item: panreType: 판례집
eventNo: 2002헌바38
eventNm: 토지수용법 제73조   위헌소원
panreTitle: 토지수용법 제73조 위헌소원

panreInfo: (2002. 11. 28. 2002헌바38 전원재판부)

textOfDecision: 토지수용법 제73조(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정된 것)는 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 김천과 구미 사이의 도로확장 및 포장공사를 시행하는 경상북도지사의 신청에따라 중앙토지수용위원회는 2001. 5. 22. 청구인 박○창 소유의 김천시 아포읍○○리 88의 1 답 452㎡및 천○일 소유의 같은리 88의 5 답 1,189㎡를 수용하는재결을 하였다.
청구인들은 그 재결서의 정본을 송달받고 1월이 경과하도록 이에 대한 이의를신청하지 아니한 채 중앙토지수용위원회와 경상북도지사를 상대로 대구지방법원에 수용재결처분의 취소를 구하는 소(2001구5393호)를 제기하였고 그 계속중 토지수용법 제73조 제1항, 제2항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다.
법원이 2002. 4. 11. 신청을 기각하자 청구인들은 같은 달 25. 소원을 제기하였다.

abjObt: 법조항은 토지수용법(이하‘이 법’이라고 한다) 제73조(1981. 12. 31.법률 제3534호로 개정된 것, 이하‘이 조문’또는‘심판대상법조항’이라 한다) 제1항 및 제2항이고 그 내용은 다음과 같다.
토지수용법 제73조(이의의 신청)①중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.
②제1항의 규정에 의한 이의의 신청은 재결서의 정본이 송달된 날로부터 1월이내에 이를 하여야 한다.
다. 관련 법률：별지 1과 같다.

caseRelatedOpinion: (1)수용재결에 대하여 불복하는 경우 이의절차를 거쳐 비로소 행정소송을 제기하도록 하는 이 조문은, 이의절차가 수용과정의 절차를 반복하는 것에 불과한 점에 비추어, 재판을 제기하기 전에 이중의 절차를 반복하도록 강요하는
것이 되어 신속한 재판을 받을 권리(헌법 제27조 제1항, 제3항)를 침해한다. 또한국세에 대한 불복절차로서의 이의신청이 임의적인 것(국세기본법 제55조 제3항)과비교하여 헌법상의 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 위배된다.
(2)이의재결이 취소된다고 하더라도 수용의 효력이 당연히 상실되는 것은 아니므로 이 조문대로 하면 효율적인 권리구제가 되지 아니하여 청구인들의 재판청구권이 침해된다.
(3)행정심판법 제18조에 의하면“심판청구는 처분이 있음을 안 날로부터 90일이내에 제기하여야”하고 동법 제43조 제1항에 의하면“행정심판에 관하여는 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특히 필요한 경우가 아니면 청구인에게 불리한 내용으로 이 법에 대한 특례를 다른 법률로 정할 수 없도록”되어 있다.
그런데도 불구하고 이 조문에 의한 청구기간은 그보다 단기인 1월로 부당하게제한되어 있어 청구인들의 재판을 받을 권리를 침해하고 있다.
나. 법원의 제청신청기각이유：별지 2와 같다.
다. 건설교통부장관의 의견：별지 3과 같다

judgement: (1)이 조항은 이 법 제75조의2와의 연관하에, 중앙토지수용위원회의 수용조치에 대하여 불복이 있는 경우에 바로 행정소송을 제기할 수는 없고 먼저 이의신청을 하여 그 이의에 대한 재결을 받아 불복을 해소하여야 하고 그럼에도 불구하고불복이 해소되지 아니하면 그때 비로소 행정소송을 제기할 수 있지만 그 소송은수용조치를 대상으로 하는 것이 아니고 이의재결을 대상으로 하여야 한다는 이른바 필요적 이의전치 및 재결주의를 규정한 것으로 해석된다(대법원 1978. 3. 14 선고 77누164 판결; 대법원 1983. 2. 8. 선고 81누420 판결 등 참조).
(2)청구인들은, 중앙토지수용위원회의 재결에 불복하는 경우 반드시 이의신청을 거치도록 하는 이 조항은 신속한 재판을 받을 청구인들의 권리를 침해한다고주장한다.
물론 토지수용에 대하여 불복이 있는 사람의 법원에 대한 출소가 이 조항 때문에 시간적으로 늦어지는 것은 분명하고 따라서 그러한 한도내에서는 재판청구권이일부 제한된다고 할 것이다. 그러나 헌법재판소가 이 법 제75조의2의 위헌여부를심판한 다른 사건(헌재 2001. 6. 28. 2000헌바77, 판례집 13-1,
1358)에서 이미 이 점에 관하여 합헌임을 밝힌 바 있는 것처럼 이 조항은 다음과같은 이유로 합헌이라고 판단된다.
㉮이 조항은, 토지수용과 관련된 분쟁의 특수성을 고려하여 수용조치에 대하여불복하는 때에는 중앙토지수용위원회에 이의신청을 먼저 하게 하여, 신속하게 법률관계를 확정하고 통상의 소송절차보다 간편한 절차로 시간과 비용을 절약하며토지수용에 관한 행정기관의 전문적인 지식을 활용하도록 하고 있다. 따라서 이조항이 이의신청을 필요적인 전심절차로 한 것은 그 목적의 정당성 및 수단의 필요성과 적절성이 모두 인정된다.
㉯나아가, 이의재결의 취소를 구하는 소송에서는 수용조치의 하자도 심리될 수있으므로(대법원 1995. 12. 8. 선고 95누5561 판결; 대법원 2001. 5. 8. 선고 2001두1468 판결 등 참조), 이 조항이 수용조치에 대한 제소를 금지함으로써 청구인들이 입게 되는 재판청구권의 제한정도는 그다지 크다고 할 수 없고, 오히려 이 조항에 의하여 추구되는 분쟁의 일회적 해결과 신속한 권리구제 및 법원 판결의 적정성 보장이라는 공익은 매우 크다고 할 것이다.
㉰따라서, 이 조항이 수용조치에 대한 불복절차를 규정하면서 이의절차를 필요적 전치로 한 것은 합리성을 갖춘 것이고 비례의 원칙에도 위반되지 아니하므로청구인들의 재판청구권을 침해한다거나 평등의 원칙을 위반하는 것이라고 볼 수없다.

(1) 이 조항은 행정심판법 제18조 제1항이 정하는 것(90일)에 비하여 비교적 짧은 청구기간(1월)을 설정하고 있다. 그러나 이것은 토지수용과 관련한 공공사업을신속히 수행하여야 할 특수성을 살리고 간편한 절차로 분쟁을 신속히 해결하여 이해관계자의 권리관계를 조속히 안정시킬 필요에서 나온 것으로서 그 목적의 정당성과 필요성이 인정된다. 나아가, 이 조항이 규정하는 1월의 청구기간이 행정심판법의 그것에 비하여 상대적으로 비록 단기이긴 하지만 그렇다고 하여 이것이 청구인들의 재판청구권 행사를 불가능하게 하거나 현저히 곤란하게 할 정도로 짧은 것은 아니어서 청구기간에 관한 입법재량(헌재 1998. 8. 27. 97헌바17, 판례집 10-2,398, 404 참조)의 한계를 일탈한 것이라고 할 수 없다. 또한 이로 말미암아 청구인들이 입게 되는 재판청구권의 제한정도 또한 그다지 크다고 할 수 없으며, 오히려이 조항이 이 조문 제1항과 함께 추구하는 신속한 권리구제 및 법원 판결의 적정성 보장이라는 공익은 매우 크다고 할 것이다. 따라서 이 조항이 비례의 원칙을 위반하였다거
나 청구인들을 불합리하게 차별한다고 볼 수는 없으므로 이것이 청구인들의 재판청구권을 침해하거나 평등의 원칙을 위반한다고는 할 수 없다(헌재 1998. 8. 27.97헌바17, 판례집 10-2, 398, 404 참조. 또한 대법원 1992. 8. 18. 선고 91누9312판결 참조).

conclusion: 그렇다면 이 조문은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 주선회의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관들의일치된 의견에 따른 것이다.
otherOpinions: 5. 재판관 주선회의 반대의견
가. 심판대상 법조항 중 제73조 제1항에 대한 판단
다수의견은 재결주의에 입각한 대법원 판례의 해석을 원용하여 심판대상 법조항을 합헌이라고 하고 있으나, 나는 위 대법원 판례의 해석이 타당하지 아니하고심판대상 법조항을 대법원의 판례와 같이 해석하게 되면 심판대상 법조항은 헌법상 과잉금지원칙에 위반되어 위헌이라고 판단되어 다음과 같이 반대의견을 밝히고자 한다.
(1) 심판대상 법조항의 문언적 의미
심판대상 법조항은 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 이의가 있는 자는 동위원회에 이의를 신청“할 수 있다”라고 규정하고 있다. 위와 같은 법문언에 대한문리적 해석을 통하여 볼 때, 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 반드시 이의신청을 거쳐 이의재결에 대해서만 행정소송을 제기하여야 한다는 해석은 도출될 수없다. 왜냐하면 심판대상 법조항은 단순히 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여이의가 있는 자는 동 위원회에 이의를 신청“할 수 있다”라고만 규정하고 있기 때문이다.
법조항은 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 이의가 있는 자는 동위원회에 이의를 신청“할 수 있다”라고 규정하고 있다. 위와 같은 법문언에 대한문리적 해석을 통하여 볼 때, 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 반드시 이의신청을 거쳐 이의재결에 대해서만 행정소송을 제기하여야 한다는 해석은 도출될 수없다. 왜냐하면 심판대상 법조항은 단순히 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여이의가 있는 자는 동 위원회에 이의를 신청“할 수 있다”라고만 규정하고 있기 때문이다.
(2) 중앙토지수용위원회의 심의구조
헌법 제107조 제3항, 행정소송법 제18조 및 위 심판대상 법조항의 문언에 비추어 볼 때, 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 행정소송을 제기하기 위해서는 반드시 이의신청을 거쳐야만 한다는 해석은 결코 도출될 수 없지만, 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 반드시 동 위원회의 이의신청절차를 거쳐야만 할 실제적인이유가 있는지를 검토하기 위하여 중앙토지수용위원회의 심의구조를 살펴본다.
토지수용법에 의하면 중앙토지수용위원회는 위원장 1인과 위원 8인으로 구성되는데, 위원장은 건설교통부장관이 된다(제30조 제1항, 제2항).
중앙토지수용위원회는 수용 또는 사용할 토지의 구역 및 사용방법, 손실의 보상,수용 또는 사용의 시기와 기간, 기타 토지수용법에 규정한 사항에 대하여 재결할권한을 가진다(제29조 제2항). 동 위원회의 의사는 위원장을 포함한 위원과반수의출석으로 개의하고 출석자의 과반수로써 의결한다(제34조 제2항).
중앙토지수용위원회는 재결신청을 접수한 때에는 지체없이 이를 공고하고 공고한 날로부터 2주간 관계서류의 사본을 일반에게 열람하게 하여야 한다(제36조 제1항). 동 위원회는 심의를 개시한 날로부터 2주간내에 재결을 하여야 한다. 다만, 특별한 사유가 있을 때에는 의결로써 1차에 한하여 2주간 연장할 수 있다(제38조).
그리고 중앙토지수용위원회 운영규정에 의하면 중앙토지수용위원회가 특별히정하는 경우를 제외하고는 재결액산정을 위한 심의기준은 다음과 같다. 즉 재결액산정을 위한 감정평가는 기업자가 협의가격으로 제시한 금액(이의신청재결인 경우에는 수용재결액)의 결정과 관계없는 2개 감정 평가기관에 의뢰하고(제15조 제1호), 수용목적물(이의신청재결인 경우에는 이의신청목적물을 말한다)에 대한 보상액은 감정평가기관에서 평가한 평가액의 평균금액으로 정한다. 다만 평가액의 평균금액이 기업자 제시액보다 낮거나 현상이 멸실되는 등의 사유로 감정평가가 불가능한 경우에는 기업자 제시액으로 정한다(제15조 제2호).
(3) 과잉금지원칙 위반여부
이상과 같은 중앙토지수용위원회의 조직, 권한, 심의절차, 심의기준 등에 비추어볼 때, 심판대상 법조항에 의한 이의신청절차에서는 수용재결청과 이의재결청이중앙토지수용위원회로 동일하고, 심의기능과 재결기능을 분리하지 않고 모두 중앙토지수용위원회가 함께 관장하도록 되어 있고, 수용재결과 이의재결의 심리절차에있어서도 법률상으로나 실무상으로나 이를 구분하지 않고 동일한 절차로 처리하고있으므로, 사실상 이의신청절차는 수용할 토지의 구역과 손실의 보상등에 관하여수용재결과정에서 행한 절차를 반복하여 심의하는 것에 불과하다고 할 것이다.
이와 같이 제3의 독립된 지위에 있지 아니한 중앙토지수용위원회에 다시 이의신청을 하여 그 재결에 대하여만 행정소송을 제기할 수 있도록 하는 것은 국민들로 하여금 불필요한 절차의 반복을 강요하는 것에 불과하며, 여기에는 하등의 합리적인 이유도 발견할 수 없는 것이다.
특히 당해사건의 경우와 같이 청구인들의 불복취지가 토지수용 자체에 대한 것이 아니라 정당한 보상을 요구하는 것에 국한되는 경우에는 더욱 그러하다 할 것이다.
실무상으로 볼 때에도 중앙토지수용위원회는 실제로 한 달에 한 번 열리고 매회150내지 160건을 처리한다고 하는데, 이러한 짧은 재결기간 및 과중한 사건처리에비추어 중앙토지수용위원회의 심리절차가 법원의 심리절차보다 전문성이 확보되어 당사자의 권리구제에 보다 충실하게 대응하고 있다고 볼 수도 없다. 실제로 중앙토지수용위원회의 재결실적에 대한 통계를 보면 1991.부터 2001.까지 7304건의수용재결에 대해 6849건의 이의재결이 있었는데 재결액의 변화가 거의 없다고 할수 있는 0% 내지 5% 내의 재결이 75. 67%를 차지하고, 행정소송이 제기된 사건에서 소취하부분을 제외하고 재결액 변경이 이루어진 경우는 전체 2612건 중에서1559건을 차지하여 59.7%의 비율을 나타내고 있다.
따라서 중앙토지수용위원회의 수용재결에 대하여 반드시 이의신청을 거쳐 이의재결에 대해서만 행정소송을 제기하도록 해석하는 것은 헌법 제27조 제1항의 재판청구권 및 제3항의 신속한 재판을 받을 권리에 대해 필요한 정도를 넘어 제한하는 것으로서 그 수인이 기대불가능한 과도한 제한이라 아니할 수 없다.
나. 심판대상 법조항 중 제73조 제2항에 대한 판단
(1) 심판대상 법조항과 행정심판법과의 관계
행정심판법 제18조는 불변기간으로 행정심판청구기간에 대하여 규정하고 있다.즉 심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 심판청구는 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다.
위와 같이 행정심판에 대한 청구기간을 당사자의 권리구제에 유리하게 정비하여 규정하고 있으면서, 나아가 동법 제43조는 다른 법률과의 관계에서 행정심판에관하여는 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특히 필요한 경우가 아니면 청구인에게 불리한 내용으로 이 행정심판법에 대한 특례를 다른 법률로 정할 수 없다고 규정하고 있다.
그러나 심판대상 법조항은 행정심판법 제18조에서 정한 청구기간(처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있은 날로부터 180일)보다 훨씬 짧은 1월의
이의신청기간을 설정하고 있다.
행정심판법 제18조의 청구기간 규정과 심판대상 법조항의 이의신청기간과의 관계는 일반법과 특별법과의 관계라 할 것이다. 일반법과 특별법과의 관계는 일반적으로 특별법우선의 원칙에 따른 배제관계에 서게 되는데 이 사건에서 그 배제의합리적인 이유가 있는지를 살펴보기로 한다.
(2) 과잉금지원칙 위반여부
다수의견은, 중앙토지수용위원회의 재결에 대한 이의신청기간을 그 일반법인 행정심판법 제18조 제1항의 행정심판청구기간보다 짧게 규정한 것은 토지수용과 관련한 공공사업을 신속히 수행하여야 할 그 특수성과 전문성을 살리기 위한 필요에서 된 것으로 이해되므로 이를 행정심판법 제43조, 제42조에 어긋나거나 헌법 제27조에 어긋나는 위헌규정이라 할 수 없다(대법원 1992. 8. 18. 선고 91누9312 판결)라고 판시한 대법원의 판례를 원용하고 있다.
그러나 토지수용에 대한 이의신청을 전형적인 행정심판으로 이해하는 한(대법원 1992. 6. 9. 선고 92누565 판결 참조) 청구기간에 관한 행정심판의 일반규정을합리적인 이유없이 배제하기는 어렵다고 할 것이다. 대법원이 합헌의 이유로 설시하고 있는 첫 번째 사유인 토지수용과 관련한 공공사업을 신속히 수행하여야 할특수성은 사안의 특수성을 살리기 위한‘특히 필요한 경우’라고 볼 수 없다.
두 번째 사유인 전문성을 살리기 위한 필요에 관하여는 이미 앞에서 살펴본 바와 같이 중앙토지수용위원회의 조직, 권한, 심의절차, 심의기준 및 실제적인 업무처리의 현실과 통계등에 비추어 볼 때, 일반적인 행정심판절차에서보다 특별히 전문성을 인정하기 어렵다고 여겨지기 때문에 토지수용의 행정심판에서만 이의신청기간을 지나치게 짧게 정하는 것은 토지수용의 이의신청권자에게만 최소침해의 원칙과 법익균형성의 원칙을 위배하여 수인할 수 없는 과도한 부담을 지우고 있는것이라 아니할 수 없다.
(3) 평등원칙 위반여부
입법자가 입법을 할 때 입법자는 헌법상의 평등원칙에서 나오는 체계정당성(Systemgerechtigkeit)을 준수해야 할 헌법적 명령을 받고 있다. 법질서의 체계적인 구조를 벗어나는 특별입법을 할 때, 사물논리적 구조에 비추어 동일하게 다루어야 할 사항을 특단의 합리적 이유없이 달리 취급하는 입법을 하는 것은 곧입법자의 자의를 징표하게 된다. 즉 동일한 법률요건에 동일한 법률효과를 부여하지 않음으로써 규범충돌을 야기시키고 입법자가 자기기속
에 반하는 가치모순을 드러낸다면 그것은 헌법상 자의금지원칙에 반하는 것이다.
가치모순적인 규범들 중에 어느 것에 우선적인 효력을 부여하느냐의 문제에 있어서 적어도 절차법을 규율하는 경우에 일반법과 달리 규율하려고 할 때에는 그것에 대한 필요충분한 차별규율근거가 제시되어야 할 것이다. 우리 헌법재판소는 이미 체계위배의 특례에 대해서 위헌결정을 한 바가 있다(헌재 1990. 6. 25. 89헌가98등, 판례집 2, 132, 145 참조).
토지수용법에 따른 토지수용에 관한 처분은 전형적인 행정처분이다. 토지수용법은 사법(私法)질서체계와 같은 이종(異種)의 법질서체계에 포섭되는 것도 아니고동일한 행정법질서체계 내에 있기 때문에 토지수용의 이의신청기간만을 달리 규율할 합리적인 근거를 찾을 수 없다.
따라서 특별히 단기간의 이의신청기간을 설정하고 있는 심판대상 법조항은 헌법상 체계정당성의 법리에 어긋난 자의적인 규정으로서 헌법 제11조 및 헌법 제107조 제3항에 위반되어 위헌을 면치 못할 것이다.
(4)결국 심판대상 법조항은 청구인의 행정심판청구권을 합리적 이유없이 자의적인 방법으로 과도하게 제한하고 있기 때문에 헌법에 위반된다 할 것이다.
결론적으로 심판대상 법조항 중 제73조 제1항에 대해서는 중앙토지수용위원회의 수용에 대하여 필요적으로 이의신청을 거치도록 해석하는 한 헌법에 위반된다는 한정위헌결정을 하여야 하고, 제73조 제2항에 대해서는 헌법에 위반된다는 위헌결정을 하여야 할 것이다.
재판관윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일 권성(주심) 김효종 김경일 송인준 주선회
〔별지 2〕법원의 제청신청기각이유
(1) 이 조문은 토지수용과 관련한 분쟁의 특수성을 고려하여 수용재결에 대하여불복하는 때에는 중앙토지수용위원회에 행정심판으로서 이의신청을 할 수 있도록하고, 이의신청절차를 결과적으로 필요적인 전치절차화함으로써 이를 통하여 법률관계를 신속히 확정하고 통상의 소송절차에 비하여 간편한 절차에 의해 시간과 비용을 절약할 수 있는 불복절차를 마련하고 있을 뿐 아니라 토지수용에 관한 행정기관의 전문적인 지식을 활용할 수 있도록 하고 있다. 나아가 이의재결은 행정심판에 대한 재결의 성격과 함께 관할토지수용위원회가 1차적으로 행한 수용재결을다시 심의하여 토지수용에 관한 법률관계를 확정하는 재처분적인 성격도 부수적으로 함께 가지는 것으로 볼 수 있
으므로 위법한 수용재결로 인하여 권익을 침해받은 자가 이의신청절차를 거쳐 이의재결에도 불복하는 경우에는 토지수용에 관한 법률관계를 최종적으로 확정하는이의재결을 다투어 그 효력을 배제하는 것이 당사자의 권리구제를 위한 효율적인방법이라 할 것이며, 법원으로서도 수용재결과 이의재결의 심리과정에서 제기된당사자의 주장과 토지수용에 관하여 전문적인 지식을 갖고 있는 중앙토지수용위원회가 행한 수용대상토지에 대한 구체적인 실사결과 및 보상금액의 산정기준 등을모두 고려하여 판단함이 분쟁의 일회적 해결과 판결의 적정성을 보장할 수 있다.따라서 이 조문이 수용재결에 대하여 이의신청절차를 거치도록 하는 것은 목적의정당성과 수단의 적절성이 인정된다.
또한 이의재결의 취소를 구하는 소송에서는 이의재결 자체의 고유한 위법사유뿐만 아니라 이의신청의 사유로도 삼지 않은 수용재결의 하자도 주장할 수 있는것이므로(대법원 1995. 12. 8. 선고 95누5561 판결 참조), 이 조문이 수용재결에대한 제소를 금지함으로써 청구인의 재판청구권이 제한되는 정도는 그다지 크다고할 수 없고, 또한 이에 비하여 분쟁의 일회적 해결과 신속한 권리구제의 요청에 응하고 법원 판결의 적정성을 보장할 수 있다는 점에서 재결주의를 규정함에 의한공익은 매우 크다고 할 것이므로, 이 조문은 필요성과 법익 균형성도 갖추고 있다고 할 것이다.
따라서 이 조문이 수용재결에 대하여 이의신청절차를 거치도록 함으로써 이의신청절차를 필요적 전치절차화 한 것은 헌법 제27조 제1항, 제3항이 규정하는 재판청구권을 침해한다거나 비례·평등의 원칙에 반한다고 보기 어렵다.
(2)수용할 토지의 구역이나 구체적인 보상금액에 관한 수용재결에 대하여 당사자가 불복하는 경우에는 이 법이 정하는 불복절차를 통하여 토지소유자 등이 수용대상토지에 관한 재판권을 회복할 가능성이 남아 있게 되므로 사실상 공익사업은더 이상 진행될 수 없으며, 토지소유자 등 피수용자의 경우에도 토지수용과 관련한 법률관계가 확정될 때까지는 재산권 행사가 어렵게 된다. 이러한 이유로 위법한 수용재결에 대한 불복절차를 구체적으로 형성함에 있어서는 토지수용에 관한행정기관의 전문적인 지식을 충분히 활용할 수 있고, 공익사업의 신속·원활한 수행과 토지소유자 등의 재산권 보장을 위하여 토지수용에 관한 법률관계를 신속히확정할 수 있는 제도적인 장치가 요구된다고 할 것인바, 이 조문이 수용재결에 대한 이의신청기간을 행정심판법 제18조에서 규정한 행정심판 청구기간인‘처분이있음을 안 날로부터 90일’보다
단기인 1월로 제한하고 있다고 하더라도 토지수용과 관련된 분쟁의 위와 같은 특수성을 고려하여 볼 때 이 조문은 필요성과 법익균형성을 갖추고 있다고 할 것이므로 청구인들의 재판을 받을 권리를 침해한다거나 비례·평등의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
〔별지 3〕건설교통부장관의 의견
헌재 2001. 6. 28. 2000헌바77결정을 인용하여 설시하고 있는 법원의 위 제청신청기각이유와 대체로 동일하다.
pansiMatt: 1. 중앙토지수용위원회의 재결에 불복하는 경우 반드시 이의신청을 거치도록 한 토지수용법 제73조 제1항의 위헌여부(소극)
2. 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 이의를 신청하는 경우 1월의 이의신청기간을 규정한 토지수용법 제73조 제2항의 위헌여부(소극)
decisionGst: 1. 토지수용법 제73조 제1항은, 토지수용과 관련된 분쟁의 특수성을 고려하여 수용조치에 대하여 불복하는 때에는 중앙토지수용위원회에 이의신청을 먼저 하게 하여, 신속하게 법률관계를 확정하고 통상의 소송절차보다 간편한 절차로 시간과 비용을 절약하며 토지수용에 관한 행정기관의 전문적인 지식을 활용하도록 하고 있기 때문에 이 조항이 이의신청을 필요적인 전심절차로 한 것은 합리성을 갖춘 것이고 비례의 원칙에도 위반되지 아니하므로 청구인들의 재판청구권을 침해한다거나 평등의 원칙을 위반하는 것이라고 볼 수 없다.
2. 토지수용법 제73조 제2항의 조항이 규정하는 1월의 청구기간이 행정심판법의 그것에 비하여 상대적으로 비록 단기이긴 하지만 그렇다고 하여 이것이 청구인들의 재판청구권 행사를 불가능하게 하거나 현저히 곤란하게 할 정도로 짧은 것은 아니어서 청구기간에 관한 입법재량의 한계를 일탈한 것이라고 할 수 없다. 나아가 이 조항이 이 조문 제1항과 함께 추구하는 신속한 권리구제 및 법원 판결의 적정성 보장이라는 공익은 매우 크다고 할 것이므로 이 조항이 비례의 원칙을 위반하거나 청구인들의 재판청구권을 침해하거나 평등의 원칙을 위반한다고는 할 수 없다.
재판관 주선회의 반대의견
1. 토지수용법 제73조 제1항의 문언적 의미, 중앙토지수용위원회의 심의구조등을 살펴 볼 때, 중앙토지수용위원회의 수용재결에 대하여 반드시 이의신청을 거쳐 이의재결에 대해서만 행정소송을 제기하도록 해석하는 것은 헌법 제27조 제1항의 재판청구권 및 제3항의 신속한 재판을 받을 권리에 대해 필요한 정도를 넘어 제한하는 것으로서 그 수인이 기대불가능한 과도한 제한이라 아니할 수 없다. 따라서 이 조항을 중앙토지수용위원회의 수용·재결에 대하여 필요적으로 이의신청을 거치도록 해석하는 한 헌법에 위반된다.
2. 중앙토지수용위원회의 조직, 권한, 심의절차, 심의기준 및 실제적인 업무처리의 현실과 통계등에 비추어 볼 때, 일반적인 행정심판절차에서보다 특별히 전문성을 인정하기 어렵다고 여겨지기 때문에 토지수용의 행정심판에서만 이의신청기간을 지나치게 짧게 정하는 것은 토지수용의 이의신청권자에게만 최소침해의 원칙과 법익균형성의 원칙을 위배하여 수인할 수 없는 과도한 부담을 지우고 있는 것이라 아니할 수 없다.
토지수용법에 따른 토지수용에 관한 처분은 전형적인 행정처분이고, 토지수용법은 사법(私法)질서체계와 같은 이종(異種)의 법질서체계에 포섭되는 것도 아니며, 동일한 행정법질서체계 내에 있기 때문에 토지수용의 이의신청기간만을 달리 규율할 합리적인 근거를 찾을 수 없다. 따라서 특별히 단기간의 이의신청기간을 설정하고 있는 이 조항은 헌법상 체계정당성의 법리에 어긋난 자의적인 규정으로서 헌법 제11조 및 헌법 제107조 제3항에 위반되어 위헌을 면치 못할 것이다.
adjobtTxt: 토지수용법(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정된 것) 제73조(이의의 신청) ① 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의한 이의의 신청은 재결서의 정본이 송달된 날로부터 1월이내에 이
를 하여야 한다.
refrnPrvsn: 헌법 제11조, 제27조 제1항·제3항, 제107조 제3항
토지수용법 제75조의2(이의신청에 대한 재결의 효력) ① 이의신청의 재결에 대하여 불복이 있을 때에는 재결서가 송달된 날로부터 1월이내에 행정소송을 제기할 수 있다. 다만, 기업자는 행정소송을 제기하기 전에 제75조 제1항의 규정에 의하여 이의신청에 대한 재결에서 정한 보상금을 공탁하여야 한다. 이 경우, 토지소유자등은 공탁된 보상금을 소송종결시까지 수령할 수 없다.
② 제1항의 기간내에 소송이 제기되지 아니하거나 기타 사유로 제75조의 규정에 의한 이의신청에 대한 재결이 확정되었을 때에는 민사소송법상의 확정판결이 있은 것으로 보며 재결정본은 집행력있는 판결정본과 동일한 효력을 가진다.
③ 이의신청에 대한 재결이 확정된 때에는 토지소유자·관계인 또는 기업자는 관할토지수용위원회에 대하여 재결확정증명서를 청구할 수 있다.
행정심판법 제18조(심판청구기간) ① 심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일이내에 제기하여야 한다.
② 청구인이 천재·지변·전쟁·사변 그밖에 불가항력으로 인하여 제1항에 정한 기간내에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날로부터 14일이내에 심판청구를 제기할 수 있다. 다만, 국외에서의 심판청구에 있어서는 그 기간을 30일로 한다.
③ 심판청구는 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
④ 제1항 및 제2항의 기간은 불변기간으로 한다.
⑤ 행정청이 심판청구기간을 제1항의 규정에 의한 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우에 그 잘못 알린 기간내에 심판청구가 있으면 그 심판청구는 제1항의 규정에 의한 기간내에 제기된 것으로 본다.
⑥ 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때에는 제3항의 기간내에 심판청구를 할 수 있다.
⑦ 제1항 내지 제6항의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 이를 적용하지 아니한다.
행정심판법 제43조(다른 법률과의 관계) ① 행정심판에 관하여는 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특히 필요한 경우가 아니면 청구인에게 불리한 내용으로 이 법에 대한 특례를 다른 법률로 정할 수 없다.
② 행정심판에 관하여 다른 법률에서 특례를 정한 경우에도 그 법률에서 규정하지 아니한 사항에 관하여는 이 법이 정하는 바에 의한다.
행정소송법 제18조(행정심판과의 관계) ① 취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다. 
다만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다.
② 제1항 단서의 경우에도 다음 각호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는 행정심판의 재결을 거치지 아니하고 취소소송을 제기할 수 있다.
1. 행정심판청구가 있은 날로부터 60일이 지나도 재결이 없는 때
2. 처분의 집행 또는 절차의 속행으로 생길 중대한 손해를 예방하여야 할 긴급한 필요가 있는 때
3. 법령의 규정에 의한 행정심판기관이 의결 또는 재결을 하지 못할 사유가 있는 때
4. 그밖의 정당한 사유가 있는 때
③ 제1항 단서의 경우에 다음 각호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는 행정심판을 제기함이 없이 취소소송을 제기할 수 있다.
1. 동종사건에 관하여 이미 행정심판의 기각재결이 있은 때
2. 서로 내용상 관련되는 처분 또는 같은 목적을 위하여 단계적으로 진행되는 처분중 어느 하나가 이미 행정심판의 재결을 거친 때
3. 행정청이 사실심의 변론종결후 소송의 대상인 처분을 변경하여 당해 변경된 처분에 관하여 소를 제기하는 때
4. 처분을 행한 행정청이 행정심판을 거칠 필요가 없다고 잘못 알린 때
④ 제2항 및 제3항의 규정에 의한 사유는 이를 소명하여야 한다.
refrnPrcdnt: 헌재 1990. 6. 25. 89헌가98등, 판례집 2, 132
헌재 1998. 8. 27. 97헌바17, 판례집 10-2, 398
헌재 2001. 6. 28. 2000헌바77, 판례집 13-1, 1358
대법원 1978. 3. 14 선고 77누164 판결
대법원 1983. 2. 8. 선고 81누420 판결
대법원 1992. 6. 9. 선고 92누565 판결
대법원 1992. 8. 18. 선고 91누9312 판결
대법원 1995. 12. 8. 선고 95누5561 판결
대법원 2001. 5. 8. 선고 2001두1468 판결
event: 청 구 인　박○창 외 1인
대리인　법무법인 포항종합법률사무소
담당변호사　이인구
당해사건　대구지방법원 2001구5393호 토지수용재결처분 취소청구의 소
eventCol1: 청구인|　박○창 외 1인
대리인　법무법인 포항종합법률사무소
담당변호사　이인구
eventCol3: 당해사건|　대구지방법원 2001구5393호 토지수용재결처분 취소청구의 소
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
김천과 구미 사이의 도로확장 및 포장공사를 시행하는 경상북도지사의 신청에 따라 중앙토지수용위원회는 2001. 5. 22. 청구인 박○창 소유의 김천시 아포읍 ○○리 88의 1 답 452㎡ 및 천○일 소유의 같은리 88의 5 답 1,189㎡를 수용하는 재결을 하였다.
청구인들은 그 재결서의 정본을 송달받고 1월이 경과하도록 이에 대한 이의를 신청하지 아니한 채 중앙토지수용위원회와 경상북도지사를 상대로 대구지방법원에 수용재결처분의 취소를 구하는 소(2001구5393호)를 제기하였고 그 계속중 토지수용법 제73조 제1항, 제2항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다.
법원이 2002. 4. 11. 신청을 기각하자 청구인들은 같은 달 25. 소원을 제기하였다.
나. 심판대상
심판대상 법조항은 토지수용법(이하 ‘이 법’이라고 한다) 제73조(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정된 것, 이하 ‘이 조문’ 또는 ‘심판대상법조항’이라 한다) 제1항 및 제2항이고 그 내용은 다음과 같다.
토지수용법 제73조(이의의 신청)①중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.
②제1항의 규정에 의한 이의의 신청은 재결서의 정본이 송달된 날로부터 1월이내에 이를 하여야 한다.
다. 관련 법률：별지 1과 같다.
2. 청구인들의 주장, 법원의 제청신청기각이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1)수용재결에 대하여 불복하는 경우 이의절차를 거쳐 비로소 행정소송을 제기하도록 하는 이 조문은, 이의절차가 수용과정의 절차를 반복하는 것에 불과한 점에 비추어, 재판을 제기하기 전에 이중의 절차를 반복하도록 강요하는
것이 되어 신속한 재판을 받을 권리(헌법 제27조 제1항, 제3항)를 침해한다. 또한 국세에 대한 불복절차로서의 이의신청이 임의적인 것(국세기본법 제55조 제3항)과 비교하여 헌법상의 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 위배된다.
(2)이의재결이 취소된다고 하더라도 수용의 효력이 당연히 상실되는 것은 아니므로 이 조문대로 하면 효율적인 권리구제가 되지 아니하여 청구인들의 재판청구권이 침해된다.
(3)행정심판법 제18조에 의하면 "심판청구는 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야" 하고 동법 제43조 제1항에 의하면 "행정심판에 관하여는 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특히 필요한 경우가 아니면 청구인에게 불리한 내용으로 이 법에 대한 특례를 다른 법률로 정할 수 없도록" 되어 있다.
그런데도 불구하고 이 조문에 의한 청구기간은 그보다 단기인 1월로 부당하게 제한되어 있어 청구인들의 재판을 받을 권리를 침해하고 있다.
나. 법원의 제청신청기각이유：별지 2와 같다.
다. 건설교통부장관의 의견：별지 3과 같다
3. 판　단
가. 이 조문 제1항에 대한 판단
(1)이 조항은 이 법 제75조의2와의 연관하에, 중앙토지수용위원회의 수용조치에 대하여 불복이 있는 경우에 바로 행정소송을 제기할 수는 없고 먼저 이의신청을 하여 그 이의에 대한 재결을 받아 불복을 해소하여야 하고 그럼에도 불구하고 불복이 해소되지 아니하면 그때 비로소 행정소송을 제기할 수 있지만 그 소송은 수용조치를 대상으로 하는 것이 아니고 이의재결을 대상으로 하여야 한다는 이른바 필요적 이의전치 및 재결주의를 규정한 것으로 해석된다(대법원 1978. 3. 14 선고 77누164 판결; 대법원 1983. 2. 8. 선고 81누420 판결 등 참조).
(2)청구인들은, 중앙토지수용위원회의 재결에 불복하는 경우 반드시 이의신청을 거치도록 하는 이 조항은 신속한 재판을 받을 청구인들의 권리를 침해한다고 주장한다.
물론 토지수용에 대하여 불복이 있는 사람의 법원에 대한 출소가 이 조항 때문에 시간적으로 늦어지는 것은 분명하고 따라서 그러한 한도내에서는 재판청구권이 일부 제한된다고 할 것이다. 그러나 헌법재판소가 이 법 제75조의2의 위헌여부를 심판한 다른 사건(헌재 2001. 6. 28. 2000헌바77, 판례집 13-1,
1358)에서 이미 이 점에 관하여 합헌임을 밝힌 바 있는 것처럼 이 조항은 다음과 같은 이유로 합헌이라고 판단된다.
㉮이 조항은, 토지수용과 관련된 분쟁의 특수성을 고려하여 수용조치에 대하여 불복하는 때에는 중앙토지수용위원회에 이의신청을 먼저 하게 하여, 신속하게 법률관계를 확정하고 통상의 소송절차보다 간편한 절차로 시간과 비용을 절약하며 토지수용에 관한 행정기관의 전문적인 지식을 활용하도록 하고 있다. 따라서 이 조항이 이의신청을 필요적인 전심절차로 한 것은 그 목적의 정당성 및 수단의 필요성과 적절성이 모두 인정된다.
㉯나아가, 이의재결의 취소를 구하는 소송에서는 수용조치의 하자도 심리될 수 있으므로(대법원 1995. 12. 8. 선고 95누5561 판결; 대법원 2001. 5. 8. 선고 2001두1468 판결 등 참조), 이 조항이 수용조치에 대한 제소를 금지함으로써 청구인들이 입게 되는 재판청구권의 제한정도는 그다지 크다고 할 수 없고, 오히려 이 조항에 의하여 추구되는 분쟁의 일회적 해결과 신속한 권리구제 및 법원 판결의 적정성 보장이라는 공익은 매우 크다고 할 것이다.
㉰따라서, 이 조항이 수용조치에 대한 불복절차를 규정하면서 이의절차를 필요적 전치로 한 것은 합리성을 갖춘 것이고 비례의 원칙에도 위반되지 아니하므로 청구인들의 재판청구권을 침해한다거나 평등의 원칙을 위반하는 것이라고 볼 수 없다.
나. 이 조문 제2항에 대한 판단
(1) 이 조항은 행정심판법 제18조 제1항이 정하는 것(90일)에 비하여 비교적 짧은 청구기간(1월)을 설정하고 있다. 그러나 이것은 토지수용과 관련한 공공사업을 신속히 수행하여야 할 특수성을 살리고 간편한 절차로 분쟁을 신속히 해결하여 이해관계자의 권리관계를 조속히 안정시킬 필요에서 나온 것으로서 그 목적의 정당성과 필요성이 인정된다. 나아가, 이 조항이 규정하는 1월의 청구기간이 행정심판법의 그것에 비하여 상대적으로 비록 단기이긴 하지만 그렇다고 하여 이것이 청구인들의 재판청구권 행사를 불가능하게 하거나 현저히 곤란하게 할 정도로 짧은 것은 아니어서 청구기간에 관한 입법재량(헌재 1998. 8. 27. 97헌바17, 판례집 10-2, 398, 404 참조)의 한계를 일탈한 것이라고 할 수 없다. 또한 이로 말미암아 청구인들이 입게 되는 재판청구권의 제한정도 또한 그다지 크다고 할 수 없으며, 오히려 이 조항이 이 조문 제1항과 함께 추구하는 신속한 권리구제 및 법원 판결의 적정성 보장이라는 공익은 매우 크다고 할 것이다. 따라서 이 조항이 비례의 원칙을 위반하였다거
나 청구인들을 불합리하게 차별한다고 볼 수는 없으므로 이것이 청구인들의 재판청구권을 침해하거나 평등의 원칙을 위반한다고는 할 수 없다(헌재 1998. 8. 27. 97헌바17, 판례집 10-2, 398, 404 참조. 또한 대법원 1992. 8. 18. 선고 91누9312 판결 참조).
4. 결　론
그렇다면 이 조문은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 주선회의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다.
5. 재판관 주선회의 반대의견
가. 심판대상 법조항 중 제73조 제1항에 대한 판단
다수의견은 재결주의에 입각한 대법원 판례의 해석을 원용하여 심판대상 법조항을 합헌이라고 하고 있으나, 나는 위 대법원 판례의 해석이 타당하지 아니하고 심판대상 법조항을 대법원의 판례와 같이 해석하게 되면 심판대상 법조항은 헌법상 과잉금지원칙에 위반되어 위헌이라고 판단되어 다음과 같이 반대의견을 밝히고자 한다.
(1) 심판대상 법조항의 문언적 의미
심판대상 법조항은 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 이의가 있는 자는 동 위원회에 이의를 신청 "할 수 있다"라고 규정하고 있다. 위와 같은 법문언에 대한 문리적 해석을 통하여 볼 때, 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 반드시 이의신청을 거쳐 이의재결에 대해서만 행정소송을 제기하여야 한다는 해석은 도출될 수 없다. 왜냐하면 심판대상 법조항은 단순히 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 이의가 있는 자는 동 위원회에 이의를 신청"할 수 있다"라고만 규정하고 있기 때문이다.
(2) 중앙토지수용위원회의 심의구조
헌법 제107조 제3항, 행정소송법 제18조 및 위 심판대상 법조항의 문언에 비추어 볼 때, 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 행정소송을 제기하기 위해서는 반드시 이의신청을 거쳐야만 한다는 해석은 결코 도출될 수 없지만, 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 반드시 동 위원회의 이의신청절차를 거쳐야만 할 실제적인 이유가 있는지를 검토하기 위하여 중앙토지수용위원회의 심의구조를 살펴본다.
토지수용법에 의하면 중앙토지수용위원회는 위원장 1인과 위원 8인으로 구성되는데, 위원장은 건설교통부장관이 된다(제30조 제1항, 제2항).
중앙토지수용위원회는 수용 또는 사용할 토지의 구역 및 사용방법, 손실의 보상, 수용 또는 사용의 시기와 기간, 기타 토지수용법에 규정한 사항에 대하여 재결할 권한을 가진다(제29조 제2항). 동 위원회의 의사는 위원장을 포함한 위원과반수의 출석으로 개의하고 출석자의 과반수로써 의결한다(제34조 제2항).
중앙토지수용위원회는 재결신청을 접수한 때에는 지체없이 이를 공고하고 공고한 날로부터 2주간 관계서류의 사본을 일반에게 열람하게 하여야 한다(제36조 제1항). 동 위원회는 심의를 개시한 날로부터 2주간내에 재결을 하여야 한다. 다만, 특별한 사유가 있을 때에는 의결로써 1차에 한하여 2주간 연장할 수 있다(제38조).
그리고 중앙토지수용위원회 운영규정에 의하면 중앙토지수용위원회가 특별히 정하는 경우를 제외하고는 재결액산정을 위한 심의기준은 다음과 같다. 즉 재결액산정을 위한 감정평가는 기업자가 협의가격으로 제시한 금액(이의신청재결인 경우에는 수용재결액)의 결정과 관계없는 2개 감정 평가기관에 의뢰하고(제15조 제1호), 수용목적물(이의신청재결인 경우에는 이의신청목적물을 말한다)에 대한 보상액은 감정평가기관에서 평가한 평가액의 평균금액으로 정한다. 다만 평가액의 평균금액이 기업자 제시액보다 낮거나 현상이 멸실되는 등의 사유로 감정평가가 불가능한 경우에는 기업자 제시액으로 정한다(제15조 제2호).
(3) 과잉금지원칙 위반여부
이상과 같은 중앙토지수용위원회의 조직, 권한, 심의절차, 심의기준 등에 비추어 볼 때, 심판대상 법조항에 의한 이의신청절차에서는 수용재결청과 이의재결청이 중앙토지수용위원회로 동일하고, 심의기능과 재결기능을 분리하지 않고 모두 중앙토지수용위원회가 함께 관장하도록 되어 있고, 수용재결과 이의재결의 심리절차에 있어서도 법률상으로나 실무상으로나 이를 구분하지 않고 동일한 절차로 처리하고 있으므로, 사실상 이의신청절차는 수용할 토지의 구역과 손실의 보상등에 관하여 수용재결과정에서 행한 절차를 반복하여 심의하는 것에 불과하다고 할 것이다.
이와 같이 제3의 독립된 지위에 있지 아니한 중앙토지수용위원회에 다시 이의신청을 하여 그 재결에 대하여만 행정소송을 제기할 수 있도록 하는 것은 국민들로 하여금 불필요한 절차의 반복을 강요하는 것에 불과하며, 여기에는 하등의 합리적인 이유도 발견할 수 없는 것이다.
특히 당해사건의 경우와 같이 청구인들의 불복취지가 토지수용 자체에 대한 것이 아니라 정당한 보상을 요구하는 것에 국한되는 경우에는 더욱 그러하다 할 것이다.
실무상으로 볼 때에도 중앙토지수용위원회는 실제로 한 달에 한 번 열리고 매회 150내지 160건을 처리한다고 하는데, 이러한 짧은 재결기간 및 과중한 사건처리에 비추어 중앙토지수용위원회의 심리절차가 법원의 심리절차보다 전문성이 확보되어 당사자의 권리구제에 보다 충실하게 대응하고 있다고 볼 수도 없다. 실제로 중앙토지수용위원회의 재결실적에 대한 통계를 보면 1991.부터 2001.까지 7304건의 수용재결에 대해 6849건의 이의재결이 있었는데 재결액의 변화가 거의 없다고 할 수 있는 0% 내지 5% 내의 재결이 75. 67%를 차지하고, 행정소송이 제기된 사건에서 소취하부분을 제외하고 재결액 변경이 이루어진 경우는 전체 2612건 중에서 1559건을 차지하여 59.7%의 비율을 나타내고 있다.
따라서 중앙토지수용위원회의 수용재결에 대하여 반드시 이의신청을 거쳐 이의재결에 대해서만 행정소송을 제기하도록 해석하는 것은 헌법 제27조 제1항의 재판청구권 및 제3항의 신속한 재판을 받을 권리에 대해 필요한 정도를 넘어 제한하는 것으로서 그 수인이 기대불가능한 과도한 제한이라 아니할 수 없다.
(4)결론적으로 심판대상 법조항을 중앙토지수용위원회의 수용&#183;재결에 대하여 필요적으로 이의신청을 거치도록 해석하는 한 헌법에 위반된다.
나. 심판대상 법조항 중 제73조 제2항에 대한 판단
(1) 심판대상 법조항과 행정심판법과의 관계
행정심판법 제18조는 불변기간으로 행정심판청구기간에 대하여 규정하고 있다. 즉 심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 심판청구는 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다.
위와 같이 행정심판에 대한 청구기간을 당사자의 권리구제에 유리하게 정비하여 규정하고 있으면서, 나아가 동법 제43조는 다른 법률과의 관계에서 행정심판에 관하여는 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특히 필요한 경우가 아니면 청구인에게 불리한 내용으로 이 행정심판법에 대한 특례를 다른 법률로 정할 수 없다고 규정하고 있다.
그러나 심판대상 법조항은 행정심판법 제18조에서 정한 청구기간(처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있은 날로부터 180일)보다 훨씬 짧은 1월의
이의신청기간을 설정하고 있다.
행정심판법 제18조의 청구기간 규정과 심판대상 법조항의 이의신청기간과의 관계는 일반법과 특별법과의 관계라 할 것이다. 일반법과 특별법과의 관계는 일반적으로 특별법우선의 원칙에 따른 배제관계에 서게 되는데 이 사건에서 그 배제의 합리적인 이유가 있는지를 살펴보기로 한다.
(2) 과잉금지원칙 위반여부
다수의견은, 중앙토지수용위원회의 재결에 대한 이의신청기간을 그 일반법인 행정심판법 제18조 제1항의 행정심판청구기간보다 짧게 규정한 것은 토지수용과 관련한 공공사업을 신속히 수행하여야 할 그 특수성과 전문성을 살리기 위한 필요에서 된 것으로 이해되므로 이를 행정심판법 제43조, 제42조에 어긋나거나 헌법 제27조에 어긋나는 위헌규정이라 할 수 없다(대법원 1992. 8. 18. 선고 91누9312 판결)라고 판시한 대법원의 판례를 원용하고 있다.
그러나 토지수용에 대한 이의신청을 전형적인 행정심판으로 이해하는 한(대법원 1992. 6. 9. 선고 92누565 판결 참조) 청구기간에 관한 행정심판의 일반규정을 합리적인 이유없이 배제하기는 어렵다고 할 것이다. 대법원이 합헌의 이유로 설시하고 있는 첫 번째 사유인 토지수용과 관련한 공공사업을 신속히 수행하여야 할 특수성은 사안의 특수성을 살리기 위한 ‘특히 필요한 경우’라고 볼 수 없다.
두 번째 사유인 전문성을 살리기 위한 필요에 관하여는 이미 앞에서 살펴본 바와 같이 중앙토지수용위원회의 조직, 권한, 심의절차, 심의기준 및 실제적인 업무처리의 현실과 통계등에 비추어 볼 때, 일반적인 행정심판절차에서보다 특별히 전문성을 인정하기 어렵다고 여겨지기 때문에 토지수용의 행정심판에서만 이의신청기간을 지나치게 짧게 정하는 것은 토지수용의 이의신청권자에게만 최소침해의 원칙과 법익균형성의 원칙을 위배하여 수인할 수 없는 과도한 부담을 지우고 있는 것이라 아니할 수 없다.
(3) 평등원칙 위반여부
입법자가 입법을 할 때 입법자는 헌법상의 평등원칙에서 나오는 체계정당성(Systemgerechtigkeit)을 준수해야 할 헌법적 명령을 받고 있다. 법질서의 체계적인 구조를 벗어나는 특별입법을 할 때, 사물논리적 구조에 비추어 동일하게 다루어야 할 사항을 특단의 합리적 이유없이 달리 취급하는 입법을 하는 것은 곧 입법자의 자의를 징표하게 된다. 즉 동일한 법률요건에 동일한 법률효과를 부여하지 않음으로써 규범충돌을 야기시키고 입법자가 자기기속
에 반하는 가치모순을 드러낸다면 그것은 헌법상 자의금지원칙에 반하는 것이다.
가치모순적인 규범들 중에 어느 것에 우선적인 효력을 부여하느냐의 문제에 있어서 적어도 절차법을 규율하는 경우에 일반법과 달리 규율하려고 할 때에는 그것에 대한 필요충분한 차별규율근거가 제시되어야 할 것이다. 우리 헌법재판소는 이미 체계위배의 특례에 대해서 위헌결정을 한 바가 있다(헌재 1990. 6. 25. 89헌가98등, 판례집 2, 132, 145 참조).
토지수용법에 따른 토지수용에 관한 처분은 전형적인 행정처분이다. 토지수용법은 사법(私法)질서체계와 같은 이종(異種)의 법질서체계에 포섭되는 것도 아니고 동일한 행정법질서체계 내에 있기 때문에 토지수용의 이의신청기간만을 달리 규율할 합리적인 근거를 찾을 수 없다.
따라서 특별히 단기간의 이의신청기간을 설정하고 있는 심판대상 법조항은 헌법상 체계정당성의 법리에 어긋난 자의적인 규정으로서 헌법 제11조 및 헌법 제107조 제3항에 위반되어 위헌을 면치 못할 것이다.
(4)결국 심판대상 법조항은 청구인의 행정심판청구권을 합리적 이유없이 자의적인 방법으로 과도하게 제한하고 있기 때문에 헌법에 위반된다 할 것이다.
다. 결　론
결론적으로 심판대상 법조항 중 제73조 제1항에 대해서는 중앙토지수용위원회의 수용에 대하여 필요적으로 이의신청을 거치도록 해석하는 한 헌법에 위반된다는 한정위헌결정을 하여야 하고, 제73조 제2항에 대해서는 헌법에 위반된다는 위헌결정을 하여야 할 것이다.
volumeInfo: 14
seriesInfo: 2
pages: 689~703
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20021128
eventType: 헌바