item: panreType: 판례집
eventNo: 2002헌바42
eventNm: 먹는물관리법 제28조 제1항 위헌소원
panreTitle: 먹는물관리법 제28조 제1항 위헌소원

panreInfo: (2004. 7. 15. 2002헌바42 전원재판부)

textOfDecision: 먹는물관리법(1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정된 것) 제28조 제1항 중 먹는샘물수입판매업자에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: (1) 청구인은 먹는샘물 수입판매업을 주된 사업으로 하는 회사로서, 프랑스의‘□□’사로부터‘△△’과‘▽▽’이라는 이름의 먹는샘물을 수입·판매하여 왔다.
(2)서울특별시장은 먹는물관리법 제28조 제1항에 따라 2001. 11. 9. 청구인에게2001년 3/4분기 수질개선부담금 38,879,340원, 2002. 2. 8. 2001년 4/4분기 수질개선부담금 41,545,600원을 각 부과하였다.
(3)청구인은 2001. 11. 29.과 2002. 2. 28.에 서울특별시장을 상대로 위 각 수질개선부담금 부과처분에 대한 취소의 소를 제기한 후, 그 소송에서 위 법률조항 중 먹는샘물 수입판매업자에 관한 부분이 헌법에 위반된다면서 위헌제청을 신청하였으나 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 이 사건 심판의 대상은 먹는물관리법(1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정된 것, 이하‘법’이라 한다) 제28조 제1항 중 먹는샘물 수입판매업자에 관한 부분(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 이 사건 법률조항 및 관련규정의 내용은 다음과같다.
법 제28조(수질개선부담금의 부과·징수)①환경부장관은 공공의 지하수자원을보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 하기 위하여 먹는샘물 제조
업자 및 먹는샘물 수입판매업자 기타 제9조의 규정에 의한 샘물개발허가를 받은 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 수질개선부담금(이하“부담금”이라 한다)을부과·징수할 수 있다. 다만, 먹는샘물의 제조업자·수입판매업자에 대하여는 먹는샘물의 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 부담금을 부과·징수하고, 기타 제9조의 규정에 의한 샘물개발허가를 받은 자에 대하여는샘물을 사용한 제품의 판매가격에서 샘물이 차지하는 원가의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 바에 따라 부담금을 부과·징수한다.
②～⑦ (생략)
법시행령 제8조(수질개선부담금의 부과율) 법 제28조 제1항 단서의 규정에 의한 먹는샘물 제조업자 및 먹는샘물 수입판매업자(이하“제조업자등”이라 한다)에 대한 수질개선부담금(이하“부담금”이라 한다)의 부과율은 먹는샘물의 평균판매가액의 1천분의 75로 하고, 기타 법 제9조의 규정에 의하여 샘물개발허가를 받은 자(이하“기타샘물개발허가를 받은 자”라 한다)에 대한 부담금의 부과율은 샘물을 사용한 제품의판매가격에서 샘물이 차지하는 원가의 1천분의 75로 한다.

caseRelatedOpinion: (1) 수질개선부담금은 지하수자원 보호 및 먹는물의 수질개선이라는 특정한 행정과제에 대하여 특별하고 긴밀한 관계에 있는 특정집단에 대하여만 부과되는 조세외적 부담금이라 할 것이다. 그런데 이 사건 법률조항은 수입판매업자에 대하여 제조업자와 동일하게 수질개선부담금을 부과하도록 규정하고 있다. 그러나 제조업자등은 우리나라의 지하수자원의 고갈을 초래하고 환경오염을 유발할 우려가 있음에 반하여,수입판매업자는 전혀 그러한 우려 없이 단순히 외국의 먹는샘물 완제품을 수입하여판매하는 것에 불과하다. 따라서 양자는 서로 성질을 달리함에도 이 사건 조항은 합리적 이유 없이‘같지 아니한 것을 같게’취급하고 있으므로 평등의 원칙에 반한다.
(2) 이 사건 법률조항에 의하여 수입판매업자에게 판매가액의 100분의 20 범위 안에서 수질개선부담금을 부과하는 것은 그 목적의 정당성이 인정될 수 없을 뿐만 아니라 방법의 적절성, 최소침해성의 원칙에 반하는 등 과잉금지원칙에 위반하여 국민의직업선택의 자유 및 재산권을 침해한다.
(3) 수질개선부담금은 상대적으로 판매가격이 높은 수입 먹는샘물의 가격
을 더욱 인상시키고, 이는 결국 소비자의 부담으로 전가되어 국민의 행복추구권을 침해한다.
나. 서울행정법원의 위헌제청신청 기각이유 요지
이 사건 법률조항은 국가환경정책의 일환으로 수질개선부담금을 부과함으로써 먹는샘물용으로 지하수가 과도하게 개발되는 것을 규제하는 한편, 우리나라가 채택하고있는 수돗물우선정책, 즉 국가가 수돗물의 질을 개선하여 저렴하게 공급한다는 정책과 관련하여 수돗물과 대체관계에 있는 먹는샘물의 개발 및 소비를 상대적으로 억제함과 아울러 징수된 수질개선부담금으로 먹는물, 특히 수돗물의 수질개선이라는 환경정책을 재정적으로 뒷받침하고자 하는 데에 그 입법목적이 있다. 한편, 수입판매업자와 제조업자는 모두 국가의 수돗물우선정책에 직접적이고도 상반되는 이해관계를 가지면서 그에 특별한 위험을 야기하는 집단이고, 따라서 수질개선부담금을 지울 수 있을 만한 특별한 관계에 있다고 할 것이다. 그러므로 수입판매업자에게 제조업자와 마찬가지로 수질개선부담금을 부과하는 것은 목적의 정당성과 방법의 적정성 등이 인정되는바, 평등권, 직업선택의 자유, 재산권 등이 침해되는 것으로 볼 수 없다.
다. 환경부장관의 의견
서울행정법원의 위헌제청신청 기각이유와 대체로 같다.
3. 부담금의 개념과 그 정당화 요건
가. 부담금의 개념
2001. 12. 31. 법률 제6589호로 제정된 부담금관리기본법은 제2조에서 부담금을“중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장등 법률에 의하여 금전적 부담의 부과권한이 부여된 자가 분담금, 부과금, 예치금, 기여금 그 밖의 명칭에 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과관련하여 법률이 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무”로 정의하고 있다.
“재화 또는 용역의 제공과 관계없이”라고 규정한 데에서 알 수 있듯이, 부담금은국가 등이 제공하는 특정한 급부에 대한 반대급부로서 부과되는 것이 아니다. 물론부담금과 관련된 공적 과제의 수행으로부터 납부의무자 중 일부 또는 전부가 이익을얻을 수도 있지만, 부담금의 산정에는 그러한 이익과의 엄밀한 등가관계가 관철되고있지 않으며, 이러한 의미에서 여전히 반대급부적 성격은 부인된다. 그리고 이처럼반대급부적 성격이 없이 공법상 강제로
부과·징수되는 점에서는 부담금과 조세는 매우 유사하다. 다만, 조세는 국가 등의일반적 과제의 수행을 위한 것으로서 담세능력이 있는 일반국민에 대해 부과되지만,부담금은 특별한 과제의 수행을 위한 것으로서 당해 공익사업과 일정한 관련성이 있는 특정 부류의 사람들에 대해서만 부과되는 점에서 양자는 차이가 있다.
나. 부담금의 유형
부담금은 그 부과목적과 기능에 따라①순수하게 재정조달 목적만 가지는 것(이하‘재정조달목적 부담금’이라 한다)과②재정조달 목적뿐 아니라 부담금의 부과 자체로추구되는 특정한 사회·경제정책 실현 목적을 가지는 것(이하‘정책실현목적 부담금’이라 한다)으로 양분해 볼 수 있다.
전자의 경우에는 추구되는 공적 과제가 부담금 수입의 지출 단계에서 비로소 실현된다고 한다면, 후자의 경우에는 추구되는 공적 과제의 전부 혹은 일부가 부담금의부과 단계에서 이미 실현된다고 할 것이다. 가령 부담금이라는 경제적 부담을 지우는것 자체가 국민의 행위를 일정한 정책적 방향으로 유도하는 수단이 되는 경우(유도적부담금) 또는 특정한 공법적 의무를 이행하지 않은 사람과 그것을 이행한 사람 사이혹은 공공의 출연(出捐)으로부터 특별한 이익을 얻은 사람과 그 외의 사람 사이에 발생하는 형평성 문제를 조정하는 수단이 되는 경우(조정적 부담금), 그 부담금은 후자의 예에 속한다고 할 수 있다.
다. 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화 요건
(1) 이 유형의 부담금은 재정조달을 위하여 특정한 반대급부 없이 부과되는 점에서조세와 매우 유사한바, 그 헌법적 정당화 여부를 논함에 있어서는 다음과 같은 사정들을 고려하여야 할 것이다.
(가) 헌법 제38조는“모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다.”라고 함으로써 조세의 납부를 국민의 기본의무로서 규정하고 있다. 한편, 조세는 특정한 반대급부 없이 강제로 국민에게 재산을 출연할 부담을 지우는 것인바, 헌법은국민의 재산을 보호하고 법적 안정성과 예측가능성을 보장하기 위하여 제59조에서“조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.”라고 규정함으로써 행정의 자의적인 조세부과를 엄격히 통제하고 있다. 헌법이 여러 공과금 중 조세에 관하여 위와 같이 특별히명시적 규정을 두고 있는 것은 국가 또는 지방자치단체의 공적 과제 수행에 필요한재정의 조달이 일차적으로 조세에 의해 이루어질 것을 예정하였기 때문이라 할 것이다.
그런데 만일 실질적으로는 국가 등의 일반적 과제에 관한 재정조달을 목표로 하여 조세의 성격을 띠는 것임에도 단지 국민의 조세저항이나 이중과세의 문제를 회피하기 위한 수단으로 부담금이라는 형식을 남용한다면, 조세를 중심으로 재정을 조달한다는 헌법상의 기본적 재정질서가 교란될 위험이 있을 뿐만 아니라, 조세에 관한 헌법상의 특별한 통제장치가 무력화될 우려가 있다.
(나) 헌법은 제11조 제1항에서 모든 국민은 법 앞에 평등하고 누구든지 합리적 이유없이는 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다는 평등의 원칙을 선언하고 있는바, 조세법률관계에 있어서도 과세는 개인의 담세능력에 상응하여 공정하고평등하게 이루어져야 하고, 합리적인 이유 없이 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525,535). 그리고 이러한 조세평등주의의 근본취지는 넓게는 국민들 사이에 전체적인 공과금 부담의 형평성을 기하는 데까지 확장된다 할 것이다.
그런데 이미 납세의무를 지고 있는 국민들 중 일부 특정 집단에 대해서만 부담금이라는 조세외적 공과금을 추가적으로 부담시킬 경우, 조세평등주의에 의해 추구되는공과금 부담의 형평성은 자칫 훼손될 위험이 있다.
(다)헌법 제54조 제1항은“국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.”고 하여 국회의 예산심의·확정권을 규정하고 있다. 국회는 예산심의를 통하여 예산의 전체 규모가 적정한지, 예산이 효율적으로 운용되는지, 예산편성이 국민의 담세능력과 형평성에 부합하는지 등을 감시한다. 한편 예산회계법 제18조 제2항 본문은“세입세출은 모두 예산에 계상하여야 한다.”라고 규정하여 예산총계주의원칙을 선언하고 있다. 이는국가재정의 모든 수지를 예산에 반영함으로써 그 전체를 분명하게 함과 동시에 국회와 국민에 의한 재정상의 감독을 용이하게 하자는 데 그 의의가 있다.
그런데 대체로 일반회계예산에 편입되는 조세와는 달리, 각종 부담금 수입은 기금이나 특별회계예산에 편입되기 때문에 재정에 대한 국회의 민주적 통제기능을 상대적으로 약화시킬 우려가 있다. 즉, 정부가 관리·운영하는 각종 기금들은 모두 예산외로 운용되고 있어서(예산회계법 제7조 제2항 참조) 국회의 예산심의·확정권 행사의 대상에서 벗어나 있을 뿐 아니라(기금관리기본법 제5조 참조), 정부의 모든 재정활동을 빠짐 없이 예산에 포함시키려는 예산총계주의원칙에도 중대한 예외를 이룬다.한편, 특별회계는 국가에서 특
정한 사업을 운영할 때, 특정한 자금을 보유하여 운용할 때, 기타 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을 때에 법률로 설치하도록 되어 있는바(예산회계법 제9조 제2항), 그 수가 과다할 경우 정부의 재정구조를 복잡하게 만들어 재정운용의 투명성을 떨어뜨릴 수 있다. 무엇보다도, 기금이나특별회계는 소위‘칸막이식 재정운용’을 통해 국가재정 전체의 관점에서 볼 때 우선순위가 떨어지는 사업이 추진되게 하거나 그 사업 운영이 방만하게 이루어지게 하는 등재정운용의 비효율성을 초래하고, 그로써 국민에게 꼭 필요한 이상으로 공과금 부담을 지우는 결과를 가져올 염려가 있다.
(2)이상의 사정들을 고려할 때, 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화에 있어서는다음과 같은 요청들이 충족되어야 할 것으로 판단된다.
(가)첫째, 부담금은 조세에 대한 관계에서 어디까지나 예외적으로만 인정되어야하며, 어떤 공적 과제에 관한 재정조달을 조세로 할 것인지 아니면 부담금으로 할 것인지에 관하여 입법자의 자유로운 선택권을 허용하여서는 안 된다. 즉, 국가 등의 일반적 재정수입에 포함시켜 일반적 과제를 수행하는 데 사용할 목적이라면 반드시 조세의 형식으로 해야 하지, 거기에 부담금의 형식을 남용해서는 안 되는 것이다(헌재1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830 참조).
(나) 둘째, 부담금 납부의무자는 재정조달 대상인 공적 과제에 대하여 일반국민에비해‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 한다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2,819, 830; 헌재 2003. 12. 18. 2002헌가2, 판례집 15-2(하), 367, 380 등 참조). 당해 과제에 관하여 납부의무자 집단에게 특별한 재정책임이 인정되고 주로 그 부담금 수입이 납부의무자 집단에게 유용하게 사용될 때 위와 같은 관련성이 있다고 볼 것이다.
(다) 셋째, 이상과 같은 부담금의 예외적 성격과 특히 부담금이 재정에 대한 국회의민주적 통제체계로부터 일탈하는 수단으로 남용될 위험성을 감안할 때, 부담금이 장기적으로 유지되는 경우에 있어서는 그 징수의 타당성이나 적정성이 입법자에 의해지속적으로 심사될 것이 요구된다고 하여야 한다.
라. 정책실현목적 부담금의 헌법적 정당화 요건
정책실현목적 부담금의 경우 재정조달목적은 오히려 부차적이고 그보다는 부과 자체를 통해 일정한 사회적·경제적 정책을 실현하려는 목적이 더 주된 경우가 많다.이 때문에, 재정조달목적 부담금의 정당화 여부를 논함에 있어
서 고려되었던 사정들 중 일부는 정책실현목적 부담금의 경우에 똑같이 적용될 수 없다.
(1) 첫째로, 헌법이 예정하고 있는 기본적 재정질서에 터잡아 부담금에 대한 조세의 우선적 지위가 인정되는것은 어디까지나 그 부과목적이 재정조달에 있는 경우라 할 것이며, 특정한 정책 실현에 목적을 둔 모든 경우에도 같다고 볼 것은 아니다. 공과금은 그 개념상 원래 국가 또는 지방자치단체의 재정수입을 목적으로 하는 것인데, 재정수입의 목적보다는 주로 특정한 경제적·사회적 정책을 실현할 목적에서 공과금을 부담시킬 수가 있는가 하는 것은 기본적 재정질서가 어떠한가와는 별개로 헌법적 쟁점이 되고 있으며, 그러한 한에서 공과금으로서의 조세와 부담금은 똑같은 문제상황에 처해 있기 때문이다.
(2) 둘째로, 조세평등주의는 담세능력에 따른 과세의 원칙을 예외 없이 절대적으로 관철시킬 것을 의미하지는 않으며, 합리적 이유가 있는 경우라면 납세자간의 차별취급도 예외적으로 허용될 수 있다(헌재 1999. 11. 25.98헌마55, 판례집 11-2, 593, 608 참조). 마찬가지로, 부담금도 그 납부의무자에게 추가적인 공과금을 부담시킬만한 합리적 이유가 있으면 공과금 부담의 형평성에 반하지 않는다. 그리고 바로 그러한 합리적 이유로서, 재정조달목적 부담금의 경우에는 납부의무자가 재정조달의 대상인 공적 과제에 대하여 일반국민에 비해 특별히 밀접한 관련성을 가질 것이 요구되는 것이다. 그런데 정책실현목적 부담금의 경우에는, 특별한 사정이 없는 한, 부담금의 부과가 정당한 사회적·경제적 정책목적을 실현하는 데 적절한 수단이라는 사실이 곧 합리적 이유를 구성할 여지가 많다. 그러므로 이 경우에는‘재정조달 대상인 공적 과제와 납부의무자 집단 사이에 존재하는 관련성’자체보다는 오히려‘재정조달 이전 단계에서 추구되는 특정 사회적·경제적 정책목적과 부담금의 부과 사이에 존재하는 상관관계’에 더 주목하게 된다. 따라서 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화에 있어서는 중요하게고려되는‘재정조달 대상 공적 과제에 대한 납부의무자 집단의 특별한 재정책임 여부’내지‘납부의무자 집단에대한 부담금의 유용한 사용 여부’등은 정책실현목적 부담금의 헌법적 정당화에 있어서는 그다지 결정적인 의미를 가지지 않는다고 할 것이다.
마. 기타
부담금을 부과함에 있어서도 평등원칙이나 비례성원칙과 같은 기본권제한입법의 한계가 준수되어야 한다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819,
830 참조). 그런데 이러한 평등원칙 및 비례성원칙의 준수 여부를 판단함에 있어 위에서 살펴본 내용들은 매우 중요한 고려사항이 된다고 할 것이다.
4. 수질개선부담금제도의 개요
가. 수질개선부담금의 도입 경위
1974. 8. 14. 개정된 식품위생법시행령(대통령령 제7224호) 제9조 제31호에서 처음으로‘보존음료수 제조업’을허가업종에 포함시킨 이래 먹는샘물은 전량을 수출하거나 주한외국인에 판매하는 조건으로만 제조가 허가되었다. 그러다가 86년 아시안 게임과 88년 올림픽을 계기로 먹는샘물 국내시장이 음성적으로나마 본격적으로 형성되면서 먹는샘물의 국내시판 허용이 당국에 의해 긍정적으로 검토되기에 이르렀다. 그러나 1989년 수돗물 중금속 파동, 1991년 낙동강 페놀 오염 사건 등이 잇달아 발생하자, 먹는샘물의 국내시판 허용은 수돗물에 대한 국민의 불신을 가중시킬 수 있다는 이유로 유보되었고, 이후 당국의 방침은 국내시판의 허용과 그 유보 사이에서오락가락하였다. 그러던 중 1994. 3. 8. 먹는샘물의 국내시판 금지는 국민의 행복추구권 및 직업의 자유를 과도하게 침해한다는 대법원 판결(대법원 1994. 3. 8. 선고 92누1728 판결, 공1994, 1195)이 나오고, 1994년 초 다시낙동강 유기용제 오염 사건 등이 발생함에 따라 먹는샘물 판매량은 급증하였다. 이를 계기로 정부는 1994. 5. 종전에 보건사회부가 담당하던 먹는샘물 관리업무를 환경부로 이관하고 여러 부처에 흩어져 있던 수질관리업무를환경부로 일원화하였으며, 1995. 1. 5. 마침내 먹는물관리법(법률 제4908호)의 제정을 통하여 먹는샘물의 국내시판을 법적으로 허용하는 한편, 무분별한 지하수 개발 방지와 먹는물에 대한 합리적인 수질관리를 도모하기에 이르렀다.
수질개선부담금은 1995년 먹는물관리법의 제정과 동시에 처음으로 도입된 제도이며, 공공의 지하수자원을보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 함을 부과목적으로서 표방하고 있다.
나. 수질개선부담금의 납부의무자 및 부과대상
수질개선부담금의 납부의무자는 먹는샘물 제조업자, 먹는샘물 수입판매업자 기타 샘물개발허가를 받은 자이며(법 제28조 제1항), 수질개선부담금 부과의 대상은 이들이‘제조 또는 수입하여 판매한 먹는샘물’과‘샘물을 원료로 제조하여 판매한 제품’이다(법시행령 제9조 제1항). 단,‘수출하는 것’과‘우리나라에 주재하는 외국군대 또는 주한외국공관에 납품하는 것’은 수질개선부담금 부과의 대상에서 제외된다(법시행령 제9조 제2항).
다. 부담금의 산정방법
(1) 먹는샘물의 제조업자·수입판매업자에 대하여는 먹는샘물의 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서대통령령이 정하는 율에 따라 부담금이 부과되고, 기타 샘물개발허가를 받은 자에 대하여는 샘물을 사용한 제품의 판매가격에서 샘물이 차지하는 원가의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 바에 따라 부담금이 부과된다(법 제28조 제1항 단서).
(2)먹는샘물의 제조업자·수입판매업자의 경우 부담금산정의 기준이 되는 평균판매가액이란 제조업자등이판매한 먹는샘물의 용량규격별 가격을 평균한 가격(이하‘평균가격’이라 한다)에 용량규격별 판매수량을 곱한금액을 말한다(법시행령 제9조의2 제1항).
평균가격은 먹는샘물 제조업자에 관한 것과 먹는샘물 수입판매업자에 관한 것을 따로 따로 산정하는데, 구체적으로는 전년도에 판매한 먹는샘물의 용량규격별 각 사업자의 평균판매단가(혹은 평균단가)를 합산한 금액을당해 용량규격의 먹는샘물을 판매한 사업자의 수로 나누어 산정한다(법시행령 제9조의2 제2항). 이 때에 전체사업자 평균가격의 100분의 30을 초과하거나 미달하는 사업자의 평균단가는 평균가격의 산정에 있어서 제외된다(법시행령 제9조의2 제4항 본문).
한편, 기타 샘물개발허가를 받은 자의 경우 부담금산정의 기준이 되는 판매원가는 샘물을 채수하는 데 필요한 표준전력비, 지역개발세, 평균정수처리비용 등을 바탕으로 하여 산정된다(법시행령 제9조의3).
(3)구체적인 부담금 부과율은 먹는샘물 제조업자 및 먹는샘물 수입판매업자의 경우에는 평균판매가액의 1천분의 75(7.5%)이고, 기타 샘물개발허가를 받은 자의 경우에는 샘물을 사용한 제품의 판매가격에서 샘물이 차지하는 원가의 1천분의 75(7.5%)이다(법시행령 제8조).
라. 수질개선부담금의 용도 등
(1) 환경개선특별회계에 편입
부담금 및 그 체납시 징수되는 가산금은 환경개선특별회계에 편입된다(법 제28조 제4항).
(2) 징수금 일부의 지방자치단체에의 교부
환경부장관이 시·도지사에게 부담금 및 가산금의 부과·징수를 위임한 경우에는 징수액의 100분의 20을 징수비용으로 교부하여야 한다(법 제28조 제6항, 법시행령 제13조 제1항). 또한 먹는샘물제조업자 및 샘물개발허가를 받은
자로부터 징수한 부담금 및 가산금에서 위 징수비용을 교부한 나머지 금액의 100분의 50은 당해 취수정이 위치한 시·군 또는 자치구에 교부하여야 한다(법 제28조 제5항, 법시행령 제13조 제2항).
(3) 수질개선부담금의 용도에 대한 제한
수질개선부담금에서 징수비용으로 교부된 금액은 당해 수질개선부담금의 부과·징수에 소요되는 경비로 사용하여야 하고, 그 외는 다음의 용도에 한하여 이를 사용해야 한다(법 제28조의2).
①환경부장관은 먹는물의 수질기준을 정하여 이를 보급하는 등 먹는물의 수질관리를 위하여 필요한 시책을 마련하여야 하는바, 그러한 수질관리시책사업비를 지원하는 용도
②환경부장관 또는 시·도지사는 먹는물에 대한 수질검사를 실시하여야 하는바,그러한 수질검사실시비용을 지원하는 용도
③기타 공공의 지하수자원을 보호하기 위하여 대통령령이 정하는 용도(이에 해당하는 용도로서, 법시행령 제13조의2는 구체적으로‘지하수법 제12조의 규정에 의한 지하수보전구역의 지정을 위한 조사의 실시’및‘지하수자원의 개발·이용 및 보전·관리를 위한 기초조사와 복구사업의 실시’를 들고 있다.)
마. 수질개선부담금의 법적 성격
부담금관리기본법은 제3조에서“부담금은 별표에 규정된 법률의 규정에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다.”라고 규정하고, 별표 제44호에서“먹는물관리법 제28조의 규정에 의한 수질개선부담금”을 동법에서 말하는 부담금 중 하나로서 열거하고있다. 그러나 어떤 공과금이 조세인지 아니면 부담금인지는 단순히 법률에서 그것을무엇으로 성격 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 한다.
살피건대, 수질개선부담금은 공공의 지하수 자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에기여하게 한다는 특정한 공적 과제를 위하여 반대급부 없이 부과되며, 그 지출 용도가 매우 제한적으로 설정되어 있고(법 제28조의2), 위 행정과제와의 관련성을 매개로특정 부류의 사람들에 대해서만 부과되는 점에서 그 이념과 기능이 조세의 그것과 실질적으로 구별되므로 부담금에 해당한다.

judgement: 가. 평등원칙 위반 여부
(1) 이 사건 법률조항이 먹는샘물 수입판매업자에게 수질개선부담금을 부
과하는 것은, 수돗물과 마찬가지로 음용수로 사용된다는 점에서 수돗물과 대체적·경쟁적 관계 있는 수입 먹는샘물이 음용수로 증가함으로써 수돗물을 음용수로 이용하는 사람의 수가 감소하게 되어 상수도 보급확대, 시설개량 및 수돗물 수질개선에 관한 정부의 정책 유인이 감소되어 장기적으로는 먹는물의 일종인 수돗물의 수질 저하가 야기되는 것을 방지하기 위하여 수돗물과 대체관계에 있는 수입 먹는샘물의 보급및 소비를 상대적으로 억제하고 징수된 부담금으로 수돗물 수질개선이라는 환경정책실현을 위한 재원을 마련함으로써 국가가 수돗물의 질을 개선하여 저렴하게 공급하는 수돗물 우선정책을 달성하는데 밀접한 관련이 있으므로 그 내용상으로는 환경에관한 부담금이고, 그 기능상으로는 정책실현목적의 유도적 부담금이라 할 것이다.
따라서, 먹는샘물 수입판매업자에게 추가적으로 수질개선부담금을 부과하는 것에합리적 이유가 있는지 여부를 판단하는데 있어서는 특별한 사정이 없는 한 부담금의부과가 정당한 사회적·경제적 정책목적을 실현하는 데 적절한 수단인지 여부를 살펴보는 것으로 충분하고, 달리 납부의무자에게 재정조달의 대상인 공적 과제에 대하여 일반국민에 비해 특별한 재정책임이 인정되는지 여부 혹은 그러한 부담금의 수입이 납부의무자의 집단이익을 위하여 사용되는지 여부 등은 살펴볼 필요가 없다 할 것이다.
(2) 먹는샘물 수입판매업자도 다른 일반국민과 마찬가지로 국가에 대하여 납세의무를 부담하고 있음에도 이 사건 법률조항은 일반국민은 부담하지 않는 수질개선부담금이라는 조세외적 공과금을 먹는샘물 수입판매업자에게 부담시키고 있는데, 이러한 선별적 부담금 부과에 합리적 이유가 있는지 살펴본다.
살피건대, 우리 재판소는 1998. 12. 24. 선고한 98헌가1 결정에서 구 먹는물관리법(1995. 1. 5. 법률 제4908호로 제정되고 1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정되기 전의것) 제28조 제1항 중 먹는샘물 제조업자에 관한 부분의 위헌 여부를 심사하면서 다음과 같이 판시한 바 있다.
“음용수에 관하여 수돗물 우선정책을 추진할 것인지, 수돗물과 먹는샘물 간에 자유경쟁관계를 유지할 것인지, 혹은 먹는샘물 우선정책을 채택할 것인지는 중요한 정책의 과제로서 국가의 정책형성권에 맡겨져 있다 할 것이므로, 국가는 합리적이라고 판단되는 음용수 정책을 선택하여 시행할 수 있는 것이다. 현재 우리나라는 국가가 수돗물의 질을 개선하여 저렴하게 공급한다는 수돗물 우선정책을 택하고 있는바, 우리나라의 자연환경, 수자원의 현황, 국민의
소득수준 등의 여러 요소와 사정을 종합적으로 고려하여 수돗물 우선정책을 선택한국가의 판단이 명백히 자의적이거나 불합리하다고 보이지 아니한다면 원칙적으로 존중되어야 하는 것이다. 먹는샘물은 수돗물과 마찬가지로 음용수로 사용된다는 점에서수돗물과 대체적·경쟁적 관계에 있어서, 먹는샘물이 음용수로 보편화되면 그만큼 수돗물 정책이 위축되는 관계에 있다. 국가의 수돗물 우선정책과 병행하여 민간기업이먹는샘물의 개발과 보급에 대거 참여한다면 음용수에 대한 투자가 중복되어 국가자원 배분의 효율성 면에서도 바람직하지 아니하다.…수돗물은 가격 면에서 먹는샘물에 비하여 현저히 저렴하다. 그리하여 국민의 대다수가 수돗물을 음용수로 이용하고있는 상황에서…수돗물 우선정책이 포기되거나 제대로 실현되지 아니한다면 수돗물을 이용하는 대다수 국민의 먹는물 비용부담을 증가시키게 되고, 특히 먹는샘물을선택할 경제적 능력이 부족한 저소득층 국민들은 질 낮은 수돗물을 마시지 아니할 수없는 결과를 초래하게 된다.”
이러한 판시는 먹는샘물의 수입판매업자에 관한 이 사건 법률조항의 경우에도 마찬가지로 적용될 수 있다 할 것이다. 즉, 우리나라의 자연환경, 수자원의 현황, 국민의소득수준 등의 여러 요소와 사정을 종합적으로 고려할 때 음용수에 관하여 국가가 수돗물 우선정책을 추진하는 것은 합리적인 정책형성권 행사로서 존중되어야 할 것인데, 수돗물과 대체적·경쟁적 관계에 있는 수입 먹는샘물이 음용수로 사용되는 것이증가하면 그만큼 수돗물 우선정책은 위축되게 되고, 이는 자원배분의 효율성 면에서도 바람직하지 않고, 나아가 수입 먹는샘물을 선택할 경제적 능력이 부족한 저소득층국민들로 하여금 질 낮은 수돗물을 마시지 않을 수 없게 하는 결과를 초래할 것이므로, 먹는샘물 수입판매업자에게 수질개선부담금을 부과하는 것은 수돗물 우선정책에반하는 수입 먹는샘물의 보급 및 소비를 억제하도록 간접적으로 유도함으로써 궁극적으로는 수돗물의 질을 개선하고 이를 국민에게 저렴하게 공급하려는 정당한 국가정책이 원활하게 실현될 수 있게 하기 위한 적절한 수단이라 할 것이다.
입법자는 이와 같은 사정들을 종합적으로 고려하여 먹는샘물의 수입판매업자에게수질개선부담금을 선별적으로 부과한 것이므로 거기에는 합리적인 이유가 있다고 할것이어서 평등원칙에 위배되는 것이라 볼 수 없다.
(3) 국내 지하수자원을 개발·이용하는 먹는샘물 제조업자와는 달리 외국의 먹는샘물 완제품을 수입하여 판매하는 수입판매업자는 우리나라의 지하수
자원을 고갈시키거나 환경오염을 유발할 우려가 없음에도 먹는샘물 제조업자와 똑같은 비율의 수질개선부담금을 부과하는 것은‘다른 것을 같게’취급하는 것으로서 평등원칙에 반하는 것인지 여부에 관하여 살펴본다.
먹는샘물은 수입된 것이거나 국내에서 제조된 것이거나 상관없이 모두 음용수로사용되는 면에서는 수돗물과 대체적·경쟁적 관계에 있기 때문에 먹는샘물이 음용수로 사용되는 것이 증가하면 그만큼 수돗물 우선정책은 위축될 뿐만 아니라, 수돗물은가격면에서 먹는샘물에 비하여 현저히 저렴하므로 국민의 대다수가 수돗물을 음용수로 이용하고 있는 상황에서 수돗물 우선 정책이 포기되거나 제대로 실현되지 아니한다면 수돗물을 이용하는 대다수 국민의 먹는물 비용부담을 증가시키게 되고, 특히 먹는샘물을 선택할 경제적 능력이 부족한 저소득층 국민들은 질 낮은 수돗물을 마시지아니할 수 없는 결과를 초래하게 되므로, 결국 먹는샘물 수입판매업자와 먹는샘물 제조업자는 모두 국가의 수돗물 우선 정책에 직접적이고도 상반되는 이해관계를 가지면서 그에 특별한 위험을 야기하는 집단으로서 수질개선부담금을 부과할만한 특별한관계에 있다는 점에서 동일하다고 할 것이다.
또한, 이 사건 법률조항 자체는 먹는샘물 수입판매업자와 먹는샘물 제조업자에 대하여 먹는샘물의 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 율에따라 부담금을 부과·징수한다고 규정하고 있을 뿐 양자에게 동일한 부과율로 부담금을 부과·징수하도록 규정하고 있지는 않으므로, 먹는샘물 수입판매업자와 먹는샘물 제조업자를 같게 취급하였다고 볼 수 없다. 이 사건 법률조항의 위임을 받은 법시행령 제8조에서 먹는샘물 수입판매업자와 먹는샘물 제조업자에 대한 수질개선부담금의 부과율을 동일하게 규정하고 있다고 하더라도 이것은 대통령령의 위헌여부의 문제일 뿐 이 사건 법률조항 자체의 위헌문제는 아니라고 할 것이다.
따라서, 이 사건 법률조항이 먹는샘물 수입판매업자와 먹는샘물 제조업자에 대하여먹는샘물의 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 율에 따라부담금을 부과·징수하도록 한 것은‘다른 것을 같게’취급한 것으로 볼 수 없다 할것이므로, 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.
나. 비례성원칙 위반 여부
(1) 이 사건 법률조항에 의한 수질개선부담금은 직접적으로는 먹는샘물 수입판매업자의 직업의 자유와 재산권을, 간접적으로는 수입된 먹는샘물을 소비하고자 하는국민의 행복추구권을 제한하는 의미가 있다. 그런데 이러한 제
한은 헌법 제37조 제2항에 따라 비례성의 원칙에 부합할 것이 요구된다.
(2) 살피건대, 이 사건 법률조항은 먹는물의 수질에 관한 국가의 일원화되고 합리적인 관리를 재정적으로 뒷받침하는 한편, 수돗물 우선정책이 원활하게 실현될 수 있게 하여 궁극적으로는 국민이 질 좋은 수돗물을 저렴하게 공급받을 수 있도록 함을목적으로 한다고 할 것인바, 이러한 입법목적은 정당하다.
(3) 다음으로, 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 이 사건 법률조항이 선택한방법, 즉 먹는샘물 수입판매업자에게 평균판매가액을 기준으로 수질개선부담금을 부과하는 것이 과연 적정한지에 관하여 본다.
헌법 제35조 제1항은“모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”라고 함으로써 국민의 환경권과 국가의 환경보전 노력의무를 규정하고 있다. 또한 헌법 제119조 제2항은“국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 헌법 제120조 제2항은“국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여필요한 계획을 수립한다.”라고 규정하고 있다. 이러한 규정들은 환경 및 경제에 관한국가적 규제와 조정을 뒷받침하는 헌법적 근거가 된다. 그리하여 국가는 국민, 특히저소득층 국민에게 질 좋은 수돗물을 저렴하게 공급할 수 있기 위한 정책 및 음용수에 관한 국가자원배분의 효율성을 제고할 수 있기 위한 정책을 실현하는 데 적합한방향으로 국민의 경제활동을 유도함과 아울러 그러한 정책의 실현에 소요되는 재원을 마련하기 위하여 수질개선부담금과 같은 환경부담금을 부과·징수하는 방법을 선택할 수 있는 것이다.
한편, 먹는샘물은 수돗물과 마찬가지로 음용수로 사용된다는 점에서 수돗물과 대체적·경쟁적 관계에 있어서 먹는샘물이 음용수로 보편화되면 그만큼 수돗물 우선정책이 위축되는바, 먹는샘물을 수입하여 판매함으로써 수돗물 우선정책에 특별한 위험을 야기하는 수입판매업자에 대하여 수질개선부담금을 부과하기로 한 것은 부과대상자의 선정의 측면에서 적정하다고 할 수 있다.
또한 이 사건 법률조항에 따라 징수한 수질개선부담금은 조세와는 달리 국가의 일반세입으로 들어가지 않고, 환경개선특별회계의 세입으로 편입된다.
이 회계의 세입은 환경개선특별회계법 제4조에 따라 수돗물 수질개선과 같은 국가환경개선사업, 지방자치단체의 환경개선사업 지원 등의 용도로 사용된다.
그렇다면 이 사건 법률조항에 의한 수질개선부담금제도는 규제의 형식, 규제를 받는 대상자의 선정, 징수된 부담금의 사용 등 어느 면에서 보아도 먹는물의 수질개선및 수돗물 우선정책의 실현이라는 입법목적 달성을 위하여 선택한 적정한 수단이라고 인정된다.
(4) 끝으로, 먹는샘물의 평균판매가액을 기준으로 최고 100분의 20의 범위 안에서대통령령이 정하는 율에 따라 부담금을 부과·징수하도록 한 것이 입법목적 달성에필요한 정도를 벗어난 과잉징수인지 여부를 본다.
이 사건 법률조항은 단지 부담금의 부과 및 그것의 가격에의 반영을 통해 먹는샘물의 수입판매 및 소비를 간접적으로 규제하는 데 그치고 있을 뿐, 이를 원천적으로 봉쇄하고 있지는 않다. 한편, 수질개선부담금은 먹는샘물의 보급 및 소비를 억제함으로써 수돗물 우선정책의 원활한 실현을 가능하게 하고 아울러 먹는물의 수질개선에 소요되는 재정을 마련하기 위한 것인바, 입법자는 이러한 공익목적과 국민의 사익을 적절히 형량하여 합리적이라고 판단되는 부과율을 책정할 수 있다 할 것이고, 그렇게책정된 부과율은 현저히 자의적이거나 불합리하지 않은 한 존중되어야 한다.
실제로 이 사건 법률조항은 먹는샘물 수입판매업자에 대한 구체적인 부과율을 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하도록 위임하고 있고, 그에기하여 법시행령 제8조는 이를 1천분의 75(7.5%)로 정하고 있다. 그런데 이러한 부과율 자체가 현저히 불합리하거나 위헌이라고 볼 정도로 지나치게 높다고 단정하기는어렵다.
또한 부담금관리기본법 제7조에 의하면 기획예산처장관은 매년 부담금의 부과실적및 사용명세 등이 포함된 부담금운용종합보고서를 작성하여 국회에 제출하도록 되어있다. 이에 의하여 수질개선부담금 징수의 타당성이나 적정성은 매년 입법자의 지속적인 심사 하에 놓여 있다.
이러한 점들을 감안할 때, 먹는샘물의 수입판매 및 소비 자체는 허용하면서 단지평균판매가액의 최고 100분의 20의 한도에서 부담금을 부과하도록 한 이 사건 법률조항을 두고 헌법재판소가 관여할 정도로 현저히 자의적이거나 과도한 비율의 부담금을 책정한 것이라고 볼 수 없다.
(5) 그렇다면 이 사건 법률조항은 먹는샘물 수입판매업자의 직업의 자유와 재산권,국민의 행복추구권을 필요 이상으로 지나치게 제약함으로써 헌법에
위반되는 것이라고는 볼 수 없다.

conclusion: 따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이결정에 대하여는 재판관 윤영철, 재판관 김영일, 재판관 권 성, 재판관 송인준의 아래7.과 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관 전원의 의견이 일치되었다.
otherOpinions: 7.재판관 윤영철, 재판관 김영일, 재판관 권 성, 재판관 송인준의 반대의견
우리는 다음과 같은 이유로 다수의견에 반대한다.
가. 준조세적 성격을 가진 부담금은 자칫 공과금 부담의 형평성을 훼손하고 국회의재정통제권을 무력화시킬 수 있기 때문에, 납부의무자가 특정한 공적 과제에 대하여일반국민에 비해 특별히 밀접한 관련성이 있는 경우에 예외적으로 최소한의 범위 내에서 허용되어야 하며, 그 위헌성은 엄격하게 심사되어야 한다.
다만 부담금이 재정조달 목적뿐 아니라 정책실현 목적도 함께 가지는 경우에는 그정당화 요건은 부분적으로 완화된다고 할 것인바, 다수의견은 먹는샘물 수입판매업자에 대해 부과되는 이 사건 부담금의 경우 재정조달 목적 이외에 원활한 수돗물 우선정책의 실현 목적도 있는 것으로 파악하고 있다. 그러나 우리는 이 사건 부담금이 정책실현 목적은 인정하기 어렵고 오로지 재정조달에 주된 목적이 있는 것으로 본다.
즉, 2001. 12. 31.에 제정된 부담금관리기본법에 의하면, 부담금의 설치목적은 부담금 부과의 근거가 되는 법률에 명확하게 규정되어야 하고(제4조), 부담금의 부과는그러한 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위 안에서 공정하고 투명하게 이루어지도록 되어 있다(제5조). 이는 부담금의 설치목적이 모호하거나 지나치게광범위하여 불명확할 경우 부과목적과 부과요건 사이의 합리적 연관성을 파악하기어려워지고 그 결과 행정청의 자의가 개입될 여지가 커지기 때문으로서, 부담금의 예외적 성격 등으로부터 당연히 도출되는 내재적 한계를 반영한 것이라고 할 것이다.
이러한 관점에서 볼 때, 수질개선부담금의 근거가 되는 이 사건 법률조항은 단지“공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 하기 위하여”라고 설치목적을 밝히고 있으므로, 이러한 법문에 명시된 목적과 전혀 동떨어진 것은 부담금을 부과하는 적법한 목적으로 볼 수 없다.
또한 우리 재판소 98헌가1 결정에서는“먹는샘물과 수돗물 사이의 대체적
관계”및“국가의 수돗물 우선정책”등을 주요하게 고려하고 있기는 하나, 이는 국내의 지하수 자원으로 먹는샘물을 제조하는 경우를 전제로 한 논의로서, 그 의미는 어디까지나‘공공의 지하수 자원 보호 및 먹는물의 수질개선’이라는 부담금 설치목적의연장선상에서 제한적으로 파악되어야 한다. 그러므로 위 결정에서 먹는샘물과 수돗물이 대체적 관계에 있다고 한 것은 한정된 국내 수자원을 어디에 배분하고 어떤 형태로 소비할 것인가 하는 구체적 관점에서 볼 때 그렇다는 의미이지, 단순히 소비의 측면에서 대체재 관계에 있음을 뜻하는 것으로 풀이할 것은 아니다. 또한 수돗물 우선정책도 우리나라의 자연환경, 수자원의 현황, 국민의 소득수준 등의 여러 요소와 사정을 종합적으로 고려할 때, 국내 수자원을 효율적으로 관리하는 방안으로서 그 타당성이 인정된다고 한 것이지, 그와 무관하게 단순히 국민에게 먹는샘물 대신에 수돗물을 마시도록 강권하는 차원에서 그 타당성이 있다고 본 것은 아니라고 할 것이다.
이렇게 볼 때에, 외국산 먹는샘물은 국내 지하수 자원을 개발·이용한 것이 아닌탓에 국내 수자원의 배분이라는 측면에서는 수돗물과 대체적 관계에 놓여 있지 않으며, 그 수입·판매는 국내 수자원을 효율적으로 관리하기 위한 방안으로서의 수돗물우선정책과 정면으로 상충되지도 않는다.
이에 대해 환경부장관은 수돗물을 음용수로 이용하는 사람의 수가 감소할 경우 상수도 보급 확대, 시설개량 및 수돗물 수질개선에 관한 정부의 정책 유인이 감소되어장기적으로 수돗물의 수질 저하와 중소도시 및 농어촌지역의 상수도 공급비용의 상승으로 이어질 것이라고 주장한다.
그러나 모든 국민이 양질의 물을 공급받을 수 있도록 수도에 관한 종합적인 계획을수립하고 합리적인 시책을 강구하며 수도사업자에 대한 기술 및 재정지원에 노력하는 것은 국가가 해야 하는 무조건적인 책무이다(수도법 제2조 제1항 참조). 따라서 수돗물을 먹는물로 이용하는 사람의 수가 일부 감소된다고 하여 정부의 정책 유인이 감소한다는 것은 설득력이 떨어지고, 더구나 과거의 경험에 비추어 보면 먹는샘물의 소비가 수돗물의 수질 저하로 이어졌다기보다는 오히려 수돗물의 수질문제가 먹는샘물의 소비 증가를 야기한 측면이 더욱 강하다고 볼 수 있어 위와 같은 주장은 선뜻 받아들일 수 없다.
무릇 물은 생명 유지를 위한 필수품이며, 품질이 보장된 맑은 물을 마시고자 하는것은 빈부와 상관없이 누구나 희구하는 바로서 인간의 가장 원초적인 생존의 욕구에뿌리를 두고 있다. 먹는샘물이 비록 수돗물에 비해 상대적
으로 고가품이라고는 하나, 그 효용은 어디까지나 일상생활상의 필요를 충족하는 데있을 뿐, 남에게 드러내어 자신의 지위를 과시하는 데 있는 것도 아니다. 그러므로 오히려 정부가 확고한 의지로 수돗물의 수질을 제대로 관리해 나간다면, 단지 맑은 물을 소비하고자 하는 소박한 욕구 때문에 굳이 수돗물보다 몇 천배나 비싼(한 통계자료에 의하면 국산 먹는샘물의 경우에는 1,430배, 외국산 먹는샘물의 경우에는 3,068배가량 비싸다고 한다) 먹는샘물을 사 먹을 필요가 없어질 것이다.
우리는 위와 같은 이유로, 수돗물 우선정책의 원활한 실현을 위해 수입판매업자에대해 수질개선부담금을 부과한다는 논리가 타당하지 않다고 본다.
나아가, 외국산 먹는샘물의 완제품을 수입·판매하는 데에 대해 부담금을 부과한다고 하더라도 그것만으로 곧바로 국내 지하수 자원의 보호나 먹는물의 수질개선의 효과가 나타나는 것은 아니고, 이러한 효과는 오로지 그 부담금 수입을 지출하는 단계에서 비로소 기대할 수 있다. 이렇게 볼 때, 이 사건 부담금은 그 부과 자체로 추구되는 정당한 사회적·경제적 정책 실현 목적은 없고, 다만‘공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질을 개선하는 데 소요되는 비용을 충당한다’는 재정조달 목적의 관점에서 그것이 헌법적으로 정당화될 수 있는지만 문제될 뿐이라고 보아야 한다.
나.그러나 이 사건 부담금은 아래와 같은 사유로 재정조달목적 부담금으로서 정당화되기 어렵다.
(1)이 사건 법률조항에서 재정조달의 대상인 공적 과제는‘공공의 지하수자원의보호’와‘먹는물의 수질개선’두 가지이다.
이 중에서 먼저 공공의 지하수자원의 보호라는 과제에 관하여 보면, 먹는샘물 수입판매업자는 그에 대하여 특별히 밀접한 관련성을 가진다고 할 수 없다. 이들은 국내지하수 자원을 이용하거나 훼손하지 않는 점에서 국내 지하수 자원 보호와 관련하여이들에게 특별한 재정책임을 지울 근거가 없으며, 또한 지하수 자원 보호사업을 위한재정지출이 이들에게만 특별히 유용한 것도 아니기 때문이다. 그러므로 공공의 지하수 자원의 보호에 필요한 재정을 조달한다는 목적에 관한 한, 일반국민과 달리 유독먹는샘물 수입판매업자에게 이 사건 부담금을 추가적으로 부담시킬 합리적인 이유가없다.
다음으로, 수입 먹는샘물 이외의 먹는물, 그 중에서도 특히 수돗물의 수질개선의과제는 1995년 먹는물관리법의 제정에 의해 먹는샘물의 수입판매가 처음으로 허용되기 훨씬 이전부터 국가나 지방자치단체가 부담하고 있던 일
반적 과제에 속한다. 즉, 1961. 12. 31. 법률 제939호로 제정된 수도법 제6조에서 이미수도사업 공영의 원칙을 선언하였고, 1993. 12. 27. 법률 제4627호로 개정된 수도법 제2조 제1항에서 모든 국민이 양질의 물을 공급받을 수 있도록 수도에 관한 종합적인계획을 수립하고 합리적인 시책을 강구하여야 할 국가의 책무를 규정한 이래 오늘에이르고 있다. 그러므로 수입 먹는샘물 이외의 먹는물의 수질개선에 관한 한, 특별한공적 과제로 접근할 사안이 아니라 전체 국민에 관련되어 있는 일반적 과제로 인식되어야 하므로, 먹는샘물 수입판매업자들에게 특별한 재정책임을 인정하기는 어렵다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 합리적 이유 없이 수입판매업자에 대하여 조세외적부담금을 추가로 부담시킴으로써 공과금 부담의 형평성을 훼손한다고 할 것이므로평등원칙에 위배된다.
(2)나아가, 먹는샘물 수입판매업자에게 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서대통령령이 정하는 율에 따라 산정된 수질개선부담금을 부과할 수 있도록 한 것도 비례성원칙에 부합하지 않는다고 본다.
수입 먹는샘물은 그 이외의 먹는물에 비하여 수질개선사업의 범위가 훨씬 제한적이라고 보아야 한다. 가령 국산 먹는샘물의 경우에는 수질개선사업이 그 원수(原水)의 수질개선에 관한 것을 포함할 여지가 있는 데 반하여, 외국산 먹는샘물의 경우에는 이미 완제품의 형태로 수입되기 때문에 그 수질개선사업은 사실상 수질검사 및 유통관리에 국한될 수밖에 없다.
그런데 관계법령의 규정을 보면, 수질검사나 유통관리에는 재정적 소요가 그다지크지 않다. 즉, 먹는샘물을 수입하고자 하는 자는 수입신고시에 수질검사서사본 등을제출할 것을 요구받고 있다(법 제23조 제1항, 법시행규칙 제14조 제1항 참조). 환경부장관은 신고된 먹는샘물에 대하여 통관절차 완료 전에 관계공무원 등으로 하여금 필요한 검사를 하게 할 수 있으나(법 제23조 제2항), 구체적으로는 정밀검사를 실시하여 적합 판정을 받은 동일회사 동일제품에 대하여는, 그것이 국내에서 유통중 검사에서 부적합 판정을 받거나 하는 등의 사정이 없는 한, 6개월 동안은 현품의 성상·색깔·맛·냄새 등에 의한 관능검사만으로 족한 것으로 되어 있다(법시행규칙 제14조제2항, 별표5 제1호 참조). 게다가 1회 정밀검사 비용도 대략 20여 만 원 정도에 불과한 것으로 추산된다. 또한 적합 판정을 받은 제품은 환경부장관이 고시한 보존방법,유통기한 등을 따를 것이 요구되는 외에는(법 제29조 참조), 특별한 사정이 없는 한,달리 검사의 대상이 되지 않는다(법 제34조 제1항 참조).
그리하여 수입 먹는샘물 자체의 수질개선사업에 소요되는 재정은 매우 미미할 것으로 보이고, 실제로 먹는샘물 수입판매업자에게서 거둔 이 사건 부담금은 환경개선특별회계에 편입되어 그 세입의 일부를 이루지만 동 특별회계의 세입 중 정작 수입먹는샘물과 관련하여 별도로 지출되는 금액은 거의 전무한 실정이다.
그럼에도 불구하고 먹는샘물 수입판매업자들은 이 사건 법률조항에 의하여 매분기마다 평균판매가액의 최고 100분의 20의 비율 범위 내에서 수질개선부담금을 고정적으로 납부하도록 되어 있는바, 이는 먹는샘물 수입판매업자들의 기업활동의 자유나재산권을 필요 이상으로 지나치게 제약하는 것으로, 비례성의 원칙에 위배된다고 할것이다.
다.이상과 같은 이유로, 이 사건 법률조항에 대하여는 평등원칙 및 비례성원칙 위반을 인정할 수 있으므로 위헌임을 선언하여야 한다.
pansiMatt: 1. 부담금의 정당화 요건
2. 먹는샘물 수입판매업자에 대한 수질개선부담금 부과가 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
3. 먹는샘물 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 수질개선부담금을 부과하도록 하는 것이 비례성원칙에 위배되는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 부담금은 조세에 대한 관계에서 어디까지나 예외적으로만 인정되어야 하며, 어떤 공적 과제에 관한 재정조달을 조세로 할 것인지 아니면 부담금으로 할 것인지에 관하여 입법자의 자유로운 선택권을 허용하여서는 안 된다. 부담금 납부의무자는 재정조달 대상인 공적 과제에 대하여 일반국민에 비해 ‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 하며, 부담금이 장기적으로 유지되는 경우에 있어서는 그 징수의 타당성이나 적정성이 입법자에 의해 지속적으로 심사될 것이 요구된다.
다만, 부담금이 재정조달목적뿐 아니라 정책실현목적도 함께 가지는 경우에는 위 요건들 중 일부가 완화된다.
2. 우리나라의 자연환경, 수자원의 현황, 국민의 소득수준 등의 여러 요소와 사정을 종합적으로 고려할 때 음용수에 관하여 국가가 수돗물 우선정책을 추진하는 것은 합리적인 정책형성권 행사로서 존중되어야 할 것인데, 수돗물과 대체적·경쟁적 관계에 있는 수입 먹는샘물이 음용수로 사용되는 것이 증가하면 그만큼 수돗물 우선정책은 위축되게 되고, 나아가 수입 먹는샘물을 선택할 경제적 능력이 부족한 저소득층 국민들로 하여금 질 낮은 수돗물을 마시지 않을 수 없게 하는 결과를 초래할 것이다. 그러므로 먹는샘물 수입판매업자에게 수질개선부담금을 부과하는 것은 수돗물 우선정책에 반하는 수입 
먹는샘물의 보급 및 소비를 억제하도록 간접적으로 유도함으로써 궁극적으로는 수돗물의 질을 개선하고 이를 국민에게 저렴하게 공급하려는 정당한 국가정책이 원활하게 실현될 수 있게 하기 위한 것으로서, 부과에 합리적인 이유가 있으므로 평등원칙에 위배되는 것이라 볼 수 없다.
3. 먹는물관리법(1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정된 것) 제28조 제1항 중 먹는샘물 수입판매업자에 관한 부분은 먹는물의 수질에 관한 국가의 일원화되고 합리적인 관리를 재정적으로 뒷받침하는 한편, 수돗물 우선정책이 원활하게 실현될 수 있게 하여 궁극적으로는 국민이 질 좋은 수돗물을 저렴하게 공급받을 수 있도록 함을 목적으로 하며, 이러한 입법목적은 정당하다.
한편, 먹는샘물은 수돗물과 마찬가지로 음용수로 사용된다는 점에서 수돗물과 대체적·경쟁적 관계에 있어서 먹는샘물이 음용수로 보편화되면 그만큼 수돗물 우선정책이 위축되는바, 먹는샘물을 수입하여 판매함으로써 수돗물 우선정책에 특별한 위험을 야기하는 수입판매업자에 대하여 수질개선부담금을 부과하기로 한 것은 부과대상자의 선정의 측면에서 적정하다.
이 사건 법률조항은 단지 부담금의 부과 및 그것의 가격에의 반영을 통해 먹는샘물의 수입판매 및 소비를 간접적으로 규제하는 데 그치고 있을 뿐, 이를 원천적으로 봉쇄하고 있지는 않다. 한편, 수질개선부담금은 먹는샘물의 보급 및 소비를 억제함으로써 수돗물 우선정책의 원활한 실현을 가능하게 하고 아울러 먹는물의 수질개선에 소요되는 재정을 마련하기 위한 것인바, 입법자는 이러한 공익목적과 국민의 사익을 적절히 형량하여 합리적이라고 판단되는 부과율을 책정할 수 있다. 그런데 이 사건 법률조항은 먹는샘물 수입판매업자에 대한 구체적인 부과율을 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하도록 위임하고 있고, 그에 기하여 법시행령 제8조는 이를 1천분의 75(7.5%)로 정하고 있는바, 이러한 부과율 자체가 현저히 불합리하거나 위헌이라고 볼 정도로 지나치게 높다고 할 수 없다. 더구나 부담금관리기본법 제7조에 의하면 기획예산처장관은 매년 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용종합보고서를 작성하여 국회에 제출하도록 되어 있어, 수질개선부담금 징수의 타당
성이나 적정성은 매년 입법자의 지속적인 심사 하에 놓여 있다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 먹는샘물 수입판매업자의 직업의 자유와 재산권, 국민의 행복추구권을 필요 이상으로 지나치게 제약함으로써 헌법에 위반되는 것이라고는 볼 수 없다.
재판관 윤영철, 재판관 김영일, 재판관 권 성, 재판관 송인준의 반대의견
준조세적 성격을 가진 부담금은 자칫 공과금 부담의 형평성을 훼손하고 국회의 재정통제권을 무력화시킬 수 있기 때문에, 납부의무자가 특정한 공적 과제에 대하여 일반국민에 비해 특별히 밀접한 관련성이 있는 경우에 예외적으로 최소한의 범위 내에서 허용되어야 하며, 그 위헌성은 엄격하게 심사되어야 한다.
그런데 먹는샘물 수입판매업자는 국내 지하수 자원을 이용하거나 훼손하지 않는 점에서 공공의 지하수자원의 보호라는 과제에 대하여 특별히 밀접한 관련성을 가진다고 할 수 없다. 또한 수입 먹는샘물 이외의 먹는물, 그 중에서도 특히 수돗물의 수질개선의 과제는 국가나 지방자치단체의 일반적 과제에 속하므로 이에 대해 먹는샘물 수입판매업자들에게 특별한 재정책임을 인정하기는 어렵다. 그렇다면 이 사건 법률조항은 합리적 이유 없이 수입판매업자에 대하여 조세외적 부담금을 추가로 부담시킴으로써 공과금 부담의 형평성을 훼손한다고 할 것이므로 평등원칙에 위배된다.
다음으로, 수입 먹는샘물에 관한 수질개선사업이란 사실상 수질검사 및 유통관리에 국한될 수밖에 없다. 나아가 관계법령의 규정을 보면, 수입 먹는샘물 자체의 수질개선사업에 소요되는 재정은 매우 미미할 것으로 보이고, 실제로 먹는샘물 수입판매업자에게서 거둔 이 사건 부담금은 환경개선특별회계에 편입되어 그 세입의 일부를 이루지만 동 특별회계의 세입 중 정작 수입 먹는샘물과 관련하여 별도로 지출되는 금액은 거의 전무한 실정이다. 그럼에도 불구하고 먹는샘물 수입판매업자들은 이 사건 법률조항에 의하여 매분기마다 평균판매가액의 최고 100분의 
20의 비율 범위 내에서 수질개선부담금을 고정적으로 납부하도록 되어 있는바, 이는 먹는샘물 수입판매업자들의 기업활동의 자유나 재산권을 필요 이상으로 지나치게 제약하는 것으로, 비례성의 원칙에 위배된다.
adjobtTxt: 먹는물관리법(1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정된 것) 제28조(수질개선부담금의 부과·징수) ① 환경부장관은 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 하기 위하여 먹는샘물 제조업자 및 먹는샘물 수입판매업자 기타 제9조의 규정에 의한 샘물개발허가를 받은 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 수질개선부담금(이하 “부담금”이라 한다)을 부과·징수할 수 있다. 다만, 먹는샘물의 제조업자·수입판매업자에 대하여는 먹는샘물의 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 부담금을 부과·징수하고, 기타 제9조의 규정에 의한 샘물개발허가를 받은 자에 대하여는 샘물을 사용한 제품의 판매가격에서 샘물이 차지하는 원가의 100분의 20의 범위안에서 대통령령이 정하는 바에 따라 부담금을 부과·징수한다.
②～⑦ 생략
refrnPrvsn: 헌법 제11조 제1항, 제38조, 제54조 제1항, 제59조
예산회계법 제7조(기금의 설치) ① 생략
② 제1항의 규정에 의한 기금은 세입세출예산에 의하지 아니하고 운용할 수 있다.
③～⑦ 생략
예산회계법 제9조(회계구분) ① 생략
② 특별회계는 국가에서 특정한 사업을 운영할 때, 특정한 자금을 보유하여 운용할 때, 기타 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을 때에 법률로 설치한다.
예산회계법 제18조(세입세출의 정의 및 예산총계주의원칙) ① 생략
② 세입세출은 모두 예산에 계상하여야 한다. 다만, 국가가 현물로 출자하는 경우 및 외국차관을 도입하여 전대하는 경우에는 이를 세입세출예산외로 처리할 수 있다.
③ 생략
기금관리기본법 제5조(기금운용계획안의 수립) ① 기획예산처장관은 다음 연도의 기금운용계획안 작성지침을 제11조의2의 규정에 의한 기금정책심의회와 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻어 매년 3월 31일까지 기금관리주체에게 통보하여야 한다.
② 기금관리주체는 제1항의 규정에 의한 기금운용계획안 작성지침에 따라 다음 연도의 기금운용계획안을 수립하여 매년 5월 31일까지 기획예산처장관에게 제출하여야 한다.
③ 기획예산처장관은 제2항의 기금운용계획안에 대하여 기금관리주체와 협의하여 조정한 
후 기금운용계획안을 마련하여 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻어야 한다.
④ 제2항 및 제3항에 규정된 기금관리주체 중 중앙관서의 장이 아닌 기금관리주체는 소관중앙관서의 장을 거쳐야 한다.
부담금관리기본법 제2조(정의) 이 법에서 “부담금”이라 함은 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 의하여 금전적 부담의 부과권한이 부여된 자가 분담금, 부과금, 예치금, 기여금 그 밖의 명칭에 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률이 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무를 말한다.
부담금관리기본법 제3조(부담금설치의 제한) 부담금은 별표에 규정된 법률의 규정에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다.
부담금관리기본법 제4조(부담금 부과요건 등) 부담금부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체·설치목적·부과요건·산정기준·산정방법·부과요율 등(이하 “부과요건등”이라 한다)이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다. 다만, 부과요건등의 세부적인 내용은 당해 법률이 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령·총리령·부령 또는 조례·규칙으로 정할 수 있다.
부담금관리기본법 제5조(부담금부과의 원칙) 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위안에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없는 한 동일한 부과대상에 대하여 이중의 부담금이 부과되어서는 아니된다.
부담금관리기본법 제7조(부담금운용종합보고서의 국회제출 등) ① 부담금을 규정하고 있는 법률의 소관 중앙행정기관의 장(이하 “부담금의 소관 중앙행정기관의 장”이라 한다)은 매년 전년도 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용보고서를 작성하여 기획예산처장관에게 제출하여야 한다.
② 기획예산처장관은 제1항의 규정에 의하여 부담금운용보고서를 제출받은 때에는 이를 기초로 부담금운용종합보고서를 작성하여 매년 정기국회 개회일전까지 국회에 제출하여야 한다.
③ 부담금운용보고서 및 부담금운용종합보고서의 작성 및 제출에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
먹는물관리법 제23조(수입신고 등) ① 먹는샘물·수처리제 또는 그 용기를 수입하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 바에 따라 환경부장관에게 신고하여야 한다.
② 환경부장관은 필요하다고 인정하는 때에는 제1항의 규정에 의하여 신고한 먹는샘물등에 대하여 통관절차 완료전에 관계공무원 또는 관계검사기관으로 하여금 필요한 검사를 하게 할 수 있다.
③ 환경부장관은 제28조의 규정에 따른 수질개선부담금을 2회 이상 납부하지 아니한 먹는샘물수입판매업자에 대하여는 제2항의 필요한 검사를 거부할 수 있다.
먹는물관리법 제28조(수질개선부담금의 부과·징수) ①～③ 생략
④ 제1항 및 제3항의 규정에 의하여 징수한 부담금과 가산금은 환경개선특별회계법에 의한 환경개선특별회계의 세입으로 한다.
⑤ 환경부장관은 제4항의 규정에 의한 환경개선특별회계의 세입 중 먹는샘물제조업자 기타 제9조의 규정에 의한 샘물개발허가를 받은 자로서 대통령령이 정하는 자로부터 징수한 부담금 및 가산금의 100분의 50에 상당하는 금액을 당해 취수정이 위치한 시·군 또는 자치구에 교부하여야 한다.
⑥ 환경부장관은 제45조의 규정에 의하여 시·도지사에게 부담금 및 가산금의 징수에 관한 권한을 위임한 경우에는 징수된 부담금 및 가산금의 일부를 대통령령이 정하는 바에 따라 징수비용으로 교부할 수 있다.
⑦ 생략
먹는물관리법 제28조의2(수질개선부담금의 용도) 제28조의 규정에 의하여 징수된 수질개선부담금은 다음 각호의 1에 해당하는 용도에 한하여 이를 사용한다. 다만, 제28조 제6항의 규정에 의하여 징수비용으로 교부된 금액은 당해 수질개선부담금의 부과·징수에 소요되는 경비로 사용하여야 한다.
1. 제5조 제1항의 규정에 의한 먹는물의 수질관리시책사업비의 지원
2. 제5조 제2항의 규정에 의한 먹는물의 수질검사실시비용의 지원
3. 기타 공공의 지하수자원을 보호하기 위하여 대통령령이 정하는 용도
먹는물관리법 제29조(기준과 규격) ① 환경부장관은 먹는샘물·수처리제·정수기 또는 그 용기(이하 “먹는샘물등”이라 한다)의 종류·성능·제조방법·보존방법·유통기한·사후관리 등에 관한 기준과 성분에 관한 규격을 정하여 고시할 수 있다.
② 환경부장관은 제1항의 규정에 의하여 기준과 규격이 정하여지지 아니한 먹는샘물등에 대하여는 그 제조업자로 하여금 자가기준과 자가규격을 제출하게 하여 제35조의 규정에 의하여 지정된 검사기관의 검사를 거쳐 이를 그 먹는샘물 등의 기준과 규격으로 인정할 수 있다.
③ 삭제
④ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 기준과 규격에 맞지 아니한 먹는샘물등은 판매하거나 판매할 목적으로 제조·수입·저장·운반·진열 기타 영업상 사용하지 못한다.
먹는물관리법 제34조(출입·검사·수거 등) ① 환경부장관 또는 시·도지사는 먹는물관련영업으로 인한 국민건강상의 위해를 방지하기 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 먹는물관련영업자 또는 기타 관계인에 대하여 필요한 보고를 하게 하거나 관계공무원으로 하여금 영업장소·사무소·창고·제조소·저장소·판매소(이하 “사업장”이라 한다) 또는 이와 유사한 장소에 출입하여 판매를 목적으로 하거나 영업상 사용하는 원재료·제품·용기·포장 또는 제조·영업시설 등을 검사하게 하거나 검사에 필요한 최소량의 원재료, 제품, 용기·포장등을 무상으로 수거하게 할 수 있으며, 필요에 따라 영업관계의 장부나 서류를 열람하게 할 수 있다.
② 생략
먹는물관리법시행령 제8조(수질개선부담금의 부과율) 법 제28조 제1항 단서의 규정에 의한 먹는샘물 제조업자 및 먹는샘물 수입판매업자(이하 “제조업자등”이라 한다)에 대한 수질개선부담금(이하 “부담금”이라 한다)의 부과율은 먹는샘물의 평균판매가액의 1천분의 
75로 하고, 기타 법 제9조의 규정에 의하여 샘물개발허가를 받은 자(이하 “기타 샘물개발허가를 받은 자”라 한다)에 대한 부담금의 부과율은 샘물을 사용한 제품의 판매가격에서 샘물이 차지하는 원가의 1천분의 75로 한다.
먹는물관리법시행령 제9조(부담금의 부과대상) ① 제28조 제2항의 규정에 의한 부담금의 부과대상은 다음 각호와 같다.
1. 제조 또는 수입하여 판매한 먹는샘물
2. 제3조 제1항 제2호의 규정에 해당하는 자가 샘물개발허가를 받아 샘물을 원료로 제조하여 판매한 제품
② 제1항의 규정에 의한 부과대상 중 다음 각호의 1에 해당하는 것은 부담금의 부과대상에서 이를 제외한다.
1. 수출하는 것
2. 우리나라에 주재하는 외국군대 또는 주한외국공관에 납품하는 것
③ 제조업자등은 환경부령이 정하는 바에 따라 제2항의 규정에 의하여 부담금의 부과대상에서 제외되는 것에 관한 증빙서류를 매분기별로 환경부장관에게 제출하여야 한다.
먹는물관리법시행령 제9조의2(먹는샘물의 평균판매가액의 산정 등) ① 법 제28조 제1항 단서의 규정에 의한 평균판매가액은 제조업자등이 판매한 먹는샘물의 용량규격별 가격을 평균한 가격(이하 “평균가격”이라 한다)에 용량규격별 판매수량을 곱한 금액으로 한다.
② 제1항의 규정에 의한 평균가격은 먹는샘물 제조업자와 먹는샘물 수입판매업자로 구분하여 전년도에 판매한 먹는샘물의 용량규격별 각 사업자의 평균판매단가(이하 “평균단가”라 한다)를 합산한 금액을 당해 용량규격의 먹는샘물을 판매한 사업자의 수로 나눈 금액으로 한다. 이 경우 소숫점 둘째자리에서 반올림한다.
③ 제2항의 규정에 의하여 평균가격을 산정함에 있어서 전년도의 평균단가를 기준으로 하여 산정한 평균가격이 전전년도의 평균단가를 기준으로 하여 산정한 평균가격보다 50퍼센트 이상 증가하거나 감소한 경우에는 당해연도 1분기의 평균단가를 기준으로 하여 평균가격을 산정할 수 있다.
④ 제2항의 규정에 의한 평균가격을 산정함에 있어서 전체 사업자 평균가격의 100분의 30을 초과하거나 미달하는 사업자의 평균단가는 이를 제외한다. 다만, 용량규격별 제품의 사업자수가 3이하인 경우에는 그러하지 아니하다.
⑤ 제2항의 규정에 의한 평균단가는 다음 각호의 금액으로 하되, 소숫점이하를 버린다. 이 경우 당해 먹는샘물에 대한 수질개선부담금과 부가가치세는 이를 포함하지 아니하며, 제9조 제2항의 규정에 의한 부담금부과 제외대상 먹는샘물과 6월 미만의 기간 동안 판매한 먹는샘물은 평균단가 산정대상에서 이를 제외한다.
1. 제조업자등이 연간 판매한 용량규격별 총판매금액을 당해 용량규격별 총판매량으로 나눈 금액
2. 제조업자등이 다음 각 목의 방식으로 판매하는 경우에는 다음 각 목의 금액
가. 특별소비세법시행령 제2조 제9호의 규정에 의한 제조업자등과 특수한 관계가 있는 판매장의 경영자(이하 “특수관계자”라 한다)에게 무상제공하는 경우(판촉용
을 제외한다)와 통상판매가격보다 현저히 낮은 가격으로 판매하는 경우에는 특수관계자가 연간 판매하는 용량규격별 총판매금액을 당해 용량규격별 총판매량으로 나눈 금액. 이 경우 통상판매가격보다 현저히 낮은 가격이라 함은 전년도 용량규격별 평균가격의 100분의 70이하인 가격을 말한다.
나. 수탁가공 등의 방식으로 먹는샘물을 제조·판매함에 있어서 용기 등의 재료나 자금의 일부 또는 전부를 제공받아 판매하는 경우에는 용량규격별로 제공받은 재료비 및 자금을 포함한 연간 용량규격별 총판매금액을 당해 용량규격별 총판매량으로 나눈 금액. 이 경우 재료비는 회수하여 재사용하는 용기의 경우에는 기업회계기준에 의하여 산출한 해당연도의 당해 용기에 대한 총감가상각비를 해당연도의 총판매량으로 나눈 금액으로 하고, 금융기관 등으로부터 리스하여 사용하는 용기의 경우에는 해당연도의 당해 용기의 총리스비용을 당해 용량규격별 총판매량으로 나눈 금액으로 한다.
⑥ 제조업자등은 제5항의 규정에 의하여 산정한 평균단가의 계산서를 다음 연도 1월말까지 환경부장관에게 제출하여야 한다. 이 경우 제3항의 규정에 의하여 평균가격을 산정할 필요가 있는 때에는 환경부장관의 요청에 따라 제조업자등은 그에 필요한 평균단가의 계산서를 4월 15일까지 환경부장관에게 제출하여야 한다.
⑦ 환경부장관은 제2항의 규정에 의한 먹는샘물의 용량규격별 평균가격을 다음 연도 3월말까지 고시하여야 한다. 다만, 제3항의 규정에 의하여 평균가격을 산정한 경우에는 4월말까지 먹는샘물의 용량규격별 평균가격을 고시하여야 한다.
먹는물관리법시행령 제9조의3(기타 샘물개발허가를 받은 자의 판매원가 산정 등) ① 법 제28조 제1항 단서의 규정에 의하여 샘물을 사용한 제품의 판매가격에서 샘물이 차지하는 원가는 제품의 원료로 사용된 샘물의 총톤에 샘물 1톤당 원가를 곱한 금액으로 한다.
② 제1항의 규정에 의한 제품에 사용된 샘물 1톤당 원가는 다음 각호의 규정에 의한 금액을 합하여 환경부장관이 고시하는 금액으로 한다.
1. 샘물 1톤을 채수(採水)하는데 필요한 표준전력비
2. 지방세법 제257조 제1항 제2호 가목의 규정에 의한 지하수 1톤당 지역개발세
3. 샘물 1톤을 정수하는데 필요한 평균정수처리비용
③ 제1항의 규정에 의한 판매된 샘물의 양은 판매된 제품의 양에 전체 제품의 제조에 샘물이 사용되는 평균비율을 곱하여 산정한다. 이 경우 평균비율은 연간 제품의 제조에 사용되는 총샘물의 양을 제품의 총생산량으로 나누어 산출한다.
④ 제2항 제1호의 규정에 의한 표준전력비는 환경부장관이 고시하는 양수장치(揚水裝置)를 기준으로 산정한다.
⑤ 제2항 제3호의 규정에 의한 평균정수처리비용은 각 사업자의 샘물 1톤당 정수처리비용을 합산한 금액을 그 사업자의 수로 나눈 금액으로 하되, 소수점 둘째자리에서 반올림한다. 이 경우 각 사업자의 정수처리비용은 정수처리 약품비, 정수처리시설의 동력비 및 감가상각비, 정수처리 인건비를 합산한 금액을 연간 채수한 지하수의 총톤수로 나눈 금액으로 산정한다.
⑥ 제5항의 규정에 의한 평균정수처리비용을 산정함에 있어서 전체사업자 평균정수처리비용의 100분의 30을 초과하거나 미달하는 사업자의 정수처리비용은 이를 산정대상에서 제외한다.
⑦ 기타 샘물개발허가를 받은 자 중 부담금 부과대상자는 제3항 및 제5항 후단의 규정에 의하여 산정한 계산서를 다음 연도 1월말까지 환경부장관에게 제출하여야 한다.
⑧ 환경부장관은 제2항의 규정에 의한 샘물 1톤당 원가를 다음 해 2월말까지 고시하여야 한다.
먹는물관리법시행령 제13조(부담금의 교부 등) ① 환경부장관은 법 제28조 제6항 및 제45조의 규정에 의하여 부담금 및 가산금의 징수를 시·도지사에게 위임한 경우에는 징수액의 100분의 20에 상당하는 금액을 징수비용으로 교부하여야 한다.
② 법 제28조 제5항의 규정에 의한 시·군 또는 자치구에 교부하기 위한 부담금 및 가산금의 산정은 제1항의 규정에 의한 징수비용을 교부한 후의 금액을 기준으로 한다.
먹는물관리법시행령 제13조의2(수질개선부담금의 용도) 법 제28조의2 제3호에서 “대통령령이 정하는 용도”라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 용도를 말한다.
1. 지하수법 제12조의 규정에 의한 지하수보전구역의 지정을 위한 조사의 실시
2. 지하수자원의 개발·이용 및 보전·관리를 위한 기초조사와 복구사업의 실시
먹는물관리법시행규칙 제14조(수입신고 등) ① 먹는샘물·수처리제 또는 그 용기를 수입하고자 하는 자는 법 제23조의 규정에 의하여 별지 제11호서식의 수입신고서에 다음 각호의 서류를 첨부하여 지방환경관서의 장에게 제출하여야 한다.
1. 수입관련서류
2. 수질검사서사본(먹는샘물에 한한다)
3. 제조일자를 입증할 수 있는 서류(제조자가 제품의 제조일자를 표시한 경우는 제외한다)
4. 자가기준 및 자가규격검토서(수처리제에 한한다)
5. 먹는샘물의 원수가 법 제3조 제2호에서 규정하고 있는 수질의 안전성을 계속 유지할 수 있는 자연상태의 깨끗한 물인지를 입증하는 서류
② 지방환경관서의 장은 제1항의 규정에 의한 수입신고를 받은 때에는 별표 5의 검사방법에 따라 검사하여야 한다. 다만, 수질개선부담금을 2회 이상 납부하지 아니한 먹는샘물수입판매업자에 대하여는 법 제23조 제3항의 규정에 의하여 검사를 거부할 수 있다.
③ 생략
refrnPrcdnt: 1. 헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 535
헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830
헌재 2003. 12. 18. 2002헌가2, 판례집 15-2(하), 367, 380
헌재 1999. 11. 25. 98헌마55, 판례집 11-2, 593, 608
2. 헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 831-834
event: 청 구 인　주식회사 ○○
대표이사　박○준
대리인 법무법인　김신앤드유
담당변호사　정해덕 외 2인
당해사건　서울행정법원 2001구47784, 2002구합8732(병합) 수질개선부담금부과처분취소
eventCol1: 청구인|　주식회사 ○○
대표이사　박○준
대리인 법무법인　김신앤드유
담당변호사　정해덕 외 2인
eventCol3: 당해사건|　서울행정법원 2001구47784, 2002구합8732(병합) 수질개선부담금부과처분취소
reason: 1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 먹는샘물 수입판매업을 주된 사업으로 하는 회사로서, 프랑스의 ‘□□’사로부터 ‘△△’과 ‘▽▽’이라는 이름의 먹는샘물을 수입&#183;판매하여 왔다.
(2)서울특별시장은 먹는물관리법 제28조 제1항에 따라 2001. 11. 9. 청구인에게 2001년 3/4분기 수질개선부담금 38,879,340원, 2002. 2. 8. 2001년 4/4분기 수질개선부담금 41,545,600원을 각 부과하였다.
(3)청구인은 2001. 11. 29.과 2002. 2. 28.에 서울특별시장을 상대로 위 각 수질개선부담금 부과처분에 대한 취소의 소를 제기한 후, 그 소송에서 위 법률조항 중 먹는샘물 수입판매업자에 관한 부분이 헌법에 위반된다면서 위헌제청을 신청하였으나 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 먹는물관리법(1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제28조 제1항 중 먹는샘물 수입판매업자에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 이 사건 법률조항 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
법 제28조(수질개선부담금의 부과&#183;징수) ① 환경부장관은 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 하기 위하여 먹는샘물 제조
업자 및 먹는샘물 수입판매업자 기타 제9조의 규정에 의한 샘물개발허가를 받은 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 수질개선부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 부과&#183;징수할 수 있다. 다만, 먹는샘물의 제조업자&#183;수입판매업자에 대하여는 먹는샘물의 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 부담금을 부과&#183;징수하고, 기타 제9조의 규정에 의한 샘물개발허가를 받은 자에 대하여는 샘물을 사용한 제품의 판매가격에서 샘물이 차지하는 원가의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 바에 따라 부담금을 부과&#183;징수한다.
②～⑦ (생략)
법시행령 제8조(수질개선부담금의 부과율) 법 제28조 제1항 단서의 규정에 의한 먹는샘물 제조업자 및 먹는샘물 수입판매업자(이하 "제조업자등"이라 한다)에 대한 수질개선부담금(이하 "부담금"이라 한다)의 부과율은 먹는샘물의 평균판매가액의 1천분의 75로 하고, 기타 법 제9조의 규정에 의하여 샘물개발허가를 받은 자(이하 "기타 샘물개발허가를 받은 자"라 한다)에 대한 부담금의 부과율은 샘물을 사용한 제품의 판매가격에서 샘물이 차지하는 원가의 1천분의 75로 한다.
2.청구인의 주장과 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계인의 의견
가. 청구인의 주장 요지
(1) 수질개선부담금은 지하수자원 보호 및 먹는물의 수질개선이라는 특정한 행정과제에 대하여 특별하고 긴밀한 관계에 있는 특정집단에 대하여만 부과되는 조세외적 부담금이라 할 것이다. 그런데 이 사건 법률조항은 수입판매업자에 대하여 제조업자와 동일하게 수질개선부담금을 부과하도록 규정하고 있다. 그러나 제조업자등은 우리나라의 지하수자원의 고갈을 초래하고 환경오염을 유발할 우려가 있음에 반하여, 수입판매업자는 전혀 그러한 우려 없이 단순히 외국의 먹는샘물 완제품을 수입하여 판매하는 것에 불과하다. 따라서 양자는 서로 성질을 달리함에도 이 사건 조항은 합리적 이유 없이 ‘같지 아니한 것을 같게’ 취급하고 있으므로 평등의 원칙에 반한다.
(2) 이 사건 법률조항에 의하여 수입판매업자에게 판매가액의 100분의 20 범위 안에서 수질개선부담금을 부과하는 것은 그 목적의 정당성이 인정될 수 없을 뿐만 아니라 방법의 적절성, 최소침해성의 원칙에 반하는 등 과잉금지원칙에 위반하여 국민의 직업선택의 자유 및 재산권을 침해한다.
(3) 수질개선부담금은 상대적으로 판매가격이 높은 수입 먹는샘물의 가격
을 더욱 인상시키고, 이는 결국 소비자의 부담으로 전가되어 국민의 행복추구권을 침해한다.
나. 서울행정법원의 위헌제청신청 기각이유 요지
이 사건 법률조항은 국가환경정책의 일환으로 수질개선부담금을 부과함으로써 먹는샘물용으로 지하수가 과도하게 개발되는 것을 규제하는 한편, 우리나라가 채택하고 있는 수돗물우선정책, 즉 국가가 수돗물의 질을 개선하여 저렴하게 공급한다는 정책과 관련하여 수돗물과 대체관계에 있는 먹는샘물의 개발 및 소비를 상대적으로 억제함과 아울러 징수된 수질개선부담금으로 먹는물, 특히 수돗물의 수질개선이라는 환경정책을 재정적으로 뒷받침하고자 하는 데에 그 입법목적이 있다. 한편, 수입판매업자와 제조업자는 모두 국가의 수돗물우선정책에 직접적이고도 상반되는 이해관계를 가지면서 그에 특별한 위험을 야기하는 집단이고, 따라서 수질개선부담금을 지울 수 있을 만한 특별한 관계에 있다고 할 것이다. 그러므로 수입판매업자에게 제조업자와 마찬가지로 수질개선부담금을 부과하는 것은 목적의 정당성과 방법의 적정성 등이 인정되는바, 평등권, 직업선택의 자유, 재산권 등이 침해되는 것으로 볼 수 없다.
다. 환경부장관의 의견
서울행정법원의 위헌제청신청 기각이유와 대체로 같다.
3. 부담금의 개념과 그 정당화 요건
가. 부담금의 개념
2001. 12. 31. 법률 제6589호로 제정된 부담금관리기본법은 제2조에서 부담금을 "중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 의하여 금전적 부담의 부과권한이 부여된 자가 분담금, 부과금, 예치금, 기여금 그 밖의 명칭에 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률이 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무"로 정의하고 있다.
"재화 또는 용역의 제공과 관계없이"라고 규정한 데에서 알 수 있듯이, 부담금은 국가 등이 제공하는 특정한 급부에 대한 반대급부로서 부과되는 것이 아니다. 물론 부담금과 관련된 공적 과제의 수행으로부터 납부의무자 중 일부 또는 전부가 이익을 얻을 수도 있지만, 부담금의 산정에는 그러한 이익과의 엄밀한 등가관계가 관철되고 있지 않으며, 이러한 의미에서 여전히 반대급부적 성격은 부인된다. 그리고 이처럼 반대급부적 성격이 없이 공법상 강제로
부과&#183;징수되는 점에서는 부담금과 조세는 매우 유사하다. 다만, 조세는 국가 등의 일반적 과제의 수행을 위한 것으로서 담세능력이 있는 일반국민에 대해 부과되지만, 부담금은 특별한 과제의 수행을 위한 것으로서 당해 공익사업과 일정한 관련성이 있는 특정 부류의 사람들에 대해서만 부과되는 점에서 양자는 차이가 있다.
나. 부담금의 유형
부담금은 그 부과목적과 기능에 따라 ① 순수하게 재정조달 목적만 가지는 것(이하 ‘재정조달목적 부담금’이라 한다)과 ② 재정조달 목적뿐 아니라 부담금의 부과 자체로 추구되는 특정한 사회&#183;경제정책 실현 목적을 가지는 것(이하 ‘정책실현목적 부담금’이라 한다)으로 양분해 볼 수 있다.
전자의 경우에는 추구되는 공적 과제가 부담금 수입의 지출 단계에서 비로소 실현된다고 한다면, 후자의 경우에는 추구되는 공적 과제의 전부 혹은 일부가 부담금의 부과 단계에서 이미 실현된다고 할 것이다. 가령 부담금이라는 경제적 부담을 지우는 것 자체가 국민의 행위를 일정한 정책적 방향으로 유도하는 수단이 되는 경우(유도적 부담금) 또는 특정한 공법적 의무를 이행하지 않은 사람과 그것을 이행한 사람 사이 혹은 공공의 출연(出捐)으로부터 특별한 이익을 얻은 사람과 그 외의 사람 사이에 발생하는 형평성 문제를 조정하는 수단이 되는 경우(조정적 부담금), 그 부담금은 후자의 예에 속한다고 할 수 있다.
다. 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화 요건
(1) 이 유형의 부담금은 재정조달을 위하여 특정한 반대급부 없이 부과되는 점에서 조세와 매우 유사한바, 그 헌법적 정당화 여부를 논함에 있어서는 다음과 같은 사정들을 고려하여야 할 것이다.
(가) 헌법 제38조는 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다."라고 함으로써 조세의 납부를 국민의 기본의무로서 규정하고 있다. 한편, 조세는 특정한 반대급부 없이 강제로 국민에게 재산을 출연할 부담을 지우는 것인바, 헌법은 국민의 재산을 보호하고 법적 안정성과 예측가능성을 보장하기 위하여 제59조에서 "조세의 종목과 세율은 법률로 정한다."라고 규정함으로써 행정의 자의적인 조세부과를 엄격히 통제하고 있다. 헌법이 여러 공과금 중 조세에 관하여 위와 같이 특별히 명시적 규정을 두고 있는 것은 국가 또는 지방자치단체의 공적 과제 수행에 필요한 재정의 조달이 일차적으로 조세에 의해 이루어질 것을 예정하였기 때문이라 할 것이다.
그런데 만일 실질적으로는 국가 등의 일반적 과제에 관한 재정조달을 목표로 하여 조세의 성격을 띠는 것임에도 단지 국민의 조세저항이나 이중과세의 문제를 회피하기 위한 수단으로 부담금이라는 형식을 남용한다면, 조세를 중심으로 재정을 조달한다는 헌법상의 기본적 재정질서가 교란될 위험이 있을 뿐만 아니라, 조세에 관한 헌법상의 특별한 통제장치가 무력화될 우려가 있다.
(나) 헌법은 제11조 제1항에서 모든 국민은 법 앞에 평등하고 누구든지 합리적 이유없이는 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다는 평등의 원칙을 선언하고 있는바, 조세법률관계에 있어서도 과세는 개인의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어져야 하고, 합리적인 이유 없이 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 535). 그리고 이러한 조세평등주의의 근본취지는 넓게는 국민들 사이에 전체적인 공과금 부담의 형평성을 기하는 데까지 확장된다 할 것이다.
그런데 이미 납세의무를 지고 있는 국민들 중 일부 특정 집단에 대해서만 부담금이라는 조세외적 공과금을 추가적으로 부담시킬 경우, 조세평등주의에 의해 추구되는 공과금 부담의 형평성은 자칫 훼손될 위험이 있다.
(다)헌법 제54조 제1항은 "국회는 국가의 예산안을 심의&#183;확정한다."고 하여 국회의 예산심의&#183;확정권을 규정하고 있다. 국회는 예산심의를 통하여 예산의 전체 규모가 적정한지, 예산이 효율적으로 운용되는지, 예산편성이 국민의 담세능력과 형평성에 부합하는지 등을 감시한다. 한편 예산회계법 제18조 제2항 본문은 "세입세출은 모두 예산에 계상하여야 한다."라고 규정하여 예산총계주의원칙을 선언하고 있다. 이는 국가재정의 모든 수지를 예산에 반영함으로써 그 전체를 분명하게 함과 동시에 국회와 국민에 의한 재정상의 감독을 용이하게 하자는 데 그 의의가 있다.
그런데 대체로 일반회계예산에 편입되는 조세와는 달리, 각종 부담금 수입은 기금이나 특별회계예산에 편입되기 때문에 재정에 대한 국회의 민주적 통제기능을 상대적으로 약화시킬 우려가 있다. 즉, 정부가 관리&#183;운영하는 각종 기금들은 모두 예산 외로 운용되고 있어서(예산회계법 제7조 제2항 참조) 국회의 예산심의&#183;확정권 행사의 대상에서 벗어나 있을 뿐 아니라(기금관리기본법 제5조 참조), 정부의 모든 재정활동을 빠짐 없이 예산에 포함시키려는 예산총계주의원칙에도 중대한 예외를 이룬다. 한편, 특별회계는 국가에서 특
정한 사업을 운영할 때, 특정한 자금을 보유하여 운용할 때, 기타 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을 때에 법률로 설치하도록 되어 있는바(예산회계법 제9조 제2항), 그 수가 과다할 경우 정부의 재정구조를 복잡하게 만들어 재정운용의 투명성을 떨어뜨릴 수 있다. 무엇보다도, 기금이나 특별회계는 소위 ‘칸막이식 재정운용’을 통해 국가재정 전체의 관점에서 볼 때 우선순위가 떨어지는 사업이 추진되게 하거나 그 사업 운영이 방만하게 이루어지게 하는 등 재정운용의 비효율성을 초래하고, 그로써 국민에게 꼭 필요한 이상으로 공과금 부담을 지우는 결과를 가져올 염려가 있다.
(2)이상의 사정들을 고려할 때, 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화에 있어서는 다음과 같은 요청들이 충족되어야 할 것으로 판단된다.
(가)첫째, 부담금은 조세에 대한 관계에서 어디까지나 예외적으로만 인정되어야 하며, 어떤 공적 과제에 관한 재정조달을 조세로 할 것인지 아니면 부담금으로 할 것인지에 관하여 입법자의 자유로운 선택권을 허용하여서는 안 된다. 즉, 국가 등의 일반적 재정수입에 포함시켜 일반적 과제를 수행하는 데 사용할 목적이라면 반드시 조세의 형식으로 해야 하지, 거기에 부담금의 형식을 남용해서는 안 되는 것이다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830 참조).
(나) 둘째, 부담금 납부의무자는 재정조달 대상인 공적 과제에 대하여 일반국민에 비해 ‘특별히 밀접한 관련성’을 가져야 한다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830; 헌재 2003. 12. 18. 2002헌가2, 판례집 15-2(하), 367, 380 등 참조). 당해 과제에 관하여 납부의무자 집단에게 특별한 재정책임이 인정되고 주로 그 부담금 수입이 납부의무자 집단에게 유용하게 사용될 때 위와 같은 관련성이 있다고 볼 것이다.
(다) 셋째, 이상과 같은 부담금의 예외적 성격과 특히 부담금이 재정에 대한 국회의 민주적 통제체계로부터 일탈하는 수단으로 남용될 위험성을 감안할 때, 부담금이 장기적으로 유지되는 경우에 있어서는 그 징수의 타당성이나 적정성이 입법자에 의해 지속적으로 심사될 것이 요구된다고 하여야 한다.
라. 정책실현목적 부담금의 헌법적 정당화 요건
정책실현목적 부담금의 경우 재정조달목적은 오히려 부차적이고 그보다는 부과 자체를 통해 일정한 사회적&#183;경제적 정책을 실현하려는 목적이 더 주된 경우가 많다. 이 때문에, 재정조달목적 부담금의 정당화 여부를 논함에 있어
서 고려되었던 사정들 중 일부는 정책실현목적 부담금의 경우에 똑같이 적용될 수 없다.
(1) 첫째로, 헌법이 예정하고 있는 기본적 재정질서에 터잡아 부담금에 대한 조세의 우선적 지위가 인정되는 것은 어디까지나 그 부과목적이 재정조달에 있는 경우라 할 것이며, 특정한 정책 실현에 목적을 둔 모든 경우에도 같다고 볼 것은 아니다. 공과금은 그 개념상 원래 국가 또는 지방자치단체의 재정수입을 목적으로 하는 것인데, 재정수입의 목적보다는 주로 특정한 경제적&#183;사회적 정책을 실현할 목적에서 공과금을 부담시킬 수가 있는가 하는 것은 기본적 재정질서가 어떠한가와는 별개로 헌법적 쟁점이 되고 있으며, 그러한 한에서 공과금으로서의 조세와 부담금은 똑같은 문제상황에 처해 있기 때문이다.
(2) 둘째로, 조세평등주의는 담세능력에 따른 과세의 원칙을 예외 없이 절대적으로 관철시킬 것을 의미하지는 않으며, 합리적 이유가 있는 경우라면 납세자간의 차별취급도 예외적으로 허용될 수 있다(헌재 1999. 11. 25. 98헌마55, 판례집 11-2, 593, 608 참조). 마찬가지로, 부담금도 그 납부의무자에게 추가적인 공과금을 부담시킬 만한 합리적 이유가 있으면 공과금 부담의 형평성에 반하지 않는다. 그리고 바로 그러한 합리적 이유로서, 재정조달목적 부담금의 경우에는 납부의무자가 재정조달의 대상인 공적 과제에 대하여 일반국민에 비해 특별히 밀접한 관련성을 가질 것이 요구되는 것이다. 그런데 정책실현목적 부담금의 경우에는, 특별한 사정이 없는 한, 부담금의 부과가 정당한 사회적&#183;경제적 정책목적을 실현하는 데 적절한 수단이라는 사실이 곧 합리적 이유를 구성할 여지가 많다. 그러므로 이 경우에는 ‘재정조달 대상인 공적 과제와 납부의무자 집단 사이에 존재하는 관련성’ 자체보다는 오히려 ‘재정조달 이전 단계에서 추구되는 특정 사회적&#183;경제적 정책목적과 부담금의 부과 사이에 존재하는 상관관계’에 더 주목하게 된다. 따라서 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화에 있어서는 중요하게 고려되는 ‘재정조달 대상 공적 과제에 대한 납부의무자 집단의 특별한 재정책임 여부’ 내지 ‘납부의무자 집단에 대한 부담금의 유용한 사용 여부’ 등은 정책실현목적 부담금의 헌법적 정당화에 있어서는 그다지 결정적인 의미를 가지지 않는다고 할 것이다.
마. 기　타
부담금을 부과함에 있어서도 평등원칙이나 비례성원칙과 같은 기본권제한입법의 한계가 준수되어야 한다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819,
830 참조). 그런데 이러한 평등원칙 및 비례성원칙의 준수 여부를 판단함에 있어 위에서 살펴본 내용들은 매우 중요한 고려사항이 된다고 할 것이다.
4. 수질개선부담금제도의 개요
가. 수질개선부담금의 도입 경위
1974. 8. 14. 개정된 식품위생법시행령(대통령령 제7224호) 제9조 제31호에서 처음으로 ‘보존음료수 제조업’을 허가업종에 포함시킨 이래 먹는샘물은 전량을 수출하거나 주한외국인에 판매하는 조건으로만 제조가 허가되었다. 그러다가 86년 아시안 게임과 88년 올림픽을 계기로 먹는샘물 국내시장이 음성적으로나마 본격적으로 형성되면서 먹는샘물의 국내시판 허용이 당국에 의해 긍정적으로 검토되기에 이르렀다. 그러나 1989년 수돗물 중금속 파동, 1991년 낙동강 페놀 오염 사건 등이 잇달아 발생하자, 먹는샘물의 국내시판 허용은 수돗물에 대한 국민의 불신을 가중시킬 수 있다는 이유로 유보되었고, 이후 당국의 방침은 국내시판의 허용과 그 유보 사이에서 오락가락하였다. 그러던 중 1994. 3. 8. 먹는샘물의 국내시판 금지는 국민의 행복추구권 및 직업의 자유를 과도하게 침해한다는 대법원 판결(대법원 1994. 3. 8. 선고 92누1728 판결, 공1994, 1195)이 나오고, 1994년 초 다시 낙동강 유기용제 오염 사건 등이 발생함에 따라 먹는샘물 판매량은 급증하였다. 이를 계기로 정부는 1994. 5. 종전에 보건사회부가 담당하던 먹는샘물 관리업무를 환경부로 이관하고 여러 부처에 흩어져 있던 수질관리업무를 환경부로 일원화하였으며, 1995. 1. 5. 마침내 먹는물관리법(법률 제4908호)의 제정을 통하여 먹는샘물의 국내시판을 법적으로 허용하는 한편, 무분별한 지하수 개발 방지와 먹는물에 대한 합리적인 수질관리를 도모하기에 이르렀다.
수질개선부담금은 1995년 먹는물관리법의 제정과 동시에 처음으로 도입된 제도이며, 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 함을 부과목적으로서 표방하고 있다.
나. 수질개선부담금의 납부의무자 및 부과대상
수질개선부담금의 납부의무자는 먹는샘물 제조업자, 먹는샘물 수입판매업자 기타 샘물개발허가를 받은 자이며(법 제28조 제1항), 수질개선부담금 부과의 대상은 이들이 ‘제조 또는 수입하여 판매한 먹는샘물’과 ‘샘물을 원료로 제조하여 판매한 제품’이다(법시행령 제9조 제1항). 단, ‘수출하는 것’과 ‘우리나라에 주재하는 외국군대 또는 주한외국공관에 납품하는 것’은 수질개선부담금 부과의 대상에서 제외된다(법시행령 제9조 제2항).
다. 부담금의 산정방법
(1) 먹는샘물의 제조업자&#183;수입판매업자에 대하여는 먹는샘물의 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 부담금이 부과되고, 기타 샘물개발허가를 받은 자에 대하여는 샘물을 사용한 제품의 판매가격에서 샘물이 차지하는 원가의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 바에 따라 부담금이 부과된다(법 제28조 제1항 단서).
(2)먹는샘물의 제조업자&#183;수입판매업자의 경우 부담금산정의 기준이 되는 평균판매가액이란 제조업자등이 판매한 먹는샘물의 용량규격별 가격을 평균한 가격(이하 ‘평균가격’이라 한다)에 용량규격별 판매수량을 곱한 금액을 말한다(법시행령 제9조의2 제1항).
평균가격은 먹는샘물 제조업자에 관한 것과 먹는샘물 수입판매업자에 관한 것을 따로 따로 산정하는데, 구체적으로는 전년도에 판매한 먹는샘물의 용량규격별 각 사업자의 평균판매단가(혹은 평균단가)를 합산한 금액을 당해 용량규격의 먹는샘물을 판매한 사업자의 수로 나누어 산정한다(법시행령 제9조의2 제2항). 이 때에 전체 사업자 평균가격의 100분의 30을 초과하거나 미달하는 사업자의 평균단가는 평균가격의 산정에 있어서 제외된다(법시행령 제9조의2 제4항 본문).
한편, 기타 샘물개발허가를 받은 자의 경우 부담금산정의 기준이 되는 판매원가는 샘물을 채수하는 데 필요한 표준전력비, 지역개발세, 평균정수처리비용 등을 바탕으로 하여 산정된다(법시행령 제9조의3).
(3)구체적인 부담금 부과율은 먹는샘물 제조업자 및 먹는샘물 수입판매업자의 경우에는 평균판매가액의 1천분의 75(7.5%)이고, 기타 샘물개발허가를 받은 자의 경우에는 샘물을 사용한 제품의 판매가격에서 샘물이 차지하는 원가의 1천분의 75(7.5%)이다(법시행령 제8조).
라. 수질개선부담금의 용도 등
(1) 환경개선특별회계에 편입
부담금 및 그 체납시 징수되는 가산금은 환경개선특별회계에 편입된다(법 제28조 제4항).
(2) 징수금 일부의 지방자치단체에의 교부
환경부장관이 시&#183;도지사에게 부담금 및 가산금의 부과&#183;징수를 위임한 경우에는 징수액의 100분의 20을 징수비용으로 교부하여야 한다(법 제28조 제6항, 법시행령 제13조 제1항). 또한 먹는샘물제조업자 및 샘물개발허가를 받은
자로부터 징수한 부담금 및 가산금에서 위 징수비용을 교부한 나머지 금액의 100분의 50은 당해 취수정이 위치한 시&#183;군 또는 자치구에 교부하여야 한다(법 제28조 제5항, 법시행령 제13조 제2항).
(3) 수질개선부담금의 용도에 대한 제한
수질개선부담금에서 징수비용으로 교부된 금액은 당해 수질개선부담금의 부과&#183;징수에 소요되는 경비로 사용하여야 하고, 그 외는 다음의 용도에 한하여 이를 사용해야 한다(법 제28조의2).
① 환경부장관은 먹는물의 수질기준을 정하여 이를 보급하는 등 먹는물의 수질관리를 위하여 필요한 시책을 마련하여야 하는바, 그러한 수질관리시책사업비를 지원하는 용도
② 환경부장관 또는 시&#183;도지사는 먹는물에 대한 수질검사를 실시하여야 하는바, 그러한 수질검사실시비용을 지원하는 용도
③ 기타 공공의 지하수자원을 보호하기 위하여 대통령령이 정하는 용도(이에 해당하는 용도로서, 법시행령 제13조의2는 구체적으로 ‘지하수법 제12조의 규정에 의한 지하수보전구역의 지정을 위한 조사의 실시’ 및 ‘지하수자원의 개발&#183;이용 및 보전&#183;관리를 위한 기초조사와 복구사업의 실시’를 들고 있다.)
마. 수질개선부담금의 법적 성격
부담금관리기본법은 제3조에서 "부담금은 별표에 규정된 법률의 규정에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다."라고 규정하고, 별표 제44호에서 "먹는물관리법 제28조의 규정에 의한 수질개선부담금"을 동법에서 말하는 부담금 중 하나로서 열거하고 있다. 그러나 어떤 공과금이 조세인지 아니면 부담금인지는 단순히 법률에서 그것을 무엇으로 성격 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 한다.
살피건대, 수질개선부담금은 공공의 지하수 자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 한다는 특정한 공적 과제를 위하여 반대급부 없이 부과되며, 그 지출 용도가 매우 제한적으로 설정되어 있고(법 제28조의2), 위 행정과제와의 관련성을 매개로 특정 부류의 사람들에 대해서만 부과되는 점에서 그 이념과 기능이 조세의 그것과 실질적으로 구별되므로 부담금에 해당한다.
5. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
가. 평등원칙 위반 여부
(1) 이 사건 법률조항이 먹는샘물 수입판매업자에게 수질개선부담금을 부
과하는 것은, 수돗물과 마찬가지로 음용수로 사용된다는 점에서 수돗물과 대체적&#183;경쟁적 관계 있는 수입 먹는샘물이 음용수로 증가함으로써 수돗물을 음용수로 이용하는 사람의 수가 감소하게 되어 상수도 보급확대, 시설개량 및 수돗물 수질개선에 관한 정부의 정책 유인이 감소되어 장기적으로는 먹는물의 일종인 수돗물의 수질 저하가 야기되는 것을 방지하기 위하여 수돗물과 대체관계에 있는 수입 먹는샘물의 보급 및 소비를 상대적으로 억제하고 징수된 부담금으로 수돗물 수질개선이라는 환경정책 실현을 위한 재원을 마련함으로써 국가가 수돗물의 질을 개선하여 저렴하게 공급하는 수돗물 우선정책을 달성하는데 밀접한 관련이 있으므로 그 내용상으로는 환경에 관한 부담금이고, 그 기능상으로는 정책실현목적의 유도적 부담금이라 할 것이다.
따라서, 먹는샘물 수입판매업자에게 추가적으로 수질개선부담금을 부과하는 것에 합리적 이유가 있는지 여부를 판단하는데 있어서는 특별한 사정이 없는 한 부담금의 부과가 정당한 사회적&#183;경제적 정책목적을 실현하는 데 적절한 수단인지 여부를 살펴보는 것으로 충분하고, 달리 납부의무자에게 재정조달의 대상인 공적 과제에 대하여 일반국민에 비해 특별한 재정책임이 인정되는지 여부 혹은 그러한 부담금의 수입이 납부의무자의 집단이익을 위하여 사용되는지 여부 등은 살펴볼 필요가 없다 할 것이다.
(2) 먹는샘물 수입판매업자도 다른 일반국민과 마찬가지로 국가에 대하여 납세의무를 부담하고 있음에도 이 사건 법률조항은 일반국민은 부담하지 않는 수질개선부담금이라는 조세외적 공과금을 먹는샘물 수입판매업자에게 부담시키고 있는데, 이러한 선별적 부담금 부과에 합리적 이유가 있는지 살펴본다.
살피건대, 우리 재판소는 1998. 12. 24. 선고한 98헌가1 결정에서 구 먹는물관리법(1995. 1. 5. 법률 제4908호로 제정되고 1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 중 먹는샘물 제조업자에 관한 부분의 위헌 여부를 심사하면서 다음과 같이 판시한 바 있다.
"음용수에 관하여 수돗물 우선정책을 추진할 것인지, 수돗물과 먹는샘물 간에 자유경쟁관계를 유지할 것인지, 혹은 먹는샘물 우선정책을 채택할 것인지는 중요한 정책의 과제로서 국가의 정책형성권에 맡겨져 있다 할 것이므로, 국가는 합리적이라고 판단되는 음용수 정책을 선택하여 시행할 수 있는 것이다. 현재 우리나라는 국가가 수돗물의 질을 개선하여 저렴하게 공급한다는 수돗물 우선정책을 택하고 있는바, 우리나라의 자연환경, 수자원의 현황, 국민의
소득수준 등의 여러 요소와 사정을 종합적으로 고려하여 수돗물 우선정책을 선택한 국가의 판단이 명백히 자의적이거나 불합리하다고 보이지 아니한다면 원칙적으로 존중되어야 하는 것이다. 먹는샘물은 수돗물과 마찬가지로 음용수로 사용된다는 점에서 수돗물과 대체적&#183;경쟁적 관계에 있어서, 먹는샘물이 음용수로 보편화되면 그만큼 수돗물 정책이 위축되는 관계에 있다. 국가의 수돗물 우선정책과 병행하여 민간기업이 먹는샘물의 개발과 보급에 대거 참여한다면 음용수에 대한 투자가 중복되어 국가자원 배분의 효율성 면에서도 바람직하지 아니하다. … 수돗물은 가격 면에서 먹는샘물에 비하여 현저히 저렴하다. 그리하여 국민의 대다수가 수돗물을 음용수로 이용하고 있는 상황에서 … 수돗물 우선정책이 포기되거나 제대로 실현되지 아니한다면 수돗물을 이용하는 대다수 국민의 먹는물 비용부담을 증가시키게 되고, 특히 먹는샘물을 선택할 경제적 능력이 부족한 저소득층 국민들은 질 낮은 수돗물을 마시지 아니할 수 없는 결과를 초래하게 된다."
이러한 판시는 먹는샘물의 수입판매업자에 관한 이 사건 법률조항의 경우에도 마찬가지로 적용될 수 있다 할 것이다. 즉, 우리나라의 자연환경, 수자원의 현황, 국민의 소득수준 등의 여러 요소와 사정을 종합적으로 고려할 때 음용수에 관하여 국가가 수돗물 우선정책을 추진하는 것은 합리적인 정책형성권 행사로서 존중되어야 할 것인데, 수돗물과 대체적&#183;경쟁적 관계에 있는 수입 먹는샘물이 음용수로 사용되는 것이 증가하면 그만큼 수돗물 우선정책은 위축되게 되고, 이는 자원배분의 효율성 면에서도 바람직하지 않고, 나아가 수입 먹는샘물을 선택할 경제적 능력이 부족한 저소득층 국민들로 하여금 질 낮은 수돗물을 마시지 않을 수 없게 하는 결과를 초래할 것이므로, 먹는샘물 수입판매업자에게 수질개선부담금을 부과하는 것은 수돗물 우선정책에 반하는 수입 먹는샘물의 보급 및 소비를 억제하도록 간접적으로 유도함으로써 궁극적으로는 수돗물의 질을 개선하고 이를 국민에게 저렴하게 공급하려는 정당한 국가정책이 원활하게 실현될 수 있게 하기 위한 적절한 수단이라 할 것이다.
입법자는 이와 같은 사정들을 종합적으로 고려하여 먹는샘물의 수입판매업자에게 수질개선부담금을 선별적으로 부과한 것이므로 거기에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이어서 평등원칙에 위배되는 것이라 볼 수 없다.
(3) 국내 지하수자원을 개발&#183;이용하는 먹는샘물 제조업자와는 달리 외국의 먹는샘물 완제품을 수입하여 판매하는 수입판매업자는 우리나라의 지하수
자원을 고갈시키거나 환경오염을 유발할 우려가 없음에도 먹는샘물 제조업자와 똑같은 비율의 수질개선부담금을 부과하는 것은 ‘다른 것을 같게’ 취급하는 것으로서 평등원칙에 반하는 것인지 여부에 관하여 살펴본다.
먹는샘물은 수입된 것이거나 국내에서 제조된 것이거나 상관없이 모두 음용수로 사용되는 면에서는 수돗물과 대체적&#183;경쟁적 관계에 있기 때문에 먹는샘물이 음용수로 사용되는 것이 증가하면 그만큼 수돗물 우선정책은 위축될 뿐만 아니라, 수돗물은 가격면에서 먹는샘물에 비하여 현저히 저렴하므로 국민의 대다수가 수돗물을 음용수로 이용하고 있는 상황에서 수돗물 우선 정책이 포기되거나 제대로 실현되지 아니한다면 수돗물을 이용하는 대다수 국민의 먹는물 비용부담을 증가시키게 되고, 특히 먹는샘물을 선택할 경제적 능력이 부족한 저소득층 국민들은 질 낮은 수돗물을 마시지 아니할 수 없는 결과를 초래하게 되므로, 결국 먹는샘물 수입판매업자와 먹는샘물 제조업자는 모두 국가의 수돗물 우선 정책에 직접적이고도 상반되는 이해관계를 가지면서 그에 특별한 위험을 야기하는 집단으로서 수질개선부담금을 부과할만한 특별한 관계에 있다는 점에서 동일하다고 할 것이다.
또한, 이 사건 법률조항 자체는 먹는샘물 수입판매업자와 먹는샘물 제조업자에 대하여 먹는샘물의 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 부담금을 부과&#183;징수한다고 규정하고 있을 뿐 양자에게 동일한 부과율로 부담금을 부과&#183;징수하도록 규정하고 있지는 않으므로, 먹는샘물 수입판매업자와 먹는샘물 제조업자를 같게 취급하였다고 볼 수 없다. 이 사건 법률조항의 위임을 받은 법시행령 제8조에서 먹는샘물 수입판매업자와 먹는샘물 제조업자에 대한 수질개선부담금의 부과율을 동일하게 규정하고 있다고 하더라도 이것은 대통령령의 위헌여부의 문제일 뿐 이 사건 법률조항 자체의 위헌문제는 아니라고 할 것이다.
따라서, 이 사건 법률조항이 먹는샘물 수입판매업자와 먹는샘물 제조업자에 대하여 먹는샘물의 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 부담금을 부과&#183;징수하도록 한 것은 ‘다른 것을 같게’ 취급한 것으로 볼 수 없다 할 것이므로, 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.
나. 비례성원칙 위반 여부
(1) 이 사건 법률조항에 의한 수질개선부담금은 직접적으로는 먹는샘물 수입판매업자의 직업의 자유와 재산권을, 간접적으로는 수입된 먹는샘물을 소비하고자 하는 국민의 행복추구권을 제한하는 의미가 있다. 그런데 이러한 제
한은 헌법 제37조 제2항에 따라 비례성의 원칙에 부합할 것이 요구된다.
(2) 살피건대, 이 사건 법률조항은 먹는물의 수질에 관한 국가의 일원화되고 합리적인 관리를 재정적으로 뒷받침하는 한편, 수돗물 우선정책이 원활하게 실현될 수 있게 하여 궁극적으로는 국민이 질 좋은 수돗물을 저렴하게 공급받을 수 있도록 함을 목적으로 한다고 할 것인바, 이러한 입법목적은 정당하다.
(3) 다음으로, 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 이 사건 법률조항이 선택한 방법, 즉 먹는샘물 수입판매업자에게 평균판매가액을 기준으로 수질개선부담금을 부과하는 것이 과연 적정한지에 관하여 본다.
헌법 제35조 제1항은 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다."라고 함으로써 국민의 환경권과 국가의 환경보전 노력의무를 규정하고 있다. 또한 헌법 제119조 제2항은 "국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다."라고 규정하고 있고, 헌법 제120조 제2항은 "국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다."라고 규정하고 있다. 이러한 규정들은 환경 및 경제에 관한 국가적 규제와 조정을 뒷받침하는 헌법적 근거가 된다. 그리하여 국가는 국민, 특히 저소득층 국민에게 질 좋은 수돗물을 저렴하게 공급할 수 있기 위한 정책 및 음용수에 관한 국가자원배분의 효율성을 제고할 수 있기 위한 정책을 실현하는 데 적합한 방향으로 국민의 경제활동을 유도함과 아울러 그러한 정책의 실현에 소요되는 재원을 마련하기 위하여 수질개선부담금과 같은 환경부담금을 부과&#183;징수하는 방법을 선택할 수 있는 것이다.
한편, 먹는샘물은 수돗물과 마찬가지로 음용수로 사용된다는 점에서 수돗물과 대체적&#183;경쟁적 관계에 있어서 먹는샘물이 음용수로 보편화되면 그만큼 수돗물 우선정책이 위축되는바, 먹는샘물을 수입하여 판매함으로써 수돗물 우선정책에 특별한 위험을 야기하는 수입판매업자에 대하여 수질개선부담금을 부과하기로 한 것은 부과대상자의 선정의 측면에서 적정하다고 할 수 있다.
또한 이 사건 법률조항에 따라 징수한 수질개선부담금은 조세와는 달리 국가의 일반세입으로 들어가지 않고, 환경개선특별회계의 세입으로 편입된다.
이 회계의 세입은 환경개선특별회계법 제4조에 따라 수돗물 수질개선과 같은 국가환경개선사업, 지방자치단체의 환경개선사업 지원 등의 용도로 사용된다.
그렇다면 이 사건 법률조항에 의한 수질개선부담금제도는 규제의 형식, 규제를 받는 대상자의 선정, 징수된 부담금의 사용 등 어느 면에서 보아도 먹는물의 수질개선 및 수돗물 우선정책의 실현이라는 입법목적 달성을 위하여 선택한 적정한 수단이라고 인정된다.
(4) 끝으로, 먹는샘물의 평균판매가액을 기준으로 최고 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 부담금을 부과&#183;징수하도록 한 것이 입법목적 달성에 필요한 정도를 벗어난 과잉징수인지 여부를 본다.
이 사건 법률조항은 단지 부담금의 부과 및 그것의 가격에의 반영을 통해 먹는샘물의 수입판매 및 소비를 간접적으로 규제하는 데 그치고 있을 뿐, 이를 원천적으로 봉쇄하고 있지는 않다. 한편, 수질개선부담금은 먹는샘물의 보급 및 소비를 억제함으로써 수돗물 우선정책의 원활한 실현을 가능하게 하고 아울러 먹는물의 수질개선에 소요되는 재정을 마련하기 위한 것인바, 입법자는 이러한 공익목적과 국민의 사익을 적절히 형량하여 합리적이라고 판단되는 부과율을 책정할 수 있다 할 것이고, 그렇게 책정된 부과율은 현저히 자의적이거나 불합리하지 않은 한 존중되어야 한다.
실제로 이 사건 법률조항은 먹는샘물 수입판매업자에 대한 구체적인 부과율을 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하도록 위임하고 있고, 그에 기하여 법시행령 제8조는 이를 1천분의 75(7.5%)로 정하고 있다. 그런데 이러한 부과율 자체가 현저히 불합리하거나 위헌이라고 볼 정도로 지나치게 높다고 단정하기는 어렵다.
또한 부담금관리기본법 제7조에 의하면 기획예산처장관은 매년 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용종합보고서를 작성하여 국회에 제출하도록 되어 있다. 이에 의하여 수질개선부담금 징수의 타당성이나 적정성은 매년 입법자의 지속적인 심사 하에 놓여 있다.
이러한 점들을 감안할 때, 먹는샘물의 수입판매 및 소비 자체는 허용하면서 단지 평균판매가액의 최고 100분의 20의 한도에서 부담금을 부과하도록 한 이 사건 법률조항을 두고 헌법재판소가 관여할 정도로 현저히 자의적이거나 과도한 비율의 부담금을 책정한 것이라고 볼 수 없다.
(5) 그렇다면 이 사건 법률조항은 먹는샘물 수입판매업자의 직업의 자유와 재산권, 국민의 행복추구권을 필요 이상으로 지나치게 제약함으로써 헌법에
위반되는 것이라고는 볼 수 없다.
6. 결　론
따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에 대하여는 재판관 윤영철, 재판관 김영일, 재판관 권 성, 재판관 송인준의 아래 7.과 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관 전원의 의견이 일치되었다.
7.재판관 윤영철, 재판관 김영일, 재판관 권 성, 재판관 송인준의 반대의견
우리는 다음과 같은 이유로 다수의견에 반대한다.
가. 준조세적 성격을 가진 부담금은 자칫 공과금 부담의 형평성을 훼손하고 국회의 재정통제권을 무력화시킬 수 있기 때문에, 납부의무자가 특정한 공적 과제에 대하여 일반국민에 비해 특별히 밀접한 관련성이 있는 경우에 예외적으로 최소한의 범위 내에서 허용되어야 하며, 그 위헌성은 엄격하게 심사되어야 한다.
다만 부담금이 재정조달 목적뿐 아니라 정책실현 목적도 함께 가지는 경우에는 그 정당화 요건은 부분적으로 완화된다고 할 것인바, 다수의견은 먹는샘물 수입판매업자에 대해 부과되는 이 사건 부담금의 경우 재정조달 목적 이외에 원활한 수돗물 우선정책의 실현 목적도 있는 것으로 파악하고 있다. 그러나 우리는 이 사건 부담금이 정책실현 목적은 인정하기 어렵고 오로지 재정조달에 주된 목적이 있는 것으로 본다.
즉, 2001. 12. 31.에 제정된 부담금관리기본법에 의하면, 부담금의 설치목적은 부담금 부과의 근거가 되는 법률에 명확하게 규정되어야 하고(제4조), 부담금의 부과는 그러한 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위 안에서 공정하고 투명하게 이루어지도록 되어 있다(제5조). 이는 부담금의 설치목적이 모호하거나 지나치게 광범위하여 불명확할 경우 부과목적과 부과요건 사이의 합리적 연관성을 파악하기 어려워지고 그 결과 행정청의 자의가 개입될 여지가 커지기 때문으로서, 부담금의 예외적 성격 등으로부터 당연히 도출되는 내재적 한계를 반영한 것이라고 할 것이다.
이러한 관점에서 볼 때, 수질개선부담금의 근거가 되는 이 사건 법률조항은 단지 "공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 하기 위하여"라고 설치목적을 밝히고 있으므로, 이러한 법문에 명시된 목적과 전혀 동떨어진 것은 부담금을 부과하는 적법한 목적으로 볼 수 없다.
또한 우리 재판소 98헌가1 결정에서는 "먹는샘물과 수돗물 사이의 대체적
관계" 및 "국가의 수돗물 우선정책" 등을 주요하게 고려하고 있기는 하나, 이는 국내의 지하수 자원으로 먹는샘물을 제조하는 경우를 전제로 한 논의로서, 그 의미는 어디까지나 ‘공공의 지하수 자원 보호 및 먹는물의 수질개선’이라는 부담금 설치목적의 연장선상에서 제한적으로 파악되어야 한다. 그러므로 위 결정에서 먹는샘물과 수돗물이 대체적 관계에 있다고 한 것은 한정된 국내 수자원을 어디에 배분하고 어떤 형태로 소비할 것인가 하는 구체적 관점에서 볼 때 그렇다는 의미이지, 단순히 소비의 측면에서 대체재 관계에 있음을 뜻하는 것으로 풀이할 것은 아니다. 또한 수돗물 우선정책도 우리나라의 자연환경, 수자원의 현황, 국민의 소득수준 등의 여러 요소와 사정을 종합적으로 고려할 때, 국내 수자원을 효율적으로 관리하는 방안으로서 그 타당성이 인정된다고 한 것이지, 그와 무관하게 단순히 국민에게 먹는샘물 대신에 수돗물을 마시도록 강권하는 차원에서 그 타당성이 있다고 본 것은 아니라고 할 것이다.
이렇게 볼 때에, 외국산 먹는샘물은 국내 지하수 자원을 개발&#183;이용한 것이 아닌 탓에 국내 수자원의 배분이라는 측면에서는 수돗물과 대체적 관계에 놓여 있지 않으며, 그 수입&#183;판매는 국내 수자원을 효율적으로 관리하기 위한 방안으로서의 수돗물 우선정책과 정면으로 상충되지도 않는다.
이에 대해 환경부장관은 수돗물을 음용수로 이용하는 사람의 수가 감소할 경우 상수도 보급 확대, 시설개량 및 수돗물 수질개선에 관한 정부의 정책 유인이 감소되어 장기적으로 수돗물의 수질 저하와 중소도시 및 농어촌지역의 상수도 공급비용의 상승으로 이어질 것이라고 주장한다.
그러나 모든 국민이 양질의 물을 공급받을 수 있도록 수도에 관한 종합적인 계획을 수립하고 합리적인 시책을 강구하며 수도사업자에 대한 기술 및 재정지원에 노력하는 것은 국가가 해야 하는 무조건적인 책무이다(수도법 제2조 제1항 참조). 따라서 수돗물을 먹는물로 이용하는 사람의 수가 일부 감소된다고 하여 정부의 정책 유인이 감소한다는 것은 설득력이 떨어지고, 더구나 과거의 경험에 비추어 보면 먹는샘물의 소비가 수돗물의 수질 저하로 이어졌다기보다는 오히려 수돗물의 수질문제가 먹는샘물의 소비 증가를 야기한 측면이 더욱 강하다고 볼 수 있어 위와 같은 주장은 선뜻 받아들일 수 없다.
무릇 물은 생명 유지를 위한 필수품이며, 품질이 보장된 맑은 물을 마시고자 하는 것은 빈부와 상관없이 누구나 희구하는 바로서 인간의 가장 원초적인 생존의 욕구에 뿌리를 두고 있다. 먹는샘물이 비록 수돗물에 비해 상대적
으로 고가품이라고는 하나, 그 효용은 어디까지나 일상생활상의 필요를 충족하는 데 있을 뿐, 남에게 드러내어 자신의 지위를 과시하는 데 있는 것도 아니다. 그러므로 오히려 정부가 확고한 의지로 수돗물의 수질을 제대로 관리해 나간다면, 단지 맑은 물을 소비하고자 하는 소박한 욕구 때문에 굳이 수돗물보다 몇 천배나 비싼(한 통계자료에 의하면 국산 먹는샘물의 경우에는 1,430배, 외국산 먹는샘물의 경우에는 3,068배 가량 비싸다고 한다) 먹는샘물을 사 먹을 필요가 없어질 것이다.
우리는 위와 같은 이유로, 수돗물 우선정책의 원활한 실현을 위해 수입판매업자에 대해 수질개선부담금을 부과한다는 논리가 타당하지 않다고 본다.
나아가, 외국산 먹는샘물의 완제품을 수입&#183;판매하는 데에 대해 부담금을 부과한다고 하더라도 그것만으로 곧바로 국내 지하수 자원의 보호나 먹는물의 수질개선의 효과가 나타나는 것은 아니고, 이러한 효과는 오로지 그 부담금 수입을 지출하는 단계에서 비로소 기대할 수 있다. 이렇게 볼 때, 이 사건 부담금은 그 부과 자체로 추구되는 정당한 사회적&#183;경제적 정책 실현 목적은 없고, 다만 ‘공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질을 개선하는 데 소요되는 비용을 충당한다’는 재정조달 목적의 관점에서 그것이 헌법적으로 정당화될 수 있는지만 문제될 뿐이라고 보아야 한다.
나.그러나 이 사건 부담금은 아래와 같은 사유로 재정조달목적 부담금으로서 정당화되기 어렵다.
(1)이 사건 법률조항에서 재정조달의 대상인 공적 과제는 ‘공공의 지하수자원의 보호’와 ‘먹는물의 수질개선’ 두 가지이다.
이 중에서 먼저 공공의 지하수자원의 보호라는 과제에 관하여 보면, 먹는샘물 수입판매업자는 그에 대하여 특별히 밀접한 관련성을 가진다고 할 수 없다. 이들은 국내 지하수 자원을 이용하거나 훼손하지 않는 점에서 국내 지하수 자원 보호와 관련하여 이들에게 특별한 재정책임을 지울 근거가 없으며, 또한 지하수 자원 보호사업을 위한 재정지출이 이들에게만 특별히 유용한 것도 아니기 때문이다. 그러므로 공공의 지하수 자원의 보호에 필요한 재정을 조달한다는 목적에 관한 한, 일반국민과 달리 유독 먹는샘물 수입판매업자에게 이 사건 부담금을 추가적으로 부담시킬 합리적인 이유가 없다.
다음으로, 수입 먹는샘물 이외의 먹는물, 그 중에서도 특히 수돗물의 수질개선의 과제는 1995년 먹는물관리법의 제정에 의해 먹는샘물의 수입판매가 처음으로 허용되기 훨씬 이전부터 국가나 지방자치단체가 부담하고 있던 일
반적 과제에 속한다. 즉, 1961. 12. 31. 법률 제939호로 제정된 수도법 제6조에서 이미 수도사업 공영의 원칙을 선언하였고, 1993. 12. 27. 법률 제4627호로 개정된 수도법 제2조 제1항에서 모든 국민이 양질의 물을 공급받을 수 있도록 수도에 관한 종합적인 계획을 수립하고 합리적인 시책을 강구하여야 할 국가의 책무를 규정한 이래 오늘에 이르고 있다. 그러므로 수입 먹는샘물 이외의 먹는물의 수질개선에 관한 한, 특별한 공적 과제로 접근할 사안이 아니라 전체 국민에 관련되어 있는 일반적 과제로 인식되어야 하므로, 먹는샘물 수입판매업자들에게 특별한 재정책임을 인정하기는 어렵다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 합리적 이유 없이 수입판매업자에 대하여 조세외적 부담금을 추가로 부담시킴으로써 공과금 부담의 형평성을 훼손한다고 할 것이므로 평등원칙에 위배된다.
(2)나아가, 먹는샘물 수입판매업자에게 평균판매가액의 100분의 20의 범위 안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 산정된 수질개선부담금을 부과할 수 있도록 한 것도 비례성원칙에 부합하지 않는다고 본다.
수입 먹는샘물은 그 이외의 먹는물에 비하여 수질개선사업의 범위가 훨씬 제한적이라고 보아야 한다. 가령 국산 먹는샘물의 경우에는 수질개선사업이 그 원수(原水)의 수질개선에 관한 것을 포함할 여지가 있는 데 반하여, 외국산 먹는샘물의 경우에는 이미 완제품의 형태로 수입되기 때문에 그 수질개선사업은 사실상 수질검사 및 유통관리에 국한될 수밖에 없다.
그런데 관계법령의 규정을 보면, 수질검사나 유통관리에는 재정적 소요가 그다지 크지 않다. 즉, 먹는샘물을 수입하고자 하는 자는 수입신고시에 수질검사서사본 등을 제출할 것을 요구받고 있다(법 제23조 제1항, 법시행규칙 제14조 제1항 참조). 환경부장관은 신고된 먹는샘물에 대하여 통관절차 완료 전에 관계공무원 등으로 하여금 필요한 검사를 하게 할 수 있으나(법 제23조 제2항), 구체적으로는 정밀검사를 실시하여 적합 판정을 받은 동일회사 동일제품에 대하여는, 그것이 국내에서 유통중 검사에서 부적합 판정을 받거나 하는 등의 사정이 없는 한, 6개월 동안은 현품의 성상&#183;색깔&#183;맛&#183;냄새 등에 의한 관능검사만으로 족한 것으로 되어 있다(법시행규칙 제14조 제2항, 별표5 제1호 참조). 게다가 1회 정밀검사 비용도 대략 20여 만 원 정도에 불과한 것으로 추산된다. 또한 적합 판정을 받은 제품은 환경부장관이 고시한 보존방법, 유통기한 등을 따를 것이 요구되는 외에는(법 제29조 참조), 특별한 사정이 없는 한, 달리 검사의 대상이 되지 않는다(법 제34조 제1항 참조).
그리하여 수입 먹는샘물 자체의 수질개선사업에 소요되는 재정은 매우 미미할 것으로 보이고, 실제로 먹는샘물 수입판매업자에게서 거둔 이 사건 부담금은 환경개선특별회계에 편입되어 그 세입의 일부를 이루지만 동 특별회계의 세입 중 정작 수입 먹는샘물과 관련하여 별도로 지출되는 금액은 거의 전무한 실정이다.
그럼에도 불구하고 먹는샘물 수입판매업자들은 이 사건 법률조항에 의하여 매분기마다 평균판매가액의 최고 100분의 20의 비율 범위 내에서 수질개선부담금을 고정적으로 납부하도록 되어 있는바, 이는 먹는샘물 수입판매업자들의 기업활동의 자유나 재산권을 필요 이상으로 지나치게 제약하는 것으로, 비례성의 원칙에 위배된다고 할 것이다.
다.이상과 같은 이유로, 이 사건 법률조항에 대하여는 평등원칙 및 비례성원칙 위반을 인정할 수 있으므로 위헌임을 선언하여야 한다.
volumeInfo: 16
seriesInfo: 2
pages: 14~40
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20040715
eventType: 헌바