item: panreType: 판례집
eventNo: 2020헌마542
eventNm: 주민등록법  제24조 제2항  위헌확인 등
panreTitle: 주민등록법 제24조 제2항 위헌확인 등
[2024. 4. 25. 2020헌마542]

textOfDecision: 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
eventSummary: 가. 청구인 김○○는 2003. 2. 24.생으로, 2020. 2. 3. 주민등록증 발급통지서를받았으나 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문날인을 거부하며 주민등록증 발급신청을 하지 않았다. 청구인 강○○은 1985. 11. 20.생으로, 17세가된해인 2002년 주민등록증 발급을 신청하여 같은 해 주민등록증을 발급받았다.
나. 청구인 김○○는 주민등록증에 지문을 수록하도록 한 주민등록법 제24조 제2항 본문 중‘지문(指紋)’에 관한 부분, 주민등록증의 발급을 위해서는 주민등록증 발급신청서에 좌우 열 손가락의 회전지문과 평면지문을 날인하도록한 주민등록법 시행령 제36조 제3항에 의한 별지 제30호 서식 중 열 손가락의지문을 찍도록 한 부분 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 주민등록증 발급신청서를 해당자의 주민등록지를 관할하는 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 한 주민등록법 시행규칙 제8조가 자신의 기본권을 침해한다고 주장하며, 청구인 강○○은 피청구인이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는자신의 지문정보를 보관ㆍ전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위가자신의 기본권을 침해한다고 주장하며, 2020. 4. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 이 사건 심판대상은 구 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정
되고, 2021. 7. 20. 법률 제18304호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 본문중‘지문(指紋)’에 관한 부분(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다), 구 주민등록법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령 제29511호로 개정되고, 2020. 10. 13. 대통령령제31111호로 개정되기 전의 것) 제36조 제3항에 의한 별지 제30호 서식 중 열손가락의 지문을 찍도록 한 부분(이하‘이 사건 시행령조항’이라 한다), 구 주민등록법 시행규칙(2009. 3. 10. 행정안전부령 제67호로 개정되고, 2023. 1. 12.행정안전부령 제374호로 개정되기 전의 것) 제8조(이하‘이 사건 규칙조항’이라 하고, 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항과 이 사건 규칙조항을 묶어‘심판대상조항들’이라 한다)가 청구인 김○○의 기본권을 침해하는지 여부 및피청구인이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 청구인 강○○의 지문정보를 보관ㆍ전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위(이하‘이 사건 보관등행위’라 한다)가 청구인 강○○의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 구 주민등록법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령 제29511호로 개정되고, 2020. 10. 13. 대통령령 제31111호로 개정되기 전의 것) 제36조 제3항 별지 제30호 서식 전체는[별지 1]과 같으며, 관련조항은[별지 2]와 같다.

구 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정되고, 2021. 7. 20. 법률제18304호로 개정되기 전의 것)
제24조(주민등록증의 발급 등)②주민등록증에는 성명, 사진, 주민등록번호, 주소,지문(指紋), 발행일, 주민등록기관을 수록한다. 다만, 혈액형에대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 신청이 있으면 추가로수록할 수 있다.
구 주민등록법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령 제29511호로 개정되고, 2020. 10.13. 대통령령 제31111호로 개정되기 전의 것)
제36조(주민등록증의 발급절차)③제1항 및 제2항에 따라 주민등록증 발급통지를 받은 사람 또는 공고된 사람은 그 통지서 또는 공고문에 적힌발급신청기간 내에 본인이 직접 주민등록이 되어 있는 시ㆍ군ㆍ자치구(이하“주민등록지의 시ㆍ군ㆍ구”라 한다)의 관계 공무원에게 사진(6개월 이내에 촬영한 가로 3.5센티미터, 세로 4.5센티미터의 모자 등을 쓰지않은 상반신 사진을 말한다. 이하 같다) 1장을 제출하고 본인임을 밝힌후, 그 공무원 앞에서 별지 제30호 서식에 따른 주민등록증 발급신청서에 지문을 찍거나 전산조직을 이용하여 지문을 찍어 신청하여야 한다.
다만, 제출한 사진으로 본인임을 확인하기 곤란한 경우에는 보완을 요구할 수 있으며, 이에 대한 구체적인 사항은 행정안전부령으로 정한다.
구 주민등록법 시행규칙(2009. 3. 10. 행정안전부령 제67호로 개정되고,2023. 1. 12. 행정안전부령 제374호로 개정되기 전의 것)
제8조(주민등록증 발급신청서의 송부) 시장ㆍ군수 또는 구청장은 주민등록증 발급신청서와 별지 제4호 서식의 주민등록증 발급신청서 집계표를 다음 달 5일까지 해당자의 주민등록지를 관할하는 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내야 한다.

caseRelatedOpinion: 가. 주민등록법상 지문날인제도는 주민의 거주관계를 파악하기 위한 것이아니라 범죄자 검거와 대형사고 등에서의 신원확인을 위한 것인데, 이는 주민등록법 제1조에 규정된 목적과 전혀 관계없을 뿐만 아니라, 지극히 행정우위적 목적에 불과하다. 모든 국민을 대상으로 지문을 채취하여 개인식별의 수단으로 사용하는 것은 개인의 모든 사생활이 노출될 위험이 있고 악용될 소지도크다. 생체정보인 지문이 개인에게 노출될 경우에는 악용의 가능성이 더욱 커진다. 생체정보의 안전한 활용 및 보호방안 제시가 요구되는 시점에 국가가 개인의 열 손가락 지문 모두를 수집하는 것이 불가피한 수단이라고 볼 수 있는지 의문이고, 주민등록증에 수록된 지문정보가 본인식별용도로 사용되는 경우가 있는지도 의문이다. 따라서 심판대상조항들 및 이 사건 보관등행위는 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해한다.
나. 주민등록법은 제24조 제2항에서 지문을 주민등록증에 수록하도록 하고있고, 같은 조 제7항에서 주민등록증 및 그 발급신청서의 서식과 발급절차를대통령령으로 정하도록 위임하고 있으나, 위 조항들은 주민등록증 발급신청서에 열 손가락 지문을 찍도록 한 이 사건 시행령조항 및 제출된 주민등록증 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 한 이 사건규칙조항의 법률상 근거가 될 수 없다. 또한, 경찰청장이 지문을 수집ㆍ보관할수 있도록 하는 명시적인 법률규정은 전혀 존재하지 않는다. 따라서 이 사건시행령조항, 이 사건 규칙조항 및 이 사건 보관등행위는 법률유보원칙에 위반되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해한다.

judgement: (1) 청구인 김○○(이하 이 항에서는‘청구인’이라고만 한다)는 주민등록증
발급신청을 하지 않았고, 이 사건 규칙조항은 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 직접적인 수범자로 하고 있다. 따라서 이 사건 규칙조항에 관하여 청구인에게 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되는지 문제된다.
(2) 청구인은 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 등에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 자신의 지문정보가 담긴 주민등록증 발급신청서를 제출하여야하는데, 정당한 사유 없이 기간 내에 주민등록증 발급신청을 하지 않은 경우주민등록법 제24조 제4항 전단 및 제40조 제4항에 따라 과태료가 부과된다. 그리고 청구인이 위 발급신청서를 제출한다면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이 사건 규칙조항에 따라 이를 관할 경찰서의 지구대장ㆍ파출소장에게 송부하여야 한다.이처럼 청구인은 주민등록증 발급신청서를 제출할 의무가 있고, 이 사건 규칙조항은 청구인이 위 신청서를 제출한 때 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장ㆍ파출소장에게 보낼 것을 당연히 예정하고 있으므로, 청구인은 주민등록증 발급신청서에 지문을 날인하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 이를 제출하여야 할 의무를 부담하게 된 때 이 사건 규칙조항으로 인한기본권 제한을 받게 되었다 할 것이다.
(3) 청구인은 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항에 따라 자신의 지문정보가 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 의하여 수집되고, 이렇게 수집된 지문정보가 이사건 규칙조항을 근거로 관할 경찰서의 지구대장ㆍ파출소장에게 송부되며, 이로써 경찰청장이 지문정보를 보관ㆍ관리하면서 이용할 수 있게 되는 것에 대하여 문제를 제기하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 이러한 청구인에게 주민등록증 발급신청서를 작성ㆍ제출한 후에야 이 사건 규칙조항에 대하여 헌법소원심판을 청구할 것을 요구할 수도 없다.
(4) 따라서 청구인이 주민등록증 발급신청을 하였는지 여부에 따라 이 사건규칙조항에 관하여 기본권침해의 자기관련성이나 현재성이 달리 판단될 수 없고, 청구인의 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성및 현재성이 인정되므로, 이 부분 심판청구는 적법하다. 이 사건 규칙조항과동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행규칙(1999. 7. 24. 행정자치부령 제59호로 전부개정되고, 2008. 2. 22. 행정자치부령 제425호로 전부개정되기 전의것) 제9조에 관하여 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되지 않는다고판시한 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정은 이 결정과 저촉되는 범위 내에서이를 변경하기로 한다.
나. 제한되는 기본권
(1) 개인정보자기결정권은 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록 할 것인지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리이다. 즉 정보주체가 개인정보의 공개와 이용에 관하여 스스로 결정할권리를 말한다. 개인정보자기결정권의 보호대상이 되는 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등과 같이 개인의 인격주체성을 특징짓는 사항으로서 그 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보라고 할 수 있고,반드시 개인의 내밀한 영역이나 사사(私事)의 영역에 속하는 정보에 국한되지않고 공적 생활에서 형성되었거나 이미 공개된 개인정보까지 포함한다. 또한그러한 개인정보를 대상으로 한 조사ㆍ수집ㆍ보관ㆍ처리ㆍ이용 등의 행위는모두 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당한다(헌재 2005. 5.26. 99헌마513등).
(2) 주민등록증에 발급대상자의 지문을 수록하도록 한 이 사건 법률조항, 주민등록증 발급대상자로 하여금 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문을찍도록 하고 있는 이 사건 시행령조항은 지문정보의 수집에 관한 규정이고, 개인의 고유성, 동일성을 나타내는 지문은 그 정보주체를 타인으로부터 식별가능하게 하는 개인정보이므로, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 개인의 지문정보를 수집하는 것은 정보주체인 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 제한한다(헌재2015. 5. 28. 2011헌마731 참조). 이 사건 규칙조항은 주민등록증 발급을 신청하는 사람이 신청서에 열 손가락의 지문을 찍어 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출할경우, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 위 신청서를 보내도록 함으로써 경찰청장이 지문정보를 수집ㆍ보관할 수 있도록 하는 조항인바, 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항과 마찬가지로 정보주체인 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 제한한다. 따라서 이 사건 시행령조항과 이 사건 규칙조항이 법률유보원칙에 위반되어 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부 및 심판대상조항들이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부가 문제된다.
(3) 이 사건 보관등행위는 위와 같이 수집된 개인의 지문정보를 피청구인이보관, 전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 것으로써 정보주체인 청구인 강○○의 개인정보자기결정권을 제한한다(헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등 참조). 따라서 이 사건 보관등행위가 법률유보원칙 및 과잉금지원칙에 위반되어 청구인강○○의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부가 문제된다.
(4) 청구인들은 사생활의 비밀과 자유, 양심의 자유, 인격권, 행복추구권 등
의 침해 주장도 하고 있으나, 청구인들의 이러한 주장은 개인정보자기결정권 침해 주장과 크게 다르지 않고, 청구인들 스스로 주장하고 있는 바와 같이심판대상조항들 및 이 사건 보관등행위와 가장 밀접한 관련을 가지는 기본권은 개인정보자기결정권이므로, 개인정보자기결정권 침해 여부를 살펴보는 이상 위 다른 기본권의 침해 여부에 관하여는 따로 살펴보지 않는다(헌재 2015.5. 28. 2011헌마731 참조).

(1) 이 사건 시행령조항이 법률유보원칙에 위반되는지 여부
(가) 헌법재판소의 선례
1) 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서 이 사건 시행령조항과동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 제18772호로 개정되기 전의 것) 제33조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중‘열 손가락의회전지문과 평면지문을 날인하도록 한 부분’이 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『기본권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 이를 제한할 수 있으나, 그 제한의 방법은 원칙적으로 법률로써만 가능하고 제한의 정도도 기본권의 본질적 내용을침해할 수 없고 필요한 최소한도에 그쳐야 한다. 그런데 위 조항에서 규정하고 있는 기본권 제한에 관한 법률유보원칙은‘법률에 의한 규율’을 요청하는것이 아니라‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이므로, 기본권의 제한에는법률의근거가 필요할 뿐이고 기본권 제한의 형식이 반드시 법률의 형식일 필요는 없다.
구 주민등록법 제17조의8 제1항 및 제3항은 주민등록이 된 자 중 17세 이상의 자에 대하여 주민등록증을 발급하도록 하면서 그 발급은 발급대상자의 신청에 의하도록 하고 있고, 같은 조 제2항 본문은“주민등록증에는 성명ㆍ사진ㆍ주민등록번호ㆍ주소ㆍ지문ㆍ발행일ㆍ주민등록기관을 수록한다.”라고 하여 주민등록증의 수록사항의 하나로 지문을 규정하고 있으며, 같은 조 제5항은“주민등록증 및 그 발급신청서의 서식과 그 발급절차는 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다.
이에 따라 구 주민등록법 시행령 제33조 제2항은 주민등록증 발급대상자는관계공무원 앞에서 별지 제30호 서식에 의한 주민등록증 발급신청서에 지문을
날인하여 주민등록증 발급을 신청하도록 규정하고 있고, 별지 제30호 서식은 열 손가락의 회전지문과 평면지문을 날인하도록 규정하고 있다.
구 주민등록법 제1조는“이 법은 시ㆍ군 또는 구의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 상시로 명확히 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모함을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있는바, 주민등록법의 이러한 입법목적은 구 주민등록법 제7조 이하에서 규정하고 있는 개인별 및 세대별 주민등록표의 작성에 의하여 대부분 달성되고 있다고 할 수 있다.
그러나 지문날인제도와 밀접한 관련을 맺고 있는 주민등록증제도는 위와같은 주민등록법의 일반적인 입법목적과는 다른 측면을 가지고 있다. 즉 주민등록증제도는 원래 치안유지나 국가안보를 위하여 탄생한 제도로서, 이를 뒷받침하기 위한 신원확인을 직접적인 목적으로 하고 있고, 그 목적 달성을 위하여 주민등록증에는 성명ㆍ사진ㆍ주민등록번호ㆍ주소ㆍ지문 등을 수록하도록하고 있는바, 특히 주민등록표의 수록사항이 아닌 지문을 수록하도록 한 것은국민의 자기식별성을 강화함으로써 보다 확실한 신원확인이 가능하도록 하기위한 것이다.
살피건대, 구 주민등록법 제17조의8 제2항 본문은 주민등록증의 수록사항의하나로 지문을 규정하고 있을 뿐‘오른손 엄지손가락 지문’이라고 특정한 바가없으며, 위 시행령조항에서는 구 주민등록법 제17조의8 제5항의 위임규정에근거하여 주민등록증 발급신청서의 서식을 정하면서 보다 정확한 신원확인이가능하도록 하기 위하여 열 손가락의 지문을 날인하도록 하고 있는 것이므로,이를 두고 법률에 근거가 없는 것으로서 법률유보원칙에 위배되는 것으로 볼수는 없다.』
2) 헌법재판소는 또한, 2015. 5. 28. 2011헌마731 결정에서도 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되고, 2011. 8. 29. 대통령령 제23102호로 개정되기 전의 것) 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중‘열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분’이 법률유보원칙에 위반되는지 여부에 대하여, 다음과 같은 사정을 보태어 보면 앞서 본 99헌마513등 결정의 이유는 그대로 타당하고, 달리 판단하여야 할아무런 사정변경이 없다고 판단하였다.
『오늘날 현대사회는 개인의 인적 사항이나 생활상의 각종 정보가 정보주체의 의사와는 전혀 무관하게 타인의 수중에서 무한대로 집적되고 이용 또는 공
개될 수 있는 새로운 정보환경에 처하게 되었고, 개인정보의 수집ㆍ처리에있어서의 국가적 역량의 강화로 국가의 개인에 대한 감시능력이 현격히 증대되어 국가가 개인의 일상사를 낱낱이 파악할 수 있게 되었다. 정보화 사회로의이러한 급속한 진전에 직면하여 개인정보 보호의 필요성은 날로 증대하고 있다고 볼 때, 국가권력에 의하여 개인정보자기결정권을 제한함에 있어서는 개인정보의 수집ㆍ보관ㆍ이용 등의 주체, 목적, 대상 및 범위 등을 법률에 구체적으로 규정함으로써 그 법률적 근거를 보다 명확히 하는 것이 바람직하다. 그러나 개인정보의 종류와 성격, 정보처리의 방식과 내용 등에 따라 수권법률의명확성 요구의 정도는 달라진다 할 것이고, 일반적으로 볼 때 개인의 인격에밀접히 연관된 민감한 정보일수록 규범명확성의 요청은 더 강해진다고 할 수있다(헌재 2005. 7. 21. 2003헌마282등 참조).
그런데 지문정보는 일반적인 개인정보와는 달리 생체정보에 해당하기는 하지만, 개인의 동일성을 확인할 수 있는 하나의 징표일 뿐, 종교, 학력, 병력, 소속 정당, 직업 등과 같이 정보 주체의 신상에 대한 인격적ㆍ신체적ㆍ사회적ㆍ경제적 평가가 가능한 내용이 담겨 있지 아니하므로, 그 자체로는 타인의 평가로부터 단절된 중립적인 정보라는 특성을 가지고 있어, 유전자정보와 같은 다른 생체정보와는 달리 개인의 인격에 밀접히 연관된 민감한 정보라고 보기는어려워 수권법률의 명확성이 특별히 강하게 요구된다고는 할 수 없다.』
(나) 선례 변경의 필요성
위와 같은 선례들의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 위 선례들이 적시하고 있는 주민등록법 조항들은 법률개정에 따라 위치만 변경되었을뿐(주민등록법 제24조 등) 그 내용이 그대로 유지되고 있으므로, 이 사건에서위 선례들과 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 시행령조항은 법률유보원칙에 위반되지 않는다.
(2) 이 사건 보관등행위가 법률유보원칙에 위반되는지 여부
(가) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서, 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하고, 이를 전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 행위는 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『1)경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하는 행위에 법률의 근거가 있는 것인지 여부에 관하여 보건대,‘공공기관의
개인정보보호에 관한 법률’제10조 제2항 제6호는 컴퓨터에 의하여 이미 처리된 개인정보뿐만 아니라 컴퓨터에 의하여 처리되기 이전의 원 정보자료 자체도 경찰청장이 범죄수사목적을 위하여 다른 기관에서 제공받는 것을 허용하는 것으로 해석되어야 하고, 경찰청장은 같은 법 제5조에 의하여 소관 업무를수행하기 위하여 필요한 범위 안에서 이를 보유할 권한도 갖고 있으며, 여기에는 물론 지문정보를 보유하는 것도 포함된다.
따라서 경찰청장이 지문정보를 보관하는 행위는‘공공기관의 개인정보보호에 관한 법률’제5조, 제10조 제2항 제6호에 근거한 것으로 볼 수 있고, 그 밖에 지문을 신원확인의 수단으로 활용할 수 있는 근거를 규정한 주민등록법 제17조의8 제2항 본문, 제17조의10 제1항과, 범죄의 예방, 진압 및 수사, 치안정보의 수집을 경찰의 임무 내지 경찰관의 직무의 하나로 규정한 경찰법 제3조및‘경찰관 직무집행법’제2조에도 근거하고 있다.
2) 경찰청장이 보관하고 있는 지문정보를 전산화하고 이를 범죄수사목적에이용하는 행위가 법률의 근거가 있는 것인지 여부에 관하여 보건대, 경찰청장은 개인정보화일의 보유를 허용하고 있는‘공공기관의 개인정보보호에 관한법률’제5조에 의하여 자신이 업무수행상의 필요에 의하여 적법하게 보유하고있는 지문정보를 전산화할 수 있고, 지문정보의 보관은 범죄수사 등의 경우에신원확인을 위하여 이용하기 위한 것이므로, 경찰청장이 지문정보를 보관하는행위의 법률적 근거로서 거론되는 법률조항들은 모두 경찰청장이 지문정보를범죄수사목적에 이용하는 행위의 법률적 근거로서 원용될 수 있다.
3) 따라서 경찰청장의 보관 등 행위는 그 법률의 근거가 있다.』
(나) 선례 변경의 필요성
1) ‘공공기관의 개인정보보호에 관한 법률’은 2011. 3. 29. 법률 제10465호로폐지되었고,‘개인정보 보호법’이 제정되어 2011. 9. 30.부터 시행되었다. 현행‘개인정보 보호법’은 제1조에서“이 법은 개인정보의 처리 및 보호에 관한 사항을 정함으로써 개인의 자유와 권리를 보호하고, 나아가 개인의 존엄과 가치를 구현함을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있다. 또한‘개인정보 보호법’제15조 제1항 제3호는 공공기관이 법령 등에서 정하는 소관 업무의 수행을 위하여불가피한 경우 개인정보처리자는 개인정보를 수집할 수 있으며 그 수집 목적의 범위에서 이용할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제18조 제1항은 개인정보처리자로 하여금 개인정보를 법 제15조 제1항에 따른 범위를 초과하여 이용하거나 법 제17조 제1항 및 제28조의8 제1항에 따른 범위를 초과하여 제3자에게
제공하여서는 아니 된다고 규정하며, 같은 법 제18조 제2항 제7호는 범죄의수사와 공소의 제기ㆍ유지를 위하여 필요한 경우에는 개인정보처리자는 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 없는 한 개인정보를 목적외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공할 수 있다고 규정하고 있다.‘개인정보 보호법’의 위 조항들에 비추어보면 경찰청장은 소관 업무를 수행하기위하여 지문정보를 보유할 권한이 있다고 해석되어야 한다. 따라서 피청구인이 현재 청구인 강○○의 지문정보를 보관ㆍ전산화하고 이를 범죄수사목적에이용하는 행위는 현행‘개인정보 보호법’제15조 제1항 제3호, 제18조 제1항,제2항 제7호에 근거한 것으로 볼 수 있다.
2) 또한, 선례가 언급한 구 주민등록법 제17조의8 제2항 본문, 제17조의10제1항은 현행 주민등록법 제24조 제2항, 제26조 제1항으로 위치가 각 변경되었을 뿐 그 내용이 현행 법령에 그대로 유지되고 있고, 현행‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’제3조 및 현행‘경찰관 직무집행법’제2조도여전히 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호, 범죄의 예방ㆍ진압 및 수사 등을경찰의 임무로 규정하고 있다.
3) 이상과 같이, 선례가 경찰청장이 지문정보를 보관ㆍ전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위의 법률상 근거로 든 법률조항들은 현재‘개인정보 보호법’제15조 제1항 제3호, 제18조 제1항, 제2항 제7호, 주민등록법 제24조 제2항, 제26조 제1항,‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’제3조 및‘경찰관 직무집행법’제2조에서 여전히 그 내용을 유지하고 있으므로, 위 지문정보의 보관ㆍ이용행위가 법률유보원칙을 위반하지 않는다고 본선례의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이 사건에서 위 선례와달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 따라서이 사건 보관등행위는 법률유보원칙에 위반되지 않는다.
(3) 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위가 과잉금지원칙에 위반되는지 여부
(가) 헌법재판소의 선례
1) 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서 이 사건 시행령조항과동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 제18772호로 개정되기 전의 것) 제33조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중‘열 손가락의회전지문과 평면지문을 날인하도록 한 부분’및 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하고, 이를 전산화하여 범죄수사목적
에 이용하는 행위가 모두 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다.그 이유의 요지는 다음과 같다.
『가) 이 사건 시행령조항 및 경찰청장의 보관 등 행위는 불가분의 일체를이루어 지문정보의 수집ㆍ보관ㆍ전산화ㆍ이용이라는 넓은 의미의 지문날인제도를 구성하고 있다고 할 수 있으므로, 지문정보의 수집ㆍ보관ㆍ전산화ㆍ이용을 포괄하는 의미의 지문날인제도(이하‘이 사건 지문날인제도’라 한다)가 과잉금지원칙에 위반되어 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부가 문제된다.
나) 이 사건 지문날인제도가 범죄자 등 특정인만이 아닌 17세 이상 모든 국민의 지문정보를, 그것도 한 손가락만이 아니라 열 손가락 모두의 지문정보를수집하여 보관하도록 한 것은 신원확인기능의 효율적인 수행을 도모하고, 신원확인의 정확성 내지 완벽성을 제고하기 위한 것으로 볼 수 있다.
위와 같은 이 사건 지문날인제도의 목적의 정당성은 충분히 인정되고, 또한17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하고 이를 보관ㆍ전산화하여 이용하는 것이 위와 같은 목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 방법의하나가 될 수 있음은 물론이다.
다) 이 사건 지문날인제도는 다음과 같은 이유로 침해의 최소성에 어긋나지않는다.
첫째, 이 사건 지문날인제도가 17세 이상 모든 국민의 지문정보를 구체적사건과 관련 없이 사전에 포괄적으로 수집하고 이를 보관ㆍ전산화하여 범죄수사목적 등에 이용하는 것이 침해최소성에 어긋난 것으로서 개인정보에 대한과도한 수집 및 이용이 아닌가 하는 의문이 있을 수 있다. 경찰이 범죄수사나사고피해자의 신원확인 등의 경우에 행하는 지문정보의 이용은 구체적 사건에서 채취한 지문과 경찰이 미리 수집하여 보관중인 지문정보를 대조하는 방식에 의하여 이루어지기 때문에, 만일 경찰이 사전에 광범위한 지문정보를 보관하고 있지 않다면 지문정보를 통한 신원확인작업이 효율적으로 이루어지기는매우 어렵다. 따라서 범죄자 등 특정인의 지문정보만 보관해서는 17세 이상 모든 국민의 지문정보를 보관하는 경우와 같은 수준의 신원확인기능을 도저히수행할 수 없는 것이다.
둘째, 개인별로 한 손가락만이 아닌 열 손가락 모두의 지문정보를 수집하여이를 보관ㆍ이용하는 것에 대하여도 정보의 과잉수집 문제가 있을 수 있다. 그러나 한 손가락만의 지문정보를 수집하는 경우 그 손가락 자체의 손상, 세월의경과나 사고발생으로 인한 지문의 손상 등으로 인하여 한 손가락만의 지문정
보로는 신원확인이 불가능하게 되는 경우가 흔히 발생할 수 있을 뿐만 아니라, 그 정확성 면에 있어서도 열 손가락 모두의 지문을 대조하는 것과 비교하기 어렵다고 할 것이므로, 열 손가락 모두의 지문정보를 수집하여 이용하는 것이 지나친 정보수집이라고 보기도 어렵다.
셋째, 다른 신원확인수단의 존재와 관련하여 침해최소성 위배 여부에 대한의문이 제기될 수 있다.
우선 가장 간편한 신원확인수단이라고 할 수 있는 사진의 경우를 보면, 사람의 용모는 성장이나 세월의 경과에 따라 수시로 변할 수 있고, 성형수술에의한 사후적 변화도 얼마든지 가능하므로 사진으로는 신원확인의 정확성을 담보하기 어려울 뿐만 아니라, 그것만으로는 경찰행정에서 발생할 수 있는 다양한 신원확인의 수요 및 필요성에 효과적으로 부응할 수 없음이 명백하다. 그밖에 신원확인수단으로 유전자, 홍채, 치아 등을 들 수 있으나, 이들에 대하여는대체로 지문의 경우에 비하여 그 수집ㆍ보관과 관련한 인권침해의 우려가 매우 높고, 그 확인시스템의 구축에 비용 및 시간이 너무 많이 들 뿐만 아니라,남겨진 흔적과의 대조를 통하여도 쉽게 신원확인이 가능한 지문에 비하여 신원확인이 가능한 범위가 협소하다는 점 등의 단점이 지적되고 있다.
따라서 다른 여러 신원확인수단 중에서 정확성ㆍ간편성ㆍ효율성 등의 종합적인 측면에서 현재까지 지문정보와 비견할 만한 것은 찾아보기 어렵다고 할수 있다.
라) 이 사건 지문날인제도는 법익의 균형성에도 위배되지 않는다. 지문정보는, 개인의 동일성을 확인할 수 있는 하나의 징표일 뿐, 종교, 학력, 병력, 소속정당, 직업 등과 같이 정보 주체의 신상에 대한 인격적ㆍ신체적ㆍ사회적ㆍ경제적 평가가 가능한 내용이 담겨 있지 아니하므로, 그 자체로는 타인의 평가로부터 단절된 중립적인 정보에 해당하고, 누구나 손쉽게 정보주체를 확인할 수있는 성명, 사진, 주민등록번호 등과는 달리 일반인의 경우 지문정보의 내용을가지고 정보주체를 파악하는 것이 거의 불가능하고 이에 대한 전문적인 감식능력이 있는 경우에만 그 정보주체의 확인이 가능하며, 지문을 직접 날인하는방법에 의하여 생성되기 때문에 정보주체로부터 정보수집자에게로 전달되는과정에서 정보의 내용이 실제 내용과 다르게 왜곡될 염려가 없는 객관적인 정보라는 특성을 가지고 있음을 고려하여 보면, 이 사건 지문날인제도에 의하여17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하고 경찰청장이 이를 보관ㆍ전산화하여 범죄수사목적 등에 이용한다고 하더라도, 그로 인하여 정보주체
가 현실적으로 입게 되는 불이익은 그다지 심대한 것으로 보기 어렵다.
따라서 경찰청장이 앞에서 본 바와 같이 보관ㆍ전산화하고 있는 지문정보를 범죄수사활동, 대형사건사고나 변사자가 발생한 경우의 신원확인, 타인의인적 사항 도용 방지 등 각종 신원확인의 목적을 위하여 이용함으로써 달성할수 있게 되는 공익이 그로 인한 정보주체의 불이익에 비하여 더 크다고 보아야 할 것이다.
마) 결국 이 사건 지문날인제도가 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하였다고 볼 수 없다.』
2) 헌법재판소는 또한, 2015. 5. 28. 2011헌마731 결정에서도 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되고, 2011. 8. 29. 대통령령 제23102호로 개정되기 전의 것) 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중‘열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분’이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부에 대하여, 다음과 같은 사정을 보태어 보면 앞서 본 99헌마513등 결정의 이유는 그대로 타당하고, 달리 판단하여야 할아무런 사정변경이 없다고 판단하였다.
『위 선례의 결정 이유는 이 사건 시행령조항에 대한 과잉금지원칙 위배 여부의 판단에 그대로 적용할 수 있고, 위 선례의 결정을 변경할 특별한 사정을찾아 볼 수 없으므로 위 결정 이유를 이 사건에 그대로 원용하기로 하되, 다음과 같이 몇 가지 이유를 덧붙이기로 한다.
먼저, 개인정보의 종류 및 성격, 수집목적, 이용형태, 정보처리방식 등에 따라 개인정보자기결정권의 제한이 인격권 또는 사생활의 자유에 미치는 영향이나 침해의 정도는 달라지므로 위와 같은 요소들과 추구하는 공익의 중요성을헤아려야 하는데, 일반적으로 인간의 존엄성이나 인격의 내적 핵심, 내밀한 사적 영역에 근접하는 민감한 개인정보에 대하여는 엄격한 검증이 필요하나, 그렇지 않은 정보들은 다른 위험스런 정보에 접근하기 위한 연결자 역할을 하거나, 다른 개인정보들과 결합함으로써 개인의 전체적ㆍ부분적 인격상을 추출해내는 데 사용되지 않는 한 그 자체로 언제나 엄격한 보호의 대상이 된다고 하기 어렵다(헌재 2005. 7. 21. 2003헌마282등 참조). 그런데 지문정보는 앞에서본 바와 같이 그 자체로 개인의 존엄과 인격권에 큰 영향을 미칠 수 있는 민감한 정보라고 보기 어려우므로, 이러한 사정도 이 사건 시행령조항의 과잉금지원칙 위배 여부를 판단함에 있어서 고려되어야 한다.
다음으로 지문정보가 다른 개인정보를 통합하는 연결자(key data)로 사용될
수 있어 새로운 개인정보의 침해가능성이 크고, 지문정보는 구체적인 범죄수사를 위해서 뿐 아니라 일반적인 범죄예방 등을 빙자하여 특정한 개인에 대한 행동의 감시에 남용될 수 있다는 견해가 있다.
그러나 최근 빈번하게 발생하고 있는 주민등록번호 유출 및 남용사고나 사회적으로 문제가 되고 있는 휴대전화나 스마트폰을 통한 위치추적으로 개인의행동을 감시하는 것과 달리, 지문정보가 위와 같은 연결자로 이용되거나 개인행동을 감시하는 수단으로 사용되어 개인의 사생활을 침해한 사건이 실제로발생하고 있다는 아무런 자료가 없다.
최근에는 범죄수사를 위한 신원확인, 대형사고의 피해자나 변사자 확인을위한 수단으로 유전자 분석방법이 지문확인방법보다 더 많이 사용되고 그 정확성 또한 높다고 알려져 있다고 하면서 이 사건 시행령조항은 침해의 최소성을 갖추지 못하였다는 주장이 있다. 그러나 앞서 본 바와 같이 개인의 민감한정보라고 보기 어려운 지문정보와 달리 유전자정보는 개인의 현재 건강상태와과거 병력 등을 포함한 생체정보로서 인간의 존엄성이나 내밀한 사적 영역에밀접히 연관된 민감한 정보에 해당하여 그 수집으로 인한 인권침해의 위험이매우 높아 제한적으로만 그 수집이 허용되고, 그에 따라 신원확인을 위해 비교할 수 있는 수집ㆍ보관된 정보가 지문정보에 비해 훨씬 부족하여 유전자정보의 신원확인수단으로서의 효율성은 아직까지 지문정보에 이르지 못하고 있다.
결국 선례의 결정 이후 신원확인수단에 대한 과학기술의 꾸준한 발전에도불구하고 현재로서도 간편하고 정확하며 효율적인 신원확인수단으로 지문정보에 상응하면서 보다 덜 기본권 제한적인 수단을 발견하기 어렵다.』
(나) 이 사건과의 관계 및 선례 변경의 필요성
1) 앞서 본 바와 같이, 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정과 2015.5. 28. 2011헌마731 결정에서 이 사건 시행령조항과 같은 내용의 구 시행령조항 및 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하고, 이를 전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 행위가 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다.
2) 위 99헌마513등 결정과 2011헌마731 결정에서는 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부가 판단되지 아니하였으나, 선례가 지적하고 있는 바와 같이 열 손가락 지문을 날인하도록 한 이 사건 시행령조항과 이 사건보관등행위는 불가분의 일체를 이루어 지문정보의 수집ㆍ보관ㆍ전산화ㆍ이용이라는 넓은 의미의 지문날인제도를 구성하는 것이어서(헌재 2005. 5. 26. 99헌
마513등), 이 사건 시행령조항과 이 사건 보관등행위의 법률상 근거가 되는이 사건 법률조항 또한 마찬가지로 넓은 의미의 지문날인제도를 구성한다고할 것이고, 또한 이 사건 법률조항은 열 손가락 지문을 요구하지 않는다는 점을 제외하고는 이 사건 시행령조항과 기본권 제한의 내용에 큰 차이가 없으므로, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위가 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 본 선례의 설시는 이 사건 법률조항에 대해서도 그대로 타당하다.
3) 청구인은 위 2011헌마731 결정 이후 헌법재판소가 2015. 12. 23. 개인별로주민등록번호를 부여하면서 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두고 있지 않은주민등록법 제7조에 대하여 헌법불합치결정을 하였는바(2013헌바68등), 주민등록번호보다 훨씬 더 광범위하게 활용되고 있으나 변경 자체가 불가능한 지문정보는 보호의 필요성이 더 크므로, 위 결정의 취지를 고려하면 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위에 대하여 선례를 변경하여 위헌이 선언되어야 한다고 주장한다. 그러나 위 2013헌바68등 결정은 표준식별번호로 기능함으로써 개인정보를 통합하는 연결자로 사용되고 있는 주민등록번호에 관한 결정일 뿐 주민등록증에 수록되는 지문에 관한 결정이 아니고, 주민등록번호 변경과 지문날인 및 이용에 대한 판단이 같아야 하는 것은 아니므로, 선례의 판단을 변경할 만한 사정변경이 있다고 볼 수 없다.
4) 청구인들은 지문정보를 통하여 휴대전화의 잠금을 해제하고, 지문 기반의 결제시스템을 사용하거나 금융서비스를 이용할 수 있으며, 주거 등의 잠금장치로 지문인식 기능을 사용하고 있는데, 오늘날 기술의 발달로 지문정보의복사가 가능하므로, 지문정보의 악용 가능성이 높아졌다고 주장한다. 그러나이러한 주장은 해당 기술을 이용하기 위하여 지문정보를 사용하는 데 따라 발생하는 위험성에 관한 것으로, 주민등록법령에 따라 주민등록증에 지문을 수록하도록 한 것에 기인한 것으로 보기 어렵다. 그리고 최근까지 빈번하게 발생하였던 주민등록번호 유출 및 남용사고나 사회적으로 문제가 되고 있는 휴대전화나 스마트폰을 통한 위치추적으로 개인의 행동을 감시하는 것과 달리, 국가기관이 수집한 지문정보가 다른 개인정보를 통합하는 연결자로 이용되거나개인행동을 감시하는 수단으로 사용되어 개인의 사생활을 침해한 사건이 실제로 발생하고 있다는 점을 인정할 자료가 부족하다. 그뿐만 아니라, 주민등록법시행령 제37조는 주민등록증의 서식 등을 규정하면서, 주민등록증의 재질과그 밖의 사항은 행정안전부장관이 정하도록 하고 있는데, 행정안전부는 2020.1. 1.부터 주민등록증에 수록된 지문의 복제를 방지할 수 있도록 하는 국립과
학수사연구원의 보안기술을 적용하고 있으므로, 주민등록증에 수록된 지문정보의 부정사용 가능성은 해소되었다고 할 것이다.
5) 이상과 같은 점들을 종합하면 위 선례들의 결정 이유는 이 사건에서도그대로 타당하고, 이 사건에서 위 선례들과 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위는 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.

conclusion: 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항은 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해하지 않고, 이 사건 보관등행위는 청구인 강○○의 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다.

그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구에 관하여 재판관 이영진, 재판관 정정미는 기각의견이고, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식은 인용의견이며, 재판관 이종석, 재판관 이은애,재판관 김형두는 각하의견으로, 인용의견이 다수이지만 헌법 제113조 제1항,헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 헌법소원심판 인용결정을 위한 심판정족수에는 이르지 못하였으므로 기각결정을 선고하는 것이고, 나머지청구에 대해서는 아래 6.과 같은 재판관 김기영의 이 사건 시행령조항에 대한반대의견, 아래 7.과 같은 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 이 사건 보관등행위에 대한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
otherOpinions: (1) 재판관 이영진, 재판관 정정미의 기각의견
(가) 법률유보원칙 위반 여부
주민등록법상 지문날인제도는 주민의 거주관계 파악 및 행정사무의 적정,간이한 처리라는 주민등록제도 일반에 관한 입법목적 외에도 치안유지나 국가안보가 보다 적극적으로 고려된 것이고, 이러한 입법목적에는 날인된 지문의범죄수사목적상 이용도 포함된다(헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등; 헌재 2015. 5.28. 2011헌마731 참조). 즉, 주민등록법은 위와 같은 입법목적으로 지문정보를수집하고, 이를 범죄수사목적으로 이용하는 것을 전제하고 있다. 그리고 앞서이 사건 보관등행위가 법률유보원칙에 위반되는지 여부에서 살펴본 바와 같이,‘개인정보 보호법’제15조 제1항 제3호는 공공기관이 법령 등에서 정하는소관 업무의 수행을 위하여 불가피한 경우 개인정보를 수집할 수 있고, 그 수집 목적의 범위에서 이용할 수 있도록 하고 있는 점, 같은 법 제18조 제2항 제7호는 범죄의 수사와 공소의 제기ㆍ유지를 위하여 필요한 경우에는 개인정보처리자는 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 없는 한 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공할 수 있다고 규정하고 있는 점,‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’과‘경찰관직무집행법’이 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호, 범죄의 예방ㆍ진압 및 수사등을 경찰의 임무로 규정하고 있는 점 등까지 아울러 고려하면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 주민등록증 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 한 이 사건 규칙조항이 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(나) 과잉금지원칙 위반 여부
앞서 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위와 마찬가지의 이유로, 이 사건 규칙조항도 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.
이 사건 규칙조항은 치안유지 및 국가안보의 목적을 달성하기 위하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 열 손가락의 지문이 날인된 주민등록증 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 하고 있는바 그 목적이 정당하고, 신원확인기능의 효율적 수행을 도모하고 신원확인의 정확성을제고하기 위한 것이어서 수단의 적합성도 인정된다.
경찰이 범죄수사나 사고피해자의 신원확인 등을 위하여 지문정보를 이용하는 경우 그 방법은 구체적 사건에서 채취한 지문과 경찰이 미리 수집하여 보관 중인 지문정보를 대조하는 방식으로 이루어질 것이므로, 경찰이 사전에 광범위한 지문정보를 보관하고 있지 않다면 이러한 방식이 효율적으로 이루어지기 어려운 점, 사진ㆍ유전자ㆍ홍채ㆍ치아 등과 같은 신원확인수단에 비하여지문정보는 정확성ㆍ간편성ㆍ효율성 등 종합적인 측면에서 여전히 보다 우수한 신원확인수단이라고 할 수 있는 점, 주민등록증에 개선된 보안기술이 적용됨에 따라 주민등록증에 수록된 지문정보의 부정사용 가능성은 해소된 것으로볼 수 있는 점 등을 종합하여 고려하면, 이 사건 규칙조항은 침해의 최소성 및법익의 균형성도 갖추었다고 할 것이다.
(다) 소결
이상과 같이 이 사건 규칙조항은 법률유보원칙 및 과잉금지원칙에 위반되어 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다.

(2) 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 인용의견
(가) 지문은 개인의 고유성과 동일성을 나타내는 생체정보로서 한 번 생성되면 사망할 때까지 그대로 유지되고 개인이 임의로 변경할 수 없는 정보이므로, 정보의 유출이나 오ㆍ남용이 있는 경우 정보를 변경하는 방법으로 그 피해를 예방하거나 대처하기 어렵고, 수집된 지문정보를 폐기하거나 사용을 중단한다 하더라도 유출된 지문은 그 개인의 신원확인 용도로 계속 사용될 수 있어 이로 인한 피해는 전 생애에 걸쳐 모든 생활 영역에서 광범위하게 발생할수 있으므로 함부로 취급되어서는 안 된다.
지문정보가 내부자 또는 해킹 등과 같은 외부의 공격에 의하여 대규모로 유출될 가능성을 부정하기 어렵고, 유출된 정보는 국내뿐만 아니라 해외로까지거래되어 정보유통의 범위가 국제적으로 확산될 수 있으며, 정보화 사회로의급속한 진전과 발달된 정보처리기술 및 과학기술에 의하여 지문을 매개로 각
종 개인정보를 연결하여 개인의 사생활에 대한 광범위한 정보를 수집하고분석하는 것이 가능해졌으므로, 지문정보의 수집ㆍ보관ㆍ이용 등은 더욱 신중하게 취급될 필요가 있다. 따라서 지문정보의 수집ㆍ보관ㆍ이용 등을 규정하는 법률의 경우 그 주체, 목적, 대상, 범위 등을 명확하게 구체적으로 규정하여야 하며, 그 해석 또한 엄격하게 하여 지문정보의 수집 범위가 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어질 수 있도록 하여야 한다(헌재 2015. 5. 28. 2011헌마731 중 반대의견 참조).
(나) 이 사건 규칙조항은 주민등록증 발급신청서를 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 주민등록증 발급신청서 집계표와 함께 다음 달 5일까지 주민등록지를 관할하는 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 하고 있다.
그런데 주민등록법 제2조 제1항은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장이 주민등록에 관한 사무를 관장하도록 하고 있고,같은 법 제3조 제1항은 행정안전부장관에게 주민등록에 관한 사무의 지도ㆍ감독을 하도록 하고 있는바, 행정안전부장관 소속으로 치안에 관한 사무를 관장하는 경찰청(국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 제12조)은 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 독립된 기관이다. 따라서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 자신의사무인 주민등록에 관하여 취득한 개인정보를 별도의 기관인 경찰청 소속의경찰서 지구대장 또는 파출소장에게 송부하는 행위는 기관 내부적인 행위에불과한 것이 아니라, 정보주체의 개인정보자기결정권을 제한하는 새로운 행위에 해당한다. 따라서 이에 대하여는 법률유보원칙에 따라 법률의 근거가 필요하다. 그러나 주민등록법은 제26조에서 사법경찰관리의 주민등록증 제시요구권한을 인정하고 있을 뿐, 주민등록 사무 내지 주민등록과 관련한 개인정보의수집ㆍ이용에 관한 권한을 경찰청이나 각급 경찰기관에게 부여하는 내용의 조항을 두고 있지 아니하고, 이는 주민등록법 시행령 또한 마찬가지이다.
(다)‘개인정보 보호법’은 개인정보의 처리 및 보호에 관한 사항을 정함으로써 개인의 자유와 권리를 보호하고, 나아가 개인의 존엄과 가치를 구현함을 목적으로 한다(제1조).‘개인정보 보호법’은 개인정보처리자로 하여금 개인정보의처리 목적을 명확하게 하고, 그 목적에 필요한 범위에서 최소한의 개인정보만을 적법하고 정당하게 수집하도록 하는 등 개인정보 보호의 원칙들을 선언하고 있으며(제3조), 정보주체에게 개인정보의 처리에 관한 정보를 제공받을 권리, 개인정보 처리에 관한 동의 여부, 동의 범위 등을 선택하고 결정할 권리를부여하고(제4조), 국가와 지방자치단체로 하여금 개인정보의 목적 외 수집ㆍ
오용ㆍ남용 및 무분별한 감시ㆍ추적 등에 따른 폐해를 방지하여 인간의 존엄과 개인의 사생활 보호를 도모하기 위한 시책을 강구할 책무 등을 부여한다(제5조).
이러한‘개인정보 보호법’의 규정들을 통해 알 수 있는‘개인정보 보호법’의취지에 비추어보면, 공공기관이 법령 등에서 정하는 소관 업무의 수행을 위하여 불가피한 경우 개인정보를 수집할 수 있고 그 수집 목적의 범위에서 이용할수 있도록 한‘개인정보 보호법’제15조 제1항 제3호, 범죄의 수사와 공소의 제기 및 유지를 위하여 필요한 경우 개인정보를 제공받을 수 있도록 한 같은 법제18조 제2항 제7호는 수사기관에서 향후 범죄수사를 위하여 사전에 주민등록증 발급신청서상 지문정보를 모두 송부받고 이를 전산화하여 범죄수사목적으로 활용할 수 있도록 하는 법률적 근거라고는 볼 수 없다. 특히‘개인정보 보호법’제18조 제2항 제7호는 범죄수사기관에서 어떤 수사대상자나 범죄혐의의단서가 발견되어 수사상 필요한 경우 그 관련 개인정보를 보유하고 있는 기관의 장에게 그에 대한 소명과 함께 개인정보자료를 송부해 줄 것을 요청하여특정 개인정보를 제공받을 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 경찰청장이 사전에 일반적으로 지문정보를 송부 받을 수 있는 근거가 되지 못한다.
(라)‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한법률’제3조는 경찰의 임무를 일반적으로 규정한 것에 불과하고,‘경찰관 직무집행법’제2조 또한 경찰관의 일반적인 직무의 범위를 규정한 것에 불과하다. 이러한 법률규정들이 경찰청장으로 하여금 구체적인 범죄수사나 신원확인의 필요성과 상관없이 17세 이상 모든 국민의 주민등록증 발급신청서상 지문원지를 송부 받아 보관할 수 있는 근거규정이라고 해석할 수는 없다.
(마) 그렇다면 이 사건 규칙조항은 주민등록법, 같은 법 시행령 등에 아무런법령상 근거가 없이 제정된 것이라고 볼 수밖에 없으므로, 법률유보원칙에 위반되어 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해한다.

(3) 재판관 이종석, 재판관 이은애, 재판관 김형두의 각하의견
우리는 청구인 김○○의 이사건 규칙조항에 대한 심판청구에 관하여 본안판단을 하기에 앞서, 이 부분 심판청구가 기본권침해의 자기관련성 및 현재성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다고 생각하므로, 아래와 같이 그 이유를 밝힌다.
(가) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서, 이 사건 규칙조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행규칙(1999. 7. 24. 행정자치부령 제59호로
전부개정되고, 2008. 2. 22. 행정자치부령 제425호로 전부개정되기 전의 것)제9조(이하‘구 규칙조항’이라 한다)의 경우, 지문날인을 거부하며 주민등록증발급신청서를 제출하지 아니한 청구인에게는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성을 인정할 수 없다고 판단하였다. 그 요지는 다음과 같다.
『헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면, 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구할 수 있는바,여기에서 기본권을 침해받은 자라 함은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 자를 의미하며 단순히 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자는 이에 해당하지 않는다(헌재 1992. 9. 4. 92헌마175; 헌재 1998. 8. 27. 97헌마372등).
구 규칙조항은 지문날인이 된 주민등록증 발급신청서의 작성을 전제로 시장ㆍ군수 또는 구청장으로 하여금 이를 해당자의 주민등록지를 관할하는 경찰서의 파출소장에게 송부하도록 하는 규정이다.
그렇다면 지문날인을 거부한 청구인으로서는 구 규칙조항에 의하여 자신의기본권을 현재 침해받고 있다고 볼 여지가 없음은 명백하다.
한편, 기본권의 침해가 장래에 발생하더라도 그 침해가 틀림없을 것으로 현재 확실히 예측된다면 기본권구제의 실효성을 위하여 침해의 현재성이 인정된다고 할 것이나(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등; 헌재 2002. 7. 18. 2001헌마605등), 이 사건의 경우 지문날인제도를 다투고 있는 청구인이 장래 지문날인을할 것이 확실히 예측된다고 보기도 어려우므로, 구 규칙조항에 의한 기본권침해 역시 확실히 예측된다고 할 수 없다.
따라서 구 규칙조항에 대한 이 부분 심판청구는 기본권침해의 자기관련성및 현재성 요건을 결여한 것으로서 부적법하다.』
(나) 선례 변경의 필요성
1) 헌법재판소법 제23조 제2항 제2호는 재판관 6명 이상의 찬성이 있으면종전에 헌법재판소가 판시한 헌법 또는 법률의 해석 적용에 관한 의견을 변경할 수 있도록 하고 있다. 그러나 선례를 변경하기 위해서는 위와 같은 가중정족수라는 형식적 요건 외에도, 선례의 판단에 법리상 잘못이 있다거나 사정변경이 있다는 등 선례의 입장을 변경해야만 할 필요성이 인정되어야 한다. 또한, 예측가능성, 법적 안정성 및 신뢰보호의 이념에서 보았을 때 선례의 입장을 변경해야만 할 필요성, 즉 사회제도나 문화의 변화, 국민의 법감정 또는 의식의 변화, 다른 법률의 내용이나 그에 관한 법리 변경 등과 같은 규범상태 또
는 사실상태의 변화가 있었고, 이로 인하여 선례의 입장이 변경되어야 한다는 점이 논증되어야 한다(헌재 2018. 12. 27. 2015헌바77등 중 반대의견; 헌재2023. 3. 23. 2020헌가1등 중 반대의견 참조).
2) 청구인 김○○가 주민등록증을 발급받기 위해서는 이 사건 법률조항 및이 사건 시행령조항에 따라 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문을 날인하여야 한다. 그런데 이 사건 규칙조항은 열 손가락의 지문이 날인된 주민등록증 발급신청서가 제출되었다는 전제에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금이를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 하고 있으므로, 이사건 규칙조항은 열 손가락의 지문이 날인된 주민등록증 발급신청서가 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 접수된 때에 비로소 문제된다. 따라서 청구인 김○○가 주민등록증 발급신청서에 지문을 날인하는 것을 거부하여 위 발급신청서를 제출하지 않고 있는 이상 위 청구인의 지문정보가 관할 경찰서의 지구대장 또는파출소장에게 송부될 수는 없는 것이므로, 위 청구인이 이 사건 규칙조항에 의하여 자신의 기본권을 침해받고 있다고 볼 수 없다. 나아가 위 청구인이 지문날인을 거부하고 있는 이상 이 사건 규칙조항에 의한 위 청구인의 기본권 침해가 장래 확실히 예측된다고도 볼 수 없다.
3) 주민등록법 제24조 제4항 전단 및 제40조 제4항은 정당한 사유 없이 법정된 기간 내에 주민등록증 발급신청을 하지 않은 사람에 대하여 과태료를 부과하도록 하고 있다. 그런데 이러한 과태료 부과처분은 주민등록증 발급신청서를 제출하는 방법으로 주민등록증의 발급을 신청하여야 할 의무를 다하지아니한 데 대한 행정제재이다. 주민등록증 발급신청서를 제출하지 아니하였다는 이유로 위 조항들에 따라 과태료를 부과받은 사람 또는 과태료가 부과될상황에 있는 사람은 그 지문정보를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하지 않았을것이고, 따라서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그의 지문정보를 취득한 적이 없는 이상 이를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 송부할 수 없게 되므로,시장ㆍ군수ㆍ구청장의 송부 의무를 규정한 이 사건 규칙조항은 주민등록증 발급신청서를 제출한 바 없는 사람의 기본권에는 아무런 영향을 미치지 않는다.그렇다면 위 과태료 조항들은 주민등록증 발급신청서의 제출의무를 담보하기위한 것으로서 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항의 기본권침해의 자기관련성 및 현재성을 인정할 근거가 될 수 있지만, 주민등록증 발급신청서의 제출을 전제로 하여 규정된 이 사건 규칙조항에 관해서는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성을 인정할 근거가 되지 못한다.
4) 그렇다면 지문날인제도를 다투며 지문날인을 거부한 청구인에게는 이 사건 규칙조항에 관하여 기본권침해의 자기관련성 및 현재성을 인정할 수 없다고 본 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등의 법리는 이 사건에서도 여전히 타당하고, 이러한 법리가 잘못되었다고 볼 수 없다. 그리고 이러한 선례를 변경할만한 규범이나 사실상태의 변경도 보이지 않는다.
(다) 소결
따라서 청구인 김○○의 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

6. 재판관 김기영의 이 사건 시행령조항에 대한 반대의견
나는 아래와 같이 이 사건 시행령조항이 과잉금지원칙에 위반되므로, 법률유보원칙 위반 여부에 대하여 더 나아가 살필 필요 없이 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해한다고 생각한다.
가. 목적의 정당성 및 수단의 적합성
법정의견은 주민등록증제도가 원래 치안유지나 국가안보를 위하여 탄생한제도로, 이를 뒷받침하기 위한 신원확인을 직접적인 목적으로 하고 있고, 이사건 시행령조항이 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문을 날인하도록한 것은 국민의 자기식별성을 강화함으로써 보다 확실한 신원확인이 가능하도록 한 것이라고 한다. 그러나 주민등록법은 제1조에서“주민의 거주관계 등 인구의 동태(動態)를 항상 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 적정하게 처리하도록 하는 것을 목적으로 한다.”라고만 규정하고 있
을 뿐, 치안유지나 국가안보를 입법목적으로 제시하지 않고 있고, 또한 주민등록증에 지문정보를 수록하도록 한 것이 범죄를 수사하기 위한 것이라고 규정하지도 않고 있다. 따라서 치안유지, 국가안보 내지 범죄수사라는 목적은 이사건 시행령조항의 입법목적이 될 수 없다.
이 사건 시행령조항의 입법목적은 정확한 신원확인을 통해 행정사무를 적정히 처리하는 한편, 신원확인기능의 효율성 및 정확성을 도모하려는 것으로,이러한 목적은 정당하다. 그리고 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문을 날인하도록 한 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.
나. 침해의 최소성 및 법익의 균형성
(1) 신원확인이란 특정 인물의 동일성 여부를 확인하는 것인데, 지문정보는만인부동(萬人不同),종생불변(終生不變)의 특징을 지니고 있어 서로 다른 인물 사이에 지문이 동일한 경우를 거의 찾아보기 어려우므로, 열 손가락 지문전부가 아니더라도 동일성을 식별하는 데 별다른 문제가 없다. 그러나 이 사건시행령조항은 행정목적을 위한 신원확인에 사용되지도 않는 불필요한 지문들까지 주민등록증 발급신청서에 찍도록 하고 있다.
(2) 행정상 목적으로 지문정보가 사용되는 경우는 성명, 사진, 주민등록번호,주소만으로는 정확한 신원확인이 어렵거나 무인민원발급기의 이용과 같이 간이하면서도 정확한 신원확인이 필요한 경우이다. 그런데 이러한 목적의 신원확인에 열 손가락의 지문정보가 모두 필요하다고 볼 수 없다. 실제 주민등록증발급이나 무인민원발급기, 여권의 발급을 위한 신원확인의 경우 오른쪽 엄지손가락 또는 양 손 엄지손가락 지문만이 사용되고 있다. 이는 신원확인을 위해서는 반드시 열 손가락 지문이 필요하지 않다는 것을 의미한다. 그럼에도 불구하고 이 사건 시행령조항이 열 손가락 지문 모두를 요구하는 것은 행정목적을위한 신원확인에 필요한 범위를 넘어 과도한 것이다(헌재 2015. 5. 28. 2011헌마731 중 반대의견 참조). 다른 한편으로는, 정보주체가 신원 확인 등과 같은필요에 의하여 사전에 열 손가락의 지문을 스스로 등록하는 경우에 한하여 지문정보를 보관하는 방법도 고려될 수 있고, 17세 이상의 모든 국민을 대상으로열 손가락의 지문날인을 강제할 것은 아니다.
(3) 설령 범죄수사 등 치안유지의 목적을 위한 지문정보의 수집이 이 사건시행령조항의 입법목적이라고 하더라도, 위와 마찬가지로 17세 이상의 모든국민을 대상으로 열 손가락의 지문날인을 강제할 것은 아니다. 범죄수사나 사고피해자에 대한 신원확인의 경우에도 엄지손가락의 지문 대조만으로 충분히
신원확인이 가능하며, 비록 엄지손가락의 지문 손상 등으로 인해 이를 통해서는 신원확인이 어려운 경우가 있다고 하더라도 연령이나 성별, 그 밖에 나타나 있는 주변 정보를 종합하여 신원을 식별할 수 있다. 물론 위와 같은 주변정보로도 신원확인이 어려운 경우가 있을 수 있으나, 그렇다고 하여 열 손가락지문 모두가 필요한 것은 아니다. 열 손가락의 지문정보가 모두 필요한 경우가있다고 하더라도 그 인적범위는 최소한의 범위로 제한되어야 한다. 즉, 범죄수사나 치안유지의 목적을 위해서는 구체적으로 범죄혐의가 인정되거나 범죄단서를 포착한 경우, 이미 범죄를 행한 사람 등을 중심으로 지문정보를 수집ㆍ보관하는 것만으로도 충분히 그 목적을 달성할 수 있고, 이러한 사람에 대한 지문채취의 근거는 이미‘형의 실효 등에 관한 법률’등에서 규정하고 있다(형의실효 등에 관한 법률 제2조 제4호). 또한, 과학기술의 발달에 따라 유전자감식과 같이 지문보다 정확한 신원확인의 수단이 나타나게 되었는데,‘디엔에이신원확인정보의 이용 및 보호에 관한 법률’에서는 일정한 범죄를 저지른 자에 대하여 디엔에이를 채취ㆍ관리할 수 있도록 규정하여 신원확인 수단을 확보하고있다(헌재 2015. 5. 28. 2011헌마731 중 반대의견 참조).
(4) 이와 같이 이 사건 시행령조항은 그 입법목적의 달성을 위하여 필요한범위를 넘어 17세 이상의 모든 국민에 대하여 열 손가락의 지문을 날인하도록함으로써 이 사건 시행령조항이 달성하고자 하는 공익보다 개인의 개인정보자기결정권을 과도하게 제한하고 있으므로, 이 사건 시행령조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성에 위반된다.
다. 소결론
이 사건 시행령조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해한다.

7.재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 이 사건보관등행위에 대한 반대의견
우리는 이 사건 보관등행위가 법률유보원칙에 위반되어 청구인 강○○의개인정보자기결정권을 침해한다고 생각하므로, 아래와 같이 그 의견을 밝힌다.
앞서 이 사건 규칙조항에 대한 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 인용의견에서 살펴본 바와 같이 이 사건 규칙조항은 주민등록법에 근거가 없고,‘개인정보 보호법’, ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’또는‘경찰관 직무집행법’도 이 사건 규칙조항의 법률상 근거가 될 수 없으므로, 이 사건 규칙조항은 법률유보원칙에 위반된다. 이 사건 규
칙조항이 법률유보원칙에 위반되는 이상 피청구인이 지문정보를 취득할 아무런 법률적 근거가 없고, 따라서 피청구인이 지문정보의 취득을 전제로 이를보관ㆍ전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위 또한 마찬가지로 아무런 법률적 근거가 없다. 따라서 이 사건 보관등행위는 법률유보원칙에 위반되어 청구인 강○○의 개인정보자기결정권을 침해한다.
pansiMatt: 1. 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 주민등록증 발급신청서를 관할 경찰서 지구대장 등에게 보내도록 한 구 주민등록법 시행규칙 제8조(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 한다)에 관하여, 주민등록증 발급신청을 하지 않은 청구인에게 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되는지 않는다고 본 선례를 변경하여 자기관련성 및 현재성을 인정한 사례
2. 주민등록증 발급신청서에 열 손가락 지문을 날인하도록 한 구 주민등록법 시행령 제36조 제3항에 의한 별지 제30호 서식 중 열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)이 법률유보원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부(소극)
3. 피청구인 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관ㆍ전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위(이하 ‘이 사건 보관등행위’라 한다)가 법률유보원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부(소극)
4. 주민등록증에 지문을 수록하도록 한 구 주민등록법 제24조 제2항 본문 중 ‘지문(指紋)’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위가 과잉금지원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부(소극)
5. 이 사건 규칙조항이 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부(소극)
6. 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구에 대하여 재판관 2인의 기각의견, 재판관 4인의 인용의견 및 재판관 3인의 각하의견으로 의견이 나뉘어 위 심판청구를 기각한 사례
decisionGst: 1. 청구인은 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항에 따라 주민등록증 발급신청서를 제출하여야 하는데, 이 사건 규칙조항은 청구인이 발급신청서를 제출할 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 이를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 송부하도록 예정하고 있으므로, 이 사건 규칙조항에 의한 기본권 침해 또한 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항과 마찬가지로 청구인이 주민등록증 발급신청서를 제출할 의무를 부담하게 된 때 발생한다. 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되어 적법하다.
종래 이 사건 규칙조항과 동일한 내용의 구 주민등록법 시행규칙 조항에 관하여 주민등록증 발급신청서를 제출하지 아니한 청구인은 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되지 않는다고 본 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정은 이 결정과 저촉되는 범위 내에서 이를 변경하기로 한다.
2. 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령 제33조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 ‘열 손가락의 회전지문과 평면지문을 날인하도록 한 부분’이 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 판단하였고, 또한 2015. 5. 28. 2011헌마731 결정에서도 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 ‘열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분’이 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 위와 같은 선례들의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 위 선례들이 적시하고 있는 주민등록법 조항들은 법률개정에 따라 위치만 변경되었을 뿐 그 내용이 그대로 유지되고 있으므로(주민등록법 제24조 등), 이 사건에서 위 선례들과 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 즉, 이 사건 법률조항은 주민등록증의 수록사항의 하나로 지문을 규정하고 있을 뿐 “오른손 엄지손가락 지문”이라고 특정한 바가 없으며, 이 사건 시행령조항에서는 주민등록법 제24조 제7항의 위임규정에 근거하여 주민등록증발급신청서의 서식을 정하
면서 보다 정확한 신원확인이 가능하도록 하기 위하여 열 손가락의 지문을 날인하도록 하고 있는 것이므로, 이를 두고 법률에 근거가 없는 것으로서 법률유보의 원칙에 위배되는 것으로 볼 수는 없다. 
3. 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하고, 이를 전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 행위는 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 위 선례가 경찰청장이 지문정보를 보관ㆍ전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위의 법률상 근거로 든 법률조항들은 현행법에서도 여전히 그 내용을 유지하고 있으므로, 이 사건 보관등행위가 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 본 선례의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이 사건에서 위 선례와 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 이 사건 보관등행위는 법률유보원칙에 위반되지 않는다.
4. 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령 제33조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 ‘열 손가락의 회전지문과 평면지문을 날인하도록 한 부분’ 및 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하고, 이를 전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 행위가 모두 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 헌법재판소는 또한, 2015. 5. 28. 2011헌마731 결정에서도 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 ‘열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분’이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부에 대하여, 위 99헌마513등 결정의 이유는 그대로 타당하고, 달리 판단하여야 할 아무런 사정변경이 없다고 판단하였다.
이 사건 시행령조항과 이 사건 보관등행위는 불가분의 일체를 이루어 지문정보의 수집ㆍ보관ㆍ전산화ㆍ이용이라는 넓은 의미의 지문날인제도를 구성하는 것이어서, 이 사건 시행령조항과 이 사건 보관등행위의 법률상 근거가 되는 이 사건 법률조항 또한 마찬가지로 넓은 의미의 지문날인제도를 구성한다고 할 것이고, 또한 이 사건 법률조항은 열 손가락 지문을 요구하지 않는다는 점을 제외하고는 이 사건 시행령조항과 기본권 제한의 내용에 큰 차이가 없으므로, 이 
사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위가 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 본 선례의 설시는 이 사건 법률조항에 대해서도 그대로 타당하다.
주민등록법상 지문날인제도는 신원확인기능의 효율적인 수행을 도모하고, 신원확인의 정확성 내지 완벽성을 제고하기 위하여 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하고 이를 보관ㆍ전산화하여 이용하는 것이다. 경찰이 범죄수사나 사고피해자의 신원확인 등을 위하여 지문정보를 효율적으로 이용하기 위해서는 사전에 광범위한 지문정보를 보관하여야 할 필요가 있는 점, 한 손가락 지문정보로는 신원확인이 불가능하게 되는 경우가 흔히 발생할 수 있는 점, 다른 여러 신원확인수단 중에서 정확성ㆍ간편성ㆍ효율성 등의 종합적인 측면에서 지문정보와 비견할 만한 것은 현재에도 찾아보기 어려운 점을 종합하면, 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위는 과잉금지원칙에 위반되지 않는다. 
5. (가) 재판관 이영진, 재판관 정정미의 이 사건 규칙조항에 대한 기각의견
주민등록법상 지문날인제도는 주민등록제도 일반에 관한 입법목적 외에도 치안유지나 국가안보가 보다 적극적으로 고려된 것이고, 이러한 입법목적에는 날인된 지문의 범죄수사목적상 이용도 포함된다. ‘개인정보 보호법’ 제15조 제1항 제3호, 제18조 제2항 제7호의 규정내용과 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’ 및 ‘경찰관 직무집행법’이 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호, 범죄의 예방ㆍ진압 및 수사 등을 경찰의 임무로 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 주민등록증 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 한 이 사건 규칙조항이 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
이 사건 규칙조항은 신원확인기능의 효율적 수행을 도모하고 신원확인의 정확성을 제고하기 위한 것으로, 경찰이 사전에 광범위한 지문정보를 보관하고 있지 않다면 지문대조가 효율적으로 이루어지기 어려운 점, 지문정보는 정확성ㆍ간편성ㆍ효율성 등 종합적인 측면에서 우수한 신원확인수단이라고 할 수 있는 점, 주민등록증에 개선된 보안기술이 적용됨에 따라 주민등록증에 수록된 지문정보의 부정사
용 가능성은 해소된 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합하여 고려하면, 이 사건 규칙조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.
(나) 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 이 사건 규칙조항에 대한 인용의견
행정안전부장관 소속으로 치안에 관한 사무를 관장하는 경찰청은 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 독립된 기관이므로, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 자신의 사무인 주민등록에 관하여 취득한 개인정보를 별도의 기관인 경찰청 소속의 경찰서 지구대장 또는 파출소장에게 송부하는 행위는 기관 내부적인 행위에 불과한 것이 아니라, 정보주체의 개인정보자기결정권을 제한하는 새로운 행위에 해당하므로, 이에 대하여는 법률의 근거가 필요하다. 그러나 주민등록법령은 주민등록 사무 내지 주민등록과 관련한 개인정보의 수집ㆍ이용에 관한 권한을 경찰청이나 각급 경찰기관에게 부여하는 내용의 조항을 두고 있지 않다.
‘개인정보 보호법’의 입법취지에 비추어보면, ‘개인정보 보호법’ 제15조 제1항 제3호, 제18조 제2항 제7호는 수사기관에서 향후 범죄수사를 위하여 사전에 주민등록증 발급신청서상 지문정보를 모두 송부받고 이를 전산화하여 범죄수사목적으로 활용할 수 있도록 하는 법률적 근거라고는 볼 수 없고, ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’ 제3조, ‘경찰관 직무집행법’ 제2조는 경찰 내지 경찰관의 일반적인 임무 내지 직무의 범위를 규정한 것에 불과하므로, 구체적인 범죄수사나 신원확인의 필요성과 상관없이 17세 이상 모든 국민의 주민등록증 발급신청서상 지문원지를 송부 받아 보관할 수 있는 근거규정이라고 해석할 수 없다. 즉, 이 사건 규칙조항은 주민등록법, 같은 법 시행령 등에 아무런 근거가 없이 제정된 것이라고 볼 수밖에 없으므로, 법률유보원칙에 위반되어 개인정보자기결정권을 침해한다.
6. 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구에 관하여는 재판관 2인의 기각의견, 재판관 4인의 인용의견 및 재판관 3인의 각하의견으로 재판관의 의견이 나뉘었는바, 인용의견이 다수이지만 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 헌법소원심판 인용결정을 위한 심판정족수에는 이르지 못하였으므로 위 심판청구를 기각한다.
재판관 이종석, 재판관 이은애, 재판관 김형두의 이 사건 규칙조항에 대한 각하의견
선례를 변경하기 위해서는 위와 같은 가중정족수라는 형식적 요건 외에도, 선례의 판단에 법리상 잘못이 있다거나 사정변경이 있다는 등 선례의 입장을 변경해야만 할 필요성이 인정되고 논증되어야 한다.
이 사건 규칙조항은 열 손가락의 지문이 날인된 주민등록증 발급신청서가 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 접수된 때에 비로소 문제되고, 주민등록증 발급신청을 하지 않았음을 이유로 청구인에게 과태료가 부과될 수 있다고 하더라도 이는 주민등록증 발급신청을 하지 않은 것과 관련될 뿐, 이 사건 규칙조항과 관련된 것이 아니다. 따라서 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등의 법리는 이 사건에서도 여전히 타당하고, 이러한 법리가 잘못되었다거나 이를 변경할만한 사정변경도 보이지 않는다. 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
재판관 김기영의 이 사건 시행령조항에 대한 반대의견
이 사건 시행령조항의 입법목적은 정확한 신원확인을 통해 행정사무를 적정히 처리하는 한편, 신원확인기능의 효율성 및 정확성을 도모하려는 것으로, 치안유지, 국가안보 내지 범죄수사는 이 사건 시행령조항의 입법목적이 될 수 없다. 행정상 목적으로 신원을 확인하기 위해 지문정보가 사용되는 경우에도 열 손가락의 지문정보가 모두 필요하다고 볼 수 없으므로, 이 사건 시행령조항이 열 손가락 지문 모두를 요구하는 것은 행정목적을 위한 신원확인에 필요한 범위를 넘어 과도한 것이다. 설령 범죄수사 등 치안유지의 목적을 위한 지문정보의 수집이 이 사건 시행령조항의 입법목적이라고 하더라도, 17세 이상의 모든 국민을 대상으로 열 손가락의 지문날인을 강제할 것은 아니다. 이처럼 이 사건 시행령조항은 그 입법목적의 달성을 위하여 필요한 범위를 넘는 것으로, 과잉금지원칙에 위반되어 개인정보자기결정권을 침해한다.
재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 이 사건 보관등행위에 대한 반대의견
앞서 이 사건 규칙조항에 대한 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 인용의견에서 살펴본 바와 같이 이 사건 규칙조항이 법률유보원칙에 위반되는 이상 이 사건 보관등행위는 아무런 법률적 근거가 없고, 법률유보원칙에 위반되어 개인정보자기결정권을 침해한다.
adjobtTxt: 구 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정되고, 2021. 7. 20. 법률 제18304호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 본문 중 ‘지문(指紋)’에 관한 부분
구 주민등록법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령 제29511호로 개정되고, 2020. 10. 13. 대통령령 제31111호로 개정되기 전의 것) 제36조 제3항에 의한 별지 제30호 서식 중 열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분
구 주민등록법 시행규칙(2009. 3. 10. 행정안전부령 제67호로 개정되고, 2023. 1. 12. 행정안전부령 제374호로 개정되기 전의 것) 제8조
refrnPrvsn: 헌법 제37조 제2항
헌법재판소법 제23조 제2항, 제68조 제1항
주민등록법(2016. 12. 2. 법률 제14286호로 개정된 것) 제24조 제4항
주민등록법(2014. 1. 21. 법률 제12279호로 개정된 것) 제24조 제7항
주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정된 것) 제26조 제1항
주민등록법(2016. 5. 29. 법률 제14191호로 개정된 것) 제40조 제4항
개인정보 보호법(2011. 3. 29. 법률 제10465호로 제정된 것) 제15조 제1항 제3호
개인정보 보호법(2023. 3. 14. 법률 제19234호로 개정된 것) 제18조 제1항, 제2항 제7호
국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률(2020. 12. 22. 법률 제17689호로 전부개정된 것) 제3조
경찰관 직무집행법(2020. 12. 22. 법률 제17688호로 개정된 것) 제2조
refrnPrcdnt: 2. 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513, 판례집 17-1, 668, 685-691
헌재 2015. 5. 28. 2011헌마731, 27-1하, 279, 288-290
3. 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등, 판례집 17-1, 668, 685-691
4. 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등, 판례집 17-1, 668, 691-694
헌재 2015. 5. 28. 2011헌마731, 판례집 27-1하, 279, 288-290
event: 청 구 인 1. 김○○
대리인 변호사 강성민
2. 강○○(변호사)
피청구인 경찰청장
eventCol1: 청구인|1. 김○○대리인 변호사 강성민
2. 강○○(변호사)
eventCol2: 피청구인|경찰청장
reason: 1. 사건개요
가. 청구인 김○○는 2003. 2. 24.생으로, 2020. 2. 3. 주민등록증 발급통지서를 받았으나 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문날인을 거부하며 주민등록증 발급신청을 하지 않았다. 청구인 강○○은 1985. 11. 20.생으로, 17세가 된 해인 2002년 주민등록증 발급을 신청하여 같은 해 주민등록증을 발급받았다.
나. 청구인 김○○는 주민등록증에 지문을 수록하도록 한 주민등록법 제24조 제2항 본문 중 ‘지문(指紋)’에 관한 부분, 주민등록증의 발급을 위해서는 주민등록증 발급신청서에 좌우 열 손가락의 회전지문과 평면지문을 날인하도록 한 주민등록법 시행령 제36조 제3항에 의한 별지 제30호 서식 중 열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 주민등록증 발급신청서를 해당자의 주민등록지를 관할하는 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 한 주민등록법 시행규칙 제8조가 자신의 기본권을 침해한다고 주장하며, 청구인 강○○은 피청구인이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 자신의 지문정보를 보관ㆍ전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위가 자신의 기본권을 침해한다고 주장하며, 2020. 4. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정
되고, 2021. 7. 20. 법률 제18304호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 본문 중 ‘지문(指紋)’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), 구 주민등록법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령 제29511호로 개정되고, 2020. 10. 13. 대통령령 제31111호로 개정되기 전의 것) 제36조 제3항에 의한 별지 제30호 서식 중 열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다), 구 주민등록법 시행규칙(2009. 3. 10. 행정안전부령 제67호로 개정되고, 2023. 1. 12. 행정안전부령 제374호로 개정되기 전의 것) 제8조(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 하고, 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항과 이 사건 규칙조항을 묶어 ‘심판대상조항들’이라 한다)가 청구인 김○○의 기본권을 침해하는지 여부 및 피청구인이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 청구인 강○○의 지문정보를 보관ㆍ전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위(이하 ‘이 사건 보관등행위’라 한다)가 청구인 강○○의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 구 주민등록법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령 제29511호로 개정되고, 2020. 10. 13. 대통령령 제31111호로 개정되기 전의 것) 제36조 제3항 별지 제30호 서식 전체는 [별지 1]과 같으며, 관련조항은 [별지 2]와 같다.
[심판대상조항]
구 주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정되고, 2021. 7. 20. 법률 제18304호로 개정되기 전의 것)
제24조(주민등록증의 발급 등) ② 주민등록증에는 성명, 사진, 주민등록번호, 주소, 지문(指紋), 발행일, 주민등록기관을 수록한다. 다만, 혈액형에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 신청이 있으면 추가로 수록할 수 있다.
구 주민등록법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령 제29511호로 개정되고, 2020. 10. 13. 대통령령 제31111호로 개정되기 전의 것)
제36조(주민등록증의 발급절차) ③ 제1항 및 제2항에 따라 주민등록증 발급통지를 받은 사람 또는 공고된 사람은 그 통지서 또는 공고문에 적힌 발급신청기간 내에 본인이 직접 주민등록이 되어 있는 시ㆍ군ㆍ자치구(이하 "주민등록지의 시ㆍ군ㆍ구"라 한다)의 관계 공무원에게 사진(6개월 이내에 촬영한 가로 3.5센티미터, 세로 4.5센티미터의 모자 등을 쓰지 않은 상반신 사진을 말한다. 이하 같다) 1장을 제출하고 본인임을 밝힌 후, 그 공무원 앞에서 별지 제30호 서식에 따른 주민등록증 발급신청서에 지문을 찍거나 전산조직을 이용하여 지문을 찍어 신청하여야 한다.
다만, 제출한 사진으로 본인임을 확인하기 곤란한 경우에는 보완을 요구할 수 있으며, 이에 대한 구체적인 사항은 행정안전부령으로 정한다.
구 주민등록법 시행규칙(2009. 3. 10. 행정안전부령 제67호로 개정되고, 2023. 1. 12. 행정안전부령 제374호로 개정되기 전의 것)
제8조(주민등록증 발급신청서의 송부) 시장ㆍ군수 또는 구청장은 주민등록증 발급신청서와 별지 제4호 서식의 주민등록증 발급신청서 집계표를 다음 달 5일까지 해당자의 주민등록지를 관할하는 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내야 한다.
3. 청구인들의 주장
가. 주민등록법상 지문날인제도는 주민의 거주관계를 파악하기 위한 것이 아니라 범죄자 검거와 대형사고 등에서의 신원확인을 위한 것인데, 이는 주민등록법 제1조에 규정된 목적과 전혀 관계없을 뿐만 아니라, 지극히 행정우위적 목적에 불과하다. 모든 국민을 대상으로 지문을 채취하여 개인식별의 수단으로 사용하는 것은 개인의 모든 사생활이 노출될 위험이 있고 악용될 소지도 크다. 생체정보인 지문이 개인에게 노출될 경우에는 악용의 가능성이 더욱 커진다. 생체정보의 안전한 활용 및 보호방안 제시가 요구되는 시점에 국가가 개인의 열 손가락 지문 모두를 수집하는 것이 불가피한 수단이라고 볼 수 있는지 의문이고, 주민등록증에 수록된 지문정보가 본인식별용도로 사용되는 경우가 있는지도 의문이다. 따라서 심판대상조항들 및 이 사건 보관등행위는 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해한다.
나. 주민등록법은 제24조 제2항에서 지문을 주민등록증에 수록하도록 하고 있고, 같은 조 제7항에서 주민등록증 및 그 발급신청서의 서식과 발급절차를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있으나, 위 조항들은 주민등록증 발급신청서에 열 손가락 지문을 찍도록 한 이 사건 시행령조항 및 제출된 주민등록증 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 한 이 사건 규칙조항의 법률상 근거가 될 수 없다. 또한, 경찰청장이 지문을 수집ㆍ보관할 수 있도록 하는 명시적인 법률규정은 전혀 존재하지 않는다. 따라서 이 사건 시행령조항, 이 사건 규칙조항 및 이 사건 보관등행위는 법률유보원칙에 위반되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해한다.
4. 판단
가. 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구의 적법 여부에 관한 판단
(1) 청구인 김○○(이하 이 항에서는 ‘청구인’이라고만 한다)는 주민등록증
발급신청을 하지 않았고, 이 사건 규칙조항은 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 직접적인 수범자로 하고 있다. 따라서 이 사건 규칙조항에 관하여 청구인에게 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되는지 문제된다.
(2) 청구인은 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 등에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 자신의 지문정보가 담긴 주민등록증 발급신청서를 제출하여야 하는데, 정당한 사유 없이 기간 내에 주민등록증 발급신청을 하지 않은 경우 주민등록법 제24조 제4항 전단 및 제40조 제4항에 따라 과태료가 부과된다. 그리고 청구인이 위 발급신청서를 제출한다면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이 사건 규칙조항에 따라 이를 관할 경찰서의 지구대장ㆍ파출소장에게 송부하여야 한다. 이처럼 청구인은 주민등록증 발급신청서를 제출할 의무가 있고, 이 사건 규칙조항은 청구인이 위 신청서를 제출한 때 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장ㆍ파출소장에게 보낼 것을 당연히 예정하고 있으므로, 청구인은 주민등록증 발급신청서에 지문을 날인하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 이를 제출하여야 할 의무를 부담하게 된 때 이 사건 규칙조항으로 인한 기본권 제한을 받게 되었다 할 것이다.
(3) 청구인은 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항에 따라 자신의 지문정보가 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 의하여 수집되고, 이렇게 수집된 지문정보가 이 사건 규칙조항을 근거로 관할 경찰서의 지구대장ㆍ파출소장에게 송부되며, 이로써 경찰청장이 지문정보를 보관ㆍ관리하면서 이용할 수 있게 되는 것에 대하여 문제를 제기하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 이러한 청구인에게 주민등록증 발급신청서를 작성ㆍ제출한 후에야 이 사건 규칙조항에 대하여 헌법소원심판을 청구할 것을 요구할 수도 없다.
(4) 따라서 청구인이 주민등록증 발급신청을 하였는지 여부에 따라 이 사건 규칙조항에 관하여 기본권침해의 자기관련성이나 현재성이 달리 판단될 수 없고, 청구인의 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되므로, 이 부분 심판청구는 적법하다. 이 사건 규칙조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행규칙(1999. 7. 24. 행정자치부령 제59호로 전부개정되고, 2008. 2. 22. 행정자치부령 제425호로 전부개정되기 전의 것) 제9조에 관하여 기본권침해의 자기관련성 및 현재성이 인정되지 않는다고 판시한 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정은 이 결정과 저촉되는 범위 내에서 이를 변경하기로 한다.
나. 제한되는 기본권
(1) 개인정보자기결정권은 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록 할 것인지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리이다. 즉 정보주체가 개인정보의 공개와 이용에 관하여 스스로 결정할 권리를 말한다. 개인정보자기결정권의 보호대상이 되는 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등과 같이 개인의 인격주체성을 특징짓는 사항으로서 그 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보라고 할 수 있고, 반드시 개인의 내밀한 영역이나 사사(私事)의 영역에 속하는 정보에 국한되지 않고 공적 생활에서 형성되었거나 이미 공개된 개인정보까지 포함한다. 또한 그러한 개인정보를 대상으로 한 조사ㆍ수집ㆍ보관ㆍ처리ㆍ이용 등의 행위는 모두 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당한다(헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등).
(2) 주민등록증에 발급대상자의 지문을 수록하도록 한 이 사건 법률조항, 주민등록증 발급대상자로 하여금 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문을 찍도록 하고 있는 이 사건 시행령조항은 지문정보의 수집에 관한 규정이고, 개인의 고유성, 동일성을 나타내는 지문은 그 정보주체를 타인으로부터 식별가능하게 하는 개인정보이므로, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 개인의 지문정보를 수집하는 것은 정보주체인 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 제한한다(헌재 2015. 5. 28. 2011헌마731 참조). 이 사건 규칙조항은 주민등록증 발급을 신청하는 사람이 신청서에 열 손가락의 지문을 찍어 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출할 경우, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 위 신청서를 보내도록 함으로써 경찰청장이 지문정보를 수집ㆍ보관할 수 있도록 하는 조항인바, 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항과 마찬가지로 정보주체인 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 제한한다. 따라서 이 사건 시행령조항과 이 사건 규칙조항이 법률유보원칙에 위반되어 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부 및 심판대상조항들이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부가 문제된다.
(3) 이 사건 보관등행위는 위와 같이 수집된 개인의 지문정보를 피청구인이 보관, 전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 것으로써 정보주체인 청구인 강○○의 개인정보자기결정권을 제한한다(헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등 참조). 따라서 이 사건 보관등행위가 법률유보원칙 및 과잉금지원칙에 위반되어 청구인 강○○의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부가 문제된다.
(4) 청구인들은 사생활의 비밀과 자유, 양심의 자유, 인격권, 행복추구권 등
의 침해 주장도 하고 있으나, 청구인들의 이러한 주장은 개인정보자기결정권 침해 주장과 크게 다르지 않고, 청구인들 스스로 주장하고 있는 바와 같이 심판대상조항들 및 이 사건 보관등행위와 가장 밀접한 관련을 가지는 기본권은 개인정보자기결정권이므로, 개인정보자기결정권 침해 여부를 살펴보는 이상 위 다른 기본권의 침해 여부에 관하여는 따로 살펴보지 않는다(헌재 2015. 5. 28. 2011헌마731 참조).
다. 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위에 대한 판단
(1) 이 사건 시행령조항이 법률유보원칙에 위반되는지 여부
(가) 헌법재판소의 선례
1) 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 제18772호로 개정되기 전의 것) 제33조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 ‘열 손가락의 회전지문과 평면지문을 날인하도록 한 부분’이 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『기본권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 이를 제한할 수 있으나, 그 제한의 방법은 원칙적으로 법률로써만 가능하고 제한의 정도도 기본권의 본질적 내용을 침해할 수 없고 필요한 최소한도에 그쳐야 한다. 그런데 위 조항에서 규정하고 있는 기본권 제한에 관한 법률유보원칙은 ‘법률에 의한 규율’을 요청하는 것이 아니라 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이므로, 기본권의 제한에는 법률의 근거가 필요할 뿐이고 기본권 제한의 형식이 반드시 법률의 형식일 필요는 없다.
구 주민등록법 제17조의8 제1항 및 제3항은 주민등록이 된 자 중 17세 이상의 자에 대하여 주민등록증을 발급하도록 하면서 그 발급은 발급대상자의 신청에 의하도록 하고 있고, 같은 조 제2항 본문은 "주민등록증에는 성명ㆍ사진ㆍ주민등록번호ㆍ주소ㆍ지문ㆍ발행일ㆍ주민등록기관을 수록한다."라고 하여 주민등록증의 수록사항의 하나로 지문을 규정하고 있으며, 같은 조 제5항은 "주민등록증 및 그 발급신청서의 서식과 그 발급절차는 대통령령으로 정한다."라고 규정하고 있다.
이에 따라 구 주민등록법 시행령 제33조 제2항은 주민등록증 발급대상자는 관계공무원 앞에서 별지 제30호 서식에 의한 주민등록증 발급신청서에 지문을
날인하여 주민등록증 발급을 신청하도록 규정하고 있고, 별지 제30호 서식은 열 손가락의 회전지문과 평면지문을 날인하도록 규정하고 있다.
구 주민등록법 제1조는 "이 법은 시ㆍ군 또는 구의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 상시로 명확히 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모함을 목적으로 한다."라고 규정하고 있는바, 주민등록법의 이러한 입법목적은 구 주민등록법 제7조 이하에서 규정하고 있는 개인별 및 세대별 주민등록표의 작성에 의하여 대부분 달성되고 있다고 할 수 있다.
그러나 지문날인제도와 밀접한 관련을 맺고 있는 주민등록증제도는 위와 같은 주민등록법의 일반적인 입법목적과는 다른 측면을 가지고 있다. 즉 주민등록증제도는 원래 치안유지나 국가안보를 위하여 탄생한 제도로서, 이를 뒷받침하기 위한 신원확인을 직접적인 목적으로 하고 있고, 그 목적 달성을 위하여 주민등록증에는 성명ㆍ사진ㆍ주민등록번호ㆍ주소ㆍ지문 등을 수록하도록 하고 있는바, 특히 주민등록표의 수록사항이 아닌 지문을 수록하도록 한 것은 국민의 자기식별성을 강화함으로써 보다 확실한 신원확인이 가능하도록 하기 위한 것이다.
살피건대, 구 주민등록법 제17조의8 제2항 본문은 주민등록증의 수록사항의 하나로 지문을 규정하고 있을 뿐 ‘오른손 엄지손가락 지문’이라고 특정한 바가 없으며, 위 시행령조항에서는 구 주민등록법 제17조의8 제5항의 위임규정에 근거하여 주민등록증 발급신청서의 서식을 정하면서 보다 정확한 신원확인이 가능하도록 하기 위하여 열 손가락의 지문을 날인하도록 하고 있는 것이므로, 이를 두고 법률에 근거가 없는 것으로서 법률유보원칙에 위배되는 것으로 볼 수는 없다.』
2) 헌법재판소는 또한, 2015. 5. 28. 2011헌마731 결정에서도 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되고, 2011. 8. 29. 대통령령 제23102호로 개정되기 전의 것) 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 ‘열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분’이 법률유보원칙에 위반되는지 여부에 대하여, 다음과 같은 사정을 보태어 보면 앞서 본 99헌마513등 결정의 이유는 그대로 타당하고, 달리 판단하여야 할 아무런 사정변경이 없다고 판단하였다.
『오늘날 현대사회는 개인의 인적 사항이나 생활상의 각종 정보가 정보주체의 의사와는 전혀 무관하게 타인의 수중에서 무한대로 집적되고 이용 또는 공
개될 수 있는 새로운 정보환경에 처하게 되었고, 개인정보의 수집ㆍ처리에 있어서의 국가적 역량의 강화로 국가의 개인에 대한 감시능력이 현격히 증대되어 국가가 개인의 일상사를 낱낱이 파악할 수 있게 되었다. 정보화 사회로의 이러한 급속한 진전에 직면하여 개인정보 보호의 필요성은 날로 증대하고 있다고 볼 때, 국가권력에 의하여 개인정보자기결정권을 제한함에 있어서는 개인정보의 수집ㆍ보관ㆍ이용 등의 주체, 목적, 대상 및 범위 등을 법률에 구체적으로 규정함으로써 그 법률적 근거를 보다 명확히 하는 것이 바람직하다. 그러나 개인정보의 종류와 성격, 정보처리의 방식과 내용 등에 따라 수권법률의 명확성 요구의 정도는 달라진다 할 것이고, 일반적으로 볼 때 개인의 인격에 밀접히 연관된 민감한 정보일수록 규범명확성의 요청은 더 강해진다고 할 수 있다(헌재 2005. 7. 21. 2003헌마282등 참조).
그런데 지문정보는 일반적인 개인정보와는 달리 생체정보에 해당하기는 하지만, 개인의 동일성을 확인할 수 있는 하나의 징표일 뿐, 종교, 학력, 병력, 소속 정당, 직업 등과 같이 정보 주체의 신상에 대한 인격적ㆍ신체적ㆍ사회적ㆍ경제적 평가가 가능한 내용이 담겨 있지 아니하므로, 그 자체로는 타인의 평가로부터 단절된 중립적인 정보라는 특성을 가지고 있어, 유전자정보와 같은 다른 생체정보와는 달리 개인의 인격에 밀접히 연관된 민감한 정보라고 보기는 어려워 수권법률의 명확성이 특별히 강하게 요구된다고는 할 수 없다.』
(나) 선례 변경의 필요성
위와 같은 선례들의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 위 선례들이 적시하고 있는 주민등록법 조항들은 법률개정에 따라 위치만 변경되었을 뿐(주민등록법 제24조 등) 그 내용이 그대로 유지되고 있으므로, 이 사건에서 위 선례들과 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 시행령조항은 법률유보원칙에 위반되지 않는다.
(2) 이 사건 보관등행위가 법률유보원칙에 위반되는지 여부
(가) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서, 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하고, 이를 전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 행위는 법률유보원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『1) 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하는 행위에 법률의 근거가 있는 것인지 여부에 관하여 보건대, ‘공공기관의
개인정보보호에 관한 법률’ 제10조 제2항 제6호는 컴퓨터에 의하여 이미 처리된 개인정보뿐만 아니라 컴퓨터에 의하여 처리되기 이전의 원 정보자료 자체도 경찰청장이 범죄수사목적을 위하여 다른 기관에서 제공받는 것을 허용하는 것으로 해석되어야 하고, 경찰청장은 같은 법 제5조에 의하여 소관 업무를 수행하기 위하여 필요한 범위 안에서 이를 보유할 권한도 갖고 있으며, 여기에는 물론 지문정보를 보유하는 것도 포함된다.
따라서 경찰청장이 지문정보를 보관하는 행위는 ‘공공기관의 개인정보보호에 관한 법률’ 제5조, 제10조 제2항 제6호에 근거한 것으로 볼 수 있고, 그 밖에 지문을 신원확인의 수단으로 활용할 수 있는 근거를 규정한 주민등록법 제17조의8 제2항 본문, 제17조의10 제1항과, 범죄의 예방, 진압 및 수사, 치안정보의 수집을 경찰의 임무 내지 경찰관의 직무의 하나로 규정한 경찰법 제3조 및 ‘경찰관 직무집행법’ 제2조에도 근거하고 있다.
2) 경찰청장이 보관하고 있는 지문정보를 전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위가 법률의 근거가 있는 것인지 여부에 관하여 보건대, 경찰청장은 개인정보화일의 보유를 허용하고 있는 ‘공공기관의 개인정보보호에 관한 법률’ 제5조에 의하여 자신이 업무수행상의 필요에 의하여 적법하게 보유하고 있는 지문정보를 전산화할 수 있고, 지문정보의 보관은 범죄수사 등의 경우에 신원확인을 위하여 이용하기 위한 것이므로, 경찰청장이 지문정보를 보관하는 행위의 법률적 근거로서 거론되는 법률조항들은 모두 경찰청장이 지문정보를 범죄수사목적에 이용하는 행위의 법률적 근거로서 원용될 수 있다.
3) 따라서 경찰청장의 보관 등 행위는 그 법률의 근거가 있다.』
(나) 선례 변경의 필요성
1) ‘공공기관의 개인정보보호에 관한 법률’은 2011. 3. 29. 법률 제10465호로 폐지되었고, ‘개인정보 보호법’이 제정되어 2011. 9. 30.부터 시행되었다. 현행 ‘개인정보 보호법’은 제1조에서 "이 법은 개인정보의 처리 및 보호에 관한 사항을 정함으로써 개인의 자유와 권리를 보호하고, 나아가 개인의 존엄과 가치를 구현함을 목적으로 한다."라고 규정하고 있다. 또한 ‘개인정보 보호법’ 제15조 제1항 제3호는 공공기관이 법령 등에서 정하는 소관 업무의 수행을 위하여 불가피한 경우 개인정보처리자는 개인정보를 수집할 수 있으며 그 수집 목적의 범위에서 이용할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제18조 제1항은 개인정보처리자로 하여금 개인정보를 법 제15조 제1항에 따른 범위를 초과하여 이용하거나 법 제17조 제1항 및 제28조의8 제1항에 따른 범위를 초과하여 제3자에게
제공하여서는 아니 된다고 규정하며, 같은 법 제18조 제2항 제7호는 범죄의 수사와 공소의 제기ㆍ유지를 위하여 필요한 경우에는 개인정보처리자는 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 없는 한 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공할 수 있다고 규정하고 있다. ‘개인정보 보호법’의 위 조항들에 비추어보면 경찰청장은 소관 업무를 수행하기 위하여 지문정보를 보유할 권한이 있다고 해석되어야 한다. 따라서 피청구인이 현재 청구인 강○○의 지문정보를 보관ㆍ전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위는 현행 ‘개인정보 보호법’ 제15조 제1항 제3호, 제18조 제1항, 제2항 제7호에 근거한 것으로 볼 수 있다.
2) 또한, 선례가 언급한 구 주민등록법 제17조의8 제2항 본문, 제17조의10 제1항은 현행 주민등록법 제24조 제2항, 제26조 제1항으로 위치가 각 변경되었을 뿐 그 내용이 현행 법령에 그대로 유지되고 있고, 현행 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’ 제3조 및 현행 ‘경찰관 직무집행법’ 제2조도 여전히 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호, 범죄의 예방ㆍ진압 및 수사 등을 경찰의 임무로 규정하고 있다.
3) 이상과 같이, 선례가 경찰청장이 지문정보를 보관ㆍ전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위의 법률상 근거로 든 법률조항들은 현재 ‘개인정보 보호법’ 제15조 제1항 제3호, 제18조 제1항, 제2항 제7호, 주민등록법 제24조 제2항, 제26조 제1항, ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’ 제3조 및 ‘경찰관 직무집행법’ 제2조에서 여전히 그 내용을 유지하고 있으므로, 위 지문정보의 보관ㆍ이용행위가 법률유보원칙을 위반하지 않는다고 본 선례의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이 사건에서 위 선례와 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 보관등행위는 법률유보원칙에 위반되지 않는다.
(3) 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위가 과잉금지원칙에 위반되는지 여부
(가) 헌법재판소의 선례
1) 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령(2005. 3. 31. 대통령령 제18772호로 개정되기 전의 것) 제33조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 ‘열 손가락의 회전지문과 평면지문을 날인하도록 한 부분’ 및 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하고, 이를 전산화하여 범죄수사목적
에 이용하는 행위가 모두 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『가) 이 사건 시행령조항 및 경찰청장의 보관 등 행위는 불가분의 일체를 이루어 지문정보의 수집ㆍ보관ㆍ전산화ㆍ이용이라는 넓은 의미의 지문날인제도를 구성하고 있다고 할 수 있으므로, 지문정보의 수집ㆍ보관ㆍ전산화ㆍ이용을 포괄하는 의미의 지문날인제도(이하 ‘이 사건 지문날인제도’라 한다)가 과잉금지원칙에 위반되어 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부가 문제된다.
나) 이 사건 지문날인제도가 범죄자 등 특정인만이 아닌 17세 이상 모든 국민의 지문정보를, 그것도 한 손가락만이 아니라 열 손가락 모두의 지문정보를 수집하여 보관하도록 한 것은 신원확인기능의 효율적인 수행을 도모하고, 신원확인의 정확성 내지 완벽성을 제고하기 위한 것으로 볼 수 있다.
위와 같은 이 사건 지문날인제도의 목적의 정당성은 충분히 인정되고, 또한 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하고 이를 보관ㆍ전산화하여 이용하는 것이 위와 같은 목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 방법의 하나가 될 수 있음은 물론이다.
다) 이 사건 지문날인제도는 다음과 같은 이유로 침해의 최소성에 어긋나지 않는다.
첫째, 이 사건 지문날인제도가 17세 이상 모든 국민의 지문정보를 구체적 사건과 관련 없이 사전에 포괄적으로 수집하고 이를 보관ㆍ전산화하여 범죄수사목적 등에 이용하는 것이 침해최소성에 어긋난 것으로서 개인정보에 대한 과도한 수집 및 이용이 아닌가 하는 의문이 있을 수 있다. 경찰이 범죄수사나 사고피해자의 신원확인 등의 경우에 행하는 지문정보의 이용은 구체적 사건에서 채취한 지문과 경찰이 미리 수집하여 보관중인 지문정보를 대조하는 방식에 의하여 이루어지기 때문에, 만일 경찰이 사전에 광범위한 지문정보를 보관하고 있지 않다면 지문정보를 통한 신원확인작업이 효율적으로 이루어지기는 매우 어렵다. 따라서 범죄자 등 특정인의 지문정보만 보관해서는 17세 이상 모든 국민의 지문정보를 보관하는 경우와 같은 수준의 신원확인기능을 도저히 수행할 수 없는 것이다.
둘째, 개인별로 한 손가락만이 아닌 열 손가락 모두의 지문정보를 수집하여 이를 보관ㆍ이용하는 것에 대하여도 정보의 과잉수집 문제가 있을 수 있다. 그러나 한 손가락만의 지문정보를 수집하는 경우 그 손가락 자체의 손상, 세월의 경과나 사고발생으로 인한 지문의 손상 등으로 인하여 한 손가락만의 지문정
보로는 신원확인이 불가능하게 되는 경우가 흔히 발생할 수 있을 뿐만 아니라, 그 정확성 면에 있어서도 열 손가락 모두의 지문을 대조하는 것과 비교하기 어렵다고 할 것이므로, 열 손가락 모두의 지문정보를 수집하여 이용하는 것이 지나친 정보수집이라고 보기도 어렵다.
셋째, 다른 신원확인수단의 존재와 관련하여 침해최소성 위배 여부에 대한 의문이 제기될 수 있다.
우선 가장 간편한 신원확인수단이라고 할 수 있는 사진의 경우를 보면, 사람의 용모는 성장이나 세월의 경과에 따라 수시로 변할 수 있고, 성형수술에 의한 사후적 변화도 얼마든지 가능하므로 사진으로는 신원확인의 정확성을 담보하기 어려울 뿐만 아니라, 그것만으로는 경찰행정에서 발생할 수 있는 다양한 신원확인의 수요 및 필요성에 효과적으로 부응할 수 없음이 명백하다. 그밖에 신원확인수단으로 유전자, 홍채, 치아 등을 들 수 있으나, 이들에 대하여는 대체로 지문의 경우에 비하여 그 수집ㆍ보관과 관련한 인권침해의 우려가 매우 높고, 그 확인시스템의 구축에 비용 및 시간이 너무 많이 들 뿐만 아니라, 남겨진 흔적과의 대조를 통하여도 쉽게 신원확인이 가능한 지문에 비하여 신원확인이 가능한 범위가 협소하다는 점 등의 단점이 지적되고 있다.
따라서 다른 여러 신원확인수단 중에서 정확성ㆍ간편성ㆍ효율성 등의 종합적인 측면에서 현재까지 지문정보와 비견할 만한 것은 찾아보기 어렵다고 할 수 있다.
라) 이 사건 지문날인제도는 법익의 균형성에도 위배되지 않는다. 지문정보는, 개인의 동일성을 확인할 수 있는 하나의 징표일 뿐, 종교, 학력, 병력, 소속 정당, 직업 등과 같이 정보 주체의 신상에 대한 인격적ㆍ신체적ㆍ사회적ㆍ경제적 평가가 가능한 내용이 담겨 있지 아니하므로, 그 자체로는 타인의 평가로부터 단절된 중립적인 정보에 해당하고, 누구나 손쉽게 정보주체를 확인할 수 있는 성명, 사진, 주민등록번호 등과는 달리 일반인의 경우 지문정보의 내용을 가지고 정보주체를 파악하는 것이 거의 불가능하고 이에 대한 전문적인 감식능력이 있는 경우에만 그 정보주체의 확인이 가능하며, 지문을 직접 날인하는 방법에 의하여 생성되기 때문에 정보주체로부터 정보수집자에게로 전달되는 과정에서 정보의 내용이 실제 내용과 다르게 왜곡될 염려가 없는 객관적인 정보라는 특성을 가지고 있음을 고려하여 보면, 이 사건 지문날인제도에 의하여 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하고 경찰청장이 이를 보관ㆍ전산화하여 범죄수사목적 등에 이용한다고 하더라도, 그로 인하여 정보주체
가 현실적으로 입게 되는 불이익은 그다지 심대한 것으로 보기 어렵다.
따라서 경찰청장이 앞에서 본 바와 같이 보관ㆍ전산화하고 있는 지문정보를 범죄수사활동, 대형사건사고나 변사자가 발생한 경우의 신원확인, 타인의 인적 사항 도용 방지 등 각종 신원확인의 목적을 위하여 이용함으로써 달성할 수 있게 되는 공익이 그로 인한 정보주체의 불이익에 비하여 더 크다고 보아야 할 것이다.
마) 결국 이 사건 지문날인제도가 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하였다고 볼 수 없다.』
2) 헌법재판소는 또한, 2015. 5. 28. 2011헌마731 결정에서도 이 사건 시행령조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20741호로 개정되고, 2011. 8. 29. 대통령령 제23102호로 개정되기 전의 것) 제36조 제2항에 의한 별지 제30호 서식 중 ‘열 손가락의 지문을 찍도록 한 부분’이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부에 대하여, 다음과 같은 사정을 보태어 보면 앞서 본 99헌마513등 결정의 이유는 그대로 타당하고, 달리 판단하여야 할 아무런 사정변경이 없다고 판단하였다.
『위 선례의 결정 이유는 이 사건 시행령조항에 대한 과잉금지원칙 위배 여부의 판단에 그대로 적용할 수 있고, 위 선례의 결정을 변경할 특별한 사정을 찾아 볼 수 없으므로 위 결정 이유를 이 사건에 그대로 원용하기로 하되, 다음과 같이 몇 가지 이유를 덧붙이기로 한다.
먼저, 개인정보의 종류 및 성격, 수집목적, 이용형태, 정보처리방식 등에 따라 개인정보자기결정권의 제한이 인격권 또는 사생활의 자유에 미치는 영향이나 침해의 정도는 달라지므로 위와 같은 요소들과 추구하는 공익의 중요성을 헤아려야 하는데, 일반적으로 인간의 존엄성이나 인격의 내적 핵심, 내밀한 사적 영역에 근접하는 민감한 개인정보에 대하여는 엄격한 검증이 필요하나, 그렇지 않은 정보들은 다른 위험스런 정보에 접근하기 위한 연결자 역할을 하거나, 다른 개인정보들과 결합함으로써 개인의 전체적ㆍ부분적 인격상을 추출해 내는 데 사용되지 않는 한 그 자체로 언제나 엄격한 보호의 대상이 된다고 하기 어렵다(헌재 2005. 7. 21. 2003헌마282등 참조). 그런데 지문정보는 앞에서 본 바와 같이 그 자체로 개인의 존엄과 인격권에 큰 영향을 미칠 수 있는 민감한 정보라고 보기 어려우므로, 이러한 사정도 이 사건 시행령조항의 과잉금지원칙 위배 여부를 판단함에 있어서 고려되어야 한다.
다음으로 지문정보가 다른 개인정보를 통합하는 연결자(key data)로 사용될
수 있어 새로운 개인정보의 침해가능성이 크고, 지문정보는 구체적인 범죄수사를 위해서 뿐 아니라 일반적인 범죄예방 등을 빙자하여 특정한 개인에 대한 행동의 감시에 남용될 수 있다는 견해가 있다.
그러나 최근 빈번하게 발생하고 있는 주민등록번호 유출 및 남용사고나 사회적으로 문제가 되고 있는 휴대전화나 스마트폰을 통한 위치추적으로 개인의 행동을 감시하는 것과 달리, 지문정보가 위와 같은 연결자로 이용되거나 개인 행동을 감시하는 수단으로 사용되어 개인의 사생활을 침해한 사건이 실제로 발생하고 있다는 아무런 자료가 없다.
최근에는 범죄수사를 위한 신원확인, 대형사고의 피해자나 변사자 확인을 위한 수단으로 유전자 분석방법이 지문확인방법보다 더 많이 사용되고 그 정확성 또한 높다고 알려져 있다고 하면서 이 사건 시행령조항은 침해의 최소성을 갖추지 못하였다는 주장이 있다. 그러나 앞서 본 바와 같이 개인의 민감한 정보라고 보기 어려운 지문정보와 달리 유전자정보는 개인의 현재 건강상태와 과거 병력 등을 포함한 생체정보로서 인간의 존엄성이나 내밀한 사적 영역에 밀접히 연관된 민감한 정보에 해당하여 그 수집으로 인한 인권침해의 위험이 매우 높아 제한적으로만 그 수집이 허용되고, 그에 따라 신원확인을 위해 비교할 수 있는 수집ㆍ보관된 정보가 지문정보에 비해 훨씬 부족하여 유전자정보의 신원확인수단으로서의 효율성은 아직까지 지문정보에 이르지 못하고 있다.
결국 선례의 결정 이후 신원확인수단에 대한 과학기술의 꾸준한 발전에도 불구하고 현재로서도 간편하고 정확하며 효율적인 신원확인수단으로 지문정보에 상응하면서 보다 덜 기본권 제한적인 수단을 발견하기 어렵다.』
(나) 이 사건과의 관계 및 선례 변경의 필요성
1) 앞서 본 바와 같이, 헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정과 2015. 5. 28. 2011헌마731 결정에서 이 사건 시행령조항과 같은 내용의 구 시행령조항 및 경찰청장이 주민등록증 발급신청서에 날인되어 있는 지문정보를 보관하고, 이를 전산화하여 범죄수사목적에 이용하는 행위가 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다.
2) 위 99헌마513등 결정과 2011헌마731 결정에서는 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부가 판단되지 아니하였으나, 선례가 지적하고 있는 바와 같이 열 손가락 지문을 날인하도록 한 이 사건 시행령조항과 이 사건 보관등행위는 불가분의 일체를 이루어 지문정보의 수집ㆍ보관ㆍ전산화ㆍ이용이라는 넓은 의미의 지문날인제도를 구성하는 것이어서(헌재 2005. 5. 26. 99헌
마513등), 이 사건 시행령조항과 이 사건 보관등행위의 법률상 근거가 되는 이 사건 법률조항 또한 마찬가지로 넓은 의미의 지문날인제도를 구성한다고 할 것이고, 또한 이 사건 법률조항은 열 손가락 지문을 요구하지 않는다는 점을 제외하고는 이 사건 시행령조항과 기본권 제한의 내용에 큰 차이가 없으므로, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위가 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 본 선례의 설시는 이 사건 법률조항에 대해서도 그대로 타당하다.
3) 청구인은 위 2011헌마731 결정 이후 헌법재판소가 2015. 12. 23. 개인별로 주민등록번호를 부여하면서 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두고 있지 않은 주민등록법 제7조에 대하여 헌법불합치결정을 하였는바(2013헌바68등), 주민등록번호보다 훨씬 더 광범위하게 활용되고 있으나 변경 자체가 불가능한 지문정보는 보호의 필요성이 더 크므로, 위 결정의 취지를 고려하면 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위에 대하여 선례를 변경하여 위헌이 선언되어야 한다고 주장한다. 그러나 위 2013헌바68등 결정은 표준식별번호로 기능함으로써 개인정보를 통합하는 연결자로 사용되고 있는 주민등록번호에 관한 결정일 뿐 주민등록증에 수록되는 지문에 관한 결정이 아니고, 주민등록번호 변경과 지문날인 및 이용에 대한 판단이 같아야 하는 것은 아니므로, 선례의 판단을 변경할 만한 사정변경이 있다고 볼 수 없다.
4) 청구인들은 지문정보를 통하여 휴대전화의 잠금을 해제하고, 지문 기반의 결제시스템을 사용하거나 금융서비스를 이용할 수 있으며, 주거 등의 잠금장치로 지문인식 기능을 사용하고 있는데, 오늘날 기술의 발달로 지문정보의 복사가 가능하므로, 지문정보의 악용 가능성이 높아졌다고 주장한다. 그러나 이러한 주장은 해당 기술을 이용하기 위하여 지문정보를 사용하는 데 따라 발생하는 위험성에 관한 것으로, 주민등록법령에 따라 주민등록증에 지문을 수록하도록 한 것에 기인한 것으로 보기 어렵다. 그리고 최근까지 빈번하게 발생하였던 주민등록번호 유출 및 남용사고나 사회적으로 문제가 되고 있는 휴대전화나 스마트폰을 통한 위치추적으로 개인의 행동을 감시하는 것과 달리, 국가기관이 수집한 지문정보가 다른 개인정보를 통합하는 연결자로 이용되거나 개인행동을 감시하는 수단으로 사용되어 개인의 사생활을 침해한 사건이 실제로 발생하고 있다는 점을 인정할 자료가 부족하다. 그뿐만 아니라, 주민등록법 시행령 제37조는 주민등록증의 서식 등을 규정하면서, 주민등록증의 재질과 그 밖의 사항은 행정안전부장관이 정하도록 하고 있는데, 행정안전부는 2020. 1. 1.부터 주민등록증에 수록된 지문의 복제를 방지할 수 있도록 하는 국립과
학수사연구원의 보안기술을 적용하고 있으므로, 주민등록증에 수록된 지문정보의 부정사용 가능성은 해소되었다고 할 것이다.
5) 이상과 같은 점들을 종합하면 위 선례들의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이 사건에서 위 선례들과 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위는 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.
(4) 소결론
이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항은 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해하지 않고, 이 사건 보관등행위는 청구인 강○○의 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다.
라. 이 사건 규칙조항에 대한 판단
(1) 재판관 이영진, 재판관 정정미의 기각의견
(가) 법률유보원칙 위반 여부
주민등록법상 지문날인제도는 주민의 거주관계 파악 및 행정사무의 적정, 간이한 처리라는 주민등록제도 일반에 관한 입법목적 외에도 치안유지나 국가안보가 보다 적극적으로 고려된 것이고, 이러한 입법목적에는 날인된 지문의 범죄수사목적상 이용도 포함된다(헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등; 헌재 2015. 5. 28. 2011헌마731 참조). 즉, 주민등록법은 위와 같은 입법목적으로 지문정보를 수집하고, 이를 범죄수사목적으로 이용하는 것을 전제하고 있다. 그리고 앞서 이 사건 보관등행위가 법률유보원칙에 위반되는지 여부에서 살펴본 바와 같이, ‘개인정보 보호법’ 제15조 제1항 제3호는 공공기관이 법령 등에서 정하는 소관 업무의 수행을 위하여 불가피한 경우 개인정보를 수집할 수 있고, 그 수집 목적의 범위에서 이용할 수 있도록 하고 있는 점, 같은 법 제18조 제2항 제7호는 범죄의 수사와 공소의 제기ㆍ유지를 위하여 필요한 경우에는 개인정보처리자는 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 없는 한 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공할 수 있다고 규정하고 있는 점, ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’과 ‘경찰관 직무집행법’이 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호, 범죄의 예방ㆍ진압 및 수사 등을 경찰의 임무로 규정하고 있는 점 등까지 아울러 고려하면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 주민등록증 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 한 이 사건 규칙조항이 법률유보원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(나) 과잉금지원칙 위반 여부
앞서 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 보관등행위와 마찬가지의 이유로, 이 사건 규칙조항도 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.
이 사건 규칙조항은 치안유지 및 국가안보의 목적을 달성하기 위하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 열 손가락의 지문이 날인된 주민등록증 발급신청서를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 하고 있는바 그 목적이 정당하고, 신원확인기능의 효율적 수행을 도모하고 신원확인의 정확성을 제고하기 위한 것이어서 수단의 적합성도 인정된다.
경찰이 범죄수사나 사고피해자의 신원확인 등을 위하여 지문정보를 이용하는 경우 그 방법은 구체적 사건에서 채취한 지문과 경찰이 미리 수집하여 보관 중인 지문정보를 대조하는 방식으로 이루어질 것이므로, 경찰이 사전에 광범위한 지문정보를 보관하고 있지 않다면 이러한 방식이 효율적으로 이루어지기 어려운 점, 사진ㆍ유전자ㆍ홍채ㆍ치아 등과 같은 신원확인수단에 비하여 지문정보는 정확성ㆍ간편성ㆍ효율성 등 종합적인 측면에서 여전히 보다 우수한 신원확인수단이라고 할 수 있는 점, 주민등록증에 개선된 보안기술이 적용됨에 따라 주민등록증에 수록된 지문정보의 부정사용 가능성은 해소된 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합하여 고려하면, 이 사건 규칙조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성도 갖추었다고 할 것이다.
(다) 소결
이상과 같이 이 사건 규칙조항은 법률유보원칙 및 과잉금지원칙에 위반되어 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다.
(2) 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 인용의견
(가) 지문은 개인의 고유성과 동일성을 나타내는 생체정보로서 한 번 생성되면 사망할 때까지 그대로 유지되고 개인이 임의로 변경할 수 없는 정보이므로, 정보의 유출이나 오ㆍ남용이 있는 경우 정보를 변경하는 방법으로 그 피해를 예방하거나 대처하기 어렵고, 수집된 지문정보를 폐기하거나 사용을 중단한다 하더라도 유출된 지문은 그 개인의 신원확인 용도로 계속 사용될 수 있어 이로 인한 피해는 전 생애에 걸쳐 모든 생활 영역에서 광범위하게 발생할 수 있으므로 함부로 취급되어서는 안 된다.
지문정보가 내부자 또는 해킹 등과 같은 외부의 공격에 의하여 대규모로 유출될 가능성을 부정하기 어렵고, 유출된 정보는 국내뿐만 아니라 해외로까지 거래되어 정보유통의 범위가 국제적으로 확산될 수 있으며, 정보화 사회로의 급속한 진전과 발달된 정보처리기술 및 과학기술에 의하여 지문을 매개로 각
종 개인정보를 연결하여 개인의 사생활에 대한 광범위한 정보를 수집하고 분석하는 것이 가능해졌으므로, 지문정보의 수집ㆍ보관ㆍ이용 등은 더욱 신중하게 취급될 필요가 있다. 따라서 지문정보의 수집ㆍ보관ㆍ이용 등을 규정하는 법률의 경우 그 주체, 목적, 대상, 범위 등을 명확하게 구체적으로 규정하여야 하며, 그 해석 또한 엄격하게 하여 지문정보의 수집 범위가 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어질 수 있도록 하여야 한다(헌재 2015. 5. 28. 2011헌마731 중 반대의견 참조).
(나) 이 사건 규칙조항은 주민등록증 발급신청서를 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 주민등록증 발급신청서 집계표와 함께 다음 달 5일까지 주민등록지를 관할하는 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 하고 있다.
그런데 주민등록법 제2조 제1항은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장이 주민등록에 관한 사무를 관장하도록 하고 있고, 같은 법 제3조 제1항은 행정안전부장관에게 주민등록에 관한 사무의 지도ㆍ감독을 하도록 하고 있는바, 행정안전부장관 소속으로 치안에 관한 사무를 관장하는 경찰청(국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률 제12조)은 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 독립된 기관이다. 따라서 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 자신의 사무인 주민등록에 관하여 취득한 개인정보를 별도의 기관인 경찰청 소속의 경찰서 지구대장 또는 파출소장에게 송부하는 행위는 기관 내부적인 행위에 불과한 것이 아니라, 정보주체의 개인정보자기결정권을 제한하는 새로운 행위에 해당한다. 따라서 이에 대하여는 법률유보원칙에 따라 법률의 근거가 필요하다. 그러나 주민등록법은 제26조에서 사법경찰관리의 주민등록증 제시요구 권한을 인정하고 있을 뿐, 주민등록 사무 내지 주민등록과 관련한 개인정보의 수집ㆍ이용에 관한 권한을 경찰청이나 각급 경찰기관에게 부여하는 내용의 조항을 두고 있지 아니하고, 이는 주민등록법 시행령 또한 마찬가지이다.
(다) ‘개인정보 보호법’은 개인정보의 처리 및 보호에 관한 사항을 정함으로써 개인의 자유와 권리를 보호하고, 나아가 개인의 존엄과 가치를 구현함을 목적으로 한다(제1조). ‘개인정보 보호법’은 개인정보처리자로 하여금 개인정보의 처리 목적을 명확하게 하고, 그 목적에 필요한 범위에서 최소한의 개인정보만을 적법하고 정당하게 수집하도록 하는 등 개인정보 보호의 원칙들을 선언하고 있으며(제3조), 정보주체에게 개인정보의 처리에 관한 정보를 제공받을 권리, 개인정보 처리에 관한 동의 여부, 동의 범위 등을 선택하고 결정할 권리를 부여하고(제4조), 국가와 지방자치단체로 하여금 개인정보의 목적 외 수집ㆍ
오용ㆍ남용 및 무분별한 감시ㆍ추적 등에 따른 폐해를 방지하여 인간의 존엄과 개인의 사생활 보호를 도모하기 위한 시책을 강구할 책무 등을 부여한다(제5조).
이러한 ‘개인정보 보호법’의 규정들을 통해 알 수 있는 ‘개인정보 보호법’의 취지에 비추어보면, 공공기관이 법령 등에서 정하는 소관 업무의 수행을 위하여 불가피한 경우 개인정보를 수집할 수 있고 그 수집 목적의 범위에서 이용할 수 있도록 한 ‘개인정보 보호법’ 제15조 제1항 제3호, 범죄의 수사와 공소의 제기 및 유지를 위하여 필요한 경우 개인정보를 제공받을 수 있도록 한 같은 법 제18조 제2항 제7호는 수사기관에서 향후 범죄수사를 위하여 사전에 주민등록증 발급신청서상 지문정보를 모두 송부받고 이를 전산화하여 범죄수사목적으로 활용할 수 있도록 하는 법률적 근거라고는 볼 수 없다. 특히 ‘개인정보 보호법’ 제18조 제2항 제7호는 범죄수사기관에서 어떤 수사대상자나 범죄혐의의 단서가 발견되어 수사상 필요한 경우 그 관련 개인정보를 보유하고 있는 기관의 장에게 그에 대한 소명과 함께 개인정보자료를 송부해 줄 것을 요청하여 특정 개인정보를 제공받을 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 경찰청장이 사전에 일반적으로 지문정보를 송부 받을 수 있는 근거가 되지 못한다.
(라) ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’ 제3조는 경찰의 임무를 일반적으로 규정한 것에 불과하고, ‘경찰관 직무집행법’ 제2조 또한 경찰관의 일반적인 직무의 범위를 규정한 것에 불과하다. 이러한 법률규정들이 경찰청장으로 하여금 구체적인 범죄수사나 신원확인의 필요성과 상관없이 17세 이상 모든 국민의 주민등록증 발급신청서상 지문원지를 송부 받아 보관할 수 있는 근거규정이라고 해석할 수는 없다.
(마) 그렇다면 이 사건 규칙조항은 주민등록법, 같은 법 시행령 등에 아무런 법령상 근거가 없이 제정된 것이라고 볼 수밖에 없으므로, 법률유보원칙에 위반되어 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해한다.
(3) 재판관 이종석, 재판관 이은애, 재판관 김형두의 각하의견
우리는 청구인 김○○의 이사건 규칙조항에 대한 심판청구에 관하여 본안판단을 하기에 앞서, 이 부분 심판청구가 기본권침해의 자기관련성 및 현재성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다고 생각하므로, 아래와 같이 그 이유를 밝힌다.
(가) 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 2005. 5. 26. 99헌마513등 결정에서, 이 사건 규칙조항과 동일한 내용을 규정한 구 주민등록법 시행규칙(1999. 7. 24. 행정자치부령 제59호로
전부개정되고, 2008. 2. 22. 행정자치부령 제425호로 전부개정되기 전의 것) 제9조(이하 ‘구 규칙조항’이라 한다)의 경우, 지문날인을 거부하며 주민등록증 발급신청서를 제출하지 아니한 청구인에게는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성을 인정할 수 없다고 판단하였다. 그 요지는 다음과 같다.
『헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면, 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구할 수 있는바, 여기에서 기본권을 침해받은 자라 함은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 자를 의미하며 단순히 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자는 이에 해당하지 않는다(헌재 1992. 9. 4. 92헌마175; 헌재 1998. 8. 27. 97헌마372등).
구 규칙조항은 지문날인이 된 주민등록증 발급신청서의 작성을 전제로 시장ㆍ군수 또는 구청장으로 하여금 이를 해당자의 주민등록지를 관할하는 경찰서의 파출소장에게 송부하도록 하는 규정이다.
그렇다면 지문날인을 거부한 청구인으로서는 구 규칙조항에 의하여 자신의 기본권을 현재 침해받고 있다고 볼 여지가 없음은 명백하다. 
한편, 기본권의 침해가 장래에 발생하더라도 그 침해가 틀림없을 것으로 현재 확실히 예측된다면 기본권구제의 실효성을 위하여 침해의 현재성이 인정된다고 할 것이나(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등; 헌재 2002. 7. 18. 2001헌마605 등), 이 사건의 경우 지문날인제도를 다투고 있는 청구인이 장래 지문날인을 할 것이 확실히 예측된다고 보기도 어려우므로, 구 규칙조항에 의한 기본권침해 역시 확실히 예측된다고 할 수 없다.
따라서 구 규칙조항에 대한 이 부분 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성 요건을 결여한 것으로서 부적법하다.』
(나) 선례 변경의 필요성
1) 헌법재판소법 제23조 제2항 제2호는 재판관 6명 이상의 찬성이 있으면 종전에 헌법재판소가 판시한 헌법 또는 법률의 해석 적용에 관한 의견을 변경할 수 있도록 하고 있다. 그러나 선례를 변경하기 위해서는 위와 같은 가중정족수라는 형식적 요건 외에도, 선례의 판단에 법리상 잘못이 있다거나 사정변경이 있다는 등 선례의 입장을 변경해야만 할 필요성이 인정되어야 한다. 또한, 예측가능성, 법적 안정성 및 신뢰보호의 이념에서 보았을 때 선례의 입장을 변경해야만 할 필요성, 즉 사회제도나 문화의 변화, 국민의 법감정 또는 의식의 변화, 다른 법률의 내용이나 그에 관한 법리 변경 등과 같은 규범상태 또
는 사실상태의 변화가 있었고, 이로 인하여 선례의 입장이 변경되어야 한다는 점이 논증되어야 한다(헌재 2018. 12. 27. 2015헌바77등 중 반대의견; 헌재 2023. 3. 23. 2020헌가1등 중 반대의견 참조).
2) 청구인 김○○가 주민등록증을 발급받기 위해서는 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항에 따라 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문을 날인하여야 한다. 그런데 이 사건 규칙조항은 열 손가락의 지문이 날인된 주민등록증 발급신청서가 제출되었다는 전제에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 이를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 보내도록 하고 있으므로, 이 사건 규칙조항은 열 손가락의 지문이 날인된 주민등록증 발급신청서가 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 접수된 때에 비로소 문제된다. 따라서 청구인 김○○가 주민등록증 발급신청서에 지문을 날인하는 것을 거부하여 위 발급신청서를 제출하지 않고 있는 이상 위 청구인의 지문정보가 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 송부될 수는 없는 것이므로, 위 청구인이 이 사건 규칙조항에 의하여 자신의 기본권을 침해받고 있다고 볼 수 없다. 나아가 위 청구인이 지문날인을 거부하고 있는 이상 이 사건 규칙조항에 의한 위 청구인의 기본권 침해가 장래 확실히 예측된다고도 볼 수 없다.
3) 주민등록법 제24조 제4항 전단 및 제40조 제4항은 정당한 사유 없이 법정된 기간 내에 주민등록증 발급신청을 하지 않은 사람에 대하여 과태료를 부과하도록 하고 있다. 그런데 이러한 과태료 부과처분은 주민등록증 발급신청서를 제출하는 방법으로 주민등록증의 발급을 신청하여야 할 의무를 다하지 아니한 데 대한 행정제재이다. 주민등록증 발급신청서를 제출하지 아니하였다는 이유로 위 조항들에 따라 과태료를 부과받은 사람 또는 과태료가 부과될 상황에 있는 사람은 그 지문정보를 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하지 않았을 것이고, 따라서 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그의 지문정보를 취득한 적이 없는 이상 이를 관할 경찰서의 지구대장 또는 파출소장에게 송부할 수 없게 되므로, 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 송부 의무를 규정한 이 사건 규칙조항은 주민등록증 발급신청서를 제출한 바 없는 사람의 기본권에는 아무런 영향을 미치지 않는다. 그렇다면 위 과태료 조항들은 주민등록증 발급신청서의 제출의무를 담보하기 위한 것으로서 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항의 기본권침해의 자기관련성 및 현재성을 인정할 근거가 될 수 있지만, 주민등록증 발급신청서의 제출을 전제로 하여 규정된 이 사건 규칙조항에 관해서는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성을 인정할 근거가 되지 못한다.
4) 그렇다면 지문날인제도를 다투며 지문날인을 거부한 청구인에게는 이 사건 규칙조항에 관하여 기본권침해의 자기관련성 및 현재성을 인정할 수 없다고 본 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513등의 법리는 이 사건에서도 여전히 타당하고, 이러한 법리가 잘못되었다고 볼 수 없다. 그리고 이러한 선례를 변경할만한 규범이나 사실상태의 변경도 보이지 않는다.
(다) 소결
따라서 청구인 김○○의 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 및 현재성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
5. 결론
그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구에 관하여 재판관 이영진, 재판관 정정미는 기각의견이고, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식은 인용의견이며, 재판관 이종석, 재판관 이은애, 재판관 김형두는 각하의견으로, 인용의견이 다수이지만 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 헌법소원심판 인용결정을 위한 심판정족수에는 이르지 못하였으므로 기각결정을 선고하는 것이고, 나머지 청구에 대해서는 아래 6.과 같은 재판관 김기영의 이 사건 시행령조항에 대한 반대의견, 아래 7.과 같은 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 이 사건 보관등행위에 대한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 김기영의 이 사건 시행령조항에 대한 반대의견
나는 아래와 같이 이 사건 시행령조항이 과잉금지원칙에 위반되므로, 법률유보원칙 위반 여부에 대하여 더 나아가 살필 필요 없이 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해한다고 생각한다.
가. 목적의 정당성 및 수단의 적합성
법정의견은 주민등록증제도가 원래 치안유지나 국가안보를 위하여 탄생한 제도로, 이를 뒷받침하기 위한 신원확인을 직접적인 목적으로 하고 있고, 이 사건 시행령조항이 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문을 날인하도록 한 것은 국민의 자기식별성을 강화함으로써 보다 확실한 신원확인이 가능하도록 한 것이라고 한다. 그러나 주민등록법은 제1조에서 "주민의 거주관계 등 인구의 동태(動態)를 항상 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 적정하게 처리하도록 하는 것을 목적으로 한다."라고만 규정하고 있
을 뿐, 치안유지나 국가안보를 입법목적으로 제시하지 않고 있고, 또한 주민등록증에 지문정보를 수록하도록 한 것이 범죄를 수사하기 위한 것이라고 규정하지도 않고 있다. 따라서 치안유지, 국가안보 내지 범죄수사라는 목적은 이 사건 시행령조항의 입법목적이 될 수 없다.
이 사건 시행령조항의 입법목적은 정확한 신원확인을 통해 행정사무를 적정히 처리하는 한편, 신원확인기능의 효율성 및 정확성을 도모하려는 것으로, 이러한 목적은 정당하다. 그리고 주민등록증 발급신청서에 열 손가락의 지문을 날인하도록 한 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.
나. 침해의 최소성 및 법익의 균형성
(1) 신원확인이란 특정 인물의 동일성 여부를 확인하는 것인데, 지문정보는 만인부동(萬人不同), 종생불변(終生不變)의 특징을 지니고 있어 서로 다른 인물 사이에 지문이 동일한 경우를 거의 찾아보기 어려우므로, 열 손가락 지문 전부가 아니더라도 동일성을 식별하는 데 별다른 문제가 없다. 그러나 이 사건 시행령조항은 행정목적을 위한 신원확인에 사용되지도 않는 불필요한 지문들까지 주민등록증 발급신청서에 찍도록 하고 있다.
(2) 행정상 목적으로 지문정보가 사용되는 경우는 성명, 사진, 주민등록번호, 주소만으로는 정확한 신원확인이 어렵거나 무인민원발급기의 이용과 같이 간이하면서도 정확한 신원확인이 필요한 경우이다. 그런데 이러한 목적의 신원확인에 열 손가락의 지문정보가 모두 필요하다고 볼 수 없다. 실제 주민등록증 발급이나 무인민원발급기, 여권의 발급을 위한 신원확인의 경우 오른쪽 엄지손가락 또는 양 손 엄지손가락 지문만이 사용되고 있다. 이는 신원확인을 위해서는 반드시 열 손가락 지문이 필요하지 않다는 것을 의미한다. 그럼에도 불구하고 이 사건 시행령조항이 열 손가락 지문 모두를 요구하는 것은 행정목적을 위한 신원확인에 필요한 범위를 넘어 과도한 것이다(헌재 2015. 5. 28. 2011헌마731 중 반대의견 참조). 다른 한편으로는, 정보주체가 신원 확인 등과 같은 필요에 의하여 사전에 열 손가락의 지문을 스스로 등록하는 경우에 한하여 지문정보를 보관하는 방법도 고려될 수 있고, 17세 이상의 모든 국민을 대상으로 열 손가락의 지문날인을 강제할 것은 아니다.
(3) 설령 범죄수사 등 치안유지의 목적을 위한 지문정보의 수집이 이 사건 시행령조항의 입법목적이라고 하더라도, 위와 마찬가지로 17세 이상의 모든 국민을 대상으로 열 손가락의 지문날인을 강제할 것은 아니다. 범죄수사나 사고피해자에 대한 신원확인의 경우에도 엄지손가락의 지문 대조만으로 충분히
신원확인이 가능하며, 비록 엄지손가락의 지문 손상 등으로 인해 이를 통해서는 신원확인이 어려운 경우가 있다고 하더라도 연령이나 성별, 그 밖에 나타나 있는 주변 정보를 종합하여 신원을 식별할 수 있다. 물론 위와 같은 주변 정보로도 신원확인이 어려운 경우가 있을 수 있으나, 그렇다고 하여 열 손가락 지문 모두가 필요한 것은 아니다. 열 손가락의 지문정보가 모두 필요한 경우가 있다고 하더라도 그 인적범위는 최소한의 범위로 제한되어야 한다. 즉, 범죄수사나 치안유지의 목적을 위해서는 구체적으로 범죄혐의가 인정되거나 범죄단서를 포착한 경우, 이미 범죄를 행한 사람 등을 중심으로 지문정보를 수집ㆍ보관하는 것만으로도 충분히 그 목적을 달성할 수 있고, 이러한 사람에 대한 지문채취의 근거는 이미 ‘형의 실효 등에 관한 법률’ 등에서 규정하고 있다(형의 실효 등에 관한 법률 제2조 제4호). 또한, 과학기술의 발달에 따라 유전자감식과 같이 지문보다 정확한 신원확인의 수단이 나타나게 되었는데, ‘디엔에이신원확인정보의 이용 및 보호에 관한 법률’에서는 일정한 범죄를 저지른 자에 대하여 디엔에이를 채취ㆍ관리할 수 있도록 규정하여 신원확인 수단을 확보하고 있다(헌재 2015. 5. 28. 2011헌마731 중 반대의견 참조).
(4) 이와 같이 이 사건 시행령조항은 그 입법목적의 달성을 위하여 필요한 범위를 넘어 17세 이상의 모든 국민에 대하여 열 손가락의 지문을 날인하도록 함으로써 이 사건 시행령조항이 달성하고자 하는 공익보다 개인의 개인정보자기결정권을 과도하게 제한하고 있으므로, 이 사건 시행령조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성에 위반된다.
다. 소결론
이 사건 시행령조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인 김○○의 개인정보자기결정권을 침해한다.
7. 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 이 사건 보관등행위에 대한 반대의견
우리는 이 사건 보관등행위가 법률유보원칙에 위반되어 청구인 강○○의 개인정보자기결정권을 침해한다고 생각하므로, 아래와 같이 그 의견을 밝힌다.
앞서 이 사건 규칙조항에 대한 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정형식의 인용의견에서 살펴본 바와 같이 이 사건 규칙조항은 주민등록법에 근거가 없고, ‘개인정보 보호법’, ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’ 또는 ‘경찰관 직무집행법’도 이 사건 규칙조항의 법률상 근거가 될 수 없으므로, 이 사건 규칙조항은 법률유보원칙에 위반된다. 이 사건 규
칙조항이 법률유보원칙에 위반되는 이상 피청구인이 지문정보를 취득할 아무런 법률적 근거가 없고, 따라서 피청구인이 지문정보의 취득을 전제로 이를 보관ㆍ전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위 또한 마찬가지로 아무런 법률적 근거가 없다. 따라서 이 사건 보관등행위는 법률유보원칙에 위반되어 청구인 강○○의 개인정보자기결정권을 침해한다.
재판관  이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식
[별지 1]
[별지 2] 관련조항
주민등록법(2016. 12. 2. 법률 제14286호로 개정된 것)
제24조(주민등록증의 발급 등) ④ 제1항에 따라 주민등록증을 발급받을 나이가 된 사람(재외국민 및 해외체류자는 제외한다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 주민등록증의 발급을 신청하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수 또는 구청장은 대통령령으로 정하는 기간 내에 발급신청을 하지 아니한 사람(재외국민 및 해외체류자는 제외한다)에게 발급신청을 할 것을 최고할 수 있다.
주민등록법(2014. 1. 21. 법률 제12279호로 개정된 것)
제24조(주민등록증의 발급 등) ⑦ 주민등록증 및 그 발급신청서의 서식과
발급절차는 대통령령으로 정한다.
주민등록법(2007. 5. 11. 법률 제8422호로 전부개정된 것)
제26조(주민등록증의 제시요구) ① 사법경찰관리(司法警察官吏)가 범인을 체포하는 등 그 직무를 수행할 때에 17세 이상인 주민의 신원이나 거주 관계를 확인할 필요가 있으면 주민등록증의 제시를 요구할 수 있다. 이 경우 사법경찰관리는 주민등록증을 제시하지 아니하는 자로서 신원을 증명하는 증표나 그 밖의 방법에 따라 신원이나 거주 관계가 확인되지 아니하는 자에게는 범죄의 혐의가 있다고 인정되는 상당한 이유가 있을 때에 한정하여 인근 관계 관서에서 신원이나 거주 관계를 밝힐 것을 요구할 수 있다.
주민등록법(2016. 5. 29. 법률 제14191호로 개정된 것)
제40조(과태료) ④ 정당한 사유 없이 제11조부터 제13조까지, 제16조 제1항 또는 제24조 제4항 전단에 따른 신고 또는 신청을 기간 내에 하지 아니한 자에게는 5만 원 이하의 과태료를 부과한다.
개인정보 보호법(2011. 3. 29. 법률 제10465호로 제정된 것)
제15조(개인정보의 수집ㆍ이용) ① 개인정보처리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개인정보를 수집할 수 있으며 그 수집 목적의 범위에서 이용할 수 있다.
3. 공공기관이 법령 등에서 정하는 소관 업무의 수행을 위하여 불가피한 경우
개인정보 보호법(2023. 3. 14. 법률 제19234호로 개정된 것)
제18조(개인정보의 목적 외 이용ㆍ제공 제한) ① 개인정보처리자는 개인정보를 제15조 제1항에 따른 범위를 초과하여 이용하거나 제17조 제1항 및 제28조의8 제1항에 따른 범위를 초과하여 제3자에게 제공하여서는 아니 된다.
② 제1항에도 불구하고 개인정보처리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 정보주체 또는 제3자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있을 때를 제외하고는 개인정보를 목적 외의 용도로 이용하거나 이를 제3자에게 제공할 수 있다. 다만, 제5호부터 제9호까지에 따른 경우는 공공기관의 경우로 한정한다.
7. 범죄의 수사와 공소의 제기 및 유지를 위하여 필요한 경우
국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률(2020. 12. 22. 법률 제
17689호로 전부개정된 것)
제3조(경찰의 임무) 경찰의 임무는 다음 각 호와 같다.
1. 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호
2. 범죄의 예방ㆍ진압 및 수사
3. 범죄피해자 보호
4. 경비ㆍ요인경호 및 대간첩ㆍ대테러 작전 수행
5. 공공안녕에 대한 위험의 예방과 대응을 위한 정보의 수집ㆍ작성 및 배포
6. 교통의 단속과 위해의 방지
7. 외국 정부기관 및 국제기구와의 국제협력
8. 그 밖에 공공의 안녕과 질서유지
경찰관 직무집행법(2020. 12. 22. 법률 제17688호로 개정된 것)
제2조(직무의 범위) 경찰관은 다음 각 호의 직무를 수행한다.
1. 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호
2. 범죄의 예방ㆍ진압 및 수사
2의2. 범죄피해자 보호
3. 경비, 주요 인사(人士) 경호 및 대간첩ㆍ대테러 작전 수행
4. 공공안녕에 대한 위험의 예방과 대응을 위한 정보의 수집ㆍ작성 및 배포
5. 교통 단속과 교통 위해(危害)의 방지
6. 외국 정부기관 및 국제기구와의 국제협력
7. 그 밖에 공공의 안녕과 질서 유지

volumeInfo: 36
seriesInfo: 1
pages: 542~576
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 기각
rstaDate: 20240425
eventType: 헌마