시계획에 대한 다음 각호의 허가·승인·심사·인가·신고·면허·등록·협의·지정·해제 또는 처분 등(이하"인·허가등"이라 한다)에 관하여 제3항의 규정에 의하여 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 인·허가등을 받은 것으로 보며, 제18조제1항의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있는 때에는 관계법률에 의한 인·허가등의 고시 또는 공고가있은 것으로 본다. 
1. 수도법 제12조 및 제33조의2의 규정에 의한 수도사업의 인가, 동법 제36조의 규정에 의한 전용상수도설치의 인가
2. 하수도법 제13조의 규정에 의한 공공하수도공사시행의 허가
3. 공유수면관리법 제5조의 규정에 의한 점용 및 사용의 허가
4. 공유수면매립법 제9조의 규정에 의한 공유수면매립의 면허, 동법 제15조의 규정에 의한 실시계획의 인가, 동법 제38조의 규정에 의한 매립의 협의 또는 승인
5. 「하천법」 제30조에 따른 하천공사 시행의 허가, 같은 법 제33조에 따른 하천의 점용허가 및 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가
6. 도로법 제34조의 규정에 의한 도로공사시행의 허가, 동법 제40조의 규정에 의한 도로점용의 허가
7. 농어촌정비법 제20조의 규정에 의한 농업기반시설의 목적외 사용의 승인
8. 농지법 제36조의 규정에 의한 농지전용의 허가 또는 협의
9. 산지관리법 제14조·제15조의 규정에 의한 산지전용허가 및 산지전용신고, 동법 제25조의 규정에 의한 토석채취허가 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항·제4항 및 제45조제1항·제2항의 규정에 의한 입목벌채등의 허가·신고
10. 초지법 제23조의 규정에 의한 초지전용의 허가
11. 사방사업법 제14조의 규정에 의한 벌채등의 허가, 동법 제20조의 규정에 의한 사방지지정의 해제
12. 측량법 제25조의 규정에 의한 측량성과사용의 심사
13. 광업법 제29조의 규정에 의한 불허가처분, 동법 제39조의 규정에 의한 광구감소처분 또는 광업권취소처분
14. 장사등에관한법률 제23조 제1항의 규정에 의한 무연분묘의 개장허가
15. 건축법 제8조의 규정에 의한 허가, 동법 제9조의 규정에 의한 신고, 동법 제10조의 규정에 의한 허가·신고사항의 변경, 동법 제15조의 규정에 의한 가설건축물의 허가 또는 신고
16. 주택법 제9조의 규정에 의한 주택건설사업자등의 등록(제20조의 규정에 의한 환지방식의 시행자에 한한다) 및 동법 제16조의 규정에 의한 사업계획의 승인
17. 항만법 제9조제2항의 규정에 의한 항만공사시행의 허가, 동법 제10조 제2항의 규정에 의한 실시계획의 승인
18. 사도법 제4조의 규정에 의한 사도개설의 허가
19. 국유재산법 제24조의 규정에 의한 사용·수익의 허가
20. 지방재정법 제82조 제1항 제1호의 규정에 의한 사용·수익의 허가
21. 관광진흥법 제50조의 규정에 의한 관광지의 지정(도시개발사업의 일부로 관광지를 개발하는 경우에 한한다), 동법 제52조의 규정에 의한 조성계획의 승인, 동법 제53조의 규정에 의한 조성사업시행의 허가
22. 체육시설의설치·이용에관한법률 제12조의 규정에 의한 사업계획의 승인
23. 유통산업발전법 제8조의 규정에 의한 대규모점포의 개설등록
24. 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조의 규정에 의한 공장설립 등의 승인
25. 유통단지개발촉진법 제5조의 규정에 의한 유통단지의 지정(도시개발사업의 일부로 유통단지를 개발하는 경우에 한한다), 동법 제11조의 규정에 의한 유통단지개발실시계획의 승인
26. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조 내지 제7조의2에 따른 산업단지의 지정(도시개발사업의 일부로 산업단지를 개발하는 경우에 한한다), 같은 법 제17조 내지 제18조의2에 따른 실시계획의 승인
27. 지적법 제24조의 규정에 의한 사업의 착수·변경 또는 완료의 신고
28. 에너지이용합리화법 제8조의 규정에 의한 에너지사용계획의 협의
29. 집단에너지사업법 제4조의 규정에 의한 집단에너지의 공급타당성에 관한 협의
30. 소하천정비법 제10조의 규정에 의한 소하천공사시행의 허가, 동법 제14조의 규정에 의한 소하천점용의 허가
②～③ 생략
구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 일부 개정되기 전의 것)제23조(이주대책 등) 시행자는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률이 정하는 바에 따라 도시개발사업의 시행에 필요한 토지등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 자에 관한 이주대책 등을 수립·시행하여야 한다. 
구 도시개발법 시행령(2006. 3. 29. 대통령령 제19422호로 일부 개정 되기 전의 것) 제9조의2(주민의 의견청취) ① 건설교통부장관 또는 시·도지사는 법 제7조의 규정에 의하여 도시개발구역의 지정에 관한 주민의 의견을 청취하고자 하는 때에는 관계서류 사본을 시장·군수 또는 구청장에게 송부하여야 한다. 
② 시장·군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의하여 관계서류 사본을 송부받거나 법 제7조의 규정에 의하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때에는 다음 각호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문에 공고하고 14일 이상 일반인이 공람할 수 있도록 하여야 한다. 다만, 도시개발구역의 면적이 10만제곱미터 미만인 경우에는 일간신문에 공고하지 아니하고 공보에 공고할 수 있다. 
1. 입안하고자 하는 도시개발구역지정 및 개발계획의 개요
2. 도시개발사업의 시행자 및 시행방식에 관한 사항
3. 공람기간
4. 그 밖에 건설교통부령이 정하는 사항
③ 제2항의 규정에 의하여 공고된 내용에 관하여 의견이 있는 자는 제2항제3호의 공람기간(이하 이 조 및 제10조에서 "공람기간"이라 한다)내에 도시개발구역의 지정에 관한 공고를 한 자에게 의견서를 제출할 수 있다. 
④ 시장·군수 또는 구청장은 제3항의 규정에 의하여 제출된 의견이 있는 경우에는 이를 종합하여 건설교통부장관(제1항의 규정에 의하여 건설교통부장관이 시장·군수·구청장에게 송부한 경우에 한한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사에게 제출하여야 하며, 제출된 의견이 없는 경우에는 그 사실을 건설교통부장관, 시·도지사에게 통보하여야 한다. 
⑤ 건설교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제3항의 규정에 의하여 제출된 의견을 반영할 것인지의 여부를 검토하여 그 결과를 공람기간이 종료된 날부터 30일 이내에 당해 의견을 제출한 자에게 통보하여야 한다. 
구 도시개발법 시행령(2006. 3. 29. 대통령령 제19422호로 일부 개정 되기 전의 것) 제10조(공청회) ① 건설교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 도시개발사업을 시행하고자 하는 구역의 면적이 100만제곱미터 이상인 경우에는 공람기간의 만료 후에 법 제7조의 규정에 의한 공청회를 개최하여야 한다. 
② 건설교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의하여 공청회를 개최하고자 하는 때에는 다음 각호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 공청회 개최예정일 14일 전까지 1회 이상 공고하여야 한다. 다만, 제9조의2 제2항의 규정에 의한 공고시 다음 각호의 사항을 이미 공고한 경우에는 그러하지 
아니하다.
1. 공청회의 개최목적
2. 공청회의 개최예정일시 및 장소
3. 입안하고자 하는 도시개발구역지정 및 개발계획의 개요
4. 의견발표의 신청에 관한 사항
5. 기타 건설교통부령이 정하는 사항
③～④ 생략
구 도시개발법 시행령(2006. 3. 29. 대통령령 제19422호로 일부 개정 되기 전의 것) 제32조(도시개발사업의 시행방식) ① 시행자는 도시개발구역으로 지정하고자 하는 지역에 대하여 다음 각호에서 정하는 바에 따라 도시개발사업의 시행방식을 정함을 원칙으로 하되, 사업의 용이성·규모등을 고려하여 필요한 경우에는 건설교통부장관이 정하는 기준에 따라 도시개발사업의 시행방식을 정할 수 있다.
1. 환지방식 : 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 토지의 교환·분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치·변경이 필요한 경우 또는 도시개발사업을 시행하는 지역의 지가가 인근의 다른 지역에 비하여 현저히 높아 수용 또는 사용방식으로 시행하는 것이 어려운 경우
2. 수용 또는 사용방식 : 당해 도시의 주택건설에 필요한 택지 등의 집단적인 조성 또는 공급이 필요한 경우
3. 혼용방식 : 도시개발구역으로 지정하고자 하는 지역이 부분적으로 제1호 및 제2호에 해당하는 경우
②～④ 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 일부 개정되기 전의 것) 제19조(토지등의 수용 또는 사용) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요한 때에는 이 법이 정하는 바에 따라 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다.
② 공익사업에 수용 또는 사용되고 있는 토지등은 특별히 필요한 경우가 아니면 이를 다른 공익사업을 위하여 수용 또는 사용할 수 없다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 일부 개정되기 전의 것) 제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조의 규정에 따라 토지등을 수용 또는 사용하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 한다.
② 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 일부 개정되기 전의 것) 제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조의 규정에 의한 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조 내지 제16조 및 제68조의 규정을 준용한다.
② 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 일부 개정되기 전의 것) 제67조(보상액의 가격시점 등) ① 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다.
② 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 일부 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ①생략
② 토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다.
③ 사업인정전의 협의에 의한 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 당해 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가중 가격시점에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다. 다만, 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 당해 공고일 또는 고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 가격시점 당시 공시된 공시지가중 당해 공익사업의 공고일 또는 고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
④ 사업인정후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.
⑤ 생략
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 일부 개정되기 전의 것) 제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
② 생략
③ 국가나 지방자치단체는 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설에 대하여는 주택법에 의한 국민주택기금을 우선적으로 지원하여야 한다. 
④ 이주대책의 내용에는 이주정착지에 대한 도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 당해 지역조건에 따른 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립·실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다.
⑤ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거이전에 필요한 비용과 가재도구등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다.
⑥ 공익사업의 시행으로 인하여 영위하던 농·어업을 계속할 수 없게 되어 다른 지역으로 
이주하는 농·어민이 지급받을 보상금이 없거나 그 총액이 건설교통부령이 정하는 금액에 미달하는 경우에는 그 금액 또는 그 차액을 보상하여야 한다.
⑦ 생략
refrnPrcdnt: 2. 헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25, 판례집 15-2상, 1, 18
헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79, 판례집 19-2, 576, 586-587
헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102, 공보 162, 684, 688-689 참조
3. 헌재 2009. 9. 24. 2008헌바112, 판례집 21-2상, 606, 615
헌재 2009. 12. 29. 2009헌바142, 공보 159, 108, 112
헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102, 판례집 22-1상, 445, 461
4. 헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79, 판례집 19-2, 576, 590-591
헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102, 판례집 22-1상, 445, 462-463
event: 청 구 인이○민 외 7인
청구인들 대리인 법무법인 로월드
담당변호사 이기배 외 7인
당해사건서울행정법원 2006구합45203 보상금증액
eventCol1: 청구인|이○민 외 7인
eventCol3: 당해사건|서울행정법원 2006구합45203 보상금증액
reason: 1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 서울특별시장은 2003. 11. 10. 서울특별시 고시 제2003-341호로, 청구인
들 소유의 토지들이 포함된 서울 강동구 하일동 일대 합계 912,000㎡의 토지를 도시개발구역으로 지정하고, 구 서울특별시도시개발공사(2004. 3. 17. 에스에이치공사로 그 명칭이 변경되었다. 이하 에스에이치공사라 한다)를 사업시행자로 하여 수용 및 사용 방식으로 2003년부터 2007년까지 위 구역 내 주거환경을 개선하고 공공임대주택을 건립하는 내용의 ‘강일도시개발구역지정 및 개발계획승인 고시’를 한 후, 2004. 12. 27. 서울특별시 고시 제2004-429호로 사업구역의 면적 등을 변경하는 내용의 ‘강일도시개발구역 개발계획변경 및 실시계획인가’를 하여 이를 고시하였다(이하 위와 같은 내용의 도시개발사업을 ‘이 사건 도시개발사업’이라 하고, 위 2003. 11. 10.자 및 2004. 12. 27.자 서울특별시 고시를 ‘이 사건 각 고시’라 한다).
(2) 서울특별시 지방토지수용위원회는 에스에이치공사의 신청에 따라 2006. 2. 3. 청구인들 소유의 토지에 대하여 수용개시일을 2006. 3. 24.로 하고 청구인별 손실보상금을 정하여 수용재결을 하였으나(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다), 청구인들은 이에 불복하여 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거쳐 서울행정법원에 주위적으로, 서울특별시장을 상대로 이 사건 각 고시의 무효확인을, 서울특별시 지방토지수용위원회를 상대로 이 사건 수용재결의 무효확인을 각 구하고, 예비적으로, 에스에이치공사를 상대로 손실보상금의 증액지급을 구하는 행정소송을 제기하였다(2006구합45203).
(3) 청구인들은 위 행정소송 계속중 이 사건 도시개발사업의 시행방법 및 수용 등의 근거 규정인 구 도시개발법 제21조 제1항 본문 등과 손실보상의 근거조항인 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제67조 제2항 등에 관하여 위헌법률심판제청을 신청하였다.
(4) 당해 사건 법원은 2008. 4. 16. 청구인들의 주위적 청구를 모두 기각하고 예비적 청구를 일부 인용하는 판결을 선고하는 한편, 위헌법률심판제청신청을 기각하는 결정을 하였고, 청구인들은 2008. 6. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건의 심판대상은 (1)도시개발사업의 시행방식을 규정한 구 도시개발법 제20조 제1항(이하 ‘이 사건 사업시행방식조항’이라 한다), (2) 사업시행자로 하여금 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있도록 규정한 구 도시개발법 제21조 제1항 본문(이하 ‘이 사건 수용조항’이라 한다), (3)도시개발사업의 시행으로 인한 수용에 관하여 공익사업법을 준용하도록 규정한 구 도시개발법 제21조 제2항(이하 ‘이 사건 준용조항’이라 한다), (4)수용대상 토지를 고시한 때에 공익사업법상의 공익사업인정 및 고시가 있은 것으로 의제하는 구 도시개
발법 제21조 제3항 본문(이하 ‘이 사건 사업인정의제조항’이라 한다), (5)토지보상액 산정시 당해 공익사업으로 인한 개발이익을 배제하도록 규정한 공익사업법 제67조 제2항(이하 ‘이 사건 개발이익배제조항’이라 한다), (6)공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 규정한 구 공익사업법 제70조 제1항(이하 ‘이 사건 공시지가보상조항’이라 하고, 이 사건 개발이익배제조항과 함께 지칭할 때에는 ‘이 사건 공익사업법 조항들’이라 한다)의 위헌 여부이다.
(청구인들은 청구취지에서 구 도시개발법 제21조 제3항 전체를 심판대상조항으로 기재하였으나, 이와 관련된 청구인들의 주장은 수용대상 토지를 고시하면 공익사업 인정을 위한 별도의 절차 없이 곧바로 공익사업법 소정의 사업인정 및 고시가 있은 것으로 본다는 점이 위헌이라는 취지인데, 이는 제21조 제3항 본문과만 관련되고, 같은 항 단서는 그 경우 재결신청의 시한을 규정하고 있을 뿐이어서 청구인들의 위헌 주장 내용과는 관련이 없으므로, 같은 항 본문 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다.)
심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 도시개발법(2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되기 전의 것) 제20조(도시개발사업의 시행방식) ① 도시개발사업은 시행자가 도시개발구역안의 토지등을 수용 또는 사용하는 방식이나 환지방식 또는 이를 혼용하는 방식으로 시행할 수 있다.
구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다.
③ 제2항의 규정에 의하여 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용함에 있어서 제5조 제1항 제14호의 규정에 의한 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세목을 고시한 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다.
구 도시개발법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조(토지 등의 수용 또는 사용) ② 제1항의 규정에 의한 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조(보상액의 가격시점 등) ② 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려
하지 아니한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사&#183;발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치&#183;형상&#183;환경&#183;이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
[관련조항]
[별지] 기재와 같다.
2. 청구인들의 주장요지
가. 이 사건 사업시행방식조항의 위헌성
이 사건 사업시행방식조항은 수용&#183;사용 방식과 환지방식, 혼용방식 사이에 우선순위를 정하고 있지 아니한바, 토지소유자에게 좀 더 완화된 형태의 소유권제한인 환지방식을 원칙으로 하지 아니한 것은 피해의 최소성원칙에 위반된다.
나. 이 사건 수용조항 및 이 사건 준용조항의 위헌성
이 사건 도시개발사업은 도로건설과 같은 선적(線的)사업이 아니라 토지의 대체성이 허용되는 아파트건설사업이므로 반드시 특정 토지를 대상으로 해야 할 필연성이 없고, 사업주체에게 매도청구권이 부여될 뿐 수용을 허용하지 않는 주택법상의 주택건설사업과 마찬가지로 토지수용의 헌법상 요건인 공공필요성을 갖춘 공익사업이라 할 수 없으며, 공권력의 주체로서가 아니라 사경제주체로서 이 사건 도시개발사업을 시행하는 사업시행자에게 수용권을 부여한 위 조항들은 헌법에 위반된다.
다. 이 사건 사업인정의제조항의 위헌성
이 사건 사업인정의제조항이 공익사업법상의 공익사업인정절차를 전혀 거치지 아니한 경우에도 사업인정 및 고시가 있는 것으로 의제하는 것은 공공의 필요성 요건을 심사하기 위한 사업인정절차 자체를 생략하는 것이므로, 적법절차의 원칙에 반한다.
라. 이 사건 개발이익배제조항의 위헌성
청구인들 소유의 토지가 우연히 도시개발사업구역에 편입되었다는 이유만으
로 인근 지역의 토지소유자들이 개발이익을 향유하는 것과 달리 개발이익이 배제된 보상액만 지급하여 특별한 희생을 강요하는 것은 부당한 차별이다.
정당한 보상이란 공공필요의 요건이 충족되는 경우에 존속보장이 가치보장으로 전환됨으로써 그 보상으로 동등의 대체토지를 취득할 수 있을 때에만 성립하는 것인데, 개발이익이 배제된 보상금으로는 대체토지의 취득이 불가능하여 정당한 보상이라 할 수 없으므로, 재산권을 침해한다.
마. 이 사건 공시지가보상조항의 위헌성
수용에 대한 정당한 보상이라고 하기 위해서는 당사자간의 합의에 기초한 합리적인 매매가능금액이 기준이 되어야 할 것인데, 표준지공시지가는 과세 등의 행정목적을 위하여 조사&#183;산정된 것일 뿐 정상적인 거래가격이라 할 수 없으므로 이를 기준으로 한 보상은 정당한 보상이 될 수 없다.
또한 공익사업에 편입되었다는 이유만으로 협의취득이 아니라 표준지공시지가를 기준으로 한 보상을 강제하는 것은 합리적 이유 없이 공익사업에 편입된 토지소유자를 차별하는 것이고, 시장경제원리와 사적자치의 원칙에도 반한다.
3. 판  단
가. 도시개발법의 입법취지 및 도시개발사업의 의의
(1) 1960년대 이후 급격히 진행된 고도의 경제성장과 도시화로 택지와 공장용지의 수요가 급증하였으나 기존의 도시계획법 및 토지구획정리사업법에 의한 대지공급에는 한계가 있었고, 이를 해결하기 위하여 택지개발촉진법, 주택건설촉진법, ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 등이 제정되었으나 이들 개별법들 역시 특정의 단일한 목적을 염두에 둔 사업법으로서의 한계를 가지고 있었다.
2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정되어 2000. 7. 1.부터 시행된 도시개발법(이하 ‘법’이라 한다)은 복합적인 기능을 갖는 신도시를 체계적으로 개발하기 위한 통합적인 규율을 담고 있고, 국토기본법 및 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다)의 규율 하에 도시개발에 관한 사업을 구체화한 법률로서, 도시개발에 필요한 사항을 규정하여 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있다(법 제1조 참조).
(2) 도시개발사업이란 ‘도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업’을 말한다(법 제2조 제1항 제2호 참조).
이 중 ‘단지조성사업’은 도시관리계획 등 상위계획에 의하여 주거, 상업, 공업 등의 단일용도가 부여된 용도지역을 개발하는 단지를 조성하는 것을 말하고, ‘시가지조성사업’은 도시광역계획, 도시기본계획에 근거하여 행정, 산업, 관광,
주거, 유통, 문화 등 자족적&#183;복합적 기능의 전부나 일부분을 갖춘 시가지를 조성하는 것을 말한다.
한편, 도시개발구역이란 ‘도시개발사업을 시행하기 위하여 도시개발법 제3조 및 제9조에서 정한 절차에 따라 지정&#183;고시된 구역’을 말하고(법 제2조 제1항 제1호 참조), 도시개발구역의 지정은 도시개발사업의 시행을 위하여 구획한 범위를 지정절차에 따라 고시하는 행위, 즉 대상지역을 확정하는 행위이다.
나. 심판대상조항들의 헌법적 쟁점
심판대상조항들 중 이 사건 사업시행방식조항, 수용조항, 준용조항은 모두 도시개발사업의 시행자가 수용권을 행사할 수 있는 근거 규정들이고(이하 위 조항들을 묶어 ‘이 사건 수용 관련조항들’이라 한다), 이 사건 공익사업법 조항들은 수용재결시 손실보상금 산정의 근거가 되는 규정들이다.
청구인들이 이 사건 헌법소원을 통하여 의문을 제기하는 부분은 궁극적으로 위 일련의 조항들이 헌법 제23조 제3항이 규정하고 있는 공용수용의 헌법적 요건을 갖추고 있느냐 하는 것으로, 이 사건 수용관련조항들은 공공필요의 요건이, 공익사업법 조항들은 정당 보상의 요건이 주로 문제된다.
청구인들은 이 사건 사업시행방식조항에 대하여 별도의 위헌 주장을 하고 있으나, 그 취지는 사업시행방식 중 완화된 형태의 소유권제한인 환지방식을 원칙으로 하지 아니한 데 위헌성이 있다는 것으로, 이는 사업시행자에게 수용권을 부여하는 것이 피해의 최소성원칙에 위배된다는 주장과 다를 바 없고, 이 부분에 대한 판단은 다른 수용 관련조항의 위헌 여부 판단에 자연스럽게 포함될 것이므로, 이 사건 수용 관련조항들에 대하여 함께 판단하기로 한다.
한편, 이 사건 사업인정의제조항은 공용수용의 헌법적 요건보다는 행정작용 일반에 요구되는 헌법상 원칙인 적법절차원칙의 위배 여부가 문제되므로, 이 점을 중심으로 살펴보기로 한다.
다. 이 사건 수용 관련조항들에 대한 판단
(1) 공공필요성을 갖추고 있는지 여부
토지 등의 수용을 전제로 하는 공익사업은 연혁적으로 도로&#183;철도&#183;항만&#183;하천&#183;제방&#183;저수지&#183;공원&#183;운동장&#183;학교&#183;청사 등 공공용 또는 공용시설에 관한 사업이 주 대상이었으나, 복리행정에 대한 수요가 늘어나면서 주거용지&#183;산업용지 등의 공급을 위한 토지개발도 중요한 공익사업으로 되고 있다. 이처럼 공익사업의 범위는 국가의 목표 및 시대적 상황에 따라 달라질 수 있는 것으로 입법정책적으로 결정될 문제라고 할 수 있다.
산업화의 진전과 함께 농촌인구가 급속히 도시로 유입되었음에도 이들의 생존기반이라 할 주거와 제반 도시기반시설이 미비하여 도시거주자의 삶의 질이
확보되지 못하였고, 체계적인 개발의 부재는 난개발로 이어져 그 과정에서 여러 문제점을 야기하였다. 이러한 현상을 시정하기 위하여 종전 도시계획법의 도시계획사업에 관한 부분과 토지구획정리사업법을 통합&#183;보완하여 도시개발에 관한 기본법으로서의 도시개발법이 제정됨으로써 종합적&#183;체계적인 도시개발을 위한 법적 기반이 마련되었다.
국토개발에 관한 일반법이라 할 국토계획법이 기존의 질서를 존중하는 바탕 위에서 소극적으로 건축허가요건만을 통제함으로써 바람직한 토지이용을 추구하는 데 중점을 두는 것과 달리, 도시개발법은 대표적인 개발사업법으로서 기존의 질서에 전면적으로 개입하여 새로운 시설&#183;환경 등을 조성함으로써 적극적으로 도시를 형성하는 기능을 담당한다.
도시개발사업의 이러한 성격상 대규모의 토지가 필요하고, 수립된 개발계획에 따라 체계적이고 예측가능한 사업 수행이 긴요하다 할 것인바, 이를 위해서는 공익성을 담보하는 제도적 장치가 마련되어야 하는 것과 아울러 원활한 사업수행을 위해 사업시행자에게 수용권을 부여할 필요성을 인정할 수 있다 할 것이다.
이상 살펴본 바와 같은 도시개발법의 입법취지, 도시개발사업의 성격 등에 비추어 보면, 이 사건 수용관련조항들은 헌법 제23조 제3항이 요구하는 ‘공공필요성’을 갖추고 있다고 볼 것이다.
(2) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적절성
이 사건 수용 관련조항들의 입법목적은 앞서 공공필요성을 검토하면서 확인한 바와 같이 공공복리를 추구하기 위한 것으로 그 정당성을 인정할 수 있다. 그리고 도시개발사업의 시행자는 이 사건 수용 관련조항들을 근거로 협의에 응하지 않는 소유자의 토지를 일률적인 절차에 따라 단시일 내에 일괄 취득함으로써 도시개발사업을 신속&#183;원활하게 추진할 수 있을 것이므로, 위 조항들은 위와 같은 입법목적의 달성에 매우 효과적인 수단이라 할 수 있다.
(나) 피해의 최소성
다음과 같은 점을 고려할 때, 이 사건 수용 관련조항들이 피수용자의 재산권을 필요 이상으로 과도하게 제한한다고는 볼 수 없다.
1) 사업시행방식의 문제
이 사건 사업시행방식조항은 도시개발사업의 시행자가 수용&#183;사용 방식, 환지방식, 혼용방식으로 사업을 시행할 수 있음을 규정하고 있는바, 이와 같이 환지방식을 우선하고 있지 아니한 것이 피해의 최소성에 반하는 것은 아닌지 문제될 수 있다.
각 사업시행방식을 비교해 보면, 환지방식은 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 토지의 교환&#183;분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치&#183;변경이 필요한 경우 또는 도시개발사업을 시행하는 지역의 지가가 인근의 다른 지역에 비하여 현저히 높아 수용 또는 사용 방식으로 시행하는 것이 어려운 경우에 적합한 방식이다{도시개발법 시행령(이하 ‘시행령’이라 한다) 제32조 제1항 제1호}. 환지방식은 사업시행 전에 존재하던 권리관계에 변동을 가하지 않고 사업시행에 따라 새로이 조성된 대지에 기존의 권리가 이전될 뿐이므로 수용방식에서와 같은 부담이 없으며, 사업시행자로서는 체비지의 분양을 통하여 사업비를 조달할 수 있는 장점이 있다.
이에 대하여, 수용 또는 사용 방식은 일단의 용지를 개발하는 목적에 따라 그에 필요한 토지 등을 일괄 수용 또는 사용하는 방식으로서 막대한 보상금이 소요되므로, 대개 이를 부담할 수 있는 국가&#183;지방자치단체 또는 지방공사가 시행하는 경우에 선택할 수 있는 방식이다(시행령 제32조 제1항 제2호). 일시에 대량의 토지를 확보할 수 있으므로 단기간 내 토지개발부터 건축까지 일괄시행이 가능하고 기반시설 마련이 용이하다는 장점이 있는 반면, 사업초기 과다한 재원을 확보해야 하는 부담이 따르고, 수용재결 단계에서 토지 등 소유자와 사이에 마찰이 생기기 쉽다는 단점이 있다.
한편, 혼용방식은 동일한 사업시행자가 수용 및 사용방식과 환지방식을 혼용하여 시행하는 사업방식으로 도시개발구역으로 지정하고자 하는 지역이 부분적으로 수용 및 사용 방식과 환지방식이 필요한 경우에 선택하는 방식이다(시행령 제32조 제1항 제3호).
이상의 비교에서 알 수 있듯이, 어떤 도시개발사업의 사업시행방식을 결정하는 것은 당해 사업의 성격, 규모, 용이성, 사업시행의 주체, 수용대상 토지의 기존 이용상황 등 여러 사정을 고려하여 개별적&#183;구체적으로 결정될 문제라 할 것이다.
물론 어떤 도시개발사업을 위해 토지 등의 취득이 필요한 경우에, 수용에 의하지 않고 상대방에 부담을 적게 주는 방법, 예컨대 환지방식으로도 가능하다면 그것에 의하여야 할 것이나, 이는 지정권자가 개별적&#183;구체적 도시개발사업의 시행방식을 결정하는 단계에서 주어진 재량을 합리적으로 행사하여 결정하도록 하고 그 결정의 적정 여부를 사법심사단계에서 판단함으로써 통제할 것이지, 도시개발사업 일반에 대하여 앞서 본 고려 요소들과 상관없이 법률에서 일률적으로 환지방식을 우선하도록 요구하는 것은 무리라 할 것이다.
당해 사건에서 문제된 이 사건 도시개발사업은 90여만 제곱미터에 이르는 방대한 지역을 대상으로 낙후된 취락구조를 개발&#183;정비하여 주거환경을 개선하고
공공임대주택을 건립하는 것을 내용으로 하는바, 그 규모나 사업성격, 사업주체 등에 비추어 수용방식을 채택한 것이 지정권자의 재량을 일탈한 것으로는 보이지 아니하고, 설사 그렇지 않다고 하더라도 이는 이 사건 각 고시 등 구체적 행정처분의 효력을 다투는 법원의 재판에서 심사할 문제로 볼 것이지 그와 같은 재량을 부여한 근거 법률의 위헌성의 문제라고 보기는 어렵다.
2) 수용권 행사와 관련된 권리구제 수단
수용방식을 선택하는 것과 관련하여, 아래의 사업인정의제조항 항목에서 보듯이, 사업시행자가 이 사건 수용 관련조항들에 근거하여 실제로 수용권을 행사하기 위해서는 공람기회 부여, 의견 청취, 관계행정기관과의 협의, 도시계획 관련 위원회의 심의 등을 거쳐야 하는바, 이는 도시개발구역의 지정에 앞서 적법절차원칙이 요구하는 사전절차를 제도적으로 갖추고 있는 것으로 평가할 수 있다.
또한 도시개발법에서 수용과 관련하여 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업법이 준용되므로(법 제21조 제2항), 수용권을 부여받은 사업시행자로서도 여전히 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하는 의무를 지고(공익사업법 제16조), 도시개발구역으로 지정된 토지가 사후에 도시개발구역에서 제외되거나 사업상 필요가 없어진 경우 원소유자가 권리를 회복할 수 있도록 환매권이 보장되고 있다(공익사업법 제91조).
나아가 사업시행자의 재결신청에 의해 수용이 발생한다 하더라도 사업시행자는 피수용자에게 정당한 보상을 지급해야 하고, 수용처분에 하자가 있거나 정당한 보상의 요건을 충족하지 못한 경우는 물론 수용재결이 이루어지기 전이라도 도시개발구역으로 지정되거나 개발계획이 수립되어 고시된 단계에서 행정소송 등을 통하여 이를 다툴 수 있는 길이 열려 있으므로, 실효적인 권리구제 방안도 마련되어 있다고 할 것이다.
3) 주거생활 보장의 필요성 및 대책
수용의 불가피성과 관련하여서는 수용대상 토지의 소유자들이 기존의 토지를 어떠한 용도로 이용하고 있었는지도 중요한 고려사항이 되어야 한다. 예컨대 기존에 주택이 밀집한 지역을 대상으로 수용방식에 의한 도시개발사업을 시행할 경우 이는 거주자들의 생활기반을 박탈하는 것이므로 그 제한의 정도가 심대하기 때문이다.
따라서 기존 주민들의 주거생활을 보장할 필요가 있는 때에는, 도시환경이나 기반시설 등 도시개발 영역에 해당하는 사업이 필요한 경우에도 원칙적으로 이해관계인들 스스로 이를 주도하게 하거나, 공공기관이 시행하더라도 이들의 동의 및 참여를 요건으로 하는 것이 필요하다.
그러나 도시개발사업은 미개발지역에 새로운 도시나 단지를 설치하여 적정 규모의 새로운 인구를 유치하려는 데 주된 취지가 있으므로, 주택재개발&#183;재건축 사업의 경우와 같이 기존 주민들의 주거보장 차원에서 개발사업 자체를 사적 자치의 영역에 맡겨 둘 필요성은 크지 않은 것으로 보인다.
다만, 도시개발사업의 내용에 따라서는 기존 주민들의 주거생활보장이 문제되는 경우도 있을 수 있으나, 도시개발법은 이와 같이 도시개발사업의 시행으로 기존 주민이 생활의 근거를 상실하게 되는 경우 이주대책을 수립&#183;시행하도록 정하고 있으므로(법 제24조, 공익사업법 제78조 참조), 이 점에서도 피해의 최소성을 갖추고 있다고 할 수 있다.
(다) 법익의 균형성
도시개발사업의 성격, 유형, 규모 등에 비추어 공용수용 방식에 의한 사업시행이 불가피한 경우, 이를 통해 달성하려는 계획적이고 체계적인 도시개발이라는 공익의 중대성은 결코 작지 않다고 할 것이고, 비록 이 사건 수용관련조항들에 의하여 피수용자의 재산권이 그 존속을 보장받지 못하는 제한을 당하게 되지만, 수용에 이르기까지의 제도적 절차 및 보상제도 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 수용관련조항들이 공익과 사익간의 균형을 갖추지 못한 것으로 보기는 어려우므로, 법익의 균형성 원칙에 반하지 아니한다.
(3) 평등원칙 위반 여부
(가) 평등원칙 위반을 다투는 청구인들의 주장 취지는, 이 사건 도시개발사업이 그 실질은 주택법상의 주택건설사업과 다를 바 없는데도, 이 사건 수용 관련조항들은 시가에 따른 매도청구가 허용될 뿐인 주택법과 달리 공익사업이라는 명목으로 수용을 허용하고 있어, 결과적으로 주택법상 매도청구의 대상이 되는 토지소유자와 도시개발사업의 수용대상 토지소유자를 차별한다는 주장으로 선해할 수 있다.
(나) 도시개발사업에는 주거단지를 조성하기 위한 사업도 포함되므로, 이러한 사업의 경우 주택법상의 주택건설사업과 그 실질이 다르지 않다고 볼 여지도 있다.
그러나 주택법에 의한 주택건설 및 공급은 기본적으로 주택건설사업자가 시장원리에 따라 자신의 자본으로 택지를 매입하고 주택을 건설하여 이를 공급하는 사적 자치의 영역에 속하는 것으로서, 사업시행으로 발생한 이익 역시 원칙적으로 사업자에게 귀속되는 것임에 반하여, 도시개발사업은 공익사업으로서 엄격한 요건 하에 민간사업자의 참여가 예외적으로 허용되기는 하지만 원칙적으로 국가나 지방자치단체 등 공공기관이 사업시행자가 되고, 사업시행에 따른 이익 역시 시행자가 아니라 지역공동체에 귀속된다는 점에서 근본적인 차이가
있다.
그리하여 주택법에 의한 주택건설사업의 경우 사법상의 매매계약에 의하여 토지를 취득함이 원칙이고, 다만 사업주체가 대부분의 소요 토지를 확보하였음에도 투기적 목적으로 사업을 방해하는 토지소유자가 있을 경우에 예외적으로, 수용보다는 완화된 형태라 할 수 있는 매도청구권을 부여하고, 그 경우에도 개발이익이 포함된 시가로 매수할 수 있도록 한 것이다.
한편, 주택법에 의한 주택건설사업 중에는 국가나 지방자치단체 등 공공기관이 사업주체가 되어 국민주택이나 공공택지를 공급하는 경우와 같이 공익사업의 일환으로 시행하는 경우도 있으나, 그 경우 위와 같은 사업주체에게는 도시개발사업의 경우와 마찬가지로 수용권이 부여된다(주택법 제18조 제2항, 제27조 제1항).
이러한 점들에 비추어 볼 때, 이 사건과 같은 도시개발사업의 경우에 주택법에 의한 주택건설사업과 달리 시행자에게 수용권을 부여한 것은 그 사업 성격의 차이를 반영한 합리적 차별이라 할 것이고, 따라서 이 사건 수용 관련조항들이 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(4) 소결
이 사건 수용 관련조항들이 헌법 제23조 제3항 또는 과잉금지원칙을 위반하여 피수용자의 재산권을 침해한다거나 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.
라. 이 사건 사업인정의제조항에 대한 판단
(1) 공익사업법상 사업인정제도
토지 등을 수용⋅사용할 수 있는 사업은 먼저 공익사업법 제4조 각 호의 1에 규정된 공익사업에 해당하여야 함은 물론이나, 공익사업에 해당한다 하여 즉시 토지 등을 수용⋅사용할 수 있는 것은 아니고, 사업자가 토지를 수용⋅사용하고자 할 때에는 국토해양부장관의 사업인정을 받아야 한다(공익사업법 제20조). 즉, 공익사업법이 공용수용할 수 있는 공익사업을 열거하고 있더라도 이는 공공성 유무를 판단하는 일응의 기준을 제시한 것에 불과하므로, 사업인정의 단계에서 개별적&#183;구체적으로 공공성에 관한 심사를 통과하여야 비로소 토지 등의 수용⋅사용이 가능하게 된다.
사업인정은 사업시행자의 사업인정신청, 관계기관과의 협의 및 이해관계인의 의견청취, 사업인정 고시의 절차를 거쳐 이루어지고, 고시한 날로부터 사업인정의 효력이 발생된다(공익사업법 제22조 제3항). 사업인정 고시에 의하여 수용할 목적물의 범위가 확정되고, 사업시행자는 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 목적물을 수용할 수 있는 권한을 부여받게 된다.
(2) 적법절차원칙 위반 여부
(가) 적법절차원칙의 의의
적법절차원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 일률적으로 말하기 어렵고, 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 사익, 절차의 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소들을 형량하여 개별적으로 판단할 수밖에 없을 것이나, 위 원칙에서 도출할 수 있는 가장 중요한 절차적 요청으로 당사자에게 적절한 고지를 행할 것, 당사자에게 의견 및 자료 제출의 기회를 부여할 것을 들 수 있을 것이다(헌재 2003. 7. 24. 2001헌가25, 판례집 15-2상, 1, 18; 헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102, 공보 162, 684, 688 참조).
(나) 도시개발법상 도시개발구역지정의 절차 및 효과
법상 원칙적으로 시&#183;도지사가 도시개발구역의 지정권자가 되고, 예외적으로 국토해양부장관이 이를 승인하거나 지정하며, 시장&#183;군수&#183;구청장은 시&#183;도지사에게 그 지정을 요청할 수 있다(법 제3조 제1항, 제3항, 제4항).
지정권자가 도시개발구역을 지정하고자 하거나 기초단체장이 도시개발구역의 지정을 요청하고자 할 때에는 공람 또는 공청회를 통하여 주민 또는 관계전문가 등으로부터 의견을 청취하여야 하고, 공람 또는 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 반영하여야 한다(법 제7조 제1항).
또한 도시개발계획의 내용은 광역도시계획 또는 도시기본계획에 부합되어야 하므로(법 제5조 제2항), 지정권자가 도시개발구역을 지정하거나 도시개발계획을 수립하는 때 및 이를 변경할 경우에는 관계행정기관의 장과 협의한 후 국토계획법 소정의 중앙도시계획위원회 또는 시&#183;도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다(법 제8조).
한편, 지정권자가 도시개발구역을 지정하거나 개발계획을 수립한 때에는 이를 고시하고, 주무부처 장관에게 그 내용을 통보하여야 하며, 당해 도시개발구역을 관할하는 시장&#183;군수 등에게 관계서류의 사본을 송부하여야 하고, 시장&#183;군수 등은 이를 일반에게 공람시켜야 한다(법 제9조 제1항).
이 사건 사업인정의제조항은 도시개발구역을 지정하는 고시에 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지 등의 세목이 포함되어 있는 경우 공익사업법 소정의 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. 따라서 위 토지 등의 세목에 포함된 토지에 한하여 공용수용의 목적물이 되며, 공용수용에 따른 보상액 역시 위 고시 당시의 공시지가를 기준으로 하여 그 때로부터 재결시까지의 시점수정을 하여 산정하게 되므로 보상액을 고정시켜 개발이익을 배제하는 효과도 발생시킨다(공익사업법 제70조 제4항).
(다) 판단
이 사건 사업인정의제조항의 입법목적은 도시개발사업에서 이해관계인의 의견청취, 관계행정기관과의 협의 등 중복되는 행정절차 등을 생략하여 사업인정절차에 소요되는 시간을 단축함으로써 도시개발사업을 신속하게 시행하고, 수용에 따른 손실보상금 산정의 기준시점을 앞당김으로써 개발이익을 배제하려는 데 있다 할 것이다.
앞서 본 바와 같이 지정권자가 도시개발구역을 지정하기 위해서는 공람 또는 공청회를 통하여 주민 또는 관계전문가 등으로부터 의견을 청취하여야 하고, 관계행정기관의 장과 협의한 후 국토계획법 소정의 중앙도시계획위원회 또는 시&#183;도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 고시한 내용을 다시 일반에 공람하도록 하는 등 사실상 공익사업법이 요구하는 사업인정 절차를 거치도록 하고 있다.
공공필요성에 대한 판단이 반드시 공익사업법상의 사업인정 절차를 통해서만 행해져야 한다고 볼 수는 없을 것이고, 특정사업에서 공공필요의 유무를 판단할 수 있는 절차를 거쳤음에도 다시 사업인정의 절차를 거치도록 하는 것이 중복적인 행정절차를 강요하는 것일 때에는 사업인정을 의제하는 것이 오히려 공익사업의 신속성을 도모하고 토지소유자 등 이해관계인의 이익에도 부합된다 할 것이다(헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79, 판례집 19-2, 576, 586-587; 헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102, 공보 162, 684, 689 참조).
이 사건 사업인정의제조항은 공익사업법상의 사업인정절차를 거치지 않고서도 공공필요에 대한 판단을 할 수 있는 적절한 절차가 마련되어 있다는 점에서 적법절차원칙에 위배된다고 할 수 없다.
마. 이 사건 개발이익배제조항에 대한 판단
(1) 헌법재판소는 2009. 9. 24. 선고한 2008헌바112 결정에서 이 사건 개발이익배제조항이 헌법에 위반되지 않는다는 판시를 한 바 있고, 그 후 2009. 12. 29. 선고한 2009헌바142 결정 및 2010. 3. 25. 선고한 2008헌바102 결정에서도 위 2008헌바112 결정의 판시를 원용하여 같은 결론을 내렸다. 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『공익사업법 제67조 제2항은 보상액을 산정함에 있어 당해 공익사업으로 인한 개발이익을 배제하는 조항이다. 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 사업시행자의 투자에 의한 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생한 것이 아니므로, 이러한 개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼 때 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것이 아니고, 오히려 투자자인 사업시행자 또는 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이다. 또한 개발이익은 공공사업의 시행에 의하여 비로소 발생하는
것이므로, 그것이 피수용 토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수 없고, 또 시간적으로도 당해 공익사업이 순조롭게 시행되어야 비로소 현재화될 수 있는 것이므로, 아직 공익사업이 시행되기도 전에 개발이익을 기대하여 증가한 지가 부분을 고려하는 것은 공익사업의 시행을 볼모로 하는 주관적인 가치 부여에 지나지 않는다. 토지수용에 의하여 그 소유자가 입은 손실과 공익사업의 시행으로 발생하는 이익은 별개의 문제이므로, 공익사업이 시행되기도 전에 미리 그 시행으로 기대되는 이용가치의 상승을 감안한 지가의 상승분을 보상액에 포함시킨다는 것은 피수용 토지에 대한 사업시행 당시의 객관적 가치를 초과하여 보상액을 산정하는 셈이 된다. 따라서 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 이러한 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이라고 할 수 없다.』(헌재 2009. 9. 24. 2008헌바112, 판례집 21-2상, 606, 615; 헌재 2009. 12. 29. 2009헌바142, 공보 159, 108, 112; 헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102, 판례집 22-1상, 445, 461)
(2) 이 사건 개발이익배제조항은 위 헌법재판소 선례들의 심판대상과 동일하고, 이 사건에 있어서 위 선례들과 그 판단을 달리하여야 할 특별한 사정의 변경이 있다고 보이지 않으므로, 이를 그대로 유지, 원용하기로 한다.
바. 이 사건 공시지가보상조항에 대한 판단
(1) 헌법재판소는 이 사건 공시지가보상조항에 대해서도 동일한 취지의 규정인 종전 구 토지수용법 제46조 제2항에 대한 합헌결정들의 판시를 원용하여 2007. 11. 29. 선고한 2006헌바79 결정 이래 2010. 3. 25. 선고한 2008헌바102 결정에 이르기까지 여러 차례 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 한 바 있는데, 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『헌법재판소는 1995. 4. 20. 93헌바20등 결정(판례집 7-1, 519), 1999. 12. 23. 98헌바13등 결정(판례집 11-2, 721) 및 2001. 4. 26. 2000헌바31 결정(판례집 13-1, 932)에서 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 하였는바, 그 판시 이유의 요지는 다음과 같다.
헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용 재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기
준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상 토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
이 사건 심판대상인 구 공익사업법 조항 등은 위 헌법재판소의 선례들의 심판대상과 비교하여 법명이나 명칭이 일부 변경되었을 뿐 그 내용이 동일한바, 위 선례들의 판단을 이 사건에서 그대로 유지한다.󰡕 (헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79, 판례집 19-2, 576, 590-591; 헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102, 판례집 22-1상, 445, 462-463 등)
(2) 이 사건 공시지가보상조항은 위 헌법재판소 선례들의 심판대상과 동일하므로 헌법재판소의 위 선례들에서의 결정이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이를 변경해야 할 특별한 사정이 있다고도 할 수 없다.
4. 결  론
그렇다면 이 사건 심판대상조항들은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 이 사건 개발이익배제조항 및 공시지가보상조항에 대하여 아래 5.와 같은 재판관 조대현의 각하 의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 조대현의 일부 각하 의견(개발이익배제조항과 공시지가보상조항 부분)
규범통제를 목적으로 하는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판에서는 심판대상법률조항과 쟁점이 동일하면 헌법재판소법 제39조의 동일한 사건에 해당된다고 봄이 타당하다(헌재 2007. 1. 17. 선고 2006헌바39 결정의 반대의견 참조).
이 사건 심판대상 중 개발이익배제조항과 공시지가보상조항 및 각 쟁점은 헌법재판소가 이미 헌법에 위반되지 아니한다고 심판한 2008헌바112 사건, 2009헌바142 사건, 2008헌바102 사건 등의 그것과 동일하므로, 이 사건과 이미 심판한 사건의 당사자와 당해 사건이 다르다고 하더라도, 헌법재판소법 제39조의 동일한 사건에 해당된다고 보아야 한다.
따라서 이 사건 심판대상 중 개발이익배제조항과 공시지가보상조항의 위헌 여부에 대하여 특별히 다시 심판할 필요가 없는 이상, 이 사건 심판대상 중 개발이익배제조항과 공시지가보상조항의 위헌 여부 심판을 구하는 이 사건 심판청구는 헌법재판소법 제39조를 적용하여 각하하여야 한다.
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pages: 624~660
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