item: panreType: 판례집
eventNo: 95헌마224
eventNm: 공직선거및선거부정방지법 [별표1]의 국회의원지역선거구구역표  위헌확인
panreTitle: 公職選擧및選擧不正防止法 [別表1]의 "國會議員地域選擧區區域表" 違憲確認
(1995.12.27. 95헌마224&#183;239&#183;285&#183;373(병합) 全員裁判部)

textOfDecision: 1. 공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 동법[별표 1]「국회의원지역선거구구역표」(1985.8.4.법률 제4957호로 개정된 것)는 헌법에 위반된다.
2. 청구인 이석연, 동 고성범, 동 이해석, 동 한경수의 각 심판청구는 이를 모두 기각한다.
eventSummary: (1) 청구인 이○연은 공직선거및선거부정방지법[별표 1]의「국회의원지역선거구구역표」(1995.8.4.법률 제4957호로 개정된 것, 이하··이 사건 선거구구역표··라고 한다)상의··서울 강남구 을(乙)선거구··에, 청구인 이○환, 김○근, 김○홍, 김○철, 신○생, 김○년은··부산해운대구·기장군 선거구··에, 청구인 고○범은··서울 은평구 을(乙)선거구··에, 청구인 이○석은··부천시 소사구 선거구··에, 청구인 이○모는··충북 보은군·영동군 선거구··에, 청구인 한○수는··서울 서대문구 을(乙)선거구··에 각 주소를 두고, 1996.4.11.에 실
시될 예정인 제15대 국회의원선거에서 선거권을 행사하려는 자들이다.
(2) 1995.3.1. 현재의 내무부 인구통계자료에 의하면, 이 사건 선거구구역표상의 최소선거구인··전남 장흥군 선거구··의 인구(61,529명)에 비하여··서울 강남구 을선거구··의 인구는 그4.64배,··부산 해운대구·기장군 선거구··의 인구는 그 5.87배,··서울 은평구 을선거구··의 인구는 그 4.46배,··부천시 소사구 선거구··의 인구는 그 3.37배,··서울 서대문구 을선거구··의 인구는그 3.16배의 인구편차를 보이고 있는 등 전체 260개 선거구의 약 5분의 1에 이르는 선거구가 위 최소선거구와 3:1 이상의 인구편차를 보이고 있으며, 한편··충북 보은군·영동군 선거구··는 원래 옥천군과 합하여 3개 군(郡)이 하나의 선거구를 이루고 있었으나 이 사건 선거구구역표에 의하여 보은군과 영동군 사이에 위치한 옥천군이 단독 선거구로 되면서 지리적으로분리되어 있는 보은군과 영동군이 하나의 선거구로 되었다.
(3) 이에 이 사건 선거구구역표에 의한 선거구획정으로 인하여, 청구인 이○모를 제외한 나머지 청구인들은 자신들의 투표권의 가치가··전남 장흥군 선거구··의 선거권자들에 비하여 불합리하게 과소평가됨으로써 그들의 평등권 및 선거권이 침해되었다고 주장하고, 청구인 이○모는 자신의 거주지인 충북 보은군과 지리적으로 분리된 영동군이 하나의 선거구로됨으로써 투표가치의 실질적 평등이 침해되었고 이로써 자신의 정당한 선거권이 침해되었다고 주장하면서, 각 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 그러므로 이 사건 심판의 대상은 이 사건 선거구구역표에 의한 선거구획정으로 인하여헌법상 보장된 청구인들의 평등권과 선거권이 침해되었는지의 여부인바, 이 사건 선거구구역표의 내용은[별표 1]과 같다.
[별표 1] <개정 95.8.4.>
<국회의원지역선거구구역표>
선거구명선거구역<서울특별시>종로구선거구종로구 일원중구선거구중구 일원용산구선거구용산구 일원성동구갑선거구응봉동, 금호1가동, 금호2가동, 금호3가동, 금호4가동, 옥수제1동, 옥수제2동,성수1가제1동, 성수1가제2동, 성수2가제1동, 성수2가제3동성동구을선거구왕십리제1동, 왕십리제2동, 도선동, 마장동, 사근동, 행당제1동, 행당제2동, 송정동, 용답동광진구갑선거구중곡제1동,중곡제2동, 중곡제3동, 중곡제4동, 능동,   구의제2동, 광장동, 군자동광진구을선거구구의제1동, 구의제3동, 자양제1동, 자양제2동, 자양제3동, 노유제1동, 노유제2동, 화앙동동대문구갑선거구신설동, 용두제1동, 용두제2동, 제기제1동, 제기제2동, 청량리제1동, 청량리제2동, 회기동, 휘경제1동, 휘경제2동, 이문제1동, 이문제2동, 이문제3동동대문구을선거구전농제1동, 전농제2동, 전농제3동, 전농제4동,  답십리제1동, 답십리제2동, 답십리제3동, 답십리제4동, 답십리 제5동, 장안제1동, 장안제2동, 장안제3동 장안제4동중랑구갑선거구면목제1동, 면목제2동, 면목제3동, 면목제4동, 면목제5동, 면목제6동, 면목제7동, 면목제8동
선거구명선거구역중랑구을선거구상봉제1동, 상봉제2동, 중화제1동, 중화제2동, 중화제3동, 묵제1동, 묵제2동, 망우제1동, 망우제2동, 망우제3동, 신내동성북구갑선거구성북제1동, 성북제2동, 동소문동, 삼선제1동, 삼선제2동, 동선제1동, 동선제2동,돈암제2동, 장안동, 보문동, 정릉제1동, 정릉제2동, 정릉제3동, 정릉제4동, 길음제1동, 길음제2동성북구을선거구돈암제1동, 길음제3동, 종암제1동, 종암제2동, 월곡제1동, 월곡제2동, 월곡제3동, 월곡제4동, 상월곡동, 장위제1동, 장위제2동, 장위제3동, 석관제1동, 석관제2동강북구갑선거구수유제1동, 수유제2동, 수유제3동, 수유제4동, 수유제5동, 수유제6동, 번제1동,번제2동강북구을선거구미아제1동, 미아제2동, 미아제3동, 미아제4동, 미아제5동, 미아제6동, 미아제7동, 미아제8동, 미아제9동, 번제3동도봉구갑선거구쌍문제1동, 쌍문제3동, 창제1동, 창제2동, 창제3동, 창제4동, 창제5동도봉구을선거구쌍문제2동, 쌍문제4동, 방학제1동, 방학제2동, 방학제3동, 방학제4동, 도봉제1동, 도봉제2동노원구갑선거구월계제1동, 월계제2동, 월ㄱ3동, 월계제4동, 공릉제1동, 공릉제2동, 하계제1동,하계제2동, 중계본동, 중계제2동, 중계제3동노원구을선거구상계제1동, 상계제2동, 상계제3동, 상계제4동, 상계제5동, 상계제6동, 상계제7동, 상계제8동, 상계제9동, 상계제10동, 중계제1동, 중계제4동은평구갑선거구녹번동, 응암제1동, 응암제2동, 응암제3동, 응암제4동, 신사제1동, 신사제2동,증산동, 수색동은평구을선거구불광제1동, 불광제2동, 불광제3동, 갈현제1동, 갈현제2동, 구산동, 대조동, 역촌제1동, 역촌제2동 진관내동, 진관외동서대문구갑선거구충정로동, 천연동, 현저동, 북아현제1동, 북아현제2동, 북아현제3동, 대신동, 창천동, 연신제1동, 연신제2동, 연신제3동, 홍제1동, 홍제제2동, 홍제제4동
선거구명선거구역서대문구을선거구홍제제3동, 홍은제1동, 홍은제2동, 홍은제3동, 남가좌제1동, 남가좌제2동, 북가좌제1동, 북가좌제2동마포구갑선거구아현제1동, 아현제2동, 아현제3동, 공덕제1동, 공덕제2동, 신공덕동, 도화제1동,도화제2동, 용감동, 대흥동, 염리동, 노고산동, 신수동마포구을선거구창전동, 상수동, 서교동, 동교동, 합정동, 망원제1동, 망원제2동, 연남동, 성산제1동, 성산제2동, 상암동앙천구갑선거구목제1동, 목제2동, 목제3동, 목제4동, 목제5동, 목제6동, 신정제1동, 신정제2동,신정제6동, 신정제7동양천구을선거구신월제1동, 신월제2동, 신월제3동, 신월제4동, 신월제5동, 신월제6동, 신월제7동, 신정제3동, 신정제4동, 신정제5동강서구갑선거구화곡본동, 화곡제1동, 화곡제2동, 화곡제3동, 화곡제4동, 화곡제5동, 화곡제6동,화곡제7동, 화곡제8동강서구을선거구염창동, 등촌제1동, 등촌제2동, 가양제1동, 가양제2동, 가양제3동, 발산제1동,발산제2동, 공항동, 방화제1동, 방화제2동, 방화제3동, 과해동구로구갑선거구고척제1동, 고척제2동, 개봉제1동, 제봉제2동, 개봉제3동, 개봉본동, 오류제1동,오류제2동 수궁동구로구을선거구신도림동, 구로제1동, 구로제2동, 구로제3동, 구로제4동, 구로제5동, 구로제6동,구로본동, 가리봉제1동, 가리봉제2동금천구선거구금천구 일원영등포구갑선거구영등포제1동, 영등포제2동, 영등포제3동, 당산제1동, 당산제2동, 도림제1동, 도림제2동, 문래제1동, 문래제2동, 양평제1동, 양평제2동, 신길제2동, 신길제3동영등포구을선거구여의동, 신길제1동, 신길제4동, 신길제5동, 신길제6동, 신길제7동, 대림제1동,대림제2동, 대림제3동
선거구명선거구역동작구갑선거구노량진제1동, 노량진제2동, 상도제2동, 상도제3동, 상도제4동, 본동, 대방동, 신대방제1동, 신대방제2동동작구을선거구상도제1동, 상도제5동, 흑석제1동, 흑석제2동, 흑석제3동, 동작동, 사당제1동,사당제2동, 사당제3동, 사당제4동, 사당제5동관악구갑선거구봉천본동, 봉천제1동, 봉천제2동, 봉천제3동, 봉천제4동, 봉천제5동, 봉천제6동,봉천제7동, 봉천제8동, 봉천제9동, 봉천제10동, 봉천제11동, 남현동, 신림제5동관악구을선거구신림본동, 신림제1동, 신림제2동, 신림제3동, 신림제4동, 신림제6동, 신림제7동,신림제8동, 신림제9동, 신림제10동, 신림제11동, 신림제12동, 신림제13동서초구갑선거구잠원동, 반포본동, 반포제1동, 반포제2동, 반포제3동, 반포제4동, 방배본동, 방배제1동, 방배제4동서초구을선거구서초제1동, 서초제2동, 서초제3동, 서초제4동,방배제4동, 방배제2동, 방배제3동,앙재제1동, 양재제2동, 내곡동강남구갑선거구신사동, 논현제1동, 논현제23ㅗ, 압구정제1동, 압구정제2동, 청담제1동, 청담제2동, 삼성제1동, 삼성제2동, 역삼제1동, 역삼제2동, 도곡제1동, 도곡제2동감남구을선거구대치제1동, 대치제2동, 대치제3동, 대치제4동, 개포제1동, 개포제2동, 개포제3동, 개포제4동, 일원본동, 일원제1동, 일원제2동, 수서동, 세곡동송파구갑선거구풍납제1동, 풍납제2동, 잠실본동, 잠실제1동, 잠실제2동, 잠실제3동, 잠실제4동,잠실제5동, 잠실제6동, 잠실제7동송파구을선거구방이제1동, 방이제2동, 오륜동, 오금동, 송파제1동, 송파제2동, 석촌동, 삼전동송파구내선거구거여제1동, 거여제2동, 마천제1동, 마천제2동, 가락본동, 가락제1동, 가락제2동,문정제1동,  문정제2동
선거구명선거구역강동구갑선거구하일동, 상일동, 명일제1동, 명일제2동, 고덕제1동, 고덕제2동, 암사제1동, 암사제2동, 암사제3동, 암사제4동, 길제1동, 길제2동강동구을선거구천호제1동, 천호제2동, 천호제3동, 천호제4동, 성내제1동, 성내제2동, 성내제3동, 둔촌제1동, 둔촌제2동<부산광역시>중구선거구중구 일원서구선거구서구 일원동구선거구동구 일원영도구선거구영도구 일원부산진구갑선거구부전제1동, 범전동, 연지동, 초읍동, 양정제1동, 양정제2동, 양정제3동, 양정제4동, 부암제1동, 부암제2동, 부암제3동, 당감제1동, 당감제2동, 당감제3동, 당감제4동부산진구을선거구부전제2동, 전포제1동, 전포제2동, 전포제3동, 전포제4동, 가야제1동, 가야제2동, 가야제3동, 개금제1동, 개금제2동, 개금제3동, 범천제1동, 범천제2동, 범천제4동동래구갑선거구수민동, 복산동, 명륜제1동, 명륜제2동, 안락제1동, 안락제2동, 명장제1동, 명장제2동동래구을선거구온천제1동, 온천제2동, 온천제3동, 사직제1동, 사직제2동, 사직제3동남구갑선거구대연제1동, 대연제2동, 대연제3동, 대연제4동, 대연제5동, 대연제6동, 문현제1동, 문현제2동, 문현제3동, 문현제4동, 문현제5동
남구      용호제1동, 용호제2동, 용호제3동, 용호제4동,
을선거구  용당동, 감만제1동, 감만제2동, 우암제1동, 우암제2동
------------------------------------------------------------
북구      북구 일원
선거구
------------------------------------------------------------
해운대구  해운대구 일원,
기장군    기장군 일원
선거구
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사하구    괴정제1동, 괴정제2동, 괴정제3동, 괴정제4동,
갑선거구  당리동, 하단제1동, 하단제2동
------------------------------------------------------------
사하구    신평제1동, 신평제2동, 장림제1동, 장림제2동,
을선거구  다대제1동, 다대제1동, 구평동, 감천제1동, 감천제2동
------------------------------------------------------------
금정구    서제1동, 서제2동, 서제3동, 서제4동, 금사동,
갑선거구  오륜동, 부곡제1동, 부곡제2동, 부곡제3동,
부곡제4동, 선동, 두구동
------------------------------------------------------------
금정구    장전제1동, 장전제2동, 장전제3동, 노포동, 청룡동,
을선거구  남산동, 구서제1동, 구서제2동, 금성동
------------------------------------------------------------
강서구    강서구 일원
선거구
------------------------------------------------------------
연제구    연제구 일원
선거구
------------------------------------------------------------
수영구    수영구 일원
선거구
------------------------------------------------------------
사상구    삼락동, 모라제1동, 모라제2동, 모라제3동,
갑선거구  덕포제1동, 덕포제2동, 괘법동
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사상구    감전제1동, 감전제2동, 주례제1동, 주례제2동,
을선거구  주례제3동, 학장동, 엄궁동
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<대구광역시>
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선거구명         선거구역
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중구      중구 일원
선거구
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동구      신암1동, 신암2동, 신암3동, 신암4동, 신암5동,
갑선거구  신천1동, 신천2동, 신천3동, 신천4동, 효목1동,
효목2동
------------------------------------------------------------
동구      평광동, 불로동, 봉무동, 도동, 지저동, 입석동,
을선거구  검사동, 방촌동, 둔산동, 부동, 신평동, 안심1동,
안심2동, 안심3동, 안심4동, 공산1동, 공산2동
------------------------------------------------------------
서구      내당1동, 내당2동, 내당3동, 내당4동, 비산4동,
갑선거구  평리2동, 평리4동, 평리5동, 평리6동, 상리동, 중리동
------------------------------------------------------------
서구      비산1동, 비산2동, 비산3동, 비산5동, 비산6동,
을선거구  비산7동, 평리1동, 평리3동, 원대1·2가동, 원대3가동
------------------------------------------------------------
남구      남구 일원
선거구
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북구      고성동, 칠성1가동, 칠성2가1동, 칠성2가2동,
갑선거구  침산1동, 침산2동, 침산3동, 노원1·2가동,
노원3가1동, 노원3가2동, 산격1동, 산격2동,
산격3동, 산격4동, 대현1동, 대현2동, 대현3동
------------------------------------------------------------
북구      복현1동, 복현2동, 검단동, 무태동, 조야동, 노곡동,
을선거구  칠곡1동, 칠곡2동, 칠곡3동, 관음동, 태전동
------------------------------------------------------------
수성구    범어1동, 범어2동, 범어3동, 범어4동, 만촌1동,
갑선거구  만촌2동, 만촌3동, 황금1동, 황금2동, 고산1동,
고산2동
------------------------------------------------------------
수성구    수성1가동, 수성2·3가동, 수성4가동, 중동, 상동,
을선거구  파동, 두산동, 지산1동, 지산2동, 범물동
------------------------------------------------------------
달서구    성당1동, 성당2동, 두류1동, 두류2동, 두류3동,
갑선거구   성서1동, 성서2동, 성서3동 성서4동 본리동
------------------------------------------------------------
달서구    월배1동, 월배2동, 월배3동, 월배4동, 월배5동,
을선거구  월배6동, 송현1동, 송현2동, 본동
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달성군    달성군 일원
선거구
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<인천 광역시>
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선거구명         선거구역
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중구      중구 일원
동구      동구 일원
옹진군    웅진군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
남구      도화1동, 도화2동, 도화3동, 주안1동, 주안2동,
갑선거구  주안3동, 주안4동, 주안5동, 주안6동, 주안7동,
주안8동
------------------------------------------------------------
남구      숭의1동, 숭의2동, 숭의3동, 숭의4동, 용현1동,
을선거구  용현2동, 용현3동, 용현4동, 용현5동, 학익1동,
학익2동, 문학동
------------------------------------------------------------
연수구    연수구 일원
선거구
------------------------------------------------------------
남동구    구월1동, 구월2동, 구월3동, 구월4동, 간석1동,
갑선거구  간석2동, 간석4동, 도림동, 남촌동, 논현동, 고잔동
------------------------------------------------------------
남동구    간석3동, 만수1동, 만수2동, 만수3동, 만수4동,
을선거구  만수5동, 만수6동, 장수동, 서창동
------------------------------------------------------------
부평구    부평1동, 부평2동, 부평3동, 부평4동, 부평5동,
갑선거구  부평6동, 부개1동, 부개2동, 부개3동, 일신동,
십정1동, 십정2동
------------------------------------------------------------
부평구    산곡1동, 산곡2동, 산곡3동, 산곡4동, 청천1동,
을선거구  청천2동, 갈산1동, 갈산2동, 삼산동
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계양구    계양구 일원
선거구
------------------------------------------------------------
서구      서구 일원
선거구
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강화군    강화군 일원
선거구
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<광주 광역시>
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선거구명         선거구역
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동구      동구 일원
선거구
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서구      서구 일원
선거구
------------------------------------------------------------
남구      남구 일원
선거구
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북구      중흥1동, 중흥2동, 중흥3동, 우산동, 풍향1동,
갑선거구  풍향2동, 문화동, 문흥동, 두암1동, 두암2동,
두암3동, 충효동, 청옥동, 장운동
------------------------------------------------------------
북구      유동, 누문동, 북동, 임동, 신안동, 용봉동, 동운1동,
을선거구  동운2동, 동운3동, 서산동, 오치동, 본촌동, 우치동,
삼소동
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광산구    광산구 일원
선거구
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<대전 광역시>
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선거구명         선거구역
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동구      원동, 인동, 효동, 신흥동, 판암1동, 판암2동,
갑선거구  용운동, 대동1동, 대동2동, 자양동, 신안동, 소제동,
정동, 중동, 추동, 세천동, 산내동
------------------------------------------------------------
동구      가양1동, 가양2동, 용전동, 성남1동, 성남2동,
을선거구  홍도동, 삼성1동, 삼성2동
------------------------------------------------------------
중구      중구 일원
선거구
------------------------------------------------------------
서구      복수동, 도마1동, 도마2동, 정림동, 변동, 괴정동,
갑선거구  가장동, 가수원동, 기성동
------------------------------------------------------------
서구      용문동, 탄방동, 삼천동, 둔산동, 갈마동, 월평1동,
을선거구  월평2동
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유성구    유성구 일원
선거구
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대덕구      대덕구 일원
선거구
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<경기도>
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선거구명         선거구역
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수원시    수원시 장안구 일원
장안구
선거구
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수원시    수원시 권선구 일원
권선구
선거구
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수원시    수원시 팔달구 일원
팔달구
선거구
------------------------------------------------------------
성남시    성남시 수정구 일원
수정구
선거구
------------------------------------------------------------
성남시    성남시 중원구 일원
중원구
선거구
------------------------------------------------------------
성남시    성남시 분당구 일원
분당구
선거구
------------------------------------------------------------
의정부시  의정부시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
안양시    안양시 만안구 일원
만안구
선거구
------------------------------------------------------------
안양시    비산1동, 비산2동, 비산3동, 부흥동, 달안동,
동안구    관양1동, 관양2동, 부림동
갑선거구
------------------------------------------------------------
안양시    평촌동, 평안동, 귀인동, 호계1동, 호계2동, 호계3동,
동안구    범계동, 신촌동, 갈산동
을선거구
------------------------------------------------------------
부천시    심곡1동, 심곡2동, 심곡3동, 원미1동, 원미2동,
원미구    소사동, 역곡1동, 역곡2동
갑선거구
------------------------------------------------------------
부천시    약대동, 중동, 중1동, 중2동, 중3동, 상동, 상1동
원미구
을선거구
------------------------------------------------------------
부천시    부천시 소사구 일원
소사구
선거구
------------------------------------------------------------
부천시    부천시 오정구 일원
오정구
선거구
------------------------------------------------------------
광명시    광명1동, 광명2동, 광명3동, 광명4동, 광명5동,
갑선거구  광명6동, 광명7동, 철산1동, 철산2동, 철산4동
------------------------------------------------------------
광명시    철산3동, 하안1동, 하안2동, 하안3동, 하안4동,
을선거구  소하1동, 소하2동, 학온동
------------------------------------------------------------
평택시    진위면, 서탄면, 중앙동, 서정동, 동부동, 도원동,
갑선거구  지산동, 송북동, 신장1동, 신장2동, 통복동, 세교동
------------------------------------------------------------
평택시    팽성읍, 고덕면, 오성면, 청북면, 포승면, 현덕면,
을선거구  안중면, 신평동, 원평동, 비전1동, 비전2동
------------------------------------------------------------
동두천시  동두천시 일원
양주군    양주군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
안산시    일동, 서동, 본오1동, 본오2동, 부곡동, 월피동,
갑선거구  성포동, 반월동, 안산동
------------------------------------------------------------
안산시    와동, 고잔1동, 고잔2동, 원곡본동, 원곡1동,
을선거구  원곡2동, 초지동, 공단동, 선부1동, 선부2동,
선부3동, 대부동
------------------------------------------------------------
고양시    주교동, 원신동, 흥도동, 성사1동, 성사2동, 효자동,
갑선거구  신도동, 창릉동, 고양동, 관산동, 능곡동, 화정동,
행주동, 행신동, 화전동, 대덕동
------------------------------------------------------------
고양시    식사동, 일산1동, 일산2동, 일산3동, 풍산동, 백석동,
을선거구  마두1동, 마두2동, 주엽1동, 주엽2동, 장정동,
고봉동, 송포동, 송산동
------------------------------------------------------------
과천시    과천시 일원
의왕시    의왕시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
구리시    구리시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
남양주시  남양주시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
오산시    오산시 일원
화성군    화성군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
시흥시    시흥시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
군포시    군포시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
하남시    하남시 일원
광주군    광주군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
여주군    여주군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
파주군    파주군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
연천군    연천군 일원
포천군    포천군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
가평군    가평군 일원
양평군    양평군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
이천군    이천군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
용인군    용인군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
안성군    안성군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
김포군    김포군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
<강원도>
------------------------------------------------------------
선거구명         선거구역
------------------------------------------------------------
춘천시    신북읍, 동면, 서면, 충북면, 중앙동, 소락동,
갑선거구  근화동, 소양동, 호반동, 후평1동, 후평2동, 후평3동,
사우동, 후두동, 사농동, 신동
------------------------------------------------------------
춘천시    동산면, 신동면, 동내면, 남면, 남산면, 교동,
을선거구  조운동, 낙사동, 죽림동, 효자1동, 효자2동, 효자3동,
석사동, 퇴계동, 온의동, 삼천동, 칠송동
------------------------------------------------------------
원주시    문막읍, 호저면, 지정면, 부론면, 중평동, 일산동,
갑선거구  학성1동, 학성2동, 단계동, 우산동, 태장1동, 태장2동
------------------------------------------------------------
원주시    소초면, 귀래면, 흥업면, 판부면, 신림면, 원인동,
을선거구  개운동, 명륜1동, 명륜2동, 단구동, 봉산1동,
봉산2동, 행구동, 무실동, 관설동, 반곡동
------------------------------------------------------------
강릉시    왕산면, 구정면, 강동면, 옥계면, 홍제동, 중앙동,
갑선거구  임당동, 옥천동, 내곡동, 장현동, 노암동, 월호평동,
입암동, 두산동
------------------------------------------------------------
강릉시    주문진읍, 성산면, 사천면, 연곡면, 교1동, 교2동,
을선거구  포남1동, 포남2동, 초당동, 송정동, 유천동, 죽헌동,
운정동, 저동
------------------------------------------------------------
동해시    동해시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
태백시    태백시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
속초시    속초시 일원
고성군    고성군 일원
양양군    양양군 일원
인제군    인제군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
삼척시    삼척시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
홍천군    홍천군 일원
횡성군    횡성군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
영월군    영월군 일원
평창군    평창군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
정선군    정선군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
철원군    철원군 일원
화천군    화천군 일원
양구군    양구군 일원
------------------------------------------------------------
<충청북도>
------------------------------------------------------------
선거구명         선거구역
------------------------------------------------------------
청주시    청주시 상당구 일원
상당구
선거구
------------------------------------------------------------
청주시     청주시 흥덕구 일원
흥덕구
선거구
------------------------------------------------------------
충주시    충주시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
제천시    제천시 일원
단양군    단양군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
청원군    청원군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
보은군    보은군 일원
영동군    영동군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
옥천군    옥천군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
진천군    진천군 일원
음성군    음성군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
괴산군    괴산군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
<충청남도>
------------------------------------------------------------
선거구명         선거구역
------------------------------------------------------------
천안시    풍세면, 광덕면, 목천면, 북면, 성남면, 수신면,
갑선거구  병천면, 동면, 대룡동, 문성동, 남산동, 원성1동,
원성2동, 신룡동, 청룡동, 신안동, 봉명동
------------------------------------------------------------
천안시    성환읍, 성거읍, ??산면, 입장면, 성정1동, 성정2동,
을선거구  쌍용동, 부성동
------------------------------------------------------------
공주시    공주시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
보령시    보령시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
아산시    아산시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
서산시    서산시 일원
태안군    태안군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
금산군    금산군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
연기군    연기군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
논산군    논산군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
부여군    부여군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
서천군    서천군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
청양군    청양군 일원
홍성군    홍성군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
예산군    예산군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
당진군    당진군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
<전라북도>
------------------------------------------------------------
선거구명         선거구역
------------------------------------------------------------
전주시    전주시 완산구 일원
완산구
선거구
------------------------------------------------------------
전주시    전주시 덕진구 일원
덕진구
선거구
------------------------------------------------------------
군산시    임피면, 서수면, 대야면, 개정면, 성산면, 나포면,
갑선거구  월명동, 삼학동, 선양동, 명산동, 중앙로1가동,
중앙로2가동, 중앙로3가동, 미원동, 중동, 흥남동,
조촌동, 경암동, 구암동, 개정동, 수송동
------------------------------------------------------------
군산시    옥구읍, 옥산면, 회현면, 옥도면, 옥서면, 해망동,
을선거구  신흥동, 오룡동, 신풍동, 나운1동, 나운2동, 소룡동,
미성동
------------------------------------------------------------
익산시    함열읍, 오산면, 황등면, 함라면, 태포면, 성당면,
갑선거구  용안면, 용동면, 창인동, 중앙동, 평화동, 남중1가동,
남중2가동, 오현동, 송학동, 목천동, 계문동, 신동
------------------------------------------------------------
익산시    낭산면, 망성면, 여산면, 금마면, 왕궁면, 춘포면,
을선거구  삼기면, 갈산동, 주현동, 인화동, 동산동, 마동,
북일동, 신흥동, 팔봉동, 삼성동
------------------------------------------------------------
정읍시    정읍시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
남원시    남원시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
김제시    김제시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
완주군    완주군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
진안군    진안군 일원
무주군    무주군 일원
장수군    장수군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
임실군    임실군 일원
순창군    순창군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
고창군    고창군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
부안군    부안군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
<전라남도>
------------------------------------------------------------
선거구명         선거구역
------------------------------------------------------------
목포시    목포시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
여수시    여수시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
순천시    송광면, 외서면, 낙안면, 별랑면, 상사면, 덕연동,
갑선거구  풍덕동, 남제동, 저전동, 장천동, 대평동, 덕흥동,
인안동
------------------------------------------------------------
순천시    승주읍, 주암면, 해룡면, 서면, 황전면, 월등면,
을선거구  용수동, 영옥동, 행금동, 매곡동, 삼산동, 조곡동,
중앙동, 왕조동
------------------------------------------------------------
나주시    나주시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
여천시    여천시 일원
여천군    여천군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
광양시    광양시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
담양군    담양군 일원
장성군    장성군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
곡성군    곡성군 일원
구례군    구례군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
고흥군    고흥군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
보성군    보성군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
화순군    화순군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
장흥군    장흥군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
강진군    강진군 일원
완도군    완도군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
해남군    해남군 일원
진도군    진도군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
영암군    영암군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
무안군    무안군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
함평군    함평군 일원
영광군    영광군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
신안군    신안군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
<경상북도>
------------------------------------------------------------
선거구명         선거구역
------------------------------------------------------------
포항시북구  포항시 북구 일원
선거구
------------------------------------------------------------
포항시남구  포항시 남구 일원
울릉군      울릉군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
경주시      감포읍, 건천읍, 외동읍, 양북면, 양남면, 내남면,
갑선거구    산내면, 서면, 성내동, 중앙동, 성건동, 탑정동,
선도동, 도동동, 정래동, 불국동, 보덕동
------------------------------------------------------------
경주시      안강읍, 견곡면, 강동면, 천북면, 황오동, 성동동,
을선거구    황남동, 인교동, 보황동, 용강동, 황성동, 동천동
------------------------------------------------------------
금천시      금천시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
안동시      일직면, 남선면, 임하면, 길안면, 임동면, 예안면,
갑선거구    중구동, 명륜동, 옥속동, 신흥동, 용성동, 동남동,
대흥동, 대신동, 태화동, 안막동, 송천동, 강남동
------------------------------------------------------------
안동시      풍산읍, 와룡면, 북후면, 서후면, 풍천면, 남후면,
을선거구    도산면, 녹전면, 당북동, 법상동, 평화동, 안기동,
옥동, 송하동
------------------------------------------------------------
구미시      송정동, 형곡1동, 형곡2동, 신평1동, 신평2동,
갑선거구    비산동, 공단1동, 공단2동, 광평동, 사곡동,
상모동, 임오동, 인동동, 진미동, 양포동
------------------------------------------------------------
구미시      선산읍, 무을면, 옥성면, 도개면, 해평면, 산동면,
을선거구    장천면, 고아면, 원평1동, 원편2동, 원평3동,
지산동, 도량동, 선주동, 원남동
------------------------------------------------------------
영주시      영주시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
영천시      영천시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
상주시      상주시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
문경시      문경시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
경산시      경산시 일원
청도군      청도군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
고령군      고령군 일원
성주군      성주군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
군위군      군위군 일원
칠곡군      칠곡군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
의성군      의성군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
청송군      청송군 일원
영덕군      영덕군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
영양군      영양군 일원
봉화군      봉화군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
예천군      예천군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
울진군      울진군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
<경상남도>
------------------------------------------------------------
선거구명         선거구역
------------------------------------------------------------
창원시      동읍, 북면, 대산면, 의안동, 도계동, 동정동,
갑선거구    소계동, 팔룡동, 명서1동, 명서2동, 봉곡동,
사림동, 용호동, 신월동
------------------------------------------------------------
창원시      반림동, 반지동, 대원동, 내동, 사파동, 상남동,
을선거구    중앙동, 가음정동, 남산동, 대방동, 성주동,
신촌동, 삼귀동
------------------------------------------------------------
울산시중구  울산시 중구 일원
선거구
------------------------------------------------------------
울산시남구  울산시 남구 일원
선거구
------------------------------------------------------------
울산시동구  울산시 동구 일원
선거구
------------------------------------------------------------
울산시      울산시 울주구 일원
울주구
선거구
------------------------------------------------------------
마산시      마산시 합포구 일원
합포구
선거구
------------------------------------------------------------
마산시      마산시 회원구 일원
회원구
선거구
------------------------------------------------------------
진주시      문산읍, 내동면, 정촌면, 금곡면, 명석면, 대평면,
갑선거구    수곡면, 망경동, 강남동, 칠암동, 본성동, 남성동,
중앙동, 봉곡동, 평거동, 신안동, 이현동, 판문동,
가호동
------------------------------------------------------------
진주시      진성면, 일반성면, 이반성면, 사봉면, 지수면,
을선거구    대곡면, 금산면, 집현면, 미천면, 대안동,
상봉동동, 상봉서동, 봉래동, 수정동, 장태동,
옥봉남동, 옥봉북동, 상대1동, 상대2동, 하대동,
상평동, 초전동, 장재동
------------------------------------------------------------
진해시      진해시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
통영시      통영시 일원
고성군      고성군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
사천시      사천시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
김해시      김해시 일원
선거구
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밀양시      밀양시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
거제시      거제시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
의령군      의령군 일원
함안군      함안군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
창녕군      창녕군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
양산군      양산군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
남해군      남해군 일원
하동군      하동군 일원
선거구
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산청군      산청군 일원
함양군      함양군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
거창군      거창군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
합천군      합천군 일원
선거구
------------------------------------------------------------
<제주도>
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선거구명         선거구역
------------------------------------------------------------
제주시    제주시 일원
선거구
------------------------------------------------------------
북제주군  북제주군 일원
선거구
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서귀포시  서귀포시 일원
남제주군  남제주군 일원
선거구
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caseRelatedOpinion: 가. 청구인들의 주장
(1) 청구인 이○모를 제외한 그 나머지 청구인들의 주장
헌법 제41조 제1항에 규정된 국회의원 선거에 있어서의 평등선거의 원칙은 단순한 투표의 수적(數的)평등뿐만 아니라 투표의 성과가치의 평등을 그 핵심적인 내용으로 하고 있다. 따라서 국회의원선거구 중 최소선거구의 인구와 다른 선거구의 인구의 비율이 1:2를 넘게 된다면 투표의 성과가치에 있어서 최소선거구의 선거권자가 다른 선거구의 선거권자에비하여 1표를 더 행사하는 결과가 되므로, 이러한 선거구 획정은 최소선거구 인구의 2배이상의 인구를 가진 선거구에 속한 선거권자들을 합리적 이유없이 차별대우하는 것으로서
평등선거의 원칙에 위반된다.
그런데 1995.3.1. 현재의 내무부 인구통계자료에 의하면, 이 사건 선거구구역표상의 최소선거구인··전남 장흥군 선거구··의 인구는 61,529명임에 비하여, 청구인 이석연이 거주하는··서울 강남구 을선거구··의 인구는 285,235명(전남 장흥군 선거구 인구의 4.64배), 청구인 이○환, 김○근, 김○흥, 김○철, 신○생, 김○년이 거주하는··부산 해운대구·기장군 선거구··의인구는 361,396명(전남 장흥군 선거구 인구의 5.87배), 청구인 고○범이 거주하는··서울 은평구 을
선거구··의 인구는 274,681명(전남 장흥군 선거구 인구의 4.46배), 청구인 이○석이 거주하는··부천시 소사구 선거구··의 인구는 207,615명(전남 장흥군 선거구 인구의 3.37배), 청구인 한경수가 거주하는··서울 서대문구 을선거구··의 인구는 194,856명(전남 장흥군 선거구 인구의 3.16배)이나 되어서, 투표의 성과가치라는 측면에서 보면,··전남 장흥군 선거구··의 선거권자에 비하여 청구인 이○연은 4.64분의 1, 청구인 이○환, 김○근, 김○흥, 김○철, 신○생, 김○년은 각 5.87분의 1, 청구인 고○범은 4.46분의 1, 청구인 이○석은 3.37분의 1, 청구인 한○수는3.16분의 1 밖에 투표권을 행사하지 못하는 결과가 되므로, 위 청구인들은 이 사건 선거구구역표에 의하여 헌법이 보장한 평등권과 선거권을 침해받고 있다.
(2) 청구인 이○모의 주장
선거구의 획정은 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 하여야 함에도 불구하고, 이사건 선거구구역표는 위와 같은 연관성을 무시한 채 충북 옥천군을 사이에 두고 접경지역이없이 완전히 분리되어 있는 충북 보은군과 영동군을··충북 보은군·영동군 선거구··라는 1개의선거구로 획정함으로써 이 선거구 선거권자들의 투표가치의 실질적 평등을 침해하였다.
따라서 충북 보은군에 거주하는 청구인 이○모는 이 사건 선거구구역표의··충북 보은군·영동군 선거구··부분에 의하여 헌법이 보장하는 정당한 선거권을 침해당하고 있다.
나. 내무부장관의 의견
(1) 헌법 제41조 제3항은 국회의원지역선거구의 획정에 관한 사항
을 특별한 제한없이 단순히 법률에 위임함으로써 국회에 많은 재량을 주고 있는바, 공직선거및선거부정방지법 제25조 제1항은··국회의원지역선거구는 시·도의 관할구역 안에서 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 구·시·군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다.··라고 규정함으로써 인구비례에 의한 선거권의 등가치성(等價値性)뿐만 아니라 지역대표성 등 기타의 여러 조건들을 종합적으로 고려하여 국회의원지역선거구를 획정하도록 하고 있다.
(2) 선거구의 획정에 있어서 최소선거구와 최대선거구의 인구수의 비율은 그 나라의독특한 사회·정치적 상황에 따라 적절하게 결정되어야 할 것인바, 우리나라의 경우는 급격한 산업화·도시화의 과정에서 도시와 농촌간의 극심한 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발불균형을 나타내고 있는데, 투표의 등가성을 고려한다고 하여 국회의원지역선거구를 산술적인 인구비례만을 기준으로 설정한다면 그것은 결과적으로 인구가 적은 농촌지역과 저개발지역을 더욱 소외시키고 그 지역대표성을 박탈하는 결과를 유발하게 되며 나아가 정치적 불안성을 초래할 우려도 있으므로, 이러한 여러가지 사정을 고려하여 정하여진 이 사건 선거구구역표는 헌법에 위반되지 아니한다.
(3) 청구인들은 선거구 사이의 인구편차가 3:1 이상인 경우 왜 위헌인지에 대한 입증을 하지 아니하고 있으므로 청구인들의 주장은 이 점에서도 이유가 없다.
다. 중앙선거관리위원회의 의견
특별한 의견은 없다고 하면서, 다만 동 위원회가 1993.8. 국회에
이 사건 선거구구역표의 제정에 관하여··국회의원지역구의 획정에 있어서는 하나의 국회의원지역구의 인구수가 국회의원지역구의 평균인구수에 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나미달하지 아니하도록 하여야 한다.··는 의견을 제출한 바 있다고 회신하였다.
judgement: 가. 국회의원지역선거구의 획정
(1) 선거권의 평등과 국회의 재량권
(가) 우리 헌법은, 제11조 제1항에서 모든 국민은 법 앞에 평등하다고 규정함으로써 일반적으로··평등의 원칙··을 선언함과 동시에, 제41조 제1항에서 국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다고 규정함으로써 국회의원의 선거에있어서··평등선거의 원칙··을 선언하고 있다. 이러한 평등선거의 원칙은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적(數的)평등 즉 복수투표제 등을 부인하고 모든 선거인에게 1인 1표(one man, one vote)를 인정함을 의미할 뿐만 아니라 투표의 성과가치(成果價値)의 평등 즉 1표의 투표가치가 대표자선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 함(one vote, one value)을 의미한다. 그러나 이러한 투표가치의 평등은모든 투표가 선거의 결과에 미치는 기여도 내지 영향력에 있어서 숫자적으로 완전히 동일할것까지를 요구하는 것이라고는 보기 어렵다. 왜냐하면 투표가치는 그 나라의 선거제도의 구조와 밀접하게 관련되어 있고 따라서 그 구조가 어떠하냐에 따라 결과적으로 선거의 결과에미치는 투표의 영향력에 어느 정도의 차이가 생기는 것은 면할 수 없기 때문이다.
(나) 대의제민주주의에 있어서의 선거제도는, 무엇보다도 선출된 대표자를 통하여 국민의 의견이나 이해가 공정하고도 효과적으로 국정에 반영되도록 하는 것이 중요하다고 하겠으나, 다른 한편 정치적 안정의 요청이나 나라마다의 역사적·사회적·정치적 상황 등도 고려하여 각기 그 나라의 실정에 맞도록 결정되어야 하는 것이고, 거기에 논리필연적으로 요청되는 일정한 형태가 있는 것은 아니다. 따라서 선거제도의 중요한 요소인 선거구를 획정함에 있어서도 1인 1표와 투표가치 평등의 원칙을 고려한 선거구간의 인구의 균형뿐만 아니라, 그 나라의 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적, 전통적 일체감 등 여러 가지 정책적·기술적 요소가 고려될 수 있을 것이다.
우리 헌법도 제41조 제1항에서 국회의원선거에 있어서의 평등선거의 원칙을 선언하면서도 그 제3항에서··국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다··고만 규정함으로써 구체적인 선거제도와 선거구의 획정에 관한 구체적 결정을 국회의 재량에 맡기고 있으며, 이에 따라 공직선거및선거부정방지법은 국회의원지역선거구의 획정에관하여 제21조 제2항에서··하나의 국회의원지역선거구에서 선출할 국회의원의 정수는 1인으로한다··,제25조 제1항에서··국회의원지역선거구는 시·도의 관할구역 안에서 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정··한다고 각 규정하고 있다.
(다) 따라서, 헌법이 요구하는 투표가치의 평등은 선거제도의 결정에 있어서 유일, 절대의 기준이라고는 할 수 없으며, 국회는 구체적인 선거제도를 정함에 있어서 합리적인 다른 정책적 목표도 고려할 수 있는 것이지만, 적어도 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙을 가장 중요하고 기본적인 기준으로 삼아야 할 것이고, 여타의 조건들은 그 다음으로 고려되어야 할 것이다. 왜냐하면 선거구의 획정에 있어서  투표가치의 평등이 확보되는 것은, 국민주권의 원리(헌법 제1조)에 따른 대의제 민주주의에 있어서 국가의사형성의 정당성을 밑받침하는 중심적인 요소를 이루는 것임에 반하여, 그 여타의 요소들은 그 성질상 이러한 국가의사의 정당성과는 직접적 관계가 없는 것으로서, 투표가치의 평등은 여타 고려요소와는 다른 본질적인중요성을 갖고 있기 때문이다. 따라서 선거구획정에 관한 국회의 재량권에는 이러한 헌법적요청에 의한 한계가 있음을 유의하여야 한다.
그러므로, 국회가 결정한 구체적인 선거제도의 구조 아래에서 발생한 투표가치의 불평등이 발생한 경우에, 그것이 헌법이 요구하는 투표가치 평등의 원칙에 반하는지의 여부를판단할 때에는, 이러한 불평등이 위에서 본 바와 같은 헌법적 요청에 의한 한계내의 재량권행사로서 그 합리성을 시인할 수 있는지의 여부를 검토하여, 국회가 통상 고려할 수 있는제반사정, 즉 여러가지 비인구적 요소(非人口的 要所)를 모두 참작한다고 하더라도 일반적으로 합리성이 있다고는 도저히 볼 수 없을 정도로 투표가치의 불평등이 생긴 경우에는 헌법에 위반된다고 하여야 할 것이다.
(2) 이 사건 선거구구역표의 위헌 여부
(가) 외국의 입법례와 판례
각국의 선거제도는 그 나라의 고유한 역사적·정치적·지리적·문화적 상황 등을 고려하여 결정된다는 점에서는··개별성과 특수성··이 있게 마련이나, 다른 한편 전국 또는 주(연방국가의 경우)를 여러 개의 선거구로 분할하고 각 선거구마다 인구비례에 상응한 국회의원을 선출하는 경우에는 어느 나라든지 가능한 한 각 선거구의 인구비례의 원칙을 지키려고 하고 있다는 점에서 보면 어느 정도의··일반성과 공통성··도 없지는 아니하므로, 이 일반성과 공통성의 측면에 있어서는 외국의 입법례나확립된 판례도 일응의 참고가 될 수 있다. 미국, 일본 및 독일의 경우를 보기로 한다.
미국 연방대법원은, 연방하원의 경우와 주(州)상·하원의  경우 그 기준을 달리하여,연방하원의 의원정수배분에 관하여는 매우 엄격한 기준을 적용하여 실천가능한 한 각 선거구가 동등한 인구로 구성될 수 있도록 성실한 노력을 하여야 하며 실천가능한 최소한의 인구편차를 벗어나 선거구가 획정되었을 때에는 이를 정당화할 수 있는 사유로서 주(州)의 중요하고도 정당한 정책이나 목적을 입증하여야 한다고 하는 매우 엄격한 기준을 적용하고 있으나, 주(州)상·하원의 의원정부배분에 관하여는 평등의 원칙을 적용하되 선거구 평균인구수로부터 상하 10% 미만의 편차는 일응 합헌인 것으로 보고 있고, 일본 최고재판소는 판결문에 명시한 바는 없으나 여러차례 선고된 판결의 내용을 비교검토하면 중의원의원선거의경우에는 대략 최대선거구와 최소선거구의 인구비율 3:1 정도를 기준으로 하여 이를 넘는경우에는 위헌으로 보고 있는 것 같으며(참의원의 경우에는 이보다 더 기준을 완화하여5.26:1의 인구불균형도 위헌의 정도에는 이르지 아니한다고 판시한 것이 있다), 독일 연방선거법은 선거구획정위원회가 선거구 획정의 개선안을 제시함에 있어서 지켜야 할 원칙의 하나로서··한 선거구의 인구수가 선거구의 평균인구수로부터 위, 아래로 그 25%를 초과하는 편차를 보여서는 아니된다(훈시규정), 그 편차가33 1/3%(이 경우 최대선거구와 최소선거구의 인구비율은 2:1이다)를 넘으면 선거구 경계를새로이 획정하여야 한다(효력규정)··고 규정하고 있으며, 연방헌법재판소도 선거구의 인구편차가 선거구의 평균인구수로부터 위, 아래로 그 33 1/3%를 초과하는 경우에는 위헌이라고 선언하고 있다.
(나) 우리나라의 특수사정
양원제(兩院制)를 채택하여 양원 중 어느 하나를 지역대표성을 가진 의원으로 구성하고 있는 나라들과는 달리, 우리나라는 단원제(單院制)를 채택하고 있어, 국회의원이 법리상국민의 대표이기는 하나 현실적으로는 어느 정도의 지역대표성도 겸하고 있다는 점, 급격한산업화·도시화의 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 발생한 도시와 농어촌간의 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발불균형이 앞서 본 선진외국의 경우보다 현저한 우리나라의 현실에 있어서 단순히 인구비례만 고려하여 선거구를 획정하는 경우에는 각 분야에 있어서의도·농간의 격차가 더 심화될 우려가 있다는 점 등을 감안한다면 선거구간의 인구비례의 원칙을 완화해야 할 정책적인 필요가 있다고 볼 수 있는 반면, 현행 선거제도와 같이 소선거구제와 결합한  다수대표제 하에서는 사표가 많이 발생하기 마련인데 거기에 덧붙여 선거구간 인구수의 현저한 편차까지도 허용한다면 이는 곧바로 대의제민주주의의 기본을 흔드는결과를 초래할 수도 있다는 점 역시 간과하여서는 안될 것이다.
(다) 선거구별 인구편차
이 사건 선거구구역표는 전국을 260개의 소선거구로 나누고 있는데, 1995.6.30. 현재의 내무부 인구통계자료(1995.6.30. 이후의 집계된 통계자료는 없다고 한다)에 의하면 국회의원 선거구별 인구현황은[별표 2]와 같다.
이 별표에 의하면 최소선거구인··전남 장흥군 선거구··의 인구수(엄밀히 말하면 선거인수를 기준으로 하여야 할 것이나, 선거인수와 인구수는 대체로 비례한다고 볼 수 있으므로,이하 모두··인구수··를 기준으로 설명한다)는 61,239명인데 비하여, 이 사건 청구인들의 각주거지인··부산 해운대구·기장군 선거구··의 인구수는 370,537명으로서 그 6.05배,··서울 강남구 을선거구··의 인구수는 282,300명으로서 그 4.60배,··서울 은평구 을선거구··의 인구수는 273,681명으로서 그 4.45배,··부천시 소사구 선거구··의 인구수는 208,065명으로서 그 3.39배,··서울 서대문구 을선거구··의 인구수는 195,014명으로서 그 3.18배에 이르고,··장흥군 선거구··인구수의 4배가 넘는 인구를 갖는 선거구만도··부산 해운대구·기장군 선거구··를 비롯하여 40개가량에 이르고 있다.
한편 전국 선거구의 평균인구수는 175,460명(전국 인구수 45,619,721÷선거구수 260)으로서 이로부터 상하 50%의 편차(상한 263,190명, 하한 87,730명, 이 경우의 상한 인구수와하한 인구수의 비율은 3:1이다)를 벗어나는 선거구가 54개(상한선 초과 27개, 하한선 미달27개)나 되며, 상하 60%의 편차(상한 280,736명, 하한 70,184명. 이 경우의 상한인구수와 하한 인구수의 비율은 4:1이다)를 벗어나는 선거구만도 22개(상한선 초과 13개, 하한선 미달 9개)에 이르고 있으며, 다른 한편 도시유형의 선거구 상호간 및 농어촌유형의 선거구 상호간에도 상당한 인구편차를 보이고 있다.
국회의원 선거구별 인구현황이 위와 같다고 한다면 적어도 이 사건 선거구구역표중 일부(아래에서 설시하는 각 허용한계를 벗어나는 것)는 인구편차의 허용한계에 관한 헌법적요청을 위반한 것이라 보지 않을 수 없다. 다만, 이러한 인구편차의 허용한계에 관하여는 재판관 김용준, 동 김진우, 동 김문희, 동 황도연, 동 신창언(이하 편의상··5인의견··이라 한다)과 재판관 이재화, 동 조승형, 동 정경식, 동 고중석(이하 편의상··4인의견··이라 한다)사이에의견이 엇갈렸으므로 아래에서 이를 밝히고자 한다.
나. 인구편차의 허용한계에 관한 재판관 5인(김용준, 김진우, 김문희, 황도연, 신창언)의 의견
(1) 공통의견
(가) 선거구획정에 있어서 평등선거의 원칙을 엄격히 적용한다면 적어도 최대선거구의인구수가 최소선거구의 인구수의 2배 이상인 경우에는 평등의 원칙에 위배되는 것으로서 위헌이라고 보아야 할 것이되, 앞서 본 바와 같이 선거구의 획정에는 비록 제2차적 고려요소라 할지라도 매우 다양하고 복잡한 정책적·기술적 고려요소가 있고 이러한 고려요소의 다양성과 고려정도의 복잡성으로 말미암아, 인구편차에 관한 위헌 여부의 판정기준을 일정한수치로써 설정하고 그 정당성을 합리적으로 논증한다는 것은 매우 어려운 일이다.
그러나 우리는 국회의 광범위한 형성의 자유를 제약하기 위해서가 아니고 우리가 앞에서 제시한 추상적인 기준론(합리적 재량론)만으로는 국회가 현실적인 입법형성을 함에 있어서 많은 어려움이 있을 것으로 보고, 헌법재판소의 권한범위 안에서 입법형성에 있어서
준거가 될만한 일응의 헌법합치적 기준을 제시하고자 한다.
(나) 우선 인구편차의 허용기준에 관하여, 최소선거구의 인구수를 기준으로 할 것인가아니면 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 할 것인가가 문제로 된다. 살피건대 선거구간의 인구불균형의 문제를 엄격한 평등원칙의 측면 즉 차별 여부의 문제로서만 파악하는 한최소선거구의 인구수와 대비검토가 되어야 할 것이다. 왜냐하면 원래 차별의 문제는 다른것과의 비교에 있어서의 상대적 문제이지 절대적 기준에서 본 편차의 문제는 아니기 때문이다. 그러나 다른 한편, 모든 선거인으로 하여금··투표가치에 있어서 중용(中庸)을 취한 평균적인 선거권··을 향유케 하는 것이 헌법이 지향하는 이상(理想)이라고 볼 수도 있고 따라서각 선거구의 선거인에 관하여 그 투표가치가 이 이상(理想)에서 어느 정도 떨어져 있는가를검토하여 그 편차가 매우 큰 경우에 투표가치평등의 요구에 반하고 위헌의 하자를 띠게된다고 생각할 수 있으며, 또··선거권··개념의 내포(內包)로서··평균적인 투표가치··가 포함되어 있고 이러한 선거권이 침해된 경우에 비로소 선거권이 침해되었다고 볼 여지도 있다. 인구편차의 허용수치에 관한 앞서 본 독일연방선거법의 규정이나 독일연방헌법재판소의 판시기준 및우리 중앙선거관리위원회의 의견 등은 이러한 이론적 기초위에 서 있다고 볼 수 있다.이리하여, 우리는 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 검토해보고자 한다.
(다) 이 경우에, 앞서 본 바와 같은 외국의 입법례 및 확립된 판례의 태도와 우리나라의 특수한 사정을 고려하고, 선거관리업무의 주관부서로서 다양한 자료와 장기간의 선거관리 체험을 가진 중앙선거관리위원회가 국회에 제출한 의견, 즉··국회의원지역구의 획정에 있어서는 하나의 국회의원지역구의 인구수가 국회의원지역구의 평균인구수에 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하지 아니하도록 하여야 한다··는 내용의 의견, 선거구획정에 관한 문제를 전문적으로 연구·검토하는 중립적 기구인 선거구획정위원회(공직선거및선거부정방지법 제24조)에서도 최대인구 선거구와 최소인구 선거구의 인구수의 비율을 4:1 정도까지는 허용하자는 의견이 비교적 다수의 의원과 토론자들에 의하여 제시되었던 점과 아래에서 설시하는 이론적근거 등을 모두 종합하여 고려하면, 현재 우리나라의 제반여건 아래에서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한, 전국선거구의 평균인구수(전국의 인구수를 선거구수로 나눈 수치)에 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(즉, 상하 60%의 편차를 초과하는) 선거구가있을 경우에는, 그러한 선거구의 획정은 국회의 합리적 재량의 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다고 보아야 할 것이다. 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙이 가장 중요하고 기본적인 기준이며, 평등선거의 원칙을 엄격히 적용하는 경우에는 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의 인구수의 2배이상인 때에는 위헌이라고 한다면, 그 여타의 제2차적 고려요소를 아무리 크게 고려한다고 하더라도 그 갑절인 4배를 넘는 경우 즉 최대선거구와 최소선거구의 인구비율이 4:1을 넘는 경우에는 헌법합치적 설명이 불가능할 것이고,이를 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 그 상하의 편차를 계산하면 그 평균인구수의 상하 60%의 편차가 되므로, 이러한 평균인구수기준 상하 60%의 편차론은 상당한 정도의 합리적 근거가 있다고도 생각한다.
(라) 그렇다면 이 사건의 경우··부산 해운대구·기장군 선거구··와··서울 강남구 을선거구··는 전국 선거구의 평균인구수(175,460명, 1995.6.30. 현재)에서 상하 60%의 편차(상한 280,736명, 하한 70,184명)를 넘어선 것으로서, 위 각 선거구의 획정은 국회의 재량의 한계를 일탈한 것이므로 위헌이라고 보아야 할 것이다.

(2) 재판관 김문희, 재판관 황도연, 재판관 신창언의 위 5인의견에 대한 보충의견
우리는,··투표가치의 평등이 비록 국회의원지역선거구의 획정을 함에 있어 유일하고 절대적인 기준은 아니지만, 국회가 정책적 목적으로 고려할 수 있는 다른 여러가지의 요소들과는 달리 선거인의 수는 가장 중요하고도 기본적인 기준이 된다. 왜냐하면 모든 선거구의국민에게 투표가치의 평등을 보장하는 것은 헌법의 요청(헌법 제11조, 제41조 참조)이며, 국민주권, 대의제민주주의 등의 본질과 직결되는 문제일 뿐만 아니라 인간의 존엄에 바탕을 둔정치적 자기실현의 가장 중요한 요소이기 때문이다··라는 요지의 5인의견에 찬성하면서, 다음두가지 점에서 5인의견을 보충하고자 한다.
(가) 헌법재판소는, 국회가 선거구를 획정함에 있어 비록 정책적 목적에 따라 인구 이외의 다른 여러가지의 요소들을 고려할 수 있다고 하더라도, 투표가치의 불평등이 합리성을가지는 것이라고 생각할 수 없는 정도에 이르렀을 때에는, 그러한 불평등을 정당화할 특별한 이유가 없는 한, 헌법이 요구하는 투표가치의 평등에 반한다고 판단해야 한다. 선거구획정의 위헌 여부를 판단하는 기준은 투표가치의 불평등을 어느 범위까지 허용할 수 있느냐의문제이고, 이는 결국 각 선거구 사이의 인구의 최대편차에 대한 구체적인 한계수치이다.
국회의원지역선거구를 획정할 때에는 모든 선거구의 인구를 되도록 꼭 같게 하는 것이바람직한 일이기는 하나, 그렇게 획정한다는 것은 현실적으로 지극히 어려운 성질의 것이기때문에 모든 선거구의 인구비율을 1대 1로 강요할 수는 없다.
그러나 국회가 지역선거구의 획정을 함에 있어 인구 이외의 다른 요소도 고려하여 배분할 수 있음은 명백하다 할 것이지만, 적어도 투표가치를 한 사람에게 두사람 몫 이상이되게 해서는 아니된다는 기본적인 평등의 원칙만은 지키도록 해야할 것이므로, 원칙적으로지역선거구 획정에 따른 선거구간의 인구의 편차는 최대선거구의 인구가 최소선거구의 인구2배를 넘지 않도록 조정해야 함이 마땅하다 할 것이다.
다만, 선거구획정에 따른 선거구간의 인구의 편차가 헌법상의 문제로 구체적으로 논의된 적이 일찍이 없었던 점과 현재의 우리나라의 제반 여건 아래에서는 적어도 국회의원의선거에 관한 한 전국선거구의 평균 인구에서 상하 60%의 편차 범위 안에 드는 선거구의 경우, 그러한 선거구의 획정은 국회의 합리적 재량범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다는 5인의견에, 지금은 굳이 반대하지 아니한다.
그러나 국회는 현재의 국회의원지역선거구간의 인구의 불균형에 대하여 스스로 이를시정하기 위한 필요하고도 합리적인 기간 안에 선거구간의 인구의 편차를 위해서 지적한 법리상 허용한계치라고 할 수 있는 최대선거구의 인구가 최소선거구 인구의 2배를 넘지 아니하는 수준으로 조정토록 함이 마땅하다 할 것이고, 한편 우리재판소도 국회가 그 시정을 하기 위한 합리적인 기간이 지난 뒤에는 최소·최대 선거구간의인구편차를 1대 2 미만의 기준에 따라 위헌여부를 판단하여야 할 것이다.
(나) 4인의견은 선거구획정에 있어 인구가 차지하는 비중에 관하여 기본적으로는 5인의견과 같다고 밝히면서도··전국적인 선거구간의 인구편차의 허용한계는 전국 선거구 평균인구수에서 상하 60%(이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4:1이다)로 봄이 상당하다고 할 것이고, 다음 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구간의 인구편차의 허용한계는 각각 선거구 평균인구수에서 상하 50%(이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은3:1이다)로 봄이 상당하다. 나아가 전국 선거구 평균인구수에서 상하 60%의 편차를 초과함과··동시에··같은 유형의 선거구 평균인구수에서 상하 50%의 편차를 초과하는 선거구가 있을 경우에는 그러한 선거구의 획정은 국회의 재량의 범위를 일탈하여 평등선거의 원칙에 위반되는 선거구획정이라고 보는 것이 상당하다··는 견해를 밝히고 있다.
그러나 선거구획정에 대한 위헌 여부를 판단하기 위하여 헌법이 우리재판소에 준 잣대는··투표가치의 평등··이 침해된 것인가 아닌가일 뿐이다. 즉, 우리재판소가 판단할 수 있는것은 투표가치의 불평등을 어느 범위 안에서 허용할 수 있는가라는 소극적인 기준이고, 다시구체적으로 말하면 선거구간의 인구의 최대편차에 대한 한계수치를 밝힐 수 있는 것일 뿐,국회가 그 재량에 따라 정책적 목적으로 고려할 수 있는 인구 이외의 다른 여러 요소들의비례관계가 적정하게 이루어진 것인지의 여부의 문제는 우리재판소의 심판대상이 될 수 없다.
그럼에도 불구하고, 4인의견은 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구를 구별하고,전국 선거구 평균인구수의 일정편차를 초과함과··동시에··같은 유형의 선거구 평균인구수에서일정편차를 초과하는 경우에만 헌법에 위반된다고 판단함으로써, 도농간의 문화적 차이에따른 문제는 당연히 국회의 정책적 재량사함임에도 불구하고, 우리재판소가 적극적으로이에 대하여 다시 별도의 배려를 하여 위헌 여부의 판단기준으로 삼은 것은, 헌법재판의 한계를 벗어난 것이라 아니할 수 없다.
한편,··투표가치의 평등··을 4인의견과 같이 풀이하는 경우에는 다음과 같은 모순에 이르게 된다. 즉, 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구간의 인구편차가 아무리 크다고 하더라도(이를테면, 도시유형의 선거구의 인구와 농어촌유형의 인구편차가 10:1이 된다고 하더라도) 도시유형의 선거구 상호간, 농어촌유형의 선거구 상호간에만 인구의 편차가 3:1 이내의비율 이내로 조정된 한 언제나 합헌이라는 결론에 이르게 된다. 이러한 결론은··국회의원은나무나 땅의 넓이를 대표하는 것이 아니라 사람을 대표하는 것이다. 정당한 자격을 갖춘유권자인 한 국민은 그가 도시에 살고 있든 시골에 살고 있든 간에 한 사람의 유권자일 뿐이다··라고 한 워렌 미합중국 전 연방대법원장의 말을 상기하지 않을 수 없다.
요컨대, 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구를 준별하여 서로 다른 기준에 따라위헌 여부를 판단해야 한다는 위 4인의견은 헌법상 그 근거가 없는 것이고, 국민은 그가 어디에 거주하든 거주하고 있는 장소에 따라 투표권의 행사나 그 가치에 있어 차별적인 대우를 받아서는 아니된다는 것이, 우리의 의견임을 밝히면서 이를 5인의견에 덧붙인다.

(3) 재판관 김진우의 보충의견
헌법 제45조에 의하여 국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회외에서 책임을 지지 아니하며, 제46조에 정한 바 국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에따라 직무를 행하여야 하므로 국회의원은 그 헌법적 지위에 있어서 전국민의 대표이다. 그리고 헌법은 그 제11조 제1항에서 모든 국민의 법앞에서의 평등을 보장하고, 정치적 영역에있어서의 차별을 금지하고 있으며, 그 제41조 제1항에서 국회의원선거와 관련하여 평등선거의 원칙을 천명하고 있다. 여기서 평등선거의 원칙은 모든 유권자에게 동일한 수의 투표권이 주어져야 하는 것만이 아니라, 그들이 행사한 표의 결과가치도 동등하게 평가되어야 한다는 것을 의미한다. 따라서 국회의원선거에 있어서 각 선거인의 투표가치는 전국적인 견지에서도 제1차적으로 인구비례를 기준으로 등가이어야 함이 원칙이다. 그러므로 국회의원선거에 있어서 전국에 있어서의 각 선거인의 투표가치의 비율 즉, 그 최다인구선거구와 그 최소인구선거구 사이의 인구비율이 2:1이 된다면 최소인구선거구의 유권자 1인이 최다인구선거구선거인에 비하여 두 사람 몫의 투표를 하는 것이 되어 벌써 투표의 등가원칙에 반한다고 할 것이다. 다만 국회의원이 아직도 사실상 지역대표의 기능을 수행하고 있는 점, 우리헌법이 의회제도와 관련하여 단원제를 채택하고 있다는 점, 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권, 역사성과 전통적 일체감 등 선거구의 지역적 특수성, 특히 도농 사이에는 인구밀도와 개발의 정도의 차이, 각 지역이 국가에 대하여 원하는 시책에 있어 현저한 차이가 있는 점 등을 국회의원선거구획정에 있어 고려하지 않을 수 없다. 그 밖에도 이러한 제2차적인 고려사항을 반영하기 위하여 상당히 오랜 기간동안 전술한 바와 같은 투표의 등가의 원칙에서 벗어나 선거구획정이 이루어져 왔고, 차기국회의원선거가 시간적으로 임박해 있어 투표의 등가의 원칙을 그대로 관철시키기에는 여러가지 어려움이 따른다는 점을 감안할 때 선거구 사이의 인구편차가 2:1 이상이 되어도 이를 잠정적으로 수인하여야 하는 것이 현실이다. 그러나 이러한 지역적 특수성 등 제2차적 고려사항을 감안하여도 전국에서 최다인구선거구와 최소인구선거구의 위 투표가치의 비율은 제1차적 고려사항은 인구비례를 기준으로 볼 때의 등가의 한계인 2:1의 비율에 그 50%를 가산한 3:1 미만이 되어야 할 것으로 생각한다. 제2차적 고려사항인 위와 같은 도농 간의 차이 등 지역의 특수성 등을 선거구획정에 반영하여야한다고 하여도, 전국에서 최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율이 3:1의 비율을 넘어 위 2:1의 두배나 되는 4:1의 비율에 근접한다면, 이는 제1차적 고려요소보다 제2차적 고려요소가 더 중시된 결과라 보여지고, 각 유권자의 투표가치를 합리적 이유없이 차별하는 것으로서 헌법 제41조에 정한 평등선거의 한계를 수인할 수 없을 정도로 넘는 까닭이다. 그러므로 위 비율이 4:1이 넘는 경우 국회의원선거구획정은 위헌이라는 5인의견에 결론적으로 찬성한다. 그리고 인구밀도, 지역특수성 등에 있어서 유사하므로 위 제2차적 고려사항을 감안할 필요성이 희박하여 위 비율의 격차를 인정할 필요가 적은 유사한 유형의 지역사이, 즉 도시지역별, 농어촌지역별로는 오늘의 제반현실을 고려하여도 국회의원선거에 있어서 같은 도시 사이, 같은 농어촌 사이의 투표가치의 격차가 위 2:1 이상이 되어서는 아니된다. 이 비율이 2:1 이상이될 때는 투표가치에 있어 합리성이 없는 차별을 발생케 하는 결과가 되기 때문이다. 그러므로 지난날의 거듭된 관행의 비율을 갑자기 이 비율로 시정하는데 어려움이 있는 현실을 고려하여도 동 비율이 등가의 한계인 2:1의 비율에 50%를 가산한 3:1에 이른다면, 이 또한 국회의원선거에 있어서 유권자의 투표가치의 차별에 합리적 이유가 현저히 결여되어 수인할수 없는 위헌적인 경우에 이른 것이라고 보아야 한다는 점을 보충한다. 그러므로 잠정적으로도 전국적으로는 그 비율이 4:1이 넘거나 도시사이에 또는 농어촌 사이에 인구편차가 3:1이상이 된다면, 국회의원선거에 있어서 평등선거의 원칙에 저촉되는 위헌적인 선거구구역획정이라고 아니할 수 없다. 그리고 민주적 선거는 국민의 의사를 정확하게 그 대의기관구성에 반영시킬 수 있을 때에 그 본래의 기능을 다할 수 있게 되며, 그러기 위해서는 국회의원선거에 있어서의 투표가치의 평등 의 관철이 긴요하다는 점에 비추어 볼 때 앞으로 국회의원선거에 있어서의 투표가치의 격차가 인구밀도 등에서 같은 여건인 같은 도시지역 사이,같은 농어촌지역 사이에 있어서의 투표가치의 비율이 2:1 미만이 되도록 조정되어야 할 뿐만 아니라, 전국적인 관점에서도 2:1 미만으로 하향 조정되어야 한다고 생각한다.
다. 인구편차의 허용한계에 관한 재판관 4인(이재화, 조승형, 정경식, 고중석)의 의견
(1) 단순한 논리적 법리만으로 선거구획정의 위헌여부를 결정하는 기준을 정한다면, 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의 인구수의 2배를 넘을 경우에는 평등의 원칙에 반하는 것으로서 위헌이라고 볼 여지도 있으나, 앞서 본 바와 같이 선거구의 획정에는 인구외에 행정구역·지세·교통 등 여러가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 위헌 여부를 결정하는 기준을 획일적으로 일정한 수치로써 확정하기는 지극히 어려운 문제이지만, 일응 그 기준은 선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수사정으로서 투표가치의 평등 못지 않게 중요한 요소인 단원제 채택으로 인한 국회의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여결정되어야 할 것이다.
(2) 따라서 먼저 인구비례의 원칙을 참작하여 전국 선거구의 인구편차를 위헌 여부를판단하는 일차적인 기준으로 삼아야 할 것이지만, 이 기준만에 의하여 일률적으로 판단할경우 국회의원의 지역대표성이나 도·농간의 극심한 인구편차 등 우리나라의 특수사정에 맞지 않는 불합리한 결과(국회의원의 도시편중 등)가 생기므로, 전국 선거구의 인구편차 기준이외에 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구를 따로 나누어 각각의 인구편차를 다른하나의 기준으로 삼을 필요가 있다.
그런데 우리나라의 국회제도 및 선거제도와 외국의 입법례 및 판례 등에 비추어 보면우선 전국적인 선거구간의 인구편차의 허용한계는 전국 선거구평균인구수에서 상하 60%(이경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4:1이다)로 봄이 상당하다고 할 것이고, 다음도시유형의 선거구와 농어촌 유형의 선거구간의 인구편차의 허용한계는 각각 선거구 평균인구수에서 상하 50%(이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3:1이다)로 봄이 상당하다고 할 것이다.
따라서 전국 선거구 평균인구수에서 상하 60%의 편차를 초과함과 동시에 같은 유형의선거구 평균인구수에서 상해 50%의 편차를 초과하는 선거구가 있을 경우에는 그러한 선거구의 획정은 국회의 재량의 범위를 일탈하여 평등선거의 원칙에 위반되는 선거구획정이라고보는 것이 상당하다고 하겠다.
다만 위에서 본 바와 같은 위헌의 기준을 넘지 않는 범위내에서 구체적인 각 선거구획정문제는 입법부인 국회의 구성에 관한 입법정책사항으로서 입법부의 광범위한 입법재량권에 속하는 것임을 밝혀둔다.
(3) 그렇다면 이 사건의 경우 부산 광역시 해운대구·기장군 선거구의 경우 전국 선거구 평균인구수를 기준으로 할 경우 위 60%를 넘는 111.18%를 초과하고, 같은 광역시 지역의 선거구 평균 인구수를 기준으로 할 경우에는 위 50%를 넘는 77.96%의 편차를 보이고있어, 위 선거구의 획정은 국회의 재량의 범위를 일탈하였다고 보아야 할 것이다.
라. 소위··게리만더링(Gerrymandering)··의 문제
-··충북 보은군·영동군 선거구··획정의 위헌성-선거구의 획정은 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당하며, 이 또한 선거구획정에 관한 국회의 재량권의 한계라고 할 것이다.
그런데 이 사건 선거구구역표는 위와 같은 원칙을 무시한 채, 특단의 불가피한 사정이있다고 볼만한 사유를 찾아볼 수 없는데도, 충복 옥천군을 사이에 두고 접경지역없이 완전히 분리되어 있는 충북 보은군과 영동군을··충북 보은군·영동군 선거구··라는 1개의 선거구로 획정하였는바, 이는 재량의 범위를 일탈한자의적인 선거구획정이라고 하지 아니할 수 없고(1995.6.30. 현재의 인구수를 보아도 보은군은 49,077명, 영동군은 63,623명, 옥천군은 64,958명으로서 이를 모두 합쳐도 177,658명이고,이는 위에서 본 인구편차의 허용한계내세 있을 뿐만 아니라 같은 충청북도내의··제천시·단양군 선거구··의 인구수 190,660명에도 못미친다) 이로써 충북 보은군에 거주하는 청구인 이관모의 정당한 선거권을 침해하였다고 할 것이다.
마. 선거구구역표의 불가분성과 위헌선언의 범위
앞서 본 바와 같이, 청구인들의 평등권과 정당한 선거권을 침해하는 것은 이 사건 선거구구역표 중 청구인들의 각 그 해당 선거구에 관한 부분이지만, 그 해당 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 다음과 같은 이유로 이 사건 선거구구역표의 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다.
(1) 선거구구역표는 의원의 총수(국회의원의 인원수에 관하여, 헌법에는 200인 이상이라는 하한제한규정만 있으나, 공직선거및선거부정방지법에는 지역선거수의 수는 260개이고국회의원의 수는 299인으로 규정되어 있다)와 관련하여 행정구역의 인구와 경제, 지리적·역사적 배경, 정치적 상황 등 복잡·미묘한 여러가지 사정을 고려하여 결정되는 것이고, 일단 결정된 선거구구역표는 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가지며, 이러한 의미에서 선거구구역표는 전체로서··불가분(不可分)의 일체··를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이라고 보아야 한다.
(2) 선거구구역표 중 인구가 과다한 선거구 부분만을 위헌이라고 선언할 경우에는, 그선거구를 분할함으로써 의원정수를 증가시키는 방법으로 선거구간의 인구불균형을 시정할수밖에 없을 것인바, 그것은 결국 인구가 과소한 선거구를 다른 선거구와 통합하는 방법으로 선거구를 재획정하는 방법을 봉쇄함으로써, 선거구 사이의 인구불균형을 시정하는 구체적인 방법까지 헌법재판소가 결정해 버리는 결과가 되어 입법부의 재량을 침해할 우려가 있다. 국회는 선거구간의 인구불균형을 조정하는 방법으로서 인구과다선거구를 분할할 수도있고 인구과소선거구를 다른 선거구와 통합할 수도 있고 또 위 양자의 방법을 병용할 수도있는 것이며, 이는 어디까지나 여러가지 정책적·기술적 요소를 고려할 수 있는 국회의 재량사항으로 보아야 한다.
(3) 제소된 당해 선거구에 대하여서만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우 헌법소원 제소기간(헌법재판소법 제69조 참조)의 적용때문에 제소된 선거구보다 인구의 불균형이더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도있다. 이러한 현상은 아직도 국민들 사이에 헌법소원제도에 관한 인식이 부족한 현실에 있어서, 이러한 헌법소원이 제기되었다고 신문지상에 보도된 경우 제소된 선거구보다 더 인구불균형이 심한 선거구는 당연히 위헌선언으로 구제되리라 믿고 제소하지 않을 수도 있는,제도 자체에 대한 인식부족에서 올 수도 있다. 이 점도 선거구획정문제의··공익성··에 비추어현실적으로는 간과할 수 없는 문제이다(이점에 관하여 다음 5.항과 같은 재판관 조승형의 반대의견이 있다).

conclusion: 위와 같은 이유로 이 사건 선거구구역표 중,··부산 해운대구·기장군 선거구··는 위 5인의견과 4인의견의 그 어느 것에 의하더라도 선거구간 인구편차에 관한 허용한계를 넘어선것이고 또··충북 보은군·영동군 선거구··는 소위··게리만더링(Gerrymandering)··의 전형적인 것으로서 매우 자의적인 선거구획정이라 할 것이므로 각 그 해당 청구인들의 심판청구는 이유있어 이를 모두 인용하기로 하는 바 위에서 설시한 선거구구역표의 불가분성에 따라 이 사건 선거구구역표 전체에 대하여 위헌선언을 하고, 그 나머지 극 그 해당 선거구의 선거구획정에 관한 청구인 이○연, 동 고○범, 동 이○석, 동 한경수의 각 심판청구는 헌법소원 인용결정 정족수에 미달하거나 또는 이유없는 것이므로 이를   두 기각하기로 하여, 이에 주문과같이 결정한다.
이 결정은, 주문 제1항에 관한 재판관 조승형의, 주문 제2항에 관한 재판관 김진우의각 반대의견이 있는 외에는, 관여재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.


otherOpinions: 
5. 재판관 조승형의 주문 제1항에 관한 반대의견
나는 공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한[별표 1]「국회의원지역선거구구역표」(1995.8.4.법률 제4957호로 개정된 것) 전부가 헌법에 위반된다는 다수의견에 대하여 다음과 같은 이유로 반대한다.
가. 이 사건 청구인들이 속하는 선거구 중
(1) 재판관 김용준, 재판관 김진우, 재판관 김문희, 재판관 황도연, 재판관 신창언이 주장하는 위헌여부 판단기준에 따르면, 청구인 이○환, 김○근, 김○홍, 김○철, 신○생, 김○년이 거주하고 있는 부산 해운대구·기장군구와 청구인 이○연이 거주하고 있는 서울 강남을구만이 헌법에 위반되며, 재판관 이재화, 재판관 정경식, 재판관 고중석 그리고 내가 주장하는 위헌여부 판단기준 ([다음 (2)항 기준표])에 따르면 청구인 이○환, 김○근, 김○홍, 김○철, 신○생, 김○년이 거주하는 부산 해운대구·기장군구만이 헌법에 위반되고 청구인 한○수가 거주하는 서울 서대문을구, 청구인 이○석이 거주하는 경기 부천시 소사구, 청구인 고○범이 거주하고 있는 서울 은평을구는 그 어느 기준에 의하더라도 헌법에 위반되지 아니한다. 또한 청구인 이○연이 거주하는 서울 강남을구는 비록 재판관 5인이 주장하는 위 기준에 의하여 헌법에 위반되지만 헌법 제113조 제1항이 요구하는 위헌 또는 인용결정의 찬성재판관 6인의 정족수에 미달하므로 헌법에 위반된다는 선고를 할 수 없다.
따라서 위 정족수에 달하여 위헌선고를 할 수 있는 경우는 위 해운대구·기장군구와게리멘더링 문제의 청구인 이○모가 거주하는 충북 보은군·영동군구 2개 선거구뿐이다.
(2) 재판관 이재화, 조승형, 정경식, 고중석 주장의 위헌여부판단 기준표
(가) 제1기준: 전국평균 175,460
최대(4:1) 280,736
최소(4:1) 70,184
(나) 제2기준
광역지자역선거구수농촌선거구(인구)도시선거인구광역지자역인구서울4710,651,09310,651,093부타213,890,1133,890,113대구121(115,028)2,351,1462,466,174인천101(70,472)2,263,0862,333,558광주61,272,6241,272,624대전71,248,9321,248,932경기308(1,188,830)6,360,2917,549,121강원104(398,388)1,129,1071,527,495충북45(518,320)912,6781,430,998충남68(887,363)958,9521,846,315전북95(451,569)1,552,0892,003,658전남712(1,056,863)1,139,2092,196,072경북147(613,298)2,150,6142,763,912경남167(726,214)3,197,2183,923,432제주21(98,816)417,408516,224계26059(6,125,161)201(39,494,560)45,619,721평균103,816196,490최대(3:1)155,724294,735최소(3:1)51,90898,245
나. 그러함에도 불구하고 다수의견은 선거구역표 전부가 위헌이라 하면서 우리나라의학자들에 의하여서도 정립된 바 없는 이른바 선거구역표 불가분설을 내세우고 있다. 그러나살피면,
(1) 어떤 법규의 일부에 하자가 있는 경우에 그 하자와 전체 법규와의 관련정도의대·소(大·小)를 고찰하여 합리적인 해결이 될 수 있으면 그 법규에 대하여 가능한 한 헌법위반의 범위를 확대하
지 않도록 해석함이 위헌심사의 기본적인 태도로서, 일부 선거구에 있어서 발생한 투표가치의 위헌적인 불평등이 선거구 전체를 위헌이라고 할 정도로 다른 선거구들과 밀접불가분한관련성이 있다고 하는 것은 의문이며, 평균적 투표가치를 가진 선거구에 관하여는 다른 선거구에서 위헌적인 불평등이 발생하였다는 것과는 관계없이 여전히 헌법의 이념에 합치하고있는 것이라 인정할 수 있으므로, 모든 선거구에 관하여 일률적으로 위헌이라 단정할 수는없다.
(2) 지금까지 의원정수배분규정의 개정은 대체로 인구가 과다한 선거구의 일부를 분구하는 방법으로 이루어져 왔음에 비추어 의원정수배분규정을 가분적(可分的)이라고 봄이 입법자의 의도에 부합하며 우리나라의 경우에는 공직선거및선거부정방지법 제21조 제1항에 의원정수가 299명으로 규정되어 있으나 이는 지역구 국회의원과 전국구 국회의원을 합한 것이므로 인구가 과다한 선거구를 분구하는 만큼 전국구 국회의원수를 줄이거나, 국회의원정수를 늘리어(헌법 제41조 제2항은 그 정수의 하한선 즉 200인 이상으로만 규정하여 그 정수를법률에 위임하고 있고, 국회의원 정수가 13대 국회이래 현재까지 299인으로서 13대 국회의원 총선거 당시의 총인구 41,578,821명에서 1995.6.30. 현재 총인구 45,619,721명으로 10%가증가하였으므로 인구증가에 따른 국회의원정수를 10%인 30인을 더 늘릴 수 있는 현실이므로 합리적인 방법이라 할 수 있다) 해결할 수 있으므로 현행 선거법과도 배치되지 아니한다.
(3) 법령의 위헌성은 가능한 한 한정적으로 해석함이 헌법과 관련한 법해석의 원칙이라 할 것이다.
(4) 다수의견에 따르면 결국 260개 선거구 중 부산 해운대구·기장군구와 재판관 전원의 일치된 의견으로 위헌이라 판단하고 있는 위 보은군·영동군구 도합 2개 선거구만이 위헌이라면 합헌구역인 나머지 258개 선거구 전부도 위헌이라는 결론인바 그 견해가 얼마나 불합리하고 우직스러운 것인가는 삼척동자라도 쉽게 알 수 있는 일이다.
위와 같이 2개의 선거구만이 위헌이라면, 15개 광역자치구역 중 부산광역시와 충청북도를 제외한 나머지 13개 광역자치구역에 있는 각 선거구를 전혀 조정할 필요도 없이 부산광역시와 충청북도 안에서만 얼마든지 합리적으로 해결할 수 있다. 즉 인구 67,144명에 불과한 부산 중구를 인구 158,282명이며 인접하고 있는 부산 동구와 합치고, 해운대구·기장군구를 2개 선거구로 분할하면, 현재의 부산광역시의 국회의원정수의 증감없이 해결할 수 있는것이며, 보은군과 옥천군을 합치고 영동군을 독립시키거나 인접구에 통합하는 방법으로 증감없이 또는 1개구를 줄임으로써 해결할 수 있는 것이다. 그러함에도 불구하고 부산광역시와 충청북도만의 하자를 왜 전국에 전가하려드는지를 이해하기 어렵다(나는 근자의 정국흐름과 다수의견의 무리한 태도를 연관지어 보려는 국민이 적지 않을 것임을 감안한다면 헌법재판소 스스로가 안개에 쌓인 지뢰밭 정국에 돌을 던질 필요가 없으며 이와 같은 무리한 태도를 보여서는 아니된다고 수차 지적한 바도 있다).
(5) 다수의견의 무리한 태도는 주문 제1·2항에서 더욱 분명하게 드러나고 있다.
주문 제1항에서 전국선거구가 전부 위헌이라고 한다면 주문 제2항에서 일부 청구인들이 청구한 일부선거구도 위헌이기 때문에 일부 청구인들의 청구를 기각할 아무런 이유가 없는 것이다. 다시 말하면 다수의견도 스스로주문 제1항이 무리한 결정임을 자인하고 있는 셈이다.
다. 따라서
주문 제1항은··공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한[별표1]「국회의원지역선거구구역표」(1985.8.4.법률 제4957호로 개정된 것)중 부산광역시 해운대구·기장군 선거구 및 충북 보은군·영동군 선거구에 관한 부분은 헌법에 위반된다··로 함이 마땅하다.
라. 이상과 같은 이유로 다수의견은 부당하므로 반대하는 바이다.

6. 재판관 김진우의 주문 제2항에 관한 반대의견
이 사건에 있어 재판관 9명 중 8명의 다수재판관은 선거구구역표는 각 선거구가 서로유기적으로 관련을 가지므로 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가지며, 이러한 의미에서 선거구구역표는 전체로서··불가분의 일체··를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 선거구구역표 전체가 위헌성을 띠는 것이라하여 이른바 국회의원선거구구역표에 관한 불가분성을 인정하고 있다. 그러면서도 청구인고성범 등이 각 거주하는 각 선거구는 인구편차의 허용한계를 벗어난 것이 아니므로 결국이 사건 선거구구역표상의 선거구 획정으로 인하여 그들의 선거권이나 평등권이 침해되었다고 할 수 없어 그들의 각 심판청구는 기각한다고 한다. 그러나 위 고성범 등 청구인들도이 사건 법률[별표1]「국회의원지역선거구구역표」가 헌법에 위반된다는 확인을 구하는것이고, 국회의원선거구구역표의 불가분성을 인정하는 한 비록 이 청구인들이 각 거주하는 각 선거구들이 인구편차의 허용한계를 벗어나지 아니하였다고 하여도 이미 타선거구의 위헌성으로 인하여 동 선거구들을 포함한 전 선거구구역표가 위헌으로 되는 것이므로 이들의 청구도 그러한 범위에서는 받아들여진 것이 되는 것이어서 청구기각을 할 수는 없는 것이다. 그리고 이런 경우 청구기각을 한다면 주문제1항과 충돌되기도 하여 불필요한 오해를 일으킬 수도 있다. 예컨대 청구인 이석연이 거주하는 선거구는 5인의 재판관이 그 선거구도 인구편차의 허용한계를 넘었다고 보지만 헌법재판소법 제23조 제2항 제1호의 인용결정에 필요한 정족수미달로 인용결정을 못하는 경우에해당하는 것이어서 이는 결국 위 국회의원지역선거구구역표 중 위 선거구에 관한 부분이 위헌이라고 할 수 없는 것이 되어 주문 제1항과 충돌하는 불합리한 결과가 된다. 그러므로 청구인 고성범 등에 대한 청구도 기각하여서는 아니될 것으로 생각한다. 이상과 같은 이유로주문 제2항에 관하여 다수의견에 반대한다.

pansiMatt: 1. 평등선거(平等選擧) 원칙(原則)과 투표가치(投票價値)의 평등
2. 국회의원지역선거구간(國會議員地域選擧區間) 인구편차(人口偏差)의 허용한계
3. 인접하지 않은 2개의 행정구역을 하나의 선거구(選擧區)로 한 선거구획정(選擧區劃定)의 위헌성
4. 선거구구역표(選擧區區域表)의 일부에 위헌적 요소가 있는 경우 선거구구역표(選擧區區域表)를 전체를 위헌이라고 할 수 있는지의 여부
decisionGst: 1. 가. 평등선거(平等選擧)의 원칙(原則)은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적(數的) 평등, 즉 복수투표제 등을 부인하고 모든 선거인에게 1인 1표(one man, one vote)를 인정함을 의미할 뿐만 아니라, 투표의 성과가치(成果價値)의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자 선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 함(one vote, one value)을 의미한다. 
나. 헌법이 요구하는 투표가치(投票價値)의 평등은 선거제도의 결정에 있어서 유일, 절대의 기준이라고는 할 수 없으며, 국회는 구체적인 선거제도를 정함에 있어서 합리적인 다른 정책적 목표도 고려할 수 있는 것이지만, 적어도 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙을 “가장 중요하고 기본적인 기준”으로 삼아야 한다.
다. 국회가 결정한 구체적인 선거제도의 구조 아래에서 발생한 투표가치(投票價値)의 불평등이 헌법이 요구하는 투표가치 평등의 원칙에 반하는지의 
여부를 판단할 때, 이러한 불평등이 위에서 본 바와 같은 헌법적 요청에 의한 한계 내의 재량권 행사로서 그 합리성을 시인할 수 있는지의 여부를 검토하여, 국회가 통상 고려할 수 있는 제반 사정, 즉 여러 가지 비인구적(非人口的) 요소를 모두 참작한다고 하더라도 일반적으로 합리성이 있다고는 도저히 볼 수 없을 정도로 투표가치의 불평등이 생긴 경우에는 헌법에 위반된다고 하여야 한다.
2. 가. 재판관 김용준, 김진우, 김문희, 황도연, 신창언의 의견(意見)
현재 우리나라의 제반 여건 아래에서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한, 전국 선거구의 평균 인구수(전국의 인구수를 선거구수로 나눈 수치)에 그 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(즉, 상하 60%의 편차를 초과하는) 선거구가 있을 경우에는, 그러한 선거구(選擧區)의 획정(劃定)은 국회의 합리적 재량의 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다. 
(위 5인 의견에 대한 재판관 김문희, 황도연, 신창언의 보충의견(補充意見))
국회는 현재의 국회의원지역선거구(國會議員地域選擧區)간의 인구불균형에 대하여 스스로 이를 시정하기 위한 필요하고도 합리적인 기간 안에 최대선거구의 인구가 최소선거구 인구의 2배를 넘지 아니하는 수준으로 조정함이 마땅하며, 국회가 그 시정을 하기 위한 합리적인 기간이 지난 뒤에는 최대·최소 선거구간의 인구편차(人口偏差)를 2:1 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 할 것이다.
(위 5인 의견에 대한 재판관 김진우의 보충의견(補充意見))
최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율이 전국적
으로 4:1이 넘거나, 도시의 각 선거구 사이 또는 농어촌의 각 선거구 사이에 3:1 이상이 된다면 국회의원선거에 있어서 평등선거의 원칙에 저촉되는 위헌적인 선거구구역획정이라고 아니할 수 없으며, 앞으로는 위 비율이 모두 2:1 미만이 되도록 조정되어야 한다. 
나. 재판관 이재화, 조승형, 정경식, 고중석의 의견(意見)
인구비례의 원칙에 따라 전국 선거구의 인구편차(人口偏差)를 1차적인 기준으로 삼아야 할 것이나, 지역대표성도 도·농간의 극심한 인구편차(人口偏差) 등 특수사정에 맞지 않는 불합리한 결과가 생기므로, 위 기준 이외에 도시 유형의 선거구와 농어촌 유형의 선거구를 따로 나누어 각각의 인구편차(人口偏差)를 다른 하나의 기준으로 삼아야 한다. 즉, 우리의 국회제도 등과 외국 입법례 등에 비추어 보면, 전국적인 선거구간의 인구편차의 허용 한계는 전국 선거구 평균 인구수에서 상하 60%(상, 하한 비율 4:1), 도시 유형의 선거구 상호간과 농어촌 유형의 선거구 인구수에서 상하 50%(상, 하한의 비율 3:1)로 봄이 상당하다. 따라서 전국 선거구의 평균인구수에서 그 상하 60%의 편차를 초과함과 동시에 같은 유형의 선거구 평균 인구수에서 그 상하 50%의 편차를 초과하는 선거구의 획정은 국회의 입법형성의 재량범위를 일탈하는 것으로서 헌법에 위반된다.
3. 선거구(選擧區)의 획정(劃定)은 사회적·지리적·역사적·경제적·행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지
역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당하며, 이 또한 선거구(選擧區) 획정(劃定)에 관한 국회의 재량권의 한계이다.
4. 가. 선거구구역표(選擧區區域表)는 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가지며, 이러한 의미에서 선거구구역표(選擧區區域表)는 전체가 “불가분의 일체”를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이라고 보아야 할 뿐만 아니라, 제소된 당해 선거구에 대하여만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우에는 헌법소원 제소기간의 적용 때문에 제소된 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있으므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 선거구구역표의 전부에 관하여 위헌선언을 하는
것이 상당하다.
나. 재판관 조승형의 주문 제1항에 대한 반대의견(反對意見)
일부 선거구에 있어서 발생한 투표가치의 위헌적인 불평등이 선거구 전체를 위헌이라고 할 정도로 다른 선거구들과 밀접 불가분한 관련성이 있다고 보기 어렵고, 평균적 투표가치를 가진 선거구에 관하여는 다른 선거구의 위헌성과는 관계 없이 여전히 헌법의 이념에 합치하고 있는 것이라 인정되므로, 모든 선거구에 관하여 일률적으로 위헌이라고는 할 수 없으며, 대체로 인구가 과다한 선거구의 일부를 분구하는 방법으로 의원정수배분규정을 개정하여 왔던 입법관행에 비추어 보더라도, 의원정수배분규정을 가분적(可分的)이라 봄
이 입법자의 의도에 부합하며, 법령의 위헌성은 가능한 한 한정적으로 해석함이 원칙이다.
해운대구·기장군 선거구와 충청북도 보은군·영동군 선거구의 2개 선거구만이 위헌이라면 15개 광역자치구역 중 부산광역시와 충청북도를 제외한 나머지 13개 시도에 있는 각 선거구를 전혀 조정할 필요도 없이, 부산광역시와 충청북도 안에서만 얼마든지 합리적으로 해결할 수 있으므로, 합헌이며 문제가 되지 아니하고 있는 선거구 전부를 불가분적으로 위헌이라고 보는 다수의견은 부당하다. 즉, 해운대구·기장군 선거구와 충북 보은군·영동군 선거구만을 위헌이라고 선고함이 마땅하다.
다. 재판관 김진우의 주문 제2항에 대한 반대의견(反對意見)
현재 우리나라의 제반 여건 아래에서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한, 전국 선거구의 평균 인구수(전국의 인구수를 선거구수로 나눈 수치)에 그 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(즉, 상하 60%의 편차를 초과하는) 선거구가 있을 경우에는, 그러한 선거구(選擧區)의 획정(劃定)은 국회의 합리적 재량의 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다.
일부 청구인들이 거주하는 선거구들이 인구편차의 허용한계를 벗어나지 아니하였다고 하여도 타 선거구의 위헌성으로 인하여 전 선거구구역표(選擧區區域表)가 위헌으로 되었다면 이들의 청구도 그러한 범위에서는 받아들여진 것이 되므로 청구기각을 할 수는 없다.
청구인 : 1. 변호사 이석연(95헌마224)
2. 고○범 외 3인(95헌마239)
청구인들 대리인 변호사 박인제
3. 김○근 외 4인(95헌마285)
청구인들 대리인 변호사 이석연
4. 변호사 한경수(95헌마373)
adjobtTxt: 공직선거(公職選擧)및선거부정방지법(選擧不正防止法)
refrnPrvsn: 헌법(憲法) 제11조 제1항, 제41조 제1항·제3항
공직선거(公職選擧)및선거부정방지법(選擧不正防止法) 제25조 (국회의원지역구(國會議員地域區)의 획정(劃定)) ① 국회의원지역선거구(國會議員地域選擧區)(이하“국회의원지역구(國會議員地域區)”라 한다)는 시(市)·도(道)의 관할구역(管轄區域) 안에서 인구(人口)·행정구역(行政區域)·지세(地勢)·교통(交通) 기타 조건을 고려하여 이를 획정(劃定)하되, 구(區)(자치구(自治區)를 포함한다)·시(市)(구(區)가 설치(設置)되지 아니한 시(市)를 말한다)·군(郡)(이하 “구(區)·시(市)·군(郡)”이라 한다)의 일부를 분할(分割)하여 다른 국회의원지역구(國會議員地域區)에 속하게 하지 못한다.
② 생략
reason: (이유설시의 순서)
아래와 같은 순서로 이유설시를 한다.
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
나. 심판의 대상
2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
나. 내무부장관의 의견
다. 중앙선거관리위원회의 의견
3. 판단
가. 국회의원지역선거구의 획정
(1) 선거권의 평등과 국회의 재량권
(2) 이 사건 선거구구역표의 위헌 여부
(가) 외국의 입법례와 판례
(나) 우리나라의 특수사정
(다) 선거구별 인구편차
나. 인구편차의 허용한계에 관한 재판관 5인(김용준,
김진우, 김문희, 황도연, 신창언)의 의견
(1) 공통의견
(2) 재판관 김문희, 동 황도연, 동 신창언의 보충의견
(3) 재판관 김진우의 보충의견
다. 인구편차의 허용한계에 관한 재판관 4인(이재화,
조승형, 정경식, 고중석)의 의견
라. 소위 "게리만더링(Gerrymandering)"의 문제
-"충북 보은군&#183;영동군 선거구"획정의 위헌성-
마. 선거구구역표의 불가분성과 위헌선언의 범위
4. 결론
5. 재판관 조승형의 주문 제1항에 관한 반대의견
6. 재판관 김진우의 주문 제2항에 관한 반대의견
[별표 1] 국회의원선거구구역표
[별표 2] 국회의원 선거구별 인구현황(1995.6.30. 현재)
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인 이○연은 공직선거및선거부정방지법 [별표 1]의 "국회의원지역선거구구역표"(1995.8.4. 법률 제4957호로 개정된 것, 이하 "이 사건 선거구구역표"라고 한다)상의 "서울 강남구 을(乙)선거구"에, 청구인 이○환, 김○근, 김○홍, 김○철, 신○생, 김○년은 "부산 해운대구&#183;기장군 선거구"에, 청구인 고○범은 "서울 은평구 을(乙)선거구"에, 청구인 이○석은 "부천시 소사구 선거구"에, 청구인 이○모는 "충북 보은군&#183;영동군 선거구"에, 청구인 한○수는 "서울 서대문구 을(乙)선거구"에 각 주소를 두고, 1996.4.11.에 실
시될 예정인 제15대 국회의원선거에서 선거권을 행사하려는 자들이다.
(2) 1995.3.1. 현재의 내무부 인구통계자료에 의하면, 이 사건 선거구구역표상의 최소선거구인 "전남 장흥군 선거구"의 인구(61,529명)에 비하여 "서울 강남구 을선거구"의 인구는 그 4.64배, "부산 해운대구&#183;기장군 선거구"의 인구는 그 5.87배, "서울 은평구 을선거구"의 인구는 그 4.46배, "부천시 소사구 선거구"의 인구는 그 3.37배, "서울 서대문구 을선거구"의 인구는 그 3.16배의 인구편차를 보이고 있는 등 전체 260개 선거구의 약 5분의 1에 이르는 선거구가 위 최소선거구와 3:1 이상의 인구편차를 보이고 있으며, 한편 "충북 보은군&#183;영동군 선거구"는 원래 옥천군과 합하여 3개 군(郡)이 하나의 선거구를 이루고 있었으나 이 사건 선거구구역표에 의하여 보은군과 영동군 사이에 위치한 옥천군이 단독 선거구로 되면서 지리적으로 분리되어 있는 보은군과 영동군이 하나의 선거구로 되었다.
(3) 이에 이 사건 선거구구역표에 의한 선거구획정으로 인하여, 청구인 이○모를 제외한 나머지 청구인들은 자신들의 투표권의 가치가 "전남 장흥군 선거구"의 선거권자들에 비하여 불합리하게 과소평가됨으로써 그들의 평등권 및 선거권이 침해되었다고 주장하고, 청구인 이○모는 자신의 거주지인 충북 보은군과 지리적으로 분리된 영동군이 하나의 선거구로 됨으로써 투표가치의 실질적 평등이 침해되었고 이로써 자신의 정당한 선거권이 침해되었다고 주장하면서, 각 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
그러므로 이 사건 심판의 대상은 이 사건 선거구구역표에 의한 선거구획정으로 인하여 헌법상 보장된 청구인들의 평등권과 선거권이 침해되었는지의 여부인바, 이 사건 선거구구역표의 내용은 [별표 1]과 같다.
2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 청구인 이○모를 제외한 그 나머지 청구인들의 주장
헌법 제41조 제1항에 규정된 국회의원 선거에 있어서의 평등선거의 원칙은 단순한 투표의 수적(數的) 평등뿐만 아니라 투표의 성과가치의 평등을 그 핵심적인 내용으로 하고 있다. 따라서 국회의원선거구 중 최소선거구의 인구와 다른 선거구의 인구의 비율이 1:2를 넘게 된다면 투표의 성과가치에 있어서 최소선거구의 선거권자가 다른 선거구의 선거권자에 비하여 1표를 더 행사하는 결과가 되므로, 이러한 선거구 획정은 최소선거구 인구의 2배이상의 인구를 가진 선거구에 속한 선거권자들을 합리적 이유없이 차별대우하는 것으로서
평등선거의 원칙에 위반된다.
그런데 1995.3.1. 현재의 내무부 인구통계자료에 의하면, 이 사건 선거구구역표상의 최소선거구인 "전남 장흥군 선거구"의 인구는 61,529명임에 비하여, 청구인 이석연이 거주하는 "서울 강남구 을선거구"의 인구는 285,235명(전남 장흥군 선거구 인구의 4.64배), 청구인 이○환, 김○근, 김○흥, 김○철, 신○생, 김○년이 거주하는 "부산 해운대구&#183;기장군 선거구"의 인구는 361,396명(전남 장흥군 선거구 인구의 5.87배), 청구인 고○범이 거주하는 "서울 은평구 을
선거구"의 인구는 274,681명(전남 장흥군 선거구 인구의 4.46배), 청구인 이○석이 거주하는 "부천시 소사구 선거구"의 인구는 207,615명(전남 장흥군 선거구 인구의 3.37배), 청구인 한경수가 거주하는 "서울 서대문구 을선거구"의 인구는 194,856명(전남 장흥군 선거구 인구의 3.16배)이나 되어서, 투표의 성과가치라는 측면에서 보면, "전남 장흥군 선거구"의 선거권자에 비하여 청구인 이○연은 4.64분의 1, 청구인 이○환, 김○근, 김○흥, 김○철, 신○생, 김○년은 각 5.87분의 1, 청구인 고○범은 4.46분의 1, 청구인 이○석은 3.37분의 1, 청구인 한○수는 3.16분의 1 밖에 투표권을 행사하지 못하는 결과가 되므로, 위 청구인들은 이 사건 선거구구역표에 의하여 헌법이 보장한 평등권과 선거권을 침해받고 있다.
(2) 청구인 이○모의 주장
선거구의 획정은 사회적&#183;지리적&#183;역사적&#183;경제적&#183;행정적 연관을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 하여야 함에도 불구하고, 이 사건 선거구구역표는 위와 같은 연관성을 무시한 채 충북 옥천군을 사이에 두고 접경지역이 없이 완전히 분리되어 있는 충북 보은군과 영동군을 "충북 보은군&#183;영동군 선거구"라는 1개의 선거구로 획정함으로써 이 선거구 선거권자들의 투표가치의 실질적 평등을 침해하였다.
따라서 충북 보은군에 거주하는 청구인 이○모는 이 사건 선거구구역표의 "충북 보은군&#183;영동군 선거구" 부분에 의하여 헌법이 보장하는 정당한 선거권을 침해당하고 있다.
나. 내무부장관의 의견
(1) 헌법 제41조 제3항은 국회의원지역선거구의 획정에 관한 사항
을 특별한 제한없이 단순히 법률에 위임함으로써 국회에 많은 재량을 주고 있는바, 공직선거및선거부정방지법 제25조 제1항은 "국회의원지역선거구는 시&#183;도의 관할구역 안에서 인구&#183;행정구역&#183;지세&#183;교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 구&#183;시&#183;군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다."라고 규정함으로써 인구비례에 의한 선거권의 등가치성(等價値性) 뿐만 아니라 지역대표성 등 기타의 여러 조건들을 종합적으로 고려하여 국회의원지역선거구를 획정하도록 하고 있다.
(2) 선거구의 획정에 있어서 최소선거구와 최대선거구의 인구수의 비율은 그 나라의 독특한 사회&#183;정치적 상황에 따라 적절하게 결정되어야 할 것인바, 우리나라의 경우는 급격한 산업화&#183;도시화의 과정에서 도시와 농촌간의 극심한 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발불균형을 나타내고 있는데, 투표의 등가성을 고려한다고 하여 국회의원지역선거구를 산술적인 인구비례만을 기준으로 설정한다면 그것은 결과적으로 인구가 적은 농촌지역과 저개발지역을 더욱 소외시키고 그 지역대표성을 박탈하는 결과를 유발하게 되며 나아가 정치적 불안성을 초래할 우려도 있으므로, 이러한 여러가지 사정을 고려하여 정하여진 이 사건 선거구구역표는 헌법에 위반되지 아니한다.
(3) 청구인들은 선거구 사이의 인구편차가 3:1 이상인 경우 왜 위헌인지에 대한 입증을 하지 아니하고 있으므로 청구인들의 주장은 이 점에서도 이유가 없다.
다. 중앙선거관리위원회의 의견
특별한 의견은 없다고 하면서, 다만 동 위원회가 1993.8. 국회에
이 사건 선거구구역표의 제정에 관하여 "국회의원지역구의 획정에 있어서는 하나의 국회의원지역구의 인구수가 국회의원지역구의 평균인구수에 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하지 아니하도록 하여야 한다."는 의견을 제출한 바 있다고 회신하였다.
3. 판단
가. 국회의원지역선거구의 획정
(1) 선거권의 평등과 국회의 재량권
(가) 우리 헌법은, 제11조 제1항에서 모든 국민은 법 앞에 평등하다고 규정함으로써 일반적으로 "평등의 원칙"을 선언함과 동시에, 제41조 제1항에서 국회는 국민의 보통&#183;평등&#183;직접&#183;비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다고 규정함으로써 국회의원의 선거에 있어서 "평등선거의 원칙"을 선언하고 있다. 이러한 평등선거의 원칙은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적(數的) 평등 즉 복수투표제 등을 부인하고 모든 선거인에게 1인 1표(one man, one vote)를 인정함을 의미할 뿐만 아니라 투표의 성과가치(成果價値)의 평등 즉 1표의 투표가치가 대표자선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 함(one vote, one value)을 의미한다. 그러나 이러한 투표가치의 평등은 모든 투표가 선거의 결과에 미치는 기여도 내지 영향력에 있어서 숫자적으로 완전히 동일할 것까지를 요구하는 것이라고는 보기 어렵다. 왜냐하면 투표가치는 그 나라의 선거제도의 구조와 밀접하게 관련되어 있고 따라서 그 구조가 어떠하냐에 따라 결과적으로 선거의 결과에 미치는 투표의 영향력에 어느 정도의 차이가 생기는 것은 면할 수 없기 때문이다.
(나) 대의제민주주의에 있어서의 선거제도는, 무엇보다도 선출된 대표자를 통하여 국민의 의견이나 이해가 공정하고도 효과적으로 국정에 반영되도록 하는 것이 중요하다고 하겠으나, 다른 한편 정치적 안정의 요청이나 나라마다의 역사적&#183;사회적&#183;정치적 상황 등도 고려하여 각기 그 나라의 실정에 맞도록 결정되어야 하는 것이고, 거기에 논리필연적으로
요청되는 일정한 형태가 있는 것은 아니다. 따라서 선거제도의 중요한 요소인 선거구를 획정함에 있어서도 1인 1표와 투표가치 평등의 원칙을 고려한 선거구간의 인구의 균형뿐만 아니라, 그 나라의 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적, 전통적 일체감 등 여러 가지 정책적&#183;기술적 요소가 고려될 수 있을 것이다.
우리 헌법도 제41조 제1항에서 국회의원선거에 있어서의 평등선거의 원칙을 선언하면서도 그 제3항에서 "국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다"고만 규정함으로써 구체적인 선거제도와 선거구의 획정에 관한 구체적 결정을 국회의 재량에 맡기고 있으며, 이에 따라 공직선거및선거부정방지법은 국회의원지역선거구의 획정에 관하여 제21조 제2항에서 "하나의 국회의원지역선거구에서 선출할 국회의원의 정수는 1인으로 한다", 제25조 제1항에서 "국회의원지역선거구는 시&#183;도의 관할구역 안에서 인구&#183;행정구역&#183;지세&#183;교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정"한다고 각 규정하고 있다.
(다) 따라서, 헌법이 요구하는 투표가치의 평등은 선거제도의 결정에 있어서 유일, 절대의 기준이라고는 할 수 없으며, 국회는 구체적인 선거제도를 정함에 있어서 합리적인 다른 정책적 목표도 고
려할 수 있는 것이지만, 적어도 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙을 가장 중요하고 기본적인 기준으로 삼아야 할 것이고, 여타의 조건들은 그 다음으로 고려되어야 할 것이다. 왜냐하면 선거구의 획정에 있어서  투표가치의 평등이 확보되는 것은, 국민주권의 원리(헌법 제1조)에 따른 대의제 민주주의에 있어서 국가의사형성의 정당성을 밑받침하는 중심적인 요소를 이루는 것임에 반하여, 그 여타의 요소들은 그 성질상 이러한 국가의사의 정당성과는 직접적 관계가 없는 것으로서, 투표가치의 평등은 여타 고려요소와는 다른 본질적인 중요성을 갖고 있기 때문이다. 따라서 선거구획정에 관한 국회의 재량권에는 이러한 헌법적 요청에 의한 한계가 있음을 유의하여야 한다.
그러므로, 국회가 결정한 구체적인 선거제도의 구조 아래에서 발생한 투표가치의 불평등이 발생한 경우에, 그것이 헌법이 요구하는 투표가치 평등의 원칙에 반하는지의 여부를 판단할 때에는, 이러한 불평등이 위에서 본 바와 같은 헌법적 요청에 의한 한계내의 재량권행사로서 그 합리성을 시인할 수 있는지의 여부를 검토하여, 국회가 통상 고려할 수 있는 제반사정, 즉 여러가지 비인구적 요소(非人口的 要所)를 모두 참작한다고 하더라도 일반적으로 합리성이 있다고는 도저히 볼 수 없을 정도로 투표가치의 불평등이 생긴 경우에는 헌법에 위반된다고 하여야 할 것이다.
(2) 이 사건 선거구구역표의 위헌 여부
(가) 외국의 입법례와 판례
각국의 선거제도는 그 나라의 고유한 역사적&#183;정치적&#183;지리적&#183;문화적 상황 등을 고려하여 결정된다는 점에서는 "개별성과 특수
성"이 있게 마련이나, 다른 한편 전국 또는 주(연방국가의 경우)를 여러 개의 선거구로 분할하고 각 선거구마다 인구비례에 상응한 국회의원을 선출하는 경우에는 어느 나라든지 가능한 한 각 선거구의 인구비례의 원칙을 지키려고 하고 있다는 점에서 보면 어느 정도의 "일반성과 공통성"도 없지는 아니하므로, 이 일반성과 공통성의 측면에 있어서는 외국의 입법례나 확립된 판례도 일응의 참고가 될 수 있다. 미국, 일본 및 독일의 경우를 보기로 한다.
미국 연방대법원은, 연방하원의 경우와 주(州) 상&#183;하원의  경우 그 기준을 달리하여, 연방하원의 의원정수배분에 관하여는 매우 엄격한 기준을 적용하여 실천가능한 한 각 선거구가 동등한 인구로 구성될 수 있도록 성실한 노력을 하여야 하며 실천가능한 최소한의 인구편차를 벗어나 선거구가 획정되었을 때에는 이를 정당화할 수 있는 사유로서 주(州)의 중요하고도 정당한 정책이나 목적을 입증하여야 한다고 하는 매우 엄격한 기준을 적용하고 있으나, 주(州) 상&#183;하원의 의원정부배분에 관하여는 평등의 원칙을 적용하되 선거구 평균인구수로부터 상하 10% 미만의 편차는 일응 합헌인 것으로 보고 있고, 일본 최고재판소는 판결문에 명시한 바는 없으나 여러차례 선고된 판결의 내용을 비교검토하면 중의원의원선거의 경우에는 대략 최대선거구와 최소선거구의 인구비율 3:1 정도를 기준으로 하여 이를 넘는 경우에는 위헌으로 보고 있는 것 같으며(참의원의 경우에는 이보다 더 기준을 완화하여 5.26:1의 인구불균형도 위헌의 정도에는 이르지 아니한다고 판시한 것이 있다), 독일 연방선거법은 선거구획정위원회가 선거구 획정의 개선안을 제시함에 있어서 지켜야 할 원칙의 하나로서 "한 선거구의 인구수가 선거구의 평균인
구수로부터 위, 아래로 그 25%를 초과하는 편차를 보여서는 아니된다(훈시규정), 그 편차가 33 1/3%(이 경우 최대선거구와 최소선거구의 인구비율은 2:1이다)를 넘으면 선거구 경계를 새로이 획정하여야 한다(효력규정)"고 규정하고 있으며, 연방헌법재판소도 선거구의 인구편차가 선거구의 평균인구수로부터 위, 아래로 그 33 1/3%를 초과하는 경우에는 위헌이라고 선언하고 있다.
(나) 우리나라의 특수사정
양원제(兩院制)를 채택하여 양원 중 어느 하나를 지역대표성을 가진 의원으로 구성하고 있는 나라들과는 달리, 우리나라는 단원제(單院制)를 채택하고 있어, 국회의원이 법리상 국민의 대표이기는 하나 현실적으로는 어느 정도의 지역대표성도 겸하고 있다는 점, 급격한 산업화&#183;도시화의 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 발생한 도시와 농어촌간의 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발불균형이 앞서 본 선진외국의 경우보다 현저한 우리나라의 현실에 있어서 단순히 인구비례만 고려하여 선거구를 획정하는 경우에는 각 분야에 있어서의 도&#183;농간의 격차가 더 심화될 우려가 있다는 점 등을 감안한다면 선거구간의 인구비례의 원칙을 완화해야 할 정책적인 필요가 있다고 볼 수 있는 반면, 현행 선거제도와 같이 소선거구제와 결합한  다수대표제 하에서는 사표가 많이 발생하기 마련인데 거기에 덧붙여 선거구간 인구수의 현저한 편차까지도 허용한다면 이는 곧바로 대의제민주주의의 기본을 흔드는 결과를 초래할 수도 있다는 점 역시 간과하여서는 안될 것이다.
(다) 선거구별 인구편차
이 사건 선거구구역표는 전국을 260개의 소선거구로 나누고 있는
데, 1995.6.30. 현재의 내무부 인구통계자료(1995.6.30. 이후의 집계된 통계자료는 없다고 한다)에 의하면 국회의원 선거구별 인구현황은 [별표 2]와 같다.
이 별표에 의하면 최소선거구인 "전남 장흥군 선거구"의 인구수(엄밀히 말하면 선거인수를 기준으로 하여야 할 것이나, 선거인수와 인구수는 대체로 비례한다고 볼 수 있으므로, 이하 모두 "인구수"를 기준으로 설명한다)는 61,239명인데 비하여, 이 사건 청구인들의 각 주거지인 "부산 해운대구&#183;기장군 선거구"의 인구수는 370,537명으로서 그 6.05배, "서울 강남구 을선거구"의 인구수는 282,300명으로서 그 4.60배, "서울 은평구 을선거구"의 인구수는 273,681명으로서 그 4.45배, "부천시 소사구 선거구"의 인구수는 208,065명으로서 그 3.39배, "서울 서대문구 을선거구"의 인구수는 195,014명으로서 그 3.18배에 이르고, "장흥군 선거구"인구수의 4배가 넘는 인구를 갖는 선거구만도 "부산 해운대구&#183;기장군 선거구"를 비롯하여 40개 가량에 이르고 있다.
한편 전국 선거구의 평균인구수는 175,460명(전국 인구수 45,619,721÷선거구수 260)으로서 이로부터 상하 50%의 편차(상한 263,190명, 하한 87,730명, 이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3:1이다)를 벗어나는 선거구가 54개(상한선 초과 27개, 하한선 미달 27개)나 되며, 상하 60%의 편차(상한 280,736명, 하한 70,184명. 이 경우의 상한인구수와 하한 인구수의 비율은 4:1이다)를 벗어나는 선거구만도 22개(상한선 초과 13개, 하한선 미달 9개)에 이르고 있으며, 다른 한편 도시유형의 선거구 상호간 및 농어촌유형의 선거구 상호간에도 상당한 인구편차를 보이고 있다.
국회의원 선거구별 인구현황이 위와 같다고 한다면 적어도 이 사건 선거구구역표중 일부(아래에서 설시하는 각 허용한계를 벗어나는 것)는 인구편차의 허용한계에 관한 헌법적 요청을 위반한 것이라 보지 않을 수 없다. 다만, 이러한 인구편차의 허용한계에 관하여는 재판관 김용준, 동 김진우, 동 김문희, 동 황도연, 동 신창언(이하 편의상 "5인의견"이라 한다)과 재판관 이재화, 동 조승형, 동 정경식, 동 고중석(이하 편의상 "4인의견"이라 한다)사이에 의견이 엇갈렸으므로 아래에서 이를 밝히고자 한다.
나. 인구편차의 허용한계에 관한 재판관 5인(김용준, 김진우, 김문희, 황도연, 신창언)의 의견
(1) 공통의견
(가) 선거구획정에 있어서 평등선거의 원칙을 엄격히 적용한다면 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의 인구수의 2배 이상인 경우에는 평등의 원칙에 위배되는 것으로서 위헌이라고 보아야 할 것이되, 앞서 본 바와 같이 선거구의 획정에는 비록 제2차적 고려요소라 할지라도 매우 다양하고 복잡한 정책적&#183;기술적 고려요소가 있고 이러한 고려요소의 다양성과 고려정도의 복잡성으로 말미암아, 인구편차에 관한 위헌 여부의 판정기준을 일정한 수치로써 설정하고 그 정당성을 합리적으로 논증한다는 것은 매우 어려운 일이다.
그러나 우리는 국회의 광범위한 형성의 자유를 제약하기 위해서가 아니고 우리가 앞에서 제시한 추상적인 기준론(합리적 재량론)만으로는 국회가 현실적인 입법형성을 함에 있어서 많은 어려움이 있을 것으로 보고, 헌법재판소의 권한범위 안에서 입법형성에 있어서
준거가 될만한 일응의 헌법합치적 기준을 제시하고자 한다.
(나) 우선 인구편차의 허용기준에 관하여, 최소선거구의 인구수를 기준으로 할 것인가 아니면 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 할 것인가가 문제로 된다. 살피건대 선거구간의 인구불균형의 문제를 엄격한 평등원칙의 측면 즉 차별 여부의 문제로서만 파악하는 한 최소선거구의 인구수와 대비검토가 되어야 할 것이다. 왜냐하면 원래 차별의 문제는 다른 것과의 비교에 있어서의 상대적 문제이지 절대적 기준에서 본 편차의 문제는 아니기 때문이다. 그러나 다른 한편, 모든 선거인으로 하여금 "투표가치에 있어서 중용(中庸)을 취한 평균적인 선거권"을 향유케 하는 것이 헌법이 지향하는 이상(理想)이라고 볼 수도 있고 따라서 각 선거구의 선거인에 관하여 그 투표가치가 이 이상(理想)에서 어느 정도 떨어져 있는가를 검토하여 그 편차가 매우 큰 경우에 투표가치평등의 요구에 반하고 위헌의 하자를 띠게 된다고 생각할 수 있으며, 또 "선거권"개념의 내포(內包)로서 "평균적인 투표가치"가 포함되어 있고 이러한 선거권이 침해된 경우에 비로소 선거권이 침해되었다고 볼 여지도 있다. 인구편차의 허용수치에 관한 앞서 본 독일연방선거법의 규정이나 독일연방헌법재판소의 판시기준 및 우리 중앙선거관리위원회의 의견 등은 이러한 이론적 기초위에 서 있다고 볼 수 있다. 이리하여, 우리는 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 검토해 보고자 한다.
(다) 이 경우에, 앞서 본 바와 같은 외국의 입법례 및 확립된 판례의 태도와 우리나라의 특수한 사정을 고려하고, 선거관리업무의 주관부서로서 다양한 자료와 장기간의 선거관리 체험을 가진 중앙
선거관리위원회가 국회에 제출한 의견, 즉 "국회의원지역구의 획정에 있어서는 하나의 국회의원지역구의 인구수가 국회의원지역구의 평균인구수에 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하지 아니하도록 하여야 한다"는 내용의 의견, 선거구획정에 관한 문제를 전문적으로 연구&#183;검토하는 중립적 기구인 선거구획정위원회(공직선거및선거부정방지법 제24조)에서도 최대인구 선거구와 최소인구 선거구의 인구수의 비율을 4:1 정도까지는 허용하자는 의견이 비교적 다수의 의원과 토론자들에 의하여 제시되었던 점과 아래에서 설시하는 이론적 근거 등을 모두 종합하여 고려하면, 현재 우리나라의 제반여건 아래에서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한, 전국선거구의 평균인구수(전국의 인구수를 선거구수로 나눈 수치)에 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(즉, 상하 60%의 편차를 초과하는) 선거구가 있을 경우에는, 그러한 선거구의 획정은 국회의 합리적 재량의 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다고 보아야 할 것이다. 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙이 가장 중요하고 기본적인 기준이며, 평등선거의 원칙을 엄격히 적용하는 경우에는 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의 인구수의 2배이상인 때에는 위헌이라고 한다면, 그 여타의 제2차적 고려요소를 아무리 크게 고려한다고 하더라도 그 갑절인 4배를 넘는 경우 즉 최대선거구와 최소선거구의 인구비율이 4:1을 넘는 경우에는 헌법합치적 설명이 불가능할 것이고, 이를 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 그 상하의 편차를 계산하면 그 평균인구수의 상하 60%의 편차가 되므로, 이러한 평균인구수기준 상하 60%의 편차론은 상당한 정도의 합리적 근거가 있다고도 생각한다.
(라) 그렇다면 이 사건의 경우 "부산 해운대구&#183;기장군 선거구"와 "서울 강남구 을선거구"는 전국 선거구의 평균인구수(175,460명, 1995.6.30. 현재)에서 상하 60%의 편차(상한 280,736명, 하한 70,184명)를 넘어선 것으로서, 위 각 선거구의 획정은 국회의 재량의 한계를 일탈한 것이므로 위헌이라고 보아야 할 것이다.
(2) 재판관 김문희, 재판관 황도연, 재판관 신창언의 위 5인의견에 대한 보충의견
우리는, "투표가치의 평등이 비록 국회의원지역선거구의 획정을 함에 있어 유일하고 절대적인 기준은 아니지만, 국회가 정책적 목적으로 고려할 수 있는 다른 여러가지의 요소들과는 달리 선거인의 수는 가장 중요하고도 기본적인 기준이 된다. 왜냐하면 모든 선거구의 국민에게 투표가치의 평등을 보장하는 것은 헌법의 요청(헌법 제11조, 제41조 참조)이며, 국민주권, 대의제민주주의 등의 본질과 직결되는 문제일 뿐만 아니라 인간의 존엄에 바탕을 둔 정치적 자기실현의 가장 중요한 요소이기 때문이다"라는 요지의 5인의견에 찬성하면서, 다음 두가지 점에서 5인의견을 보충하고자 한다.
(가) 헌법재판소는, 국회가 선거구를 획정함에 있어 비록 정책적 목적에 따라 인구 이외의 다른 여러가지의 요소들을 고려할 수 있다고 하더라도, 투표가치의 불평등이 합리성을 가지는 것이라고 생각할 수 없는 정도에 이르렀을 때에는, 그러한 불평등을 정당화할 특별한 이유가 없는 한, 헌법이 요구하는 투표가치의 평등에 반한다고 판단해야 한다. 선거구획정의 위헌 여부를 판단하는 기준은 투표가치의 불평등을 어느 범위까지 허용할 수 있느냐의 문제이고, 이는 결국 각 선거구 사이의 인구의 최대편차에 대한 구체적인 한
계수치이다.
국회의원지역선거구를 획정할 때에는 모든 선거구의 인구를 되도록 꼭 같게 하는 것이 바람직한 일이기는 하나, 그렇게 획정한다는 것은 현실적으로 지극히 어려운 성질의 것이기 때문에 모든 선거구의 인구비율을 1대 1로 강요할 수는 없다.
그러나 국회가 지역선거구의 획정을 함에 있어 인구 이외의 다른 요소도 고려하여 배분할 수 있음은 명백하다 할 것이지만, 적어도 투표가치를 한 사람에게 두사람 몫 이상이 되게 해서는 아니된다는 기본적인 평등의 원칙만은 지키도록 해야할 것이므로, 원칙적으로 지역선거구 획정에 따른 선거구간의 인구의 편차는 최대선거구의 인구가 최소선거구의 인구 2배를 넘지 않도록 조정해야 함이 마땅하다 할 것이다.
다만, 선거구획정에 따른 선거구간의 인구의 편차가 헌법상의 문제로 구체적으로 논의된 적이 일찍이 없었던 점과 현재의 우리나라의 제반 여건 아래에서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한 전국선거구의 평균 인구에서 상하 60%의 편차 범위 안에 드는 선거구의 경우, 그러한 선거구의 획정은 국회의 합리적 재량범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다는 5인의견에, 지금은 굳이 반대하지 아니한다.
그러나 국회는 현재의 국회의원지역선거구간의 인구의 불균형에 대하여 스스로 이를 시정하기 위한 필요하고도 합리적인 기간 안에 선거구간의 인구의 편차를 위해서 지적한 법리상 허용한계치라고 할 수 있는 최대선거구의 인구가 최소선거구 인구의 2배를 넘지 아니하는 수준으로 조정토록 함이 마땅하다 할 것이고, 한편 우리재
판소도 국회가 그 시정을 하기 위한 합리적인 기간이 지난 뒤에는 최소&#183;최대 선거구간의 인구편차를 1대 2 미만의 기준에 따라 위헌여부를 판단하여야 할 것이다.
(나) 4인의견은 선거구획정에 있어 인구가 차지하는 비중에 관하여 기본적으로는 5인의견과 같다고 밝히면서도 "전국적인 선거구간의 인구편차의 허용한계는 전국 선거구 평균인구수에서 상하 60%(이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4:1이다)로 봄이 상당하다고 할 것이고, 다음 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구간의 인구편차의 허용한계는 각각 선거구 평균인구수에서 상하 50%(이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3:1이다)로 봄이 상당하다. 나아가 전국 선거구 평균인구수에서 상하 60%의 편차를 초과함과 "동시에" 같은 유형의 선거구 평균인구수에서 상하 50%의 편차를 초과하는 선거구가 있을 경우에는 그러한 선거구의 획정은 국회의 재량의 범위를 일탈하여 평등선거의 원칙에 위반되는 선거구획정이라고 보는 것이 상당하다"는 견해를 밝히고 있다.
그러나 선거구획정에 대한 위헌 여부를 판단하기 위하여 헌법이 우리재판소에 준 잣대는 "투표가치의 평등"이 침해된 것인가 아닌가일 뿐이다. 즉, 우리재판소가 판단할 수 있는 것은 투표가치의 불평등을 어느 범위 안에서 허용할 수 있는가라는 소극적인 기준이고, 다시 구체적으로 말하면 선거구간의 인구의 최대편차에 대한 한계수치를 밝힐 수 있는 것일 뿐, 국회가 그 재량에 따라 정책적 목적으로 고려할 수 있는 인구 이외의 다른 여러 요소들의 비례관계가 적정하게 이루어진 것인지의 여부의 문제는 우리재판소의 심판대상이 될 수 없다.
그럼에도 불구하고, 4인의견은 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구를 구별하고, 전국 선거구 평균인구수의 일정편차를 초과함과 "동시에" 같은 유형의 선거구 평균인구수에서 일정편차를 초과하는 경우에만 헌법에 위반된다고 판단함으로써, 도농간의 문화적 차이에 따른 문제는 당연히 국회의 정책적 재량사함임에도 불구하고, 우리재판소가 적극적으로 이에 대하여 다시 별도의 배려를 하여 위헌 여부의 판단기준으로 삼은 것은, 헌법재판의 한계를 벗어난 것이라 아니할 수 없다.
한편, "투표가치의 평등"을 4인의견과 같이 풀이하는 경우에는 다음과 같은 모순에 이르게 된다. 즉, 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구간의 인구편차가 아무리 크다고 하더라도(이를테면, 도시유형의 선거구의 인구와 농어촌유형의 인구편차가 10:1이 된다고 하더라도) 도시유형의 선거구 상호간, 농어촌유형의 선거구 상호간에만 인구의 편차가 3:1 이내의 비율 이내로 조정된 한 언제나 합헌이라는 결론에 이르게 된다. 이러한 결론은 "국회의원은 나무나 땅의 넓이를 대표하는 것이 아니라 사람을 대표하는 것이다. 정당한 자격을 갖춘 유권자인 한 국민은 그가 도시에 살고 있든 시골에 살고 있든 간에 한 사람의 유권자일 뿐이다"라고 한 워렌 미합중국 전 연방대법원장의 말을 상기하지 않을 수 없다.
요컨대, 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구를 준별하여 서로 다른 기준에 따라 위헌 여부를 판단해야 한다는 위 4인의견은 헌법상 그 근거가 없는 것이고, 국민은 그가 어디에 거주하든 거주하고 있는 장소에 따라 투표권의 행사나 그 가치에 있어 차별적인 대우를 받아서는 아니된다는 것이, 우리의 의견임을 밝히면서 이를
5인의견에 덧붙인다.
(3) 재판관 김진우의 보충의견
헌법 제45조에 의하여 국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회 외에서 책임을 지지 아니하며, 제46조에 정한 바 국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행하여야 하므로 국회의원은 그 헌법적 지위에 있어서 전국민의 대표이다. 그리고 헌법은 그 제11조 제1항에서 모든 국민의 법앞에서의 평등을 보장하고, 정치적 영역에 있어서의 차별을 금지하고 있으며, 그 제41조 제1항에서 국회의원선거와 관련하여 평등선거의 원칙을 천명하고 있다. 여기서 평등선거의 원칙은 모든 유권자에게 동일한 수의 투표권이 주어져야 하는 것만이 아니라, 그들이 행사한 표의 결과가치도 동등하게 평가되어야 한다는 것을 의미한다. 따라서 국회의원선거에 있어서 각 선거인의 투표가치는 전국적인 견지에서도 제1차적으로 인구비례를 기준으로 등가이어야 함이 원칙이다. 그러므로 국회의원선거에 있어서 전국에 있어서의 각 선거인의 투표가치의 비율 즉, 그 최다인구선거구와 그 최소인구선거구 사이의 인구비율이 2:1이 된다면 최소인구선거구의 유권자 1인이 최다인구선거구선거인에 비하여 두 사람 몫의 투표를 하는 것이 되어 벌써 투표의 등가원칙에 반한다고 할 것이다. 다만 국회의원이 아직도 사실상 지역대표의 기능을 수행하고 있는 점, 우리 헌법이 의회제도와 관련하여 단원제를 채택하고 있다는 점, 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권, 역사성과 전통적 일체감 등 선거구의 지역적 특수성, 특히 도농 사이에는 인구밀도와 개발의 정도의 차이, 각 지역이 국가에 대하여 원하는 시책에 있어 현저한 차이가 있는 점 등
을 국회의원선거구획정에 있어 고려하지 않을 수 없다. 그 밖에도 이러한 제2차적인 고려사항을 반영하기 위하여 상당히 오랜 기간동안 전술한 바와 같은 투표의 등가의 원칙에서 벗어나 선거구획정이 이루어져 왔고, 차기국회의원선거가 시간적으로 임박해 있어 투표의 등가의 원칙을 그대로 관철시키기에는 여러가지 어려움이 따른다는 점을 감안할 때 선거구 사이의 인구편차가 2:1 이상이 되어도 이를 잠정적으로 수인하여야 하는 것이 현실이다. 그러나 이러한 지역적 특수성 등 제2차적 고려사항을 감안하여도 전국에서 최다인구선거구와 최소인구선거구의 위 투표가치의 비율은 제1차적 고려사항은 인구비례를 기준으로 볼 때의 등가의 한계인 2:1의 비율에 그 50%를 가산한 3:1 미만이 되어야 할 것으로 생각한다. 제2차적 고려사항인 위와 같은 도농 간의 차이 등 지역의 특수성 등을 선거구획정에 반영하여야 한다고 하여도, 전국에서 최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율이 3:1의 비율을 넘어 위 2:1의 두배나 되는 4:1의 비율에 근접한다면, 이는 제1차적 고려요소보다 제2차적 고려요소가 더 중시된 결과라 보여지고, 각 유권자의 투표가치를 합리적 이유없이 차별하는 것으로서 헌법 제41조에 정한 평등선거의 한계를 수인할 수 없을 정도로 넘는 까닭이다. 그러므로 위 비율이 4:1이 넘는 경우 국회의원선거구획정은 위헌이라는 5인의견에 결론적으로 찬성한다. 그리고 인구밀도, 지역특수성 등에 있어서 유사하므로 위 제2차적 고려사항을 감안할 필요성이 희박하여 위 비율의 격차를 인정할 필요가 적은 유사한 유형의 지역 사이, 즉 도시지역별, 농어촌지역별로는 오늘의 제반현실을 고려하여도 국회의원선거에 있어서 같은 도시 사이, 같은
농어촌 사이의 투표가치의 격차가 위 2:1 이상이 되어서는 아니된다. 이 비율이 2:1 이상이 될 때는 투표가치에 있어 합리성이 없는 차별을 발생케 하는 결과가 되기 때문이다. 그러므로 지난날의 거듭된 관행의 비율을 갑자기 이 비율로 시정하는데 어려움이 있는 현실을 고려하여도 동 비율이 등가의 한계인 2:1의 비율에 50%를 가산한 3:1에 이른다면, 이 또한 국회의원선거에 있어서 유권자의 투표가치의 차별에 합리적 이유가 현저히 결여되어 수인할 수 없는 위헌적인 경우에 이른 것이라고 보아야 한다는 점을 보충한다. 그러므로 잠정적으로도 전국적으로는 그 비율이 4:1이 넘거나 도시사이에 또는 농어촌 사이에 인구편차가 3:1 이상이 된다면, 국회의원선거에 있어서 평등선거의 원칙에 저촉되는 위헌적인 선거구구역획정이라고 아니할 수 없다. 그리고 민주적 선거는 국민의 의사를 정확하게 그 대의기관구성에 반영시킬 수 있을 때에 그 본래의 기능을 다할 수 있게 되며, 그러기 위해서는 국회의원선거에 있어서의 투표가치의 평등 의 관철이 긴요하다는 점에 비추어 볼 때 앞으로 국회의원선거에 있어서의 투표가치의 격차가 인구밀도 등에서 같은 여건인 같은 도시지역 사이, 같은 농어촌지역 사이에 있어서의 투표가치의 비율이 2:1 미만이 되도록 조정되어야 할 뿐만 아니라, 전국적인 관점에서도 2:1 미만으로 하향 조정되어야 한다고 생각한다.
다. 인구편차의 허용한계에 관한 재판관 4인(이재화, 조승형, 정경식, 고중석)의 의견
(1) 단순한 논리적 법리만으로 선거구획정의 위헌여부를 결정하는 기준을 정한다면, 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의
인구수의 2배를 넘을 경우에는 평등의 원칙에 반하는 것으로서 위헌이라고 볼 여지도 있으나, 앞서 본 바와 같이 선거구의 획정에는 인구외에 행정구역&#183;지세&#183;교통 등 여러가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 위헌 여부를 결정하는 기준을 획일적으로 일정한 수치로써 확정하기는 지극히 어려운 문제이지만, 일응 그 기준은 선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수사정으로서 투표가치의 평등 못지 않게 중요한 요소인 단원제 채택으로 인한 국회의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것이다.
(2) 따라서 먼저 인구비례의 원칙을 참작하여 전국 선거구의 인구편차를 위헌 여부를 판단하는 일차적인 기준으로 삼아야 할 것이지만, 이 기준만에 의하여 일률적으로 판단할 경우 국회의원의 지역대표성이나 도&#183;농간의 극심한 인구편차 등 우리나라의 특수사정에 맞지 않는 불합리한 결과(국회의원의 도시편중 등)가 생기므로, 전국 선거구의 인구편차 기준 이외에 도시유형의 선거구와 농어촌유형의 선거구를 따로 나누어 각각의 인구편차를 다른 하나의 기준으로 삼을 필요가 있다.
그런데 우리나라의 국회제도 및 선거제도와 외국의 입법례 및 판례 등에 비추어 보면 우선 전국적인 선거구간의 인구편차의 허용한계는 전국 선거구평균인구수에서 상하 60%(이 경우의 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4:1이다)로 봄이 상당하다고 할 것이고, 다음 도시유형의 선거구와 농어촌 유형의 선거구간의 인구편차의 허용한계는 각각 선거구 평균인구수에서 상하 50%(이 경우의 상한 인구
수와 하한 인구수의 비율은 3:1이다)로 봄이 상당하다고 할 것이다.
따라서 전국 선거구 평균인구수에서 상하 60%의 편차를 초과함과 동시에 같은 유형의 선거구 평균인구수에서 상해 50%의 편차를 초과하는 선거구가 있을 경우에는 그러한 선거구의 획정은 국회의 재량의 범위를 일탈하여 평등선거의 원칙에 위반되는 선거구획정이라고 보는 것이 상당하다고 하겠다.
다만 위에서 본 바와 같은 위헌의 기준을 넘지 않는 범위내에서 구체적인 각 선거구 획정문제는 입법부인 국회의 구성에 관한 입법정책사항으로서 입법부의 광범위한 입법재량권에 속하는 것임을 밝혀둔다.
(3) 그렇다면 이 사건의 경우 부산 광역시 해운대구&#183;기장군 선거구의 경우 전국 선거구 평균인구수를 기준으로 할 경우 위 60%를 넘는 111.18%를 초과하고, 같은 광역시 지역의 선거구 평균 인구수를 기준으로 할 경우에는 위 50%를 넘는 77.96%의 편차를 보이고 있어, 위 선거구의 획정은 국회의 재량의 범위를 일탈하였다고 보아야 할 것이다.
라. 소위 "게리만더링(Gerrymandering)"의 문제
-"충북 보은군&#183;영동군 선거구"획정의 위헌성-
선거구의 획정은 사회적&#183;지리적&#183;역사적&#183;경제적&#183;행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한 인접지역이 1개의 선거구를 구성하도록 함이 상당하며, 이 또한 선거구획정에 관한 국회의 재량권의 한계라고 할 것이다.
그런데 이 사건 선거구구역표는 위와 같은 원칙을 무시한 채, 특단의 불가피한 사정이 있다고 볼만한 사유를 찾아볼 수 없는데도,
충복 옥천군을 사이에 두고 접경지역없이 완전히 분리되어 있는 충북 보은군과 영동군을 "충북 보은군&#183;영동군 선거구"라는 1개의 선거구로 획정하였는바, 이는 재량의 범위를 일탈한 자의적인 선거구획정이라고 하지 아니할 수 없고(1995.6.30. 현재의 인구수를 보아도 보은군은 49,077명, 영동군은 63,623명, 옥천군은 64,958명으로서 이를 모두 합쳐도 177,658명이고, 이는 위에서 본 인구편차의 허용한계내세 있을 뿐만 아니라 같은 충청북도내의 "제천시&#183;단양군 선거구"의 인구수 190,660명에도 못미친다) 이로써 충북 보은군에 거주하는 청구인 이관모의 정당한 선거권을 침해하였다고 할 것이다.
마. 선거구구역표의 불가분성과 위헌선언의 범위
앞서 본 바와 같이, 청구인들의 평등권과 정당한 선거권을 침해하는 것은 이 사건 선거구구역표 중 청구인들의 각 그 해당 선거구에 관한 부분이지만, 그 해당 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 다음과 같은 이유로 이 사건 선거구구역표의 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다.
(1) 선거구구역표는 의원의 총수(국회의원의 인원수에 관하여, 헌법에는 200인 이상이라는 하한제한규정만 있으나, 공직선거및선거부정방지법에는 지역선거수의 수는 260개이고 국회의원의 수는 299인으로 규정되어 있다)와 관련하여 행정구역의 인구와 경제, 지리적&#183;역사적 배경, 정치적 상황 등 복잡&#183;미묘한 여러가지 사정을 고려하여 결정되는 것이고, 일단 결정된 선거구구역표는 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가지며, 이러한 의미에서 선거구구역표는 전체로서 "불가분(不可分)의 일체"를 이루는 것으로서 어느
한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이라고 보아야 한다.
(2) 선거구구역표 중 인구가 과다한 선거구 부분만을 위헌이라고 선언할 경우에는, 그 선거구를 분할함으로써 의원정수를 증가시키는 방법으로 선거구간의 인구불균형을 시정할 수밖에 없을 것인바, 그것은 결국 인구가 과소한 선거구를 다른 선거구와 통합하는 방법으로 선거구를 재획정하는 방법을 봉쇄함으로써, 선거구 사이의 인구불균형을 시정하는 구체적인 방법까지 헌법재판소가 결정해 버리는 결과가 되어 입법부의 재량을 침해할 우려가 있다. 국회는 선거구간의 인구불균형을 조정하는 방법으로서 인구과다선거구를 분할할 수도 있고 인구과소선거구를 다른 선거구와 통합할 수도 있고 또 위 양자의 방법을 병용할 수도 있는 것이며, 이는 어디까지나 여러가지 정책적&#183;기술적 요소를 고려할 수 있는 국회의 재량사항으로 보아야 한다.
(3) 제소된 당해 선거구에 대하여서만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우 헌법소원 제소기간(헌법재판소법 제69조 참조)의 적용때문에 제소된 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있다. 이러한 현상은 아직도 국민들 사이에 헌법소원제도에 관한 인식이 부족한 현실에 있어서, 이러한 헌법소원이 제기되었다고 신문지상에 보도된 경우 제소된 선거구보다 더 인구불균형이 심한 선거구는 당연히 위헌선언으로 구제되리라 믿고 제소하지 않을 수도 있는, 제도 자체에 대한 인식부족에서 올 수도 있다. 이 점도 선거구획정문제의 "공익성"에 비추어 현실적으로는 간과할 수 없는
문제이다(이점에 관하여 다음 5.항과 같은 재판관 조승형의 반대의견이 있다).
4. 결론
위와 같은 이유로 이 사건 선거구구역표 중, "부산 해운대구&#183;기장군 선거구"는 위 5인의견과 4인의견의 그 어느 것에 의하더라도 선거구간 인구편차에 관한 허용한계를 넘어선 것이고 또 "충북 보은군&#183;영동군 선거구"는 소위 "게리만더링(Gerrymandering)"의 전형적인 것으로서 매우 자의적인 선거구획정이라 할 것이므로 각 그 해당 청구인들의 심판청구는 이유 있어 이를 모두 인용하기로 하는 바 위에서 설시한 선거구구역표의 불가분성에 따라 이 사건 선거구구역표 전체에 대하여 위헌선언을 하고, 그 나머지 극 그 해당 선거구의 선거구획정에 관한 청구인 이○연, 동 고○범, 동 이○석, 동 한경수의 각 심판청구는 헌법소원 인용결정 정족수에 미달하거나 또는 이유없는 것이므로 이를   두 기각하기로 하여, 이에 주문과 같이 결정한다.
이 결정은, 주문 제1항에 관한 재판관 조승형의, 주문 제2항에 관한 재판관 김진우의 각 반대의견이 있는 외에는, 관여재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.
5. 재판관 조승형의 주문 제1항에 관한 반대의견
나는 공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 [별표 1] "국회의원지역선거구구역표"(1995.8.4. 법률 제4957호로 개정된 것) 전부가 헌법에 위반된다는 다수의견에 대하여 다음과 같은 이유로 반대한다.
가. 이 사건 청구인들이 속하는 선거구 중
(1) 재판관 김용준, 재판관 김진우, 재판관 김문희, 재판관 황도연, 재판관 신창언이 주장하는 위헌여부 판단기준에 따르면, 청구인 이○환, 김○근, 김○홍, 김○철, 신○생, 김○년이 거주하고 있는 부산 해운대구&#183;기장군구와 청구인 이○연이 거주하고 있는 서울 강남을구만이 헌법에 위반되며, 재판관 이재화, 재판관 정경식, 재판관 고중석 그리고 내가 주장하는 위헌여부 판단기준 ([다음 (2)항 기준표])에 따르면 청구인 이○환, 김○근, 김○홍, 김○철, 신○생, 김○년이 거주하는 부산 해운대구&#183;기장군구만이 헌법에 위반되고 청구인 한○수가 거주하는 서울 서대문을구, 청구인 이○석이 거주하는 경기 부천시 소사구, 청구인 고○범이 거주하고 있는 서울 은평을구는 그 어느 기준에 의하더라도 헌법에 위반되지 아니한다. 또한 청구인 이○연이 거주하는 서울 강남을구는 비록 재판관 5인이 주장하는 위 기준에 의하여 헌법에 위반되지만 헌법 제113조 제1항이 요구하는 위헌 또는 인용결정의 찬성재판관 6인의 정족수에 미달하므로 헌법에 위반된다는 선고를 할 수 없다.
따라서 위 정족수에 달하여 위헌선고를 할 수 있는 경우는 위 해운대구&#183;기장군구와 게리멘더링 문제의 청구인 이○모가 거주하는 충북 보은군&#183;영동군구 2개 선거구뿐이다.
(2) 재판관 이재화, 조승형, 정경식, 고중석 주장의 위헌여부판단 기준표
(가) 제1기준: 전국평균 175,460
최대(4:1) 280,736
최소(4:1) 70,184
(나) 제2기준
광역지자역
선거구수
농촌선거구(인구)
도시선거인구
광역지자역인구
서울
47
10,651,093
10,651,093
부타
21
3,890,113
3,890,113
대구
12
1(115,028)
2,351,146
2,466,174
인천
10
1(70,472)
2,263,086
2,333,558
광주
6
1,272,624
1,272,624
대전
7
1,248,932
1,248,932
경기
30
8(1,188,830)
6,360,291
7,549,121
강원
10
4(398,388)
1,129,107
1,527,495
충북
4
912,678
1,430,998
충남
6
8(887,363)
958,952
1,846,315
전북
9
5(451,569)
1,552,089
2,003,658
전남
7
12(1,056,863)
경북
14
7(613,298)
2,150,614
2,763,912
경남
16
7(726,214)
3,923,432
제주
2
1(98,816)
417,408
516,224
계
260
59(6,125,161)
평균
103,816
최대(3:1)
155,724
294,735
최소(3:1)
51,908
98,245
나. 그러함에도 불구하고 다수의견은 선거구역표 전부가 위헌이라 하면서 우리나라의 학자들에 의하여서도 정립된 바 없는 이른바 선거구역표 불가분설을 내세우고 있다. 그러나 살피면,
(1) 어떤 법규의 일부에 하자가 있는 경우에 그 하자와 전체 법규와의 관련정도의 대&#183;소(大&#183;小)를 고찰하여 합리적인 해결이 될 수 있으면 그 법규에 대하여 가능한 한 헌법위반의 범위를 확대하
지 않도록 해석함이 위헌심사의 기본적인 태도로서, 일부 선거구에 있어서 발생한 투표가치의 위헌적인 불평등이 선거구 전체를 위헌이라고 할 정도로 다른 선거구들과 밀접불가분한 관련성이 있다고 하는 것은 의문이며, 평균적 투표가치를 가진 선거구에 관하여는 다른 선거구에서 위헌적인 불평등이 발생하였다는 것과는 관계없이 여전히 헌법의 이념에 합치하고 있는 것이라 인정할 수 있으므로, 모든 선거구에 관하여 일률적으로 위헌이라 단정할 수는 없다.
(2) 지금까지 의원정수배분규정의 개정은 대체로 인구가 과다한 선거구의 일부를 분구하는 방법으로 이루어져 왔음에 비추어 의원정수배분규정을 가분적(可分的)이라고 봄이 입법자의 의도에 부합하며 우리나라의 경우에는 공직선거및선거부정방지법 제21조 제1항에 의원정수가 299명으로 규정되어 있으나 이는 지역구 국회의원과 전국구 국회의원을 합한 것이므로 인구가 과다한 선거구를 분구하는 만큼 전국구 국회의원수를 줄이거나, 국회의원정수를 늘리어(헌법 제41조 제2항은 그 정수의 하한선 즉 200인 이상으로만 규정하여 그 정수를 법률에 위임하고 있고, 국회의원 정수가 13대 국회이래 현재까지 299인으로서 13대 국회의원 총선거 당시의 총인구 41,578,821명에서 1995.6.30. 현재 총인구 45,619,721명으로 10%가 증가하였으므로 인구증가에 따른 국회의원정수를 10%인 30인을 더 늘릴 수 있는 현실이므 로 합리적인 방법이라 할 수 있다) 해결할 수 있으므로 현행 선거법과도 배치되지 아니한다.
(3) 법령의 위헌성은 가능한 한 한정적으로 해석함이 헌법과 관련한 법해석의 원칙이라 할 것이다.
(4) 다수의견에 따르면 결국 260개 선거구 중 부산 해운대구&#183;기
장군구와 재판관 전원의 일치된 의견으로 위헌이라 판단하고 있는 위 보은군&#183;영동군구 도합 2개 선거구만이 위헌이라면 합헌구역인 나머지 258개 선거구 전부도 위헌이라는 결론인바 그 견해가 얼마나 불합리하고 우직스러운 것인가는 삼척동자라도 쉽게 알 수 있는 일이다.
위와 같이 2개의 선거구만이 위헌이라면, 15개 광역자치구역 중 부산광역시와 충청북도를 제외한 나머지 13개 광역자치구역에 있는 각 선거구를 전혀 조정할 필요도 없이 부산광역시와 충청북도 안에서만 얼마든지 합리적으로 해결할 수 있다. 즉 인구 67,144명에 불과한 부산 중구를 인구 158,282명이며 인접하고 있는 부산 동구와 합치고, 해운대구&#183;기장군구를 2개 선거구로 분할하면, 현재의 부산광역시의 국회의원정수의 증감없이 해결할 수 있는 것이며, 보은군과 옥천군을 합치고 영동군을 독립시키거나 인접구에 통합하는 방법으로 증감없이 또는 1개구를 줄임으로써 해결할 수 있는 것이다. 그러함에도 불구하고 부산광역시와 충청북도만의 하자를 왜 전국에 전가하려드는지를 이해하기 어렵다(나는 근자의 정국흐름과 다수의견의 무리한 태도를 연관지어 보려는 국민이 적지 않을 것임을 감안한다면 헌법재판소 스스로가 안개에 쌓인 지뢰밭 정국에 돌을 던질 필요가 없으며 이와 같은 무리한 태도를 보여서는 아니된다고 수차 지적한 바도 있다).
(5) 다수의견의 무리한 태도는 주문 제1&#183;2항에서 더욱 분명하게 드러나고 있다.
주문 제1항에서 전국선거구가 전부 위헌이라고 한다면 주문 제2항에서 일부 청구인들이 청구한 일부선거구도 위헌이기 때문에 일
부 청구인들의 청구를 기각할 아무런 이유가 없는 것이다. 다시 말하면 다수의견도 스스로 주문 제1항이 무리한 결정임을 자인하고 있는 셈이다.
다. 따라서
주문 제1항은 "공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 [별표1] "국회의원지역선거구구역표"(1985.8.4. 법률 제4957호로 개정된 것)중 부산광역시 해운대구&#183;기장군 선거구 및 충북 보은군&#183;영동군 선거구에 관한 부분은 헌법에 위반된다"로 함이 마땅하다.
라. 이상과 같은 이유로 다수의견은 부당하므로 반대하는 바이다.
6. 재판관 김진우의 주문 제2항에 관한 반대의견
이 사건에 있어 재판관 9명 중 8명의 다수재판관은 선거구구역표는 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가지므로 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가지며, 이러한 의미에서 선거구구역표는 전체로서 "불가분의 일체"를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 선거구구역표 전체가 위헌성을 띠는 것이라 하여 이른바 국회의원선거구구역표에 관한 불가분성을 인정하고 있다. 그러면서도 청구인 고성범 등이 각 거주하는 각 선거구는 인구편차의 허용한계를 벗어난 것이 아니므로 결국 이 사건 선거구구역표상의 선거구 획정으로 인하여 그들의 선거권이나 평등권이 침해되었다고 할 수 없어 그들의 각 심판청구는 기각한다고 한다. 그러나 위 고성범 등 청구인들도 이 사건 법률 [별표1] "국회의원지역선거구구역표"가 헌법에 위반된다는 확인을 구하는 것이고, 국회의원선거구구역표의 불가분성을
인정하는 한 비록 이 청구인들이 각 거주하는 각 선거구들이 인구편차의 허용한계를 벗어나지 아니하였다고 하여도 이미 타선거구의 위헌성으로 인하여 동 선거구들을 포함한 전 선거구구역표가 위헌으로 되는 것이므로 이들의 청구도 그러한 범위에서는 받아들여진 것이 되는 것이어서 청구기각을 할 수는 없는 것이다. 그리고 이런 경우 청구기각을 한다면 주문 제1항과 충돌되기도 하여 불필요한 오해를 일으킬 수도 있다. 예컨대 청구인 이석연이 거주하는 선거구는 5인의 재판관이 그 선거구도 인구편차의 허용한계를 넘었다고 보지만 헌법재판소법 제23조 제2항 제1호의 인용결정에 필요한 정족수미달로 인용결정을 못하는 경우에 해당하는 것이어서 이는 결국 위 국회의원지역선거구구역표 중 위 선거구에 관한 부분이 위헌이라고 할 수 없는 것이 되어 주문 제1항과 충돌하는 불합리한 결과가 된다. 그러므로 청구인 고성범 등에 대한 청구도 기각하여서는 아니될 것으로 생각한다. 이상과 같은 이유로 주문 제2항에 관하여 다수의견에 반대한다.
volumeInfo: 7
seriesInfo: 2
pages: 760~846
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 기각
rstaDate: 19951227
eventType: 헌마