item: panreType: 공보
eventNo: 2021헌마1557
eventNm: 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법 제10조 제4항 위헌확인
panreTitle: 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법 제10조 제4항 위헌확인
[2022. 10. 27. 2021헌마1557]

textOfDecision: 이 사건 심판청구를 기각한다.
eventSummary: 가. 광주과학기술원은 광주과학기술원법에 따라 국가의 출연으로 설립된 법인으로, 박사ㆍ석사 및 학사과정을 두고 있고(광주과학기술원법 제1조, 제2조, 제13조), 광주과학기술원 총장은 정관에서 정하는 바에따라 광주과학기술원의 교원을 임면한다(같은 법 제15조 제1항).
나. 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정되어 같은해 9. 24. 시행된‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’제10조 제4항은 기존에‘교원, 사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자등 당사자’가 교원소청심사위원회의 결정(이하‘교원소청심사결정’이라 한다)에 대하여 행정소송법으로 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 있도록 규정하던 것에‘(공공단체는 제외한다)’라는 문구를 추가함으로써위 제소권자의 범위에서 공공단체가 제외됨을 명시하고 있다.
다. 이에 청구인은 공공단체는 교원소청심사결정에대하여 행정소송을 제기할 수 없도록 규정한 위 법률조항이 청구인의 재판청구권 등 기본권을 침해한다고주장하며, 2021. 12. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’제10조 제4항 전체를 심판대상으로 삼고있으나, 교원소청심사결정에 대하여 불복할 수 있는자의 범위에서 공공단체인 광주과학기술원을 제외하는부분을 문제 삼고 있으므로 심판대상을 이와 관련된부분으로 한정하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은‘교원의 지위 향상 및교육활동 보호를 위한 특별법’(2021. 3. 23.법률 제17952호로 개정된 것) 제10조 제4항 중‘공공단체’가운데‘광주과학기술원’에 관한 부분(이하‘심판대상조
항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정된 것)
제10조(소청심사 결정 등)④제1항에 따른 심사위원회의 결정에 대하여 교원,「사립학교법」제2조에따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자(공공단체는 제외한다)는 그 결정서를 송달받은 날부터 30일 이내에「행정소송법」으로 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 있다.

relatedProvision: 구 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정되고, 2021. 3.23. 법률 제17952호로 개정되기 전의 것)
제10조(소청심사 결정)③제1항에 따른 심사위원회의 결정에 대하여 교원,「사립학교법」제2조에 따른학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자는 그 결정서를 송달받은 날부터 90일 이내에「행정소송법」으로 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 있다.
교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정된 것)
제9조(소청심사의 청구 등)①교원이 징계처분과그 밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대하여 불복할 때에는 그 처분이 있었던 것을 안 날부터 30일이내에 심사위원회에 소청심사를 청구할 수 있다. 이경우에 심사청구인은 변호사를 대리인으로 선임(選任)할 수 있다.
광주과학기술원법(2010. 1. 25. 법률 제9937호로 개정된 것)
제2조(법인) 광주과학기술원(이하“광주과기원”이라한다)은 법인으로 한다.
제7조(총장)①광주과기원에 총장을 둔다.
②총장은 광주과기원을 대표하고, 그 업무를 총괄한다.
광주과학기술원법(2018. 12. 24. 법률 제16011호로개정된 것)
제15조(교원의 임면)①광주과기원의 교원은 정관에서 정하는 바에 따라 총장이 임면한다.
⑤총장은 제15조의2 제1항 따른 교원인사위원회의재임용 심의를 거쳐 해당 교원에 대한 재임용 여부를결정하고 그 사실을 임용기간이 끝나기 2개월 전까지그 교원에게 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 그 교원을 재임용하지 아니하기로 결정하였을 때에는 재임용하지 아니하겠다는 의사와 재임용 거부 사유를 구체적으로 밝혀 통지하여야 한다.
⑦재임용이 거부된 교원이 재임용 거부처분에 대하여 불복하고자 하는 경우에는 그 처분이 있음을 안날부터 30일 이내에「교원의 지위 향상 및 교육활동보호를 위한 특별법」제7조에 따른 교원소청심사위원회에 심사를 청구할 수 있다.

caseRelatedOpinion: 가. 심판대상조항은 광주과학기술원이 공공단체로서공공성을 지닌다는 이유만으로 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 방법을 완전히 봉쇄하고 있으므로 청구인의 재판청구권을 침해한다.
나. 심판대상조항은 광주과학기술원과 교원의 관계가 본질적으로 사립학교와 그 교원의 관계와 같이 사법적 근로관계에 해당함에도 불구하고 교원이나 사립학교 법인 또는 경영자와 달리 교원소청심사결정에 대하여 청구인의 제소권한을 부인하고 있으므로 합리적이유 없이 청구인의 평등권을 침해한다.

judgement: 가. 광주과학기술원의 공공단체로서의 지위
(1) 광주과학기술원 관련 규정
광주과학기술원(이하‘광주과기원’이라 한다)은 첨단과학기술의 혁신을 선도할 고급과학기술인재를 양성하고 산업계와의 협동연구, 외국과의 교육ㆍ연구 교류,기술의 이전ㆍ사업화의 촉진 및 창업을 지원함으로써국가과학기술발전에 이바지하기 위하여 광주과학기술원법이라는 특별법에 따라 국가의 출연으로 설립된 법인으로(광주과학기술원법 제1조, 제2조, 광주과학기술원 정관 제5조), 박사ㆍ석사 및 학사과정을 두고 있다(같은 법 제13조 제1항).
과학기술정보통신부장관이 광주과기원을 지원ㆍ육성하고, 그 업무를 조정ㆍ감독하는 등(같은 법 제12조)광주과기원은 국가에 의한 특별한 감독과 규제를 받는다.
먼저, 광주과기원의 정관을 변경하려면 과학기술정보통신부장관의 인가를 받아야 하고, 위 인가를 위해서는 미리 교육부장관의 동의를 받아야 한다(같은 법제4조 제2항, 제3항). 광주과기원에는 이사장 및 총장각 1명을 포함한 15명 이내의 이사와 1명의 감사를두는데(같은 법 제5조 제1항), 총장(같은 법 제7조 제3항, 제4항), 이사 및 감사(같은 법 제5조 제2항, 제3항)는 정관으로 정하는 바에 따라 이사회가 선임하되, 과학기술정보통신부장관의 승인을 요하며, 위 승인을 위
해서는 미리 교육부장관의 동의를 받아야 한다. 기획재정부장관, 과학기술정보통신부장관, 교육부장관이 각추천하는 1인씩 추천하는 3인과 총장은 당연직이사로본다(광주과학기술원 정관 제14조 제1항 단서). 광주과기원의 사업연도는 국가의 회계연도에 따르고(같은법 제10조), 광주과기원은 사업연도가 시작되기 전에사업계획서와 예산서를 과학기술정보통신부장관에게제출하여 승인을 받아야 하며, 이 경우 학사에 관한사업계획서와 예산서는 교육부장관에게도 제출하여야한다(같은 법 제11조 제1항). 또한 과학기술정보통신부장관이 지정하는 공인회계사 또는 회계법인의 검사를 받은 매 사업연도의 세입ㆍ세출결산서를 과학기술정보통신부장관에게 제출하여야 하며, 이 경우에도 학사에 관한 세입ㆍ세출결산서는 교육부장관에게 제출하여야 한다(같은 조 제2항). 광주과기원은 수탁계약에따른 연구를 제외하고는 연구계획서와 연구보고서를과학기술정보통신부장관에게 제출하여야 하고, 과학기술정보통신부장관은 이를 심의ㆍ평가하며, 필요한 경우에는 그 연구계획서와 연구수행내용의 수정ㆍ보완등 필요한 조치를 하게 하거나 연구성과의 보급을 권고할 수 있고(같은 법 제21조), 특정과제의 공동연구를 위하여 필요하다고 인정될 때에는 그에 필요한 적절한 조치를 취하거나 총장에게 필요한 조치를 취할것을 권고할 수 있다(같은 법 제22조). 광주과기원을해산하고자 할 때에는 이사회의 의결을 거쳐 과학기술정보통신부장관의 인가를 받아야 하고, 해산하는 경우그 잔여재산은 국고에 귀속한다(광주과학기술원 정관제33조).
(2) ‘공공기관의 운영에 관한 법률’상 공공기관으로의 지정
기획재정부장관은 매년 광주과기원을 기타공공기관중 연구개발목적기관으로 지정하고 있다(공공기관의운영에 관한 법률 제5조 제1항 제2호).
(3) 소결
관련 규정 등을 종합하면, 광주과기원은 공공단체로서의 지위와 성격을 가지고 있다.
나. 교원소청심사 제도 관련 주요 연혁 및 취지
(1) ‘교원지위향상을 위한 특별법’은 1991. 5. 31. 법률 제4376호로 제정되면서 종래 총무처 산하의 소청심사위원회(국ㆍ공립학교)와 학교법인 산하의 재심위원회(사립학교)로 이원화되어 있던 교원 인사에 관한불복절차를 일원화하였다. 이에 따라 교원은 징계처분기타 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대하여 불복이있는 경우 국ㆍ공립학교 교원인지, 사립학교 교원인지를 불문하고 교육부에 설치된 교원징계재심위원회에재심을 청구할 수 있게 되었고(같은 법 제9조 제1항),교원징계재심위원회의 결정에 대해서도 행정소송법이정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수 있었다(같은 법제10조 제3항).
(2) ‘교원지위 향상을 위한 특별법’이 2005. 1. 27. 법률제7354호로 개정되면서 제10조의‘재심결정’은‘소청심사결정’으로,‘교원징계재심위원회’는‘교원소청심사위원회’로 용어가 변경되었다.
(3) 헌법재판소가 2006. 2. 23. 교원에게만 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 있도록 규정한 구‘교원지위향상을 위한 특별법’제10조 제3항에대하여 대학을 설치ㆍ운영하는 학교법인의 재판청구권을 침해한다는 이유로 위헌 결정을 함에 따라(헌재2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조) 2007. 5. 11. 법률 제8414호로 개정된‘교원지위향상을 위한 특별법’은 위와 같은 위헌 결정의 취지를 반영하여 제소권자의 범위에‘교원’이외에‘사립학교법 제2조의 규정에 따른학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자’를 추가하였다. 당초 개정안은‘교원, 사립학교법 제2조의 규정에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자’로 되어 있었으나, 국회 교육위원회의 법안 심사 과정에서‘학교장등’도 교원소청심사결정에 대하여 소송을 제기할 수있음을 고려하여‘등 당사자’부분이 추가된 것이다.즉, 대학교육기관의 경우 학교의 장(총장)이 정관으로정하는 바에 따라 임용권을 위임받아 교원의 임용권자가 될 수 있고, 교원의 임용권자가 교원의 면직(사립학교법 제58조), 직위 해제(같은 법 제58조의2), 징계의결의 요구(같은 법 제61조, 제64조) 등 권한을 보유하는 사정이 반영된 것이다.
(4) ‘교원지위향상을 위한 특별법’은 2016. 2. 3. 법률 제13936호로 그 법명이‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’(이하‘교원지위법’이라 한다)으로 개정되었는데, 위 제10조 제3항의 실질적 내용은동일하게 유지되었다.
(5) 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정된 교원지위법은 제소권자에 관한 규정을 제10조 제4항으로 위치를 옮겨 규정하면서, 공공단체는 교원소청심사결정에대하여 행정소송을 제기할 수 없다는 내용을 추가하였다. 이는 국가에 의해 설립된 공공단체인 광주과기원을 비롯하여 한국과학기술원, 대구경북과학기술원, 울산과학기술원 등이 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없음을 명확히 하는 한편, 교원소청심사결정의 이행을 담보하기 위함이었다.
다. 쟁점의 정리
(1) 공공단체인 광주과기원은 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없도록 규정한 심판대상조항이 청구인의 재판청구권을 침해하는지 여부를 살핀다.
(2) 청구인은 심판대상조항이 광주과기원을 교원이나 학교법인 또는 사립학교 경영자와 달리 취급하여평등권을 침해한다고 주장하나, 이는 결국 심판대상조항이 교원소청심사결정에 대한 행정소송상 청구인의원고적격을 부인하여 그 재판청구권을 침해한다는 주장과 같다고 할 것이므로 이에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
라. 재판청구권 침해 여부
(1) 심사기준
헌법 제27조 제1항은“모든 국민은 헌법과 법률이정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를가진다.”라고 규정함으로써 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 자격과 절차에 의하여 임명되고 물적 독립과인적 독립이 보장된 법관에 의하여 합헌적인 법률이정한 내용과 절차에 따라 재판을 받을 권리를 보장하고 있다. 헌법 제27조 제1항에서 보장되는 재판을 받을 권리는 원칙적으로 제도적으로 보장되는 성격이 강하므로, 그에 관하여는 상대적으로 폭넓은 입법형성권이 인정된다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌바155; 헌재2017. 4. 27. 2015헌바24 참조).

(가) 심판대상조항이 교원이나 사립학교법 제2조에따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자에게교원소청심사결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수있도록 규정함으로써 위 제소권자 범위에서 제외되는청구인에 대하여 행정소송을 제기하지 못하도록 한 것은, 광주과기원에 소속된 교원의 신분과 지위를 국ㆍ공립학교 교원의 그것과 같은 수준으로 보장하여 교원의 인사를 둘러싼 분쟁을 신속하게 해결하고 궁극적으로는 광주과기원의 설립취지를 효과적으로 실현하기위한 것이다.
(나) 교원의 신분보장을 둘러싼 재판상 권리구제절차를 어떻게 마련할 것인지는 당해 학교의 설립목적과공공적 성격의 정도, 국가의 감독 수준 등을 두루 고려하여 정할 수 있는 것으로, 교원 근로관계의 법적성격에 의해서만 좌우된다고 보기 어렵다.
앞서 본 바와 같이 광주과기원은 고급과학기술인재를 양성하고 산업계와의 협동연구, 외국과의 교류ㆍ연구 교류, 기술의 이전ㆍ사업화의 촉진 및 창업 지원등 국가가 부여한 목적을 달성하기 위하여 설립된 법인이고(광주과학기술원법 제1조, 제2조, 광주과학기술원 정관 제5조), 그 설립ㆍ운영 등에 충당하기 위하여국가, 지방자치단체 등으로부터 상당한 재정적 지원을받을 수 있으며(같은 법 제8조, 제9조), 그 전반적인운영과 연구 활동 등에 관하여 국가로부터 광범위한감독과 통제를 받고 있다(같은 법 제5조 내지 제7조,제11조, 제12조, 제21조 등).
이와 같은 광주과기원 설립목적의 특수성과 그 목적을 달성하기 위한 국가의 관리ㆍ감독 및 재정 지원,사무의 공공성 내지 공익성 등을 고려할 때, 광주과기원과 같은 공공단체의 교원의 신분을 국ㆍ공립학교의교원의 그것과 동등한 정도로 보장하면서 광주과기원이 교원소청심사결정에 대해 행정소송을 제기할 수 없도록 한 것을 두고 입법형성의 범위를 벗어났다고 보기 어렵다.
(다) 국가가 국ㆍ공립대학과 달리 법인 형태로 대학을 설립하는 것은 대학의 경쟁력 강화와 교육 및 연구역량을 향상시키기 위함이다(헌재 2014. 4. 24. 2011헌마612 참조). 입법자는 이 같은 목적을 실현하고자법인 형태로 설립하는 대학에 교원 임용과 관련한 자율성을 부여하는 한편, 해당 대학의 공공단체로서의지위를 고려하여 교원의 지위를 두텁게 보장하는 제도를 형성하는 것이 가능하다.
즉, 국ㆍ공립대학의 교원은 교육공무원의 신분을 갖는 반면, 공법인 형태로 설립된 대학의 교원은 임용계약을 통해 채용되어 엄격한 직제, 보수, 정원, 겸직 등제한으로부터 비교적 자유롭다 할 것이므로 우수한 전문가나 석학이 보다 유연하게 임용될 수 있다. 그런데공법인 형태로 설립된 대학의 재량과 자율이 커지다보면 자칫 단기적 성과나 이윤 창출에 중점을 둔 운영으로 인해 교원의 지위가 불안정해질 수도 있으며, 이는 당초 광주과기원의 설립취지에 반하는 결과를 초래할 수 있다. 이러한 점을 고려하여 입법자는 공법인형태의 대학으로 하여금 교원소청심사결정에 대하여행정소송을 제기할 수 없도록 함으로써 신속한 분쟁해결을 도모하고, 교원의 신분과 지위를 보장하는 방안을 마련할 수 있다.
(라) 교원지위법은 공공단체를 국가, 지방자치단체에준하는 것으로 보면서 사립학교법 제2조에 따른 학교법인이나 사립학교 경영자와 구별하고 있으며, 공공단체로 하여금 교원에 대하여 사회적으로 존경받고 높은긍지와 사명감을 가지고 교육활동을 할 수 있는 여건을 조성하도록 노력할 의무와 교육현장에서 그 권위를
존중받도록 특별히 배려할 의무, 그리고 공적 행사 등에서 교원을 우대할 의무에 대하여 규정하고 있다(제2조). 공공단체로서 국ㆍ공립학교에 준하는 규율을 받는 광주과기원의 교원에 대하여 국ㆍ공립학교 교원과동등한 절차의 적용과 신분 보장을 받도록 하고, 교원소청심사위원회의 인용결정이 있는 경우 광주과기원의제소를 금지하여 교원으로 하여금 확정적이고 최종적으로 징계 등 불리한 처분에서 벗어날 수 있도록 한것은 국가, 지방자치단체와 함께 교원의 지위향상 및신분보장을 위해 노력해야 할 공공단체의 책무를 규정한 교원지위법의 취지에도 부합한다.
(마) 결국, 심판대상조항이 광주과기원을 국ㆍ공립학교와 마찬가지로 교원소청심사결정에 대해 행정소송을 제기할 수 없도록 한 것은 위와 같이 공공단체인광주과기원의 운영상 특수성과 공공성을 반영하고 교원의 신분 보장을 공고히 하여 궁극적으로 그 설립취지를 실현하기 위한 것으로 합리적인 이유가 있으므로심판대상조항은 청구인의 재판청구권을 침해한다고 할수 없다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관문형배의 반대의견이 있는 외에는, 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
otherOpinions: 6. 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의반대의견
우리는 심판대상조항이 청구인의 재판청구권을 침해한다고 판단하므로 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 심사기준
헌법 제27조 제1항은“모든 국민은 헌법과 법률이정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를가진다.”라고 규정하고 있다. 재판청구권은 재판권을행사하는 법원의 조직과 소송절차에 관한 입법에 의존하고 있기 때문에 입법자에 의한 구체적 형성이 불가피하므로, 재판절차의 개설과 관련하여 입법자에게 광범위한 형성권이 인정된다. 그러나 헌법 제27조 제1항이 권리구제절차에 관한 구체적 형성을 완전히 입법자의 형성권에 맡기는 것은 아니다. 입법자가 단지 법원에 제소할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만을 제공할 뿐, 권리구제의 실효성이 보장되지 않는다면 권리구제절차의 개설은 사실상 무의미할 수 있다. 그러므로 재판청구권은 법적 분쟁의 해결을 가능하게 하는 적어도 한 번의 권리구제절차가 개설될 것을 요청할 뿐 아니라, 그를 넘어서 소송절차의 형성에있어서 실효성 있는 권리보호를 제공하기 위하여 그에필요한 절차적 요건을 갖출 것을 요청한다. 비록 재판절차가 국민에게 개설되어 있다 하더라도, 절차적 규정들에 의하여 법원에의 접근이 합리적인 이유로 정당화될 수 없는 방법으로 어렵게 된다면, 재판청구권은사실상 형해화될 수 있으므로 바로 여기에 입법형성권의 한계가 있다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40; 헌재2006. 2. 23. 2005헌가7등; 헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조).
나. 판단
(1) 국ㆍ공립학교와 달리 광주과기원을 국가 또는지방자치단체가 직접 설립하지 않고 정부가 출연한 법인 형태로 설립한 것은 광주과기원의 설립목적을 보다효과적으로 수행하기 위하여 운영상 일정한 자율성과독립성을 부여하기 위한 것이다(헌재 2014. 4. 24.2011헌마612 참조). 그 일환으로 광주과기원은 총장이정관에서 정하는 바에 따라 근무기간ㆍ급여ㆍ근무조건, 업적 및 성과약정 등 계약조건을 정하여 계약으로교원을 임면하도록 하고 있고(광주과학기술원법 제15조), 교원의 인사나 복무에 관하여 광주과기원 내부의자체 원규에 따르도록 하고 있다. 즉, 광주과기원에 소속된 교원의 보수(광주과학기술원 급여규정 제2조),결격사유(광주과학기술원 교원인사규정 제13조), 복무(같은 교원인사규정 제29조 내지 제37조), 신분보장(같은 교원인사규정 제38조), 당연면직ㆍ직권면직ㆍ직위해제(같은 교원인사규정 제39조, 제40조, 제41조의2),징계(같은 교원인사규정 제45조 내지 제48조) 등에 관한 사항은 광주과기원의 내부규정에 따라 규율되며,교육공무원법 기타 관계 법령상 교육공무원에 관한 규정은 준용되고 있지 않다. 광주과기원 총장의 임면권은 앞서 본 바와 같이 광주과학기술원법에 규정된 것으로, 상급행정기관인 대통령 또는 교육부장관으로부터 위임받은 국ㆍ공립대학 총장의 교원 임면권(교육공무원법 제25조 제1항, 제33조, 교육공무원 임용령 제3조, 제3조의2)과 같다고 볼 수 없다.
이러한 규율 체계에서 교육부 산하의 교원소청심사위원회를 행정청이 아닌 법인 형태로 설립된 광주과기원에 대한 상급행정기관으로 보기 어렵다. 그렇다면교원소청심사결정도 상급행정기관에 의한 재결에 해당한다고 보기 어려운바 행정청인 국ㆍ공립학교가 상급행정기관에 의한 재결의 효력에 기속되는 구조를 광주과기원에 대해 동일하게 적용하기는 어렵다. 그렇게하는 경우 별도의 법인격으로 광주과기원을 설립한 취
지를 무색하게 하는 결과를 초래한다. 따라서 교원소청심사결정으로 인하여 당사자로서 자신의 권익을 침해받은 자는 광주과기원 총장이든, 그 교원이든 이를다툴 수 있게 할 필요성이 있고, 헌법 제27조의 취지에 따라 입법자는 교원소청심사결정으로 인하여 권익을 침해받은 자가 법원의 재판을 통하여 구제를 받을수 있도록 하는 절차를 마련할 것이 요구된다(헌재2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조).
(2) 만약 교원이 자신에게 불리한 처분의 무효나 취소 등을 주장하면서 민사소송을 제기하는 경우 그 처분의 법률효과가 귀속되는 광주과기원이 응소하여 그재판절차에 참여할 수 있고, 더 나아가 적극적으로 재임용 거부 등 처분이 유효함을 전제로 교원지위부존재확인 등 민사소송을 제기하는 방법으로 교원소청심사결정의 대상인 불리한 처분을 다툴 수 있다 하더라도,이를 들어 광주과기원에 권익을 구제받을 수 있는 실효적인 권리구제절차가 제공되었다고 보기는 어렵다.
즉, 교원이 제기한 민사소송에 대하여 응소하여 그재판절차에 참여함으로써 자신의 권리를 주장하는 것은 어디까지나 상대방인 교원이 민사소송을 제기하는경우에 비로소 가능한 것이고, 광주과기원이 교원지위부존재확인 등 민사소송을 제기하더라도 교원이 교원소청심사를 따로 청구하거나 교원소청심사결정에 불복하여 행정소송을 제기하는 경우에는 민사소송의 판결과 교원소청심사결정 또는 행정소송의 판결이 서로 모순ㆍ저촉될 가능성을 배제할 수 없다. 그런데 교원소청심사결정도 행정처분인 이상, 그것이 당연무효가 아닌 한 그 결정에 위법사유가 있다 하더라도 적법하게취소되기 전까지는 유효하므로 민사소송절차를 통해실효적인 구제를 받기는 어려울 것으로 보인다. 따라서 이러한 민사소송절차는 사립학교의 경우와 마찬가지로 광주과기원의 권익을 구제할 실효적인 권리구제수단으로 보기 어렵고, 재임용 거부 등 처분이나 교원소청심사결정을 직접 소송대상으로 하여 그 효력 유무를 다툴 수 있는 것도 아니므로 간접적이고 우회적인권리구제수단에 불과하다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조).
교원소청심사결정의 적법성에 의심이 있는 경우 그법적 분쟁에 관하여 헌법과 법률이 정한 법관에 의한사실 확정과 법률의 해석 적용의 기회를 적어도 한번이라도 실효성 있게 제공하는 것이 헌법 제27조 제1항에서 보장한 재판청구권에 관한 입법형성권의 한계인바, 위와 같이 광주과기원이 민사소송절차에 참여하는 방식으로는 교원소청심사결정의 효력 유무를 다투기에 불충분하며, 광주과기원에 실효적인 권리구제수단을 제공되었다고 볼 수 없다.
(3) 교원과 동등하게 청구인인 광주과기원에 교원소청심사결정에 불복하여 행정소송을 제기할 권리를 부여한다고 하여 심판대상조항이 추구하는 교원의 신분보장에 특별한 장애사유가 생긴다거나 그 권리구제에공백이 발생하는 것이라고 보기 어렵다. 행정소송을제기하더라도 처분권자는 교원소청심사결정에 기속되고, 교원소청심사위원회 결정의 효력은 행정소송 제기에 의하여 정지되지 아니한다(교원지위법 제10조의2).또한 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정된 교원지위법은 교원소청심사결정의 이행을 강제하기 위한 수단으로 처분권자에게 교원소청심사결정서를 송달받은 날부터 30일 이내에 결정의 취지에 따라 구제조치를 하고 그 결과를 제출할 의무를 부과하는 한편(제10조 제3항), 교육부장관, 교육감 또는 관계 중앙행정기관의장으로 하여금 상당한 기일이 경과한 후에도 처분권자가 구제조치를 하지 아니하면 이행기간을 정하여 서면으로 구제조치를 명하도록 하고(제10조의3), 구제명령을 이행하지 아니한 경우 처분권자에게 2천만 원 이하의 이행강제금을 부과하며(제10조의4), 확정된 소청심사결정을 이행하지 아니한 자에 대하여 1년 이하의징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처할 수 있도록함으로써(제21조) 교원에 대한 권리구제의 실효성을강화하고 있다.
(4) 이상의 점을 고려할 때, 심판대상조항은 오로지공공단체라는 이유만으로 청구인이 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기함으로써 법관에 의한 재판을 받을 권리를 합리적 이유 없이 부인하고 있으므로청구인의 재판청구권을 침해한다.
pansiMatt: 교원소청심사위원회의 결정에 대하여 행정소송법으로 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 있는 주체에서 공공단체인 광주과학기술원을 제외하도록 하는 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’ 제10조 제4항 중 ‘공공단체’ 가운데 ‘광주과학기술원’에 관한 부분이 청구인의 재판청구권을 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 심판대상조항이 공공단체인 광주과학기술원을 교원소청심사위원회의 결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 있는 제소권자 범위에서 제외하여 행정소송을 제기하지 못하도록 한 것은, 교원의 인사를 둘러싼 분쟁을 신속하게 해결하고 궁극적으로는 광주과학기술원의 설립취지를 효과적으로 실현하기 위한 것이다. 교원의 신분보장을 둘러싼 재판상 권리구제절차를 어떻게 마련할 것인지는 당해 학교의 설립목적과 공공적 성격의 정도, 국가의 감독 수준 등을 두루 고려하여 정할 수 있는 것으로, 교원 근로관계의 법적 성격에 의해서만 좌우된다고 보기 어렵다. 광주과학기술원 설립목적의 특수성과 그 목적을 달성하기 위한 국가의 관리ㆍ감독 및 재정 지원, 사무의 공공성 내지 공익성 등을 고려할 때, 그 소속 교원의 신분을 국ㆍ공립학교의 교원의 그것과 동등한 정도로 보장하면서 공공단체인 광주과학기술원이 교원소청심사결정에 대해 행정소송을 제기할 수 없도록 한 것을 두고 입법형성의 범위를 벗어났다고 보기 어렵다. 입법자는 대학의 경쟁력 강화와 교육 및 연구역량을 향상시키고자 법인 형태로 설립하는 대학에 교원 임용과 관련한 자율성을 부여하는 한편, 해당 대학의 공공단체로서의 지위를 고려하여 교원의 지위를 두텁게 제도를 형성하는 것이 가능하다. 교원소청심사위원회의 인용결정이 있을 경우 광주과학기술원의 제소를 금지하여 교원으로 하여금 확정적이고 최
종적으로 징계 등 불리한 처분에서 벗어날 수 있도록 한 것은 공공단체의 책무를 규정한 교원지위법의 취지에도 부합한다. 따라서 심판대상조항은 청구인인 광주과학기술원의 재판청구권을 침해하지 아니한다. 
재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견
광주과학기술원을 국ㆍ공립학교와 달리 정부가 출연한 법인 형태로 설립한 것은 그 설립목적을 보다 효과적으로 수행하기 위하여 운영상 일정한 자율성과 독립성을 부여하기 위한 것이다. 광주과학기술원은 총장이 정관에서 정하는 바에 따라 계약으로 교원을 임면하도록 하고 있고, 교원의 인사나 복무에 관하여도 내부의 자체 원규에 따르도록 하고 있으므로, 교육부 산하의 교원소청심사위원회를 법인 형태로 설립된 광주과학기술원에 대한 상급행정기관으로 보기 어려우며, 그렇다면 행정청인 국ㆍ공립학교가 상급행정기관에 의한 재결의 효력에 기속되는 구조를 광주과학기술원에 동일하게 적용하기 어렵다. 또한 교원지위부존재확인 등 민사소송을 통한 구제수단은 광주과학기술원의 권익을 구제할 실효적인 권리구제수단으로 보기 어렵고, 교원과 동등하게 청구인에게 행정소송을 제기할 수 있도록 하더라도 교원소청심사위원회 결정의 효력이 정지되지 않는 등 교원의 신분보장에 특별한 장애사유가 생긴다거나 그 권리구제에 공백이 발생하는 것이라고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 재판청구권을 침해한다.
adjobtTxt: 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정되기 전의 것) 제10조 제4항 중 ‘공공단체’ 중 ‘광주과학기술원’에 관한 부분
refrnPrvsn: 헌법 제27조 제1항
구 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정되고, 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항
교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정된 것) 제9조 제1항
광주과학기술원법(2010. 1. 25. 법률 제9937호로 개정된 것) 제2조, 제7조
광주과학기술원법(2018. 12. 24. 법률 제16011호로 개정된 것) 제15조 제1항, 제5항, 제7항
refrnPrcdnt: 헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등, 판례집 18-1상, 58, 74-77
헌재 2012. 12, 27. 2011헌바155, 판례집 24-2하, 433, 440
헌재 2014. 4. 24. 2011헌마612, 판례집 26-1하, 150, 167
헌재 2017. 4. 27. 2015헌바24, 판례집 29-1, 81, 91
event: 청 구 인광주과학기술원
대표자 총장 김○○
대리인 법무법인 이공
담당변호사 허진민, 양홍석, 김선휴
eventCol1: 청구인|광주과학기술원
대표자 총장 김○○
대리인 법무법인 이공담당변호사 허진민, 양홍석, 김선휴
reason: 1. 사건개요
가. 광주과학기술원은 광주과학기술원법에 따라 국가의 출연으로 설립된 법인으로, 박사ㆍ석사 및 학사과정을 두고 있고(광주과학기술원법 제1조, 제2조, 제13조), 광주과학기술원 총장은 정관에서 정하는 바에 따라 광주과학기술원의 교원을 임면한다(같은 법 제15조 제1항).
나. 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정되어 같은 해 9. 24. 시행된 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’ 제10조 제4항은 기존에 ‘교원, 사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자’가 교원소청심사위원회의 결정(이하 ‘교원소청심사결정’이라 한다)에 대하여 행정소송법으로 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 있도록 규정하던 것에 ‘(공공단체는 제외한다)’라는 문구를 추가함으로써 위 제소권자의 범위에서 공공단체가 제외됨을 명시하고 있다.
다. 이에 청구인은 공공단체는 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없도록 규정한 위 법률조항이 청구인의 재판청구권 등 기본권을 침해한다고 주장하며, 2021. 12. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’ 제10조 제4항 전체를 심판대상으로 삼고 있으나, 교원소청심사결정에 대하여 불복할 수 있는 자의 범위에서 공공단체인 광주과학기술원을 제외하는 부분을 문제 삼고 있으므로 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’(2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정된 것) 제10조 제4항 중 ‘공공단체’ 가운데 ‘광주과학기술원’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조
항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정된 것)
제10조(소청심사 결정 등) ④ 제1항에 따른 심사위원회의 결정에 대하여 교원,"사립학교법"제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자(공공단체는 제외한다)는 그 결정서를 송달받은 날부터 30일 이내에 "행정소송법"으로 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 있다.
[관련조항]
구 교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정되고, 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정되기 전의 것)
제10조(소청심사 결정) ③ 제1항에 따른 심사위원회의 결정에 대하여 교원,"사립학교법"제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자는 그 결정서를 송달받은 날부터 90일 이내에"행정소송법"으로 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 있다.
교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(2008. 3. 14. 법률 제8890호로 개정된 것)
제9조(소청심사의 청구 등) ① 교원이 징계처분과 그 밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대하여 불복할 때에는 그 처분이 있었던 것을 안 날부터 30일 이내에 심사위원회에 소청심사를 청구할 수 있다. 이 경우에 심사청구인은 변호사를 대리인으로 선임(選任)할 수 있다.
광주과학기술원법(2010. 1. 25. 법률 제9937호로 개정된 것)
제2조(법인) 광주과학기술원(이하 "광주과기원"이라 한다)은 법인으로 한다.
제7조(총장) ① 광주과기원에 총장을 둔다.
② 총장은 광주과기원을 대표하고, 그 업무를 총괄한다.
광주과학기술원법(2018. 12. 24. 법률 제16011호로 개정된 것)
제15조(교원의 임면) ① 광주과기원의 교원은 정관에서 정하는 바에 따라 총장이 임면한다.
⑤ 총장은 제15조의2 제1항 따른 교원인사위원회의 재임용 심의를 거쳐 해당 교원에 대한 재임용 여부를 결정하고 그 사실을 임용기간이 끝나기 2개월 전까지 그 교원에게 문서로 통지하여야 한다. 이 경우 그 교원을 재임용하지 아니하기로 결정하였을 때에는 재임용하지 아니하겠다는 의사와 재임용 거부 사유를 구체적으로 밝혀 통지하여야 한다.
⑦ 재임용이 거부된 교원이 재임용 거부처분에 대하여 불복하고자 하는 경우에는 그 처분이 있음을 안 날부터 30일 이내에"교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법"제7조에 따른 교원소청심사위원회에 심사를 청구할 수 있다.
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항은 광주과학기술원이 공공단체로서 공공성을 지닌다는 이유만으로 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 방법을 완전히 봉쇄하고 있으므로 청구인의 재판청구권을 침해한다.
나. 심판대상조항은 광주과학기술원과 교원의 관계가 본질적으로 사립학교와 그 교원의 관계와 같이 사법적 근로관계에 해당함에도 불구하고 교원이나 사립학교 법인 또는 경영자와 달리 교원소청심사결정에 대하여 청구인의 제소권한을 부인하고 있으므로 합리적 이유 없이 청구인의 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 광주과학기술원의 공공단체로서의 지위
(1) 광주과학기술원 관련 규정
광주과학기술원(이하 ‘광주과기원’이라 한다)은 첨단과학기술의 혁신을 선도할 고급과학기술인재를 양성하고 산업계와의 협동연구, 외국과의 교육ㆍ연구 교류, 기술의 이전ㆍ사업화의 촉진 및 창업을 지원함으로써 국가과학기술발전에 이바지하기 위하여 광주과학기술원법이라는 특별법에 따라 국가의 출연으로 설립된 법인으로(광주과학기술원법 제1조, 제2조, 광주과학기술원 정관 제5조), 박사ㆍ석사 및 학사과정을 두고 있다(같은 법 제13조 제1항).
과학기술정보통신부장관이 광주과기원을 지원ㆍ육성하고, 그 업무를 조정ㆍ감독하는 등(같은 법 제12조) 광주과기원은 국가에 의한 특별한 감독과 규제를 받는다.
먼저, 광주과기원의 정관을 변경하려면 과학기술정보통신부장관의 인가를 받아야 하고, 위 인가를 위해서는 미리 교육부장관의 동의를 받아야 한다(같은 법 제4조 제2항, 제3항). 광주과기원에는 이사장 및 총장 각 1명을 포함한 15명 이내의 이사와 1명의 감사를 두는데(같은 법 제5조 제1항), 총장(같은 법 제7조 제3항, 제4항), 이사 및 감사(같은 법 제5조 제2항, 제3항)는 정관으로 정하는 바에 따라 이사회가 선임하되, 과학기술정보통신부장관의 승인을 요하며, 위 승인을 위
해서는 미리 교육부장관의 동의를 받아야 한다. 기획재정부장관, 과학기술정보통신부장관, 교육부장관이 각 추천하는 1인씩 추천하는 3인과 총장은 당연직이사로 본다(광주과학기술원 정관 제14조 제1항 단서). 광주과기원의 사업연도는 국가의 회계연도에 따르고(같은 법 제10조), 광주과기원은 사업연도가 시작되기 전에 사업계획서와 예산서를 과학기술정보통신부장관에게 제출하여 승인을 받아야 하며, 이 경우 학사에 관한 사업계획서와 예산서는 교육부장관에게도 제출하여야 한다(같은 법 제11조 제1항). 또한 과학기술정보통신부장관이 지정하는 공인회계사 또는 회계법인의 검사를 받은 매 사업연도의 세입ㆍ세출결산서를 과학기술정보통신부장관에게 제출하여야 하며, 이 경우에도 학사에 관한 세입ㆍ세출결산서는 교육부장관에게 제출하여야 한다(같은 조 제2항). 광주과기원은 수탁계약에 따른 연구를 제외하고는 연구계획서와 연구보고서를 과학기술정보통신부장관에게 제출하여야 하고, 과학기술정보통신부장관은 이를 심의ㆍ평가하며, 필요한 경우에는 그 연구계획서와 연구수행내용의 수정ㆍ보완 등 필요한 조치를 하게 하거나 연구성과의 보급을 권고할 수 있고(같은 법 제21조), 특정과제의 공동연구를 위하여 필요하다고 인정될 때에는 그에 필요한 적절한 조치를 취하거나 총장에게 필요한 조치를 취할 것을 권고할 수 있다(같은 법 제22조). 광주과기원을 해산하고자 할 때에는 이사회의 의결을 거쳐 과학기술정보통신부장관의 인가를 받아야 하고, 해산하는 경우 그 잔여재산은 국고에 귀속한다(광주과학기술원 정관 제33조).
(2) ‘공공기관의 운영에 관한 법률’상 공공기관으로의 지정
기획재정부장관은 매년 광주과기원을 기타공공기관 중 연구개발목적기관으로 지정하고 있다(공공기관의 운영에 관한 법률 제5조 제1항 제2호).
(3) 소결
관련 규정 등을 종합하면, 광주과기원은 공공단체로서의 지위와 성격을 가지고 있다.
나. 교원소청심사 제도 관련 주요 연혁 및 취지
(1) ‘교원지위향상을 위한 특별법’은 1991. 5. 31. 법률 제4376호로 제정되면서 종래 총무처 산하의 소청심사위원회(국ㆍ공립학교)와 학교법인 산하의 재심위원회(사립학교)로 이원화되어 있던 교원 인사에 관한 불복절차를 일원화하였다. 이에 따라 교원은 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대하여 불복이 있는 경우 국ㆍ공립학교 교원인지, 사립학교 교원인지를 불문하고 교육부에 설치된 교원징계재심위원회에 재심을 청구할 수 있게 되었고(같은 법 제9조 제1항), 교원징계재심위원회의 결정에 대해서도 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수 있었다(같은 법 제10조 제3항).
(2) ‘교원지위 향상을 위한 특별법’이 2005. 1. 27. 법률 제7354호로 개정되면서 제10조의 ‘재심결정’은 ‘소청심사결정’으로, ‘교원징계재심위원회’는 ‘교원소청심사위원회’로 용어가 변경되었다.
(3) 헌법재판소가 2006. 2. 23. 교원에게만 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 있도록 규정한 구 ‘교원지위향상을 위한 특별법’ 제10조 제3항에 대하여 대학을 설치ㆍ운영하는 학교법인의 재판청구권을 침해한다는 이유로 위헌 결정을 함에 따라(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조) 2007. 5. 11. 법률 제8414호로 개정된 ‘교원지위향상을 위한 특별법’은 위와 같은 위헌 결정의 취지를 반영하여 제소권자의 범위에 ‘교원’ 이외에 ‘사립학교법 제2조의 규정에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자’를 추가하였다. 당초 개정안은 ‘교원, 사립학교법 제2조의 규정에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자’로 되어 있었으나, 국회 교육위원회의 법안 심사 과정에서 ‘학교장 등’도 교원소청심사결정에 대하여 소송을 제기할 수 있음을 고려하여 ‘등 당사자’ 부분이 추가된 것이다. 즉, 대학교육기관의 경우 학교의 장(총장)이 정관으로 정하는 바에 따라 임용권을 위임받아 교원의 임용권자가 될 수 있고, 교원의 임용권자가 교원의 면직(사립학교법 제58조), 직위 해제(같은 법 제58조의2), 징계의결의 요구(같은 법 제61조, 제64조) 등 권한을 보유하는 사정이 반영된 것이다.
(4) ‘교원지위향상을 위한 특별법’은 2016. 2. 3. 법률 제13936호로 그 법명이 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’(이하 ‘교원지위법’이라 한다)으로 개정되었는데, 위 제10조 제3항의 실질적 내용은 동일하게 유지되었다.
(5) 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정된 교원지위법은 제소권자에 관한 규정을 제10조 제4항으로 위치를 옮겨 규정하면서, 공공단체는 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없다는 내용을 추가하였다. 이는 국가에 의해 설립된 공공단체인 광주과기원을 비롯하여 한국과학기술원, 대구경북과학기술원, 울산과학기술원 등이 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없음을 명확히 하는 한편, 교원소청심사결정의 이행을 담보하기 위함이었다.
다. 쟁점의 정리
(1) 공공단체인 광주과기원은 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없도록 규정한 심판대상조항이 청구인의 재판청구권을 침해하는지 여부를 살핀다.
(2) 청구인은 심판대상조항이 광주과기원을 교원이나 학교법인 또는 사립학교 경영자와 달리 취급하여 평등권을 침해한다고 주장하나, 이는 결국 심판대상조항이 교원소청심사결정에 대한 행정소송상 청구인의 원고적격을 부인하여 그 재판청구권을 침해한다는 주장과 같다고 할 것이므로 이에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
라. 재판청구권 침해 여부
(1) 심사기준
헌법 제27조 제1항은 "모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다."라고 규정함으로써 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 자격과 절차에 의하여 임명되고 물적 독립과 인적 독립이 보장된 법관에 의하여 합헌적인 법률이 정한 내용과 절차에 따라 재판을 받을 권리를 보장하고 있다. 헌법 제27조 제1항에서 보장되는 재판을 받을 권리는 원칙적으로 제도적으로 보장되는 성격이 강하므로, 그에 관하여는 상대적으로 폭넓은 입법형성권이 인정된다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌바155; 헌재 2017. 4. 27. 2015헌바24 참조).
(2) 판단
(가) 심판대상조항이 교원이나 사립학교법 제2조에 따른 학교법인 또는 사립학교 경영자 등 당사자에게 교원소청심사결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 있도록 규정함으로써 위 제소권자 범위에서 제외되는 청구인에 대하여 행정소송을 제기하지 못하도록 한 것은, 광주과기원에 소속된 교원의 신분과 지위를 국ㆍ공립학교 교원의 그것과 같은 수준으로 보장하여 교원의 인사를 둘러싼 분쟁을 신속하게 해결하고 궁극적으로는 광주과기원의 설립취지를 효과적으로 실현하기 위한 것이다.
(나) 교원의 신분보장을 둘러싼 재판상 권리구제절차를 어떻게 마련할 것인지는 당해 학교의 설립목적과 공공적 성격의 정도, 국가의 감독 수준 등을 두루 고려하여 정할 수 있는 것으로, 교원 근로관계의 법적 성격에 의해서만 좌우된다고 보기 어렵다.
앞서 본 바와 같이 광주과기원은 고급과학기술인재를 양성하고 산업계와의 협동연구, 외국과의 교류ㆍ연구 교류, 기술의 이전ㆍ사업화의 촉진 및 창업 지원 등 국가가 부여한 목적을 달성하기 위하여 설립된 법인이고(광주과학기술원법 제1조, 제2조, 광주과학기술원 정관 제5조), 그 설립ㆍ운영 등에 충당하기 위하여 국가, 지방자치단체 등으로부터 상당한 재정적 지원을 받을 수 있으며(같은 법 제8조, 제9조), 그 전반적인 운영과 연구 활동 등에 관하여 국가로부터 광범위한 감독과 통제를 받고 있다(같은 법 제5조 내지 제7조, 제11조, 제12조, 제21조 등).
이와 같은 광주과기원 설립목적의 특수성과 그 목적을 달성하기 위한 국가의 관리ㆍ감독 및 재정 지원, 사무의 공공성 내지 공익성 등을 고려할 때, 광주과기원과 같은 공공단체의 교원의 신분을 국ㆍ공립학교의 교원의 그것과 동등한 정도로 보장하면서 광주과기원이 교원소청심사결정에 대해 행정소송을 제기할 수 없도록 한 것을 두고 입법형성의 범위를 벗어났다고 보기 어렵다.
(다) 국가가 국ㆍ공립대학과 달리 법인 형태로 대학을 설립하는 것은 대학의 경쟁력 강화와 교육 및 연구역량을 향상시키기 위함이다(헌재 2014. 4. 24. 2011헌마612 참조). 입법자는 이 같은 목적을 실현하고자 법인 형태로 설립하는 대학에 교원 임용과 관련한 자율성을 부여하는 한편, 해당 대학의 공공단체로서의 지위를 고려하여 교원의 지위를 두텁게 보장하는 제도를 형성하는 것이 가능하다.
즉, 국ㆍ공립대학의 교원은 교육공무원의 신분을 갖는 반면, 공법인 형태로 설립된 대학의 교원은 임용계약을 통해 채용되어 엄격한 직제, 보수, 정원, 겸직 등 제한으로부터 비교적 자유롭다 할 것이므로 우수한 전문가나 석학이 보다 유연하게 임용될 수 있다. 그런데 공법인 형태로 설립된 대학의 재량과 자율이 커지다보면 자칫 단기적 성과나 이윤 창출에 중점을 둔 운영으로 인해 교원의 지위가 불안정해질 수도 있으며, 이는 당초 광주과기원의 설립취지에 반하는 결과를 초래할 수 있다. 이러한 점을 고려하여 입법자는 공법인 형태의 대학으로 하여금 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없도록 함으로써 신속한 분쟁해결을 도모하고, 교원의 신분과 지위를 보장하는 방안을 마련할 수 있다.
(라) 교원지위법은 공공단체를 국가, 지방자치단체에 준하는 것으로 보면서 사립학교법 제2조에 따른 학교법인이나 사립학교 경영자와 구별하고 있으며, 공공단체로 하여금 교원에 대하여 사회적으로 존경받고 높은 긍지와 사명감을 가지고 교육활동을 할 수 있는 여건을 조성하도록 노력할 의무와 교육현장에서 그 권위를
존중받도록 특별히 배려할 의무, 그리고 공적 행사 등에서 교원을 우대할 의무에 대하여 규정하고 있다(제2조). 공공단체로서 국ㆍ공립학교에 준하는 규율을 받는 광주과기원의 교원에 대하여 국ㆍ공립학교 교원과 동등한 절차의 적용과 신분 보장을 받도록 하고, 교원소청심사위원회의 인용결정이 있는 경우 광주과기원의 제소를 금지하여 교원으로 하여금 확정적이고 최종적으로 징계 등 불리한 처분에서 벗어날 수 있도록 한 것은 국가, 지방자치단체와 함께 교원의 지위향상 및 신분보장을 위해 노력해야 할 공공단체의 책무를 규정한 교원지위법의 취지에도 부합한다.
(마) 결국, 심판대상조항이 광주과기원을 국ㆍ공립학교와 마찬가지로 교원소청심사결정에 대해 행정소송을 제기할 수 없도록 한 것은 위와 같이 공공단체인 광주과기원의 운영상 특수성과 공공성을 반영하고 교원의 신분 보장을 공고히 하여 궁극적으로 그 설립취지를 실현하기 위한 것으로 합리적인 이유가 있으므로 심판대상조항은 청구인의 재판청구권을 침해한다고 할 수 없다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견이 있는 외에는, 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 문형배의 반대의견
우리는 심판대상조항이 청구인의 재판청구권을 침해한다고 판단하므로 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 심사기준
헌법 제27조 제1항은 "모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다."라고 규정하고 있다. 재판청구권은 재판권을 행사하는 법원의 조직과 소송절차에 관한 입법에 의존하고 있기 때문에 입법자에 의한 구체적 형성이 불가피하므로, 재판절차의 개설과 관련하여 입법자에게 광범위한 형성권이 인정된다. 그러나 헌법 제27조 제1항이 권리구제절차에 관한 구체적 형성을 완전히 입법자의 형성권에 맡기는 것은 아니다. 입법자가 단지 법원에 제소할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만을 제공할 뿐, 권리구제의 실효성이 보장되지 않는다면 권리구제절차의 개설은 사실상 무의미할 수 있다. 그러므로 재판청구권은 법적 분쟁의 해결을 가능하게 하는 적어도 한 번의 권리구제절차가 개설될 것을 요청할 뿐 아니라, 그를 넘어서 소송절차의 형성에 있어서 실효성 있는 권리보호를 제공하기 위하여 그에 필요한 절차적 요건을 갖출 것을 요청한다. 비록 재판절차가 국민에게 개설되어 있다 하더라도, 절차적 규정들에 의하여 법원에의 접근이 합리적인 이유로 정당화될 수 없는 방법으로 어렵게 된다면, 재판청구권은 사실상 형해화될 수 있으므로 바로 여기에 입법형성권의 한계가 있다(헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40; 헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등; 헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조).
나. 판단
(1) 국ㆍ공립학교와 달리 광주과기원을 국가 또는 지방자치단체가 직접 설립하지 않고 정부가 출연한 법인 형태로 설립한 것은 광주과기원의 설립목적을 보다 효과적으로 수행하기 위하여 운영상 일정한 자율성과 독립성을 부여하기 위한 것이다(헌재 2014. 4. 24. 2011헌마612 참조). 그 일환으로 광주과기원은 총장이 정관에서 정하는 바에 따라 근무기간ㆍ급여ㆍ근무조건, 업적 및 성과약정 등 계약조건을 정하여 계약으로 교원을 임면하도록 하고 있고(광주과학기술원법 제15조), 교원의 인사나 복무에 관하여 광주과기원 내부의 자체 원규에 따르도록 하고 있다. 즉, 광주과기원에 소속된 교원의 보수(광주과학기술원 급여규정 제2조), 결격사유(광주과학기술원 교원인사규정 제13조), 복무(같은 교원인사규정 제29조 내지 제37조), 신분보장(같은 교원인사규정 제38조), 당연면직ㆍ직권면직ㆍ직위해제(같은 교원인사규정 제39조, 제40조, 제41조의2), 징계(같은 교원인사규정 제45조 내지 제48조) 등에 관한 사항은 광주과기원의 내부규정에 따라 규율되며, 교육공무원법 기타 관계 법령상 교육공무원에 관한 규정은 준용되고 있지 않다. 광주과기원 총장의 임면권은 앞서 본 바와 같이 광주과학기술원법에 규정된 것으로, 상급행정기관인 대통령 또는 교육부장관으로부터 위임받은 국ㆍ공립대학 총장의 교원 임면권(교육공무원법 제25조 제1항, 제33조, 교육공무원 임용령 제3조, 제3조의2)과 같다고 볼 수 없다.
이러한 규율 체계에서 교육부 산하의 교원소청심사위원회를 행정청이 아닌 법인 형태로 설립된 광주과기원에 대한 상급행정기관으로 보기 어렵다. 그렇다면 교원소청심사결정도 상급행정기관에 의한 재결에 해당한다고 보기 어려운바 행정청인 국ㆍ공립학교가 상급행정기관에 의한 재결의 효력에 기속되는 구조를 광주과기원에 대해 동일하게 적용하기는 어렵다. 그렇게 하는 경우 별도의 법인격으로 광주과기원을 설립한 취
지를 무색하게 하는 결과를 초래한다. 따라서 교원소청심사결정으로 인하여 당사자로서 자신의 권익을 침해받은 자는 광주과기원 총장이든, 그 교원이든 이를 다툴 수 있게 할 필요성이 있고, 헌법 제27조의 취지에 따라 입법자는 교원소청심사결정으로 인하여 권익을 침해받은 자가 법원의 재판을 통하여 구제를 받을 수 있도록 하는 절차를 마련할 것이 요구된다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조).
(2) 만약 교원이 자신에게 불리한 처분의 무효나 취소 등을 주장하면서 민사소송을 제기하는 경우 그 처분의 법률효과가 귀속되는 광주과기원이 응소하여 그 재판절차에 참여할 수 있고, 더 나아가 적극적으로 재임용 거부 등 처분이 유효함을 전제로 교원지위부존재확인 등 민사소송을 제기하는 방법으로 교원소청심사결정의 대상인 불리한 처분을 다툴 수 있다 하더라도, 이를 들어 광주과기원에 권익을 구제받을 수 있는 실효적인 권리구제절차가 제공되었다고 보기는 어렵다.
즉, 교원이 제기한 민사소송에 대하여 응소하여 그 재판절차에 참여함으로써 자신의 권리를 주장하는 것은 어디까지나 상대방인 교원이 민사소송을 제기하는 경우에 비로소 가능한 것이고, 광주과기원이 교원지위부존재확인 등 민사소송을 제기하더라도 교원이 교원소청심사를 따로 청구하거나 교원소청심사결정에 불복하여 행정소송을 제기하는 경우에는 민사소송의 판결과 교원소청심사결정 또는 행정소송의 판결이 서로 모순ㆍ저촉될 가능성을 배제할 수 없다. 그런데 교원소청심사결정도 행정처분인 이상, 그것이 당연무효가 아닌 한 그 결정에 위법사유가 있다 하더라도 적법하게 취소되기 전까지는 유효하므로 민사소송절차를 통해 실효적인 구제를 받기는 어려울 것으로 보인다. 따라서 이러한 민사소송절차는 사립학교의 경우와 마찬가지로 광주과기원의 권익을 구제할 실효적인 권리구제수단으로 보기 어렵고, 재임용 거부 등 처분이나 교원소청심사결정을 직접 소송대상으로 하여 그 효력 유무를 다툴 수 있는 것도 아니므로 간접적이고 우회적인 권리구제수단에 불과하다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌가7등 참조).
교원소청심사결정의 적법성에 의심이 있는 경우 그 법적 분쟁에 관하여 헌법과 법률이 정한 법관에 의한 사실 확정과 법률의 해석 적용의 기회를 적어도 한 번이라도 실효성 있게 제공하는 것이 헌법 제27조 제1항에서 보장한 재판청구권에 관한 입법형성권의 한계인바, 위와 같이 광주과기원이 민사소송절차에 참여하는 방식으로는 교원소청심사결정의 효력 유무를 다투기에 불충분하며, 광주과기원에 실효적인 권리구제수단을 제공되었다고 볼 수 없다.
(3) 교원과 동등하게 청구인인 광주과기원에 교원소청심사결정에 불복하여 행정소송을 제기할 권리를 부여한다고 하여 심판대상조항이 추구하는 교원의 신분보장에 특별한 장애사유가 생긴다거나 그 권리구제에 공백이 발생하는 것이라고 보기 어렵다. 행정소송을 제기하더라도 처분권자는 교원소청심사결정에 기속되고, 교원소청심사위원회 결정의 효력은 행정소송 제기에 의하여 정지되지 아니한다(교원지위법 제10조의2). 또한 2021. 3. 23. 법률 제17952호로 개정된 교원지위법은 교원소청심사결정의 이행을 강제하기 위한 수단으로 처분권자에게 교원소청심사결정서를 송달받은 날부터 30일 이내에 결정의 취지에 따라 구제조치를 하고 그 결과를 제출할 의무를 부과하는 한편(제10조 제3항), 교육부장관, 교육감 또는 관계 중앙행정기관의 장으로 하여금 상당한 기일이 경과한 후에도 처분권자가 구제조치를 하지 아니하면 이행기간을 정하여 서면으로 구제조치를 명하도록 하고(제10조의3), 구제명령을 이행하지 아니한 경우 처분권자에게 2천만 원 이하의 이행강제금을 부과하며(제10조의4), 확정된 소청심사결정을 이행하지 아니한 자에 대하여 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처할 수 있도록 함으로써(제21조) 교원에 대한 권리구제의 실효성을 강화하고 있다.
(4) 이상의 점을 고려할 때, 심판대상조항은 오로지 공공단체라는 이유만으로 청구인이 교원소청심사결정에 대하여 행정소송을 제기함으로써 법관에 의한 재판을 받을 권리를 합리적 이유 없이 부인하고 있으므로 청구인의 재판청구권을 침해한다.
재판관  유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

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