item: panreType: 판례집
eventNo: 2022헌마231
eventNm: 공직선거법 제158조 제3항 위헌확인
panreTitle: 공직선거법 제158조 제3항 위헌확인 등
[2023. 10. 26. 2022헌마231ㆍ240ㆍ267ㆍ1595(병합)]

textOfDecision: 1. 청구인 민○○, 장○○, 위○○, 박□□의 큐알(QR) 코드가 표기된 사전투표용지 발급행위에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 기각한다.
eventSummary: 가. 2022헌마231, 240, 267
제20대 대통령선거는 2022. 3. 9. 실시되었고, 해당 선거의 사전투표기간은2022. 3. 4.부터 같은 달 5.까지였다. 청구인들은 이 사건 심판청구 당시 제20대대통령선거 당일 또는 그 사전투표기간에 선거권을 행사하고자 하였던 사람들로서, 아래와 같이 헌법소원심판청구를 하였다.
(1) 2022헌마231
청구인들은 사전투표관리관이 투표용지에서 일련번호를 떼지 아니하고 이를 선거인에게 교부하도록 한 공직선거법 제158조 제3항이 청구인들의 선거권을 침해한다고 주장하면서, 2022. 2. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2022헌마240
청구인들은 공직선거법 제158조 제3항이 청구인들의 선거권 등을 침해한다고 주장하면서, 2022. 2. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(3) 2022헌마267
청구인들은 공직선거법 제158조 제3항이 청구인들의 선거권 등을 침해한다고 주장하면서, 2022. 3. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2022헌마1595
청구인들은 공직선거법 제158조 제3항이 비밀투표원칙에 위배되고 평등권등을 침해하며, 2차원 정보 무늬인 큐알(QR)코드가 표기된 사전투표용지를발급한 행위가 국민주권주의의 원리 등에 배치되고 선거권과 공무담임권, 재판을 받을 권리 등을 침해하며, 시ㆍ도선거관리위원회와 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회 위원 위촉 및 자격에 관하여 규정하는 선거관리위원회법 제4조 제2항,제3항, 제6항이 법률유보원칙과 평등원칙 등에 반한다고 주장하면서, 2022. 11.22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 가. 청구인들은 사전투표관리관이 투표용지를 선거인에게 교부할 때‘일련번호’를 떼지 아니하도록 정한 것의 위헌성을 다투고 있으므로, 심판대상을 이에 관련된 부분으로 한정한다. 한편, 청구인 민○○,장○○,위○○,박□□(2022헌마1595)은 선거관리위원회법 제4조 제2항, 제3항, 제6항에 대해서도 심판청구를 하고 있으나 이 조항들이 어떤 기본권을 침해하여 위헌인지에 대해명확히 밝히고 있지 않을 뿐만 아니라, 그 내용 또한 선거관리위원회 위원의자격, 임명, 위촉에 관한 것으로서 청구인들과는 관련이 없다. 따라서 이 조항들은 심판대상에서 제외한다.
나. 그렇다면 이 사건 심판대상은 공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로개정된 것) 제158조 제3항 중‘일련번호를 떼지 아니하고’부분(이하‘공선법조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부와, 큐알(QR)코드가표기된 사전투표용지 발급행위(이하‘QR코드 사전투표용지 발급행위’라 한다)가 청구인 민○○,장○○,위○○,박□□의 기본권을 침해하는지 여부이다.심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것)
제158조(사전투표)③사전투표관리관은 투표용지 발급기로 선거권이 있는 해당 선거의 투표용지를 인쇄하여“사전투표관리관”칸에 자신의 도장을 찍은 후일련번호를 떼지 아니하고회송용 봉투와 함께 선거인에게 교부한다.

relatedProvision: 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)
제150조(투표용지의 정당ㆍ후보자의 게재순위 등)⑩투표용지에는 일련번호를 인쇄하여야 한다.
공직선거법(2021. 3. 26. 법률 제17981호로 개정된 것)
제151조(투표용지와 투표함의 작성)⑥구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회는 제1항 및 제5항에도 불구하고 사전투표소에서 교부할 투표용지는 사전투표관리관이 사전투표소에서 투표용지 발급기를 이용하여 작성하게 하여야 한다. 이 경우 투표용지에 인쇄하는 일련번호는 바코드(컴퓨터가인식할 수 있도록 표시한 막대 모양의 기호를 말한다)의 형태로 표시하여야 하며, 바코드에는 선거명, 선거구명, 관할 선거관리위원회명 및 일련번호를 제외한 그 밖의 정보를 담아서는 아니 된다.
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)
제157조(투표용지수령 및 기표절차)②투표관리관은 선거일에 선거인에게 투표용지를 교부하는 때에는 사인날인란에 사인을 날인한 후 선거인이 보는 앞에서 일련번호지를 떼어서 교부하되, 필요하다고 인정되는때에는 100매 이내의 범위안에서 그 사인을 미리 날인해 놓은 후 이를교부할 수 있다.
공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것)
제158조(사전투표)①선거인(거소투표자와 선상투표자는 제외한다)은 누구든지 사전투표기간 중에 사전투표소에 가서 투표할 수 있다.

caseRelatedOpinion: 가. 2022헌마231, 240, 267
공직선거법은 투표용지에 일련번호를 인쇄하도록 하고, 선거일 투표의 경우투표관리관으로 하여금 선거인에게 일련번호지를 떼어서 투표용지를 교부하도록 하며, 절취된 일련번호지는 별도로 관리하도록 정함으로써 전체 투표용지와 실제로 투표한 투표용지의 숫자 등을 확인ㆍ관리할 수 있도록 정하고 있다. 그에 반해 공선법 조항은 사전투표의 경우, 사전투표관리관으로 하여금 인쇄한 투표용지의 일련번호를 떼지 아니하고 선거인에게 교부하도록 정하고 있다. 이는 전산 조작이나 투표용지 조작에 의해 투표하지 않은 국민이 사전투표를 한 것으로 조작되는 등으로‘부정한 투표용지’가 추가되거나 투표한 국민이사전투표를 하지 않은 것으로 조작되는 등‘정당한 투표용지’가 누락되는 등의경우 이를 검증할 수 없게 하고, 부정선거가 자행되는 것을 조장하거나 이를묵인함으로써 청구인들의 선거권을 침해한다.
나. 2022헌마1595
(1) 사전투표 시 일련번호가 포함된QR코드를 사전투표지로부터 물리적으로 분리하여 보관한다면 분리된 일련번호지를 통해 선거인수를 산정할 수 있음에도 공선법 조항은 이를 떼지 않도록 하고 있는바, 위 조항으로 인해 누군가가 부정하게 투표지를 추가하거나 감소시키는 경우에 이를 파악할 수 없게된다.
통합명부 전산시스템의 장애에 대처하기 위한 목적 등의 로그파일에는 사전투표용지 발급과 관련하여 선거인 정보와 일련번호 정보가 함께 저장되어있는데, 이를 투표지분류기가 개표 당시 생성한 투표지이미지 파일의 일련번호와 비교하면 선거인이 어느 후보자에게 기표했는지 파악할 수 있는 등의 문제가 발생한다. 그리고 선거일 투표를 하는 경우에는 투표용지로부터 일련번호를 떼어 내므로 비밀투표원칙이 지켜지는 반면, 사전투표를 하는 경우 그렇지 않게 되어, 차이가 발생한다. 따라서 공선법 조항은 비밀투표원칙에 위배되고 평등권 등을 침해한다.
(2) 공직선거법이 사전투표용지에 인쇄하는 일련번호는 바코드의 형태로표시하여야 한다고 규정하고 있음에도 선거관리위원회가 지난 일련의 선거에서QR코드를 표기한 사전투표용지를 발급한 것은 선거권과 공무담임권의 내용과 절차를 공직선거법 규정에 부합하지 않는 방식으로 선거권자에게 강제하는 것이다.QR코드로 인해 야기되는 각종 쟁점과 문제를 함께 고려했을 때 선거관리위원회가QR코드를 표기한 사전투표용지를 선거인들에게 강제하는 것은 적법절차의 원칙을 침해한 것이며, 국민주권의 원리, 직접선거와 평등선거,비밀선거의 원칙에도 위배되며, 선거권과 공무담임권, 재판을 받을 권리도 침해한다.

judgement: 헌법재판소법 제68조 제1항은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에서 공권력이란 입법권ㆍ행정권ㆍ사법권을 행사하는 모든 국가기관ㆍ공공단체 등의고권적 작용을 말하고, 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게변화시키는 것이어야 한다(헌재 2012. 3. 29. 2010헌마599 참조).
청구인 민○○,장○○,위○○,박□□은 투표용지에 인쇄하는 일련번호는바코드의 형태로 표시하도록 하는 공직선거법 제151조 제6항에 반하여 큐알(QR)코드(이하‘QR코드’라 한다)가 표기된 사전투표용지를 발급하는 행위의위헌성을 다투고 있다.
그런데 대법원은,QR코드 또한 2차원으로 구현된 바코드의 일종이고, 통상적으로 바코드라는 용어는QR코드 등 2차원 바코드를 포함하는 의미로 사용되고 있는 등, 사전투표용지에QR코드를 인쇄하였다는 이유만으로 일련번호를QR코드로 표시한 것이 공직선거법 제151조 제6항에 위배된다고 볼 수 없다고 판단한 바 있다(대법원 2022. 7. 28. 선고 2020수30 판결 참조). 그와 별개로, 투표용지에QR코드가 아닌 1차원 바코드가 인쇄되는지, 또는QR코드가인쇄되는지 여부만으로 곧바로 선거권자의 법적 지위에 변동이 생긴다고 보기는 어렵다. 이는 단순한 사무집행으로서 집합적 행위인 선거관리상의 사실행위에 불과할 뿐, 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다고 볼 수없다. 따라서 이 부분 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 것을 대상으로 한 것으로 부적법하다.

가. 제한되는 기본권
헌법 제24조는“모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다.”라고 규정하고 있는데, 선거권이란 국민이 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 공무원을 선출하는 권리를 말한다(헌재 2002. 3. 28. 2000헌마283등 참조). 이러한 선거권은 유권자가 자유롭게 후보자를 투표할 뿐 아니라, 투표를통해 표출된 국민의 의사가 공정한 개표절차에 의해 정확한 선거결과로 반영되고 투표의 비밀이 유지될 때에만 제대로 보장된다.
여기서 개표란 투표함을 열어 선거인이 투표한 투표지의 효력을 결정하고각 후보자의 득표수를 집계하여 투표의 결과를 확정ㆍ공포하는 것으로서, 공직선거에서 투표를 통해 표현된 국민의 의사를 수치로 산출하여 당선자를 확정짓는 절차를 의미한다(헌재 2016. 3. 31. 2015헌마1056등 참조). 이처럼 공정한 개표절차가 진행되기 위해서는 투표용지의 조작ㆍ훼손 등 부정선거 가능성을 차단하여 개표의 투명성, 정확성, 공정성을 확보할 필요가 있다. 청구인들은 공선법 조항이 사전투표용지의 일련번호를 떼고 선거인에게 교부하도록 하였다면 발급된 투표수와 교부된 투표수를 비교할 수 있는 물리적 증거를 확보할 수 있게 됨에도 일련번호를 떼지 않고 선거인에게 교부하도록 한 것이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장한다. 이는 결국 선거를 통한 주권행사의결과가 왜곡 없이 반영되어야 함에도 공선법 조항이 마련하고 있는 선거제도는 그렇지 않다는 취지의 주장인바, 사전투표용지의 일련번호를 떼지 않도록하는 것이 그렇지 않은 경우에 비해 발급된 투표수와 교부된 투표수를 비교할수 있는 방법을 감소시키고 부정선거를 감시하는 수단이 줄어들게 한다는 측면에서, 공선법 조항이 청구인들의 선거권을 침해하는지 문제된다.
이에 더해, 청구인 민○○,장○○,위○○,박□□(2022헌마1595)은 공선법조항이 사전투표용지의 일련번호를 떼지 않고 선거인에게 교부하도록 정함으로써 선거권자와 투표용지 사이의 연결고리가 발생하여 어떤 선거권자가 어떻게 투표하였는지를 알 수 있게 된다고 주장한다. 그렇다면 공선법 조항이 비밀투표원칙에 위반되어 위 청구인들의 선거권을 침해하는지 여부도 문제된다.
한편, 청구인 민○○,장○○,위○○,박□□은 선거일 투표의 경우에는 투표용지의 일련번호를 떼는 반면, 사전투표 때에는 공선법 조항으로 인해 투표용지의 일련번호를 떼지 않게 됨으로 인해 사전투표를 하는 선거인들만 비밀투표를 침해받게 되므로 평등권이 침해된다고도 주장하나, 이는 결국 공선법조항이 비밀투표원칙에 위반되어 선거권을 침해한다는 주장과 다르지 아니하므로, 이에 대해서는 별도로 살펴보지 아니한다.
나. 심사기준
헌법 제24조는 선거제도의 내용에 관한 구체적인 결정은 국회의 입법에 맡기고 있고, 선거권과 사전투표제도는 법률이 정하는 바에 따라 보장 또는 구체화되는 것이므로, 입법형성권을 갖고 있는 입법자는 사전투표제도의 운영에있어서 선거권 행사를 위해 요구되는 사전투표용지의 발급 또는 교부절차에관하여, 우리나라 선거제도와 정당의 역사성, 우리나라 선거 및 정치문화의 특수성, 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적 환경, 선거와 관련된 국민의식의 정도와 법 감정, 선거풍토, 개표환경 등을 종합하여 합리적으로 입법할 수 있다. 입법자가사전투표제도를 형성함에 있어 국민의 선거권의 행사 등이 부당하게 제한되거나, 국민의 주권행사를 왜곡되게 반영하도록 하지 않는 한 헌법에 위반된다고할 수 없다(헌재 2013. 8. 29. 2012헌마326; 헌재 2016. 3. 31. 2015헌마1056등;헌재 2023. 7. 20. 2019헌마1443등 참조).
다. 공선법 조항의 선거권 침해 여부
(1) 공직선거법 제150조 제10항은 투표용지에 일련번호를 인쇄하도록 정하고 있는데, 그 도입 목적은 투표용지 발급ㆍ교부수를 확인하고 관리하는 데에있었다. 한편, 선거일 투표용지의 일련번호 부분을 떼어내고 선거인에게 교부하는 목적은, 일련번호를 통해 선거인이 투표한 내용이 추적될 가능성을 차단하여 비밀투표가 침해되는 것을 방지하는 데에 있다.
오늘날 인쇄ㆍ복사기술이 발달하고 정교해짐에 따라, 2014년 공직선거법이개정되어 사전투표제도를 도입하게 되면서 디지털 기기를 이용한 위조ㆍ복사등의 위험성을 최소화하기 위하여 위조용지 식별이 보다 정확하고 용이한 바코드 방식 일련번호제도를 채택하게 되었다(공직선거법 제151조 제6항). 위조용지 식별을 용이하게 하기 위해서는 일련번호를 투표용지로부터 분리하지 않는 게 유리한데, 바코드 방식의 일련번호는 육안으로는 식별이 어렵기에 더 이상 숫자식 일련번호 방식에서와 같은 이유에서 비밀투표 침해를 막기 위한 목적으로 반드시 일련번호를 떼어낼 필요는 없게 되었다.
선거일 투표소에서는 각 투표소별로 지정된 선거인만이 방문하므로 총 방문자 수나 대기시간의 예측이 비교적 쉬운 반면, 사전투표의 경우 선거인별 지정된 사전투표소가 없어 전국 어느 투표소에서든 투표가 가능하므로, 각 사전투표소별 총 방문자 수 및 선거인의 대기시간을 예측하는 것이 어려워졌다. 이에 따라 투표용지 발급 및 교부에 많은 시간이 소요되지 않도록 조율할 필요가 발생하였는데, 이에 공선법 조항은 선거인의 대기시간을 단축함으로써 사전투표의 편의를 제고하기 위한 목적에서 사전투표용지의 일련번호를 절취하지 않고 이를 선거인에게 교부하도록 정하게 된 것이다.
한편, 사전투표에서 일련번호의 절취 및 보관이 사전투표용지 발급수 등의관리ㆍ확인에 관하여 선거의 공정성을 담보할 수 있는 유일한 방법은 아니며,다른 제도적 장치들이 다수 존재한다. 구체적으로 살펴보면, 선거일 투표의 경우 투표용지가 미리 인쇄소에서 인쇄되어 배부되는 것(공직선거법 제151조 제1항)과는 달리 사전투표에서는 통합선거인명부를 통해 선거인 등재여부를 확인하고, 투표용지 발급기를 통해 투표용지를 발급하는데(공직선거법 제151조제6항), 투표용지 발급기는 봉함ㆍ봉인된 상태에서 사전투표관리관에게인계된다(공직선거관리규칙 제72조 제2항). 투표 진행 중에는 후보자마다 사전투표소별로 2명씩 선정된 사전투표참관인이 투표 진행 전 과정을 참관하고(공직선거법 제162조 제1항, 제2항), 사전투표기간 각 일자별 투표개시 전과 투표마감후에는 명부단말기와 투표용지 발급기의 출력 부분을 사전투표참관인의 참관하에 봉인한다. 해당 선거인이 투표하였다는 것은 통합선거인명부상 기록되어투표자수의 확인이 가능하고, 투표용지 발급 매수는 통합명부시스템의‘투표마감’란에 기록된 수치로 확인할 수 있으며, 사전투표기간 각 일자별 투표가 마감되면 사전투표관리관은 통합명부시스템의‘투표마감’란을 확인하여‘사전투표록’에 투표용지 발급기에 의한 발급수, 투표용지 교부수를 관내선거인ㆍ관외선거인을 구분하여 기록하는바(공직선거관리규칙 제86조 제11항 참조), 이와같이 사전투표용지 교부ㆍ발급수는 통합선거인명부, 투표용지 발급기상 기록이 되고, 사전투표록 등에도 기록되며 실물 투표지도 존재하므로, 사전투표용지의 발급ㆍ교부수와 실제 투표수를 비교하여 사후적으로 선거부정을 검증하는 것이 가능하다.
(2) 게다가 공선법 조항으로 인해 일련번호지와 투표용지가 분리되지 않는것이 비밀투표원칙 위배로 이어진다고 보기도 어렵다. 앞서 살펴본 바와 같이숫자식 일련번호 방식과 달리 바코드 방식의 일련번호는 육안으로는 식별이어렵기에 누군가가 바코드를 기억하여 특정 선거인의 투표용지를 식별해 내는등의 방식으로 비밀투표원칙에 위배될 것을 상정하기는 어렵기 때문이다. 나아가 공직선거법은 투표용지에 인쇄하는 바코드에 선거명, 선거구명, 관할 선거관리위원회명 및 일련번호를 제외한 그 밖의 정보를 담을 수 없도록 규정함으로써(공직선거법 제151조 제6항) 바코드에 선거인을 식별할 수 있는 개인정보가 들어가지 않도록 관리하고 있다. 따라서 바코드를 투표용지로부터 분리하지 않았다는 이유만으로는 비밀투표원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
(3) 청구인 민○○,장○○,위○○,박□□은 통합명부시스템의 비정상적인상황 대처를 위한 장애복구 등 목적의 로그파일 등에 선거인 정보와 일련번호정보가 연결되어 사전투표용지 발급기록이 저장되는데, 이를 투표지분류기가개표 당시 생성한 투표지이미지 파일의 일련번호 및 기표위치(기표후보)와 비교하면 선거인이 어느 후보자에게 투표했는지 파악이 가능하므로 비밀투표원칙이 침해된다는 취지로 주장한다. 이는 비록 투표용지에 부착된 바코드는 직접적으로 선거인의 정보를 담고 있지 않더라도, 간접적으로 선거인과 그 선거인이 투표한 용지를 연결할 수 있게 되어 비밀선거원칙에 위배될 가능성을 내포한다는 주장으로 이해된다.
먼저, 위 청구인들이 주장하는 이와 같은 간접적인 방식의 비밀투표 침해상황은 선거행정 및 운영의 결과에 따라 발생하는 것으로서 단순히 일련번호를투표용지로부터 분리하지 않도록 규정하고 있는 공선법 조항이 예정하고 있는것은 아니다. 게다가 대법원이 투표지의 현물과 투표지 이미지를 저장한 저장 매체는 중앙선거관리위원회 서버와는 별도로 구ㆍ시ㆍ군위원회에서 물리적으로 분리된 상태에서 보존되므로 중앙선거관리위원회 서버에 저장된 로그파일의 데이터와 위와 같은 현물 투표지 또는 투표지 이미지 파일에 나타나는 투표 정보를 연결하는 것은 이론적으로 가능해보이지 않는다고 판단한점에 비추어(대법원 2022. 7. 28. 선고 2020수30 판결), 현재의 선거 실무상으로도 위 청구인들이 우려하는 방식으로 선거제도가 운영되고 있다고 볼만한사정도 없다.
라. 소결
위와 같은 내용을 종합해 볼 때, 사전투표관리관이 선거인에게 투표용지를교부함에 있어 일련번호지를 떼지 않도록 한 입법자의 선택이 국민의 선거권의 행사 등을 부당하게 제한하거나 국민의 주권행사를 왜곡되게 반영하도록한다고 할 수 없으므로, 공선법 조항은 청구인들의 선거권을 침해하지 않는다.

conclusion: 그렇다면 청구인 민○○,장○○,위○○,박□□의QR코드가 표기된 사전투표용지 발급행위에 대한 심판청구는 부적법하여 이를 각하하고, 청구인들의나머지 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 7.과 같은 재판관 김형두의QR코드 사전투표용지 발급행위에 관한 보충의견이 있다.
헌법재판소결정
7. 재판관 김형두의QR코드 사전투표용지 발급행위에 관한 보충의견
나는QR코드 사전투표용지 발급행위가 헌법소원의 대상이 되는 공권력의행사에 해당한다고 볼 수 없다는 법정의견에 동의하지만, 한편으로는 입법적개선을 통해 사전투표용지에 인쇄하는 일련번호를QR코드 형태로 표시할 수있도록 하는 명확한 법적 근거를 마련하는 것이 바람직하다는 의견이므로, 아래와 같은 견해를 밝힌다.

다만, 그렇다고 하더라도,QR코드가 표기된 사전투표용지 발급행위의 근거규정인 공직선거법 제151조 제6항의‘바코드’에‘QR코드’가 포함되는지 여부가불명확하다면, 이는 개선됨이 바람직하다.
공직선거법 제151조 제6항은‘바코드’를 설명하기 위해 괄호 안에‘컴퓨터가인식할 수 있도록 표시한 막대 모양의 기호를 말한다’고 부기하고 있다. 통상바코드는 상품의 포장이나 꼬리표에 표시된 검고 흰 줄무늬로 인식되며, 외래어인 바코드(bar code)의 바(bar)또한 막대기 또는 막대기 모양의 것을 의미한다. 그런데QR코드는 흑백 격자무늬 코드로, 이를 자세히 들여다본다면 그것이 2차원 사각형의 테두리 내에 다양한 길이의 막대기를 배치한 형태로 구성되어 있다고 볼 여지는 있겠으나, 그 전체적인 모습을 두고 검고 흰 줄무늬또는 막대 모양에 해당한다고 단정할 수 있을지는 의문이다.
1차원 바코드가 표시하는 정보의 양이 제한적이라는 점 등의 이유로 선거행정상 2차원 바코드를 사용할 필요성이 인정된다면, 비록‘사전투표용지에QR코드를 인쇄하였다는 이유만으로 일련번호를QR코드로 표시한 것이 공직선거법 제151조 제6항에 위배된다고 볼 수 없다’고 판단한 대법원 판례가 있기는하지만(대법원 2022. 7. 28. 선고 2020수30 판결), 나아가 공직선거법을 개정하여 사전투표용지에QR코드를 인쇄할 수 있도록 하는 명확한 근거조항을 마련하는 것이 바람직하다.
pansiMatt: 1. 큐알(QR) 코드가 표기된 사전투표용지 발급행위(이하 ‘QR코드 사전투표용지 발급행위’라 한다)가 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하는지 여부(소극)
2. 사전투표관리관이 투표용지의 일련번호를 떼지 아니하고 선거인에게 교부하도록 정한 공직선거법 제158조 제3항 중 ‘일련번호를 떼지 아니하고’ 부분(이하 ‘공선법 조항’이라 한다)이 선거권을 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 투표용지에 QR코드가 아닌 1차원 바코드가 인쇄되는지, 또는 QR코드가 인쇄되는지 여부만으로 곧바로 선거권자의 법적 지위에 변동이 생긴다고 보기는 어렵다. QR코드 사전투표용지 발급행위는 단순한 사무집행으로서 집합적 행위인 선거관리상의 사실행위에 불과할 뿐, 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다고 볼 수 없다.
2. 2014년 공직선거법이 개정되어 사전투표제도를 도입하게 되면서 디지털 기기를 이용한 위조ㆍ복사 등의 위험성을 최소화하기 위하여 위조용지 식별이 보다 정확하고 용이한 바코드 방식 일련번호제도를 채택하게 되었다. 위조용지 식별을 용이하게 하기 위해서는 일련번호를 투표용지로부터 분리하지 않는 게 유리한데, 바코드 방식의 일련번호는 육안으로는 식별이 어렵기에 더 이상 숫자식 일련번호 방식에서와 같은 이유에서 비밀투표 침해를 막기 위한 목적으로 반드시 이를 떼어낼 필요는 없게 되었다.
사전투표의 경우 선거인별 지정된 사전투표소가 없어 전국 어느 투표소에서든 투표가 가능하므로, 각 사전투표소별 총 방문자 수 및 선거인의 대기시간을 예측하는 것이 어려워졌다. 이에 공선법 조항은 선거인의 대기시간을 단축함으로써 사전투표의 편의를 제고하기 위한 목적에서 사전투표용지의 일련번호를 절취하지 않고 이를 선거인에게 교부하도록 정하게 된 것이다. 한편, 일련번호를 절취하고 보관하는 방법 외에도 선거의 공정성을 담보하기 위한 다른 제도적 장치들이 존재한다. 
게다가 바코드 방식의 일련번호는 육안으로 식별이 어려워 누군가가 바코드를 기억하는 방법으로 비밀투표 원칙에 위배되는 상황을 상정하기 어렵고, 공직선거법은 바코드에 선거인을 식별할 수 있는 개인정보가 들어가지 않도록 관리하므로, 바코드를 투표용지로부터 분리하지 않았다는 이유만으로 비밀투표원칙에 위배된다고 할 수 없다. 따라서 공선법 조항은 청구인들의 선거권을 침해하지 아니한다.
재판관 김형두의 QR코드 사전투표용지 발급행위에 관한 보충의견
공직선거법 제151조 제6항은 ‘바코드’를 설명하기 위해 괄호 안에 ‘컴퓨터가 인식할 수 있도록 표시한 막대 모양의 기호를 말한다’고 부기하고 있다. 통상 바코드는 검고 흰 줄무늬로 인식되며, 외래어인 바코드(bar code)의 바(bar) 또한 막대기 또는 막대기 모양의 것을 의미한다. 그런데 QR코드는 흑백 격자무늬 코드로, 그 전체적인 모습을 두고 검고 흰 줄무늬 또는 막대 모양에 해당한다고 단정할 수 있을지는 의문이다.
선거행정상 2차원 바코드를 사용할 필요성이 인정된다면, 공직선거법을 개정하여 사전투표용지에 QR코드를 인쇄할 수 있도록 하는 명확한 근거조항을 마련하는 것이 바람직하다.
adjobtTxt: 공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것) 제158조 제3항 중 ‘일련번호를 떼지 아니하고’ 부분
refrnPrvsn: 헌법 제24조, 제41조 제1항, 제67조 제1항
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제157조 제2항
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제150조 제10항
공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것) 제158조 제1항
공직선거법(2021. 3. 26. 법률 제17981호로 개정된 것) 제151조 제6항
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2012. 3. 29. 2010헌마599, 판례집 24-1상, 631, 639
대법원 2022. 7. 28. 선고 2020수30 판결
2. 헌재 2002. 3. 28. 2000헌마283등, 판례집 14-1, 211, 223
헌재 2013. 8. 29. 2012헌마326, 판례집 25-2상, 553, 558
헌재 2016. 3. 31. 2015헌마1056등, 판례집 28-1상, 556, 561, 563-564
헌재 2023. 7. 20. 2019헌마1443등, 공보 322, 1231, 1237
대법원 2022. 7. 28. 선고 2020수30 판결
event: 청 구 인 [별지] 청구인 명단과 같음
피청구인 (2022헌마1595)
1. 중앙선거관리위원회
2. 서울특별시 선거관리위원회
3. 인천광역시 선거관리위원회
eventCol1: 청구인|[별지] 청구인 명단과 같음
eventCol2: 피청구인|(2022헌마1595)1. 중앙선거관리위원회2. 서울특별시 선거관리위원회3. 인천광역시 선거관리위원회
reason: 1. 사건개요
가. 2022헌마231, 240, 267
제20대 대통령선거는 2022. 3. 9. 실시되었고, 해당 선거의 사전투표기간은 2022. 3. 4.부터 같은 달 5.까지였다. 청구인들은 이 사건 심판청구 당시 제20대 대통령선거 당일 또는 그 사전투표기간에 선거권을 행사하고자 하였던 사람들로서, 아래와 같이 헌법소원심판청구를 하였다.
(1) 2022헌마231
청구인들은 사전투표관리관이 투표용지에서 일련번호를 떼지 아니하고 이를 선거인에게 교부하도록 한 공직선거법 제158조 제3항이 청구인들의 선거권을 침해한다고 주장하면서, 2022. 2. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2022헌마240
청구인들은 공직선거법 제158조 제3항이 청구인들의 선거권 등을 침해한다고 주장하면서, 2022. 2. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(3) 2022헌마267
청구인들은 공직선거법 제158조 제3항이 청구인들의 선거권 등을 침해한다고 주장하면서, 2022. 3. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2022헌마1595
청구인들은 공직선거법 제158조 제3항이 비밀투표원칙에 위배되고 평등권 등을 침해하며, 2차원 정보 무늬인 큐알(QR) 코드가 표기된 사전투표용지를 발급한 행위가 국민주권주의의 원리 등에 배치되고 선거권과 공무담임권, 재판을 받을 권리 등을 침해하며, 시ㆍ도선거관리위원회와 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회 위원 위촉 및 자격에 관하여 규정하는 선거관리위원회법 제4조 제2항, 제3항, 제6항이 법률유보원칙과 평등원칙 등에 반한다고 주장하면서, 2022. 11. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 청구인들은 사전투표관리관이 투표용지를 선거인에게 교부할 때 ‘일련번호’를 떼지 아니하도록 정한 것의 위헌성을 다투고 있으므로, 심판대상을 이에 관련된 부분으로 한정한다. 한편, 청구인 민○○, 장○○, 위○○, 박□□(2022헌마1595)은 선거관리위원회법 제4조 제2항, 제3항, 제6항에 대해서도 심판청구를 하고 있으나 이 조항들이 어떤 기본권을 침해하여 위헌인지에 대해 명확히 밝히고 있지 않을 뿐만 아니라, 그 내용 또한 선거관리위원회 위원의 자격, 임명, 위촉에 관한 것으로서 청구인들과는 관련이 없다. 따라서 이 조항들은 심판대상에서 제외한다.
나. 그렇다면 이 사건 심판대상은 공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것) 제158조 제3항 중 ‘일련번호를 떼지 아니하고’ 부분(이하 ‘공선법 조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부와, 큐알(QR) 코드가 표기된 사전투표용지 발급행위(이하 ‘QR코드 사전투표용지 발급행위’라 한다)가 청구인 민○○, 장○○, 위○○, 박□□의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것)
제158조(사전투표) ③ 사전투표관리관은 투표용지 발급기로 선거권이 있는 해당 선거의 투표용지를 인쇄하여 "사전투표관리관"칸에 자신의 도장을 찍은 후 일련번호를 떼지 아니하고 회송용 봉투와 함께 선거인에게 교부한다.
[관련조항]
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)
제150조(투표용지의 정당ㆍ후보자의 게재순위 등) ⑩ 투표용지에는 일련번호를 인쇄하여야 한다.
공직선거법(2021. 3. 26. 법률 제17981호로 개정된 것)
제151조(투표용지와 투표함의 작성) ⑥ 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회는 제1항 및 제5항에도 불구하고 사전투표소에서 교부할 투표용지는 사전투표관리관이 사전투표소에서 투표용지 발급기를 이용하여 작성하게 하여야 한다. 이 경우 투표용지에 인쇄하는 일련번호는 바코드(컴퓨터가 인식할 수 있도록 표시한 막대 모양의 기호를 말한다)의 형태로 표시하여야 하며, 바코드에는 선거명, 선거구명, 관할 선거관리위원회명 및 일련번호를 제외한 그 밖의 정보를 담아서는 아니 된다.
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)
제157조(투표용지수령 및 기표절차) ② 투표관리관은 선거일에 선거인에게 투표용지를 교부하는 때에는 사인날인란에 사인을 날인한 후 선거인이 보는 앞에서 일련번호지를 떼어서 교부하되, 필요하다고 인정되는 때에는 100매 이내의 범위안에서 그 사인을 미리 날인해 놓은 후 이를 교부할 수 있다.
공직선거법(2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것)
제158조(사전투표) ① 선거인(거소투표자와 선상투표자는 제외한다)은 누구든지 사전투표기간 중에 사전투표소에 가서 투표할 수 있다.
3. 청구인들의 주장
가. 2022헌마231, 240, 267
공직선거법은 투표용지에 일련번호를 인쇄하도록 하고, 선거일 투표의 경우 투표관리관으로 하여금 선거인에게 일련번호지를 떼어서 투표용지를 교부하도록 하며, 절취된 일련번호지는 별도로 관리하도록 정함으로써 전체 투표용지와 실제로 투표한 투표용지의 숫자 등을 확인ㆍ관리할 수 있도록 정하고 있다. 그에 반해 공선법 조항은 사전투표의 경우, 사전투표관리관으로 하여금 인쇄한 투표용지의 일련번호를 떼지 아니하고 선거인에게 교부하도록 정하고 있다. 이는 전산 조작이나 투표용지 조작에 의해 투표하지 않은 국민이 사전투표를 한 것으로 조작되는 등으로 ‘부정한 투표용지’가 추가되거나 투표한 국민이 사전투표를 하지 않은 것으로 조작되는 등 ‘정당한 투표용지’가 누락되는 등의 경우 이를 검증할 수 없게 하고, 부정선거가 자행되는 것을 조장하거나 이를 묵인함으로써 청구인들의 선거권을 침해한다.
나. 2022헌마1595
(1) 사전투표 시 일련번호가 포함된 QR코드를 사전투표지로부터 물리적으로 분리하여 보관한다면 분리된 일련번호지를 통해 선거인수를 산정할 수 있음에도 공선법 조항은 이를 떼지 않도록 하고 있는바, 위 조항으로 인해 누군가가 부정하게 투표지를 추가하거나 감소시키는 경우에 이를 파악할 수 없게 된다.
통합명부 전산시스템의 장애에 대처하기 위한 목적 등의 로그파일에는 사전투표용지 발급과 관련하여 선거인 정보와 일련번호 정보가 함께 저장되어 있는데, 이를 투표지분류기가 개표 당시 생성한 투표지이미지 파일의 일련번호와 비교하면 선거인이 어느 후보자에게 기표했는지 파악할 수 있는 등의 문제가 발생한다. 그리고 선거일 투표를 하는 경우에는 투표용지로부터 일련번호를 떼어 내므로 비밀투표원칙이 지켜지는 반면, 사전투표를 하는 경우 그렇지 않게 되어, 차이가 발생한다. 따라서 공선법 조항은 비밀투표원칙에 위배되고 평등권 등을 침해한다.
(2) 공직선거법이 사전투표용지에 인쇄하는 일련번호는 바코드의 형태로 표시하여야 한다고 규정하고 있음에도 선거관리위원회가 지난 일련의 선거에서 QR코드를 표기한 사전투표용지를 발급한 것은 선거권과 공무담임권의 내용과 절차를 공직선거법 규정에 부합하지 않는 방식으로 선거권자에게 강제하는 것이다. QR코드로 인해 야기되는 각종 쟁점과 문제를 함께 고려했을 때 선거관리위원회가 QR코드를 표기한 사전투표용지를 선거인들에게 강제하는 것은 적법절차의 원칙을 침해한 것이며, 국민주권의 원리, 직접선거와 평등선거, 비밀선거의 원칙에도 위배되며, 선거권과 공무담임권, 재판을 받을 권리도 침해한다.
4. QR코드 사전투표용지 발급행위에 대한 적법요건 판단
헌법재판소법 제68조 제1항은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에서 공권력이란 입법권ㆍ행정권ㆍ사법권을 행사하는 모든 국가기관ㆍ공공단체 등의 고권적 작용을 말하고, 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2012. 3. 29. 2010헌마599 참조).
청구인 민○○, 장○○, 위○○, 박□□은 투표용지에 인쇄하는 일련번호는 바코드의 형태로 표시하도록 하는 공직선거법 제151조 제6항에 반하여 큐알(QR) 코드(이하 ‘QR코드’라 한다)가 표기된 사전투표용지를 발급하는 행위의 위헌성을 다투고 있다.
그런데 대법원은, QR코드 또한 2차원으로 구현된 바코드의 일종이고, 통상적으로 바코드라는 용어는 QR코드 등 2차원 바코드를 포함하는 의미로 사용되고 있는 등, 사전투표용지에 QR코드를 인쇄하였다는 이유만으로 일련번호를 QR코드로 표시한 것이 공직선거법 제151조 제6항에 위배된다고 볼 수 없다고 판단한 바 있다(대법원 2022. 7. 28. 선고 2020수30 판결 참조). 그와 별개로, 투표용지에 QR코드가 아닌 1차원 바코드가 인쇄되는지, 또는 QR코드가 인쇄되는지 여부만으로 곧바로 선거권자의 법적 지위에 변동이 생긴다고 보기는 어렵다. 이는 단순한 사무집행으로서 집합적 행위인 선거관리상의 사실행위에 불과할 뿐, 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 것을 대상으로 한 것으로 부적법하다.
5. 공선법 조항에 대한 판단
가. 제한되는 기본권
헌법 제24조는 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다."라고 규정하고 있는데, 선거권이란 국민이 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 공무원을 선출하는 권리를 말한다(헌재 2002. 3. 28. 2000헌마283등 참조). 이러한 선거권은 유권자가 자유롭게 후보자를 투표할 뿐 아니라, 투표를 통해 표출된 국민의 의사가 공정한 개표절차에 의해 정확한 선거결과로 반영되고 투표의 비밀이 유지될 때에만 제대로 보장된다.
여기서 개표란 투표함을 열어 선거인이 투표한 투표지의 효력을 결정하고 각 후보자의 득표수를 집계하여 투표의 결과를 확정ㆍ공포하는 것으로서, 공직선거에서 투표를 통해 표현된 국민의 의사를 수치로 산출하여 당선자를 확정짓는 절차를 의미한다(헌재 2016. 3. 31. 2015헌마1056등 참조). 이처럼 공정한 개표절차가 진행되기 위해서는 투표용지의 조작ㆍ훼손 등 부정선거 가능성을 차단하여 개표의 투명성, 정확성, 공정성을 확보할 필요가 있다. 청구인들은 공선법 조항이 사전투표용지의 일련번호를 떼고 선거인에게 교부하도록 하였다면 발급된 투표수와 교부된 투표수를 비교할 수 있는 물리적 증거를 확보할 수 있게 됨에도 일련번호를 떼지 않고 선거인에게 교부하도록 한 것이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장한다. 이는 결국 선거를 통한 주권행사의 결과가 왜곡 없이 반영되어야 함에도 공선법 조항이 마련하고 있는 선거제도는 그렇지 않다는 취지의 주장인바, 사전투표용지의 일련번호를 떼지 않도록 하는 것이 그렇지 않은 경우에 비해 발급된 투표수와 교부된 투표수를 비교할 수 있는 방법을 감소시키고 부정선거를 감시하는 수단이 줄어들게 한다는 측면에서, 공선법 조항이 청구인들의 선거권을 침해하는지 문제된다.
이에 더해, 청구인 민○○, 장○○, 위○○, 박□□(2022헌마1595)은 공선법 조항이 사전투표용지의 일련번호를 떼지 않고 선거인에게 교부하도록 정함으로써 선거권자와 투표용지 사이의 연결고리가 발생하여 어떤 선거권자가 어떻게 투표하였는지를 알 수 있게 된다고 주장한다. 그렇다면 공선법 조항이 비밀투표원칙에 위반되어 위 청구인들의 선거권을 침해하는지 여부도 문제된다.
한편, 청구인 민○○, 장○○, 위○○, 박□□은 선거일 투표의 경우에는 투표용지의 일련번호를 떼는 반면, 사전투표 때에는 공선법 조항으로 인해 투표용지의 일련번호를 떼지 않게 됨으로 인해 사전투표를 하는 선거인들만 비밀투표를 침해받게 되므로 평등권이 침해된다고도 주장하나, 이는 결국 공선법 조항이 비밀투표원칙에 위반되어 선거권을 침해한다는 주장과 다르지 아니하므로, 이에 대해서는 별도로 살펴보지 아니한다.
나. 심사기준
헌법 제24조는 선거제도의 내용에 관한 구체적인 결정은 국회의 입법에 맡기고 있고, 선거권과 사전투표제도는 법률이 정하는 바에 따라 보장 또는 구체화되는 것이므로, 입법형성권을 갖고 있는 입법자는 사전투표제도의 운영에 있어서 선거권 행사를 위해 요구되는 사전투표용지의 발급 또는 교부절차에 관하여, 우리나라 선거제도와 정당의 역사성, 우리나라 선거 및 정치문화의 특수성, 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적 환경, 선거와 관련된 국민의식의 정도와 법 감정, 선거풍토, 개표환경 등을 종합하여 합리적으로 입법할 수 있다. 입법자가 사전투표제도를 형성함에 있어 국민의 선거권의 행사 등이 부당하게 제한되거나, 국민의 주권행사를 왜곡되게 반영하도록 하지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다(헌재 2013. 8. 29. 2012헌마326; 헌재 2016. 3. 31. 2015헌마1056등; 헌재 2023. 7. 20. 2019헌마1443등 참조).
다. 공선법 조항의 선거권 침해 여부
(1) 공직선거법 제150조 제10항은 투표용지에 일련번호를 인쇄하도록 정하고 있는데, 그 도입 목적은 투표용지 발급ㆍ교부수를 확인하고 관리하는 데에 있었다. 한편, 선거일 투표용지의 일련번호 부분을 떼어내고 선거인에게 교부하는 목적은, 일련번호를 통해 선거인이 투표한 내용이 추적될 가능성을 차단하여 비밀투표가 침해되는 것을 방지하는 데에 있다.
오늘날 인쇄ㆍ복사기술이 발달하고 정교해짐에 따라, 2014년 공직선거법이 개정되어 사전투표제도를 도입하게 되면서 디지털 기기를 이용한 위조ㆍ복사 등의 위험성을 최소화하기 위하여 위조용지 식별이 보다 정확하고 용이한 바코드 방식 일련번호제도를 채택하게 되었다(공직선거법 제151조 제6항). 위조용지 식별을 용이하게 하기 위해서는 일련번호를 투표용지로부터 분리하지 않는 게 유리한데, 바코드 방식의 일련번호는 육안으로는 식별이 어렵기에 더 이상 숫자식 일련번호 방식에서와 같은 이유에서 비밀투표 침해를 막기 위한 목적으로 반드시 일련번호를 떼어낼 필요는 없게 되었다.
선거일 투표소에서는 각 투표소별로 지정된 선거인만이 방문하므로 총 방문자 수나 대기시간의 예측이 비교적 쉬운 반면, 사전투표의 경우 선거인별 지정된 사전투표소가 없어 전국 어느 투표소에서든 투표가 가능하므로, 각 사전투표소별 총 방문자 수 및 선거인의 대기시간을 예측하는 것이 어려워졌다. 이에 따라 투표용지 발급 및 교부에 많은 시간이 소요되지 않도록 조율할 필요가 발생하였는데, 이에 공선법 조항은 선거인의 대기시간을 단축함으로써 사전투표의 편의를 제고하기 위한 목적에서 사전투표용지의 일련번호를 절취하지 않고 이를 선거인에게 교부하도록 정하게 된 것이다.
한편, 사전투표에서 일련번호의 절취 및 보관이 사전투표용지 발급수 등의 관리ㆍ확인에 관하여 선거의 공정성을 담보할 수 있는 유일한 방법은 아니며, 다른 제도적 장치들이 다수 존재한다. 구체적으로 살펴보면, 선거일 투표의 경우 투표용지가 미리 인쇄소에서 인쇄되어 배부되는 것(공직선거법 제151조 제1항)과는 달리 사전투표에서는 통합선거인명부를 통해 선거인 등재여부를 확인하고, 투표용지 발급기를 통해 투표용지를 발급하는데(공직선거법 제151조 제6항), 투표용지 발급기는 봉함ㆍ봉인된 상태에서 사전투표관리관에게 인계된다(공직선거관리규칙 제72조 제2항). 투표 진행 중에는 후보자마다 사전투표소별로 2명씩 선정된 사전투표참관인이 투표 진행 전 과정을 참관하고(공직선거법 제162조 제1항, 제2항), 사전투표기간 각 일자별 투표개시 전과 투표마감 후에는 명부단말기와 투표용지 발급기의 출력 부분을 사전투표참관인의 참관하에 봉인한다. 해당 선거인이 투표하였다는 것은 통합선거인명부상 기록되어 투표자수의 확인이 가능하고, 투표용지 발급 매수는 통합명부시스템의 ‘투표마감’란에 기록된 수치로 확인할 수 있으며, 사전투표기간 각 일자별 투표가 마감되면 사전투표관리관은 통합명부시스템의 ‘투표마감’란을 확인하여 ‘사전투표록’에 투표용지 발급기에 의한 발급수, 투표용지 교부수를 관내선거인ㆍ관외선거인을 구분하여 기록하는바(공직선거관리규칙 제86조 제11항 참조), 이와 같이 사전투표용지 교부ㆍ발급수는 통합선거인명부, 투표용지 발급기상 기록이 되고, 사전투표록 등에도 기록되며 실물 투표지도 존재하므로, 사전투표용지의 발급ㆍ교부수와 실제 투표수를 비교하여 사후적으로 선거부정을 검증하는 것이 가능하다.
(2) 게다가 공선법 조항으로 인해 일련번호지와 투표용지가 분리되지 않는 것이 비밀투표원칙 위배로 이어진다고 보기도 어렵다. 앞서 살펴본 바와 같이 숫자식 일련번호 방식과 달리 바코드 방식의 일련번호는 육안으로는 식별이 어렵기에 누군가가 바코드를 기억하여 특정 선거인의 투표용지를 식별해 내는 등의 방식으로 비밀투표원칙에 위배될 것을 상정하기는 어렵기 때문이다. 나아가 공직선거법은 투표용지에 인쇄하는 바코드에 선거명, 선거구명, 관할 선거관리위원회명 및 일련번호를 제외한 그 밖의 정보를 담을 수 없도록 규정함으로써(공직선거법 제151조 제6항) 바코드에 선거인을 식별할 수 있는 개인정보가 들어가지 않도록 관리하고 있다. 따라서 바코드를 투표용지로부터 분리하지 않았다는 이유만으로는 비밀투표원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
(3) 청구인 민○○, 장○○, 위○○, 박□□은 통합명부시스템의 비정상적인 상황 대처를 위한 장애복구 등 목적의 로그파일 등에 선거인 정보와 일련번호 정보가 연결되어 사전투표용지 발급기록이 저장되는데, 이를 투표지분류기가 개표 당시 생성한 투표지이미지 파일의 일련번호 및 기표위치(기표후보)와 비교하면 선거인이 어느 후보자에게 투표했는지 파악이 가능하므로 비밀투표원칙이 침해된다는 취지로 주장한다. 이는 비록 투표용지에 부착된 바코드는 직접적으로 선거인의 정보를 담고 있지 않더라도, 간접적으로 선거인과 그 선거인이 투표한 용지를 연결할 수 있게 되어 비밀선거원칙에 위배될 가능성을 내포한다는 주장으로 이해된다.
먼저, 위 청구인들이 주장하는 이와 같은 간접적인 방식의 비밀투표 침해상황은 선거행정 및 운영의 결과에 따라 발생하는 것으로서 단순히 일련번호를 투표용지로부터 분리하지 않도록 규정하고 있는 공선법 조항이 예정하고 있는 것은 아니다. 게다가 대법원이 투표지의 현물과 투표지 이미지를 저장한 저장 매체는 중앙선거관리위원회 서버와는 별도로 구ㆍ시ㆍ군위원회에서 물리적으로 분리된 상태에서 보존되므로 중앙선거관리위원회 서버에 저장된 로그파일의 데이터와 위와 같은 현물 투표지 또는 투표지 이미지 파일에 나타나는 투표 정보를 연결하는 것은 이론적으로 가능해보이지 않는다고 판단한 점에 비추어(대법원 2022. 7. 28. 선고 2020수30 판결), 현재의 선거 실무상으로도 위 청구인들이 우려하는 방식으로 선거제도가 운영되고 있다고 볼만한 사정도 없다.
라. 소결
위와 같은 내용을 종합해 볼 때, 사전투표관리관이 선거인에게 투표용지를 교부함에 있어 일련번호지를 떼지 않도록 한 입법자의 선택이 국민의 선거권의 행사 등을 부당하게 제한하거나 국민의 주권행사를 왜곡되게 반영하도록 한다고 할 수 없으므로, 공선법 조항은 청구인들의 선거권을 침해하지 않는다.
6. 결론
그렇다면 청구인 민○○, 장○○, 위○○, 박□□의 QR코드가 표기된 사전투표용지 발급행위에 대한 심판청구는 부적법하여 이를 각하하고, 청구인들의 나머지 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 7.과 같은 재판관 김형두의 QR코드 사전투표용지 발급행위에 관한 보충의견이 있다.
헌법재판소결정
7. 재판관 김형두의 QR코드 사전투표용지 발급행위에 관한 보충의견
나는 QR코드 사전투표용지 발급행위가 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다고 볼 수 없다는 법정의견에 동의하지만, 한편으로는 입법적 개선을 통해 사전투표용지에 인쇄하는 일련번호를 QR코드 형태로 표시할 수 있도록 하는 명확한 법적 근거를 마련하는 것이 바람직하다는 의견이므로, 아래와 같은 견해를 밝힌다.
공직선거법 제151조 제6항에서 사전투표용지에 인쇄하는 일련번호는 ‘바코드’의 형태로 표시하여야 한다고 규정하고 있다. QR코드가 문언상 ‘바코드’에 해당하는지 여부는 QR코드가 표기된 사전투표용지 발급행위의 ‘위법’ 여부에 관한 문제일 뿐이므로, 그와 같은 발급행위가 단순한 사실행위에 불과한 이상 이에 대한 헌법소원이 부적법하다는 결론에는 아무런 영향이 없다.
다만, 그렇다고 하더라도, QR코드가 표기된 사전투표용지 발급행위의 근거규정인 공직선거법 제151조 제6항의 ‘바코드’에 ‘QR코드’가 포함되는지 여부가 불명확하다면, 이는 개선됨이 바람직하다.
공직선거법 제151조 제6항은 ‘바코드’를 설명하기 위해 괄호 안에 ‘컴퓨터가 인식할 수 있도록 표시한 막대 모양의 기호를 말한다’고 부기하고 있다. 통상 바코드는 상품의 포장이나 꼬리표에 표시된 검고 흰 줄무늬로 인식되며, 외래어인 바코드(bar code)의 바(bar) 또한 막대기 또는 막대기 모양의 것을 의미한다. 그런데 QR코드는 흑백 격자무늬 코드로, 이를 자세히 들여다본다면 그것이 2차원 사각형의 테두리 내에 다양한 길이의 막대기를 배치한 형태로 구성되어 있다고 볼 여지는 있겠으나, 그 전체적인 모습을 두고 검고 흰 줄무늬 또는 막대 모양에 해당한다고 단정할 수 있을지는 의문이다.
1차원 바코드가 표시하는 정보의 양이 제한적이라는 점 등의 이유로 선거행정상 2차원 바코드를 사용할 필요성이 인정된다면, 비록 ‘사전투표용지에 QR코드를 인쇄하였다는 이유만으로 일련번호를 QR코드로 표시한 것이 공직선거법 제151조 제6항에 위배된다고 볼 수 없다’고 판단한 대법원 판례가 있기는 하지만(대법원 2022. 7. 28. 선고 2020수30 판결), 나아가 공직선거법을 개정하여 사전투표용지에 QR코드를 인쇄할 수 있도록 하는 명확한 근거조항을 마련하는 것이 바람직하다.
재판관  유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미
[별지] 청구인 명단
(2022헌마231)
1. 김○○
2. 박○○
3. 손○○
4. 오○○
5. 이○○
6. 김□□
청구인 1 내지 6의 대리인 변호사 강정면
(2022헌마240)
7. 이□□
8. 임○○
9. 김△△
10. 황○○
청구인 7 내지 10의 대리인 1. 변호사 강정면
2. 변호사 오규호
(2022헌마267)
11. 김▽▽
12. 이△△
13. 김◇◇
14. 현○○
청구인 11 내지 14의 대리인 1. 변호사 김기수
2. 변호사 이동환
3. 법무법인 파라클레투스
담당변호사 이명규, 유승수, 구주와, 문수정
4. 변호사 권오용
(2022헌마1595)
15. 민○○
16. 장○○
17. 위○○
청구인 15 내지 17의 대리인 변호사 박□□
18. 박□□(변호사)

volumeInfo: 35
seriesInfo: 2
pages: 654~666
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 기각
rstaDate: 20231026
eventType: 헌마