item: panreType: 판례집
eventNo: 2007헌바53
eventNm: 건설폐기물의 재활용 촉진에 관한 법률  제44조 제1호 등 위헌소원
panreTitle: 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 제44조 제1호 등 위헌소원

panreInfo: (2010. 5. 27. 2007헌바53)

textOfDecision: ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제45조 제1항(2003. 12. 31. 법률 제7043호로 제정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9769호로 개정되기 전의 것) 중 제44조 제1호에 관한 부분 및 구 폐기물관리법 제45조 제1항 제3호(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8371호로 개정되기 전의 것) 중 “다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우”에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: (1) 청구외○○기업 주식회사(이하‘○○기업’이라 한다)는 1997. 8. 1. 청구외 망홍○호와 동인 소유의 경기 화성군 마도면○○리 220-4 염전 12,707㎡,같은 리220-90 구거 952㎡,같은 리 220-92 염전 25,241㎡,같은 리 220-95 제방 347㎡,같은리 220-96 잡종지 1,891㎡,같은 리 220-101 잡종지 1,202㎡(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 계약기간을 2000. 7. 30.까지로 정하여 임차하기로 하는 임대차계약을체결하고, 화성시장으로부터 건설폐기물 중간처리업 및 수집운반업 허가를 받아 이사건 토지에서 건설폐기물처리업을 영위하였는데, 2000. 1.경 위 홍○호가 사망하자청구인들이 이 사건 토지를 공동으로 상속하였다.
(2) ○○기업이 국세를 체납하자 수원세무서는 국세징수법 제7조에 따라 화성시장에게○○기업에 대한 허가를 취소할 것을 요구하였고, 화성시장은 2004. 3. 20.○○기업에 대한 건설폐기물 중간처리업 및 수집운반업 허가를 취소하였다.
화성시장은 2006. 1. 10.‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’제43조, 구 폐기물관리법 제45조에 따라○○기업에게 같은 해 3. 2.까지 이 사건 토지에 방치된 폐기물전량을 적정처리하도록 조치명령을 발하였으나,○○기업이 이를 이행하지 않자 같은해 4. 4.‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’제
44조 제1호, 제45조 제1항, 구 폐기물관리법 제45조에 따라 이 사건 토지의 임대인(소유자)인 청구인들에게 이 사건 토지에 방치된 폐기물 전량을 같은 해 6. 3.까지 적정처리하도록 조치명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
(3) 청구인들은 수원지방법원에 화성시장을 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는소(2006구합5589)를 제기하고, 그 소송 계속중‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’제44조 제1호, 구 폐기물관리법 제45조 제1항 제3호가 헌법상 보장된 청구인들의재산권 및 사적 자치권을 침해한다고 주장하면서 위 법률조항들에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2007. 5. 23. 당해 사건과 함께 기각되었다.
(4) 청구인들은 2007. 6. 7. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 이 사건 청구인들은‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’제44조 제1호[2003. 12.31. 법률 제7043호로 제정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9769호(2010. 6. 10. 시행)로 개정되기 전의 것]및 구 폐기물관리법 제45조 제1항 제3호(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8371호로 개정되기 전의 것)에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있다.
그런데‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’상 이 사건 처분의 직접적인 근거조항은 제45조 제1항이다. 또한, 위 폐기물관리법 제45조 제1항 제3호 중“폐기물을 직접 처리하거나”부분은 청구인들과 무관한 조항이고, 청구인들 스스로도 그 부분들에관하여 위헌주장을 하는 것도 아니며, 달리 헌법재판소가 이 부분들에 대하여 그 위헌 여부를 적극적으로 해명하여야 할 필요가 있다고 볼 만한 사정도 없다.
그렇다면 이 사건의 심판대상은‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’제45조 제1항[2003. 12. 31.법률 제7043호로 제정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9769호(2010. 6. 10. 시행)로 개정되기 전의 것]중 제44조 제1호에 관한 부분 및 구 폐기물관리법 제45조제1항 제3호(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8371호로 개정되기 전의 것) 중“다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우”에 관한 부분(이하, 이 두 조항들을 합하여‘이 사건 법률조항들’이라 한다)의 위헌 여부로 확정함이 상당하며, 그 규정(밑줄 부분) 및 관련 규정의 내용은 다음과 같다.
건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2003. 12. 31. 법률 제7043호로 제정
되고, 2009. 6. 9. 법률 제9769호로 개정되기 전의 것) 제44조(방치폐기물 처리책임의승계) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 제41조 제1항의 규정에 의하여 조치를 이행하여야 하는 자의 방치폐기물의 처리책임을 승계한 것으로 본다.
1. 제21조 제4항의 규정에 의한 건설폐기물처리업의 허가를 받은 자에게 허가받은 사업장 부지를 임대하여 준 자
2. 제31조 제1항의 규정에 의하여 권리·의무를 승계한 자
3. 「폐기물관리법」제17조 제1항의 규정에 의하여 폐기물을 적정처리할 수 있는 능력이 있는지에 대한 확인을 하지 아니하고 폐기물의 처리를 위탁한 자
4. 민사집행법에 의한 경매,「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 의한 환가나국세징수법·관세법 또는 지방세법에 의한 압류재산의 매각 그밖에 이에 준하는 절차에 따라 허가부지를 특별승계한 자
제45조(방치폐기물의 처리책임을 승계한 자에 대한 조치)①시·도지사는 건설폐기물 처리업자가 제43조 제1항의 규정에 의한 방치폐기물의 처리명령을 이행하지 아니한 경우에는 우선적으로 제44조의 규정에 의하여 방치폐기물의 처리책임을 승계한자에게 당해 방치폐기물의 처리를 명하여야 한다.
②시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 방치폐기물의 처리명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하는 때에는 행정대집행을 통하여 당해 방치폐기물을 처리하고구상권을 행사할 수 있다.
구 폐기물관리법(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8371호로 개정되기 전의 것) 제45조(폐기물처리에 대한 조치명령)①환경부장관, 시·도지사또는 시장·군수·구청장은 폐기물이 제12조의 규정에 의한 기준에 적합하지 아니하게수집·운반·보관 또는 처리되는 경우에는 다음 각 호의 1에 해당하는 자에 대하여 기간을 정하여 폐기물의 수집·운반·보관 또는 처리방법의 변경 기타 필요한 조치를 명할 수 있다.
1. 폐기물의 수집·운반·보관 또는 처리를 한 자
2. 제24조 제1항 제3호의 규정에 의한 확인을 하지 아니하고 위탁한 자
3. 폐기물을 직접 처리하거나다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자

caseRelatedOpinion: 이 사건 법률조항들은 단지 사업장을 임대하여 주었을 뿐 폐기물 방치에
대해서는 전혀 귀책사유가 없는 사업장 부지 소유자(임대인)에게 그 방치된폐기물처리 등의 조치명령을 내리도록 규정하고 있는바, 이는 재산권을 보장한 헌법 제23조제1항과 사적 자치권을 보장한 헌법 제10조에 위반된다.

judgement: 가. 재산권 침해 여부
(1)재산권의 보장과 토지관련 재산권의 사회적 의무
(가) 헌법 제23조는“모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”(제1항),“재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”(제2항)라고 규정함으로써 재산권은 법률로써 규제될 수 있고, 그 행사 또한 일정한 제약을 받을 수있다는 것을 밝히고 있다.
재산권이 법질서 내에서 인정되고 보호받기 위해서는 입법자에 의한 형성을 필요로 한다. 즉 법에 의한 보장 이전의 재산권은 재산에 대한 사실상 지배에 다름 아니므로, 다른 기본권과는 달리 그 내용이 입법자에 의하여 법률로 구체화됨으로써 비로소 권리다운 모습을 갖추게 된다. 입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 헌법상의 재산권보장(헌법 제23조 제1항 제1문)과 재산권의 제한을 요청하는 공익 등 재산권의 사회적 기속성(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집10-2, 927, 944-945 ; 헌재 2009. 7. 30. 2007헌바110, 판례집 21-2상, 197, 211 등 참조).
(나) 재산권에 대한 제한의 허용정도는 재산권 객체의 사회적 기능, 즉 재산권의 행사가 기본권의 주체와 사회전반에 대하여 가지는 의미에 달려 있다. 재산권의 이용과처분이 소유자의 개인적 영역에 머무르지 아니하고 국민 일반의 자유행사에 큰 영향을 미치거나 국민 일반이 자신의 자유를 행사하기 위하여 문제되는 재산권에 의존하는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 제한하는 규율권한은 더욱 넓어진다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26, 판례집 11-2, 383, 406 ; 헌재 2009. 7.30. 2007헌바110, 판례집 21-2상, 197, 211 등 참조).
우리 헌법은 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조하는 것에 더하여“국가는 국민모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”(헌법 제122조)고 함으로써, 토지재산권에 대한 한층 더 강한 규제의 필요성과 그에 관한 입법부의 광범위한 형성권을 표현하고 있다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26, 판례집 11-2, 383, 406-407 ; 헌재 2009. 7. 30. 2007헌바110, 판례집 21-2상, 197, 211 등참조).
(다) 위와 같이 입법자에게 재산권의 사회적 제약에 관한 사항에 관하여 넓
은 입법재량이 인정된다고 할지라도, 재산권의 사회적 기속성에 기한 제한 역시 다른기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 비례원칙을 준수하여야 하고, 재산권의 본질적내용인 사적 이용권과 원칙적인 처분권을 부인하여서는 아니 되며, 이는 사회적 기속성이 더욱 강한 토지재산권에 관하여도 마찬가지이다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등,판례집 10-2, 927, 948 ; 헌재 2002. 8. 29. 2000헌마556, 판례집 14-2, 185, 198 ; 헌재2009. 7. 30. 2007헌바110, 판례집 21-2상, 197, 211 등 참조).
(2) 과잉금지원칙 위배 여부
(가) 목적의 정당성 및 방법의 적정성
헌법 제35조 제1항은“모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”고 규정하여 국민의 환경권보장과 국가의 환경보전의무를 선언하고 있다.
이 사건 법률조항들은 폐기물의 발생을 억제하고 발생한 폐기물을 적정하게 처리하여 환경보전과 국민생활의 질적 향상을 도모하려는 데에 그 입법목적이 있는바(‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’제1조, 구 폐기물관리법 제1조 참조), 폐기물 문제가 자연의 자정작용만으로는 해결될 수 없는 심각한 사회문제로 대두되고 있는 오늘날 현실에 비추어 볼 때 이러한 입법목적은 정당하다 할 것이다.
한편 폐기물을 방치한 사업자가 방치된 폐기물을 처리할 자력이 없는 경우 주변 환경을 오염시키는 방치폐기물에 대한 신속한 처리가 요구되는 상황에서 직접적인 오염원인자 이외에 그러한 폐기물이 방치된 토지의 소유자에게도 폐기물 처리책임을확장하여 인정하는 것은 위와 같은 입법 목적을 달성하는 데에 효과적인 방법이라고할 것이다. 폐기물이 갖고 있는 사회적 위험성을 고려하여 사실상 영향력행사 가능성을 보유하는 자에 대하여 그 처리책임을 부담시키는 것은 위험방지의 효과가 있다.
(나) 침해의 최소성
이 사건 법률조항들은 다음의 점들에 비추어 기본권 침해의 최소성원칙에도 반하지 않는다고 본다.
이 사건 법률조항들에 의하면 토지소유자는 항상 방치폐기물에 대한 처리책임을지는 것이 아니라, 자신의 의사에 따라 타인에게 토지를 임대하거나 토지사용을 허용한 경우 임차인이 방치폐기물에 대한 처리책임을 사실상 이행하지 않는 때 책임을 부담하게 되는 것이고, 자신이 직접 처리비용을 부담
한 경우에도 폐기물 발생의 원인을 제공한 임차인에게 그 상환을 청구할 수 있는 것이다. 그러므로 이 사건 법률조항들에 의한 기본권 제한은 재산권의 사회적 기속성을고려할 때 과도한 것이라고 보기 어렵다.
환경의 보호는 국가의 의무일 뿐만 아니라 모든 국민이 함께 달성하여야 할 중요한과제라는 점을 감안하면, 폐기물을 발생시키는 사업을 하는 자에게 자신의 토지를 임대하는 소유자 역시 폐기물로 인한 환경 피해가 없도록 주의하여야 할 것이다. 국가가 소유자에게 이에 대한 일정한 책임을 부담시키는 것은 폐기물을 처리할 능력이 부족한 임차인과의 임대계약이 쉽게 이루어질 수 없도록 하여 환경보호에 기여할 것이고, 한편 소유자 입장에서도 자신의 토지 위에 방치된 폐기물에 대해서는 스스로 이를 처리해야 할 필요성이 있는 것이다.
만일 방치폐기물에 대한 책임을 직접적 원인제공자(임차인)에게만 한정하고 그 외의 경우에는 항상 국가나 지방자치단체가 이를 부담한다면, 폐기물의 방치가 쉽게 조장되거나 폐기물에 대한 처리가 적시에 이행되기 어려울 수 있고, 종국적으로는 폐기물 방치에 아무런 원인도 제공하지 않은 일반 국민들에게 막대한 처리 비용을 떠안기게 되는 불합리한 결과를 초래하게 된다.
무엇보다, 법은 폐기물처리업자가 자력이 부족하여 사업장 내에 방치된 폐기물이처리되지 못하는 것에 대비하기 위하여 방치폐기물처리 이행보증제도를 마련하여, 폐기물처리업자가 방치한 폐기물에 대한 1차적 처리를 담당하게 하고 있다(폐기물관리법 제43조의2 제1항,‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’제42조 등 참조).
(다) 법익균형성
이 사건 법률조항들이 달성하려는 폐기물의 효과적인 처리 내지 환경의 보전은 쾌적한 생활환경 확보와 국민 건강에 직결되는 것이다. 특히 방치된 폐기물이 야기하는토양오염은 축적성의 문제가 있고, 사람의 손으로 정화되지 않는 한 그 영향은 영구히 지속될 수도 있다. 만약 이로 인하여 지하수가 오염되면 보건상의 문제는 심각하며 그 정화는 극히 어려울 것이다. 이러한 점에 비추어 보면 토양오염의 예방 및 과거의 오염의 정화에 관한 환경법제의 정비는 매우 중요한바, 이 사건 법률조항들이폐기물을 초래한 임차인이나 국가에게만 책임을 지우는 것이 아니라 소유자에게도이를 부담하게 하여 환경보호를 추구하는 것은 중요한 비중을 지닌 공익에 해당한다.이에 비해 토지소유자가 받게 되는 재산권의 제한은 자신의 의사에 따라 타인에게 토지를
임대하였을 경우에 그 토지 위에 방치된 폐기물에 대하여 보충적인 처리 책임을 지는것에 불과한 것이다. 요컨대, 이 조항들로 인하여 토지소유자들이 입게 되는 불이익보다는 이로 인하여 얻게 될 공익이 훨씬 크다.
(라) 그렇다면, 자기 소유의 토지를 타인에게 임대한 경우 토지소유자에게도 당해토지 위에 방치된 폐기물에 대한 처리책임을 인정하는 이 사건 법률조항들이 헌법상재산권을 과도하게 침해한 것으로 볼 수 없다.
나. 사적 자치권 침해 여부
이 사건 청구인들은, 이 사건 법률조항들로 인한 재산권 침해를 다투는 이외에, 이사건 법률조항들이 사적 자치권을 보장한 헌법 제10조도 위반하고 있다고 주장하고있다.
그런데 이 사건에서는 관련 기본권으로서 재산권에 대한 침해 여부를 판단하는 이상, 다른 개별적 기본권이 적용되지 않는 경우에 한하여 보충적으로 적용되는 기본권인 행복추구권에서 파생되는 원칙 중 하나인 사적 자치권 침해 여부에 대하여는 따로판단할 필요가 없으며(헌재 2002. 8. 29. 2000헌가5 등, 판례집 14-2, 106, 123 참조),가사 별도의 판단을 하더라도 위 재산권 침해 여부에 대한 판단에서 본 바와 같은 이유로, 이 사건 법률조항들이 기본권 제한의 입법 원칙을 벗어나 청구인들의 사적 자치권을 침해하여 헌법 제10조에 위반되는 것은 아니라고 할 것이다.

conclusion: 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 헌재 2010. 5. 27. 2007헌바53
타인에게 임대한 자기 소유의 토지 위에 폐기물이 방치된 경우 당해 토지의 소유자에게도 폐기물에 대한 적정처리를 명할 수 있도록 한 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제45조 제1항(2003. 12. 31. 법률 제7043호로 제정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9769호로 개정되기 전의 것) 중 ‘제44조 제1호에 관한 부분’ 및 구 폐기물관리법 제45조 제1항 제3호(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8371호로 개정되기 전의 것) 중 “다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우”에 관한 부분이 헌법상 재산권을 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 폐기물의 발생을 억제하고 발생한 폐기물을 적정하게 처리하여 환경보전과 국민생활의 질적 향상을 도모하려는 이 사건 법률조항들의 입법목적은 정당하고, 직접적인 오염원인자 이외에 폐기물이 방치된 토지의 소유자에게도 폐기물 처리책임을 확장하여 인정하는 것은 위와 같은 입법 목적을 달성하는 데에 효과적인 방법이다. 나아가 이 사건 법률조항들로 인한 토지소유자의 책임은 보충적인 처리책임인데, 만일 방치폐기물에 대한 책임을 직접적 원인제공자에게만 한정하고 그 외의 경우에는 항상 국가나 지방자치단체가 이를 부담한다면, 폐기물의 방치가 조장되거나 폐기물의 처리가 적시에 이행되기 어려울 수 있으며, 무엇보다 폐기물 방치에 아무런 원인도 제공하지 않은 일반 국민들에게 막대한 비용을 떠안기게 되는 불합리한 결과를 초래하게 된다. 한편 관계법령은 방치폐기물처리 이행보증제도를 마련하여 폐기물처리업자가 방치한 폐기물에 대한 1차적 처리를 담당하게 하고 있다. 또한 이 사건 법률조항들로 인하여 토지소유자들
이 입게 되는 불이익보다는 이로 인하여 얻게 될 환경보전이라는 공익이 훨씬 크다. 그렇다면 이 사건 심판대상 조항들이 재산권을 지나치게 제한하여 헌법에 위배되는 것으로 볼 수는 없다.
adjobtTxt: 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2003. 12. 31. 법률 제7043호로 제정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9769호로 개정되기 전의 것) 제44조(방치폐기물 처리책임의 승계) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 제41조 제1항의 규정에 의하여 조치를 이행하여야 하는 자의 방치폐기물의 처리책임을 승계한 것으로 본다.
1. 제21조 제4항의 규정에 의한 건설폐기물처리업의 허가를 받은 자에게 허가받은 사업장 부지를 임대하여 준 자
2～4. 생략
건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2003. 12. 31. 법률 제7043호로 제정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9769호로 개정되기 전의 것) 제45조(방치폐기물의 처리책임을 승계한 자에 대한 조치) ① 시·도지사는 건설폐기물 처리업자가 제43조 제1항의 규정에 의한 방치폐기물의 처리명령을 이행하지 아니한 경우에는 우선적으로 제44조의 규정에 의하여 방치폐기물의 처리책임을 승계한 자에게 당해 방치폐기물의 처리를 명하여야 한다.
② 생략
구 폐기물관리법(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8371호로 개정되기 전의 것) 제45조(폐기물처리에 대한 조치명령) ① 환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 폐기물이 제12조의 규정에 의한 기준에 적합하지 아니하게 수집·운반·보관 또는 처리되는 경우에는 다음 각호의 1에 해당하는 자에 대하여 기간을 정하여 폐기물의 수집·운반·보관 또는 처리방법의 변경 기타 필요한 조치를 명할 수 있다.
1.～2. 생략
3. 폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자
②～③ 생략
refrnPrcdnt: 헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 944-945, 948
헌재 1999. 10. 21. 97헌바26, 판례집 11-2, 383, 406-407
헌재 2002. 8. 29. 2000헌마556, 판례집 14-2, 185, 198
헌재 2009. 7. 30. 2007헌바110, 판례집 21-2상, 197, 211
event: 청 구 인 이○숙 외 6인
청구인들 대리인 법무법인 정담
담당변호사 주명수 외 2인
당해사건 수원지방법원 2006구합5589 폐기물조치명령취소청구
eventCol1: 청구인|이○숙 외 6인
eventCol3: 당해사건|수원지방법원 2006구합5589 폐기물조치명령취소청구
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구외 ○○기업 주식회사(이하 ‘○○기업’이라 한다)는 1997. 8. 1. 청구외 망 홍○호와 동인 소유의 경기 화성군 마도면 ○○리 220-4 염전 12,707㎡, 같은 리 220-90 구거 952㎡, 같은 리 220-92 염전 25,241㎡, 같은 리 220-95 제방 347㎡, 같은 리 220-96 잡종지 1,891㎡, 같은 리 220-101 잡종지 1,202㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 계약기간을 2000. 7. 30.까지로 정하여 임차하기로 하는 임대차계약을 체결하고, 화성시장으로부터 건설폐기물 중간처리업 및 수집운반업 허가를 받아 이 사건 토지에서 건설폐기물처리업을 영위하였는데, 2000. 1.경 위 홍○호가 사망하자 청구인들이 이 사건 토지를 공동으로 상속하였다.
(2) ○○기업이 국세를 체납하자 수원세무서는 국세징수법 제7조에 따라 화성시장에게 ○○기업에 대한 허가를 취소할 것을 요구하였고, 화성시장은 2004. 3. 20. ○○기업에 대한 건설폐기물 중간처리업 및 수집운반업 허가를 취소하였다.
화성시장은 2006. 1. 10. ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제43조, 구 폐기물관리법 제45조에 따라 ○○기업에게 같은 해 3. 2.까지 이 사건 토지에 방치된 폐기물 전량을 적정처리하도록 조치명령을 발하였으나, ○○기업이 이를 이행하지 않자 같은 해 4. 4. ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제
44조 제1호, 제45조 제1항, 구 폐기물관리법 제45조에 따라 이 사건 토지의 임대인(소유자)인 청구인들에게 이 사건 토지에 방치된 폐기물 전량을 같은 해 6. 3.까지 적정처리하도록 조치명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
(3) 청구인들은 수원지방법원에 화성시장을 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소(2006구합5589)를 제기하고, 그 소송 계속중 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제44조 제1호, 구 폐기물관리법 제45조 제1항 제3호가 헌법상 보장된 청구인들의 재산권 및 사적 자치권을 침해한다고 주장하면서 위 법률조항들에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2007. 5. 23. 당해 사건과 함께 기각되었다.
(4) 청구인들은 2007. 6. 7. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 청구인들은 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제44조 제1호[2003. 12. 31. 법률 제7043호로 제정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9769호(2010. 6. 10. 시행)로 개정되기 전의 것] 및 구 폐기물관리법 제45조 제1항 제3호(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8371호로 개정되기 전의 것)에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있다.
그런데 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’상 이 사건 처분의 직접적인 근거조항은 제45조 제1항이다. 또한, 위 폐기물관리법 제45조 제1항 제3호 중 "폐기물을 직접 처리하거나" 부분은 청구인들과 무관한 조항이고, 청구인들 스스로도 그 부분들에 관하여 위헌주장을 하는 것도 아니며, 달리 헌법재판소가 이 부분들에 대하여 그 위헌 여부를 적극적으로 해명하여야 할 필요가 있다고 볼 만한 사정도 없다.
그렇다면 이 사건의 심판대상은 ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제45조 제1항[2003. 12. 31. 법률 제7043호로 제정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9769호(2010. 6. 10. 시행)로 개정되기 전의 것] 중 제44조 제1호에 관한 부분 및 구 폐기물관리법 제45조 제1항 제3호(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8371호로 개정되기 전의 것) 중 "다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우"에 관한 부분(이하, 이 두 조항들을 합하여 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)의 위헌 여부로 확정함이 상당하며, 그 규정(밑줄 부분) 및 관련 규정의 내용은 다음과 같다.
건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(2003. 12. 31. 법률 제7043호로 제정
되고, 2009. 6. 9. 법률 제9769호로 개정되기 전의 것) 제44조(방치폐기물 처리책임의 승계) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 제41조 제1항의 규정에 의하여 조치를 이행하여야 하는 자의 방치폐기물의 처리책임을 승계한 것으로 본다.
1. 제21조 제4항의 규정에 의한 건설폐기물처리업의 허가를 받은 자에게 허가받은 사업장 부지를 임대하여 준 자
2. 제31조 제1항의 규정에 의하여 권리·의무를 승계한 자
3. "폐기물관리법" 제17조 제1항의 규정에 의하여 폐기물을 적정처리할 수 있는 능력이 있는지에 대한 확인을 하지 아니하고 폐기물의 처리를 위탁한 자
4. 민사집행법에 의한 경매, "채무자 회생 및 파산에 관한 법률"에 의한 환가나 국세징수법·관세법 또는 지방세법에 의한 압류재산의 매각 그밖에 이에 준하는 절차에 따라 허가부지를 특별승계한 자
제45조(방치폐기물의 처리책임을 승계한 자에 대한 조치) ① 시·도지사는 건설폐기물 처리업자가 제43조 제1항의 규정에 의한 방치폐기물의 처리명령을 이행하지 아니한 경우에는 우선적으로 제44조의 규정에 의하여 방치폐기물의 처리책임을 승계한 자에게 당해 방치폐기물의 처리를 명하여야 한다.
② 시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 방치폐기물의 처리명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하는 때에는 행정대집행을 통하여 당해 방치폐기물을 처리하고 구상권을 행사할 수 있다.
구 폐기물관리법(1999. 2. 8. 법률 제5865호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8371호로 개정되기 전의 것) 제45조(폐기물처리에 대한 조치명령) ① 환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 폐기물이 제12조의 규정에 의한 기준에 적합하지 아니하게 수집·운반·보관 또는 처리되는 경우에는 다음 각 호의 1에 해당하는 자에 대하여 기간을 정하여 폐기물의 수집·운반·보관 또는 처리방법의 변경 기타 필요한 조치를 명할 수 있다.
1. 폐기물의 수집·운반·보관 또는 처리를 한 자
2. 제24조 제1항 제3호의 규정에 의한 확인을 하지 아니하고 위탁한 자
3. 폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자
2. 청구인들의 주장, 위헌제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견요지
가. 청구인들의 주장
이 사건 법률조항들은 단지 사업장을 임대하여 주었을 뿐 폐기물 방치에
대해서는 전혀 귀책사유가 없는 사업장 부지 소유자(임대인)에게 그 방치된 폐기물처리 등의 조치명령을 내리도록 규정하고 있는바, 이는 재산권을 보장한 헌법 제23조 제1항과 사적 자치권을 보장한 헌법 제10조에 위반된다.
나. 위헌제청신청 기각이유
건설폐기물처리업의 허가를 받은 자 또는 폐기물의 수집&#183;운반&#183;보관 또는 처리를 한 자가 폐기물을 방치하는 경우에 국가 또는 지방자치단체의 책임으로 돌려 결과적으로 국민 또는 주민 전체의 부담으로 지우는 것보다는 토지소유자에 대하여 그 처리에 대한 책임을 지우는 것이 책임의 원칙에 비추어 타당하고, 폐기물 불법 처리가 예방되는 효과도 가져올 수 있으므로 토지소유자에 대한 재산권 제한의 필요성이 인정된다. 나아가 토지소유자가 지는 책임은 보충적이고, 토지를 임대하거나 그 사용을 허락한 경우에만 발생하는 점 등에 비추어 보면 기본권의 본질적인 내용이 침해되었다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항들이 국민의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
다. 화성시장의 의견
모든 국민은 자연환경 및 생활환경을 청결히 유지하도록 노력하여야 하며, 토지소유자는 자신의 토지를 폐기물이 방치되지 않도록 적절하게 관리해야 할 국민의 책무를 성실하게 이행하여야 할 의무가 있다. 건설폐기물처리업자의 고의 또는 불가피한 부도로 인해 방치된 폐기물 그리고 사인간의 임대차 계약 종료 후 발생하는 상당수의 방치폐기물에 대하여 원인행위자를 확인하여 처리하도록 하는 것은 현실적으로 행정여건상 불가능하다. 방치폐기물과 관련된 모든 처리책임을 국가가 감당하게 된다면 이는 국민 일반에게 부당하게 그 책임을 전가하는 상황을 초래하게 되는 것이고, 토지소유자는 임대료만 챙기고 토지 관리에는 소홀히 하여 대다수 국민의 환경권을 침해하게 될 것이다. 따라서 이 사건 법률조항들이 방치폐기물 발생 예방적 측면과 공익적 측면을 고려하여 토지를 임대하거나 그 사용을 허락한 경우 토지소유자에게 방치폐기물의 책임을 인정하도록 한 것은 헌법상 책임주의 원칙이나 비례의 원칙에 어긋나지 아니한다.
라. 환경부장관의 의견
이 사건 법률조항들은 헌법상 보장된 국민의 환경권, 생명권 등을 보장하기 위한 국가의 책무를 수행하기 위한 것이며, 외국의 입법례, 현실여건 등을 종합적으로 검토하여 보더라도, 이 사건 법률조항들이 헌법상 과잉금지원칙에 위반하여 재산권 내지 사적 자치권을 침해하는 것으로 볼 수 없다.
3. 판  단
가. 재산권 침해 여부
(1) 재산권의 보장과 토지관련 재산권의 사회적 의무
(가) 헌법 제23조는 "모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다."(제1항), "재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다."(제2항)라고 규정함으로써 재산권은 법률로써 규제될 수 있고, 그 행사 또한 일정한 제약을 받을 수 있다는 것을 밝히고 있다.
재산권이 법질서 내에서 인정되고 보호받기 위해서는 입법자에 의한 형성을 필요로 한다. 즉 법에 의한 보장 이전의 재산권은 재산에 대한 사실상 지배에 다름 아니므로, 다른 기본권과는 달리 그 내용이 입법자에 의하여 법률로 구체화됨으로써 비로소 권리다운 모습을 갖추게 된다. 입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 헌법상의 재산권보장(헌법 제23조 제1항 제1문)과 재산권의 제한을 요청하는 공익 등 재산권의 사회적 기속성(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 944-945 ; 헌재 2009. 7. 30. 2007헌바110, 판례집 21-2상, 197, 211 등 참조).
(나) 재산권에 대한 제한의 허용정도는 재산권 객체의 사회적 기능, 즉 재산권의 행사가 기본권의 주체와 사회전반에 대하여 가지는 의미에 달려 있다. 재산권의 이용과 처분이 소유자의 개인적 영역에 머무르지 아니하고 국민 일반의 자유행사에 큰 영향을 미치거나 국민 일반이 자신의 자유를 행사하기 위하여 문제되는 재산권에 의존하는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 제한하는 규율권한은 더욱 넓어진다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26, 판례집 11-2, 383, 406 ; 헌재 2009. 7. 30. 2007헌바110, 판례집 21-2상, 197, 211 등 참조).
우리 헌법은 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조하는 것에 더하여 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다."(헌법 제122조)고 함으로써, 토지재산권에 대한 한층 더 강한 규제의 필요성과 그에 관한 입법부의 광범위한 형성권을 표현하고 있다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26, 판례집 11-2, 383, 406-407 ; 헌재 2009. 7. 30. 2007헌바110, 판례집 21-2상, 197, 211 등 참조).
(다) 위와 같이 입법자에게 재산권의 사회적 제약에 관한 사항에 관하여 넓
은 입법재량이 인정된다고 할지라도, 재산권의 사회적 기속성에 기한 제한 역시 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 비례원칙을 준수하여야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사적 이용권과 원칙적인 처분권을 부인하여서는 아니 되며, 이는 사회적 기속성이 더욱 강한 토지재산권에 관하여도 마찬가지이다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 948 ; 헌재 2002. 8. 29. 2000헌마556, 판례집 14-2, 185, 198 ; 헌재 2009. 7. 30. 2007헌바110, 판례집 21-2상, 197, 211 등 참조).
(2) 과잉금지원칙 위배 여부
(가) 목적의 정당성 및 방법의 적정성
헌법 제35조 제1항은 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다."고 규정하여 국민의 환경권보장과 국가의 환경보전의무를 선언하고 있다.
이 사건 법률조항들은 폐기물의 발생을 억제하고 발생한 폐기물을 적정하게 처리하여 환경보전과 국민생활의 질적 향상을 도모하려는 데에 그 입법목적이 있는바(‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제1조, 구 폐기물관리법 제1조 참조), 폐기물 문제가 자연의 자정작용만으로는 해결될 수 없는 심각한 사회문제로 대두되고 있는 오늘날 현실에 비추어 볼 때 이러한 입법목적은 정당하다 할 것이다.
한편 폐기물을 방치한 사업자가 방치된 폐기물을 처리할 자력이 없는 경우 주변 환경을 오염시키는 방치폐기물에 대한 신속한 처리가 요구되는 상황에서 직접적인 오염원인자 이외에 그러한 폐기물이 방치된 토지의 소유자에게도 폐기물 처리책임을 확장하여 인정하는 것은 위와 같은 입법 목적을 달성하는 데에 효과적인 방법이라고 할 것이다. 폐기물이 갖고 있는 사회적 위험성을 고려하여 사실상 영향력행사 가능성을 보유하는 자에 대하여 그 처리책임을 부담시키는 것은 위험방지의 효과가 있다.
(나) 침해의 최소성
이 사건 법률조항들은 다음의 점들에 비추어 기본권 침해의 최소성원칙에도 반하지 않는다고 본다.
이 사건 법률조항들에 의하면 토지소유자는 항상 방치폐기물에 대한 처리책임을 지는 것이 아니라, 자신의 의사에 따라 타인에게 토지를 임대하거나 토지사용을 허용한 경우 임차인이 방치폐기물에 대한 처리책임을 사실상 이행하지 않는 때 책임을 부담하게 되는 것이고, 자신이 직접 처리비용을 부담
한 경우에도 폐기물 발생의 원인을 제공한 임차인에게 그 상환을 청구할 수 있는 것이다. 그러므로 이 사건 법률조항들에 의한 기본권 제한은 재산권의 사회적 기속성을 고려할 때 과도한 것이라고 보기 어렵다.
환경의 보호는 국가의 의무일 뿐만 아니라 모든 국민이 함께 달성하여야 할 중요한 과제라는 점을 감안하면, 폐기물을 발생시키는 사업을 하는 자에게 자신의 토지를 임대하는 소유자 역시 폐기물로 인한 환경 피해가 없도록 주의하여야 할 것이다. 국가가 소유자에게 이에 대한 일정한 책임을 부담시키는 것은 폐기물을 처리할 능력이 부족한 임차인과의 임대계약이 쉽게 이루어질 수 없도록 하여 환경보호에 기여할 것이고, 한편 소유자 입장에서도 자신의 토지 위에 방치된 폐기물에 대해서는 스스로 이를 처리해야 할 필요성이 있는 것이다.
만일 방치폐기물에 대한 책임을 직접적 원인제공자(임차인)에게만 한정하고 그 외의 경우에는 항상 국가나 지방자치단체가 이를 부담한다면, 폐기물의 방치가 쉽게 조장되거나 폐기물에 대한 처리가 적시에 이행되기 어려울 수 있고, 종국적으로는 폐기물 방치에 아무런 원인도 제공하지 않은 일반 국민들에게 막대한 처리 비용을 떠안기게 되는 불합리한 결과를 초래하게 된다.
무엇보다, 법은 폐기물처리업자가 자력이 부족하여 사업장 내에 방치된 폐기물이 처리되지 못하는 것에 대비하기 위하여 방치폐기물처리 이행보증제도를 마련하여, 폐기물처리업자가 방치한 폐기물에 대한 1차적 처리를 담당하게 하고 있다(폐기물관리법 제43조의2 제1항, ‘건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률’ 제42조 등 참조).
(다) 법익균형성
이 사건 법률조항들이 달성하려는 폐기물의 효과적인 처리 내지 환경의 보전은 쾌적한 생활환경 확보와 국민 건강에 직결되는 것이다. 특히 방치된 폐기물이 야기하는 토양오염은 축적성의 문제가 있고, 사람의 손으로 정화되지 않는 한 그 영향은 영구히 지속될 수도 있다. 만약 이로 인하여 지하수가 오염되면 보건상의 문제는 심각하며 그 정화는 극히 어려울 것이다. 이러한 점에 비추어 보면 토양오염의 예방 및 과거의 오염의 정화에 관한 환경법제의 정비는 매우 중요한바, 이 사건 법률조항들이 폐기물을 초래한 임차인이나 국가에게만 책임을 지우는 것이 아니라 소유자에게도 이를 부담하게 하여 환경보호를 추구하는 것은 중요한 비중을 지닌 공익에 해당한다. 이에 비해 토지소유자가 받게 되는 재산권의 제한은 자신의 의사에 따라 타인에게 토지를
임대하였을 경우에 그 토지 위에 방치된 폐기물에 대하여 보충적인 처리 책임을 지는 것에 불과한 것이다. 요컨대, 이 조항들로 인하여 토지소유자들이 입게 되는 불이익보다는 이로 인하여 얻게 될 공익이 훨씬 크다.
(라) 그렇다면, 자기 소유의 토지를 타인에게 임대한 경우 토지소유자에게도 당해 토지 위에 방치된 폐기물에 대한 처리책임을 인정하는 이 사건 법률조항들이 헌법상 재산권을 과도하게 침해한 것으로 볼 수 없다.
나. 사적 자치권 침해 여부
이 사건 청구인들은, 이 사건 법률조항들로 인한 재산권 침해를 다투는 이외에, 이 사건 법률조항들이 사적 자치권을 보장한 헌법 제10조도 위반하고 있다고 주장하고 있다.
그런데 이 사건에서는 관련 기본권으로서 재산권에 대한 침해 여부를 판단하는 이상, 다른 개별적 기본권이 적용되지 않는 경우에 한하여 보충적으로 적용되는 기본권인 행복추구권에서 파생되는 원칙 중 하나인 사적 자치권 침해 여부에 대하여는 따로 판단할 필요가 없으며(헌재 2002. 8. 29. 2000헌가5 등, 판례집 14-2, 106, 123 참조), 가사 별도의 판단을 하더라도 위 재산권 침해 여부에 대한 판단에서 본 바와 같은 이유로, 이 사건 법률조항들이 기본권 제한의 입법 원칙을 벗어나 청구인들의 사적 자치권을 침해하여 헌법 제10조에 위반되는 것은 아니라고 할 것이다.
4. 결  론
이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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