item: panreType: 판례집
eventNo: 2000헌바94
eventNm: 공무원연금법 제47조 제3호 위헌소원
panreTitle: 공무원연금법 제47조 제3호 위헌소원, 공무원연금법 제47조 제2호 위헌제청

panreInfo: (2003. 9. 25. 2000헌바94, 2001헌가21(병합) 전원재판부)

textOfDecision: 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것) 제47조
제2호 내지 제5호는 헌법에 위반된다.
eventSummary: (1) 2000헌바94 사건
청구인들은 공무원 퇴직 후 1995. 5. 1.부터 근로복지공단의 직원으로근무하고 있는데 위 복지공단이 공무원연금법 제47조 제3호의 연금지급정지대상기관으로 새로 지정되면서 공무원연금관리공단이 청구인들의 매월 퇴직연금액 중 2분의 1의 지급을 2000. 2.분부터 정지하였다.
청구인들은 공무원연금관리공단을 상대로 법원에 퇴직연금 지급거부처분 취소소송(서울행정법원 2000구29260호)을 제기하고 공무원연금법 제47조 제3호에 대한 위헌제청을 신청(2000아1324)하였으나 법원이 이를기각하자 이 소원을 제기하였다.
(2) 2001헌가21 사건
제청신청인들은 공무원 퇴직 후 아시아나항공주식회사에서 근무하고있는데 위 회사가 공무원연금법 제47조 제2호의 연금지급정지대상기관으로 새로 지정되면서 제청신청인들의 매월 퇴직연금액 중 2분의 1의 지급을 공무원연금관리공단이 2000. 2.분부터 정지하였다.
제청신청인들이 공무원연금관리공단을 상대로 법원에 퇴직연금 지급거부처분 취소소송(서울행정법원 2000구22450호)을 제기하고 공무원연금법제47조 제2호에 대한 위헌제청을 신청(2000아1346)하자 법원이 이를 받아들여 위헌심판제청을 하였다.

abjObt: 위헌심판대상은 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것, 이하‘법’이라 한다) 제47조 제2호 및 제3호이고 그 규정내용 및 관련조항은 다음과 같다.

법 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에따라 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수있다.
1.국가나 지방자치단체의 기관 또는 사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관
2.국가·지방자치단체가 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관 및 한국은행 (이하“정부투자기관”이라 한다)과 정부투자기관이 자본금의 전부또는 일부를 출 자한 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
3.국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
4.국·공유재산의 귀속·무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관 또는 국가·지방자치단체의 출연에 의하여 설립된 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
5.법령의 규정에 의하여 대통령·중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장또는 그 권한의 위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을하는 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관

relatedProvision: 법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되기 전의 것) 제40조(퇴직연금·조기퇴직연금 및 장해연금의 지급정지)①퇴직연금·조기퇴직연금 또는 장해연금의 수급자가 법·군인연금법 또는 사립학교교원연금법의 적용을 받는 공무원·군인 또는 사립학교교직원으로 복무하는경우에는 그 재직기간중 해당 연금의 전액에 대한 지급을 정지한다.
②퇴직연금·조기퇴직연금 또는 장해연금의 수급자가 선거에 의하여취임하는 공무원이나 법 제47조 제2호 내지 제5호에 해당하는 기관의임·직원으로 재직하고 보수 또는 이에 준하는 급여를 받게 된 경우에는해당 연금액의 2분의 1에 대한 지급을 정지한다.
③생략
법시행규칙(2000. 1. 31. 행정자치부령 제89호로 전문개정된 것) 제5조(퇴직·조기퇴직·장해연금의 지급정지대상기관)①공무원연금법(이하“법”이라 한다) 제47조 제2호 내지 제5호(법 제55조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 경우를 포함한다)의 규정에 의하여 퇴직연금·조기퇴직연금또는 장해연금의 지급이 정지되는 기관은 별표 1과 같다.
②행정자치부장관은 연 1회 이상 별표 1에 추가하여야 할 기관이나삭제하여야 할 기관의 유무를 조사하여 추가 또는 삭제하여야 할 기관이발견된 때에는 이를 개정하여야 한다. 다만, 삭제하여야 할 사유가 발생된기관에 재
직하는 자에 대하여는 별표 1의 개정전이라도 삭제사유가 발생된 달부터연금의 지급정지사유가 소멸된 것으로 보고 그 다음달부터 연금을 지급한다.
〔별표 1〕연금지급정지대상기관
1.법 제47조 제2호의 기관 중 라. 재투자기관 (46) 아시아나항공주식회사
2.법 제47조 제3호의 기관 중 가. 일반기관 (28) 근로복지공단
공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 것)
제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지)①퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 이 법, 군인연금법 또는 사립학교교직원연금법의적용을 받는 공무원·군인 또는 사립학교교직원으로 임용된 때에는 그 재직기간중 해당 연금의 전부의 지급을 정지한다.
②퇴직연금 또는 조기퇴직연금 수급자가 연금 외의 소득세법 제19조의 규정에 의한 사업소득(대통령령이 정하는 사업소득을 제외한다) 및 제20조의 규정에 의한 근로소득이 있는 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서 지급을 정지할 수 있다. 이 경우 소득의 범위및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
부칙 제1조(시행일) 이 법은 2001년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제26조 제1항·제38조·제63조·제69조 제8항 및 제69조의3의 개정규정은2002년 1월 1일부터, 제47조의 개정규정은 5년의 범위 내에서 대통령령이정하는 날부터 시행한다.
2.청구인들의 주장과 제청법원의 위헌심판제청이유 및 관계기관의 의견：별지 3 기재와 같다

judgement: 가. 공무원연금제도와 퇴직연금의 법적 성격
(1) 공무원연금제도
공무원연금제도는 공무원의 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·폐질 등의 사유가 발생한 경우에 국가의 책임아래 보험기술을 통하여그 부담을 여러 사람들에게 분산시킴으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상을 도모하는 사회보험제도의 일종이다.
공무원연금제도는 보험의 기본원리에 있어서는 사보험(私保險)의 그것과다를 것이 없지만 한편으로, 보험원리에 사회조정원리를 도입한 사회보장제도의 하나이기 때문에 군인과 선거에 의하여 취임하는 공무원을 제외한 국가공무원법 및 지방공무원법에 의한 모든 공무원 등이 법률에 의하여 당연히
공무원연금에 가입이 강제되고(법 제3조 제1항 제1호, 이하 2000. 12. 30.법률 제6328호로 법이 개정되기 전의 시점을 기준으로 설명하기로 한다),급여의 종류와 내용이 법률로 정하여져 있으며(법 제4장 제2절, 제3절),기여금의 액수 및 징수방법도 법률로 정하여져 있어(법 제66조, 제67조)사보험과는 다른 면을 지니고 있다.
공무원이 20년 이상 재직하고 퇴직한 때에는 사망할 때까지 퇴직연금을 지급한다. 다만, 원칙적으로 1996. 1. 1. 이후에 임용되는 공무원에 대하여는 20년 이상 재직하고 퇴직한 때에는 원칙적으로 60세부터 퇴직연금을 지급하도록 함으로써 연령요건이 추가되어 있다(법 제46조 제1항).
재직기간 20년에 대한 퇴직연금의 금액은 보수연액의 100분의 50에 상당하는 금액으로 하고, 재직기간이 20년을 초과할 때에는 그 초과하는 매1년에 대하여 보수연액의 100분의 2에 상당하는 금액을 가산한 금액으로하되, 다만 그 금액은 보수연액의 100분의 76을 초과하지 못한다(법 제46조 제4항).
퇴직연금에 소요되는 비용은 연금수혜자인 공무원과 사용자인 국가 또는 지방자치단체가 공동으로 비용을 부담하는데, 공무원은 매월 보수의1,000분의 75를 기여금으로 납입하고(법 제66조 제2항, 법시행령 제59조제1항), 국가 또는 지방자치단체는 매 회계연도의 보수예산의 1,000분의75를 부담금으로 납입한다(법 제69조 제1항, 법시행령 제59조 제2항).
(2) 퇴직연금의 법적 성격
앞에서 본 바와 같이 공무원연금제도는 보험의 원리에 의하여 운용되는사회보험제도의 일종이면서 보험원리에 사회조정원리를 도입한 사회보장제도의 하나이다.
그러므로 법상의 퇴직연금수급권은 사회적 기본권의 하나인 사회보장수급권의 성격을 갖고 있지만 공무원 자신도 기여금 납부를 통하여 퇴직연금의 재원형성에 일부 기여한다는 점에서 후불임금의 성격도 가미되어있으므로 이는 재산권의 성격을 아울러 지니고 있다.
퇴직연금수급권은 사회보장수급권과 재산권이라는 양 권리의 성격이불가분적으로 혼화되어 있으므로 전체적으로 재산권적 보호의 대상이 되면서도 순수한 재산권만은 아니라는 특성을 가지고 있다고 할 것이다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333, 판례집 11-1, 503, 512-513 참조).
다만, 퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 재직중 근무의 대가로 지급하였어야 할 임금의 후불적 성격이 강하고, 국가 또는 지방자치단체의 부
담금에 해당하는 부분은 은혜적 급여 또는 사회보장적 급여의 성격이 강하다고 할 것이다(헌재 1996. 10. 31. 93헌바55, 판례집 8-2, 457, 462 참조). 따라서 퇴직연금의 사회보장적 성격에 비추어 볼 때, 퇴직연금의 지급정도는 원칙적으로 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 결정할 수 있는 사항이긴 하지만 임금후불적 성격이 강한 기여금부분에 관해서는 재산권적보호가 더욱 강조되어야 하므로 입법형성의 여지가 보다 좁다고 보아야할 것이다(헌재 1994. 6. 30. 92헌가9, 판례집6-1, 543, 550-551; 헌재1996. 10. 31. 93헌바55, 판례집 8-2, 457, 462-463 참조).
(3) 퇴직연금 지급정지제도의 연혁
퇴직연금의 지급정지제도를 규정하고 있는 법 제47조는 퇴직연급수급권자가 정부투자기관·재투자기관 및 정부재정지원기관에 취업하여 보수등을 지급받는 경우에는 퇴직연금의 전부 또는 일부를 지급정지할 수 있도록 규정하고 있다.
1960년 공무원연금법의 제정 당시에는 퇴직연급수급권자가 다시 공무원이 된 때에만 그 퇴직연금의 지급이 정지되었으나, 1975년에 법이 개정되면서 출자율 2분의 1 이상의 정부투자기관·재투자기관·정부재정지원기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받는 경우에도 지급을 제한하도록 하였고, 1988년의 법 개정시 사립학교교원연금법 적용대상자도 포함되어 그범위가 확대되었다.
특히 공무원연금법이 1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되면서 출자율 2분의 1 이상의 정부투자기관·재투자기관 등을 연금지급 정지대상기관으로 하던 것을 출자율에 관계없이 이들 모두를 정지대상기관에 포함시키고, 국·공유재산의 귀속·무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관또는 국가·지방자치단체의 출연에 의하여 설립된 기관, 법령의 규정에의하여 대통령·중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 그 권한의위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을 하는 기관을 새로이 정지대상기관에 포함시키면서, 이를 2000. 1. 1.부터 시행하도록 하였다.
나. 이 사건 심판대상조항의 위헌 여부
(1) 퇴직연금 지급정지제도 자체의 위헌 여부
심판대상조항은 퇴직연금수급권자가 정부투자기관·재투자기관(법 제47조 제2호의 경우) 또는 정부재정지원기관(법 제47조 제3호의 경우)으로서 행정자치부령이 정하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는때에는 그
지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금의 전부 또는 일부의지급을 정지할 수 있도록 하고 있다.
이 조항의 위헌 여부를 판단함에 있어, 우선 사회보험급여의 하나로서헌법상 재산권의 보호대상이 되는 퇴직연금을 연금수급권자에게 임금 등소득이 있는 경우 그 소득과 연계하여 퇴직연금 일부의 지급을 정지하는것이 과연 헌법적 정당성을 가질 수 있는지 여부가 문제된다.
퇴직연금수급권은 전체적으로 재산권적 보호의 대상이기는 하지만 이제도는①기본적으로 그 목적이 퇴직후의 소득상실보전에 있고②그 제도의 성격이 사회보장적인 것이므로, 연금수급권자에게 임금 등 소득이퇴직 후에 새로 생겼다면 이러한 소득과 연계하여 퇴직연금 일부의 지급을 정지함으로써 지급정도를 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 축소하는 것은 원칙적으로 가능한 일이어서 이 제도 자체가 위헌이라고 볼 수는 없다.
(2) 포괄위임금지원칙의 위반 여부
심판대상조항은 지급정지대상기관을 행정자치부령으로, 지급정지의 요건 및 내용을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙의 위반 여부가 문제된다.
(가) 지급정지대상기관의 문제
1) 법 제47조 제2호의 경우
법 제47조 제2호는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가“국가·지방자치단체가 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관 및 한국은행(이하“정부투자기관”이라 한다)과 정부투자기관이 자본금의 전부 또는 일부를출자한 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관”으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있도록 규정하고 있다.
법 제47조 제2호는 재산권의 성격을 갖고 있는 퇴직연금수급권을 제한하는 규정으로서 그 제한대상이 되는 정부투자기관·재투자기관을 직접법률로 규정하지 아니하고 행정자치부령에 위임하고 있으므로, 법 제47조제2호가 기본권 제한규정으로서 헌법에 합치되기 위하여는 위임의 경우에헌법상 요구되는 포괄위임금지의 원칙을 준수하여야 할 것이다.
헌법은 제75조에서“대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”라고 규정함으로써,입법위
임의 근거를 마련함과 동시에 위임은‘구체적으로 범위를 정하여’하도록하여 그 한계를 제시하고 있다. 한편, 헌법 제95조는“……행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임……으로……부령을 발할 수 있다.”라고 규정하고 있는바, 이 때의 위임도‘구체적으로 범위를 정하여’하여야 함은 물론이다.
‘구체적으로 범위를 정하여’라고 하는 것은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구든지 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음을 의미하고, 다만 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하되 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1997. 2. 20. 95헌바27, 판례집 9-1, 156, 163-164).
앞에서 본 바와 같이 지급정지제도 자체의 합헌성은 인정된다고 하더라도 구체적인 지급정지대상기관을 행정자치부령으로 선별, 결정함에 있어서는 누구든지 예측가능한 일정한 기준이 있어야만 할 것이므로 정부투자기관·재투자기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부투자(재투자를 포함한다. 이하 같다)의 규모와 비율에 관한 일정한 기준(또는 투자의 대상업종 등)을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 한다.
그럼에도 불구하고 법 제47조 제2호는 물론 그 밖의 어느 규정도 이에관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로 말미암아 천태만상의 정부투자의 전범위에 걸쳐 비록 아무리 투자의 비율 또는 규모가 작더라도 투자가이루어지기만 하면 행정자치부령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 위임의 범위가 너무 넓어져버렸고 결과적으로 연금지급정지의 대상이 되는 정부투자기관·재투자기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 것이 되었다.
2) 법 제47조 제3호의 경우
법 제47조 제3호는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가“국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관”으로부터 보수 기타 급여를지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부또는 일부의 지급을 정지할 수 있도록 규정하고 있다.
법 제47조 제2호와 마찬가지로 법 제47조 제3호도 재산권의 성격을 갖고 있는 퇴직연금수급권을 제한하는 규정으로서 그 제한대상이 되는 정부재정지원기관을 직접 법률로 규정하지 아니하고 행정자치부령에 위임하고 있으므로, 법 제47조 제3호가 기본권 제한규정으로서 헌법에 합치되기위하여는 위임의 경우에 헌법상 요구되는 포괄위임금지의 원칙을 준수하여야 할 것이다.
앞에서 본 바와 같이 구체적인 지급정지대상기관을 행정자치부령으로선별, 결정함에 있어서는 누구든지 예측가능한 일정한 기준이 있어야만할 것이므로 정부재정지원기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부재정지원의 규모와 형태에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 한다.
현행법상 재정지원에 관하여 규정하고 있는 법률들을 살펴보면, 재정지원의 방식이나 형태는 법 제47조 제3호가 들고 있는 출연금, 보조금을 비롯하여 출자, 장기대부를 비롯한 융자, 조세감면 등 세제상의 조치, 결손액보전, 우편요금의 지원 등 매우 다양하다.
법 제47조 제3호는“직접 또는 간접으로 출연금·보조금 등 재정지원을 하는”이라고 규정함으로써외관상 재정지원에 관하여 일정한 기준을제시한 것처럼 보이기도 하지만 실질적으로는 재정지원의 방식·형태·규모 등에 대하여 아무런 한정도 하지 않고 있다.
그렇다면 법 제47조 제3호는 물론 그 밖의 어느 규정도 재정지원의 방식·형태·규모 등에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로 말미암아천태만상의 정부재정지원의 전범위에 걸쳐 비록 아무리 적은 규모라도 어떤 형태로든지 정부의 재정지원이 있기만 하면 행정자치부령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 위임의 범위가 너무 넓어져버렸고 결과적으로 연금지급제한의 대상이 되는 정부재정지원기관의 확정을실질적으로 행정부에 일임한 결과를 초래하였다.

conclusion: 나아가 법 제47조 제2호 및 제3호 등의 위임에 따라 정부투자기관·재투자기관, 정부재정지원기관 등 연금지급정지대상기관을 정하고 있는 법시행규칙(2000. 1. 31. 행정자치부령 제89호로 전문개정된 것)을 보더라도그 제5조 제1항에서“공무원연금법 제47조 제2호 내지 제5호……의 규정에 의하여 퇴직연금·조기퇴직연금……의 지급이 정지되는 기관은 별표1과 같다.”라고만 규정하여 그에 해당하는 기관을 개별적, 구체적으로 열거하고 있을 뿐이어서
실제로 그 추가·삭제가 오로지 그때 그때의 행정부의 정책적 판단에 따라 이루어질 수 있도록 되어 있다.
결국 법 제47조 제2호 및 제3호는 연금지급정지의 대상이 되는 정부투자기관·재투자기관 및 정부재정지원기관에 관하여 구체적으로 범위를정하지 아니하고 포괄적으로 행정자치부령에 입법을 위임하고 있는바, 이는 헌법상 입법위임의 한계를 일탈한 것으로서 헌법 제75조 및 제95조에위반된다고 할 것이다.
(나) 법 제47조 제2호 및 제3호 중 법 제47조 본문에 의한 지급정지의요건 및 내용의 문제
이 사건 심판대상조항은 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 정부투자기관·재투자기관 또는 정부재정지원기관으로부터“보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지”할 수 있도록규정하고 있는데 이는 다음에서 보는 바와 같이 지급정지의 요건과 내용에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임한 것으로서 헌법 제75조가 규정하는 포괄위임금지의 원칙에 위반된다고 할 것이다.
지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고 이 사건 심판대상조항은 이를 규정함에 있어 지급정지와소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 규정을 위임하고 있다.
이에 따라 이 사건 심판대상조항만으로는 일정수준 이상의 소득자만을지급정지의 대상으로 할 것인지 여부 및 소득의 수준에 따라 지급정지율내지 지급정지금액을 달리할 것이지 여부가 불분명하게 되었을 뿐만 아니라 이와 관련한 일체의 규율을 행정부에 일임한 결과가 되어 아무리 적은보수 또는 급여를 받는 경우에도 대통령령에서 연금지급을 정지할 수 있도록 정하거나 재취업 소득의 수준에 관계없이 지급정지율 내지 지급정지금액을 일률적으로 정하는 것이 가능하게 되었다.
이 사건 심판대상조항의 위임에 따라 지급정지의 요건 및 내용을 정하고 있는 법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되기 전의 것)을 보더라도, 그 제40조 제2항에서“퇴직연금·조기퇴직연금……의 수급자가……법 제47조 제2호 내지 제5호에 해당하는 기관의 임·직원으로재직하고 보수 또
는 이에 준하는 급여를 받게 된 경우에는 해당 연금액의 2분의 1에 대한지급을 정지한다.”라고 규정하여 실제로 아무리 적은 보수 또는 급여를받는 경우에도 연금지급을 정지하도록 하고 그 지급정지율은 소득의 수준에 관계없이 연금액의 2분의 1로 하고 있다.
이에 따라 현행 제도하에서는 소득액보다 지급정지되는 연금액이 더 큰경우도 발생할 수 있게 될 뿐만 아니라 소득이 적은 자와 많은 자를 가리지 아니하고 무조건 연금의 2분의 1에 해당하는 금액을 감액하도록 함으로써 지급정지제도의 본질 및 취지와 어긋나는 결과를 초래하였다고 할것이고 이는 이 사건 심판대상조항에서 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어 소득수준에 관한 아무런 정함이 없이 포괄적으로 대통령령에입법을 위임함으로 말미암은 것이라고 할 수 있다.
나아가 이 사건 심판대상조항은‘퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의1의 범위 안에서’라는 구체적 범위를 정하여 위임하여야 함에도 불구하고그러한 범위를 정하지 아니한 채 위임하고 있다는 점에서도 위헌이라고보아야 한다.
즉, 퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하므로 재산권적 보호가 더욱 강조되어야 하므로 이 부분은 원칙으로는 정지의 범위에서 제외되어야 할 것인데 심판대상조항은 이 부분까지도 정지의 범위에 들어갈 수 있는 길을 열어 놓음으로써 재산권에 대한과도한 제한의 위험을 초래하였다. 그러므로 심판대상조항은 퇴직연금의2분의 1을 초과하지 않는 범위에서 지급을 정지할 수 있도록 기준을 명시하여 위임을 하였어야 할 것이다.
다. 부수적 위헌결정
앞에서 본바와 같이 이 사건 심판대상조항은 지급정지대상기관은 행정자치부령으로, 지급정지의 요건 및 내용은 대통령령으로 각 정하도록 위임하고 있는데 이는 모두 입법사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지아니하고 포괄적으로 행정자치부령 또는 대통령령에 위임한 것으로서 헌법 제75조 및 제95조에 위배된다.
그런데 법 제47조 제4호 및 제5호는“4.국·공유재산의 귀속·무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관 또는 국가·지방자치단체의 출연에의하여 설립된 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관 5. 법령의 규정에의하여 대통령·중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 그 권한의위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을 하는 기관으로서행정자치부령이 정
하는 기관”을 지급정지대상기관으로 규정하고 있는데 이것은 법 제47조제2호 및 제3호와 지급정지대상기관의 종류만 다를 뿐 구체적인 대상기관의 선정을 행정자치부령에 위임하고 지급정지의 요건 및 내용을 대통령령에 위임하면서 구체적으로 범위를 정하지 않고 위임을 하고 있는 점에서는 법 제47조 제2호 및 제3호와 전적으로 동일하다.
따라서 법 제47조 제2호 및 제3호가 포괄위임금지의 원칙에 위반된다는 이유로 위헌으로 인정되는 이상 법 제47조 제4호 및 제5호 부분도 같은 이유로 위헌이라고 보아야 할 것이고 그럼에도 불구하고 이들 부분을따로 분리하여 존속시켜야 할 이유가 없으므로 헌법재판소법 제45조 단서및 제75조 제6항에 의하여 이들 조항에 대하여도 아울러 위헌을 선고하기로 한다.

따라서 법 제47조 제2호 내지 제5호에 대하여 위헌선언을 하기로 하여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 퇴직연금 지급정지제도 자체가 헌법에 위반되는지 여부(소극)
2. 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제47조 제2호, 제3호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)에서 퇴직연금 지급정지대상기관을 행정자치부령으로 정하도록 위임하고 있는 것이 포괄위임금지의 원칙에 위반되는지 여부(적극)
3. 심판대상조항에서 퇴직연금 지급정지의 요건 및 내용을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는 것이 포괄위임금지의 원칙에 위반되는지 여부(적극)
4. 부수적 위헌결정을 한 사례
decisionGst: 1. 퇴직연금수급권은 전체적으로 재산권적 보호의 대상이기는 하지만, 이 제도는 기본적으로 그 목적이 퇴직후의 소득상실보전에 있고, 그 제도의 성격이 사회보장적인 것이므로, 연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴직 후에 새로 생겼다면 이러한 소득과 연계하여 퇴직연금 일부의 지급을 정지함으로써 지급정도를 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 축소하는 것은 원칙적으로 가능한 일이어서 퇴직연금지급정지제도 자체가 위헌이라고 볼 수는 없다.
2. 법 제47조 제2호의 경우 정부투자기관·재투자기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부투자의 규모와 비율에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 함에도 불구하고, 위 조항은 물론 그 
밖의 어느 규정도 이에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로써 비록 아무리 투자의 비율 또는 규모가 작더라도 투자가 이루어지기만 하면 행정자치부령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 되어 정부투자기관·재투자기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 것이 되었다.
또한 법 제47조 제3호의 경우 정부재정지원기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부재정지원의 규모와 형태에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 함에도 불구하고, 위 조항은 물론 그 밖의 어느 규정도 재정지원의 방식·형태·규모 등에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로써 비록 아무리 적은 규모라도 어떤 형태로든지 정부의 재정지원이 있기만 하면 행정자치부령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 되어 정부재정지원기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 결과가 되었다.
결국 법 제47조 제2호 및 제3호는 연금지급정지의 대상이 되는 정부투자기관·재투자기관 및 정부재정지원기관에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 행정자치부령에 입법을 위임하고 있는바 이는 헌법상 입법위임의 한계를 일탈한 것으로서 헌법 제75조 및 제95조에 위반된다.
3. 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고, 이 사건 심판대상조항은 이를 규정함에 있어 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 입법을 위임한 것으로서 헌법 제75조가 정하는 포괄위임금지의 원칙에 위반된다.
나아가 이 사건 심판대상조항은, 퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하므로 재산권적 보호가 강조되어야 하는 점을 고려하여, ‘퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서’라는 구체적 범위를 정하여 위임하여야 함에도 불구하고 그러한 범위를 정하지 아니한 채 위임하고 있다는 점에서도 위헌이라고 보아야 한다.
4. 법 제47조 제4호 및 제5호는 이 사건 심판대상조항과 지급정지
대상기관의 종류만 다를 뿐 구체적인 대상기관의 선정을 행정자치부령에 위임하고 지급정지의 요건 및 내용을 대통령령에 위임하면서 구체적으로 범위를 정하지 않고 위임을 하고 있는 점에서는 전적으로 동일하다.
따라서 이 사건 심판대상조항이 포괄위임금지의 원칙에 위반된다는 이유로 위헌으로 인정되는 이상 법 제47조 제4호 및 제5호 부분도 같은 이유로 위헌이라고 보아야 할 것이고, 그럼에도 불구하고 이들 부분을 따로 분리하여 존속시켜야 할 이유가 없으므로 헌법재판소법 제45조 단서 및 제75조 제6항에 의하여 이들 조항에 대하여도 아울러 위헌을 선고하기로 한다.
adjobtTxt: 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것) 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.
1. 생략
2. 국가·.지방자치단체가 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관 및 한국은행(이하 “정부투자기관”이라 한다)과 정부투자기관이 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
3. 국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금·보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
4.～5. 생략
refrnPrvsn: 헌법 제75조, 제95조
공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것) 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.
1.～3. 생략
4. 국·공유재산의 귀속·무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관 또는 국가·지방자치단체의 출연에 의하여 설립된 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
5. 법령의 규정에 의하여 대통령·중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 그 권한의 위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을 하는 기관으로서 행정자
치부령이 정하는 기관
공무원연금법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되기 전의 것) 제40조(퇴직연금·조기퇴직연금 및 장해연금의 지급정지) ① 생략
② 퇴직연금·조기퇴직연금 또는 장해연금의 수급자가 선거에 의하여 취임하는 공무원이나 법 제47조 제2호 내지 제5호에 해당하는 기관의 임·직원으로 재직하고 보수 또는 이에 준하는 급여를 받게 된 경우에는 해당 연금액의 2분의 1에 대한 지급을 정지한다.
③ 생략
공무원연금법시행규칙(2000. 1. 31. 행정자치부령 제89호로 전문개정된 것) 제5조(퇴직·조기퇴직·장해연금의 지급정지대상기관) ① 공무원연금법(이하 “법”이라 한다) 제47조 제2호 내지 제5호(법 제55조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 경우를 포함한다)의 규정에 의하여 퇴직연금·조기퇴직연금 또는 장해연금의 지급이 정지되는 기관은 별표 1과 같다.
② 행정자치부장관은 연 1회 이상 별표 1에 추가하여야 할 기관이나 삭제하여야 할 기관의 유무를 조사하여 추가 또는 삭제하여야 할 기관이 발견된 때에는 이를 개정하여야 한다. 다만, 삭제하여야 할 사유가 발생된 기관에 재직하는 자에 대하여는 별표 1의 개정전이라도 삭제사유가 발생된 달부터 연금의 지급정지사유가 소멸된 것으로 보고 그 다음달부터 연금을 지급한다.
refrnPrcdnt: 2. 헌재 1997. 2. 20. 95헌바27, 판례집 9-1, 156
event: 청 구 인　이○동 외 34인 (2000헌바94)
대리인 변호사　이창훈
제청법원　서울행정법원 (2001헌가21)
제청신청인　김○선 외 7인 (2001헌가21)
대리인　법무법인 광장
담당변호사　서정우 외 3인
당해사건　1. 서울행정법원 2000구29260 퇴직연금지급청구거부처분취소(2000헌바94)
2. 서울행정법원 2000구22450 퇴역연금지급청구에대한거부처분취소(2001헌가21)
eventCol1: 청구인|　이○동 외 34인 (2000헌바94)
대리인 변호사　이창훈
eventCol2: 제청신청인|　김○선 외 7인 (2001헌가21)
대리인　법무법인 광장
담당변호사　서정우 외 3인
eventCol3: 당해사건|　1.서울행정법원 2000구29260 퇴직연금지급청구거부처분취소(2000헌바94)
2.서울행정법원 2000구22450 퇴역연금지급청구에대한거부처분취소(2001헌가21)
reason: 1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인들은 공무원 퇴직 후 1995. 5. 1.부터 근로복지공단의 직원으로 근무하고 있는데 위 복지공단이 공무원연금법 제47조 제3호의 연금지급정지대상기관으로 새로 지정되면서 공무원연금관리공단이 청구인들의 매월 퇴직연금액 중 2분의 1의 지급을 2000. 2.분부터 정지하였다.
청구인들은 공무원연금관리공단을 상대로 법원에 퇴직연금 지급거부처분 취소소송(서울행정법원 2000구29260호)을 제기하고 공무원연금법 제47조 제3호에 대한 위헌제청을 신청(2000아1324)하였으나 법원이 이를 기각하자 이 소원을 제기하였다.
제청신청인들은 공무원 퇴직 후 아시아나항공주식회사에서 근무하고 있는데 위 회사가 공무원연금법 제47조 제2호의 연금지급정지대상기관으로 새로 지정되면서 제청신청인들의 매월 퇴직연금액 중 2분의 1의 지급을 공무원연금관리공단이 2000. 2.분부터 정지하였다.
제청신청인들이 공무원연금관리공단을 상대로 법원에 퇴직연금 지급거부처분 취소소송(서울행정법원 2000구22450호)을 제기하고 공무원연금법 제47조 제2호에 대한 위헌제청을 신청(2000아1346)하자 법원이 이를 받아들여 위헌심판제청을 하였다.
나. 심판대상
위헌심판대상은 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제47조 제2호 및 제3호이고 그 규정내용 및 관련조항은 다음과 같다.
(1) 심판대상조항
법 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.
1.국가나 지방자치단체의 기관 또는 사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관
2.국가&#183;지방자치단체가 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관 및 한국은행 (이하 "정부투자기관"이라 한다)과 정부투자기관이 자본금의 전부 또는 일부를 출 자한 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
3.국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금&#183;보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
4.국&#183;공유재산의 귀속&#183;무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관 또는 국가&#183;지방자치단체의 출연에 의하여 설립된 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
5.법령의 규정에 의하여 대통령&#183;중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 그 권한의 위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을 하는 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관
(2) 관련조항
법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되기 전의 것) 제40조(퇴직연금&#183;조기퇴직연금 및 장해연금의 지급정지)①퇴직연금&#183;조기퇴직연금 또는 장해연금의 수급자가 법&#183;군인연금법 또는 사립학교교원연금법의 적용을 받는 공무원&#183;군인 또는 사립학교교직원으로 복무하는 경우에는 그 재직기간중 해당 연금의 전액에 대한 지급을 정지한다.
②퇴직연금&#183;조기퇴직연금 또는 장해연금의 수급자가 선거에 의하여 취임하는 공무원이나 법 제47조 제2호 내지 제5호에 해당하는 기관의 임&#183;직원으로 재직하고 보수 또는 이에 준하는 급여를 받게 된 경우에는 해당 연금액의 2분의 1에 대한 지급을 정지한다.
③ 생략
법시행규칙(2000. 1. 31. 행정자치부령 제89호로 전문개정된 것) 제5조(퇴직&#183;조기퇴직&#183;장해연금의 지급정지대상기관) ① 공무원연금법(이하 "법"이라 한다) 제47조 제2호 내지 제5호(법 제55조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 경우를 포함한다)의 규정에 의하여 퇴직연금&#183;조기퇴직연금 또는 장해연금의 지급이 정지되는 기관은 별표 1과 같다.
②행정자치부장관은 연 1회 이상 별표 1에 추가하여야 할 기관이나 삭제하여야 할 기관의 유무를 조사하여 추가 또는 삭제하여야 할 기관이 발견된 때에는 이를 개정하여야 한다. 다만, 삭제하여야 할 사유가 발생된 기관에 재
직하는 자에 대하여는 별표 1의 개정전이라도 삭제사유가 발생된 달부터 연금의 지급정지사유가 소멸된 것으로 보고 그 다음달부터 연금을 지급한다.
〔별표 1〕 연금지급정지대상기관
1.법 제47조 제2호의 기관 중 라. 재투자기관 (46) 아시아나항공주식회사
2.법 제47조 제3호의 기관 중 가. 일반기관 (28) 근로복지공단
공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 것)
제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 이 법, 군인연금법 또는 사립학교교직원연금법의 적용을 받는 공무원&#183;군인 또는 사립학교교직원으로 임용된 때에는 그 재직기간중 해당 연금의 전부의 지급을 정지한다.
②퇴직연금 또는 조기퇴직연금 수급자가 연금 외의 소득세법 제19조의 규정에 의한 사업소득(대통령령이 정하는 사업소득을 제외한다) 및 제20조의 규정에 의한 근로소득이 있는 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서 지급을 정지할 수 있다. 이 경우 소득의 범위 및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
부칙 제1조(시행일) 이 법은 2001년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제26조 제1항&#183;제38조&#183;제63조&#183;제69조 제8항 및 제69조의3의 개정규정은 2002년 1월 1일부터, 제47조의 개정규정은 5년의 범위 내에서 대통령령이 정하는 날부터 시행한다.
2.청구인들의 주장과 제청법원의 위헌심판제청이유 및 관계기관의 의견：별지 3 기재와 같다
3.판　단
가. 공무원연금제도와 퇴직연금의 법적 성격
(1) 공무원연금제도
공무원연금제도는 공무원의 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상&#183;질병&#183;폐질 등의 사유가 발생한 경우에 국가의 책임아래 보험기술을 통하여 그 부담을 여러 사람들에게 분산시킴으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상을 도모하는 사회보험제도의 일종이다.
공무원연금제도는 보험의 기본원리에 있어서는 사보험(私保險)의 그것과 다를 것이 없지만 한편으로, 보험원리에 사회조정원리를 도입한 사회보장제도의 하나이기 때문에 군인과 선거에 의하여 취임하는 공무원을 제외한 국가공무원법 및 지방공무원법에 의한 모든 공무원 등이 법률에 의하여 당연히
공무원연금에 가입이 강제되고(법 제3조 제1항 제1호, 이하 2000. 12. 30. 법률 제6328호로 법이 개정되기 전의 시점을 기준으로 설명하기로 한다), 급여의 종류와 내용이 법률로 정하여져 있으며(법 제4장 제2절, 제3절), 기여금의 액수 및 징수방법도 법률로 정하여져 있어(법 제66조, 제67조) 사보험과는 다른 면을 지니고 있다.
공무원이 20년 이상 재직하고 퇴직한 때에는 사망할 때까지 퇴직연금을 지급한다. 다만, 원칙적으로 1996. 1. 1. 이후에 임용되는 공무원에 대하여는 20년 이상 재직하고 퇴직한 때에는 원칙적으로 60세부터 퇴직연금을 지급하도록 함으로써 연령요건이 추가되어 있다(법 제46조 제1항).
재직기간 20년에 대한 퇴직연금의 금액은 보수연액의 100분의 50에 상당하는 금액으로 하고, 재직기간이 20년을 초과할 때에는 그 초과하는 매 1년에 대하여 보수연액의 100분의 2에 상당하는 금액을 가산한 금액으로 하되, 다만 그 금액은 보수연액의 100분의 76을 초과하지 못한다(법 제46조 제4항).
퇴직연금에 소요되는 비용은 연금수혜자인 공무원과 사용자인 국가 또는 지방자치단체가 공동으로 비용을 부담하는데, 공무원은 매월 보수의 1,000분의 75를 기여금으로 납입하고(법 제66조 제2항, 법시행령 제59조 제1항), 국가 또는 지방자치단체는 매 회계연도의 보수예산의 1,000분의 75를 부담금으로 납입한다(법 제69조 제1항, 법시행령 제59조 제2항).
(2) 퇴직연금의 법적 성격
앞에서 본 바와 같이 공무원연금제도는 보험의 원리에 의하여 운용되는 사회보험제도의 일종이면서 보험원리에 사회조정원리를 도입한 사회보장제도의 하나이다.
그러므로 법상의 퇴직연금수급권은 사회적 기본권의 하나인 사회보장수급권의 성격을 갖고 있지만 공무원 자신도 기여금 납부를 통하여 퇴직연금의 재원형성에 일부 기여한다는 점에서 후불임금의 성격도 가미되어 있으므로 이는 재산권의 성격을 아울러 지니고 있다.
퇴직연금수급권은 사회보장수급권과 재산권이라는 양 권리의 성격이 불가분적으로 혼화되어 있으므로 전체적으로 재산권적 보호의 대상이 되면서도 순수한 재산권만은 아니라는 특성을 가지고 있다고 할 것이다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333, 판례집 11-1, 503, 512-513 참조).
다만, 퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 재직중 근무의 대가로 지급하였어야 할 임금의 후불적 성격이 강하고, 국가 또는 지방자치단체의 부
담금에 해당하는 부분은 은혜적 급여 또는 사회보장적 급여의 성격이 강하다고 할 것이다(헌재 1996. 10. 31. 93헌바55, 판례집 8-2, 457, 462 참조). 따라서 퇴직연금의 사회보장적 성격에 비추어 볼 때, 퇴직연금의 지급정도는 원칙적으로 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 결정할 수 있는 사항이긴 하지만 임금후불적 성격이 강한 기여금부분에 관해서는 재산권적 보호가 더욱 강조되어야 하므로 입법형성의 여지가 보다 좁다고 보아야 할 것이다(헌재 1994. 6. 30. 92헌가9, 판례집6-1, 543, 550-551; 헌재 1996. 10. 31. 93헌바55, 판례집 8-2, 457, 462-463 참조).
(3) 퇴직연금 지급정지제도의 연혁
퇴직연금의 지급정지제도를 규정하고 있는 법 제47조는 퇴직연급수급권자가 정부투자기관&#183;재투자기관 및 정부재정지원기관에 취업하여 보수 등을 지급받는 경우에는 퇴직연금의 전부 또는 일부를 지급정지할 수 있도록 규정하고 있다.
1960년 공무원연금법의 제정 당시에는 퇴직연급수급권자가 다시 공무원이 된 때에만 그 퇴직연금의 지급이 정지되었으나, 1975년에 법이 개정되면서 출자율 2분의 1 이상의 정부투자기관&#183;재투자기관&#183;정부재정지원기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받는 경우에도 지급을 제한하도록 하였고, 1988년의 법 개정시 사립학교교원연금법 적용대상자도 포함되어 그 범위가 확대되었다.
특히 공무원연금법이 1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되면서 출자율 2분의 1 이상의 정부투자기관&#183;재투자기관 등을 연금지급 정지대상기관으로 하던 것을 출자율에 관계없이 이들 모두를 정지대상기관에 포함시키고, 국&#183;공유재산의 귀속&#183;무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관 또는 국가&#183;지방자치단체의 출연에 의하여 설립된 기관, 법령의 규정에 의하여 대통령&#183;중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 그 권한의 위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을 하는 기관을 새로이 정지대상기관에 포함시키면서, 이를 2000. 1. 1.부터 시행하도록 하였다.
나. 이 사건 심판대상조항의 위헌 여부
(1) 퇴직연금 지급정지제도 자체의 위헌 여부
심판대상조항은 퇴직연금수급권자가 정부투자기관&#183;재투자기관(법 제47조 제2호의 경우) 또는 정부재정지원기관(법 제47조 제3호의 경우)으로서 행정자치부령이 정하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그
지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있도록 하고 있다.
이 조항의 위헌 여부를 판단함에 있어, 우선 사회보험급여의 하나로서 헌법상 재산권의 보호대상이 되는 퇴직연금을 연금수급권자에게 임금 등 소득이 있는 경우 그 소득과 연계하여 퇴직연금 일부의 지급을 정지하는 것이 과연 헌법적 정당성을 가질 수 있는지 여부가 문제된다.
퇴직연금수급권은 전체적으로 재산권적 보호의 대상이기는 하지만 이 제도는 ① 기본적으로 그 목적이 퇴직후의 소득상실보전에 있고 ② 그 제도의 성격이 사회보장적인 것이므로, 연금수급권자에게 임금 등 소득이 퇴직 후에 새로 생겼다면 이러한 소득과 연계하여 퇴직연금 일부의 지급을 정지함으로써 지급정도를 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 축소하는 것은 원칙적으로 가능한 일이어서 이 제도 자체가 위헌이라고 볼 수는 없다.
(2) 포괄위임금지원칙의 위반 여부
심판대상조항은 지급정지대상기관을 행정자치부령으로, 지급정지의 요건 및 내용을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙의 위반 여부가 문제된다.
(가) 지급정지대상기관의 문제
1) 법 제47조 제2호의 경우
법 제47조 제2호는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 "국가&#183;지방자치단체가 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관 및 한국은행(이하 "정부투자기관"이라 한다)과 정부투자기관이 자본금의 전부 또는 일부를 출자한 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관"으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있도록 규정하고 있다.
법 제47조 제2호는 재산권의 성격을 갖고 있는 퇴직연금수급권을 제한하는 규정으로서 그 제한대상이 되는 정부투자기관&#183;재투자기관을 직접 법률로 규정하지 아니하고 행정자치부령에 위임하고 있으므로, 법 제47조 제2호가 기본권 제한규정으로서 헌법에 합치되기 위하여는 위임의 경우에 헌법상 요구되는 포괄위임금지의 원칙을 준수하여야 할 것이다.
헌법은 제75조에서 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."라고 규정함으로써, 입법위
임의 근거를 마련함과 동시에 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 한편, 헌법 제95조는 "……행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임……으로……부령을 발할 수 있다."라고 규정하고 있는바, 이 때의 위임도 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하여야 함은 물론이다.
‘구체적으로 범위를 정하여’라고 하는 것은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구든지 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있음을 의미하고, 다만 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적&#183;체계적으로 종합하여 판단하여야 하되 대상법률의 성질에 따라 구체적&#183;개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1997. 2. 20. 95헌바27, 판례집 9-1, 156, 163-164).
앞에서 본 바와 같이 지급정지제도 자체의 합헌성은 인정된다고 하더라도 구체적인 지급정지대상기관을 행정자치부령으로 선별, 결정함에 있어서는 누구든지 예측가능한 일정한 기준이 있어야만 할 것이므로 정부투자기관&#183;재투자기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부투자(재투자를 포함한다. 이하 같다)의 규모와 비율에 관한 일정한 기준(또는 투자의 대상업종 등)을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 한다.
그럼에도 불구하고 법 제47조 제2호는 물론 그 밖의 어느 규정도 이에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로 말미암아 천태만상의 정부투자의 전범위에 걸쳐 비록 아무리 투자의 비율 또는 규모가 작더라도 투자가 이루어지기만 하면 행정자치부령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 위임의 범위가 너무 넓어져버렸고 결과적으로 연금지급정지의 대상이 되는 정부투자기관&#183;재투자기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 것이 되었다.
2) 법 제47조 제3호의 경우
법 제47조 제3호는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 "국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 출연금&#183;보조금 등 재정지원을 하는 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관"으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있도록 규정하고 있다.
법 제47조 제2호와 마찬가지로 법 제47조 제3호도 재산권의 성격을 갖고 있는 퇴직연금수급권을 제한하는 규정으로서 그 제한대상이 되는 정부재정지원기관을 직접 법률로 규정하지 아니하고 행정자치부령에 위임하고 있으므로, 법 제47조 제3호가 기본권 제한규정으로서 헌법에 합치되기 위하여는 위임의 경우에 헌법상 요구되는 포괄위임금지의 원칙을 준수하여야 할 것이다.
앞에서 본 바와 같이 구체적인 지급정지대상기관을 행정자치부령으로 선별, 결정함에 있어서는 누구든지 예측가능한 일정한 기준이 있어야만 할 것이므로 정부재정지원기관 중에서 그 일부를 대상으로 선별한다면 국회는 정부재정지원의 규모와 형태에 관한 일정한 기준을 먼저 법률로 정한 다음 그 범위 내에서 하위법규가 이를 선별하도록 위임하였어야 한다.
현행법상 재정지원에 관하여 규정하고 있는 법률들을 살펴보면, 재정지원의 방식이나 형태는 법 제47조 제3호가 들고 있는 출연금, 보조금을 비롯하여 출자, 장기대부를 비롯한 융자, 조세감면 등 세제상의 조치, 결손액보전, 우편요금의 지원 등 매우 다양하다.
법 제47조 제3호는 "직접 또는 간접으로 출연금&#183;보조금 등 재정지원을 하는"이라고 규정함으로써외관상 재정지원에 관하여 일정한 기준을 제시한 것처럼 보이기도 하지만 실질적으로는 재정지원의 방식&#183;형태&#183;규모 등에 대하여 아무런 한정도 하지 않고 있다.
그렇다면 법 제47조 제3호는 물론 그 밖의 어느 규정도 재정지원의 방식&#183;형태&#183;규모 등에 관한 아무런 기준을 제시하지 아니함으로 말미암아 천태만상의 정부재정지원의 전범위에 걸쳐 비록 아무리 적은 규모라도 어떤 형태로든지 정부의 재정지원이 있기만 하면 행정자치부령이 정하는 바에 따라 지급정지대상기관이 될 수 있게 위임의 범위가 너무 넓어져버렸고 결과적으로 연금지급제한의 대상이 되는 정부재정지원기관의 확정을 실질적으로 행정부에 일임한 결과를 초래하였다.
3) 소결론
나아가 법 제47조 제2호 및 제3호 등의 위임에 따라 정부투자기관&#183;재투자기관, 정부재정지원기관 등 연금지급정지대상기관을 정하고 있는 법시행규칙(2000. 1. 31. 행정자치부령 제89호로 전문개정된 것)을 보더라도 그 제5조 제1항에서 "공무원연금법 제47조 제2호 내지 제5호……의 규정에 의하여 퇴직연금&#183;조기퇴직연금……의 지급이 정지되는 기관은 별표 1과 같다."라고만 규정하여 그에 해당하는 기관을 개별적, 구체적으로 열거하고 있을 뿐이어서
실제로 그 추가&#183;삭제가 오로지 그때 그때의 행정부의 정책적 판단에 따라 이루어질 수 있도록 되어 있다.
결국 법 제47조 제2호 및 제3호는 연금지급정지의 대상이 되는 정부투자기관&#183;재투자기관 및 정부재정지원기관에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 행정자치부령에 입법을 위임하고 있는바, 이는 헌법상 입법위임의 한계를 일탈한 것으로서 헌법 제75조 및 제95조에 위반된다고 할 것이다.
(나) 법 제47조 제2호 및 제3호 중 법 제47조 본문에 의한 지급정지의 요건 및 내용의 문제
이 사건 심판대상조항은 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 정부투자기관&#183;재투자기관 또는 정부재정지원기관으로부터 "보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이 정하는 바에 따라 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지"할 수 있도록 규정하고 있는데 이는 다음에서 보는 바와 같이 지급정지의 요건과 내용에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임한 것으로서 헌법 제75조가 규정하는 포괄위임금지의 원칙에 위반된다고 할 것이다.
지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고 이 사건 심판대상조항은 이를 규정함에 있어 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 규정을 위임하고 있다.
이에 따라 이 사건 심판대상조항만으로는 일정수준 이상의 소득자만을 지급정지의 대상으로 할 것인지 여부 및 소득의 수준에 따라 지급정지율 내지 지급정지금액을 달리할 것이지 여부가 불분명하게 되었을 뿐만 아니라 이와 관련한 일체의 규율을 행정부에 일임한 결과가 되어 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 대통령령에서 연금지급을 정지할 수 있도록 정하거나 재취업 소득의 수준에 관계없이 지급정지율 내지 지급정지금액을 일률적으로 정하는 것이 가능하게 되었다.
이 사건 심판대상조항의 위임에 따라 지급정지의 요건 및 내용을 정하고 있는 법시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되기 전의 것)을 보더라도, 그 제40조 제2항에서 "퇴직연금&#183;조기퇴직연금……의 수급자가……법 제47조 제2호 내지 제5호에 해당하는 기관의 임&#183;직원으로 재직하고 보수 또
는 이에 준하는 급여를 받게 된 경우에는 해당 연금액의 2분의 1에 대한 지급을 정지한다."라고 규정하여 실제로 아무리 적은 보수 또는 급여를 받는 경우에도 연금지급을 정지하도록 하고 그 지급정지율은 소득의 수준에 관계없이 연금액의 2분의 1로 하고 있다.
이에 따라 현행 제도하에서는 소득액보다 지급정지되는 연금액이 더 큰 경우도 발생할 수 있게 될 뿐만 아니라 소득이 적은 자와 많은 자를 가리지 아니하고 무조건 연금의 2분의 1에 해당하는 금액을 감액하도록 함으로써 지급정지제도의 본질 및 취지와 어긋나는 결과를 초래하였다고 할 것이고 이는 이 사건 심판대상조항에서 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어 소득수준에 관한 아무런 정함이 없이 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임함으로 말미암은 것이라고 할 수 있다.
나아가 이 사건 심판대상조항은 ‘퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서’라는 구체적 범위를 정하여 위임하여야 함에도 불구하고 그러한 범위를 정하지 아니한 채 위임하고 있다는 점에서도 위헌이라고 보아야 한다.
즉, 퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하므로 재산권적 보호가 더욱 강조되어야 하므로 이 부분은 원칙으로는 정지의 범위에서 제외되어야 할 것인데 심판대상조항은 이 부분까지도 정지의 범위에 들어갈 수 있는 길을 열어 놓음으로써 재산권에 대한 과도한 제한의 위험을 초래하였다. 그러므로 심판대상조항은 퇴직연금의 2분의 1을 초과하지 않는 범위에서 지급을 정지할 수 있도록 기준을 명시하여 위임을 하였어야 할 것이다.
다. 부수적 위헌결정
앞에서 본바와 같이 이 사건 심판대상조항은 지급정지대상기관은 행정자치부령으로, 지급정지의 요건 및 내용은 대통령령으로 각 정하도록 위임하고 있는데 이는 모두 입법사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 행정자치부령 또는 대통령령에 위임한 것으로서 헌법 제75조 및 제95조에 위배된다.
그런데 법 제47조 제4호 및 제5호는 "4. 국&#183;공유재산의 귀속&#183;무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관 또는 국가&#183;지방자치단체의 출연에 의하여 설립된 기관으로서 행정자치부령이 정하는 기관 5. 법령의 규정에 의하여 대통령&#183;중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 그 권한의 위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을 하는 기관으로서 행정자치부령이 정
하는 기관"을 지급정지대상기관으로 규정하고 있는데 이것은 법 제47조 제2호 및 제3호와 지급정지대상기관의 종류만 다를 뿐 구체적인 대상기관의 선정을 행정자치부령에 위임하고 지급정지의 요건 및 내용을 대통령령에 위임하면서 구체적으로 범위를 정하지 않고 위임을 하고 있는 점에서는 법 제47조 제2호 및 제3호와 전적으로 동일하다.
따라서 법 제47조 제2호 및 제3호가 포괄위임금지의 원칙에 위반된다는 이유로 위헌으로 인정되는 이상 법 제47조 제4호 및 제5호 부분도 같은 이유로 위헌이라고 보아야 할 것이고 그럼에도 불구하고 이들 부분을 따로 분리하여 존속시켜야 할 이유가 없으므로 헌법재판소법 제45조 단서 및 제75조 제6항에 의하여 이들 조항에 대하여도 아울러 위헌을 선고하기로 한다.
4. 결　론
따라서 법 제47조 제2호 내지 제5호에 대하여 위헌선언을 하기로 하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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seriesInfo: 2
pages: 254~272
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