item: panreType: 판례집
eventNo: 94헌마52
eventNm: 국가유공자예우등에관한법률시행령 제23조  위헌확인
panreTitle: 國家有功者禮遇등에관한法律施行令 제23조 違憲確認(정정된 사건명, 獨立有功者禮遇에관한法律施行令 제7조 違憲確認)

panreInfo: (1997.6.26. 94헌마52 전원재판부)

textOfDecision: 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
eventSummary: 청구인 손○주는 건국훈장 5등급 서훈자인 망 김만득의 배우자,청구인 김○정은 건국훈장 5등급 서훈자인 망 김정규의 아들로서,각 독립유공자예우에관한법률 제5조에 정해진 독립유공자의 유족이며, 같은 법 제12조에 의하여 독립유공자의 유족에게 지급되는기본연금과 부가연금을 지급받고 있다.
청구인들은①건국훈장 1·2·3등급 서훈자의 유족②건국훈장 4등급 서훈자의 유족③건국훈장 5등급 서훈자의 유족에게각
지급되는 부가연금의 지급액에 차등을 두고 있는 독립유공자예우에관한법률시행령(1995. 12. 30. 대통령령 제14895호로 개정된 것)〔별표 1〕“부가연금지급구분표”(제7조 관련)의 해당부분(“독립유공자의 유족”에 관한 부분)에 의하여 청구인들의 평등권이 침해되었다는 이유로 1994. 4. 7. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인들은,①당초 이 사건 심판청구 당시(1994. 4. 7.)에는1994. 12. 31. 개정전의 국가유공자예우등에관한법률시행령(1993.12. 31. 대통령령 제14071호로 개정되고 1994. 12. 31. 대통령령 제14507호로 개정되기 전의 것)〔별표 4〕“부가연금지급구분표”(제23조 관련)에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다가,② 1994. 12. 31.독립유공자와 그 유족에 관한 사항을 별도로 규정한 독립유공자예우에관한법률과 같은 법 시행령이 공포되어 1995. 1. 1.부터 시행되자 같은 해 1. 27. 심판의 대상을 독립유공자의 유족에 대한 부가연금지급액을 규정한 위 법 시행령〔별표 1〕로 변경하였고,③ 1995. 12.30. 대통령령 제14895호로 위 시행령의〔별표 1〕이 개정되어1996. 1. 1.부터 시행되자 같은 해 2. 5. 다시 심판의 대상을 위 개정된〔별표 1〕로 변경하였는데, 이러한 심판대상의 변경은 추가적인 것이 아니라 교환적인 것이었다.
그러므로 이 사건 심판의 대상은 독립유공자예우에관한법률시행령(1995. 12. 30. 대통령령 제14895호로 개정되고 1996. 12. 31. 대통령령 제15255호로 개정되기 전의 것, 이하“시행령”이라 한다)〔별표 1〕“부가연금지급구분표”(제7조 관련)중“독립유공자의 유족”에 대한부
가연금지급액 부분이 청구인들 주장의 기본권을 침해하였는지의여부인바, 그 내용은 다음과 같다.

relatedProvision: 독립유공자예우에관한법률(개정 1995. 12. 30. 법률 제5146호)
제11조(보상금)①보상금은 연금·사망일시금 및 생활조정수당등으로 구분한다.(제2항 이하 생략)
제12조(연금)①연금은 기본연금과 부가연금으로 구분하여 월액으로 한다.
(제2항 이하 생략)
독립유공자예우에관한법률시행령(개정 1995. 12. 30. 대통령령 제14895호)
제6조(기본연금)법 제12조의 규정에 의하여 지급하는 기본연금
은 월 40만원으로 한다.
제7조(부가연금)법 제12조의 규정에 의하여 지급하는 부가연금은 별표 1과 같다.

caseRelatedOpinion: 시행령〔별표 1〕은 건국훈장 1·2·3등급 서훈자의 유족과 건국훈장 4등급 서훈자의 유족에게는 건국훈장 5등급 서훈자의 유족보다 많은 부가연금을 지급하도록 규정하고 있는바, 건국훈장의 등급에 따라 독립유공자 본인이나 그 유족이 받는 부가연금에 차등을두는 것은, 훈장등의 영전은 이를 받은 자에게만 효력이 있고 어떠한 특권도 이에 따르지 아니한다는 헌법 제11조 제3항에 위배될뿐만 아니라, 설사 그것이 독립유공자의“공헌과 희생의 정도”를고려한 것이라고 하더라도 1945. 8. 15. 이후에 독립유공자와 결혼한 배우자나 그 이후 태어난 유족들은 독립운동에 공헌하거나 어떠한 희생을 치른 바도 없는데 독립유공자의 서훈의 등급에 따라그 유족에 대한 부가연금까지 차등을 두는 것은 합리적인 이유가없다.
따라서 시행령〔별표 1〕의“독립유공자의 유족”에 대한 부가연금지급액 부분에 의하여 건국훈장 5등급 서훈자의 유족들인 청구인들의 평등권이 침해되었다.
나. 국가보훈처장의 의견
(1) 적법요건에 관한 의견
청구인들이 제출한 심판청구서에 의하더라도 청구인들이 국가유공자예우등에관한법률시행령〔별표 4〕에 위헌사유가 있음을 안 날이 1994. 1. 15.인데 이 사건 헌법소원은 그로부터 60일이 경과한
같은 해 4. 7.에 제기되었으므로 청구기간을 도과하였고, 또 헌법소원을 제기하기 전에 행정심판이나 행정소송 등의 권리구제절차를 거치지 아니하여 헌법재판소법 제68조 제1항 단서를 위반하였으므로, 이 사건 헌법소원심판청구는 부적법하다.
(2) 본안에 관한 의견
독립유공자예우에관한법률(이하“이 법”이라 한다. 국가보훈처장이이 사건 심판청구에 대하여 의견서를 제출할 당시에는 이 법이 제정되기전이어서 그 의견서에는 국가유공자예우등에관한법률 및 그 시행령에 관한 의견만 기재되어 있으며 청구인들이 이 사건 심판대상을 정정한 이후에 국가보훈처장은 별도의 의견서를 제출한바 없으나, 이 법 및 그 시행령 중 이 사건과 관계되는 부분의 내용은 부가연금의 지급금액이 인상된것 이외에는 국가유공자예우등에관한법률 및 그 시행령의 해당 조항과동일하므로 국가보훈처장의 의견서의 내용을 이 법 및 그 시행령에 관한것으로 본다)은 독립유공자(순국선열 및 애국지사)에게 국가가 응분의보상을 행하는 윤리적 보답행위를 구체화한 국가보호적 법률로서,사회복지의 향상을 목적으로 하는 사회보장적 법률이나 국가 또는지방자치단체나 그 소속 공무원의 불법행위로 인한 손해를 배상하는 국가보전적 법률과는 그 성격을 달리한다.
이 법에 의하여 지급되는 보상금은 독립유공자와 그 유족의 생활안정과 복지향상을 도모하고 그들의 영예로운 생활이 유지·보장되도록 하는데 그 목적이 있는 것이므로 헌법 제11조 제3항에의하여 금지되는 특권에 해당하지 아니하며, 위 헌법조항의 영전일대(榮典一代)의 원칙이 유족에 대한 연금지급이나 보훈까지 부인하는 것은 아니다.
①건국훈장 1·2·3등급 서훈자 유족과②건국훈장 4등급 서훈자 유족 및③건국훈장 5등급 서훈자 유족에게 지급되는 부가연금액에 차이가 생기게 된 것은, 1990. 1. 상훈법이 개정되면서원래 1·2·3등급으로만 구분되어 있던 건국훈장을 5등급으로 하고 기존의“건국포장자”와“대통령표창자”를 신설된 건국훈장 4·5등급 서훈자로 승급시키면서, 이후로는 건국포장자와 대통령표창자를 이 법의 적용을 받는 독립유공자에서 제외함에 따라 건국훈장“4등급”서훈자의 유족에게는 종전의“건국포장자”의 유족에준하여, 건국훈장“5등급”서훈자의 유족에게는 종전의“대통령표창자”의 유족에 준하여 부가연금을 지급하기 때문이다.
독립유공자들이 우리나라의 자주독립을 위하여“공헌하고 희생한 정도”는 각자에 따라 다르며 이에 따라 보상금액에 차등을 두는 것은 실질적 평등의 구현이라는 면에서 합리적인 이유가 있고,독립유공자의 공헌과 희생이 클수록 일제의 탄압이나 가산의 탕진정도도 컸을 것이고 따라서 그 유족의 물질적·정신적 희생도 클것이므로 독립유공자의 공헌과 희생의 정도를 참작하여 그 유족에대한 부가연금을 차등 지급하는 것은 지극히 타당하다.

judgement: (1) 심판기록에 의하면 청구인들이 당초 국가유공자예우등에관한법률시행령(1993. 12. 31. 대통령령 제14071호로 개정된 것)〔별표4〕“부가연금지급구분표”에 의하여 청구인들의 기본권이 침해되었다는 내용의 헌법소원심판청구서를 제출한 날은 1994. 4. 7.이나,청구인들은 위 심판청구서의 제출 이전인 같은 해 3. 7. 우리 재판소
에 국선대리인선임신청을 하였고 이에 따라 우리 재판소에서는같은 달 14. 국선대리인 선정결정을 하였으며, 한편 위 시행령〔별표 4〕이 시행된 것은 1994. 1. 1.이고 청구인들이 그로 인한 기본권 침해사실을 안 것은 위 시행령에 의하여 개정된 부가연금을 최초로 지급받은 1994. 1. 15.이라고 한다(위 시행령 제29조 제1항 참조). 그렇다면 이 사건 헌법소원심판청구서는 1994. 4. 7. 제출되었지만 국선대리인선임신청이 있는 경우 헌법재판소법 제69조의 규정에 의한 청구기간은 국선대리인의 선임신청이 있는 날을 기준으로 이를 정하여야 하므로(헌법재판소법 제70조 제1항 후문), 청구인들이 국선대리인선임신청을 한 1994. 3. 7.은 위 1994. 1. 15.로부터60일이내임이 역수상 명백하다.
그리고, 청구인들이 최종적으로 이 사건 심판의 대상으로 삼은시행령〔별표 1〕의 해당부분은 1995. 12. 30. 대통령령 제14895호로 개정되어 1996. 1. 1.부터 시행되었고, 청구인들은 위 시행일로부터 60일 이내인 같은 해 2. 5. 이 사건 심판대상을 변경하는 내용의 심판청구서 보정서를 제출하였다.
따라서 이 사건 헌법소원은 적법한 청구기간내에 제기되었다고할 것이다.
(2) 헌법재판소법 제68조 제1항은 공권력의 행사 또는 불행사로인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법소원심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, 이조항에서 말하는 공권력이란 입법권, 행정권 등 모든 공권력을 말하는 것으로서 행정부에서 제정한 명령·규칙도 이 사건 시행령〔별표 1〕의 경우와 같이 그것이 별도의 집행행위를 기다리지 않고 직
접 기본권을 침해하는 것일 때에는 모두 헌법소원심판의 대상이될 수 있는 것이고, 현행 행정소송법의 해석상 명령·규칙 자체의효력을 다투는 것을 소송물로하여 일반법원에 소송을 제기할 수있는 방법은 인정되지 아니하며 그밖에 다른 법률에 그 구제절차가 있다고도 볼 수 없으므로 이 사건의 경우에는 헌법재판소법 제68조 제1항 단서의 규정이 적용되지 아니한다.
(3) 그러므로 적법요건에 관한 국가보훈처장의 의견은 이를 모두 받아들일 수 없다.

(1) 이 법에 의한“보상”의 성격
(가) 이 법은, 일제로부터 조국의 자주독립을 위하여 공헌한 독립유공자와 그 유족에 대하여 국가가 응분의 예우를 함으로써 독립유공자와 그 유족의 생활안정과 복지향상을 도모하고 나아가 국민의 애국정신을 함양하여 민족정기를 선양함을 목적으로 하여 제정된 것이고(제1조), 우리나라(대한민국)는 독립유공자의 공헌과 희생을 바탕으로 이룩된 것이므로 이러한 공헌과 희생이 우리들과우리들의 자손들에게 숭고한 애국정신의 귀감으로서 항구적으로존중되고 그 공헌과 희생의 정도에 대응하여 독립유공자와 그 유족의 영예로운 생활이 유지·보장되도록 실질적인 보상이 이루어져야 한다는 것을“예우의 기본이념”으로 규정하였으며(제2조), 독립유공자와 그 유족 또는 가족에 대하여는 독립유공자의 공헌과희생의 정도에 따라 보상하되 그 생활정도를 고려하여 보상의 정도를 달리할 수 있음을“보상원칙”으로 규정하고 있다(제7조).
따라서 이 법에 의한“보상”은 1차적으로 독립유공자 및 그 유
족에 대한 국가보은적(國家報恩的)성격을 띠고 있고 2차적으로는 사회보장적 성격을 띤 것이라 볼 수 있다.
(나) 이 법에 의한“예우(禮遇)”에는 보상금의 지급(제11조)이외에도 의전상의 예우(제10조), 교육보호(제15조), 취업보호(제16조),의료보호(제17조), 장기저리(長期低利)대부(제18조), 양로보호(제19조),양육보호(제20조), 수송시설의 이용보호(제22조), 고궁 및 공원등 시설의 이용보호(제23조), 주택의 우선분양(제24호), 본인 또는 유족의희망에 따른 국립묘지에의 안장(제25조), 해외거주 독립유공자등에대한 정착금지급(제26조)등 여러가지가 있다.
그 중 보상금에는 연금·사망일시금 및 생활조정수당등이 있고(법 제11조)연금은 기본연금과 부가연금으로 구분되는데(법 제12조제1항)그 중“기본연금”은 월 금 40만원의 정액으로 지급되고(시행령 제6조)“생활조정수당”은 가족수와 생활정도를 고려하여 월액으로 지급되며(법 제14조, 시행령 제9조, 국가유공자예우등에관한법률시행령 제25조 제1항, 별표 5)“부가연금”과“사망일시금”은 독립유공자의 서훈의 등급에 따라 차등을 두어 지급하고 있다(법 제12조 제1항, 제13조, 시행령 제7조, 제8조 제1항 별표 2).
따라서 연금 중 기본연금은 사회보장적 성격이 강한 것임에 반하여 부가연금은 특히 국가보은적 성격이 강한 것임을 알 수 있다.
(2) 부가연금에 관한 법령의 연혁
독립유공자와 그 유족에 대한 보상금은, 1962. 4. 16. 제정된 국가유공자및월남귀순자특별원호법(1974. 12. 24. 법률 제2715호로 법률의 명칭이“국가유공자등특별원호법”으로 개정되었음)에 의거하여 건국훈장자(현재의 건국훈장 1·2·3등급 서훈자에 해당)와 그 유족에 한하
여 보상금을 지급하여 오다가, 1978. 1.부터 건국포장자와 그 유족에게까지 보상금을 확대지급하였으며, 1981. 1. 부터는 대통령표창자와 그 유족에게까지 보상금의 지급대상을 확대하였다.
그 후 국가유공자예우등에관한법률의 시행과 함께(국가유공자등특별원호법은 폐지되었음)위에서 본 보상금지급대상의 확대과정에 따라 건국훈장자의 유족에게는 훈장의 등급과 관계없이 동일한 부가연금을 지급하고(이들에 대하여는 1962년 법 제정 당시부터 동일한 연금액을 지급하여 온 것을 감안한 것임)건국포장자 및 대통령표창자의유족에게는 이보다 적은 액수의 부가연금을 지급하여 오다가,1990. 1. 13. 상훈법이 개정되어 건국훈장에 4등급과 5등급이 신설되고 기존의“건국포장자”및“대통령표창자”가 건국훈장 4등급 및5등급 훈장자로 승급하게 되자 이에 따라 국가유공자예우등에관한법률시행령을 개정하여(1990. 8. 13. 대통령령 제13072호)신설된“건국훈장 4등급 서훈자”의 유족에게는 종전의“건국포장자”의 유족에 준하여,“건국훈장 5등급 서훈자”의 유족에게는 종전의“대통령표창자”의 유족에 준하여 각 부가연금을 지급하고 건국포장자 및대통령표창자와 그 유족을 연금지급대상에서 제외하였다(동 시행령별표 4).
그후 1994. 12. 31. 법률 제4856호로 독립유공자예우에관한법률을 제정하여 국가유공자예우등에관한법률 중“순국선열과 애국지사”에 관한 부분을 별도로 규정함에 따라 독립유공자의 유족에 대한 부가연금은 위 법률 및 동 시행령에 근거하여 지급되게 되었다.
(3) 부가연금의 차별지급과 평등권의 침해 여부
(가) 우리 헌법 제11조 제3항은“훈장등의 영전은 이를 받은 자에게만 효력이 있고 어떠한 특권도 이에 따르지 아니한다”고 규정
하고 있는바, 이를 같은 조 제1항 및 제2항의 규정과 관련하여풀이하면 이는 이른바 영전일대(榮典一代)의 원칙을 천명한 것으로서 영전의 세습(世襲)을 금지함으로써 특수계급의 발생을 예방하려는 것이라 볼 수 있다. 따라서 이 법에 의한 독립유공자나 그 유족에게 국가보은적 견지에서 서훈의 등급에 따라 부가연금을 차등지급하는 것은 위 헌법조항에 위배된다고 할 수 없다.
(나) 독립유공자의 서훈의 등급에 따라 그 유족에 대한 부가연금지급에 있어서 차등을 두는 것이 합리적인 이유가 있는가에 관하여 본다.
우선, 위에서 본 바와 같이 연금중 부가연금은 특히 국가보은적성격이 강한 것이라고 한다면, 독립유공자 본인에 대한 부가연금지급에 있어 그 공헌과 희생의 정도에 따라 차등을 두는 것은, 바로 이 법이 내세우는 보상의 원칙에 부합하는 것일 뿐만 아니라(제2조, 제7조 전단 참조)실질적 평등을 구현한 것으로서 합리적인이유가 있다.
다음으로, 독립유공자 본인에 대한 부가연금지급에 있어 그 공헌과 희생의 정도에 따라 차등을 두는 것이 합리적인 것이라면,그 유족에 대한 부가연금지급에 있어서도 독립유공자 본인의 서훈등급에 따라 차등을 두는 것은 합리적인 이유가 있다고 판단되는바, 그 이유는 다음과 같다.
첫째, 독립유공자의 유족에 대하여 국가가 이 법에 의한 보상을하는 것은, 유족 그 자신이 조국의 자주독립을 위하여 직접 공헌하고 희생하였기 때문이 아니라 독립유공자의 공헌과 희생에 대한보은과 예우로서 그와 한가족을 이루고 가족공동체로서 함께 살아
온 그 유족에 대하여서도 그에 상응한 예우를 하자는 것이다(제1조, 제2조, 제7조 전단 참조). 따라서 독립유공자의 유족이 8. 15.해방후에 그와 결혼하였다거나 그 이후에 태어났다 하여 보상과예우에 있어 달리 볼 사유는 될 수 없다.
둘째, 독립유공자의 유족은 자신들이 직접 조국의 자주독립을위하여 일제에 항거한 사실은 없다고 할지라도 독립유공자의 희생으로 인하여 정신적 고통과 물질적 피해를 받았을 것이며, 비록 8.15. 해방후에 태어났거나 독립유공자와 결혼한 유족이라고 하더라도 독립유공자의 희생에 대하여 충분한 보상이 이루어지지 아니함으로 인하여 고통과 피해를 받았을 것임은 쉽사리 짐작할 수 있다.
셋째,“국민의 애국정신의 함양”도 예우(보상금지법)의 중요한 목적의 하나인 이상(제1조, 제2조 참조)조국의 자주독립을 위하여 보다 큰 공헌과 희생을 한 자에 대하여는 그 유족에게도 그에 상응한 보다 큰 보상을 하는 것이 국민의 애국정신함양을 위하여 필요하고 합리적인 것이다.
넷째, 위에서 본 바와 같이 연금 중 기본연금은 독립유공자의서훈등급에 관계없이 그 모든 유족에게 동일한 금액으로 지급되고또 생활조정수당은 유족의 가족수와 그 생활정도를 고려하여 지급된다. 그밖에 이 법에 규정된 각종“예우”에 있어서는 원칙적으로서훈등급에 의한 차별이 없다. 그렇다면 부가연금지급에 있어서위와 같은 차별이 있다고 하더라도 전체적인“예우”에 있어서는큰 차별이 있다고도 볼 수 없다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 시행령〔별표 1〕부가연금지급구분표 중“독
립유공자의 유족”에 대한 부분이 헌법상 보장된 청구인들의 평등권을 침해하였다고는 볼 수 없으므로 그들의 심판청구를 모두기각하기로 하여 이에 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.
pansiMatt: 1. 命令ㆍ規則에 대한 憲法訴願審判請求와 補充性
2. 獨立有功者의 遺族에 대한 附加年金의 差等支給이 平等權을 侵害하는 것인지의 여부
decisionGst: 1. 行政府에서 제정한 命令ㆍ規則도 별도의 執行行爲를 기다리지 않고 直接 基本權을 侵害하는 것일 때에는 憲法訴願審判의 대상이 될 수 있고 현행 行政訴訟法의 해석상 命令ㆍ規則 自體의 效力을 다투는 것을 訴訟物로 하여 一般法院에 訴訟을 提起할 수 있는 方法은 인정되지 아니하므로 이 사건의 경우에는 憲法裁判所法 제68조 제1항 단서의 규정이 적용되지 아니한다.
2. 獨立有功者나 그 遺族에게 國家報恩的 견지에서 敍勳의 等級에 따라 附加年金을 差等支給하는 것은 영전일대(榮典一代)의 원칙을 천명한 憲法 제11조 제3항에 위배되지 아니한다.
3. 獨立有功者 本人에 대한 附加年金支給에 있어 그 공헌과 희생의 정도에 따라 差等을 두는 것은 독립유공자예우에관한법률이 내세우는 보상의 원칙에 부합하는 것일 뿐만 아니라 실질적 평등을 구현한 것으로서 합리적인 이유가 있는 이상, 그 유족에 대한 부가연금지급에 있어서도 독립유공자 본인의 서훈등급에 따라 차등을 
두는 것은 합리적인 이유가 있으므로, 그 差等支給은 平等權을 侵害한 것이 아니다. 
청 구 인　손　○　주
김　○　정
청구인들 대리인(국선) 변호사　심　규　철
adjobtTxt: 獨立有功者禮遇에관한法律施行令(개정 1995. 12. 30. 대통령령 제14895호) 제7조(부가연금) 법 제12조의 규정에 의하여 지급하는 부가연금은 별표 1과 같다.
獨立有功者禮遇에관한法律 제12조(年金) ① 年金은 基本年金과 附加年金으로 구분하여 月額으로 한다.
② 獨立有功者와 그 遺族 중 先順位者 1人에 대하여는 年金을 支給한다. 다만, 孫子女는 1945年 8月 14日이전에 死亡한 獨立有功者의 戶主承繼人인 孫子女에 한하며, 登記申請時에 戶主承繼人인 孫子女가 없는 경우에는 先順位 子女의 子女 중 나이가 많은 者 1人에게 年金을 支給하되, 이 年金을 받을 權利는 제5조 제1항 제3호 및 제6호의 다른 孫子女에게 移轉되지 아니한다.
③ 年金을 받을 遺族의 順位는 제5조 제1항 각 호에 規定된 順位에 의하되, 同順位의 遺族의 나이가 많은 者가 나이가 적은 者에 우선한다.
④ 年金을 받을 遺族이 다음 각 호의 1에 해당할 때에는 제5조 제1항 각 호에 規定된 그 다음 順位의 遺族에게 大統領令이 정하는 바에 따라 이를 支給한다.
1. 사망한 때
2. 제5조 제1항 각 호의 1의 유족에 해당되지 아니하게 된 때
3. 국적을 상실한 때
4. 1년 이상 계속하여 행방불명인 때
refrnPrvsn: 獨立有功者禮遇에관한法律(개정 1995. 12. 30. 법률 제5146호) 제12조(年金) ① 年金은 基本年金과 附加年金으로 구분하여 月額으로 한다.
② 獨立有功者와 그 遺族 중 先順位者 1人에 대하여는 年金을 支給한다. 다
만, 孫子女는 1945年 8月 14日이전에 死亡한 獨立有功者의 戶主承繼人인 孫子女에 한하며, 登記申請時에 戶主承繼人인 孫子女가 없는 경우에는 先順位 子女의 子女 중 나이가 많은 者 1人에게 年金을 支給하되, 이 年金을 받을 權利는 제5조 제1항 제3호 및 제6호의 다른 孫子女에게 移轉되지 아니한다.
③ 年金을 받을 遺族의 順位는 제5조 제1항 각 호에 規定된 順位에 의하되, 同順位의 遺族의 나이가 많은 者가 나이가 적은 者에 우선한다.
④ 年金을 받을 遺族이 다음 각 호의 1에 해당할 때에는 제5조 제1항 각 호에 規定된 그 다음 順位의 遺族에게 大統領令이 정하는 바에 따라 이를 支給한다.
1. 사망한 때
2. 제5조 제1항 각 호의 1의 유족에 해당되지 아니하게 된 때
3. 국적을 상실한 때
4. 1년 이상 계속하여 행방불명인 때
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인 손○주는 건국훈장 5등급 서훈자인 망 김만득의 배우자, 청구인 김○정은 건국훈장 5등급 서훈자인 망 김정규의 아들로서, 각 독립유공자예우에관한법률 제5조에 정해진 독립유공자의 유족이며, 같은 법 제12조에 의하여 독립유공자의 유족에게 지급되는 기본연금과 부가연금을 지급받고 있다.
청구인들은 ① 건국훈장 1&#183;2&#183;3등급 서훈자의 유족 ② 건국훈장 4등급 서훈자의 유족 ③ 건국훈장 5등급 서훈자의 유족에게 각
지급되는 부가연금의 지급액에 차등을 두고 있는 독립유공자예우에관한법률시행령(1995. 12. 30. 대통령령 제14895호로 개정된 것)〔별표 1〕"부가연금지급구분표"(제7조 관련)의 해당부분("독립유공자의 유족"에 관한 부분)에 의하여 청구인들의 평등권이 침해되었다는 이유로 1994. 4. 7. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은, ① 당초 이 사건 심판청구 당시(1994. 4. 7.)에는 1994. 12. 31. 개정전의 국가유공자예우등에관한법률시행령(1993. 12. 31. 대통령령 제14071호로 개정되고 1994. 12. 31. 대통령령 제14507호로 개정되기 전의 것)〔별표 4〕"부가연금지급구분표"(제23조 관련)에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다가, ② 1994. 12. 31. 독립유공자와 그 유족에 관한 사항을 별도로 규정한 독립유공자예우에관한법률과 같은 법 시행령이 공포되어 1995. 1. 1.부터 시행되자 같은 해 1. 27. 심판의 대상을 독립유공자의 유족에 대한 부가연금지급액을 규정한 위 법 시행령〔별표 1〕로 변경하였고, ③ 1995. 12. 30. 대통령령 제14895호로 위 시행령의〔별표 1〕이 개정되어 1996. 1. 1.부터 시행되자 같은 해 2. 5. 다시 심판의 대상을 위 개정된〔별표 1〕로 변경하였는데, 이러한 심판대상의 변경은 추가적인 것이 아니라 교환적인 것이었다.
그러므로 이 사건 심판의 대상은 독립유공자예우에관한법률시행령(1995. 12. 30. 대통령령 제14895호로 개정되고 1996. 12. 31. 대통령령 제15255호로 개정되기 전의 것, 이하 "시행령"이라 한다)〔별표 1〕"부가연금지급구분표"(제7조 관련) 중 "독립유공자의 유족"에 대한 부
가연금지급액 부분이 청구인들 주장의 기본권을 침해하였는지의 여부인바, 그 내용은 다음과 같다.
〔별표 1〕
부가연금지급구분표(제7조관련)
(단위：원)
구   분
지    급    대    상
지 급 액
애국지사
1. 건국훈장 1&#183;2&#183;3 등급 서훈자
2. 건국훈장 4등급 서훈자
3. 건국훈장 5등급 서훈자
1,380,000
565,000
360,000
독립유공자
의 유족
1.건국훈장 1&#183;2&#183;3등급 서훈자의 유족
가. 배우자
나. 배우자외의 유족
2. 건국훈장 4등급 서훈자의 유족
가. 배우자
나. 배우자외의 유족
3. 건국훈장 5등급 서훈자의 유족
가. 배우자
나. 배우자외의 유족
425,000
311,000
186,000
73,000
69,000
※ 관련법령조항
독립유공자예우에관한법률(개정 1995. 12. 30. 법률 제5146호)
제11조(보상금) ① 보상금은 연금&#183;사망일시금 및 생활조정수당 등으로 구분한다.(제2항 이하 생략)
제12조(연금) ① 연금은 기본연금과 부가연금으로 구분하여 월액으로 한다.
(제2항 이하 생략)
독립유공자예우에관한법률시행령(개정 1995. 12. 30. 대통령령 제14895호)
제6조(기본연금) 법 제12조의 규정에 의하여 지급하는 기본연금
은 월 40만원으로 한다.
제7조(부가연금) 법 제12조의 규정에 의하여 지급하는 부가연금은 별표 1과 같다.
2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
시행령〔별표 1〕은 건국훈장 1&#183;2&#183;3등급 서훈자의 유족과 건국훈장 4등급 서훈자의 유족에게는 건국훈장 5등급 서훈자의 유족보다 많은 부가연금을 지급하도록 규정하고 있는바, 건국훈장의 등급에 따라 독립유공자 본인이나 그 유족이 받는 부가연금에 차등을 두는 것은, 훈장등의 영전은 이를 받은 자에게만 효력이 있고 어떠한 특권도 이에 따르지 아니한다는 헌법 제11조 제3항에 위배될 뿐만 아니라, 설사 그것이 독립유공자의 "공헌과 희생의 정도"를 고려한 것이라고 하더라도 1945. 8. 15. 이후에 독립유공자와 결혼한 배우자나 그 이후 태어난 유족들은 독립운동에 공헌하거나 어떠한 희생을 치른 바도 없는데 독립유공자의 서훈의 등급에 따라 그 유족에 대한 부가연금까지 차등을 두는 것은 합리적인 이유가 없다.
따라서 시행령〔별표 1〕의 "독립유공자의 유족"에 대한 부가연금지급액 부분에 의하여 건국훈장 5등급 서훈자의 유족들인 청구인들의 평등권이 침해되었다.
나. 국가보훈처장의 의견
(1) 적법요건에 관한 의견
청구인들이 제출한 심판청구서에 의하더라도 청구인들이 국가유공자예우등에관한법률시행령〔별표 4〕에 위헌사유가 있음을 안 날이 1994. 1. 15.인데 이 사건 헌법소원은 그로부터 60일이 경과한
같은 해 4. 7.에 제기되었으므로 청구기간을 도과하였고, 또 헌법소원을 제기하기 전에 행정심판이나 행정소송 등의 권리구제절차를 거치지 아니하여 헌법재판소법 제68조 제1항 단서를 위반하였으므로, 이 사건 헌법소원심판청구는 부적법하다.
(2) 본안에 관한 의견
독립유공자예우에관한법률(이하 "이 법"이라 한다. 국가보훈처장이 이 사건 심판청구에 대하여 의견서를 제출할 당시에는 이 법이 제정되기 전이어서 그 의견서에는 국가유공자예우등에관한법률 및 그 시행령에 관한 의견만 기재되어 있으며 청구인들이 이 사건 심판대상을 정정한 이후에 국가보훈처장은 별도의 의견서를 제출한바 없으나, 이 법 및 그 시행령 중 이 사건과 관계되는 부분의 내용은 부가연금의 지급금액이 인상된 것 이외에는 국가유공자예우등에관한법률 및 그 시행령의 해당 조항과 동일하므로 국가보훈처장의 의견서의 내용을 이 법 및 그 시행령에 관한 것으로 본다)은 독립유공자(순국선열 및 애국지사)에게 국가가 응분의 보상을 행하는 윤리적 보답행위를 구체화한 국가보호적 법률로서, 사회복지의 향상을 목적으로 하는 사회보장적 법률이나 국가 또는 지방자치단체나 그 소속 공무원의 불법행위로 인한 손해를 배상하는 국가보전적 법률과는 그 성격을 달리한다.
이 법에 의하여 지급되는 보상금은 독립유공자와 그 유족의 생활안정과 복지향상을 도모하고 그들의 영예로운 생활이 유지&#183;보장되도록 하는데 그 목적이 있는 것이므로 헌법 제11조 제3항에 의하여 금지되는 특권에 해당하지 아니하며, 위 헌법조항의 영전일대(榮典一代)의 원칙이 유족에 대한 연금지급이나 보훈까지 부인하는 것은 아니다.
① 건국훈장 1&#183;2&#183;3등급 서훈자 유족과 ② 건국훈장 4등급 서훈자 유족 및 ③ 건국훈장 5등급 서훈자 유족에게 지급되는 부가연금액에 차이가 생기게 된 것은, 1990. 1. 상훈법이 개정되면서 원래 1&#183;2&#183;3등급으로만 구분되어 있던 건국훈장을 5등급으로 하고 기존의 "건국포장자"와 "대통령표창자"를 신설된 건국훈장 4&#183;5등급 서훈자로 승급시키면서, 이후로는 건국포장자와 대통령표창자를 이 법의 적용을 받는 독립유공자에서 제외함에 따라 건국훈장 "4등급" 서훈자의 유족에게는 종전의 "건국포장자"의 유족에 준하여, 건국훈장 "5등급" 서훈자의 유족에게는 종전의 "대통령표창자"의 유족에 준하여 부가연금을 지급하기 때문이다.
독립유공자들이 우리나라의 자주독립을 위하여 "공헌하고 희생한 정도"는 각자에 따라 다르며 이에 따라 보상금액에 차등을 두는 것은 실질적 평등의 구현이라는 면에서 합리적인 이유가 있고, 독립유공자의 공헌과 희생이 클수록 일제의 탄압이나 가산의 탕진 정도도 컸을 것이고 따라서 그 유족의 물질적&#183;정신적 희생도 클 것이므로 독립유공자의 공헌과 희생의 정도를 참작하여 그 유족에 대한 부가연금을 차등 지급하는 것은 지극히 타당하다.
3. 판　단
가. 적법요건에 관한 판단
(1) 심판기록에 의하면 청구인들이 당초 국가유공자예우등에관한법률시행령(1993. 12. 31. 대통령령 제14071호로 개정된 것)〔별표 4〕"부가연금지급구분표"에 의하여 청구인들의 기본권이 침해되었다는 내용의 헌법소원심판청구서를 제출한 날은 1994. 4. 7.이나, 청구인들은 위 심판청구서의 제출 이전인 같은 해 3. 7. 우리 재판소
에 국선대리인선임신청을 하였고 이에 따라 우리 재판소에서는 같은 달 14. 국선대리인 선정결정을 하였으며, 한편 위 시행령〔별표 4〕이 시행된 것은 1994. 1. 1.이고 청구인들이 그로 인한 기본권 침해사실을 안 것은 위 시행령에 의하여 개정된 부가연금을 최초로 지급받은 1994. 1. 15.이라고 한다(위 시행령 제29조 제1항 참조). 그렇다면 이 사건 헌법소원심판청구서는 1994. 4. 7. 제출되었지만 국선대리인선임신청이 있는 경우 헌법재판소법 제69조의 규정에 의한 청구기간은 국선대리인의 선임신청이 있는 날을 기준으로 이를 정하여야 하므로(헌법재판소법 제70조 제1항 후문), 청구인들이 국선대리인선임신청을 한 1994. 3. 7.은 위 1994. 1. 15.로부터 60일이내임이 역수상 명백하다.
그리고, 청구인들이 최종적으로 이 사건 심판의 대상으로 삼은 시행령〔별표 1〕의 해당부분은 1995. 12. 30. 대통령령 제14895호로 개정되어 1996. 1. 1.부터 시행되었고, 청구인들은 위 시행일로부터 60일 이내인 같은 해 2. 5. 이 사건 심판대상을 변경하는 내용의 심판청구서 보정서를 제출하였다.
따라서 이 사건 헌법소원은 적법한 청구기간내에 제기되었다고 할 것이다.
(2) 헌법재판소법 제68조 제1항은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법소원심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 조항에서 말하는 공권력이란 입법권, 행정권 등 모든 공권력을 말하는 것으로서 행정부에서 제정한 명령&#183;규칙도 이 사건 시행령〔별표 1〕의 경우와 같이 그것이 별도의 집행행위를 기다리지 않고 직
접 기본권을 침해하는 것일 때에는 모두 헌법소원심판의 대상이 될 수 있는 것이고, 현행 행정소송법의 해석상 명령&#183;규칙 자체의 효력을 다투는 것을 소송물로하여 일반법원에 소송을 제기할 수 있는 방법은 인정되지 아니하며 그밖에 다른 법률에 그 구제절차가 있다고도 볼 수 없으므로 이 사건의 경우에는 헌법재판소법 제68조 제1항 단서의 규정이 적용되지 아니한다.
(3) 그러므로 적법요건에 관한 국가보훈처장의 의견은 이를 모두 받아들일 수 없다.
나. 본안에 관한 판단
(1) 이 법에 의한 "보상"의 성격
(가) 이 법은, 일제로부터 조국의 자주독립을 위하여 공헌한 독립유공자와 그 유족에 대하여 국가가 응분의 예우를 함으로써 독립유공자와 그 유족의 생활안정과 복지향상을 도모하고 나아가 국민의 애국정신을 함양하여 민족정기를 선양함을 목적으로 하여 제정된 것이고(제1조), 우리나라(대한민국)는 독립유공자의 공헌과 희생을 바탕으로 이룩된 것이므로 이러한 공헌과 희생이 우리들과 우리들의 자손들에게 숭고한 애국정신의 귀감으로서 항구적으로 존중되고 그 공헌과 희생의 정도에 대응하여 독립유공자와 그 유족의 영예로운 생활이 유지&#183;보장되도록 실질적인 보상이 이루어져야 한다는 것을 "예우의 기본이념"으로 규정하였으며(제2조), 독립유공자와 그 유족 또는 가족에 대하여는 독립유공자의 공헌과 희생의 정도에 따라 보상하되 그 생활정도를 고려하여 보상의 정도를 달리할 수 있음을 "보상원칙"으로 규정하고 있다(제7조).
따라서 이 법에 의한 "보상"은 1차적으로 독립유공자 및 그 유
족에 대한 국가보은적(國家報恩的) 성격을 띠고 있고 2차적으로는 사회보장적 성격을 띤 것이라 볼 수 있다.
(나) 이 법에 의한 "예우(禮遇)"에는 보상금의 지급(제11조) 이외에도 의전상의 예우(제10조), 교육보호(제15조), 취업보호(제16조), 의료보호(제17조), 장기저리(長期低利)대부(제18조), 양로보호(제19조), 양육보호(제20조), 수송시설의 이용보호(제22조), 고궁 및 공원등 시설의 이용보호(제23조), 주택의 우선분양(제24호), 본인 또는 유족의 희망에 따른 국립묘지에의 안장(제25조), 해외거주 독립유공자등에 대한 정착금지급(제26조) 등 여러가지가 있다.
그 중 보상금에는 연금&#183;사망일시금 및 생활조정수당등이 있고(법 제11조) 연금은 기본연금과 부가연금으로 구분되는데(법 제12조 제1항) 그 중 "기본연금"은 월 금 40만원의 정액으로 지급되고(시행령 제6조) "생활조정수당"은 가족수와 생활정도를 고려하여 월액으로 지급되며(법 제14조, 시행령 제9조, 국가유공자예우등에관한법률시행령 제25조 제1항, 별표 5) "부가연금"과 "사망일시금"은 독립유공자의 서훈의 등급에 따라 차등을 두어 지급하고 있다(법 제12조 제1항, 제13조, 시행령 제7조, 제8조 제1항 별표 2).
따라서 연금 중 기본연금은 사회보장적 성격이 강한 것임에 반하여 부가연금은 특히 국가보은적 성격이 강한 것임을 알 수 있다.
(2) 부가연금에 관한 법령의 연혁
독립유공자와 그 유족에 대한 보상금은, 1962. 4. 16. 제정된 국가유공자및월남귀순자특별원호법(1974. 12. 24. 법률 제2715호로 법률의 명칭이 "국가유공자등특별원호법"으로 개정되었음)에 의거하여 건국훈장자(현재의 건국훈장 1&#183;2&#183;3등급 서훈자에 해당)와 그 유족에 한하
여 보상금을 지급하여 오다가, 1978. 1.부터 건국포장자와 그 유족에게까지 보상금을 확대지급하였으며, 1981. 1. 부터는 대통령표창자와 그 유족에게까지 보상금의 지급대상을 확대하였다.
그 후 국가유공자예우등에관한법률의 시행과 함께(국가유공자등특별원호법은 폐지되었음) 위에서 본 보상금지급대상의 확대과정에 따라 건국훈장자의 유족에게는 훈장의 등급과 관계없이 동일한 부가연금을 지급하고(이들에 대하여는 1962년 법 제정 당시부터 동일한 연금액을 지급하여 온 것을 감안한 것임) 건국포장자 및 대통령표창자의 유족에게는 이보다 적은 액수의 부가연금을 지급하여 오다가, 1990. 1. 13. 상훈법이 개정되어 건국훈장에 4등급과 5등급이 신설되고 기존의 "건국포장자" 및 "대통령표창자"가 건국훈장 4등급 및 5등급 훈장자로 승급하게 되자 이에 따라 국가유공자예우등에관한법률시행령을 개정하여(1990. 8. 13. 대통령령 제13072호) 신설된 "건국훈장 4등급 서훈자"의 유족에게는 종전의 "건국포장자"의 유족에 준하여, "건국훈장 5등급 서훈자"의 유족에게는 종전의 "대통령표창자"의 유족에 준하여 각 부가연금을 지급하고 건국포장자 및 대통령표창자와 그 유족을 연금지급대상에서 제외하였다(동 시행령 별표 4).
그후 1994. 12. 31. 법률 제4856호로 독립유공자예우에관한법률을 제정하여 국가유공자예우등에관한법률 중 "순국선열과 애국지사"에 관한 부분을 별도로 규정함에 따라 독립유공자의 유족에 대한 부가연금은 위 법률 및 동 시행령에 근거하여 지급되게 되었다.
(3) 부가연금의 차별지급과 평등권의 침해 여부
(가) 우리 헌법 제11조 제3항은 "훈장등의 영전은 이를 받은 자에게만 효력이 있고 어떠한 특권도 이에 따르지 아니한다"고 규정
하고 있는바, 이를 같은 조 제1항 및 제2항의 규정과 관련하여 풀이하면 이는 이른바 영전일대(榮典一代)의 원칙을 천명한 것으로서 영전의 세습(世襲)을 금지함으로써 특수계급의 발생을 예방하려는 것이라 볼 수 있다. 따라서 이 법에 의한 독립유공자나 그 유족에게 국가보은적 견지에서 서훈의 등급에 따라 부가연금을 차등지급하는 것은 위 헌법조항에 위배된다고 할 수 없다.
(나) 독립유공자의 서훈의 등급에 따라 그 유족에 대한 부가연금지급에 있어서 차등을 두는 것이 합리적인 이유가 있는가에 관하여 본다.
우선, 위에서 본 바와 같이 연금중 부가연금은 특히 국가보은적 성격이 강한 것이라고 한다면, 독립유공자 본인에 대한 부가연금지급에 있어 그 공헌과 희생의 정도에 따라 차등을 두는 것은, 바로 이 법이 내세우는 보상의 원칙에 부합하는 것일 뿐만 아니라(제2조, 제7조 전단 참조) 실질적 평등을 구현한 것으로서 합리적인 이유가 있다.
다음으로, 독립유공자 본인에 대한 부가연금지급에 있어 그 공헌과 희생의 정도에 따라 차등을 두는 것이 합리적인 것이라면, 그 유족에 대한 부가연금지급에 있어서도 독립유공자 본인의 서훈등급에 따라 차등을 두는 것은 합리적인 이유가 있다고 판단되는바, 그 이유는 다음과 같다.
첫째, 독립유공자의 유족에 대하여 국가가 이 법에 의한 보상을 하는 것은, 유족 그 자신이 조국의 자주독립을 위하여 직접 공헌하고 희생하였기 때문이 아니라 독립유공자의 공헌과 희생에 대한 보은과 예우로서 그와 한가족을 이루고 가족공동체로서 함께 살아
온 그 유족에 대하여서도 그에 상응한 예우를 하자는 것이다(제1조, 제2조, 제7조 전단 참조). 따라서 독립유공자의 유족이 8. 15. 해방후에 그와 결혼하였다거나 그 이후에 태어났다 하여 보상과 예우에 있어 달리 볼 사유는 될 수 없다.
둘째, 독립유공자의 유족은 자신들이 직접 조국의 자주독립을 위하여 일제에 항거한 사실은 없다고 할지라도 독립유공자의 희생으로 인하여 정신적 고통과 물질적 피해를 받았을 것이며, 비록 8. 15. 해방후에 태어났거나 독립유공자와 결혼한 유족이라고 하더라도 독립유공자의 희생에 대하여 충분한 보상이 이루어지지 아니함으로 인하여 고통과 피해를 받았을 것임은 쉽사리 짐작할 수 있다.
셋째, "국민의 애국정신의 함양"도 예우(보상금지법)의 중요한 목적의 하나인 이상(제1조, 제2조 참조) 조국의 자주독립을 위하여 보다 큰 공헌과 희생을 한 자에 대하여는 그 유족에게도 그에 상응한 보다 큰 보상을 하는 것이 국민의 애국정신함양을 위하여 필요하고 합리적인 것이다.
넷째, 위에서 본 바와 같이 연금 중 기본연금은 독립유공자의 서훈등급에 관계없이 그 모든 유족에게 동일한 금액으로 지급되고 또 생활조정수당은 유족의 가족수와 그 생활정도를 고려하여 지급된다. 그밖에 이 법에 규정된 각종 "예우"에 있어서는 원칙적으로 서훈등급에 의한 차별이 없다. 그렇다면 부가연금지급에 있어서 위와 같은 차별이 있다고 하더라도 전체적인 "예우"에 있어서는 큰 차별이 있다고도 볼 수 없다.
4. 결　론
그렇다면 이 사건 시행령〔별표 1〕부가연금지급구분표 중 "독
립유공자의 유족"에 대한 부분이 헌법상 보장된 청구인들의 평등권을 침해하였다고는 볼 수 없으므로 그들의 심판청구를 모두 기각하기로 하여 이에 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.
volumeInfo: 9
seriesInfo: 1
pages: 659~673
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 기각
rstaDate: 19970626
eventType: 헌마