item: panreType: 판례집
eventNo: 2000헌바78
eventNm: 수도권정비계획법 제18조  위헌소원
panreTitle: 수도권정비계획법 제18조 위헌소원

panreInfo: (2001. 11. 29. 2000헌바78 전원재판부)

textOfDecision: 수도권정비계획법 제18조 제1항, 제4항 중 공장에 관한 부분 및 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 청구인은 경기 양주군 광적면○○리 86의 11, 12 및 같은 리 146의 1등 지상에 연면적 6,991.74㎡의 공장을 보유하면서 문구 및 종이용품을생산하는 회사로서 2000. 4. 29. 청구외 양주군수에게 722.85㎡규모의 공장증설변경승인신청을 하여 2000. 5. 18. 그 승인을 받은 뒤 2000. 7. 10.위 양주군수에게 공장증축신청을 하였다.
그런데, 양주군수는 2000. 7. 28. 수도권정비계획법 제18조 제1항, 같은법시행령 제22조의 규정에 의하여 양주군수에게 할당된 2000년도 공장건축물의 양주군 지역 총허용량의 집행이 완료되었다는 이유로 같은법 제18조 제4항의 규정에 의하여 청구인의 건축을 불허가하는 처분을 하였다.
이에 청구인은, 서울행정법원 2000구24647호로 양주군수의 위 건축불허가처분의 취소를 구하면서, 위 법원 2000아824호로 양주군수가 위 처분의 근거로 삼은 수도권정비계획법 제18조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였던 바, 위 법원은 2000. 10. 14. 위 신청을 기각하였다.
그러자 청구인은 2000. 10. 20. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

abjObt: 이 사건 심판대상은 수도권정비계획법 제18조 중 공장에 대하여 규율하고 있는 부분, 즉, 제1항, 제4항 중 공장에 관한 부분 및 제2항(이하 통틀어“이 사건 법률조항”이라고 한다)이다.
청구인은“수도권정비계획법 제18조”에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다가 기각당하자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였던 바, 수도권정비계획법 제18조는 공장 외에 학교 기타 대통령령이 정하는 인구집중유발시설에 대하여도 규율하고 있으나, 청구인은 공장에 대한 건축불허가처분을 받아 당
해소송에서 이를 다투고 있으므로 수도권정비계획법 제18조 중“공장”에관한 부분에 대하여만 헌법소원심판을 청구한 것이라고 해석할 것이고,그렇지 아니하다 하더라도 나머지 부분은 재판의 전제성이 없어 각하될수밖에 없으므로 이 사건 심판의 대상을 위와 같이 본다(헌재 1997. 4.24. 95헌바48, 판례집 9-1, 435, 438-439; 헌재 1998. 4. 30. 96헌바78,판례집 10-1, 394, 397-398 각 참조).
수도권정비계획법 제18조와 같은법시행령의 관련규정의 내용은 다음과 같다.
수도권정비계획법 제18조(총량규제)①건설교통부장관은 공장·학교기타 대통령령이 정하는 인구집중유발시설이 수도권에 과도하게 집중되지 아니하도록 하기 위하여 그 신설·증설의 총허용량을 정하여 이를 초과하는 신설·증설을 제한할 수 있다.
②공장에 대한 제1항의 총량규제의 내용 및 방법은 대통령령이 정하는 바에 따라 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 결정하며, 건설교통부장관은 이를 고시하여야 한다.
③학교 기타 대통령령이 정하는 인구집중유발시설에 대한 제1항의 총량규제의 내용은 대통령령으로 정한다.
④관계 행정기관의 장은 인구집중유발시설의 신설·증설에 대하여 제2항 및 제3항의 규정에 의한 총량규제의 내용과 다르게 허가등을 하여서는 아니된다.
수도권정비계획법시행령제21조(공장 총량규제의 대상) 법 제18조 제2항의 규정에 의한 공장에 대한 총량규제는 제3조 제2호에 해당하는 공장의 건축물의 신축·증축 또는 용도변경 면적을 기준으로 적용한다.
제22조(공장 총허용량의 산출)①법 제18조 제2항의 규정에 의하여건설교통부장관은 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 공장의 신축·증축또는 용도변경의 총허용량을 산출하는 방식을 정하여 관보에 이를 고시하여야 한다.
②건설교통부장관은 매년 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 제1항의규정에 의한 산출방식에 따라 서울특별시·인천광역시 및 경기도(이하“시·도”라 한다)별 공장의 신축·증축 또는 용도변경의 총허용량(이하“시·도별 총허용량”이라 한다)을 당해 연도 개시 후 3월전까지 결정하여관보에 이를 고시하여야 한다. 이를 변경하고자 하는 경우에도 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 관보에 이를 고시하여야 한다.
③시·도지사는 전년도 공장건축허가량, 공업단지 중 공장설립가능지역 및 당해연도의 공장건축허가 예상량 등 시·도별 총허용량 설정에 관계되는 기초자료를 1월 31일까지 건설교통부장관에게 제출하여야 한다.
④시·도지사는 관할 시·군·구(자치구를 말한다)의 지역별 여건을감안하여 공장의 신축·증축 또는 용도변경을 계획적으로 관리할 필요가있다고 인정하는 경우에는 관계 행정기관의 장과 협의하여 시·도별 총허용량의 범위 안에서 지역별로 공장의 신축·증축 또는 용도변경의 총허용량(이하“지역별 총허용량”이라 한다)을 할당할 수 있으며, 이 경우 그 내용을 시·도에서 발행하는 공보에 고시하여야 한다. 이를 변경하는 경우에도 또한 같다.
제23조(공장 총허용량의 집행)①건설교통부장관은 시·도별 공장건축허가량이 제22조 제2항의 규정에 의한 시·도별 총허용량을 초과하여공장이 과도하게 건축될 우려가 있는 때에는 수도권정비위원회의 심의를거쳐 업종·규모 및 기간 등을 정하여 당해 시·도의 공장의 신축·증축또는 용도변경을 제한할 수 있으며, 그 제한내용을 관보에 고시하여야 한다.
②시·도지사는 제22조 제4항의 규정에 의하여 지역별 총허용량이 할당된 경우 지역별 공장건축허가량이 지역별 총허용량을 초과하여 공장이과도하게 건축될 우려가 있는 때에는 업종·규모 및 기간 등을 정하여 당해 지역의 공장의 신축·증축 또는 용도변경을 제한할 수 있으며, 이 경우 그 제한내용을 시·도에서 발행하는 공보에 고시하여야 한다.
③시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다)은 공장 총량관리대장을 작성·관리하고, 공장건축허가 실적을 매월별로 다음 달 10일까지시·도지사를 경유하여 건설교통부장관에게 보고하여야 한다.

caseRelatedOpinion: (1)수도권정비계획법이 수도권 지역을 과밀억제권역, 성장관리권역,자연보존권역 등 3개의  권역으로 구분하여 각 권역에 따른 행위제한을규정하여 수도권 지역의 인구집중을 방지하기 위한 효율적인 규제를 하고있음에도, 이 사건 법률조항은 규제대상지역의 특수성이나 업종에 따른특수성을 고려하지 아니한 채 수도권 전지역을 대상지역으로 하여 위 각권역에 따른 행위제한에 덧붙여 모든 종류의 공장시설의 신설등을 일률적으로 규제하기 위하여 매년 공장 신설등의 총허용량을 정한 뒤 이를 각지방자치단체별로 할당하고서 관계 행정기관의 장으로 하여금 이에 어긋나는 허가 등을 하지 못하도록 규
정함으로써 주민의 복리에 관한 사항을 스스로 결정하지 못하도록 하고있다.
(2)따라서, 이 사건 법률조항은 부적절하고 비효율적으로 공장 신설등에 대하여 총허용량의 형식으로 이중적인 규제를 함으로써 영업의 자유에관한 헌법 제15조, 사유재산권의 보장에 관한 헌법 제23조, 자유시장경제질서에 관한 헌법 제119조 제1항에 위반되고, 아무런 합리적인 근거 없이단지 각 지방자치단체별로 할당된 공장신설등의 총허용량이 언제 소진되는지 여부라는 우연한 사정에 따라 차별함으로써 평등의 원칙에 관한 헌법 제11조에 위반되며, 수도권의 인구집중억제라는 행정적 목적을 위하여특정 지방자치단체에 대하여만 주민의 복리에 관한 지방자치단체의 결정권을 박탈함으로써 지방자치에 관한 헌법 제117조 제1항에도 위반된다.
(3)나아가, 이 사건 법률조항은 총량규제의 대상이 되는 수도권의 범위, 규제지역과 규제한도 및 규제시기, 해당 지방자치단체의 의견 반영방법 등 구체적인 요건과 기준을 정하지 아니한 채 그 내용과 방법을 하위법령인 대통령령에 포괄위임하고 있으므로 위임입법의 한계를 정한 헌법제75조에 위반된다.

judgement: 가. 공장총량제의 연혁과 내용
(1) 공장총량제의 연혁
1960년대 이후 경제성장정책에 따른 수도권에의 집중적인 투자로 급속한 경제발전이 이루어진 반면 각종 국가의 중추기능과 인구·산업 등이과도하게 집중되어 교통난·주택난·환경오염 등 많은 문제점이 발생하자, 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발·보전 및 지역 간의 균형있는 발전을 도모하고, 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하며, 질서 있는 수도권 정비 등을 달성한다는 목적으로 1982.12. 31. 수도권정비계획법이 제정되었다.
그런데, 세계화, 개방화 등 대외적 환경의 변화와 지방화 등 대내적 여건의 변화에 부응하기 위하여 1994. 1. 7. 수도권정비계획법이 전면개정되었던 바, 그 내용의 골자는, 이전에는 이전촉진, 제한정비, 개발유도, 개발유보, 자연보전 등 5개 권역으로 구분되어 있던 수도권의 권역을 과밀억제, 성장관리, 자연보전 등 3개 권역으로 단순화하고, 과밀억제권역에서도기존면적 한도 내에서의 위치변경과 공업용지조성을 허용하며, 성장관리권역에서 중소규모의 주택조성사업 및 관광조성사업 등은 수도권정비위원회의 심의 없이 가능하도록 규제를 완화하고, 또한 이전에는 수도권 안의 업무시설·판매시설 등의 인구집중유발시설의 신·증축을 물리적으로억제하는 직접규제방법을 취하여 왔으나, 인구집중유발시설을 신축·증축하는 자에 대하여 과밀부담금을 부과
하도록 하는 경제적·간접적인 규제방법으로 전환하고, 징수된 과밀부담금은 지역의 발전과 지방육성을 위한 재원으로 활용하도록 하며, 공장등인구집중유발시설의 개별적인 규제는 완화하되, 수도권에 과다하게 집중되지 아니하도록 그러한 시설을 신설·증설할 수 있는 총면적의 한도를정하여 운용하도록 하는 이른바 공장등총량제를 도입하였다.
(2) 공장총량제의 내용
수도권정비계획법 및 같은법시행령에 따르면, 건설교통부장관은 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 서울특별시·인천광역시 및 경기도별 공장의신축·증축 또는 용도변경의 총허용량을 산출하는 방식 및 그 산출방식에따른 총허용량을 결정하여 관보에 고시하고(법 제18조 제1항, 제2항, 시행령 제21조, 제22조 제1항, 제2항), 시·도별 공장건축허가량이 시·도별총허용량을 초과하여 공장이 과도하게 건축될 우려가 있는 때에는 건설교통부장관은 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 업종·규모 및 기간 등을 정하여 당해 시·도의 공장의 신축·증축 또는 용도변경을 제한할 수 있으며, 이 경우 그 제한내용을 관보에 고시하고(시행령 제23조 제1항), 시·도지사는 관할 시·군·구(자치구를 말한다)의 지역별 여건을 감안하여공장의 신축·증축 또는 용도변경을 계획적으로 관리할 필요가 있다고 인정하는 경우에는 관계 행정기관의 장과 협의하여 시·도별 총허용량의 범위 안에서 지역별로 공장의 신축·증축 또는 용도변경의 총허용량을 할당할 수 있으며, 이 경우 그 내용을 시·도에서 발행하는 공보에 고시하고(시행령 제22조 제4항), 지역별 총허용량이 할당된 경우 지역별 공장건축허가량이 지역별 총허용량을 초과하여 공장이 과도하게 건축될 우려가 있는 때에는 시·도지사는 업종·규모 및 기간 등을 정하여 당해 지역의 공장의 신축·증축 또는 용도변경을 제한할 수 있으며, 이 경우 그 제한내용을 시·도에서 발행하는 공보에 고시하여야 한다(시행령 제23조 제2항).
관계 행정기관의 장은 공장의 신설·증설에 대하여 총량규제의 내용과다르게 허가 등을 하여서는 아니된다(법 제18조 제4항).
여기서 공장이란 공업배치및공장설립에관한법률 제2조 제1호의 규정에의한 공장으로서 건축물의 연면적(제조시설로 사용되는 기계·장치를 설치하기 위한 건축물 및 사업장의 각층의 바닥면적과 사무실 및 창고의 각층의 바닥면적의 합계를 말한다)이 200제곱미터 이상인 것을 말한다(법제2조 제3호, 시행령 제3조 제2호).
나. 직업의 자유등의 침해 여부
(1) 목적의 정당성과 수단의 적합성
공장총량제는 수도권에의 인구·산업 등이 과도한 집중으로 발생되는교통난·주택난·환경오염 등의 문제점에 대처하기 위하여 헌법 제120조, 제122조, 제123조에 근거를 두고 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발·보전 및 지역 간의 균형 있는 발전을 도모하고, 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하며, 질서 있는 수도권정비등을 달성하기 위하여 제정된 수도권정비계획법의 일환으로, 수도권정비계획법에서 수도권지역을 과밀억제권역, 성장관리권역, 자연보전권역 등으로 나눈 다음 각 권역에 따라 일정한 인구집중유발시설의 설치 등 행위를 제한하고 있으나, 국민경제의 발전이나 공공복리를 위하여 일정한 경우에는 공장등 인구집중유발시설의 신설등이 허용되는 경우도 있으므로(제6조 내지 제9조), 각 권역에 따른 행위 제한의 규정만으로는 공장이 수도권에 과도하게 집중되는 것을 충분히 규제하기 곤란하므로 이에 추가하여 수도권지역에서 공장 신설등의 총허용량을 정한 뒤 이를 초과하는 부분의 신설등을 제한하는 것이다. 이러한 입법목적의 정당성과 수단의 적합성은 수긍하지 않으면 아니된다.
우리나라는 전 국토 면적의 11%에 불과한 수도권에 전체 인구의 거의절반에 해당하는 46%가 몰려 살고 있어 인구집중률이 단연OECD에서최고 수준으로서“서울공화국”이라는 자조가 나올 정도이고, 비수도권은상대적으로 박탈감을 가지게 되고 인구도 계속 줄고 있어 인구 증가와 산업 유치에 안간힘을 쏟고 있는 상황이며, 이것도 공장총량제를 비롯한 수도권 집중 억제제도로 인하여 그나마 이 정도에 머무르고 있는 상황인바,이러한 억제장치마저 없어진다면, 수도권 집중이 가속화되어, 수도권에서는 물류비와 토지비, 주거비 등이 폭등하는 반면, 비수도권에서는 소외의식과 일자리 부족에 따른 수도권으로의 인구 유출이 심화되는 양극화현상이 두드러지게 될 것이고, 수도권은 늘어난 인구와 공장, 환경오염 등에대한 대책으로 더 많은 투자가 필요해지고, 다시 물류비와 토지비, 주거비등의 상승을 초래하는 악순환을 불러일으켜 국가 경쟁력을 떨어뜨리고,비수도권을 고사시키게 될 것이며, 심각한 경향 갈등, 남북 갈등을 불러일으킬 소지마저 없지 않다.
(2) 수단의 필요성과 법익의 균형성
공장총량제로 인하여 수도권지역에서의 공장 신설등이 일률적으로 금지되는 것이 아니라 총허용량 범위 내에서는 그 신설등이 허용되는 것이고, 한편
공장총량제는 헌법 제120조, 제122조, 제123조에 근거를 두고 수도권에과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하여 수도권의 질서 있는 정비와 국토의 균형 있는 발전이라는 중대한 공익을 추구하는 것이다.
그런데, 수도권지역 외에서는 공장의 신설등을 하려는 국민이 공장총량제에 의한 제한을 받지 아니할 뿐 아니라 오히려 해당 지방자치단체등의지원도 기대할 수 있을 것이므로 그러한 경우 오히려 공장총량제로 인하여 달성하려는 지역경제의 균형적 발전도 도모되면서 당해 국민의 이익도도모될 수 있다.
그리고, 수도권 지역에서 공장의 신설등을 하려는 국민도 공장총량제가규정하는 총허용량의 범위 안에서는 자유롭게 공장의 신설등을 할 수 있을 뿐 아니라, 매년 수도권에 공장건축이 가능한 면적을 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 시·도별 총량으로 결정되는 공장총량의 설정량 및 그에 대한 제한내용 등을 관보 및 시·군·구의 공보 등에 고시하도록 하고있으므로(수도권정비계획법시행령 제21조 내지 제23조) 국민이 공장 신설등을 하고자 하는 경우에는 언제라도 공장총량의 설정량 및 집행량을확인할 수 있고, 이러한 상황을 감안하여 1년 동안의 사업계획을 수립·시행할 수 있으므로 기업활동의 예측성이나 안정성이 보장되고 있다.
공장설립승인과 공장건축허가는 별개의 법률에 의하여 운영되는 독립된 법적 절차인바, 공장설립승인을 받았다 하여 공장건축이 당연히 당장허가되어야 하는 것이 아님이 자명하다 할 것이므로, 기업으로서는 위와같은 총량 집행 상황등을 고려하여 계획성 있게 사업활동을 하여야 할 것이다.
가사 매년 지방자치단체별로 배정된 공장 신설등의 총량이 모두 소진되어 당해 연도에는 공장의 신설등이 제한된다 하더라도, 그 다음 해에 지방자치단체별로 새로이 배정되는 총허용량의 범위 내에서 공장 신설등을 할수 있어 그 시기가 일시 연기되는 것일 뿐 궁극적으로는 그 공장의 신설등을 할 수는 있는 것이다.
또한, 공장총량은 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 그 산출방식이 정하여진 다음 이에 따라 다시 매년 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 결정되는 것이므로(수도권정비계획법 제18조 제2항, 같은법시행령 제22조 제1항, 제2항), 아무런 합리성 없이 수량화되는 것이라고 할 수 없다.
공장총량제로 인하여 설정된 공장총량이 초과된 경우에 한하여 공장 신설등이 일시적으로 제한되나, 이는 위와 같은 중요한 공익과 합리성 보장장치를
고려하여 볼 때 불가피한 것이다.
그러므로, 공장총량제를 규정한 이 사건 법률조항은 수단의 필요성과법익의 균형성을 갖춘 것이다.
(3) 소결
따라서 이 사건 법률조항은 직업수행의 자유나 재산권을 침해하는 것이라고 할 수 없다.
다. 평등권 침해 여부
헌법은 모든 국민에게 평등권을 보장하고 있고, 이 평등의 원칙은 국가권력이 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급해야 한다는 것을 의미하지만, 합리적 근거에 의한 차별까지 금지하는 것은 아니다.
그런데, 각 지방자치단체별로 공장의 총량이 공장 신설등에 대한 수요보다 많은 경우에는 아무런 문제도 없는 것이고, 공장총량제에 따라 각 지방자치단체에 배정된 공장 신설등의 총량이 제한되어 일정한 시기에 이르러 공장 신설등을 할 수 없게 된다 하더라도, 이는 매년 설정되는 공장 신설등의 총허용량에 비하여 그에 대한 수요가 많은 데 기인한 것으로서 산업 및 인구 집중의 억제라는 이 사건 법률조항의 입법목적의 달성을 위하여 총량을 제한하는 데 따른 당연한 결과라 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 위와 같은 시설의 신설등에 대한 신청의 시기에 따라 그 신청인을자의적으로 차별하는 것은 아니라고 할 것이다.
따라서, 이 사건 법률조항이 평등의 원칙에 위반된다고도 할 수 없다.
라. 지방자치제도 위반 여부
지방자치의 본질상 자치행정에 대한 국가의 관여는 가능한 한 배제하는것이 바람직하지만, 지방자치도 국가적 법질서의 테두리 안에서만 인정되는 것이고, 지방행정도 중앙행정과 마찬가지로 국가행정의 일부이므로 지방자치단체가 어느 정도 국가적 감독, 통제를 받는 것은 불가피하다. 즉,지방자치단체의 존재 자체를 부인하거나 각종 권한을 말살하는 것과 같이그 본질적 내용을 침해하지 않는 한 법률에 의한 통제는 가능하다.
그런데, 이 사건 법률조항이 건설교통부장관으로 하여금 수도권지역에서의 공장의 신설등에 관하여 총량을 정하도록 하고 지방자치단체의 장등 관계 행정기관으로 하여금 이를 초과하는 허가등을 하지 못하도록 하였다 하더라도, 지방자치단체는 총량을 초과하는 경우의 허가권 행사만이제한될 뿐 그밖에는 여전히 주민의 복리에 관한 사무를 처리할 수 있는것이므로, 이 사건
법률조항이 지방자치의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수 없다.
그러므로, 이 사건 법률조항이 지방자치에 관한 헌법 제117조 제1항에위반된다고 할 수 없다.
마. 포괄위임입법금지 위반 여부
수도권정비계획법 제2조 제1호는 수도권이라 함은 서울특별시와 대통령령이 정하는 그 주변지역을 말한다고 규정하고 있는바, 수도권이란 용어의 통상적인 의미가 서울특별시와 그에 인접하여 있는 지역(경기도 일원)을 의미하는 것이고, 위 규정의 문언 역시 수도권이라는 용어의 통상적인 의미와 마찬가지로 서울특별시와 연접하여 있는 지역을 수도권으로 한정하고 있어 대통령령인 같은법시행령에서 규정할 수도권의 범위를 충분히 예측할 수 있다 할 것이다.
한편, 수도권정비계획법 제18조 제2항은 공장에 대한 총량규제에 관하여 하위법령인 대통령령에 위임할 내용을“공장에 대한 총량규제의 내용과 방법”으로 규정하고 있는바, 수도권에서의 인구와 산업 등의 집중 현상은 복잡다기한 사회적·경제적 상황에 따라 수시로 변동하는 것으로서매우 다양한 태양을 보이고 있어 이 사건 법률조항이 추구하는 수도권과국토의 질서 있는 정비와 균형 있는 발전이라는 공익목적을 효율적으로달성하기 위하여는 총량규제의 대상이 되는 공장의 종류, 총량규제의 내용과 방법 등을 사회적·경제적 상황에 따라 탄력적으로 규제할 필요성이 있고, 또 수도권정비계획법이 제6조 내지 제9조에서 수도권의 각 권역에 따른 각종의 행위 제한을 규정하면서도 제18조 제1항에서 이와는별도로 위 법률의 규정에 의하더라도 공장의 신설등이 허용되는 경우에그러한 시설들이 수도권에 과도하게 집중되는 것을 방지하기 위하여 그신설등의 총량을 정하여 이를 초과하는 신설등을 제한할 수 있는 것으로규정하고 있으므로, 수도권정비계획법 제18조 제2항의 입법 취지와 제6조 내지 제9조, 제18조 제1항과의 관련성 등 이 사건 법률의 전반적인체계와 관련 조항에 비추어 수도권에서의 공장의 신설등에 대하여 매년시·도 등 지방자치단체별로 그 총량이 정하여지고 그 범위 내에서 공장의 신설등이 허용될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다고 할 것이다.
따라서 이 사건 법률조항이 포괄위임입법금지에 관한 헌법 제75조에위반된다고 볼 수 없다.

conclusion: 그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 수도권지역에서 공장 신설등의 총허용량을 정한 뒤 이를 초과하는 부분의 신설등을 제한하는 공장총량제가 직업수행의 자유나 재산권을 침해하는지 여부(소극)
2. 공장총량제를 규정한 수도권정비계획법 제18조가 지방자치의 본질적 내용을 침해하는지 여부(소극)
3. 공장총량제를 규정한 수도권정비계획법 제18조가 포괄위임입법금지에 위반되는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 수도권정비계획법 제18조는 수도권지역에서 공장 신설등의 총허용량을 정한 뒤 이를 초과하는 부분의 신설등을 제한하는 공장총량제를 규정한 것인바, 공장총량제로 인하여 수도권지역에서의 공장 신설등이 일률적으로 금지되는 것이 아니라 총허용량 범위 내에서는 그 신설등이 허용되는 것이고, 한편 공장총량제는 헌법 제120조, 제122조, 제123조에 근거를 두고 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하여 질서 있는 수도권정비와 국토의 균형 발전이라는 중대한 공익을 추구하는 것이며, 수도권 지역에서 공장의 신설등을 하려는 국민도 총허용량의 범위 안에서는 자유롭게 공장의 신설등을 할 수 있을 뿐 아니라 언제라도 공장총량의 설정량 및 집행량을 확인할 수 있으므로 기업활동의 예측성이나 안정성이 보장되고 있고, 가사 총량이 모두 소진되어 당해 연도에는 공장의 신설등이 제한된다 하더라도 그 다음 해에 새로이 배정되는 총허용량의 범위 내에서 공장 신설등을 할 수 있어 그 시기가 일시 연기되는 것일 뿐 궁극적으로는 그 공장의 신설등을 할 수는 있는 것이므로, 공장총량제가 직업수행의 자유나 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
2. 지방자치단체의 존재 자체를 부인하거나 각종 권한을 말살하는 것과 같이 그 본질적 내용을 침해하지 않는 한 법률에 의한 통제는 가능한 것인바, 이 사건 법률조항에 의하여 지방자치단체는 총량을 초과하는 경우의 허가권 행사가 제한될 뿐 그밖에는 여전히 주민의 복리에 관한 사무를 처리할 수 있는 것이므로, 이 사건 법률조항이 지방자치의 본질적 내용을 침해하여 지방자치에 관한 헌법 제117조 제1항에 위반된다고 할 수 없다.
3. 수도권정비계획법 제2조 제1호에서의 수도권이란 용어의 통상적인 의미에 의하여 시행령에서 규정할 수도권의 범위를 충분히 예측할 수 있고, 수도권정비계획법 제18조 제2항은 공장에 대한 총량규제에 관하여 대통령령에 위임할 내용을 “공장에 대한 총량규제의 내용과 방법”으로 규정하고 있는바, 총량규제의 대상이 되는 공장의 종류, 총량규제의 내용과 방법 등을 사회적·경제적 상황에 따라 탄력적으로 규제할 필요성이 있고, 수도권정비계획법 제18조 제2항의 입법 취지와 제6조 내지 제9조, 제18조 제1항과의 관련성 등 이 사건 법률의 전반적인 체계와 관련 조항에 비추어 수도권에서의 공장의 신설등에 대하여 매년 시·도 등 지방자치단체별로 그 총량이 정하여지고 그 범위 내에서 공장의 신설등이 허용될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 법률조항이 포괄위임입법금지에 관한 헌법 제75조에 위반된다고 볼 수 없다.
adjobtTxt: 수도권정비계획법 제18조(총량규제) ① 건설교통부장관은 공장·학교 기타 대통령령이 정하는 인구집중유발시설이 수도권에 과도하게 집중되지 아니하도록 하기 위하여 그 신설·증설의 총허용량을 정하여 이를 초과하는 신설·증설을 제한할 수 있다.
② 공장에 대한 제1항의 총량규제의 내용 및 방법은 대통령령이 정하는 바에 따라 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 결정하며, 건설교통부장관은 이를 고시하여야 한다.
③ 생략
④ 관계 행정기관의 장은 인구집중유발시설의 신설·증설에 대하여 제2항 및 제3항의 규정에 의한 총량규제의 내용과 다르게 허가등을 하여서는 아니된다.
refrnPrvsn: 수도권정비계획법시행령 제21조(공장 총량규제의 대상) 법 제18조 제2항의 규정에 의
한 공장에 대한 총량규제는 제3조 제2호에 해당하는 공장의 건축물의 신축·증축 또는 용도변경 면적을 기준으로 적용한다.
수도권정비계획법시행령 제22조(공장 총허용량의 산출) ① 법 제18조 제2항의 규정에 의하여 건설교통부장관은 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 공장의 신축·증축 또는 용도변경의 총허용량을 산출하는 방식을 정하여 관보에 이를 고시하여야 한다.
② 건설교통부장관은 매년 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 제1항의 규정에 의한 산출방식에 따라 서울특별시·인천광역시 및 경기도(이하 “시·도”라 한다)별 공장의 신축·증축 또는 용도변경의 총허용량(이하 “시·도별 총허용량”이라 한다)을 당해 연도 개시 후 3월전까지 결정하여 관보에 이를 고시하여야 한다. 이를 변경하고자 하는 경우에도 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 관보에 이를 고시하여야 한다.
③ 시·도지사는 전년도 공장건축허가량, 공업단지 중 공장설립가능지역 및 당해연도의 공장건축허가 예상량 등 시·도별 총허용량 설정에 관계되는 기초자료를 1월 31일까지 건설교통부장관에게 제출하여야 한다.
④ 시·도지사는 관할 시·군·구(자치구를 말한다)의 지역별 여건을 감안하여 공장의 신축·증축 또는 용도변경을 계획적으로 관리할 필요가 있다고 인정하는 경우에는 관계 행정기관의 장과 협의하여 시·도별 총허용량의 범위 안에서 지역별로 공장의 신축·증축 또는 용도변경의 총허용량(이하 “지역별 총허용량”이라 한다)을 할당할 수 있으며, 이 경우 그 내용을 시·도에서 발행하는 공보에 고시하여야 한다. 이를 변경하는 경우에도 또한 같다.
수도권정비계획법시행령 제23조(공장 총허용량의 집행) ① 건설교통부장관은 시·도별 공장건축허가량이 제22조 제2항의 규정에 의한 시·도별 총허용량을 초과하여 공장이 과도하게 건축될 우려가 있는 때에는 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 업종·규모 및 기간 등을 정하여 당해 시·도의 공장의 신축·증축 또는 용도변경을 제한할 수 있으며, 그 제한내용을 관보에 고시하여야 한다.
② 시·도지사는 제22조 제4항의 규정에 의하여 지역별 총허용량이 할당된 경우 지역별 공장건축허가량이 지역별 총허용량을 초과하여 공장이 과도하게 건축될 우려가 있는 때에는 업종·규모 및 기간 등을 정하여 당해 지역의 공장의 신축·증축 또는 용도변경을 제한할 수 있으며, 이 경우 그 제한내용을 시·도에서 발행하는 공보에 고시하여야 한다.
③ 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다)은 공장 총량관리대장을 작성·관리하고, 공장건축허가 실적을 매월별로 다음 달 10일까지 시·도지사를 경유하여 건설교통부장관에게 보고하여야 한다.
event: 청 구 인　주식회사 ○○
대표이사　정○현
대리인　법무법인 세종
담당변호사　이건웅
당해사건　서울행정법원 2000구24647 건축불허가처분취소
eventCol1: 청구인|　주식회사 ○○
대표이사　정○현
대리인　법무법인 세종
담당변호사　이건웅
eventCol3: 당해사건|　서울행정법원 2000구24647 건축불허가처분취소
reason: 1. 사건의 개요
청구인은 경기 양주군 광적면 ○○리 86의 11, 12 및 같은 리 146의 1 등 지상에 연면적 6,991.74㎡의 공장을 보유하면서 문구 및 종이용품을 생산하는 회사로서 2000. 4. 29. 청구외 양주군수에게 722.85㎡ 규모의 공장증설변경승인신청을 하여 2000. 5. 18. 그 승인을 받은 뒤 2000. 7. 10. 위 양주군수에게 공장증축신청을 하였다.
그런데, 양주군수는 2000. 7. 28. 수도권정비계획법 제18조 제1항, 같은법시행령 제22조의 규정에 의하여 양주군수에게 할당된 2000년도 공장건축물의 양주군 지역 총허용량의 집행이 완료되었다는 이유로 같은법 제18조 제4항의 규정에 의하여 청구인의 건축을 불허가하는 처분을 하였다.
이에 청구인은, 서울행정법원 2000구24647호로 양주군수의 위 건축불허가처분의 취소를 구하면서, 위 법원 2000아824호로 양주군수가 위 처분의 근거로 삼은 수도권정비계획법 제18조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였던 바, 위 법원은 2000. 10. 14. 위 신청을 기각하였다.
그러자 청구인은 2000. 10. 20. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
2. 심판의 대상
이 사건 심판대상은 수도권정비계획법 제18조 중 공장에 대하여 규율하고 있는 부분, 즉, 제1항, 제4항 중 공장에 관한 부분 및 제2항(이하 통틀어 "이 사건 법률조항"이라고 한다)이다.
청구인은 "수도권정비계획법 제18조"에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다가 기각당하자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였던 바, 수도권정비계획법 제18조는 공장 외에 학교 기타 대통령령이 정하는 인구집중유발시설에 대하여도 규율하고 있으나, 청구인은 공장에 대한 건축불허가처분을 받아 당
해소송에서 이를 다투고 있으므로 수도권정비계획법 제18조 중 "공장"에 관한 부분에 대하여만 헌법소원심판을 청구한 것이라고 해석할 것이고, 그렇지 아니하다 하더라도 나머지 부분은 재판의 전제성이 없어 각하될 수밖에 없으므로 이 사건 심판의 대상을 위와 같이 본다(헌재 1997. 4. 24. 95헌바48, 판례집 9-1, 435, 438-439; 헌재 1998. 4. 30. 96헌바78, 판례집 10-1, 394, 397-398 각 참조).
수도권정비계획법 제18조와 같은법시행령의 관련규정의 내용은 다음과 같다.
수도권정비계획법 제18조(총량규제)①건설교통부장관은 공장&#183;학교 기타 대통령령이 정하는 인구집중유발시설이 수도권에 과도하게 집중되지 아니하도록 하기 위하여 그 신설&#183;증설의 총허용량을 정하여 이를 초과하는 신설&#183;증설을 제한할 수 있다.
②공장에 대한 제1항의 총량규제의 내용 및 방법은 대통령령이 정하는 바에 따라 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 결정하며, 건설교통부장관은 이를 고시하여야 한다.
③학교 기타 대통령령이 정하는 인구집중유발시설에 대한 제1항의 총량규제의 내용은 대통령령으로 정한다.
④관계 행정기관의 장은 인구집중유발시설의 신설&#183;증설에 대하여 제2항 및 제3항의 규정에 의한 총량규제의 내용과 다르게 허가등을 하여서는 아니된다.
수도권정비계획법시행령제21조(공장 총량규제의 대상) 법 제18조 제2항의 규정에 의한 공장에 대한 총량규제는 제3조 제2호에 해당하는 공장의 건축물의 신축&#183;증축 또는 용도변경 면적을 기준으로 적용한다.
제22조(공장 총허용량의 산출)①법 제18조 제2항의 규정에 의하여 건설교통부장관은 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 공장의 신축&#183;증축 또는 용도변경의 총허용량을 산출하는 방식을 정하여 관보에 이를 고시하여야 한다.
②건설교통부장관은 매년 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 제1항의 규정에 의한 산출방식에 따라 서울특별시&#183;인천광역시 및 경기도(이하 "시&#183;도"라 한다)별 공장의 신축&#183;증축 또는 용도변경의 총허용량(이하 "시&#183;도별 총허용량"이라 한다)을 당해 연도 개시 후 3월전까지 결정하여 관보에 이를 고시하여야 한다. 이를 변경하고자 하는 경우에도 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 관보에 이를 고시하여야 한다.
③시&#183;도지사는 전년도 공장건축허가량, 공업단지 중 공장설립가능지역 및 당해연도의 공장건축허가 예상량 등 시&#183;도별 총허용량 설정에 관계되는 기초자료를 1월 31일까지 건설교통부장관에게 제출하여야 한다.
④시&#183;도지사는 관할 시&#183;군&#183;구(자치구를 말한다)의 지역별 여건을 감안하여 공장의 신축&#183;증축 또는 용도변경을 계획적으로 관리할 필요가 있다고 인정하는 경우에는 관계 행정기관의 장과 협의하여 시&#183;도별 총허용량의 범위 안에서 지역별로 공장의 신축&#183;증축 또는 용도변경의 총허용량(이하 "지역별 총허용량"이라 한다)을 할당할 수 있으며, 이 경우 그 내용을 시&#183;도에서 발행하는 공보에 고시하여야 한다. 이를 변경하는 경우에도 또한 같다.
제23조(공장 총허용량의 집행)①건설교통부장관은 시&#183;도별 공장건축허가량이 제22조 제2항의 규정에 의한 시&#183;도별 총허용량을 초과하여 공장이 과도하게 건축될 우려가 있는 때에는 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 업종&#183;규모 및 기간 등을 정하여 당해 시&#183;도의 공장의 신축&#183;증축 또는 용도변경을 제한할 수 있으며, 그 제한내용을 관보에 고시하여야 한다.
②시&#183;도지사는 제22조 제4항의 규정에 의하여 지역별 총허용량이 할당된 경우 지역별 공장건축허가량이 지역별 총허용량을 초과하여 공장이 과도하게 건축될 우려가 있는 때에는 업종&#183;규모 및 기간 등을 정하여 당해 지역의 공장의 신축&#183;증축 또는 용도변경을 제한할 수 있으며, 이 경우 그 제한내용을 시&#183;도에서 발행하는 공보에 고시하여야 한다.
③시장&#183;군수&#183;구청장(자치구의 구청장을 말한다)은 공장 총량관리대장을 작성&#183;관리하고, 공장건축허가 실적을 매월별로 다음 달 10일까지 시&#183;도지사를 경유하여 건설교통부장관에게 보고하여야 한다.
3. 청구인의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
(1)수도권정비계획법이 수도권 지역을 과밀억제권역, 성장관리권역, 자연보존권역 등 3개의  권역으로 구분하여 각 권역에 따른 행위제한을 규정하여 수도권 지역의 인구집중을 방지하기 위한 효율적인 규제를 하고 있음에도, 이 사건 법률조항은 규제대상지역의 특수성이나 업종에 따른 특수성을 고려하지 아니한 채 수도권 전지역을 대상지역으로 하여 위 각 권역에 따른 행위제한에 덧붙여 모든 종류의 공장시설의 신설등을 일률적으로 규제하기 위하여 매년 공장 신설등의 총허용량을 정한 뒤 이를 각 지방자치단체별로 할당하고서 관계 행정기관의 장으로 하여금 이에 어긋나는 허가 등을 하지 못하도록 규
정함으로써 주민의 복리에 관한 사항을 스스로 결정하지 못하도록 하고 있다.
(2)따라서, 이 사건 법률조항은 부적절하고 비효율적으로 공장 신설등에 대하여 총허용량의 형식으로 이중적인 규제를 함으로써 영업의 자유에 관한 헌법 제15조, 사유재산권의 보장에 관한 헌법 제23조, 자유시장경제질서에 관한 헌법 제119조 제1항에 위반되고, 아무런 합리적인 근거 없이 단지 각 지방자치단체별로 할당된 공장신설등의 총허용량이 언제 소진되는지 여부라는 우연한 사정에 따라 차별함으로써 평등의 원칙에 관한 헌법 제11조에 위반되며, 수도권의 인구집중억제라는 행정적 목적을 위하여 특정 지방자치단체에 대하여만 주민의 복리에 관한 지방자치단체의 결정권을 박탈함으로써 지방자치에 관한 헌법 제117조 제1항에도 위반된다.
(3)나아가, 이 사건 법률조항은 총량규제의 대상이 되는 수도권의 범위, 규제지역과 규제한도 및 규제시기, 해당 지방자치단체의 의견 반영방법 등 구체적인 요건과 기준을 정하지 아니한 채 그 내용과 방법을 하위법령인 대통령령에 포괄위임하고 있으므로 위임입법의 한계를 정한 헌법 제75조에 위반된다.
나. 법원의 위헌법률심판제청신청 기각이유
(1)이 사건 법률조항은 국토의 균형 있는 개발과 이용에 관하여 규정한 헌법 제120조 제2항, 제122조, 제123조 제2항에 기하여 제정된 수도권정비계획법의 취지에 따라 인구집중유발시설이 수도권에 과도하게 집중되는 것을 규제하여 수도권의 질서 있는 정비와 균형 있는 발전 및 국토의 균형 있는 개발이라는 입법목적을 달성하기 위한 것으로서, 공장건축허가 추이, 공업단지등 공장설립 대상지역 등을 감안하여 매년 결정되는 총허용량 범위 내에서는 그 신설등이 가능하고, 당해 연도의 총량이 모두 소진되었다 하여도 그 다음 해에는 신설등을 할 수 있는 점 등을 고려하면, 비례의 원칙을 위반하거나 입법형성권의 한계를 일탈하여 헌법 제15조, 제23조, 제119조 제1항에 위반된다고 할 수 없다.
(2)또한, 일정한 시기에 이르러 총량이 소진되어 공장의 신설등을 할 수 없게 된다 하더라도, 수요가 총허용량의 설정 당시에 비하여 급격히 증가함으로써 야기되는 것일 뿐이므로, 이 사건 법률조항이 위와 같은 시설의 신설등에 대한 신청의 시기에 따라 그 신청인을 자의적으로 차별하여 헌법 제11조에 위반된다고 할 수도 없다.
(3)헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제15조는 명시적으로 법령의 범위 내
에서의 조례제정권만을 인정하고 있으므로, 이 사건 법률조항이 지방자치단체의 장 등 관계 행정기관으로 하여금 설정된 총량을 초과하는 허가 등을 하지 못하도록 규정하였다 하여 지방자치제도의 본질에 반하여 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
(4)이 사건 법률조항의 입법취지와 수도권정비계획법 제18조 제2항과 제6조 내지 제9조, 제18조 제1항의 관련성 등 이 사건 법률의 전반적인 체계와 관련 조항에 비추어 보면 수도권에서의 공장의 신설등에 대하여 매년 시&#183;도등 지방자치단체별로 그 총량이 정하여지고 그 범위 내에서 공장의 신설등이 허용될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 포괄위임으로서 헌법 제75조에 위반된다고 볼 수 없다.
다. 건설교통부장관의 의견
위 법원의 위헌법률심판제청신청 기각이유와 대체로 같다.
4. 판　단
가. 공장총량제의 연혁과 내용
(1) 공장총량제의 연혁
1960년대 이후 경제성장정책에 따른 수도권에의 집중적인 투자로 급속한 경제발전이 이루어진 반면 각종 국가의 중추기능과 인구&#183;산업 등이 과도하게 집중되어 교통난&#183;주택난&#183;환경오염 등 많은 문제점이 발생하자, 국토의 효율적이고 균형 있는 이용&#183;개발&#183;보전 및 지역 간의 균형 있는 발전을 도모하고, 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하며, 질서 있는 수도권 정비 등을 달성한다는 목적으로 1982. 12. 31. 수도권정비계획법이 제정되었다.
그런데, 세계화, 개방화 등 대외적 환경의 변화와 지방화 등 대내적 여건의 변화에 부응하기 위하여 1994. 1. 7. 수도권정비계획법이 전면개정되었던 바, 그 내용의 골자는, 이전에는 이전촉진, 제한정비, 개발유도, 개발유보, 자연보전 등 5개 권역으로 구분되어 있던 수도권의 권역을 과밀억제, 성장관리, 자연보전 등 3개 권역으로 단순화하고, 과밀억제권역에서도 기존면적 한도 내에서의 위치변경과 공업용지조성을 허용하며, 성장관리권역에서 중소규모의 주택조성사업 및 관광조성사업 등은 수도권정비위원회의 심의 없이 가능하도록 규제를 완화하고, 또한 이전에는 수도권 안의 업무시설&#183;판매시설 등의 인구집중유발시설의 신&#183;증축을 물리적으로 억제하는 직접규제방법을 취하여 왔으나, 인구집중유발시설을 신축&#183;증축하는 자에 대하여 과밀부담금을 부과
하도록 하는 경제적&#183;간접적인 규제방법으로 전환하고, 징수된 과밀부담금은 지역의 발전과 지방육성을 위한 재원으로 활용하도록 하며, 공장등 인구집중유발시설의 개별적인 규제는 완화하되, 수도권에 과다하게 집중되지 아니하도록 그러한 시설을 신설&#183;증설할 수 있는 총면적의 한도를 정하여 운용하도록 하는 이른바 공장등총량제를 도입하였다.
(2) 공장총량제의 내용
수도권정비계획법 및 같은법시행령에 따르면, 건설교통부장관은 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 서울특별시&#183;인천광역시 및 경기도별 공장의 신축&#183;증축 또는 용도변경의 총허용량을 산출하는 방식 및 그 산출방식에 따른 총허용량을 결정하여 관보에 고시하고(법 제18조 제1항, 제2항, 시행령 제21조, 제22조 제1항, 제2항), 시&#183;도별 공장건축허가량이 시&#183;도별 총허용량을 초과하여 공장이 과도하게 건축될 우려가 있는 때에는 건설교통부장관은 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 업종&#183;규모 및 기간 등을 정하여 당해 시&#183;도의 공장의 신축&#183;증축 또는 용도변경을 제한할 수 있으며, 이 경우 그 제한내용을 관보에 고시하고(시행령 제23조 제1항), 시&#183;도지사는 관할 시&#183;군&#183;구(자치구를 말한다)의 지역별 여건을 감안하여 공장의 신축&#183;증축 또는 용도변경을 계획적으로 관리할 필요가 있다고 인정하는 경우에는 관계 행정기관의 장과 협의하여 시&#183;도별 총허용량의 범위 안에서 지역별로 공장의 신축&#183;증축 또는 용도변경의 총허용량을 할당할 수 있으며, 이 경우 그 내용을 시&#183;도에서 발행하는 공보에 고시하고(시행령 제22조 제4항), 지역별 총허용량이 할당된 경우 지역별 공장건축허가량이 지역별 총허용량을 초과하여 공장이 과도하게 건축될 우려가 있는 때에는 시&#183;도지사는 업종&#183;규모 및 기간 등을 정하여 당해 지역의 공장의 신축&#183;증축 또는 용도변경을 제한할 수 있으며, 이 경우 그 제한내용을 시&#183;도에서 발행하는 공보에 고시하여야 한다(시행령 제23조 제2항).
관계 행정기관의 장은 공장의 신설&#183;증설에 대하여 총량규제의 내용과 다르게 허가 등을 하여서는 아니된다(법 제18조 제4항).
여기서 공장이란 공업배치및공장설립에관한법률 제2조 제1호의 규정에 의한 공장으로서 건축물의 연면적(제조시설로 사용되는 기계&#183;장치를 설치하기 위한 건축물 및 사업장의 각층의 바닥면적과 사무실 및 창고의 각층의 바닥면적의 합계를 말한다)이 200제곱미터 이상인 것을 말한다(법 제2조 제3호, 시행령 제3조 제2호).
나. 직업의 자유등의 침해 여부
(1) 목적의 정당성과 수단의 적합성
공장총량제는 수도권에의 인구&#183;산업 등이 과도한 집중으로 발생되는 교통난&#183;주택난&#183;환경오염 등의 문제점에 대처하기 위하여 헌법 제120조, 제122조, 제123조에 근거를 두고 국토의 효율적이고 균형 있는 이용&#183;개발&#183;보전 및 지역 간의 균형 있는 발전을 도모하고, 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하며, 질서 있는 수도권정비 등을 달성하기 위하여 제정된 수도권정비계획법의 일환으로, 수도권정비계획법에서 수도권지역을 과밀억제권역, 성장관리권역, 자연보전권역 등으로 나눈 다음 각 권역에 따라 일정한 인구집중유발시설의 설치 등 행위를 제한하고 있으나, 국민경제의 발전이나 공공복리를 위하여 일정한 경우에는 공장등 인구집중유발시설의 신설등이 허용되는 경우도 있으므로(제6조 내지 제9조), 각 권역에 따른 행위 제한의 규정만으로는 공장이 수도권에 과도하게 집중되는 것을 충분히 규제하기 곤란하므로 이에 추가하여 수도권지역에서 공장 신설등의 총허용량을 정한 뒤 이를 초과하는 부분의 신설등을 제한하는 것이다. 이러한 입법목적의 정당성과 수단의 적합성은 수긍하지 않으면 아니된다.
우리나라는 전 국토 면적의 11%에 불과한 수도권에 전체 인구의 거의 절반에 해당하는 46%가 몰려 살고 있어 인구집중률이 단연 OECD에서 최고 수준으로서 "서울공화국"이라는 자조가 나올 정도이고, 비수도권은 상대적으로 박탈감을 가지게 되고 인구도 계속 줄고 있어 인구 증가와 산업 유치에 안간힘을 쏟고 있는 상황이며, 이것도 공장총량제를 비롯한 수도권 집중 억제제도로 인하여 그나마 이 정도에 머무르고 있는 상황인바, 이러한 억제장치마저 없어진다면, 수도권 집중이 가속화되어, 수도권에서는 물류비와 토지비, 주거비 등이 폭등하는 반면, 비수도권에서는 소외의식과 일자리 부족에 따른 수도권으로의 인구 유출이 심화되는 양극화현상이 두드러지게 될 것이고, 수도권은 늘어난 인구와 공장, 환경오염 등에 대한 대책으로 더 많은 투자가 필요해지고, 다시 물류비와 토지비, 주거비 등의 상승을 초래하는 악순환을 불러일으켜 국가 경쟁력을 떨어뜨리고, 비수도권을 고사시키게 될 것이며, 심각한 경향 갈등, 남북 갈등을 불러일으킬 소지마저 없지 않다.
(2) 수단의 필요성과 법익의 균형성
공장총량제로 인하여 수도권지역에서의 공장 신설등이 일률적으로 금지되는 것이 아니라 총허용량 범위 내에서는 그 신설등이 허용되는 것이고, 한편
공장총량제는 헌법 제120조, 제122조, 제123조에 근거를 두고 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하여 수도권의 질서 있는 정비와 국토의 균형 있는 발전이라는 중대한 공익을 추구하는 것이다.
그런데, 수도권지역 외에서는 공장의 신설등을 하려는 국민이 공장총량제에 의한 제한을 받지 아니할 뿐 아니라 오히려 해당 지방자치단체등의 지원도 기대할 수 있을 것이므로 그러한 경우 오히려 공장총량제로 인하여 달성하려는 지역경제의 균형적 발전도 도모되면서 당해 국민의 이익도 도모될 수 있다.
그리고, 수도권 지역에서 공장의 신설등을 하려는 국민도 공장총량제가 규정하는 총허용량의 범위 안에서는 자유롭게 공장의 신설등을 할 수 있을 뿐 아니라, 매년 수도권에 공장건축이 가능한 면적을 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 시&#183;도별 총량으로 결정되는 공장총량의 설정량 및 그에 대한 제한내용 등을 관보 및 시&#183;군&#183;구의 공보 등에 고시하도록 하고 있으므로(수도권정비계획법시행령 제21조 내지 제23조) 국민이 공장 신설등을 하고자 하는 경우에는 언제라도 공장총량의 설정량 및 집행량을 확인할 수 있고, 이러한 상황을 감안하여 1년 동안의 사업계획을 수립&#183;시행할 수 있으므로 기업활동의 예측성이나 안정성이 보장되고 있다.
공장설립승인과 공장건축허가는 별개의 법률에 의하여 운영되는 독립된 법적 절차인바, 공장설립승인을 받았다 하여 공장건축이 당연히 당장 허가되어야 하는 것이 아님이 자명하다 할 것이므로, 기업으로서는 위와 같은 총량 집행 상황등을 고려하여 계획성 있게 사업활동을 하여야 할 것이다.
가사 매년 지방자치단체별로 배정된 공장 신설등의 총량이 모두 소진되어 당해 연도에는 공장의 신설등이 제한된다 하더라도, 그 다음 해에 지방자치단체별로 새로이 배정되는 총허용량의 범위 내에서 공장 신설등을 할 수 있어 그 시기가 일시 연기되는 것일 뿐 궁극적으로는 그 공장의 신설등을 할 수는 있는 것이다.
또한, 공장총량은 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 그 산출방식이 정하여진 다음 이에 따라 다시 매년 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 결정되는 것이므로(수도권정비계획법 제18조 제2항, 같은법시행령 제22조 제1항, 제2항), 아무런 합리성 없이 수량화되는 것이라고 할 수 없다.
공장총량제로 인하여 설정된 공장총량이 초과된 경우에 한하여 공장 신설등이 일시적으로 제한되나, 이는 위와 같은 중요한 공익과 합리성 보장장치를
고려하여 볼 때 불가피한 것이다.
그러므로, 공장총량제를 규정한 이 사건 법률조항은 수단의 필요성과 법익의 균형성을 갖춘 것이다.
(3) 소　결
따라서 이 사건 법률조항은 직업수행의 자유나 재산권을 침해하는 것이라고 할 수 없다.
다. 평등권 침해 여부
헌법은 모든 국민에게 평등권을 보장하고 있고, 이 평등의 원칙은 국가권력이 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급해야 한다는 것을 의미하지만, 합리적 근거에 의한 차별까지 금지하는 것은 아니다.
그런데, 각 지방자치단체별로 공장의 총량이 공장 신설등에 대한 수요보다 많은 경우에는 아무런 문제도 없는 것이고, 공장총량제에 따라 각 지방자치단체에 배정된 공장 신설등의 총량이 제한되어 일정한 시기에 이르러 공장 신설등을 할 수 없게 된다 하더라도, 이는 매년 설정되는 공장 신설등의 총허용량에 비하여 그에 대한 수요가 많은 데 기인한 것으로서 산업 및 인구 집중의 억제라는 이 사건 법률조항의 입법목적의 달성을 위하여 총량을 제한하는 데 따른 당연한 결과라 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 위와 같은 시설의 신설등에 대한 신청의 시기에 따라 그 신청인을 자의적으로 차별하는 것은 아니라고 할 것이다.
따라서, 이 사건 법률조항이 평등의 원칙에 위반된다고도 할 수 없다.
라. 지방자치제도 위반 여부
지방자치의 본질상 자치행정에 대한 국가의 관여는 가능한 한 배제하는 것이 바람직하지만, 지방자치도 국가적 법질서의 테두리 안에서만 인정되는 것이고, 지방행정도 중앙행정과 마찬가지로 국가행정의 일부이므로 지방자치단체가 어느 정도 국가적 감독, 통제를 받는 것은 불가피하다. 즉, 지방자치단체의 존재 자체를 부인하거나 각종 권한을 말살하는 것과 같이 그 본질적 내용을 침해하지 않는 한 법률에 의한 통제는 가능하다.
그런데, 이 사건 법률조항이 건설교통부장관으로 하여금 수도권지역에서의 공장의 신설등에 관하여 총량을 정하도록 하고 지방자치단체의 장 등 관계 행정기관으로 하여금 이를 초과하는 허가등을 하지 못하도록 하였다 하더라도, 지방자치단체는 총량을 초과하는 경우의 허가권 행사만이 제한될 뿐 그밖에는 여전히 주민의 복리에 관한 사무를 처리할 수 있는 것이므로, 이 사건
법률조항이 지방자치의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수 없다.
그러므로, 이 사건 법률조항이 지방자치에 관한 헌법 제117조 제1항에 위반된다고 할 수 없다.
마. 포괄위임입법금지 위반 여부
수도권정비계획법 제2조 제1호는 수도권이라 함은 서울특별시와 대통령령이 정하는 그 주변지역을 말한다고 규정하고 있는바, 수도권이란 용어의 통상적인 의미가 서울특별시와 그에 인접하여 있는 지역(경기도 일원)을 의미하는 것이고, 위 규정의 문언 역시 수도권이라는 용어의 통상적인 의미와 마찬가지로 서울특별시와 연접하여 있는 지역을 수도권으로 한정하고 있어 대통령령인 같은법시행령에서 규정할 수도권의 범위를 충분히 예측할 수 있다 할 것이다.
한편, 수도권정비계획법 제18조 제2항은 공장에 대한 총량규제에 관하여 하위법령인 대통령령에 위임할 내용을 "공장에 대한 총량규제의 내용과 방법"으로 규정하고 있는바, 수도권에서의 인구와 산업 등의 집중 현상은 복잡다기한 사회적&#183;경제적 상황에 따라 수시로 변동하는 것으로서 매우 다양한 태양을 보이고 있어 이 사건 법률조항이 추구하는 수도권과 국토의 질서 있는 정비와 균형 있는 발전이라는 공익목적을 효율적으로 달성하기 위하여는 총량규제의 대상이 되는 공장의 종류, 총량규제의 내용과 방법 등을 사회적&#183;경제적 상황에 따라 탄력적으로 규제할 필요성이 있고, 또 수도권정비계획법이 제6조 내지 제9조에서 수도권의 각 권역에 따른 각종의 행위 제한을 규정하면서도 제18조 제1항에서 이와는 별도로 위 법률의 규정에 의하더라도 공장의 신설등이 허용되는 경우에 그러한 시설들이 수도권에 과도하게 집중되는 것을 방지하기 위하여 그 신설등의 총량을 정하여 이를 초과하는 신설등을 제한할 수 있는 것으로 규정하고 있으므로, 수도권정비계획법 제18조 제2항의 입법 취지와 제6조 내지 제9조, 제18조 제1항과의 관련성 등 이 사건 법률의 전반적인 체계와 관련 조항에 비추어 수도권에서의 공장의 신설등에 대하여 매년 시&#183;도 등 지방자치단체별로 그 총량이 정하여지고 그 범위 내에서 공장의 신설등이 허용될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다고 할 것이다.
따라서 이 사건 법률조항이 포괄위임입법금지에 관한 헌법 제75조에 위반된다고 볼 수 없다.
5. 결　론
그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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seriesInfo: 2
pages: 646~659
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20011129
eventType: 헌바