item: panreType: 판례집
eventNo: 2008헌바105
eventNm: 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제12조 제4항 등 위헌소원
panreTitle: 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제12조 제4항 등 위헌소원

panreInfo: (2009. 3. 26. 2008헌바105 전원재판부)

textOfDecision: ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정된 것) 제12조 제4항ㆍ제5항은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 청구인들은 순직 군경의 부모로서‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’제4조 제1항 제5호에 따라 국가보훈대상자로 유족보상금을 지급받아 오던 중, 2008. 3.21. 서울행정법원에 국가를 상대로 2007년도분 미지급 보상금의 지급을 구하는 소송을 제기하고(2008구합12238), 그 소송계속중 순직 군경의 유족에 대한 보상금의 산정기준을 대통령령에 위임하고 있는‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’제12조제4항 및 제5항 및 그 시행령 제22조가 위임입법의 한계를 규정한 헌법 제75조에 위반되고, 청구인들의 인간다운 생
활을 할 권리와 행복추구권, 평등권 등을 침해한다며,‘국가유공자 등 예우 및 지원에관한 법률’제12조 제4항 및 제5항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나2008. 8. 19. 모두 기각되자(2008아876), 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고, 위 사건은 청구인들의 항소로 현재 재판계속중이다(서울고등법원 2008누25120).

abjObt: 이 사건 심판의 대상은‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2006. 3. 3.법률제7873호로 개정된 것, 이하‘국가유공자예우법’이라 한다) 제12조 제4항, 제5항(이하‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 내용 및 관련조항은 다음과 같다.

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정된 것)제12조(보상금)④보상금의 지급수준은·통계법·제3조 제2호에 따라 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구 가계소비지출액 등을 고려하여국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 상응하게 결정하여야 한다.
⑤보상금은 월액으로 하고, 그 지급액, 지급방법, 그 밖에 지급에 필요한 사항은대통령령으로 정한다.

caseRelatedOpinion: (1) 국가유공자예우법이 정하고 있는 순직군경 유족들의 보상금수급권은 사회적기본권이면서 재산권의 성격을 가지므로, 보상금수급권의 내용과 수급권자의 범위 등에 관하여는 법률에서 구체적으로 명확하게 그 내용을 규정하여야 한다.
이 사건 법률조항들도 군인연금법 제26조 제2항 제1호, 공무원연금법 제57조 제1항제2호, 근로기준법 제80조, 제82조 등과 마찬가지로 유족에 대한 보상금과 공상군경에 대한 보상금 간의 지급비율에 관하여 대강이나마 그 기준을 정하여야 하는데도,순직유공자의 유족들에 대한 보상금의 산정기준을 전혀 예측할 수 없도록 하위 법령에 포괄적으로 위임한 결과 하위 법령인 국가
유공자예우법 시행령 제22조에서는 국가에 대한 희생도나 공헌도가 공상군경 등에비하여 훨씬 크다고 할 수 있는 순직군경의 유족 보상금을 최중증 공상군경의 보상금의 절반에도 미치지 못하는 45.76% 정도로 규정하여 순직군경의 유족인 청구인들을공상군경에 비하여 차별하는 결과를 야기하고 있으므로, 이 사건 법률조항들은 헌법제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위반된다.
(2) 위와 같은 포괄위임으로 인하여 국가유공자예우법 시행령 제22조는 국민기초생활보장법에서 정한 4인 가족 기준의 생활비에도 미치지 못하는 액수를 보상금으로책정하여 지급하고 있어 인간다운 생활을 할 권리를 규정한 헌법 제10조에 위반되고,최상위 등급의 공상자에 대한 보상금액과 청구인들과 같은 순직군경의 유족들에 대한 보상금액의 액수, 보상금의 수혜기간과 수혜자, 1차 보상금수급권자의 사망 시의보상금 승계 여부, 아파트·주택구입(신축)·임차대부 우선순위의 배점 기준 등에 있어서 순직군경의 유족들에 대해서는 사실상 6급 공상군경과 같은 정도의 희생과 공헌도를 적용하여 상대적으로 차별하고 있는 등 공상군경과 순직군경의 유족을 합리적인 이유 없이 차별하여 청구인들의 평등권을 침해한다.
나. 법원의 위헌법률심판 제청신청 기각 결정의 이유요지
(1) 이 사건 법률조항들은 통계법 제3조 제2호에 따라 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구 가계소비지출액 등을 고려하여 국가유공자의희생과 공헌의 정도에 상응하게 결정하도록 하였고, 보상금은 월액으로 한다는 것과그 지급액, 지급방법 등을 구체적으로 적시함으로써 위임의 범위를 한정한 다음 이에관한 세부적인 사항은 그때그때의 사회경제적 상황에 따라 탄력적으로 대통령령으로정할 수 있도록 한 것이어서 대통령령에 의하여 보충될 내용의 대강을 예측할 수 있으므로 다른 법률에서와 같이 유족연금의 지급비율을 명시하지 아니하였다 하여 포괄위임금지의 원칙에 관한 헌법 제75조에 위반된다고 볼 수 없다.
(2) 국가유공자예우법 및 같은 법 시행령이 유족에 대한 배려로 생활조정수당(법제14조), 사망일시금(법 제17조), 고령수당, 무의탁수당(시행령 제23조) 등과 같은 지원 제도를 병행하여 규정하고 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 법률조항들과 국가유공자예우법 시행령 제22조가 입법재량의 허용 범위를 벗어난 자의적인 것이라고 보기 어려우므로, 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리 또는 평등권을 침해한다고 볼수 없다.
다. 이해관계인 국가보훈처장의 의견요지
국가유공자예우법 제12조가 규정하는 보상금은 모두 38종으로서 매우 복잡하고 다양하므로, 그 보상기준을 단일한 기준으로 명시할 수 없고, 이는 국가유공자의 희생과 공헌의 정도, 수급권자와 유공자와의 관계, 연령 및 부양 가족관계, 생활정도, 국가재정 여건 등 다양한 요소를 고려하여 보상금액을 결정하여야 할 것이며, 공상자와비교하여 유족 보상비율을 일률적으로 계량화하여 법률에서 구체적으로 규정하는 것은 입법기술상으로도 불가능하다.
군인연금법, 공무원연금법 및 산업재해보상보험법 등에 의한 사회보장수급권은 퇴직, 사망 또는 요양 시 본인이나 그 가족의 생활안정과 복리향상을 위하여 재직 시납부한 기여금에 기초를 두어 운영되고 있는 점에서 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 따라 지급하는 보훈보상과는 그 성격을 달리하므로, 위 제도들과 단순히 비교할수는 없다 할 것이어서, 이 사건 법률조항들은 헌법 제75조의 포괄법 금지원칙에 위반되지 않는다.

judgement: 가. 국가유공자예우법상 순직군경의 유족에 대한 보훈조치 및 보상금수급권의 법적성격
(1) 순직군경의 유족에 대한 보훈조치
국가유공자에 대한 보훈과 관련하여 종래 여러 종류의 법률이 제정되어 시행되다가, 1984년에 이르러 그 중 군사원호보상법을 포함한 7개의 법률이 폐지되어‘국가유공자예우 등에 관한 법률’로 통합되고, 다시 그 명칭만이 변경되어 현재 시행되고 있다.
국가유공자예우법은 군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행이나 공무상의 질병으로 사망하거나, 전역 또는 퇴직한 후 국가유공자등록 이전에 그 상이로 인하여 사망하였다고 의학적으로 인정되는 순직군경을 국가유공자로 대우하고(제4조 제1항 제5호), 그 유족 또한 이에 따른 예우를 받는다.
순직군경의 유족에 대하여는 기본적으로 보상금을 지급하고(제12조 제1항 제2호),이들 중 생활이 곤란한 자에 대하여는 생활정도를 고려하여 생활조정수당을(제14조),유족 중 보상금을 받고 있는 자가 사망한 경우에 그 보상금을 받을 수 있는 다른 유족이 없는 경우에 한하여 당해 유족의 상속인 등에게 사망일시금을(제17조 제2항) 지급하며, 그 외에도 60세 이상의 유족 등에 대하여는 고령수당을, 60세 이상인 자로서24세 이상 60세 미만의 직계비속이 없는 자 등에 대하여는 무의탁수당을, 자녀가 전사·순직함으로 인하여 없게
된 자 등에 대해서는 독자사망 부모수당을 지급한다(국가유공자예우법 시행령 제23조).
이외에도 순직군경의 유족들에게 교육보호(제22조 제1항 제2호, 제4호：순직군경의 배우자 및 그 자녀), 취업보호(제29조 제1항 제2호：순직군경의 유족), 의료보호(제41조 제4항, 국가유공자예우법 시행령 제42조：국가유공자의 유족), 대부(제47조제1항 제2호：국가유공자의 유족 중 보상금을 받는 자), 양로보호(제63조：국가유공자의 유족으로서 65세 이상의 남자 또는 60세 이상의 여자, 부양의무자가 없는 자) 등각종의 지원책을 실시하고 있다.
(2) 보상금수급권의 법적 성격
국가유공자예우법이 정하고 있는 보상금수급권은 수급자 측의 금전적 기여를 전제로 하고 있지 아니하나, 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대한 국가보상적 내지 국가보훈적 성격을 띠고 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 주어진다는 데 특성이 있으므로, 이로써 사회보장적 성질을 지닌다 할 것이다(헌재 2000.6. 1. 98헌마216, 판례집 12-1, 622, 641 참조).
국가가 국가유공자 및 그 유족에 대한 보훈 및 보상과 관련된 국가의 의무를 이행함에 있어서는 될 수 있는 한 그들의 공훈과 희생에 상응하여 충분히 예우하는 것이 바람직할 것이지만 국가의 재정능력에는 한계가 있으므로, 구체적인 예우의 방법과 내용등은 입법자가 국가의 경제수준, 재정능력, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 결정해야 하는 입법정책의 문제로서 폭넓은 입법재량의 영역에 속하고(헌재 2002. 12. 18.2001헌마546, 판례집 14-2, 890, 901 참조), 국가유공자 및 그 유족에 대한 보상금의 지급에 있어서도 국가는 한정된 재원 내에서 개별적인 국가유공자 및 그 유족의 희생 및공헌의 정도뿐만 아니라 생활수준과 질병, 나이 등 구체적인 사정을 모두 고려하여 보상금의 우선순위, 지급범위 등을 결정할 광범위한 입법재량이 인정된다 할 것이다.
나. 이 사건 법률조항들의 포괄위임입법금지원칙 위반 여부
국가유공자예우법은 보상금의 지급수준에 관하여 통계법 제3조 제2호에 의하여 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구 가계소비지출액 등을고려하여 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 상응하게 결정하고(제12조 제4항), 보상금은 월액으로 한다는 것(제12조 제5항) 이외에 지급액·지급 방법 및 그 밖에 지급에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 이에 따라 국가유공자예우법 시행령 제22조는 소정의 지급구분에 따라 보상금을 지급하도록 하고 있으므로, 위와 같이 이 사건
법률조항들이 보상금의 지급수준과 관련된 대강의 기준만을 정하고 세부적인 사항들을 대통령령에 위임하고 있는 것이 헌법 제75조의 포괄위임입법 금지 원칙에 반하는지 문제된다.
(1) 포괄위임입법금지원칙
위임입법에 있어서는 하위법규에 규정될 내용 및 범위에 대한 기본적인 사항을 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정하여 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용이 어떠한 것인지 대강을 예측할 수 있어야 한다.
이 때 그 예측할 수 있는지 여부는 당해 법조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라, 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하고, 각 대상법률의성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다.
그리고 이와 같은 위임의 구체성이나 명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와성격에 따라 달라질 것이지만 일반적으로 급부행정 영역에서는 처벌법규나 조세법규와 같은 기본권 침해 영역보다는 구체성의 요구가 다소 약화되어도 무방하다고 보이며, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성ㆍ명확성의 요건이 완화되어야 하는 것이다(헌재 2000. 1. 27. 99헌바23, 판례집12-1, 62, 71-72 참조).
(2) 위임의 필요성
국가유공자예우법은 17종의 국가유공자에 대한 보훈조치에 관한 내용을 담고 있고,국가유공자예우법 제12조는 약 38종의 다양한 보상금의 지급 근거가 되는 총칙적인조항으로서의 성격을 지니고 있다.
이와 같이 다양한 종류의 국가유공자의 국가에 대한 희생 및 공헌의 정도를 비율적으로 계량화하여 그 보상금의 산정기준을 법률에 일괄적으로 명시하는 것은 용이하지 아니할 뿐만 아니라, 국가유공자와 수급권자의 관계, 국가유공자 또는 그 유족이처한 구체적·개별적 상황은 각자 다를 수 있으므로 이들의 생활보호를 위하여 기본적인 보상금 이외에 추가적인 수당을 어느 정도로 지급할 것인지를 일률적으로 정하는 것도 입법기술상 곤란하다고 할 것이다.
아울러 국가유공자에 대한 보상금의 재원은 순수히 국가의 재정만으로 한정되므로,보상금의 인상률 등도 물가상승률 등 사회적·경제적 여건을 반영하되 국가의 재정상황에 따라 탄력적으로 결정할 필요가 있는 것이다.
따라서, 개별 국가유공자의 종류 또는 희생의 원인별로 그 지급액, 지급방
법, 지급비율 등을 반드시 법률로써 정하여야 하는 것은 아니며, 보상금의 지급과관련된 구체적인 사항에 관하여는 대통령령 등 행정입법에 위임하는 것도 허용된다고 할 것이다.
(3) 예측가능성
국가유공자예우법은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 국가유공자와 그 유족에 게합당한 예우와 국가유공자에 준하는 군경 등을 지원함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고, 국민의 애국정신을 기르는데 이바지함을 그 목적으로 하고(제1조), 대한민국의 오늘은 온 국민의 애국정신을 바탕으로 전몰군경 및 전상군경을 비롯한 국가유공자의 희생과 공헌위에 이룩된 것이므로, 이러한 희생과 공헌이 우리와우리의 자손들에게 숭고한 애국정신의 귀감으로서 항구적으로 존중되고, 그 희생과공헌의 정도에 상응하여 국가유공자와 그 유족의 영예로운 생활이 유지·보장되도록실질적인 보상이 이루어지도록 하는 것을 기본이념으로 하고 있다(제2조).
이와 같은 입법취지를 달성하기 위하여 국가유공자예우법은 앞서 본 바와 같은 다양한 보훈조치를 마련하고, 그 일환으로 지급대상자들에게 그 희생과 공훈에 상응하는 보훈급여금을 지급하고 있으며, 구체적인 보상금의 산정기준을 결정하기 위한 고려요소로‘통계법 제3조 제2호에 따라 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구 가계소비지출액’을 규정하고 있다(제12조 제4항).
여기에서“지정하여 고시하는 통계”란 통계법 제17조에 따라 통계청장이 지정·고시하는 통계를 지칭하는 것으로서, 통계법 제17조 제1항에 의하면, 통계청장은 통계작성기관의 장의 신청에 따라 정부의 각종 정책의 수립·평가 또는 다른 통계의 작성등에 널리 활용되는 통계로서 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 통계를 지정통계로 지정하고, 또한 통계법 제27조 제1항은 통계작성기관의 장이 통계를 작성한 때에는 그 결과를 지체 없이 공표하도록 하며, 통계법 시행령 제42조 제1항은 통계작성결과의 공표는 언론기관에 대한 보도자료 제공, 통계간행물 발행, 전자매체나 정보통신망을 통한 자료 제공 등 통계를 널리 보급할 수 있는 방법으로 하여야 한다고 규정하고 있다.
이에 따라 인터넷 사이트인 국가통계포털(www. kosis.kr)에서는 가계조사를 통하여 통계청에서 작성한‘품목별 가구당 월평균 가계수지’항목(승인번호 제10106호)에전국평균 가구수(2008년 현재로는 3.31명)를 기준으로 한‘월평균 소비지출액’(2008년도 3/4분기 기준으로는 2,295,133원)을 산출하여 놓고
있다.
이러한 가계조사의 목적은 가구의 수입과 지출을 조사하여 그 생활 실태와 변동사항을 명확히 파악하고, 국민생활수준 변화를 측정하고 분석하는 데 필요한 자료, 소비자물가지수 편제에 필요한 가중치자료, 각종 경제 및 사회정책을 입안하거나 국민소득을 추계하는 기초자료 등을 제공하기 위함이다.
국가유공자예우법 제12조 제4항의“가계조사통계의 전국가구 가계소비지출액”은위와 같은 지정통계를 기본으로 하는 것으로서, 이는‘독립유공자예우에 관한 법률’제12조 제6항이나‘의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률’제8조 제2항에서도 보상금의 산정기준으로 사용되고 있다.
국가유공자예우법 제12조 제4항에서는 비록 명시적으로 위“전국가구 가계소비지출액”이 국가유공자 및 그 유족에 대한 보상금액수의 상한 또는 하한이 된다고 규정하고 있지 않지만, 순직군경의 유족들을 포함한 국가유공자 및 그 유족에 대한 보상금을 구체적으로 산정하기 위한 기준을 어떻게 정할 것인지에 관하여 내재적인 한계를 객관적으로 분명히 예측할 수 있는 대강의 기준은 제시하고 있다 할 것이다.
또한, 국가유공자예우법 제14조 제1항에 의하면 국가유공자와 그 유족 중 제13조의규정에 의한 보상금 지급순위가 선순위인자 1인에 대해서는 생활정도를 감안하여 생활조정수당을 지급할 수 있고, 생활조정수당의 지급기준이 되는 생활정도는 일반의표준생계비, 민간의 임금 및 물가의 정도 등을 고려하여 국가보훈처장이 이를 정하도록 하고 있다(국가유공자예우법 시행령 제25조 제1항).
이와 같은 관련조항의 취지를 종합하여 보면, 이 사건 법률조항들은 사회보장수급권으로서의 보상금수급권의 본질적인 내용을 하위 법령에 백지위임 하였다고 볼 수없다 할 것이다.
한편, 청구인들이 비교대상으로 들고 있는 군인연금법, 공무원연금법상의 퇴역군인이나 퇴직공무원의 연금수급권은 사회보장수급권과 재산권이라는 두 가지의  성격이불가분적으로 혼화되어 있으므로 전체적으로 재산권적 보호의 대상이 되면서도 순수한 재산권만은 아니라는 특성을 가지고 있으며(헌재 2005. 12. 22. 2004헌가24, 판례집17-2, 625, 630 참조), 그 재원의 구성에 있어서도 본인의 기여금이라는 재정적 기여가 수반된다는 측면에서 국가유공자예우법상의 보상금 수급권과 그 법적 성격이 완전히 동일한 것으로 보기 어렵다 할 것이다.
아울러 군인연금법의 경우에는 퇴역자 또는 상이자 본인의‘퇴역연금액 또는 상이연금액’이나‘사망 당시의 보수월액’이(제56조), 공무원연금법의 경우에는‘퇴직자나조기퇴직자의 퇴직연금액’또는‘조기퇴직연금액’이나‘장해연금액’이(제56조, 제57조),근로기준법의 경우에는‘평균임금’이(제80조, 제82조) 유족에 대한 보상비율을 결정할수 있는 기준으로 설정될 수 있다.
그러나 이 사건에 있어 특히 의무복무 중 사망한 순직군인의 경우에는 그 보수월액이 매우 적어 이를 기준으로 하여 유족에 대한 보상비율을 결정하기 어려운 측면이있어, 이 사건 법률조항들의 포괄위임입법 금지원칙 위반 여부를 판단함에 있어서 법률적 성격과 수급권의 구조가 서로 상이한 다른 법률들의 규정방식과 이 사건 법률조항들을 동일 선상에서 일률적으로 비교할 수는 없다 할 것이다.
마찬가지로 청구인들이 주장하는 상이 1급 1항의 공상군경 보상금은 상이자 본인에 대한 것으로 사망한 순직군경의 유족에 대한 보상금에 대하여는 적절한 비교의 기준이 될 수 없고, 국가유공자예우법 시행령 제22조에 의하면 상이 1급 1항의 공상군경이 사망하였을 경우의 유족 보상금은 순직군경의 유족보상금과 동일한 액수이므로,이 사건 법률조항들이 상이등급 1급 1항의 공상군경 보상금과 순직군경 보상금의 액수의 비율을 명시하지 않은 것이 포괄위임에 해당한다고 단정할 수 없다.
(4) 소  결
이 사건 법률조항들이 위임입법으로서 갖추어야 할 구체성과 명확성의 정도는 그규율영역의 성격, 위임의 필요성 등에 의하여 완화될 수 있다고 할 것이고, 국가유공자예우법의 입법취지 및 전반적 체계, 관련규정 등을 종합하여 볼 때 보상금의 지급수준에 관한 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 예측할 수 있다할 것이므로, 이 사건 법률조항들은 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위반된다할 수 없다.
다. 평등권 및 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부
법률조항의 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반되는 경우라 하더라도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 수권법률까지 위헌으로 되는 것은 아니고(헌재 2002. 12. 18. 2001헌바52, 판례집 14-2,795, 801), 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판 청구는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 된 때에 그 법률의 위헌 여부를 심판하기 위한 것이므로, 법률이 아닌 대통령령은 그
대상이 될 수 없는 것이다.
청구인들은 이 사건 법률조항들이 포괄위임입법금지원칙에 반하여 공상군경과 순직군경의 유족에 대한 보상금의 비율을 정하지 아니하고 국가유공자예우법 시행령제22조에서 정한 보상금 액수를 지급받도록 하여, 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고 공상군경들과의 사이에서 평등권을 침해한다고 주장하나, 이러한 주장은 실질적으로는 국가유공자예우법 시행령 제22조가 청구인들의 기본권을 침해한다는 주장으로서, 이는 법률을 대상으로 하는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원절차에서 심판의 대상이 되지 아니하므로, 이 부분 주장은 더 나아가 판단하지 아니하기로 한다.

conclusion: 그렇다면, 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 보상금의 지급수준 및 그 지급액ㆍ지급방법 및 그 밖에 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는, ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정된 것, 이하 ‘국가유공자예우법’이라 한다) 제12조 제4항, 제5항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되는지 여부(소극)
2. 수권법률조항이 아니라 시행령 조항을 다투는 것으로서 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원절차에서 심판의 대상이 되지 아니하는 사례
decisionGst: 1. 국가유공자예우법 제12조는 다양한 보상금의 지급근거가 되는 총칙적인 조항으로, 다양한 종류의 국가유공자의 국가에 대한 희생 및 공헌의 정도를 비율적으로 계량화하여 그 보상금의 산정기준을 법률에 일괄적으로 명시하는 것은 용이하지 않고, 국가유공자와 수급권자의 관계, 국가유공자나 그 유족이 처한 구체적ㆍ개별적 상황에 따라서 기본적인 보상금 이외에 추가적인 수당을 어느 정도로 지급할 것인지 일률적으로 정하는 것도 입법기술상 곤란하며, 보상금의 인상률 등도 사회적ㆍ경제적 여건을 반영하여 탄력적으로 결정할 필요가 있다. 따라서 보상금의 지급과 관련된 구체적인 사항에 관하여는 대통령령 등 행정입법에 위임하는 것이 허용된다. 
국가유공자예우법 제12조 제4항은 구체적인 보상금의 산정기준을 결정하기 위한 고려요소로 ‘통계법 제3조 제2호에 따라 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구 가계소비지출
액’을 규정하고 있는바, 국가유공자예우법의 입법취지 및 전반적 체계, 관련 규정인 통계법 제3조 제2호, 제17조 제1항, 제27조 제1항, 통계법 시행령 제42조 제1항 등에 비추어 이 사건 법률조항들은 순직군경의 유족들을 포함한 국가유공자 및 그 유족에 대한 보상금을 구체적으로 산정하기 위한 기준에 관하여 내재적인 한계를 객관적으로 분명히 예측할 수 있는 대강의 기준을 제시하고 있다고 할 것이므로 헌법 제75조의 포괄위임입법 금지원칙에 위반된다고 할 수 없다. 
2. 청구인들은 이 사건 법률조항들이 청구인들의 평등권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 주장하나, 이 부분 주장은 실질적으로 국가유공자예우법 시행령 제22조가 청구인들의 기본권을 침해한다는 주장으로서, 법률을 대상으로 하는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원절차에서 심판의 대상이 되지 아니한다.
adjobtTxt: 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정된 것) 제12조(보상금) ①～③ 생략
④ 보상금의 지급수준은 ·통계법· 제3조 제2호의 규정에 의하여 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구 가계 소비지출액 등을 고려하여 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 상응하게 결정하여야 한다. 
⑤ 보상금은 월액으로 하고, 그 지급액ㆍ지급방법 및 그 밖에 지급에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
refrnPrvsn: 헌법 제10조, 제11조 제1항, 제34조, 제75조
헌법재판소법 제68조 제2항
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 국가유공자와 그 유족에 대한 응분의 예우와 국가유공자에 준하는 군경 등에 대한 지원을 행함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신함양에 이바지함을 목적으로 한다.
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정된 것) 제2조(예우의 기본이념) 우리 대한민국의 오늘은 온 국민의 애국정신을 바탕으로 전몰군경 및 전상군경을 비롯한 국가유공자의 희생과 공헌위에 이룩된 것이므로 이러한 희생과 공헌이 우리들과 우리들의 자손들에게 숭고한 애국정신의 귀감으로서 항구적으로 존중되고, 그 희생과 공헌의 정도에 대응하여 국가유공자와 그 유족의 영예로운 생활이 유지ㆍ보장되도록 실질적인 보상이 이루어져야 한다.
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정된 것) 제4조(적용대상 국가유공자) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 국가유공자와 그 유족 등(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 자를 포함한다)은 이 법에 의한 예우를 받는다.
1. 순국선열：·독립유공자예우에 관한 법률· 제4조 제1호의 규정에 의한 순국선열
2. 애국지사：·독립유공자예우에 관한 법률· 제4조 제2호의 규정에 의한 애국지사
3. 전몰군경：다음 각목의 1에 해당하는 자
가. 군인 또는 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 사망한 자(군무원으로서 1959년 12월 31일 이전에 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 사망한 자를 포함한다)
나. 군인 또는 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 전역(퇴역ㆍ면역 또는 상근예비역소집해제를 포함한다. 이하 같다) 또는 퇴직(면직을 포함한다. 이하 같다)한 후 제6조 제1항의 규정에 의한 등록신청 이전에 그 상이로 인하여 사망하였다고 의학적으로 인정된 자(군무원으로서 1959년 12월 31일 이전에 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 퇴직한 후 제6조 제1항의 규정에 의한 등록신청 이전에 그 상이로 인하여 사망하였다고 의학적으로 인정된 자를 포함한다)
4. 전상군경：군인 또는 경찰공무원으로서 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 전역 또는 퇴직한 자(군무원으로서 1959년 12월 31일 이전에 전투 또는 이에 준하는 직무수행 중 상이를 입고 퇴직한 자를 포함한다)로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자
5. 순직군경：다음 각목의 1에 해당하는 자
가. 군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 사망한 자(공무상의 질병으로 사망한 자를 포함한다)
나. 군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 상이(공무상의 질병을 포함한다. 이하 이 목에서 같다)를 입고 전역 또는 퇴직한 후 제6조 제1항의 규정에 의한 등록신청 이전에 그 상이로 인하여 사망하였다고 의학적으로 인정된 자
6. 공상군경：군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 상이(공무상의 질병을 포함한다)를 입고 전역 또는 퇴직한 자로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자
7. 무공수훈자：무공훈장을 받은 자
7의2. 보국수훈자：보국훈장을 받은 자
8. 6·25참전재일학도의용군인(이하 “재일학도의용군인”이라 한다)：대한민국 국민으로서 일본국에 거주하던 자로서 1950년 6월 25일부터 1953년 7월 27일까지의 사이에 국군 또는 국제연합군에 지원 입대하여 6·25사변에 참전하고 제대된 자(파면 또는 형
의 선고를 받고 제대된 자를 제외한다)
9. 4·19혁명사망자：1960년 4월 19일을 전후한 혁명에 참가하여 사망한 자
10. 4·19혁명부상자：1960년 4월 19일을 전후한 혁명에 참가하여 상이를 입은 자로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자
10의2. 4·19혁명공로자：1960년 4월 19일을 전후한 혁명에 참가한 자중 제9호 및 제10호에 해당하지 아니하는 자로서 건국포장을 받은 자
11. 순직공무원：다음 각목의 1에 해당하는 자
가. ·국가공무원법· 제2조 및 ·지방공무원법· 제2조에 규정된 공무원(군인 및 경찰공무원을 제외한다)과 국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령이 정하는 직원으로서 공무로 인하여 사망한 자(공무상의 질병으로 인하여 사망한 자를 포함한다)
나. ·국가공무원법· 제2조 및 ·지방공무원법· 제2조에 규정된 공무원(군인 및 경찰공무원을 제외한다)과 국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령이 정하는 직원으로서 공무로 인하여 상이(공무상의 질병을 포함한다. 이하 이목에서 같다)를 입고 퇴직한 후 제6조 제1항의 규정에 의한 등록신청 이전에 그 상이로 인하여 사망하였다고 의학적으로 인정된 자
12. 공상공무원：·국가공무원법· 제2조 및 ·지방공무원법· 제2조에 규정된 공무원(군인 및 경찰공무원을 제외한다)과 국가 또는 지방자치단체에서 일상적으로 공무에 종사하는 대통령령이 정하는 직원으로서 공무로 인하여 상이(공무상의 질병을 포함한다)를 입고 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정된 자
13. 국가사회발전특별공로순직자(이하 “특별공로순직자”라 한다)：국가사회발전에 현저한 공이 있는 자중 그 공로와 관련되어 순직한 자로서 국무회의에서 이 법의 적용대상자로 의결된 자
14. 국가사회발전특별공로상이자(이하 “특별공로상이자”라 한다)：국가사회발전에 현저한 공이 있는 자중 그 공로와 관련되어 상이를 입은 자로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조의4의 규정에 의한 상이등급에 해당하는 신체의 장애를 입은 것으로 판정되어 국무회의에서 이 법의 적용대상자로 의결된 자
15. 국가사회발전특별공로자(이하 “특별공로자”라 한다)：국가사회발전에 현저한 공이 있는 자중 제13호 및 제14호에 해당하지 아니하는 자로서 국무회의에서 이 법의 적용대상자로 의결된 자
②～⑤ 생략
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정된 것) 제12조(보상금) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대하여는 보상금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 보상금지급대상에서 제외되는 자는 그러하지 아니하다.
1. 전상군경ㆍ공상군경ㆍ재일학도의용군인ㆍ4·19혁명부상자 및 특별공로상이자
2. 전몰군경ㆍ순직군경ㆍ4·19혁명사망자 및 특별공로순직자의 유족과 제1호에 해당하는 자가 사망한 경우의 그 유족 중 선순위자 1인
② 제1항 제2호에 해당하는 유족 중 자녀는 미성년인 자녀에 한하되, 대통령령이 정하는 생활능력이 없는 정도의 장애가 있는 때에는 그가 성년이 된 경우에도 이를 미성년인 자녀의 예에 따라 지급한다. 대통령령이 정하는 생활능력이 없는 정도의 장애가 있는 미성년제매가 성년이 된 경우에도 또한 같다.
③ 전상군경ㆍ공상군경ㆍ4·19혁명부상자 및 특별공로상이자 중 대통령령이 정하는 상이등급에 해당하는 자가 사망한 경우에는 그 상이가 원인이 되어 사망한 경우에 한하여 그의 유족에게 보상금을 지급한다.
④ 보상금의 지급수준은 ·통계법· 제3조 제2호의 규정에 의하여 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구 가계 소비지출액 등을 고려하여 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 상응하게 결정하여야 한다. 
⑤ 보상금은 월액으로 하고, 그 지급액ㆍ지급방법 및 그 밖에 지급에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정된 것) 제14조(생활조정수당) ① 국가유공자와 그 유족중 제13조의 규정에 의한 보상금 지급순위가 선순위인 자 1인에 대하여는 생활정도를 감안하여 생활조정수당을 지급할 수 있다.
② 생활조정수당은 월액으로 하며, 그 지급액ㆍ지급방법 기타 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정된 것) 제17조(사망일시금) ① 생략
② 보상금을 받고 있는 국가유공자의 유족이 사망한 경우에 지급하는 사망일시금은 당해 보상금을 받을 수 있는 다른 유족이 없는 경우에 한하여 지급하되 사망 당시 생활을 같이 하고 있던 친족 중 재산상속인이 될 자의 신청에 따라 당해 재산상속인에게 이를 지급한다. 
③～④ 생략
독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제12조(보상금) ① 보상금은 월액(월액)으로 지급한다.
② 독립유공자와 그 유족 중 선순위자(선순위자) 1명에게는 보상금을 지급한다. 다만, 손자녀일 경우에는 1945년 8월 14일 이전에 사망한 독립유공자의 손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하고, 이 보상금을 받을 권리는 다른 손자녀에게 이전되지 아니한다.
③ 보상금을 받을 유족의 순위는 제5조 제1항 각 호의 순위에 따른다.
④ 제3항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 구분에 따라 보상금을 지급한다.
1. 나이가 많은 자를 우선하되, 손자녀일 경우에는 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀 중 나이가 많은 자에게 지급한다. 다만, 독립유공자를 주로 부양한 자가 있는 경우에
는 그 자를 우선한다.
2. 제1호에도 불구하고 같은 순위 유족 간의 협의에 의하여 같은 순위 유족 중 1명을 보상금을 받을 자로 지정한 경우에는 그 자에게 보상금을 지급한다. 이 경우 유족 간 협의의 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
⑤ 보상금을 받을 유족이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제5조 제1항 각 호에 규정된 그 다음 순위의 유족에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급한다.
1. 사망한 경우
2. 제5조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하게 된 경우
3. 국적을 상실한 경우
4. 1년 이상 계속하여 행방불명인 경우
⑥ 보상금의 지급 수준은 ·통계법· 제3조 제2호에 따라 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국 가구(가구) 가계소비지출액 등을 고려하여 독립유공자의 희생과 공헌의 정도에 상응하게 결정하여야 한다.
의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 것) 제8조(보상금) ① 국가는 의상자 및 의사자유족에게 보상금을 지급한다. 다만, 다른 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 보상금을 지급받은 때에는 그 금액에 상당한 보상금을 지급하지 아니한다.
② 보상금의 지급수준은 ·통계법· 제3조 제2호에 따라 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구 가계소비지출액 등을 고려하여 의사상자의 의로운 행위에 대한 희생과 부상의 정도에 상응하게 결정하여야 한다.
③ 보상금은 일시금으로 지급하되, 지급액ㆍ지급방법이나 그 밖에 지급에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
통계법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 개정된 것) 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 생략
2. “지정통계”란 제17조에 따라 통계청장이 지정ㆍ고시하는 통계를 말한다.
3.～4. 생략
통계법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 개정된 것) 제17조(지정통계의 지정 및 지정취소) ① 통계청장은 통계작성기관의 장의 신청에 따라 정부의 각종 정책의 수립ㆍ평가 또는 다른 통계의 작성 등에 널리 활용되는 통계로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 통계를 지정통계로 지정한다.
1. 전국을 대상으로 작성하는 통계
2. 지역발전을 위한 정책수립 및 평가의 기초자료가 되는 통계
3. 다른 통계의 모집단자료로 활용 가능한 통계
4. 국제연합 등 국제기구에서 권고하는 통일된 기준 및 작성방법에 따라 작성하는 통계
5. 그 밖에 지정통계로 지정할 필요가 있다고 통계청장이 인정하는 통계
② 통계청장은 지정통계가 제1항에 따른 지정요건을 갖추지 못하게 되는 경우에는 그 지
정을 취소할 수 있다.
③ 통계청장은 지정통계를 지정하거나 지정통계의 지정을 취소한 때에는 이를 고시하여야 한다.
④ 지정통계 지정의 절차 및 방법과 제3항에 따른 고시에 포함되어야 할 사항 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
통계법(2007. 7. 23. 법률 제8541호로 개정된 것) 제27조(통계의 공표) ① 통계작성기관의 장은 통계를 작성한 때에는 그 결과를 지체 없이 공표하여야 한다.
②～⑤ 생략
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령(2006. 12. 21. 대통령령 제19780호로 개정된 것) 제22조(보상금) 법 제12조 제1항 내지 제3항에 규정된 국가유공자와 그 유족에 대하여는 별표 4의 지급 구분에 따라 보상금을 지급한다. 
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령(2006. 12. 21. 대통령령 제19780호로 개정된 것) 제23조(수당) ① 법 제11조 제2항에서 “대통령령이 정하는 수당”이라 함은 다음 각 호와 같다.
1. 고령수당
2. 무의탁수당
3. 무의탁 부모부양수당
4. 독자사망수당
5. 2인 이상 사망수당
6. 전상수당
7. 미성년 자녀(제매)양육수당
② 국가보훈처장은 법 제12조 제1항 내지 제3항에 따른 보상금 지급대상자에 대하여 별표 4의2의 지급구분에 따라 제1항 각 호의 수당을 지급한다. 다만, 제1항 제1호 내지 제5호의 수당 중 2 이상의 수당 지급사유에 해당되는 경우에는 그 중 월지급액이 많은 수당을 선택하여 지급한다.
③ 제2항에 따른 수당지급대상자로서 24세 이상 60세 미만의 자녀 또는 직계비속이 있는 경우에도 당해 자녀 또는 직계비속이 별표 2 각 호의 어느 하나에 해당하는 정도의 장애가 있거나 현역병(지원에 의하지 아니한 부사관, 상근예비역으로 소집된 자, ·병역법· 제24조 및 제25조에 따른 전투경찰순경 등과 ·병역법· 제26조 제1항 제1호 및 제2호에 따른 공익근무요원으로 소집된 자에 해당하는 자를 포함한다)으로서 의무복무기간 중에 있는 경우에는 24세 이상 60세 미만의 자녀 또는 직계비속이 없는 것으로 본다.
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령(2006. 12. 21. 대통령령 제19780호로 개정된 것) 제25조(생활조정 수당) ① 법 제14조의 규정에 의하여 국가유공자와 그 유족에 대하여는 별표5의 지급구분에 따라 생활조정 수당을 지급하되, 그 지급기준이 되는 생활정도는 일반의 표준생계비, 민간의 임금 및 물가의 변동 등을 고려하여 국가보훈처장이 이를 정한다. 
② 관할청장 또는 지청장은 제1항의 생활조정 수당을 지급받을 국가유공자와 그 유족을
확정하기 위하여 정기적으로 그 생활실태를 조사ㆍ확인하여야 한다.
통계법 시행령 제42조(통계의 공표방법 등) ① 법 제27조 제1항과 제4항 전단에 따른 통계작성결과의 공표는 언론기관에 대한 보도자료 제공, 통계간행물 발행, 전자매체나 정보통신망을 통한 자료 제공 등 통계를 널리 보급할 수 있는 방법으로 하여야 한다.
② 생략
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2000. 1. 27. 99헌마23, 판례집 12-1, 62, 71-72 
헌재 2000. 6. 1. 98헌마216, 판례집 12-1, 622, 641
헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546, 판례집 14-2, 890, 901
헌재 2005. 12. 22. 2004헌가24, 판례집 17-2, 625, 630
2. 헌재 2002. 12. 18. 2001헌바52, 판례집 14-2, 795, 801
event: 청 구 인 엄○상 외 22인([별지 1] 기재와 같다)
대리인 법무법인 중추 
담당변호사 안문태 외 6인
당해사건서울행정법원 2008구합12238 미지급보상금
eventCol1: 청구인|엄○상 외 22인([별지 1] 기재와 같다)
대리인 법무법인 중추
담당변호사 안문태 외 6인
eventCol3: 당해사건|서울행정법원 2008구합12238 미지급보상금
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인들은 순직 군경의 부모로서 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제4조 제1항 제5호에 따라 국가보훈대상자로 유족보상금을 지급받아 오던 중, 2008. 3. 21. 서울행정법원에 국가를 상대로 2007년도분 미지급 보상금의 지급을 구하는 소송을 제기하고(2008구합12238), 그 소송계속중 순직 군경의 유족에 대한 보상금의 산정기준을 대통령령에 위임하고 있는 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제12조 제4항 및 제5항 및 그 시행령 제22조가 위임입법의 한계를 규정한 헌법 제75조에 위반되고, 청구인들의 인간다운 생
활을 할 권리와 행복추구권, 평등권 등을 침해한다며, ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제12조 제4항 및 제5항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 2008. 8. 19. 모두 기각되자(2008아876), 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고, 위 사건은 청구인들의 항소로 현재 재판계속중이다(서울고등법원 2008누25120).
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정된 것, 이하 ‘국가유공자예우법’이라 한다) 제12조 제4항, 제5항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 내용 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2006. 3. 3. 법률 제7873호로 개정된 것) 제12조(보상금) ④ 보상금의 지급수준은 ｢통계법｣ 제3조 제2호에 따라 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구 가계소비지출액 등을 고려하여 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 상응하게 결정하여야 한다.
⑤ 보상금은 월액으로 하고, 그 지급액, 지급방법, 그 밖에 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[관련조항]
[별지 2] 기재와 같다.
2. 청구인의 주장 및 법원의 위헌제청신청 기각 결정 이유, 이해관계인 국가보훈처장의 의견요지
가. 청구인의 주장요지
(1) 국가유공자예우법이 정하고 있는 순직군경 유족들의 보상금수급권은 사회적 기본권이면서 재산권의 성격을 가지므로, 보상금수급권의 내용과 수급권자의 범위 등에 관하여는 법률에서 구체적으로 명확하게 그 내용을 규정하여야 한다.
이 사건 법률조항들도 군인연금법 제26조 제2항 제1호, 공무원연금법 제57조 제1항 제2호, 근로기준법 제80조, 제82조 등과 마찬가지로 유족에 대한 보상금과 공상군경에 대한 보상금 간의 지급비율에 관하여 대강이나마 그 기준을 정하여야 하는데도, 순직유공자의 유족들에 대한 보상금의 산정기준을 전혀 예측할 수 없도록 하위 법령에 포괄적으로 위임한 결과 하위 법령인 국가
유공자예우법 시행령 제22조에서는 국가에 대한 희생도나 공헌도가 공상군경 등에 비하여 훨씬 크다고 할 수 있는 순직군경의 유족 보상금을 최중증 공상군경의 보상금의 절반에도 미치지 못하는 45.76% 정도로 규정하여 순직군경의 유족인 청구인들을 공상군경에 비하여 차별하는 결과를 야기하고 있으므로, 이 사건 법률조항들은 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위반된다.
(2) 위와 같은 포괄위임으로 인하여 국가유공자예우법 시행령 제22조는 국민기초생활보장법에서 정한 4인 가족 기준의 생활비에도 미치지 못하는 액수를 보상금으로 책정하여 지급하고 있어 인간다운 생활을 할 권리를 규정한 헌법 제10조에 위반되고, 최상위 등급의 공상자에 대한 보상금액과 청구인들과 같은 순직군경의 유족들에 대한 보상금액의 액수, 보상금의 수혜기간과 수혜자, 1차 보상금수급권자의 사망 시의 보상금 승계 여부, 아파트&#183;주택구입(신축)&#183;임차대부 우선순위의 배점 기준 등에 있어서 순직군경의 유족들에 대해서는 사실상 6급 공상군경과 같은 정도의 희생과 공헌도를 적용하여 상대적으로 차별하고 있는 등 공상군경과 순직군경의 유족을 합리적인 이유 없이 차별하여 청구인들의 평등권을 침해한다.
나. 법원의 위헌법률심판 제청신청 기각 결정의 이유요지
(1) 이 사건 법률조항들은 통계법 제3조 제2호에 따라 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구 가계소비지출액 등을 고려하여 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 상응하게 결정하도록 하였고, 보상금은 월액으로 한다는 것과 그 지급액, 지급방법 등을 구체적으로 적시함으로써 위임의 범위를 한정한 다음 이에 관한 세부적인 사항은 그때그때의 사회경제적 상황에 따라 탄력적으로 대통령령으로 정할 수 있도록 한 것이어서 대통령령에 의하여 보충될 내용의 대강을 예측할 수 있으므로 다른 법률에서와 같이 유족연금의 지급비율을 명시하지 아니하였다 하여 포괄위임금지의 원칙에 관한 헌법 제75조에 위반된다고 볼 수 없다.
(2) 국가유공자예우법 및 같은 법 시행령이 유족에 대한 배려로 생활조정수당(법 제14조), 사망일시금(법 제17조), 고령수당, 무의탁수당(시행령 제23조) 등과 같은 지원 제도를 병행하여 규정하고 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 법률조항들과 국가유공자예우법 시행령 제22조가 입법재량의 허용 범위를 벗어난 자의적인 것이라고 보기 어려우므로, 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리 또는 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
다. 이해관계인 국가보훈처장의 의견요지
국가유공자예우법 제12조가 규정하는 보상금은 모두 38종으로서 매우 복잡하고 다양하므로, 그 보상기준을 단일한 기준으로 명시할 수 없고, 이는 국가유공자의 희생과 공헌의 정도, 수급권자와 유공자와의 관계, 연령 및 부양 가족관계, 생활정도, 국가재정 여건 등 다양한 요소를 고려하여 보상금액을 결정하여야 할 것이며, 공상자와 비교하여 유족 보상비율을 일률적으로 계량화하여 법률에서 구체적으로 규정하는 것은 입법기술상으로도 불가능하다.
군인연금법, 공무원연금법 및 산업재해보상보험법 등에 의한 사회보장수급권은 퇴직, 사망 또는 요양 시 본인이나 그 가족의 생활안정과 복리향상을 위하여 재직 시 납부한 기여금에 기초를 두어 운영되고 있는 점에서 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 따라 지급하는 보훈보상과는 그 성격을 달리하므로, 위 제도들과 단순히 비교할 수는 없다 할 것이어서, 이 사건 법률조항들은 헌법 제75조의 포괄법 금지원칙에 위반되지 않는다.
3. 판  단
가. 국가유공자예우법상 순직군경의 유족에 대한 보훈조치 및 보상금수급권의 법적 성격
(1) 순직군경의 유족에 대한 보훈조치
국가유공자에 대한 보훈과 관련하여 종래 여러 종류의 법률이 제정되어 시행되다가, 1984년에 이르러 그 중 군사원호보상법을 포함한 7개의 법률이 폐지되어 ‘국가유공자예우 등에 관한 법률’로 통합되고, 다시 그 명칭만이 변경되어 현재 시행되고 있다.
국가유공자예우법은 군인 또는 경찰공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행이나 공무상의 질병으로 사망하거나, 전역 또는 퇴직한 후 국가유공자등록 이전에 그 상이로 인하여 사망하였다고 의학적으로 인정되는 순직군경을 국가유공자로 대우하고(제4조 제1항 제5호), 그 유족 또한 이에 따른 예우를 받는다.
순직군경의 유족에 대하여는 기본적으로 보상금을 지급하고(제12조 제1항 제2호), 이들 중 생활이 곤란한 자에 대하여는 생활정도를 고려하여 생활조정수당을(제14조), 유족 중 보상금을 받고 있는 자가 사망한 경우에 그 보상금을 받을 수 있는 다른 유족이 없는 경우에 한하여 당해 유족의 상속인 등에게 사망일시금을(제17조 제2항) 지급하며, 그 외에도 60세 이상의 유족 등에 대하여는 고령수당을, 60세 이상인 자로서 24세 이상 60세 미만의 직계비속이 없는 자 등에 대하여는 무의탁수당을, 자녀가 전사&#183;순직함으로 인하여 없게
된 자 등에 대해서는 독자사망 부모수당을 지급한다(국가유공자예우법 시행령 제23조).
이외에도 순직군경의 유족들에게 교육보호(제22조 제1항 제2호, 제4호：순직군경의 배우자 및 그 자녀), 취업보호(제29조 제1항 제2호：순직군경의 유족), 의료보호(제41조 제4항, 국가유공자예우법 시행령 제42조：국가유공자의 유족), 대부(제47조 제1항 제2호：국가유공자의 유족 중 보상금을 받는 자), 양로보호(제63조：국가유공자의 유족으로서 65세 이상의 남자 또는 60세 이상의 여자, 부양의무자가 없는 자) 등 각종의 지원책을 실시하고 있다.
(2) 보상금수급권의 법적 성격
국가유공자예우법이 정하고 있는 보상금수급권은 수급자 측의 금전적 기여를 전제로 하고 있지 아니하나, 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대한 국가보상적 내지 국가보훈적 성격을 띠고 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 주어진다는 데 특성이 있으므로, 이로써 사회보장적 성질을 지닌다 할 것이다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216, 판례집 12-1, 622, 641 참조).
국가가 국가유공자 및 그 유족에 대한 보훈 및 보상과 관련된 국가의 의무를 이행함에 있어서는 될 수 있는 한 그들의 공훈과 희생에 상응하여 충분히 예우하는 것이 바람직할 것이지만 국가의 재정능력에는 한계가 있으므로, 구체적인 예우의 방법과 내용 등은 입법자가 국가의 경제수준, 재정능력, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 결정해야 하는 입법정책의 문제로서 폭넓은 입법재량의 영역에 속하고(헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546, 판례집 14-2, 890, 901 참조), 국가유공자 및 그 유족에 대한 보상금의 지급에 있어서도 국가는 한정된 재원 내에서 개별적인 국가유공자 및 그 유족의 희생 및 공헌의 정도뿐만 아니라 생활수준과 질병, 나이 등 구체적인 사정을 모두 고려하여 보상금의 우선순위, 지급범위 등을 결정할 광범위한 입법재량이 인정된다 할 것이다.
나. 이 사건 법률조항들의 포괄위임입법금지원칙 위반 여부
국가유공자예우법은 보상금의 지급수준에 관하여 통계법 제3조 제2호에 의하여 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구 가계소비지출액 등을 고려하여 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 상응하게 결정하고(제12조 제4항), 보상금은 월액으로 한다는 것(제12조 제5항) 이외에 지급액&#183;지급 방법 및 그 밖에 지급에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 이에 따라 국가유공자예우법 시행령 제22조는 소정의 지급구분에 따라 보상금을 지급하도록 하고 있으므로, 위와 같이 이 사건
법률조항들이 보상금의 지급수준과 관련된 대강의 기준만을 정하고 세부적인 사항들을 대통령령에 위임하고 있는 것이 헌법 제75조의 포괄위임입법 금지 원칙에 반하는지 문제된다.
(1) 포괄위임입법금지원칙
위임입법에 있어서는 하위법규에 규정될 내용 및 범위에 대한 기본적인 사항을 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정하여 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용이 어떠한 것인지 대강을 예측할 수 있어야 한다.
이 때 그 예측할 수 있는지 여부는 당해 법조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라, 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하고, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다.
그리고 이와 같은 위임의 구체성이나 명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 일반적으로 급부행정 영역에서는 처벌법규나 조세법규와 같은 기본권 침해 영역보다는 구체성의 요구가 다소 약화되어도 무방하다고 보이며, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성ㆍ명확성의 요건이 완화되어야 하는 것이다(헌재 2000. 1. 27. 99헌바23, 판례집 12-1, 62, 71-72 참조).
(2) 위임의 필요성
국가유공자예우법은 17종의 국가유공자에 대한 보훈조치에 관한 내용을 담고 있고, 국가유공자예우법 제12조는 약 38종의 다양한 보상금의 지급 근거가 되는 총칙적인 조항으로서의 성격을 지니고 있다.
이와 같이 다양한 종류의 국가유공자의 국가에 대한 희생 및 공헌의 정도를 비율적으로 계량화하여 그 보상금의 산정기준을 법률에 일괄적으로 명시하는 것은 용이하지 아니할 뿐만 아니라, 국가유공자와 수급권자의 관계, 국가유공자 또는 그 유족이 처한 구체적&#183;개별적 상황은 각자 다를 수 있으므로 이들의 생활보호를 위하여 기본적인 보상금 이외에 추가적인 수당을 어느 정도로 지급할 것인지를 일률적으로 정하는 것도 입법기술상 곤란하다고 할 것이다.
아울러 국가유공자에 대한 보상금의 재원은 순수히 국가의 재정만으로 한정되므로, 보상금의 인상률 등도 물가상승률 등 사회적&#183;경제적 여건을 반영하되 국가의 재정상황에 따라 탄력적으로 결정할 필요가 있는 것이다.
따라서, 개별 국가유공자의 종류 또는 희생의 원인별로 그 지급액, 지급방
법, 지급비율 등을 반드시 법률로써 정하여야 하는 것은 아니며, 보상금의 지급과 관련된 구체적인 사항에 관하여는 대통령령 등 행정입법에 위임하는 것도 허용된다고 할 것이다.
(3) 예측가능성
국가유공자예우법은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 국가유공자와 그 유족에 게 합당한 예우와 국가유공자에 준하는 군경 등을 지원함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고, 국민의 애국정신을 기르는데 이바지함을 그 목적으로 하고(제1조), 대한민국의 오늘은 온 국민의 애국정신을 바탕으로 전몰군경 및 전상군경을 비롯한 국가유공자의 희생과 공헌위에 이룩된 것이므로, 이러한 희생과 공헌이 우리와 우리의 자손들에게 숭고한 애국정신의 귀감으로서 항구적으로 존중되고, 그 희생과 공헌의 정도에 상응하여 국가유공자와 그 유족의 영예로운 생활이 유지&#183;보장되도록 실질적인 보상이 이루어지도록 하는 것을 기본이념으로 하고 있다(제2조).
이와 같은 입법취지를 달성하기 위하여 국가유공자예우법은 앞서 본 바와 같은 다양한 보훈조치를 마련하고, 그 일환으로 지급대상자들에게 그 희생과 공훈에 상응하는 보훈급여금을 지급하고 있으며, 구체적인 보상금의 산정기준을 결정하기 위한 고려요소로 ‘통계법 제3조 제2호에 따라 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구 가계소비지출액’을 규정하고 있다(제12조 제4항).
여기에서 "지정하여 고시하는 통계"란 통계법 제17조에 따라 통계청장이 지정&#183;고시하는 통계를 지칭하는 것으로서, 통계법 제17조 제1항에 의하면, 통계청장은 통계작성기관의 장의 신청에 따라 정부의 각종 정책의 수립&#183;평가 또는 다른 통계의 작성 등에 널리 활용되는 통계로서 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 통계를 지정통계로 지정하고, 또한 통계법 제27조 제1항은 통계작성기관의 장이 통계를 작성한 때에는 그 결과를 지체 없이 공표하도록 하며, 통계법 시행령 제42조 제1항은 통계작성결과의 공표는 언론기관에 대한 보도자료 제공, 통계간행물 발행, 전자매체나 정보통신망을 통한 자료 제공 등 통계를 널리 보급할 수 있는 방법으로 하여야 한다고 규정하고 있다.
이에 따라 인터넷 사이트인 국가통계포털(www. kosis.kr)에서는 가계조사를 통하여 통계청에서 작성한 ‘품목별 가구당 월평균 가계수지’ 항목(승인번호 제10106호)에 전국평균 가구수(2008년 현재로는 3.31명)를 기준으로 한 ‘월평균 소비지출액’(2008년도 3/4분기 기준으로는 2,295,133원)을 산출하여 놓고
있다.
이러한 가계조사의 목적은 가구의 수입과 지출을 조사하여 그 생활 실태와 변동사항을 명확히 파악하고, 국민생활수준 변화를 측정하고 분석하는 데 필요한 자료, 소비자물가지수 편제에 필요한 가중치자료, 각종 경제 및 사회정책을 입안하거나 국민소득을 추계하는 기초자료 등을 제공하기 위함이다.
국가유공자예우법 제12조 제4항의 "가계조사통계의 전국가구 가계소비지출액"은 위와 같은 지정통계를 기본으로 하는 것으로서, 이는 ‘독립유공자예우에 관한 법률’ 제12조 제6항이나 ‘의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제8조 제2항에서도 보상금의 산정기준으로 사용되고 있다.
국가유공자예우법 제12조 제4항에서는 비록 명시적으로 위 "전국가구 가계소비지출액"이 국가유공자 및 그 유족에 대한 보상금액수의 상한 또는 하한이 된다고 규정하고 있지 않지만, 순직군경의 유족들을 포함한 국가유공자 및 그 유족에 대한 보상금을 구체적으로 산정하기 위한 기준을 어떻게 정할 것인지에 관하여 내재적인 한계를 객관적으로 분명히 예측할 수 있는 대강의 기준은 제시하고 있다 할 것이다.
또한, 국가유공자예우법 제14조 제1항에 의하면 국가유공자와 그 유족 중 제13조의 규정에 의한 보상금 지급순위가 선순위인자 1인에 대해서는 생활정도를 감안하여 생활조정수당을 지급할 수 있고, 생활조정수당의 지급기준이 되는 생활정도는 일반의 표준생계비, 민간의 임금 및 물가의 정도 등을 고려하여 국가보훈처장이 이를 정하도록 하고 있다(국가유공자예우법 시행령 제25조 제1항).
이와 같은 관련조항의 취지를 종합하여 보면, 이 사건 법률조항들은 사회보장수급권으로서의 보상금수급권의 본질적인 내용을 하위 법령에 백지위임 하였다고 볼 수 없다 할 것이다.
한편, 청구인들이 비교대상으로 들고 있는 군인연금법, 공무원연금법상의 퇴역군인이나 퇴직공무원의 연금수급권은 사회보장수급권과 재산권이라는 두 가지의  성격이 불가분적으로 혼화되어 있으므로 전체적으로 재산권적 보호의 대상이 되면서도 순수한 재산권만은 아니라는 특성을 가지고 있으며(헌재 2005. 12. 22. 2004헌가24, 판례집 17-2, 625, 630 참조), 그 재원의 구성에 있어서도 본인의 기여금이라는 재정적 기여가 수반된다는 측면에서 국가유공자예우법상의 보상금 수급권과 그 법적 성격이 완전히 동일한 것으로 보기 어렵다 할 것이다.
아울러 군인연금법의 경우에는 퇴역자 또는 상이자 본인의 ‘퇴역연금액 또는 상이연금액’이나 ‘사망 당시의 보수월액’이(제56조), 공무원연금법의 경우에는 ‘퇴직자나 조기퇴직자의 퇴직연금액’ 또는 ‘조기퇴직연금액’이나 ‘장해연금액’이(제56조, 제57조), 근로기준법의 경우에는 ‘평균임금’이(제80조, 제82조) 유족에 대한 보상비율을 결정할 수 있는 기준으로 설정될 수 있다.
그러나 이 사건에 있어 특히 의무복무 중 사망한 순직군인의 경우에는 그 보수월액이 매우 적어 이를 기준으로 하여 유족에 대한 보상비율을 결정하기 어려운 측면이 있어, 이 사건 법률조항들의 포괄위임입법 금지원칙 위반 여부를 판단함에 있어서 법률적 성격과 수급권의 구조가 서로 상이한 다른 법률들의 규정방식과 이 사건 법률조항들을 동일 선상에서 일률적으로 비교할 수는 없다 할 것이다.
마찬가지로 청구인들이 주장하는 상이 1급 1항의 공상군경 보상금은 상이자 본인에 대한 것으로 사망한 순직군경의 유족에 대한 보상금에 대하여는 적절한 비교의 기준이 될 수 없고, 국가유공자예우법 시행령 제22조에 의하면 상이 1급 1항의 공상군경이 사망하였을 경우의 유족 보상금은 순직군경의 유족보상금과 동일한 액수이므로, 이 사건 법률조항들이 상이등급 1급 1항의 공상군경 보상금과 순직군경 보상금의 액수의 비율을 명시하지 않은 것이 포괄위임에 해당한다고 단정할 수 없다.
(4) 소  결
이 사건 법률조항들이 위임입법으로서 갖추어야 할 구체성과 명확성의 정도는 그 규율영역의 성격, 위임의 필요성 등에 의하여 완화될 수 있다고 할 것이고, 국가유공자예우법의 입법취지 및 전반적 체계, 관련규정 등을 종합하여 볼 때 보상금의 지급수준에 관한 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 예측할 수 있다 할 것이므로, 이 사건 법률조항들은 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위반된다 할 수 없다.
다. 평등권 및 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부
법률조항의 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반되는 경우라 하더라도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 수권 법률까지 위헌으로 되는 것은 아니고(헌재 2002. 12. 18. 2001헌바52, 판례집 14-2, 795, 801), 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판 청구는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 된 때에 그 법률의 위헌 여부를 심판하기 위한 것이므로, 법률이 아닌 대통령령은 그
대상이 될 수 없는 것이다.
청구인들은 이 사건 법률조항들이 포괄위임입법금지원칙에 반하여 공상군경과 순직군경의 유족에 대한 보상금의 비율을 정하지 아니하고 국가유공자예우법 시행령 제22조에서 정한 보상금 액수를 지급받도록 하여, 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고 공상군경들과의 사이에서 평등권을 침해한다고 주장하나, 이러한 주장은 실질적으로는 국가유공자예우법 시행령 제22조가 청구인들의 기본권을 침해한다는 주장으로서, 이는 법률을 대상으로 하는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원절차에서 심판의 대상이 되지 아니하므로, 이 부분 주장은 더 나아가 판단하지 아니하기로 한다.
4. 결  론
그렇다면, 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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