item: panreType: 결정문
eventNo: 2003헌바29
eventNm: 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항 등 위헌소원
textOfDecision: 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의것) 제11조 제1항 및 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정된 것) 제11조 제1항 중 각“건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치”부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

eventSummary: (1) 2003헌바29
(가)2003헌바29 사건의 청구인들은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경이 금지되어 있음에도 불구하고, 2001. 8.경부터 2002. 4.경까지 개발제한구역 내에서 건축물의 용도변경, 증축 등을 하였음을 이유로 기소되어 의정부지방법원에서 각 징역 6월,집행유예 1년의 형을 선고받고 서울중앙지방법원에 각 항소하였다.
(나) 위 청구인들은 각 재판이 항소심에 계속 중 개발제한구역의지정및관리에관한법률제11조 제1항 및 제2항이 청구인들의 재산권 등을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였다. 서울중앙지방법원은 청구인들의 위헌제청신청 중 위 법 제11조 제2항에 대한 부분은 동 조항이 재판의 전제가 되지 않는다는 이유로 그 신청을 각각하하고, 같은 법 제1항에 대한 부분은 이를 각 기각하였다[청구인 김○국(2003초기981): 2003. 4. 29., 청구인 이○년(2003초기1139) : 2003. 4. 15., 청구인 김○호(2002초기2199),같은 장동해(2003초기1101) : 2003. 4. 15.].
(다) 위 청구인들은 이에 2003. 5. 23. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 개발제한구역의지정및관리에관한법률 제11조 제1항 및 제2항의 위헌여부의 심판을 구하는 이 사건헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2003헌바54
(가)2003헌바54 사건의청구인들은개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및용도변경이 금지되어 있음에도 불구하고, 이에 위반하여2001. 1. 초순경부터 2002. 4.1.경까지 사이에개발제한구역 내에서 건축물의 용도를 변경하여 사용하였음을 이유로 각 기소되어 각 제1심 법원인 의정부지방법원에서 벌금형 등의 유죄판결의 선고를 받고 각 항소하였다.
(나) 위 청구인들은 각 재판이 항소심 법원에 계속 중 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항 및 제2항이 청구인들의 직업선택의 자유와 재산권을침해한다고 주장하면서 위헌심판제청을 신청하였으나, 해당 항소심 법원들은 청구인들의 위헌제청신청 중 위 법 제11조 제2항에 대한 부분은 동 조항이 재판의 전제가되지 않는다는 이유로 그 신청을 각 각하하고, 같은 법 제1항에 대한 부분은 이를 각기각하였다(청구인 조기용: 2003. 6. 19. 의정부지방법원 2003초기554, 청구인 고○기:서울중앙지방법원 2003. 6. 19. 2003초기782, 청구인 우○제: 의정부지방법원 2003. 6.19. 2003초기553, 청구인 김○인: 의정부지방법원 2003. 6. 5. 2003초기490, 청구인 이○진: 의정부지방법원 2003. 6. 5. 2003초기491).
(다) 위 청구인들은 이에 2003. 7. 19. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 개발제한구역의지정및관리에관한법률 제11조 제1항 및 제2항의 위헌여부의 심판을 구하는이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(3) 2003헌바68
(가)2003헌바68 사건의청구인들은개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축·용도변경·공작물의 설치가 금지되어 있음에도 불구하고 이에 위반하여2001. 6. 15.경부터 2003. 9.경까지개발제한구역 내에서 건축물의용도변경, 증축, 공작물의 설치 등의 행위를 하였음을 이유로 각 기소되어 각 제1심 법원인 의정부지방법원에서 벌금형등의 유죄판결의 선고를 받고 의정부지방법원에 각 항소하였다.
(나) 위 청구인들 가운데 청구인 오○자는 위 법원에 제1심 재판 계속 중, 나머지 청구인들은재판이 항소심 법원에 계속 중 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법제11조 제1항 및 제2항이 청구인들의 직업선택의 자유와 재산권을 침해한다고 주장하면서 위헌심판제청을 신청하였으나, 해당 항소심 법원은 청구인들의 위헌제청신청중 위 법 제11조 제2항에 대한 부분은 동 조항이 재판의 전제가 되지 않는다는 이유로 그 신청을 각 각하하고, 같은 법 제1항에 대한 부분은 이를 각 기각하였다[청구인오○자(2003초기658) : 2003. 7. 28., 청구인 이○호(2003초기661) : 2003. 7. 10, 청구인 백○용(2003초기660) : 2003. 7. 10., 청구인 곽○희 및 같은 박○순(2003초기659) : 2003. 7.10., 청구인 신○진(2003초기730) : 2003. 7. 24., 청구인 안○주(2003초기682) : 2003. 7.24., 청구인 장○학(2003초기633) : 2003. 7. 24.].
(다) 이에 위 청구인들은 2003. 8. 25.헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 개발제한구역의지정및관리에관한법률 제11조 제1항 및 제2항의 위헌여부의 심판을 구하는 이사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(4) 2004헌바7
(가) 2004헌바7 사건의 청구인들은개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및용도변경이 금지되어 있음에도 불구하고, 이에 위반하여청구인 어○우는 2002. 8. 중순경, 같은 박○식은 2002. 11.경부터 2003. 8.경까지개발제한구역 내에서 건축물의용도변경 등의 행위를 하였음을 이유로 각 기소되어 각 제1심 법원인 의정부지방법원에서 벌금형 등의 유죄판결의 선고를 받고 의정부지방법원에 각 항소하였다.
(나) 위청구인들은 각 재판이 항소심 법원에 계속 중 해당 항소심 법원에 청구인어○우는 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항, 제2항 및 건축법제83조 제1항이, 같은 박○식은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조제1항 및 제2항이 청구인들의 직업선택의 자유와 재산권을 침해한다고 주장하면서위헌심판제청을 신청하였으나, 해당 항소심 법원은 청구인들의 위헌제청신청 중 위건축법 제83조 제1항 및 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제2항에대한 부분은 동 조항이 재판의 전제가 되지 않는다는 이유로 그 신청을 각하하고, 같은 법 제1항에 대한 부분은 이를 각 기각하였다[청구인 어○우(2003초기1108) : 2003.12. 4., 청구인 박○식(2003초기1266) : 2003. 12. 18.].
(다) 위 청구인들은 이에 2004. 1. 16. 헌법재판소법 제68조 제2항에의하여 개발제한구역의지정및관리에관한법률 제11조 제1항 및 제2항의 위헌여부의 심판을 구하는 이사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 이 사건 심판의 대상은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의 것, 이하‘개정 전 특조법’이라 한다) 제11조 제1항 및개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정된 것,이하‘개정 후 특조법’이라 한다) 제11조 제1항 중 각“건축물의 건축 및 용도변경,공작물의 설치”부분(이하‘이 사건 법률조항’이라고 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

caseRelatedOpinion: 이 사건 심판청구 및 이에 병합되어 있는 2003헌바54·68, 2004헌바7 사건 청구인들의 주장은 대체로 동일한바, 그 내용은 다음과 같다.
(1) 이 사건 법률조항에 따르면, 개발제한구역 내에서 건축물의 건축이나 용도변경은 원칙적으로 금지되어 있으며, 다만, 일정한 경우에만 관할관청의 허가를 받거나관할관청에 신고함으로써 허용된다. 그런데 특조법상 허가나 신고를 통하여 건축물의건축이나 용도변경을 할 수 있는 경우는 공공용시설이나 공익시설의 설치 등만이 제한적으로 허용될 뿐이고, 주민들의 직업수행과 관련하여서는 축사 및 창고 등 농림수산업을 수행하기 위해 필요한 건축물의 경우에만 허용되고 있다. 이로 인해 개발제한구역 내의 주민들은 농림축산업 이외의 어떠한 직업도 영위할 수 없으며, 이는 개발제한구역 내 주민들의 직업선택의 자유를 과도하게 침해하는 것이다.
(2) 이 사건 법률조항이 규율하고 있는 개발제한구역 내 행위제한은 너무 엄격하게규정되어 있어 재산권을 제한함에 있어 최소침해의 원칙 및 법익균형성의 원칙을 준수하지 아니함으로써 과잉금지의 원칙에 위배된다.

judgement: 가. 헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80·84·102·103, 2002헌바26(병합) 결정
헌법재판소는 2004. 2. 26. 2001헌바80 등(병합) 결정에서 이 사건 법률조항 중 개정 전 특조법 제11조 제1항의“건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치”부분에대하여 합헌결정을 선고한 바 있는데, 그 결정이유의 요지는 다음과 같다.
(1) 헌법재판소는 개발제한구역의 지정에 관하여 규정하고 있던 구 도시계획법 제21조에 대하여 1998. 12. 24. 89헌마214, 90헌바16, 97헌바78(병합) 사건에서 개발제한구역의 지정이라는 제도 그 자체는 토지재산권에 내재하는 사회적 기속성을 구체화한 것으로서 원칙적으로 합헌적인 규정인데, 다만, 구역지정으로 말미암아 일부 토지소유자에게 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담이 발생하는 경우에도 보상규정을 두지 않은 것에 위헌성이 있다는 취지로 헌법불합치결정을 선고한 바 있다. 위 헌법재판소의 결정 이후 개발제한구역의 지정절차와 개발제한구역의 종합적·체계적인관리를 위한 법적 기반을 마련함으로써 개발제한구역의 보전과 주민의 생활편익의조화를 도모하며, 개발제한구역으로 지정된 토지에 대하여 정부에 매수를 청구할 수있도록 함으로써 국민의 재산권을 보장하는 등 위헌의 소지를 없애기 위하여 2000.1. 28. 법률 제6241호로「개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법」이제정되었다.
(2) 이 사건 법률조항(개정 전 특조법)의 위헌여부
(가) 개발제한구역 내에서의 행위제한
1) 특조법에 의해 개발제한구역 안에서 건축이 가능한 시설물은 특조법시행령 제13조 제1항 관련 별표 1에 의하여 9 종류의 건축물 또는 공작물로 제한되어 있으며, 이들 9 가지의 건축물 또는 공작물은 다시 크게 세 가지 범주로 나누어 볼 수 있다.
첫째, 도시민의 건전한 생활환경의 확보 및 국가안보라는 구역의 지정목적에 부합하여 신축이 인정되는 시설로 도시민의 여가활용시설, 국방·군사에 관한 시설
둘째, 개발제한구역이 지정된 이후 지금까지 30여년 동안 재산권행사를 제약받아온지역주민을 위한 시설로서 농림수산업용시설, 주택, 근린생활시설, 주민공동이용시설,실외체육시설
셋째, 개발제한구역이 도시주변에 벨트형태로 설정됨에 따라 시설의 성격상 불가피하게 허용할 수밖에 없거나(도로, 철도 등) 개발제한구역이 설정된 도시의 기능수행에 필수적인 성격을 가진 시설(폐기물처리시설, 전기·통신·가스공급시설, 지역공공시설 등)로서 공공용시설, 공익시설
이와 같이 개발제한구역 내에서 허용되는 건축물 또는 공작물은 구역지정 목적에부합하는 시설 등에 대해서만 제한적으로 허용되고 있다.
2) 한편 특조법에서는 개발제한구역 안에서 주민이 집단적으로 거주하는 취락에 대해서도 엄격한 행위규제가 획일적으로 적용됨에 따라 주민생활의 불편을 야기하였다는 반성적 고려에 의하여 개발제한구역 안의 취락지구에 대해서는 건축물의 용도 및규모 등에 관하여 규제를 완화하는 특례를 인정하고 있다(특조법 제14조, 특조법시행령 제26조).
(나)재산권의 침해여부
1) 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있으므로 개발제한구역의 지정으로 인한 토지재산권의 제한은 그 목적의 정당성이 인정된다. 개발제한구역 내에서 그 구역지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행을 원칙적으로, 그리고 전면적으로 금지하는 것은 위와 같은 개발제한구역의 입법목적을 달성하는데 기여하므로 수단의 적정성도 인정된다.
2) 개발제한구역은 무질서한 도시확산 및 이에 따른 도로, 상하수도 등 도시기반시설의 부족 등 각종 도시문제를 예방하기 위해 토지의 지목을 초월하여 주도시와 부도시 간에 벨트형태의 녹지축을 설정한 것이다. 따라서 개발제한구역 내 토지를 용도별로, 혹은 임야, 전, 답 등의 지목별로 행위제한을 달리하여 개발제한구역 내의 토지에 대한 선별적, 부분적, 예외적 이용제한의 수단만을 선택하여서는 목적의 효율적인달성을 기대하기 어렵다. 이러한 점에서 전면적인 규제수단은 입법목적을 달성하기위해 필요한 최소한의 조치인 것으로 인정되며, 특조법 제14조는 주민이 집단적으로거주하는 취락에 대하여 엄격한 행위규제가 획일적으로 적용됨에 따라 주민생활의불편을 야기해온 점을 개선하기 위하여, 개발제한구역 내의 취락지구에 대해서는 건축물의 용도 및 규모 등에 관하여 규제를 완화하는 특례를 두고 있는 점에서 피해의최소성 요건을 충족하고 있다.
3) 이 사건 특조법조항이 토지재산권의 제한을 통하여 실현하고자 하는 공익의 비중과 이 사건 특조법조항에 의하여 발생하는 토지재산권의 침해의 정도를 비교형량할 때, 양자 사이에 적정한 비례관계가 성립한다고 보이므로 법익균형성도 충족된다.
4) 따라서 개발제한구역의 구역지정 후 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 있는 경우에 있어서 개발제한구역의 지정으로 인한 토지재산권의 제한은 재산권에 내재하는사회적 제약의 범위 내의 것이라 할 것이다.
한편, 1999. 6. 16. 구 도시계획법시행령(대통령령 제16403호)이 개정되어 개발제한구역 지정 당시 지적법상 지목이 대인 토지 중 나대지에서의 주택의 건축이 허용되었으며, 2000. 1. 28. 제정된 특조법 제16조에서는 개발제한구역의 지정으로 인하여개발제한구역 안의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소한토지 또는 당해토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 소유자에게 토지매수청구권을 인정하고 있다.
위와 같은 점을 종합할 때, 이 사건 특조법조항에 의한 개발제한구역 내에서의 행위제한은 토지재산권의 사회적 제약의 범주 내에 있는 것으로서 비례의 원칙에 위반하여 당해토지의 소유자의 재산권을 과도하게 침해한 것으로 보기 어렵다.
(다) 직업선택의 자유의 침해여부
청구인들은 개발제한구역 내에서 농림축산업 이외의 어떠한 직업도 영위할 수 없으며, 이는 개발제한구역 내 주민들의 직업선택의 자유를 과도하게 침해하는 것이라주장한다.
그러나 이 사건 특조법조항은 개발제한구역 내에서 허용되는 행위를 규정함으로써토지재산권의 내용을 직접적으로 제한하고 있을 뿐 직업선택의 자유를 제한하는 내용을 담고 있지 않다. 비록 개발제한구역 내 토지의 이용방법을 제한함으로 인하여개발제한구역 내에 거주하는 주민들이 토지를 이용하여 영위할 수 있는 직업이 제한된다고 하더라도 이는 토지재산권의 제한에 따른 간접적인 효과 내지 반사적 불이익에 지나지 않는다.
나아가 가사 이 사건 특조법조항에 의해 청구인들의 직업선택의 자유가 제한된다고 하더라도 위에서 살펴본 바와 같이 위 조항은 목적의 정당성, 수단의 적정성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 갖추고 있으므로 비례의 원칙에 위반하여 청구인들의직업선택의 자유를 침해하는 것으로 볼 수 없다.

우리 재판소의 이 사건 법률조항 중 개정 전 특조법 제11조 제1항에 대한 위와 같은 견해는 그 자체로서 타당하고 지금도 달리 판단해야 할 아무런 사정변경이 없으므로 그대로 유지함이 상당하다. 따라서 이 사건 법률조항 중 개정 전 특조법 제11조제1항 부분은 헌법에 위반되지 아니한다고 판단된다.

이 사건 법률조항 중 개정 후 특조법 제11조 제1항 가운데 심판의 대상인“건축물의건축 및 용도변경, 공작물의 설치”부분은 개정 전 조항과 동일하다. 개정 후 특조법제11조 제1항 본문은 개정 전 특조법 제11조 제1항에서 인용하고 있었던 도시계획법이폐지되고 동일한 규율내용이국토의계획및이용에관한법률에 의하여 규율되는 등에 따라서 개정된 조항으로서 그 규율내용은개정 전 조항과 실질적으로 동일하다. 따라서이 사건 법률조항 중 개정 후 특조법 제11조 제1항에 대하여 위 개정 전 조항에 대한2001헌바80 등 (병합) 결정과 그 판단을 달리할 특별한 사정이 없다. 그러므로 개정후 특조법 제11조 제1항 역시 헌법에 위반되지 아니한다고 판단된다.

conclusion: 따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
event: 사      건     2003헌바29&#183;54&#183;68, 2004헌바7(병합)    개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항 등 위헌소원
청  구  인      1. 김     ○     국 외 3인(2003헌바29)
2. 조     ○     용 외 4인(2003헌바54)
3. 오     ○     자 외 7인(2003헌바68)
4. 어     ○     우  외 1인(2004헌바7)
청구인들의 대리인   변호사   이   진   우  
당해사건      별지2 당해사건 목록 기재와 같다.

reason: 1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 2003헌바29
(가) 2003헌바29 사건의 청구인들은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경이 금지되어 있음에도 불구하고, 2001. 8.경부터 2002. 4.경까지 개발제한구역 내에서 건축물의 용도변경, 증축 등을 하였음을 이유로 기소되어 의정부지방법원에서 각 징역 6월, 집행유예 1년의 형을 선고받고 서울중앙지방법원에 각 항소하였다. 
(나) 위 청구인들은 각 재판이 항소심에 계속 중 개발제한구역의지정및관리에관한법률 제11조 제1항 및 제2항이 청구인들의 재산권 등을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였다. 서울중앙지방법원은 청구인들의 위헌제청신청 중 위 법 제11조 제2항에 대한 부분은 동 조항이 재판의 전제가 되지 않는다는 이유로 그 신청을 각 각하하고, 같은 법 제1항에 대한 부분은 이를 각 기각하였다[청구인 김○국(2003초기981) : 2003. 4. 29., 청구인 이○년(2003초기1139) : 2003. 4. 15., 청구인 김○호(2002초기2199),  같은 장동해(2003초기1101) : 2003. 4. 15.]. 
(다) 위 청구인들은 이에 2003. 5. 23. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 개발제한구역의지정및관리에관한법률 제11조 제1항 및 제2항의 위헌여부의 심판을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 
(2) 2003헌바54
(가) 2003헌바54 사건의 청구인들은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경이 금지되어 있음에도 불구하고, 이에 위반하여 2001. 1. 초순경부터 2002. 4. 1.경까지 사이에 개발제한구역 내에서 건축물의 용도를 변경하여 사용하였음을 이유로 각 기소되어 각 제1심 법원인 의정부지방법원에서 벌금형 등의 유죄판결의 선고를 받고 각 항소하였다. 
(나) 위 청구인들은 각 재판이 항소심 법원에 계속 중 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항 및 제2항이 청구인들의 직업선택의 자유와 재산권을 침해한다고 주장하면서 위헌심판제청을 신청하였으나, 해당 항소심 법원들은 청구인들의 위헌제청신청 중 위 법 제11조 제2항에 대한 부분은 동 조항이 재판의 전제가 되지 않는다는 이유로 그 신청을 각 각하하고, 같은 법 제1항에 대한 부분은 이를 각 기각하였다(청구인 조기용: 2003. 6. 19. 의정부지방법원 2003초기554, 청구인 고○기: 서울중앙지방법원 2003. 6. 19. 2003초기782, 청구인 우○제: 의정부지방법원 2003. 6. 19. 2003초기553, 청구인 김○인: 의정부지방법원 2003. 6. 5. 2003초기490, 청구인 이○진: 의정부지방법원 2003. 6. 5. 2003초기491).  
(다) 위 청구인들은 이에 2003. 7. 19. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 개발제한구역의지정및관리에관한법률 제11조 제1항 및 제2항의 위헌여부의 심판을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 
(3) 2003헌바68
(가) 2003헌바68 사건의 청구인들은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축&#183;용도변경&#183;공작물의 설치가 금지되어 있음에도 불구하고 이에 위반하여 2001. 6. 15.경부터 2003. 9.경까지 개발제한구역 내에서 건축물의 용도변경, 증축, 공작물의 설치 등의 행위를 하였음을 이유로 각 기소되어 각 제1심 법원인 의정부지방법원에서 벌금형 등의 유죄판결의 선고를 받고 의정부지방법원에 각 항소하였다. 
(나) 위 청구인들 가운데 청구인 오○자는 위 법원에 제1심 재판 계속 중, 나머지 청구인들은 재판이 항소심 법원에 계속 중 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항 및 제2항이 청구인들의 직업선택의 자유와 재산권을 침해한다고 주장하면서 위헌심판제청을 신청하였으나, 해당 항소심 법원은 청구인들의 위헌제청신청 중 위 법 제11조 제2항에 대한 부분은 동 조항이 재판의 전제가 되지 않는다는 이유로 그 신청을 각 각하하고, 같은 법 제1항에 대한 부분은 이를 각 기각하였다[청구인 오○자(2003초기658) : 2003. 7. 28., 청구인 이○호(2003초기661) : 2003. 7. 10, 청구인 백○용(2003초기660) : 2003. 7. 10., 청구인 곽○희 및 같은 박○순(2003초기659) : 2003. 7. 10., 청구인 신○진(2003초기730) : 2003. 7. 24., 청구인 안○주(2003초기682) : 2003. 7. 24., 청구인 장○학(2003초기633) : 2003. 7. 24.].
(다) 이에 위 청구인들은 2003. 8. 25. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 개발제한구역의지정및관리에관한법률 제11조 제1항 및 제2항의 위헌여부의 심판을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 
(4) 2004헌바7
(가) 2004헌바7 사건의 청구인들은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경이 금지되어 있음에도 불구하고, 이에 위반하여 청구인 어○우는 2002. 8. 중순경, 같은 박○식은 2002. 11.경부터 2003. 8.경까지 개발제한구역 내에서 건축물의 용도변경 등의 행위를 하였음을 이유로 각 기소되어 각 제1심 법원인 의정부지방법원에서 벌금형 등의 유죄판결의 선고를 받고 의정부지방법원에 각 항소하였다. 
(나) 위 청구인들은 각 재판이 항소심 법원에 계속 중 해당 항소심 법원에 청구인 어○우는 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항, 제2항 및 건축법 제83조 제1항이, 같은 박○식은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항 및 제2항이 청구인들의 직업선택의 자유와 재산권을 침해한다고 주장하면서 위헌심판제청을 신청하였으나, 해당 항소심 법원은 청구인들의 위헌제청신청 중 위 건축법 제83조 제1항 및 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제2항에 대한 부분은 동 조항이 재판의 전제가 되지 않는다는 이유로 그 신청을 각하하고, 같은 법 제1항에 대한 부분은 이를 각 기각하였다[청구인 어○우(2003초기1108) : 2003. 12. 4., 청구인 박○식(2003초기1266) : 2003. 12. 18.]. 
(다) 위 청구인들은 이에 2004. 1. 16. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 개발제한구역의지정및관리에관한법률 제11조 제1항 및 제2항의 위헌여부의 심판을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 특조법’이라 한다) 제11조 제1항 및 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정된 것, 이하 ‘개정 후 특조법’이라 한다) 제11조 제1항 중 각 "건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치" 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라고 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 
2000. 1. 28. 법률 제6241호로 제정된 개정 전 특조법 제11조 제1항은 2002. 2. 4. 국토의계획및이용에관한법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 부칙 제25조와 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호) 부칙 제11조 제2항에 의하여 개정되었다. 그런데 위 각 법률들은 그 시행일을 2003. 1. 1.로 규정하고 있으므로(위 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제1조 및 위 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 부칙 제1조 참조) 개정된 특조법 제11조 제1항의 시행일은 2003. 1. 1.부터이다. 그런데 이 사건 심판청구의 청구인들은 각 2003. 1. 1.을 전후한 시기의 행위로 인하여 기소되어 유죄판결을 받았고, 그 유죄판결에 적용된 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제11조 제1항 등의 위헌여부에 관한 심판청구를 구하고 있다. 이 사건 심판의 대상을 개정 전 특조법조항과 개정 후 특조법조항을 모두 아우르는 ‘이 사건 법률조항’이라고 보는 것은 이와 같은 이유 때문이다.  
한편, 청구인들은 개정 전 및 개정 후 특조법의 제11조 제1항 전체 및 제2항에 대하여 그 위헌여부의 심판청구를 하고 있다. 그러나 개발제한구역 내에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하고 있는 개발제한구역제도의 위헌성을 다투고 있는 청구인의 심판청구취지에 비추어 볼 때, 위 심판대상부분을 제외한 개정 전 및 개정 후 특조법의 제11조 제1항의 나머지 부분 및 같은 조 제2항은 이 사건 심판청구를 통하여 다투고자 하는 사항과 직접적인 관련이 없다고 할 것이다. 그러므로 이 사건 심판의 대상에서 이들 부분을 제외하기로 한다. 이 사건 법률조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. 
개정 전 특조법 
제11조 (개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시계획법 제3조 제13호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 ‘도시계획사업’이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다.
    1. 다음 각 목의 1에 해당하는 건축물 또는 공작물로서 대통령령이 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
     가. 도로철도 및 상하수도 등 공공용시설
     나. 축사 및 창고 등 농림수산업을 영위하기 위한 건축물 및 공작물
     다. 주택 및 근린생활시설
     라. 농로제방마을회관 등 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설
     마. 실외체육시설
     바. 휴양림수목원 등 도시민의 여가활용을 위한 시설
     사. 국방군사에 관한 시설
     아. 학교폐기물처리시설 및 전기공급시설 등 공익시설
    2. 개발제한구역안의 건축물로서 제14조의 규정에 의하여 지정된 취락지구 안으로의 이축
    3. 토지수용법 제3조의 규정에 의한 공익사업(개발제한구역 안에서 시행하는 공익사업에 한한다)의 시행으로 인하여 철거된 건축물의 이축을 위한 이주단지의 조성
    4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령이 정하는 토지의 형질변경
    5. 벌채면적 및 수량 기타 대통령령이 정하는 규모 이상의 죽목의 벌채
    6. 대통령령이 정하는 범위의 토지의 분할
    7. 모래자갈토석 등 대통령령이 정하는 물건을 대통령령이 정하는 기간 동안 쌓아놓는 행위
    8. 제1호 또는 제12조의 규정에 의한 건축물 중 대통령령이 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령이 정하는 용도로 용도변경하는 행위
      ② 제1항의 규정에 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령이   정하는 경미한 행위는 시장군수 또는 구청장에게 신고를 하고 이를 행할 수 있다.
      ③ 내지 ⑥ (생략)
개정 후 특조법 
제11조 (개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의계획및이용에관한법률 제2조 제11호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 ‘도시계획사업’이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다. 
    1.과 2. (생략)
    3. 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제4조의 규정에 의한 공익사업(개발제한구역 안에서 시행하는 공익사업에 한한다)의 시행으로 인하여 철거된 건축물의 이축을 위한 이주단지의 조성
    4. 내지 8. (생략)
    ② 제1항의 규정에 불구하고 주택 및 근린생활시설의 대수선 등 대통령령이 정하는 경미한 행위는 시장군수 또는 구청장에게 신고를 하고 이를 행할 수 있다.
2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청신청기각이유 및 관계기관의 의견 요지
가. 청구인들의 주장
이 사건 심판청구 및 이에 병합되어 있는 2003헌바54&#183;68, 2004헌바7 사건 청구인들의 주장은 대체로 동일한바, 그 내용은 다음과 같다. 
 (1) 이 사건 법률조항에 따르면, 개발제한구역 내에서 건축물의 건축이나 용도변경은 원칙적으로 금지되어 있으며, 다만, 일정한 경우에만 관할관청의 허가를 받거나 관할관청에 신고함으로써 허용된다. 그런데 특조법상 허가나 신고를 통하여 건축물의 건축이나 용도변경을 할 수 있는 경우는 공공용시설이나 공익시설의 설치 등만이 제한적으로 허용될 뿐이고, 주민들의 직업수행과 관련하여서는 축사 및 창고 등 농림수산업을 수행하기 위해 필요한 건축물의 경우에만 허용되고 있다. 이로 인해 개발제한구역 내의 주민들은 농림축산업 이외의 어떠한 직업도 영위할 수 없으며, 이는 개발제한구역 내 주민들의 직업선택의 자유를 과도하게 침해하는 것이다. 
(2) 이 사건 법률조항이 규율하고 있는 개발제한구역 내 행위제한은 너무 엄격하게 규정되어 있어 재산권을 제한함에 있어 최소침해의 원칙 및 법익균형성의 원칙을 준수하지 아니함으로써 과잉금지의 원칙에 위배된다. 
나. 법원의 위헌제청신청기각이유
이 사건 심판청구 및 이에 병합되어 있는 2003헌바54&#183;68, 2004헌바7 사건 청구인들의 위헌제청신청에 대한 당해법원의 위헌제청신청기각이유는 대체로 동일한바, 그 내용은 다음과 같다. 
이 사건 법률조항에 의하여 개발제한구역 내의 토지소유자는 개발제한구역에 있는 건축물을 지정목적 또는 농림수산업 등을 위하여서만 사용할 수 있을 뿐이어서 자신이 선택한 직업을 수행하기 위한 경우를 포함하여 자신의 재산으로서 새로운 건축물의 건축이나 용도변경에 제한을 받게 되나, 도시의 평면적 확산을 적절히 제한하여야 할 필요성 등에 비추어 이와 같은 직업의 자유 및 재산권행사의 제한은 공익상의 요청에 부응하는 것이다. 
또한 이 사건 법률조항이 취한 규제수단은 입법목적의 달성을 위하여 필요한 최소한의 조치이며, 법익균형성의 요건도 갖추고 있다. 결국 이 사건 법률조항은 헌법 제37조 제2항에서 정하는 과잉금지의 원칙에 위반하여 청구인들의 직업선택의 자유, 재산권을 침해하는 조항이라고 할 수 없다.   
다. 건설교통부장관의 의견
주거지역의 토지에 주거환경의 확보를 위해 공업시설, 유통시설을 금지하는 것이 직업선택의 자유를 침해하였다고 할 수 없는 것과 같이, 이 사건 법률조항이 개발제한구역에 과도한 인구유입이나 자연환경의 훼손 및 주변의 오염을 유발하는 시설을 제한하는 것은 직업선택의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다. 개발제한구역 내 축사를 주민의 생활보장차원에서 공장, 작업장, 창고 등으로의 용도변경을 허용할 수 없는 이유는 밀집된 공장, 작업장, 창고시설은 그 자체가 토지의 대표적 도시적 용도의 사용이며, 결국 시가지 확산의 빌미를 제공하는 것이기 때문이며 규제할 필요성이 강하다. 
한편, 개발제한구역에서는 공공용시설이나 공익시설뿐만 아니라 주민생활과 관련한 시설로서 농림수산업시설 외에 다양한 시설을 허용하고 있다. 개발제한구역지정 당시의 토지의 용도대로 사용하는 범위 또는 개발제한구역의 지정목적에 부합하는 토지의 활용은 최대한 인정하고, 이를 벗어난 행위에 한하여 행위제한을 두고 있으므로 침해의 최소성원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 또한 법익의 균형성과 관련하여, 환경권은 인간의 존엄과 가치를 비롯한 행복추구권, 생명권 등을 실효성 있는 것으로 뒷받침하기 위한 이른바 ‘기본권의 전제조건의 보호’라는 헌법상의 의의를 가진다는 점에서 직업선택의 자유보다 상위의 개념으로 파악할 수 있고, 양자가 상충하는 경우 환경권을 우선하여야 한다. 
3. 판  단
가. 헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80&#183;84&#183;102&#183;103, 2002헌바26(병합) 결정
 헌법재판소는 2004. 2. 26. 2001헌바80 등(병합) 결정에서 이 사건 법률조항 중 개정 전 특조법 제11조 제1항의 "건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치" 부분에 대하여 합헌결정을 선고한 바 있는데, 그 결정이유의 요지는 다음과 같다. 
(1) 헌법재판소는 개발제한구역의 지정에 관하여 규정하고 있던 구 도시계획법 제21조에 대하여 1998. 12. 24. 89헌마214, 90헌바16, 97헌바78(병합) 사건에서 개발제한구역의 지정이라는 제도 그 자체는 토지재산권에 내재하는 사회적 기속성을 구체화한 것으로서 원칙적으로 합헌적인 규정인데, 다만, 구역지정으로 말미암아 일부 토지소유자에게 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담이 발생하는 경우에도 보상규정을 두지 않은 것에 위헌성이 있다는 취지로 헌법불합치결정을 선고한 바 있다. 위 헌법재판소의 결정 이후 개발제한구역의 지정절차와 개발제한구역의 종합적&#183;체계적인 관리를 위한 법적 기반을 마련함으로써 개발제한구역의 보전과 주민의 생활편익의 조화를 도모하며, 개발제한구역으로 지정된 토지에 대하여 정부에 매수를 청구할 수 있도록 함으로써 국민의 재산권을 보장하는 등 위헌의 소지를 없애기 위하여 2000. 1. 28. 법률 제6241호로"개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법"이  제정되었다. 
(2) 이 사건 법률조항(개정 전 특조법)의 위헌여부
(가) 개발제한구역 내에서의 행위제한
1) 특조법에 의해 개발제한구역 안에서 건축이 가능한 시설물은 특조법시행령 제13조 제1항 관련 별표 1에 의하여 9 종류의 건축물 또는 공작물로 제한되어 있으며, 이들 9 가지의 건축물 또는 공작물은 다시 크게 세 가지 범주로 나누어 볼 수 있다. 
첫째, 도시민의 건전한 생활환경의 확보 및 국가안보라는 구역의 지정목적에 부합하여 신축이 인정되는 시설로 도시민의 여가활용시설, 국방&#183;군사에 관한 시설
둘째, 개발제한구역이 지정된 이후 지금까지 30여년 동안 재산권행사를 제약받아온 지역주민을 위한 시설로서 농림수산업용시설, 주택, 근린생활시설, 주민공동이용시설, 실외체육시설
셋째, 개발제한구역이 도시주변에 벨트형태로 설정됨에 따라 시설의 성격상 불가피하게 허용할 수밖에 없거나(도로, 철도 등) 개발제한구역이 설정된 도시의 기능수행에 필수적인 성격을 가진 시설(폐기물처리시설, 전기&#183;통신&#183;가스공급시설, 지역공공시설 등)로서 공공용시설, 공익시설
이와 같이 개발제한구역 내에서 허용되는 건축물 또는 공작물은 구역지정 목적에 부합하는 시설 등에 대해서만 제한적으로 허용되고 있다. 
2) 한편 특조법에서는 개발제한구역 안에서 주민이 집단적으로 거주하는 취락에 대해서도 엄격한 행위규제가 획일적으로 적용됨에 따라 주민생활의 불편을 야기하였다는 반성적 고려에 의하여 개발제한구역 안의 취락지구에 대해서는 건축물의 용도 및 규모 등에 관하여 규제를 완화하는 특례를 인정하고 있다(특조법 제14조, 특조법시행령 제26조).  
 (나) 재산권의 침해여부 
1) 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있으므로 개발제한구역의 지정으로 인한 토지재산권의 제한은 그 목적의 정당성이 인정된다. 개발제한구역 내에서 그 구역지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행을 원칙적으로, 그리고 전면적으로 금지하는 것은 위와 같은 개발제한구역의 입법목적을 달성하는데 기여하므로 수단의 적정성도 인정된다. 
2) 개발제한구역은 무질서한 도시확산 및 이에 따른 도로, 상하수도 등 도시기반시설의 부족 등 각종 도시문제를 예방하기 위해 토지의 지목을 초월하여 주도시와 부도시 간에 벨트형태의 녹지축을 설정한 것이다. 따라서 개발제한구역 내 토지를 용도별로, 혹은 임야, 전, 답 등의 지목별로 행위제한을 달리하여 개발제한구역 내의 토지에 대한 선별적, 부분적, 예외적 이용제한의 수단만을 선택하여서는 목적의 효율적인 달성을 기대하기 어렵다. 이러한 점에서 전면적인 규제수단은 입법목적을 달성하기 위해 필요한 최소한의 조치인 것으로 인정되며, 특조법 제14조는 주민이 집단적으로 거주하는 취락에 대하여 엄격한 행위규제가 획일적으로 적용됨에 따라 주민생활의 불편을 야기해온 점을 개선하기 위하여, 개발제한구역 내의 취락지구에 대해서는 건축물의 용도 및 규모 등에 관하여 규제를 완화하는 특례를 두고 있는 점에서 피해의 최소성 요건을 충족하고 있다.  
3) 이 사건 특조법조항이 토지재산권의 제한을 통하여 실현하고자 하는 공익의 비중과 이 사건 특조법조항에 의하여 발생하는 토지재산권의 침해의 정도를 비교형량할 때, 양자 사이에 적정한 비례관계가 성립한다고 보이므로 법익균형성도 충족된다. 
4) 따라서 개발제한구역의 구역지정 후 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 있는 경우에 있어서 개발제한구역의 지정으로 인한 토지재산권의 제한은 재산권에 내재하는 사회적 제약의 범위 내의 것이라 할 것이다. 
한편, 1999. 6. 16. 구 도시계획법시행령(대통령령 제16403호)이 개정되어 개발제한구역 지정 당시 지적법상 지목이 대인 토지 중 나대지에서의 주택의 건축이 허용되었으며, 2000. 1. 28. 제정된 특조법 제16조에서는 개발제한구역의 지정으로 인하여 개발제한구역 안의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소한 토지 또는 당해토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 소유자에게 토지매수청구권을 인정하고 있다. 
위와 같은 점을 종합할 때, 이 사건 특조법조항에 의한 개발제한구역 내에서의 행위제한은 토지재산권의 사회적 제약의 범주 내에 있는 것으로서 비례의 원칙에 위반하여 당해토지의 소유자의 재산권을 과도하게 침해한 것으로 보기 어렵다. 
(다) 직업선택의 자유의 침해여부
청구인들은 개발제한구역 내에서 농림축산업 이외의 어떠한 직업도 영위할 수 없으며, 이는 개발제한구역 내 주민들의 직업선택의 자유를 과도하게 침해하는 것이라 주장한다. 
그러나 이 사건 특조법조항은 개발제한구역 내에서 허용되는 행위를 규정함으로써 토지재산권의 내용을 직접적으로 제한하고 있을 뿐 직업선택의 자유를 제한하는 내용을 담고 있지 않다. 비록 개발제한구역 내 토지의 이용방법을 제한함으로 인하여 개발제한구역 내에 거주하는 주민들이 토지를 이용하여 영위할 수 있는 직업이 제한된다고 하더라도 이는 토지재산권의 제한에 따른 간접적인 효과 내지 반사적 불이익에 지나지 않는다.      
나아가 가사 이 사건 특조법조항에 의해 청구인들의 직업선택의 자유가 제한된다고 하더라도 위에서 살펴본 바와 같이 위 조항은 목적의 정당성, 수단의 적정성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 갖추고 있으므로 비례의 원칙에 위반하여 청구인들의 직업선택의 자유를 침해하는 것으로 볼 수 없다.
나. 개정 전 특조법 제11조 제1항 중 심판대상부분에 관한 판단
우리 재판소의 이 사건 법률조항 중 개정 전 특조법 제11조 제1항에 대한 위와 같은 견해는 그 자체로서 타당하고 지금도 달리 판단해야 할 아무런 사정변경이 없으므로 그대로 유지함이 상당하다. 따라서 이 사건 법률조항 중 개정 전 특조법 제11조 제1항 부분은 헌법에 위반되지 아니한다고 판단된다.  
 다. 개정 후 특조법 제11조 제1항 중 심판대상부분에 관한 판단
이 사건 법률조항 중 개정 후 특조법 제11조 제1항 가운데 심판의 대상인 "건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치" 부분은 개정 전 조항과 동일하다. 개정 후 특조법 제11조 제1항 본문은 개정 전 특조법 제11조 제1항에서 인용하고 있었던 도시계획법이 폐지되고 동일한 규율내용이 국토의계획및이용에관한법률에 의하여 규율되는 등에 따라서 개정된 조항으로서 그 규율내용은 개정 전 조항과 실질적으로 동일하다. 따라서 이 사건 법률조항 중 개정 후 특조법 제11조 제1항에 대하여 위 개정 전 조항에 대한 2001헌바80 등 (병합) 결정과 그 판단을 달리할 특별한 사정이 없다. 그러므로 개정 후 특조법 제11조 제1항 역시 헌법에 위반되지 아니한다고 판단된다. 
4. 결  론
따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 

jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20041125