item: panreType: 판례집
eventNo: 2003헌바22
eventNm: 예산회계법 제98조   위헌소원
panreTitle: 예산회계법 제98조 위헌소원

panreInfo: (2004. 3. 25. 2003헌바22 전원재판부)

textOfDecision: 예산회계법(1989. 3. 31. 법률 제4102호로 개정된 것) 제98조는 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 청구인들은 부부로서 아들 정○관이 군 복무 중 1987. 12. 4. 상급자의 구타로 사망하자 대한민국을 상대로 손해배상청구소송을 제기하여 제1심에서 가집행선고부 승소판결을 받고 그 판결에 기하여 가집행금으로 금 79,998,250원을 수령하였는데, 항소심에서는 위 망인의 사망은 국가배상법상의 순직에 해당하여 그 손해배상을 구할 수 없다는 이유로 패소하였고, 이 패소판결은 1994. 10. 21. 청구인들의 상고가 기각됨으로써 확정되었다.
대한민국은 위 가집행선고부 승소판결이 취소, 확정됨에 따라 위 가집행금을 반환받기로 하여 1997. 11. 15. 청구인들에 대하여 동 가집행금 상당 금액에 관한 납입의고지를 한 다음, 청구인들을 상대로 그 반환을 소구하여 제1심에서 승소하였으나, 항소심에서는 동 가집행금 반환채권이 이미 5년의 시효로 소멸되었다는 이유로 패소하였는데, 대법원은 예산회계법 제98조가 규정하는 납입의 고지에 의한 시효중단의 효력은 채권의 발생원인이 공법상의 것이든 사법상의 것이든 적용된다는 이유로 2001.12. 14. 항소심 판결을 파기환송하였다.
청구인들은 위 환송판결 후 계속된 당해사건에서 예산회계법 제98조가 민법이 규정하는 최고의 예외를 인정한 것은 평등권을 침해한다며 위헌심판제청을 신청하였으나 기각되자 2003. 4. 14. 이 사건 심판청구를 하였다.

abjObt: 이 사건 심판의 대상은 예산회계법(1989. 3. 31. 법률 제4102호로 개정된 것) 제98조(이하“이 사건 조항”이라 한다)의 위헌 여부이다. 관련 조항의 내용은 다음과 같다.
제98조(시효중단의 효력) 법령의 규정에 의하여 국가가 행하는 납입의 고지는 시효중단의 효력이 있다.
제96조(금전채권과 채무의 소멸시효)①금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸한다.
②국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다.

caseRelatedOpinion: 이 사건 조항은 국가가 행하는 납입의 고지에 의한 시효중단의 효력에 관하여 민법이 규정하는 최고에 대한 예외를 인정하는바, 이는 국가와 국민을 양 당사자로 하는금전채권에 있어 단지 그 채권자가 국가라는 이유만으로 상대적으로 국가를 우대하고 국민을 불리하게 취급하는 것이므로 국민의 평등권 및 재산권 등을 침해하는 규정이다.
당해사건 법원은 국가가 한 납입고지에 시효중단의 강력한 효력을 인정하고 있는것은 그러한 납입고지의 절차와 형식이 법령에 명확하게 정하여져 있기 때문이라고하나, 시효중단의 효력을 인정하는 여부와 절차적 명확성·
형식적 정확성의 유무는 전혀 관련이 없다고 할 것이다.

judgement: 이 사건의 쟁점은 국가의 채권이 공법적 원인에 기한 것이 아니라 사법적 원인에기한 것에 있어서도 국가가 행하는 납입의 고지에 대하여 종국적인 시효중단의 효력을 인정하는 법률조항이 평등원칙 등에 반하는지 여부이다.
가. 이 사건 조항의 의미
(1)이 사건 조항은“법령의 규정에 의하여 국가가 행하는 납입의 고지는 시효중단의 효력이 있다.”고 규정하는바,‘납입의 고지’는 채무이행을 구하는 의사의 통지에 해당되므로 민법상‘최고’,즉 채무자에 대하여 채무이행을 구한다는 채권자의 의사의통지와 유사하다. 그런데 민법 제174조는 최고를 하였더라도 최고가 있은 후 6개월내에 재판상 청구 등 다른 시효중단사유가 없으면 시효중단의 효력이 없도록 하고 있는데 비하여, 이 사건 조항은 납입
의 고지에 대하여 종국적인 시효중단 효력을 인정하고 있다.
(2)대법원은 이 사건 조항에 따른 납입고지의 시효중단 효력은 해당 국가채권의발생원인이 공법상의 것이든 사법상의 것이든 모두 포함하고 있다고 해석하고 있다(대법원 2001. 12. 14. 선고 2001다45539 판결; 대법원 1977. 2. 8. 선고 76다1720 전원합의체 판결의 다수의견 참조). 그 취지는 국가가 행하는 납입고지는 법규에 의한 공적인 절차로서 명확한 형식이 정해져 있고 이 형식적 정확성에 의하여 일반 사인이하는 일정한 형식에 제한이 없는 최고와는 다른 시효중단의 효력을 인정하고 있어,예산회계법상의 납입의 고지는 그 권리의 발생원인이 공법상의 것이든 사법상의 것이든 시효중단의 효력이 있다는 것이다.
나. 평등원칙의 위배 여부
(1) 일반적으로 소멸시효제도는 권리자가 그의 권리를 행사할 수 있음에도 불구하고 일정한 기간 동안 그 권리를 행사하지 않는 상태가 계속된 경우에 법적 안정성을위하여 그 권리를 소멸시켜 버리는 제도이다. 헌법재판소는 소멸시효제도가 진정한권리관계의 실현과 지속된 사실관계의 인정이라는 양면적인 의의를 가지고 있고 각필요성은 권리의 성질이나 내용 및 행사방법 등에 따라 다른 것이므로 소멸시효기간은 입법자가 입법재량의 범위에서 정책적으로 결정할 사항이라고 한 바 있다. 헌법재판소는 시효기간을 정한 입법의 위헌 여부는 그것이 자의적이어서 입법적 한계를 벗어난 것인지 여부에 의하여 결정된다고 하였다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바37, 판례집13-1, 836, 842- 843).
시효의 중단이란 법이 정하는 일정한 사유의 발생에 의하여 그 때까지 진행된 시효기간을 없던 것으로 돌리고 시효기간이 전혀 진행하지 않았던 것으로 하는 제도이다.시효중단이 인정되는 근거로서는 통상 권리자의 권리행사로 말미암아 권리불행사의상태가 없게 되었다는 점과 다른 한편으로 의무자 측에서 의무를 승인하였으면 그에게 시효제도의 이익을 부여하여 보호할 필요가 없다는 점을 든다.
소멸시효기간을 정함에 있어 입법자의 입법재량이 위 판시와 같이 허용된다면, 소멸시효의 중단 문제에 관해서도 입법자의 입법재량이 상당 부분 허용된다고 보아야할 것이다. 그렇다면 이 사건 조항이 국가가 법령에 의하여 납입고지를 한 경우 무조건 소멸시효가 중단된다고 규정하고 있는 것은 자의적인 것으로서 입법적 한계를 벗어난 것이 아닌 한 위헌이라고 볼 수 없다.
(2) 이 사건 조항에서 국가채권에 대한 납입의 고지는“법령의 규정에 의하여”하는 것이므로, 절차와 형식이 명확하게 정하여져 있어 채무이행을 구하는 국가의 의사가 그 절차에서 명확히 드러나며, 이 점에서 민법상 사인 간에 행해지는 최고가 아무런 형식을 요하지 않는 점과 차이가 있다. 국가가 행하는 국가채권에 대한 납입의 고지는 국가가 채권자로서 명확하게 자신의 채권의 이행을 청구하는 것이고, 한편 국가채권의 경우 이는 전체 국민의 복리를 위한 국가재산이며 그 정당한 회수는 공공복리의 증진을 위한 사항이라는 점에서, 국가의 납입의 고지에 대하여 일률적으로 소멸시효가 중단되는 효력이 인정되는 것이라 볼 수 있다.
만일 국가채권의 납입의 고지에서도 그 채권이 사법상 발생한 경우 민법과 같이 잠정적인 시효중단의 효력만 인정한다면, 국가는 납입고지를 한 후에도 일정 기간 내에재판상의 청구나 가압류, 가처분 등을 행하여야 시효중단의 효력을 받을 수 있다는것이 되는데, 이는 법령에 따라 적법절차에 의하여 명확하게 이루어지는 국가채권의납입의 고지에 추가하여 불필요한 추가적인 국가재정의 손실과 국가업무의 낭비를초래할 수 있는 문제점이 있게 된다.
또한 공법과 사법의 구분이 항상 명확한 것은 아니므로, 국가채권의 발생원인이 사법적인 소송 과정에서 생긴 것이라 해도 그 원인이 순수하게 사법적인 것인지 혹은공법적인 것인지 의문인 경우가 있고, 국가의 납입의 고지에 대한 시효중단의 효력범위에 관하여 입법기술상 그러한 구분을 행하기는 쉽지 않다고 볼 수 있다. 당해사건에서와 같이 국가배상책임에 관련된 경우, 국가배상사건은 그 성격에 있어 일반 민간인, 민간단체를 상대로 하는 손해배상청구사건과는 다른 측면이 있으므로(헌재2000. 2. 24. 99헌바17등, 판례집 12-1, 239, 250), 국가가 가집행된 국가배상금을 회수하는 것 역시 순수하게 사법적인 측면만 지닌 것이라고 단정할 수는 없는 것이다.
이러한 국가채권의 납입의 고지의 특성과 국가채권의 회수에 관한 공익적 요청, 공법과 사법의 구분에 대한 입법기술상의 곤란성 등에 비추어 볼 때, 입법자가 비록 사법상의 원인에 기한 국가채권의 경우에도 납입의 고지에 있어 민법상의 최고의 경우보다 더 강한 시효중단 효력을 인정한 것은 합리적 이유가 있는 것이라고 볼 것이다.
(3) 그런데 헌법재판소는 국가의 사법적 작용 내지 국고행위에 있어서 일반 사인들보다 국가를 더 우대하는 제도는 원칙적으로 허용되지 않는다고 보아 왔다(헌재1989. 1. 25. 88헌가7, 판례집 1, 1, 2-3; 1991. 5. 13. 89헌가97, 판례
집 3, 202, 213-215; 2000. 2. 24. 99헌바17등, 판례집 12-1, 239, 250). 그런 관점에서,헌법재판소는 민사소송의 대상이 되는 국고작용으로 인한 법률관계에서 국가를 상대로 하는 재산권의 청구에서는‘가집행’선고를 할 수 없도록 한 구 소송촉진등에관한특례법 제6조 제1항 단서를 평등원칙에 위반된다고 하였으며(위 88헌가7 결정), 잡종재산에 대하여‘취득시효’를 인정하지 않은 구 국유재산법 제5조 제2항을 위헌이라고판단하였다(위 89헌가97 결정). 한편 국가배상청구에 앞서 배상위원회의‘배상결정’을필요적으로 거치도록 한 국가배상법 제9조는, 국가배상사건이 순수한 민사관계는 아니라는 이유로 평등권을 침해하지 않는다고 결정하였다(위 99헌바7등 결정).
그러나 이 사건의 경우 위헌결정의 대상이 되었던 위 사건들과는 성격이 질적으로다르다는 점이 지적되어야 할 것이다. 위 88헌가7 결정의 경우, 사권의 구제절차인 민사소송에서 같은 당사자들 간에 차별이 이루어진 것이고, 이는 동등한 취급을 받아야할 필요성이 매우 강한 집단 내에서의 차별이며, 또 아무리 사인이 하급심에서 번복가능성 없는 확고한 승소판결을 받더라도 국가를 상대로 한 소송에서는 가집행을 받을 수 없어 명백히 불합리한 측면이 있었다. 그러나 이 사건의 경우 차별이 이루어진비교집단은 서로 다른 종류의 채권을 지닌 국가와 사인이 될 것인데, 양자간의 동질성은 별로 크지 않으며, 국가채권은 원래 합법적으로 청구하여 회수하여야 할 채권으로서 공익적 요청을 가진 것이고, 문제된 것은 단지 시효중단의 효력을 어느 정도로인정할 것인가 하는 것일 뿐이며, 이 사건에서 국가의 납입고지에 대하여 시효중단을인정할 만한 합리적 이유가 있는 것이다.
또한 위 89헌가97 결정의 경우, 청구인들은 1931년 및 1935년부터 해당 잡종재산을점유하여 왔는데 국가가 1987년에야 이에 대한 소유권보존등기를 하였으므로, 청구인들의 시효이익을 보호하여야 할 필요성이 컸던 것이며, 잡종재산은 순수하게 민사법적 성격을 지니는 것이고 국가가 잡종재산을 매각 또는 대부하는 행위도 사법행위로인정되는 것이었을 뿐만 아니라 국가는 국유부동산의 소유권보존 및 그 이전등기를사인보다도 더 간편하게 할 수 있음에도 불구하고 잡종재산에 대하여 취득시효를 부인한 것은, 잡종재산에 대한 국가의 장기간의 관리소홀의 책임을 시효취득자에게 전가하고 국가의 이익을 특권적으로 보호하는 것이었다. 그러나 이 사건 조항의 경우국가채권의 소멸시효는 5년으로서 비교적 단기이며, 문제되는 것은 시효의 중단인바,일반적으로 국가에 채무를 지고 있는 사람들에게는 그 5년의 시효이익을 보호
할 필요성이 크지 않고, 국가채권이 순수하게 사법적인 것인지가 불분명한 경우도 있으므로, 사법적이든 공법적이든 국가의 납입고지에 대하여 일률적으로 시효중단의 효력을 인정할 필요성이 있는 것이다.
그러므로 비록 국고작용으로 인한 민사관계에 있어서는‘원칙적으로’국가를 우대할 수 없으나, 이 사건 조항은 앞에서 본 바와 같이 민사법상의 최고보다 더 종국적인 시효중단의 효력을 인정할 합리적 이유가 있는 것이므로, 이 사건 조항이 민법상의 최고와 달리 종국적인 시효중단의 효력을 인정하는 것은 합리적 이유가 있는 차별인 것이다.
다. 재산권 침해 여부
청구인들은 이 사건 조항에 의한 재산권 침해를 주장하나, 단순한 기대이익·반사적 이익 또는 경제적인 기회 등은 재산권에 속하지 않는바(헌재 1998. 7. 16. 96헌마246, 판례집 10-2, 283, 309-310), 이 사건에서 문제되는‘국가의 납입의 고지로 인하여 시효중단의 효력을 종국적으로 받지 않고 계속하여 소멸시효를 누릴 기대이익’은헌법적으로 보호될 만한 재산권적 성질의 것은 아니며 단순한 기대이익에 불과하다고 봄이 상당하다.
즉 납입의 고지는 채무자에게 행해지며, 채무자는 원래 채무를 이행할 법적 의무를지니고 있으므로, 국가의 납입의 고지로 인하여 소멸시효가 중단된다고 해도 이로써채무자의 여하한 재산권을 제한한다고 보기는 어려운 것이다. 또한 채무자가 소멸시효의 진행으로 인하여 채무불이행 상태를 유지함으로써 얻을 수 있는 사실상의 이익은 법적 권리로서 보호할 만한 실질을 가지고 있다고 보기 어렵다. 그렇다면 이 사건조항으로 인한 평등권 침해를 주장하는 것은 별론으로 하고, 이 사건 조항으로 인하여 청구인의 재산권이 제한되거나 침해될 여지는 없다고 볼 것이다.

conclusion: 이상과 같은 이유에서 이 사건 조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 윤영철,재판관 권 성, 재판관 주선회의 아래와 같은 반대의견을 제외한 나머지 재판관들의일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
otherOpinions: 5.재판관 윤영철, 재판관 권 성, 재판관 주선회의 반대의견
다수의견은, 종전 헌법재판소 결정에서 국고작용과 같은 사법적 법률관계에 있어서국가를 우대할 수 없다고 한 판시 취지와 배치되므로, 우리는 다음과 같이 다수의견에 반대한다.
국가가 행하는 납입의 고지는 국고작용에 기인한 사법상 채권에 기하여 행
하여지는 경우와 조세징수 등과 관련된 공법상 채권에 기하여 행하여지는 경우가 있다. 그러나 이 사건 조항은 전자의 경우에도 일반 사법(민법)상의 최고와는 달리 종국적인 시효중단의 효력을 부여하고 있는데, 이는 사법적 규율을 받아야 할 것에 대하여 그렇게 하지 않고, 일반 사법상 법률관계에 있어서보다 국가를 우대하는 것이다.
다수의견은, 국가가 하는 납입의 고지에는 형식적, 절차적 명확성이 있어 사인이하는 최고의 경우와 다르다고 하나, 사인인 경우에도 내용증명에 의한 경우 등 형식적, 절차적 명확성이 인정되는 경우가 많이 있고, 국가가 행하는 납입의 고지도 구두로써 하는 경우가 있으므로(국고금관리법시행령 제9조 단서 참조), 형식적, 절차적 명확성만으로 양자를 구분하는 본질적인 차이가 있다고 하기 어렵다.
또한 다수의견은, 이 사건의 경우 차별이 이루어진 비교집단은 서로 다른 종류의채권을 지닌 국가와 사인이므로 그 동질성이 별로 크지 않다고 보고 있다. 그러나 국가는 사인과 대등한 지위에서 사경제활동에 참여한 결과로 사법상 채권을 취득한 것이므로, 동종의 발생원인에 기초한 국가의 사법상 채권과 사인의 사법상 채권이 서로다른 종류에 속한다고 볼 수 없다. 특히 이와 같은 비교집단의 설정 및 비교기준의추출에는 이 사건 조항으로 불이익을 입을 수 있는 채무자의 지위 역시 고려되어야할 것인데, 동일한 내용의 경제적 활동을 하였음에도 거래상대방을 국가로 선택하였다는 이유만으로 다른 사인과의 경제적 활동과 다른 취급을 받는다는 것을 채무자로서는 납득하기 어렵다는 점에서도 동종의 발생원인에 기초한 국가의 채권이 사인의채권과 본질적으로 구별된다고 보기 어렵다. 따라서 국가는 언제나 사인에 비하여 우대되어야 한다는 점을 전제하지 않는 이상 비교집단 상호간에 동질성이 크지 않다는다수의견의 지적에는 동의하기 어렵다.
그리고 국가채권의 확보가 일반 사인의 채권의 확보보다 항상 더 공익에 부합되는것이라고 보기도 어렵다. 국가가 재정권력작용의 일환으로서 조세채권과 같은 공법상급부청구권을 확보하는 문제는 공익적 요청이 강하므로 국가의 납입의 고지에 종국적인 시효중단의 효력을 인정할 필요성이 있겠지만, 국고작용에 기인한 행위는 사법상의 행위이므로 이에 기한 사법상의 국가채권을 확보하기 위하여 국가의 납입고지에 대하여 더 강한 시효중단의 효력을 인정하여야 할 필연성은 없다 할 것이다.
이와 관련하여 다수의견은, 국가채권의 경우 전체 국민의 복리를 위한 국
가재산이므로 그 정당한 회수는 공공복리의 증진을 위한 사항이고, 잠정적인 시효중단의 효력만을 인정하면 납입고지 후 재판상 청구 등이 요구되어 불필요한 추가적인국가재정의 손실과 국가업무의 낭비를 초래하게 된다는 점을 들고 있으나, 우리 헌법이 보장하고 있는 국민의 재산권 또한 중요한 헌법적 가치를 구성한다는 점을 고려해보면 사인보다 국가의 재산이 더 효율적으로 확보되는 것이 공공복리에 보다 더 기여하는 것이라고 단정할 수 없을 뿐만 아니라, 단지 국가의 재산이라는 이유만으로 국가가 사경제의 주체로서 관여한 경제활동의 결과까지도 더 강하게 보호하는 것이야말로 국가라는 이유만으로 국가를 우대하는 결과를 가져오게 된다.
따라서 이 사건 조항이 공법상 채권이든 사법상 채권이든 그 종류를 묻지 않고 국가의 납입의 고지에 대하여 무조건 종국적 시효중단의 효력을 부여하고 있는 것은,명백하게 국가를 일반 사인보다 더 우대하는 것이며 그에 대한 합리적인 이유를 발견하기 어렵다.
그렇다면 이 사건 조항은‘국가의 사법상 권리에 의한 납입의 고지를 포함하는 범위’에서 위헌이라고 보아야 할 것이다.
pansiMatt: 1. “법령의 규정에 의하여 국가가 행하는 납입의 고지는 시효중단의 효력이 있다.”고 한 예산회계법 제98조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 사법상의 원인에 기한 납입의 고지에도 민법상의 최고와 달리 종국적인 시효중단을 인정하는 것이 평등권을 침해하는지 여부(소극)
2. 이 사건 법률조항이 재산권을 제한하는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 입법자가 소멸시효의 중단 문제를 어떻게 정할 것인가 하는 점은 상당한 정도로 입법재량이 허용된다. 예산회계법 제98조상 국가채권에 대한 납입의 고지는 “법령의 규정에 의하여” 하는 것이므로, 절차와 형식이 명확하게 정하여져 있어 채무이행을 구하는 국가의 의사가 그 절차에서 명확히 드러나며, 이 점에서 민법상 사인간에 행해지는 최고가 아무런 형식을 요하지 않는 점과 차이가 있고, 국가채권의 정당한 회수는 공공복리의 증진을 위한 사항이다. 만일 국가채권의 납부의 고지에서도 일정 기간(6개월) 내에 재판상의 청구나 가압류, 가처분 등을 행하여만 시효중단 효력을 받을 수 있다면, 법령에 따라 적법절차에 의하여 명확하게 이루어지는 국가채권의 납입의 고지에 추가하여 불필요한 추가적 국가재정의 손실과 국가업무의 낭비를 초래할 수 있다. 또한 공법과 사법의 구분이 명확한 것은 아니고, 입법기술상 그러한 구분을 행하기는 쉽지 않다. 따라서 입법자가 비록 사법상의 원인에 기한 국가채권의 경우에도 납입의 고지에 있어 민법상의 최고의 경우보다 더 강한 시효중단 효력을 인정한 것은 합리적 이유가 있어 평등권을 침해하지 않는다.
2. ‘국가의 납입의 고지로 인하여 시효중단의 효력을 종국적으로 
받지 않고 계속하여 소멸시효를 누릴 기대이익’은 헌법적으로 보호될만한 재산권적 성질의 것은 아니며 단순한 기대이익에 불과하다고 볼 것이므로 이 사건 법률조항에 의하여 청구인의 재산권이 제한되거나 침해될 여지는 없다.
재판관 윤영철, 재판관 권 성, 재판관 주선회의 반대의견
국가가 행하는 납입의 고지는 국고작용에 기인한 사법상 채권에 기하여 행하여지는 경우와 조세징수 등과 관련된 공법상 채권에 기하여 행하여지는 경우가 있다. 이 사건 법률조항은 전자의 경우에도 종국적인 시효중단의 효력을 부여하고 있는데, 이는 일반 사법상 법률관계에 있어서보다 국가를 우대하는 것이다. 사인인 경우에도 내용증명에 의한 경우 등 형식적, 절차적 명확성이 인정되는 경우가 많이 있고, 국가가 행하는 납입의 고지도 구두로써 하는 경우가 있으므로, 형식적, 절차적 명확성만으로 양자를 구분하는 본질적인 차이가 있다고 하기 어렵다. 국가가 재정권력작용의 일환으로서 조세채권과 같은 공법상 급부청구권을 확보하는 문제는 공익적 요청이 강하므로 납입의 고지에 종국적인 시효중단의 효력을 인정할 필요가 있겠지만, 국고작용에 기인한 행위는 사법상의 행위이므로 국가채권을 확보하기 위하여 납입고지에 더 강한 시효중단의 효력을 인정하여야 할 필연성은 없다. 헌법이 보장하고 있는 국민의 재산권 또한 중요한 헌법적 가치를 구성한다는 점을 고려해 보면, 단지 국가의 재산이라는 이유만으로 국가가 사경제의 주체로서 관여한 경제활동의 결과까지도 더 강하게 보호하는 것이야말로 국가를 우대하는 결과를 가져오게 된다. 따라서 이 사건 법률조항은 국가를 일반 사인보다 더 우대할만한 합리적인 이유를 발견하기 어렵고, ‘국가의 사법상 권리에 의한 납입의 고지를 포함하는 범위’에서 위헌이라고 보아야 할 것이다.
adjobtTxt: 예산회계법(1989. 3. 31 법률 제4102호로 개정된 것) 제98조(시효중단의 효력) 법령의 규정에 의하여 국가가 행하는 납입의 고지는 시효중단의 효력이 있다.
refrnPrvsn: 예산회계법 제96조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸한다.
② 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다.
refrnPrcdnt: 1. 대법원 2001. 12. 14. 2001다45539
대법원 1977. 2. 8. 76다1720
헌재 2001. 4. 26. 99헌바37, 판례집 13-1, 836, 842-843
헌재 2000. 2. 24. 99헌바17등, 판례집 12-1, 239, 250
헌재 1989. 1. 25. 88헌가7, 판례집 1, 1, 2-3
헌재 1991. 5. 13. 89헌가97, 판례집 3, 202, 213-215
2. 헌재 1998. 7. 16. 96헌마246, 판례집 10-2, 283, 309-310
event: 청 구 인　정○화 외 1인
대리인 변호사　장기욱
당해사건　서울고등법원 2002나2517 가집행금반환
eventCol1: 청구인|　정○화 외 1인
대리인 변호사　장기욱
eventCol3: 당해사건|　서울고등법원 2002나2517 가집행금반환
reason: 1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인들은 부부로서 아들 정○관이 군 복무 중 1987. 12. 4. 상급자의 구타로 사망하자 대한민국을 상대로 손해배상청구소송을 제기하여 제1심에서 가집행선고부 승소판결을 받고 그 판결에 기하여 가집행금으로 금 79,998,250원을 수령하였는데, 항소심에서는 위 망인의 사망은 국가배상법상의 순직에 해당하여 그 손해배상을 구할 수 없다는 이유로 패소하였고, 이 패소판결은 1994. 10. 21. 청구인들의 상고가 기각됨으로써 확정되었다.
대한민국은 위 가집행선고부 승소판결이 취소, 확정됨에 따라 위 가집행금을 반환받기로 하여 1997. 11. 15. 청구인들에 대하여 동 가집행금 상당 금액에 관한 납입의 고지를 한 다음, 청구인들을 상대로 그 반환을 소구하여 제1심에서 승소하였으나, 항소심에서는 동 가집행금 반환채권이 이미 5년의 시효로 소멸되었다는 이유로 패소하였는데, 대법원은 예산회계법 제98조가 규정하는 납입의 고지에 의한 시효중단의 효력은 채권의 발생원인이 공법상의 것이든 사법상의 것이든 적용된다는 이유로 2001. 12. 14. 항소심 판결을 파기환송하였다.
청구인들은 위 환송판결 후 계속된 당해사건에서 예산회계법 제98조가 민법이 규정하는 최고의 예외를 인정한 것은 평등권을 침해한다며 위헌심판제청을 신청하였으나 기각되자 2003. 4. 14. 이 사건 심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 예산회계법(1989. 3. 31. 법률 제4102호로 개정된 것) 제98조(이하 "이 사건 조항"이라 한다)의 위헌 여부이다. 관련 조항의 내용은 다음과 같다.
제98조(시효중단의 효력) 법령의 규정에 의하여 국가가 행하는 납입의 고지는 시효중단의 효력이 있다.
제96조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸한다.
②국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다.
2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
이 사건 조항은 국가가 행하는 납입의 고지에 의한 시효중단의 효력에 관하여 민법이 규정하는 최고에 대한 예외를 인정하는바, 이는 국가와 국민을 양 당사자로 하는 금전채권에 있어 단지 그 채권자가 국가라는 이유만으로 상대적으로 국가를 우대하고 국민을 불리하게 취급하는 것이므로 국민의 평등권 및 재산권 등을 침해하는 규정이다.
당해사건 법원은 국가가 한 납입고지에 시효중단의 강력한 효력을 인정하고 있는 것은 그러한 납입고지의 절차와 형식이 법령에 명확하게 정하여져 있기 때문이라고 하나, 시효중단의 효력을 인정하는 여부와 절차적 명확성&#183;
형식적 정확성의 유무는 전혀 관련이 없다고 할 것이다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
국가가 한 납입고지에 시효중단의 강력한 효력을 인정하고 있는 것은 국가가 납입고지를 하는 경우에는 그 절차와 형식이 법령에 명확하게 정하여져 있어 채무의 이행을 구하는 국가의 의사가 그 절차에서 명확히 드러난다는 점에 근거를 두고 있다. 이와 같이 공적인 절차로서 행하는 납입고지는 모든 경우에 절차와 형식에 따라 행하여져 절차적 정확성이 담보되어 있음에 반하여, 일반의 최고의 경우에는 그 중에서도 내용증명우편에 의하게 되면 국가가 하는 납입고지와 별반 차이가 없을 정도로 채권자의 권리행사의 의도가 명확히 드러난다고 할 수 있지만 그 외에도 구두에 의한 최고나 묵시적 의사표시에 의한 최고도 인정되고 있는바, 이 모든 경우에 그와 같은 절차적 명확성이나 형식적 정확성이 보장되어 있다고 보기는 어렵다. 그렇다면 그와 같은 차이에 착안하여 국가가 하는 납입고지와 사인이 하는 최고와 사이에 시효중단의 효력에 차이를 둔다고 하여 그것이 부당한 차별이라고는 보기 어렵다.
다. 재정경제부장관의 의견
법령의 규정에 의하여 국가가 행하는 납입의 고지는 이 사건 조항에 의하여 시효중단의 효력이 있는바, 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리에 대하여 구 예산회계법 제51조 및 구 동법시행령 제26조(현행 국고금관리법 제10조 및 동법시행령 제9조) 등의 규정에서 정한 형식과 절차를 거쳐 납입의 고지가 이루어진 경우에는 그 권리의 발생원인이 공법상의 것이든 사법상의 것이든 간에 시효중단의 효력이 발생한다고 봄이 타당할 것이다.
3. 판　단
이 사건의 쟁점은 국가의 채권이 공법적 원인에 기한 것이 아니라 사법적 원인에 기한 것에 있어서도 국가가 행하는 납입의 고지에 대하여 종국적인 시효중단의 효력을 인정하는 법률조항이 평등원칙 등에 반하는지 여부이다.
가. 이 사건 조항의 의미
(1)이 사건 조항은 "법령의 규정에 의하여 국가가 행하는 납입의 고지는 시효중단의 효력이 있다."고 규정하는바, ‘납입의 고지’는 채무이행을 구하는 의사의 통지에 해당되므로 민법상 ‘최고’, 즉 채무자에 대하여 채무이행을 구한다는 채권자의 의사의 통지와 유사하다. 그런데 민법 제174조는 최고를 하였더라도 최고가 있은 후 6개월 내에 재판상 청구 등 다른 시효중단사유가 없으면 시효중단의 효력이 없도록 하고 있는데 비하여, 이 사건 조항은 납입
의 고지에 대하여 종국적인 시효중단 효력을 인정하고 있다.
(2)대법원은 이 사건 조항에 따른 납입고지의 시효중단 효력은 해당 국가채권의 발생원인이 공법상의 것이든 사법상의 것이든 모두 포함하고 있다고 해석하고 있다(대법원 2001. 12. 14. 선고 2001다45539 판결; 대법원 1977. 2. 8. 선고 76다1720 전원합의체 판결의 다수의견 참조). 그 취지는 국가가 행하는 납입고지는 법규에 의한 공적인 절차로서 명확한 형식이 정해져 있고 이 형식적 정확성에 의하여 일반 사인이 하는 일정한 형식에 제한이 없는 최고와는 다른 시효중단의 효력을 인정하고 있어, 예산회계법상의 납입의 고지는 그 권리의 발생원인이 공법상의 것이든 사법상의 것이든 시효중단의 효력이 있다는 것이다.
나. 평등원칙의 위배 여부
(1) 일반적으로 소멸시효제도는 권리자가 그의 권리를 행사할 수 있음에도 불구하고 일정한 기간 동안 그 권리를 행사하지 않는 상태가 계속된 경우에 법적 안정성을 위하여 그 권리를 소멸시켜 버리는 제도이다. 헌법재판소는 소멸시효제도가 진정한 권리관계의 실현과 지속된 사실관계의 인정이라는 양면적인 의의를 가지고 있고 각 필요성은 권리의 성질이나 내용 및 행사방법 등에 따라 다른 것이므로 소멸시효기간은 입법자가 입법재량의 범위에서 정책적으로 결정할 사항이라고 한 바 있다. 헌법재판소는 시효기간을 정한 입법의 위헌 여부는 그것이 자의적이어서 입법적 한계를 벗어난 것인지 여부에 의하여 결정된다고 하였다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바37, 판례집 13-1, 836, 842- 843).
시효의 중단이란 법이 정하는 일정한 사유의 발생에 의하여 그 때까지 진행된 시효기간을 없던 것으로 돌리고 시효기간이 전혀 진행하지 않았던 것으로 하는 제도이다. 시효중단이 인정되는 근거로서는 통상 권리자의 권리행사로 말미암아 권리불행사의 상태가 없게 되었다는 점과 다른 한편으로 의무자 측에서 의무를 승인하였으면 그에게 시효제도의 이익을 부여하여 보호할 필요가 없다는 점을 든다.
소멸시효기간을 정함에 있어 입법자의 입법재량이 위 판시와 같이 허용된다면, 소멸시효의 중단 문제에 관해서도 입법자의 입법재량이 상당 부분 허용된다고 보아야 할 것이다. 그렇다면 이 사건 조항이 국가가 법령에 의하여 납입고지를 한 경우 무조건 소멸시효가 중단된다고 규정하고 있는 것은 자의적인 것으로서 입법적 한계를 벗어난 것이 아닌 한 위헌이라고 볼 수 없다.
(2) 이 사건 조항에서 국가채권에 대한 납입의 고지는 "법령의 규정에 의하여" 하는 것이므로, 절차와 형식이 명확하게 정하여져 있어 채무이행을 구하는 국가의 의사가 그 절차에서 명확히 드러나며, 이 점에서 민법상 사인 간에 행해지는 최고가 아무런 형식을 요하지 않는 점과 차이가 있다. 국가가 행하는 국가채권에 대한 납입의 고지는 국가가 채권자로서 명확하게 자신의 채권의 이행을 청구하는 것이고, 한편 국가채권의 경우 이는 전체 국민의 복리를 위한 국가재산이며 그 정당한 회수는 공공복리의 증진을 위한 사항이라는 점에서, 국가의 납입의 고지에 대하여 일률적으로 소멸시효가 중단되는 효력이 인정되는 것이라 볼 수 있다.
만일 국가채권의 납입의 고지에서도 그 채권이 사법상 발생한 경우 민법과 같이 잠정적인 시효중단의 효력만 인정한다면, 국가는 납입고지를 한 후에도 일정 기간 내에 재판상의 청구나 가압류, 가처분 등을 행하여야 시효중단의 효력을 받을 수 있다는 것이 되는데, 이는 법령에 따라 적법절차에 의하여 명확하게 이루어지는 국가채권의 납입의 고지에 추가하여 불필요한 추가적인 국가재정의 손실과 국가업무의 낭비를 초래할 수 있는 문제점이 있게 된다.
또한 공법과 사법의 구분이 항상 명확한 것은 아니므로, 국가채권의 발생원인이 사법적인 소송 과정에서 생긴 것이라 해도 그 원인이 순수하게 사법적인 것인지 혹은 공법적인 것인지 의문인 경우가 있고, 국가의 납입의 고지에 대한 시효중단의 효력 범위에 관하여 입법기술상 그러한 구분을 행하기는 쉽지 않다고 볼 수 있다. 당해사건에서와 같이 국가배상책임에 관련된 경우, 국가배상사건은 그 성격에 있어 일반 민간인, 민간단체를 상대로 하는 손해배상청구사건과는 다른 측면이 있으므로(헌재 2000. 2. 24. 99헌바17등, 판례집 12-1, 239, 250), 국가가 가집행된 국가배상금을 회수하는 것 역시 순수하게 사법적인 측면만 지닌 것이라고 단정할 수는 없는 것이다.
이러한 국가채권의 납입의 고지의 특성과 국가채권의 회수에 관한 공익적 요청, 공법과 사법의 구분에 대한 입법기술상의 곤란성 등에 비추어 볼 때, 입법자가 비록 사법상의 원인에 기한 국가채권의 경우에도 납입의 고지에 있어 민법상의 최고의 경우보다 더 강한 시효중단 효력을 인정한 것은 합리적 이유가 있는 것이라고 볼 것이다.
(3) 그런데 헌법재판소는 국가의 사법적 작용 내지 국고행위에 있어서 일반 사인들보다 국가를 더 우대하는 제도는 원칙적으로 허용되지 않는다고 보아 왔다(헌재 1989. 1. 25. 88헌가7, 판례집 1, 1, 2-3; 1991. 5. 13. 89헌가97, 판례
집 3, 202, 213-215; 2000. 2. 24. 99헌바17등, 판례집 12-1, 239, 250). 그런 관점에서, 헌법재판소는 민사소송의 대상이 되는 국고작용으로 인한 법률관계에서 국가를 상대로 하는 재산권의 청구에서는 ‘가집행’ 선고를 할 수 없도록 한 구 소송촉진등에관한특례법 제6조 제1항 단서를 평등원칙에 위반된다고 하였으며(위 88헌가7 결정), 잡종재산에 대하여 ‘취득시효’를 인정하지 않은 구 국유재산법 제5조 제2항을 위헌이라고 판단하였다(위 89헌가97 결정). 한편 국가배상청구에 앞서 배상위원회의 ‘배상결정’을 필요적으로 거치도록 한 국가배상법 제9조는, 국가배상사건이 순수한 민사관계는 아니라는 이유로 평등권을 침해하지 않는다고 결정하였다(위 99헌바7등 결정).
그러나 이 사건의 경우 위헌결정의 대상이 되었던 위 사건들과는 성격이 질적으로 다르다는 점이 지적되어야 할 것이다. 위 88헌가7 결정의 경우, 사권의 구제절차인 민사소송에서 같은 당사자들 간에 차별이 이루어진 것이고, 이는 동등한 취급을 받아야 할 필요성이 매우 강한 집단 내에서의 차별이며, 또 아무리 사인이 하급심에서 번복가능성 없는 확고한 승소판결을 받더라도 국가를 상대로 한 소송에서는 가집행을 받을 수 없어 명백히 불합리한 측면이 있었다. 그러나 이 사건의 경우 차별이 이루어진 비교집단은 서로 다른 종류의 채권을 지닌 국가와 사인이 될 것인데, 양자간의 동질성은 별로 크지 않으며, 국가채권은 원래 합법적으로 청구하여 회수하여야 할 채권으로서 공익적 요청을 가진 것이고, 문제된 것은 단지 시효중단의 효력을 어느 정도로 인정할 것인가 하는 것일 뿐이며, 이 사건에서 국가의 납입고지에 대하여 시효중단을 인정할 만한 합리적 이유가 있는 것이다.
또한 위 89헌가97 결정의 경우, 청구인들은 1931년 및 1935년부터 해당 잡종재산을 점유하여 왔는데 국가가 1987년에야 이에 대한 소유권보존등기를 하였으므로, 청구인들의 시효이익을 보호하여야 할 필요성이 컸던 것이며, 잡종재산은 순수하게 민사법적 성격을 지니는 것이고 국가가 잡종재산을 매각 또는 대부하는 행위도 사법행위로 인정되는 것이었을 뿐만 아니라 국가는 국유부동산의 소유권보존 및 그 이전등기를 사인보다도 더 간편하게 할 수 있음에도 불구하고 잡종재산에 대하여 취득시효를 부인한 것은, 잡종재산에 대한 국가의 장기간의 관리소홀의 책임을 시효취득자에게 전가하고 국가의 이익을 특권적으로 보호하는 것이었다. 그러나 이 사건 조항의 경우 국가채권의 소멸시효는 5년으로서 비교적 단기이며, 문제되는 것은 시효의 중단인바, 일반적으로 국가에 채무를 지고 있는 사람들에게는 그 5년의 시효이익을 보호
할 필요성이 크지 않고, 국가채권이 순수하게 사법적인 것인지가 불분명한 경우도 있으므로, 사법적이든 공법적이든 국가의 납입고지에 대하여 일률적으로 시효중단의 효력을 인정할 필요성이 있는 것이다.
그러므로 비록 국고작용으로 인한 민사관계에 있어서는 ‘원칙적으로’ 국가를 우대할 수 없으나, 이 사건 조항은 앞에서 본 바와 같이 민사법상의 최고보다 더 종국적인 시효중단의 효력을 인정할 합리적 이유가 있는 것이므로, 이 사건 조항이 민법상의 최고와 달리 종국적인 시효중단의 효력을 인정하는 것은 합리적 이유가 있는 차별인 것이다.
다. 재산권 침해 여부
청구인들은 이 사건 조항에 의한 재산권 침해를 주장하나, 단순한 기대이익&#183;반사적 이익 또는 경제적인 기회 등은 재산권에 속하지 않는바(헌재 1998. 7. 16. 96헌마246, 판례집 10-2, 283, 309-310), 이 사건에서 문제되는 ‘국가의 납입의 고지로 인하여 시효중단의 효력을 종국적으로 받지 않고 계속하여 소멸시효를 누릴 기대이익’은 헌법적으로 보호될 만한 재산권적 성질의 것은 아니며 단순한 기대이익에 불과하다고 봄이 상당하다.
즉 납입의 고지는 채무자에게 행해지며, 채무자는 원래 채무를 이행할 법적 의무를 지니고 있으므로, 국가의 납입의 고지로 인하여 소멸시효가 중단된다고 해도 이로써 채무자의 여하한 재산권을 제한한다고 보기는 어려운 것이다. 또한 채무자가 소멸시효의 진행으로 인하여 채무불이행 상태를 유지함으로써 얻을 수 있는 사실상의 이익은 법적 권리로서 보호할 만한 실질을 가지고 있다고 보기 어렵다. 그렇다면 이 사건 조항으로 인한 평등권 침해를 주장하는 것은 별론으로 하고, 이 사건 조항으로 인하여 청구인의 재산권이 제한되거나 침해될 여지는 없다고 볼 것이다.
4. 결　론
이상과 같은 이유에서 이 사건 조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 윤영철, 재판관 권 성, 재판관 주선회의 아래와 같은 반대의견을 제외한 나머지 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5.재판관 윤영철, 재판관 권 성, 재판관 주선회의 반대의견
다수의견은, 종전 헌법재판소 결정에서 국고작용과 같은 사법적 법률관계에 있어서 국가를 우대할 수 없다고 한 판시 취지와 배치되므로, 우리는 다음과 같이 다수의견에 반대한다.
국가가 행하는 납입의 고지는 국고작용에 기인한 사법상 채권에 기하여 행
하여지는 경우와 조세징수 등과 관련된 공법상 채권에 기하여 행하여지는 경우가 있다. 그러나 이 사건 조항은 전자의 경우에도 일반 사법(민법)상의 최고와는 달리 종국적인 시효중단의 효력을 부여하고 있는데, 이는 사법적 규율을 받아야 할 것에 대하여 그렇게 하지 않고, 일반 사법상 법률관계에 있어서보다 국가를 우대하는 것이다.
다수의견은, 국가가 하는 납입의 고지에는 형식적, 절차적 명확성이 있어 사인이 하는 최고의 경우와 다르다고 하나, 사인인 경우에도 내용증명에 의한 경우 등 형식적, 절차적 명확성이 인정되는 경우가 많이 있고, 국가가 행하는 납입의 고지도 구두로써 하는 경우가 있으므로(국고금관리법시행령 제9조 단서 참조), 형식적, 절차적 명확성만으로 양자를 구분하는 본질적인 차이가 있다고 하기 어렵다.
또한 다수의견은, 이 사건의 경우 차별이 이루어진 비교집단은 서로 다른 종류의 채권을 지닌 국가와 사인이므로 그 동질성이 별로 크지 않다고 보고 있다. 그러나 국가는 사인과 대등한 지위에서 사경제활동에 참여한 결과로 사법상 채권을 취득한 것이므로, 동종의 발생원인에 기초한 국가의 사법상 채권과 사인의 사법상 채권이 서로 다른 종류에 속한다고 볼 수 없다. 특히 이와 같은 비교집단의 설정 및 비교기준의 추출에는 이 사건 조항으로 불이익을 입을 수 있는 채무자의 지위 역시 고려되어야 할 것인데, 동일한 내용의 경제적 활동을 하였음에도 거래상대방을 국가로 선택하였다는 이유만으로 다른 사인과의 경제적 활동과 다른 취급을 받는다는 것을 채무자로서는 납득하기 어렵다는 점에서도 동종의 발생원인에 기초한 국가의 채권이 사인의 채권과 본질적으로 구별된다고 보기 어렵다. 따라서 국가는 언제나 사인에 비하여 우대되어야 한다는 점을 전제하지 않는 이상 비교집단 상호간에 동질성이 크지 않다는 다수의견의 지적에는 동의하기 어렵다.
그리고 국가채권의 확보가 일반 사인의 채권의 확보보다 항상 더 공익에 부합되는 것이라고 보기도 어렵다. 국가가 재정권력작용의 일환으로서 조세채권과 같은 공법상 급부청구권을 확보하는 문제는 공익적 요청이 강하므로 국가의 납입의 고지에 종국적인 시효중단의 효력을 인정할 필요성이 있겠지만, 국고작용에 기인한 행위는 사법상의 행위이므로 이에 기한 사법상의 국가채권을 확보하기 위하여 국가의 납입고지에 대하여 더 강한 시효중단의 효력을 인정하여야 할 필연성은 없다 할 것이다.
이와 관련하여 다수의견은, 국가채권의 경우 전체 국민의 복리를 위한 국
가재산이므로 그 정당한 회수는 공공복리의 증진을 위한 사항이고, 잠정적인 시효중단의 효력만을 인정하면 납입고지 후 재판상 청구 등이 요구되어 불필요한 추가적인 국가재정의 손실과 국가업무의 낭비를 초래하게 된다는 점을 들고 있으나, 우리 헌법이 보장하고 있는 국민의 재산권 또한 중요한 헌법적 가치를 구성한다는 점을 고려해 보면 사인보다 국가의 재산이 더 효율적으로 확보되는 것이 공공복리에 보다 더 기여하는 것이라고 단정할 수 없을 뿐만 아니라, 단지 국가의 재산이라는 이유만으로 국가가 사경제의 주체로서 관여한 경제활동의 결과까지도 더 강하게 보호하는 것이야말로 국가라는 이유만으로 국가를 우대하는 결과를 가져오게 된다.
따라서 이 사건 조항이 공법상 채권이든 사법상 채권이든 그 종류를 묻지 않고 국가의 납입의 고지에 대하여 무조건 종국적 시효중단의 효력을 부여하고 있는 것은, 명백하게 국가를 일반 사인보다 더 우대하는 것이며 그에 대한 합리적인 이유를 발견하기 어렵다.
그렇다면 이 사건 조항은 ‘국가의 사법상 권리에 의한 납입의 고지를 포함하는 범위’에서 위헌이라고 보아야 할 것이다.
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seriesInfo: 1
pages: 411~421
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