item: panreType: 공보
eventNo: 2019헌마475
eventNm: 낚시 관리 및 육성법 시행령  제16조 제1항 제1호 등  위헌확인
panreTitle: 낚시 관리 및 육성법 시행령 제16조 제1항 제1호 등 위헌확인
[2021. 12. 23. 2019헌마475]

textOfDecision: 이 사건 심판청구를 기각한다.
eventSummary: 청구인들은 군산시 일대의 해안에서 구‘낚시 관리및 육성법 시행령’제16조 제1항(2019. 2. 8. 대통령령제29520호로 개정되기 전의 것)에 따라 군산시장에게낚시어선업 신고를 하여 낚시어선업 신고확인증을 교부받아 낚시어선업을 영위해 온 관리선(어장관리 또는양식장 관리에 필요한 어선을 말한다)의 소유자 또는임차인이다.
‘낚시 관리 및 육성법 시행령’은 제정 당시부터 2019.2. 8. 개정 시까지 제16조 제1항 제1호에서 관리선도일정 요건을 갖춘 경우 낚시어선업으로 신고가 가능하도록 규정하고 있었다. 그러나‘낚시 관리 및 육성법시행령’은 2019. 2. 8. 대통령령 제29520호로 개정되면서 낚시어선업의 신고가 가능한 어선에서 관리선으로지정받은 어선을 제외하였고, 부칙으로 종전에 낚시어선으로 신고된 사실이 있는 어선에 대한 낚시어선업의신고요건에 관하여는 5년간 종전의 규정에 따르도록하는 조항을 두었다.
청구인들은 관리선으로 낚시어선업의 신고를 할 수없도록 규정한‘낚시 관리 및 육성법 시행령’(2019. 2.8. 대통령령 제29520호로 개정된 것) 제16조 제1항 제1호, 위 시행령 시행 이후 5년이 되는 날부터는 기존에 낚시어선으로 신고된 관리선도 더 이상 낚시어선업에 사용될 수 없도록 규정한‘낚시 관리 및 육성법 시행령’부칙(2019. 2. 8. 대통령령 제29520호) 제2조가청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2019. 5.8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 이 사건 심판대상은‘낚시 관리 및 육성법 시행령’(2019. 2. 8.대통령령 제29520호로 개정된 것) 제16조 제1항 제1호(이하‘이 사건 시행령 조항’이라 한다),‘낚시 관리 및 육성법 시행령’부칙(2019. 2. 8. 대통령령 제29520호) 제2조(이하‘이 사건 부칙조항’이라한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다(위두 조항을 모두 합하여‘심판대상조항’이라 한다). 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

낚시 관리 및 육성법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령제29520호로 개정된 것)
제16조(낚시어선업의 신고요건 등)①법 제25조 제1항 전단에서“대통령령으로 정하는 요건”이란 다음각 호의 요건 모두를 말한다.
1.낚시어선이「수산업법」또는「내수면어업법」에 따라 어업허가를 받은 어선으로서 총톤수 10톤 미만의 동력어선일 것
낚시 관리 및 육성법 시행령 부칙(2019. 2. 8. 대통령령 제29520호)
제2조(낚시어선업 신고요건에 관한 경과조치)「수산업법」또는「내수면어업법」에 따라 관리선으로 지정을 받은 어선으로서 이 영 시행 전에 법 제25조 제1항에 따라 낚시어선업의 신고가 된 사실이 있는 어선에 대한 낚시어선업의 신고요건에 관하여는 제16조제1항 제1호의 개정규정에도 불구하고 이 영 시행 이후 5년이 되는 날까지 종전의 규정에 따른다.

relatedProvision: 구 낚시 관리 및 육성법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2019. 8. 20. 법률 제16504호로 개정되기 전의 것)
제25조(낚시어선업의 신고)①낚시어선업을 하려는자는 낚시어선의 대상ㆍ규모ㆍ선령 및 설비 등 대통령령으로 정하는 요건(이하“신고요건”이라 한다)을 갖추어 어선번호, 어선의 명칭 등 대통령령으로 정하는사항(이하“신고사항”이라 한다)에 관한 낚시어선업의신고서를 작성하여 해당 낚시어선의 선적항(船籍港)을관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.어선번호, 어선의 명칭 등 대통령령으로 정하는 중요한신고사항을 변경하려는 때에도 같다.
②시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고한 내용이 신고요건에 적합하면 신고인에게 낚시어선업 신고확인증을 발급하여야 한다.
③제1항 및 제2항에 따른 신고의 방법ㆍ절차와 신고확인증 발급 등에 필요한 사항은 해양수산부령으로정한다.
구 낚시 관리 및 육성법 시행령(2015. 12. 30. 대통령령 제26774호로 개정되고, 2019. 2. 8. 대통령령 제29520호로 개정되기 전의 것)
제16조(낚시어선업의 신고요건 등)①법 제25조 제1항 전단에서“대통령령으로 정하는 요건”이란 다음각 호의 요건 모두를 말한다.
1.낚시어선이「수산업법」또는「내수면어업법」에 따라 어업허가를 받은 어선이거나 관리선으로 지정을 받은 어선으로서 총톤수 10톤 미만의 동력어선일 것

caseRelatedOpinion: 가. 관리선도 일정 요건을 갖추면 낚시어선업을 영위할 수 있었던 종전의‘낚시 관리 및 육성법 시행령’과달리 심판대상조항에 의하면 관리선으로 낚시어선업을영위할 수 없게 되는바, 이는 헌법 제13조 제2항을 위
반한 소급입법에 의한 재산권 박탈이다. 또한 심판대상조항의 시행일로부터 5년이 경과하면 일률적으로 청구인들이 낚시어선업을 영위할 수 없게 되므로 이는수억 원에 이르는 비용을 이미 선박 건조 및 선박 매수에 투자한 청구인들의 재산권을 침해하는 것이다.
나. 심판대상조항으로 인하여 청구인들은 일정 기간이 지나면 관리선으로 낚시어선업 신고를 할 수 없게되므로 심판대상조항은 관리선을 이용하여 낚시어선업을 영위하던 청구인들의 직업의 자유를 제한한다. 관리선이 무분별한 낚시어선업 진입의 원인이 된다고 보기 어렵고, 일률적인 관리선의 배제보다 낚시어선업을허가제로 변경하거나 그 신고 요건을 강화하거나 관리선의 정수를 제한하는 등의 덜 제한적인 수단이 있으며, 청구인들은 이미 낚시어선업 영위를 위하여 많은비용을 투입하였음에도 심판대상조항으로 인해 이를회수할 수 없게 되었는바, 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해한다.
다. 심판대상조항에 의하여 양식장 운영만으로는 생계를 유지하기 어려운 청구인들이 기본적인 생계를 유지할 수 있는 수단이었던 낚시어선업을 영위할 수 없게 되는바, 심판대상조항은 헌법 제34조 제1항의 생존권을 침해한다.
라. 관리선을 낚시어선업의 신고가 가능한 어선에서배제하고 5년의 유예기간만을 부여하는 것은 기존의시행령 조항을 신뢰하고 낚시어선업 신고를 한 청구인들의 신뢰를 침해하는 것으로, 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위반된다.
마. 심판대상조항은 관리선과 어업허가를 받은 어선을 합리적인 이유 없이 차별하므로 헌법 제11조의 평등권을 침해한다.

judgement: 가. 낚시어선업 제도 개관
(1) 정의
낚시어선업에 관하여는 현재‘낚시 관리 및 육성법’(이하‘낚시관리법’이라 한다)과 그 하위법령에서 규율하고 있다. 낚시어선업이란 낚시인을 낚시어선에 승선시켜 낚시터로 안내하거나 그 어선에서 낚시를 할 수있도록 하는 영업으로(낚시관리법 제2조 제6호) 낚시어선업자가 직접 수산자원을 포획ㆍ채취하는 것이 아니라 낚시인으로 하여금 낚시를 할 수 있도록 하는영업의 일종이다. 낚시어선이란 어선법에 따라 등록된어선으로서 낚시어선업에 쓰이는 어선을 말하고(낚시관리법 제2조 제7호), 낚시어선업자란 낚시어선업을경영하는 자로서 낚시관리법 제25조에 따라 신고한자를 말한다(낚시관리법 제2조 제8호).
낚시어선의 영업 형태는 낚시 행위 자체를 선상에서 진행하는 선상낚시와 갯바위 또는 도서 지역 등에안내하는 갯바위 낚시로 구분되며, 선상낚시는 연안에서 이루어지는 근거리 낚시와 관할 시ㆍ도지사의 관할해역인 영해선 내측까지 이동하여 진행하는 원거리 낚시로 구분된다.
(2) 입법연혁
(가) 낚시어선업법
낚시어선업에 관한 법적 규율은 1995. 12. 29. 법률제5078호로 제정되어 1996. 6. 30. 시행된 낚시어선업법에서 시작되었다. 낚시어선업법은 국민소득 증대에따른 여가선용 기회의 확대로 휴가철이나 주말에 어선을 이용하는 낚시객이 증가하고 있으나 어선의 이용및 안전 등에 관한 법적 장치가 마련되지 않아 낚시객의 안전관리 등에 미흡한 점이 있다는 문제의식 하에서 낚시객의 어선이용 및 안전에 필요한 사항을 규정함으로써 낚시객의 안전을 도모하고 어촌관광의 활성화 및 어가소득의 증대를 도모하기 위한 일환으로제정되었다.
낚시어선업법 제1조가“이 법은 낚시어선의 이용 및안전등에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 낚시어선을 이용하는 승객의 안전을 도모하고 낚시어선업의 건전한 발전과 어가의 소득증대에 이바지함을 목적으로한다.”라고 밝히고 있듯이, 낚시어선업법의 도입에는휴어기와 금어기 동안 어업인의 생계를 보장하는 데에도 그 입법목적이 있었다. 이를 위하여 낚시어선업법에서는 낚시어선업에‘유선 및 도선 사업법’의 적용을배제해 줌으로써(낚시어선업법 제3조) 안전설비 기준과 선장의 자격요건 등을 유선 및 도선업보다 완화시켜 주었고, 면세유류도 사용할 수 있도록 하였다.
(나) 낚시 관리 및 육성법
낚시어선업은 당초 입법목적과 같은 어업인들의 어한기 생계형 대체 수단으로서 부업보다는 겸업 내지전업 수단으로 전향하는 경향을 보였고, 국회는 2011.3. 9. 낚시어선업법을 폐지하고 낚시관리법을 제정하게되었다. 낚시관리법 제1조에서는“이 법은 낚시의 관리 및 육성에 관한 사항을 규정함으로써 건전한 낚시문화를 조성하고 수산자원을 보호하며, 낚시 관련 산업 및 농어촌의 발전과 국민의 삶의 질 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다.”라고 규정함으로써 낚시어선업법의“어가의 소득증대”라는 입법목적을 삭제하였다.
다만 낚시관리법에서도 여전히 낚시어선에 대하여‘유선 및 도선 사업법’의 적용을 배제하면서(낚시관리법 제4조 제1항) 면세유 사용, 완화된 안전설비 기준과 선장의 자격요건 등의 혜택을 유지하고 있다.
(3) 신고영업
낚시어선업은 신고영업으로 낚시어선업을 하려는 자는 낚시어선의 대상ㆍ규모ㆍ선령ㆍ설비ㆍ안전성 검사,선장의 자격, 전문교육 이수 등 대통령령으로 정하는요건(신고요건)을 갖추어 어선번호, 어선의 명칭 등대통령령으로 정하는 사항(신고사항)에 관한 낚시어선업의 신고서를 작성하여 해당 낚시어선의 선적항을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 하고, 어선번호ㆍ어선의 명칭 등 대통령령으로 정하는 중요한신고사항을 변경하려는 때에도 같은 절차를 거쳐야 한다(낚시관리법 제25조 제1항). 시장ㆍ군수ㆍ구청장은신고한 내용이 신고요건에 적합하면 신고인에게 낚시어선업 신고확인증을 발급하여야 한다(동조 제2항).
낚시어선업의 신고요건에 관하여는 낚시관리법 시행령 제16조 제1항에서 규정하고 있다. 낚시관리법 시행령이 2019. 2. 8. 개정되기 전에는 낚시어선업의 신고가 가능한 어선에①수산업법 또는 내수면어업법에따라 어업허가를 받은 어선과②관리선으로 지정받은어선이 모두 해당하였으나, 위 시행령이 2019. 2. 8.대통령령 제29520호로 개정되면서 관리선으로 지정받은 어선은 낚시어선업의 신고요건에서 제외되어 어업허가를 받은 어선만이 낚시어선업 신고를 할 수 있게되었다. 위 시행령 개정에 앞선 해양수산부의 입법예고에 따르면 낚시어선업의 신고요건에서 관리선을 제외하게 된 배경은‘관리선은 어업허가 어선과 달리 허가정수가 없고 선복량 제한을 받지 않아 낚시어선 과잉으로 이어질 가능성이 높고, 양식어업 및 구획어업면허ㆍ허가권자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장인데 반해 낚시어선업 신고만 하면 낚시 영업구역이 시ㆍ도로 확대되는 부적절 사항 개선 필요’이다.
나. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항으로 인하여 낚시어선업을 영위하려는 자들은 어업허가를 받은 어선으로만 신고할 수있고 관리선으로 지정받은 어선의 경우에는 낚시어선업 신고를 할 수 없는바, 심판대상조항은 관리선을 이용하여 낚시어선업을 영위하려는 자들의 직업의 자유를 제한한다.
(2) 청구인들은 심판대상조항의 시행일로부터 5년이경과하면 일률적으로 낚시어선업을 영위할 수 없게 되었으므로 선박의 건조 및 매수 등에 수억 원에 이르는 비용을 투여한 청구인들의 재산권을 침해한다고 주장한다.
그런데 단순한 이윤추구의 측면에서 자신에게 유리한 경제적ㆍ법적 상황이 지속되리라는 일반적인 기대나 희망은 원칙적으로 헌법에 의하여 보호되는 재산권의 범위에 속하지 않으므로(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마159 참조), 청구인들이 구 낚시관리법 시행령(2015.12. 30. 대통령령 제26774호로 개정되고, 2019. 2. 8.대통령령 제29520호로 개정되기 전의 것)에서와 같이관리선으로 낚시어선업을 계속 영위할 수 있다는 기대하에 지출한 선박 건조비용이나 매수비용 등은 재산권보장의 대상이라고 보기 어렵다.
청구인들은 심판대상조항으로 인하여 청구인들이 기존에 누려오던 낚시어선업을 영위할 권리가 박탈되므로 재산권을 침해한다는 취지로도 주장하나, 이는 더이상 관리선으로 낚시어선업을 영위하지 못하는 것이위헌이라는 주장에 다름 아닌바, 실질적으로 직업의자유 침해 주장과 다르지 아니하므로 따로 판단하지아니한다.
한편 청구인들은 심판대상조항으로 인하여 관리선으로 낚시어선업을 영위할 수 없게 되므로 생존권을 침해당한다고 주장하나, 이 역시 실질적으로 직업의 자유 침해 주장과 다르지 아니하므로 따로 판단하지 아니한다.
또한 청구인들은 심판대상조항이 어업허가를 받은어선과 관리선을 합리적 이유 없이 차별하므로 평등권을 침해한다고 주장하나, 이는 심판대상조항이 어업허가를 받은 어선으로 낚시어선의 신고대상을 제한하고있는 것에 기인하는 것이므로, 직업의 자유 침해 여부에 대해 판단하는 이상 평등권 침해 여부를 별도로판단할 필요가 없다고 보인다.
(3) 그 밖에 청구인들은 심판대상조항이 헌법 제13조 제2항이 금지하는 소급입법에 의한 재산권 박탈이라고 주장하나, 이 사건 시행령 조항은 시행일 이후의낚시어선업 신고요건의 내용을 변경함에 불과하고 이사건 부칙조항은 5년의 경과조치를 부여하는 내용인바, 이미 종료된 과거의 사실관계나 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 새로 평가하는진정한 의미의 소급입법에는 해당하지 아니한다. 따라서 소급입법에 의한 재산권 침해는 문제될 여지가 없다. 다만, 청구인들이 가지고 있던 기존 법률관계에 대한 신뢰를 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지 여부가 문제될 뿐이다(헌재 2008. 2. 28. 2005헌마872등;헌재 2017. 11. 30. 2016헌바38 참조).
(4) 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙 및 신뢰보호원칙에 위반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 여부를 판단한다.
다. 과잉금지원칙 위반여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
헌법은“국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을수립한다.”(제120조 제2항)라고 규정하고 있다.
심판대상조항의 입법목적은 낚시어선 이용객이 급증하는 상황에서 무분별하게 낚시어선업에 진입하는 것을 방지하고 수산자원을 보호하며, 관리선을 낚시어선으로 신고할 경우 본래의 용도를 벗어나 관리선의 사용구역을 이탈하여 수산자원을 포획ㆍ채취할 수 있게됨으로써 원칙적으로 지정받은 어장구역 내지 승인받은 구역 외에서의 관리선 사용을 금지하는 수산업법및 양식산업발전법 규정과의 모순이 발생하는 것을 해결하기 위한 것으로 그 목적이 정당하다.
또한 5년의 유예기간을 두면서 관리선을 낚시어선업의 신고요건에서 제외하고 어업허가를 받은 어선만을 신고요건으로 규정하는 것은 위 목적을 달성하기위한 적합한 수단이다.
(2) 침해의 최소성
(가)낚시어선을 이용하는 이용객의 수는 2014년2,064,948명, 2015년 2,958,872명, 2016년 3,429,254명,2017년 4,149,412명, 2018년 4,484,106명, 2019년4,814,991명으로 꾸준히 증가하고 있는 추세이다. 또한수산업협동조합중앙회 산하 수산경제연구원이 추정한자료에 의하면 2016년 기준 바다낚시 어획량은 11만6,000톤으로 추정되고, 이에 의하면 바다낚시 어획량이 우리나라 연근해어업 전체 어획량의 12.8%를 차지하고 있다.
(나) 연근해어업의 어획량은 2016년 90만 8,000톤으로 44년 만에 최저로 감소하였다가 2018년에 101만2,000톤으로 조금 증가하였으나, 1990년의 147만2,000톤에 비하면 현저히 적은 상황이다. 해양수산부에서는 수산자원의 지속적 이용 및 어업경영 개선을통한 어업경쟁력 제고를 위하여 연근해어선 감척사업을 지속적으로 시행하여 오고 있고, 실제로 1994년부터 2019년에 이르기까지 20,643척의 연근해어선이 감척되었다.
해양수산부의 2014년 자료에 따르면, 2014년 낚시어선의 총 조획량은 연간 23만 564톤으로 연간 연근해어획량 125만 7,037톤의 약 18.3%를 차지하였고, 앞서본 바와 같이 2016년 기준 바다낚시 어획량이 연근해어업 전체 어획량의 12.8%를 차지하였는바, 연근해수산자원의 지속적 이용을 위한 보호를 위해서는 낚시어선을 이용한 낚시 어획량을 통제할 필요성이 있고,이를 위해서는 낚시어선업을 영위하는 어선 중 어업허가를 받은 어선의 수를 줄여 나가는 것뿐만 아니라관리선을 이용한 낚시 어획도 통제하여야 할 필요성이인정된다.
(다) 허가어업의 경우 수산자원의 상태, 현재 그 어업을 경영하는 자의 수, 그 밖의 자연적ㆍ사회적 조건등을 고려하여 어업허가의 정수를 정할 수 있고(수산업법 제63조 제1항), 해양수산부장관은 수산자원의 지속적인 이용과 어업조정을 위하여 필요한 경우 어업의허가를 받은 어선에 대하여 선복량을 제한할 수 있는바(수산업법 제63조의2 제1항, 수산업법 시행령 제45조의2 제1항 별표 3의 2), 어업허가를 받은 어선의 경우 그 정수와 선복량의 통제가 가능하다. 관리선의 경우에도 낚시관리법 시행령이 2019. 2. 8. 개정되기 전에는 총톤수 10톤 미만의 동력어선이어야 낚시어선업신고가 가능하였고, 수산자원의 증식ㆍ보호와 어업조정 또는 양식업의 조정에 필요한 때에는 해양수산부령으로 정하는 범위에서 관리선의 정수 등에 관한 사항을 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정할 수 있으며(수산업법 제27조 제5항, 양식산업발전법 제41조 제5항), 실제로 조례가 시행되고 있으나, 이는 어장의 규모 및 어장관리의 필요성 등을 고려한 정수 제한에 불과하고, 어업허가를 받은 어선과 달리 전국적인 차원에서 관리선의정수를 통제하는 것은 불가능하다. 이와 같이 어업허가를 받은 어선의 정수나 선복량이 전국적인 차원에서통제되는 것과 비교했을 때, 수산자원의 보호 관점에서 관리선의 낚시어선업 신고를 제한할 필요성이 인정된다.
(라) 수산업법상 관리선의 지정권자 및 승인권자는시장ㆍ군수ㆍ구청장이고(수산업법 제27조 제1항, 제3항), 지정받은 어장구역 또는 승인받은 구역 외의 수면에서 수산동식물을 채취하기 위하여 관리선을 사용하여서는 아니 되는 것이 원칙으로(수산업법 제27조 제4항) 이를 어길 경우 2년 이하의 징역 또는 2천만 원이하 벌금에 처해진다(수산업법 제98조 제4호). 또한양식산업발전법상 관리선의 경우에도 그 사용을 지정또는 승인받은 양식장 외의 수면에서 그 관리선을 사용해서는 아니 되는 것이 원칙으로(양식산업발전법 제41조 제4항 본문) 이를 어길 경우에도 2년 이하의징역또는 2천만 원 이하 벌금에 처해진다(양식산업발전법제79조 제6호). 반면, 낚시관리법상 낚시어선업의 영업
구역은 낚시어선의 선적항이 속한 시ㆍ도지사의 관할 수역으로 하는 것이 원칙이다(낚시관리법 제27조제1항). 결국 관리선을 낚시어선업의 신고요건에 포함할 경우, 관리선의 지정권자 및 승인권자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장임에도 낚시어선업 신고만 하면 관리선의 영업구역이 시ㆍ도지사의 관할 수역으로 확대되게 되는데, 이는 수산업법 및 양식산업발전법상 관리선의 사용구역을 제한하고 있는 것과 모순되게 된다. 어업권자의어장관리 또는 양식업권자의 양식장 관리라는 관리선의 본래 용도(수산업법 제27조 제1항, 양식산업발전법제41조 제1항)를 고려할 때, 이러한 제반 규정상 모순을 해결하기 위해서는 낚시어선업의 신고요건에서 관리선을 제외하는 방안이 불가피한 측면이 있다.
(마) 이 사건 부칙조항은 경과조치로 이 사건 시행령 조항의 시행 이전에 낚시어선업의 신고가 된 어선의 낚시어선 신고요건에 관하여는 개정된 시행령의 시행 이후 5년이 되는 날까지는 종전의 규정을 따르도록 규정함으로써 기존에 낚시어선업 신고가 되어 있던관리선의 경우에는 일정 기간 동안 낚시어선업을 계속할 수 있도록 유예기간을 부여하였다. 2019. 8. 20. 법률 제16504호로 개정된 낚시관리법 제25조 제3항에의하면 낚시어선업 신고의 유효기간은 3년이 최대인바, 5년의 유예기간을 부여한 것은 기존에 낚시어선업을 영위하여 오던 관리선들이 새로운 법적 여건에 적응할 수 있는 기간을 충분히 제공한 것이라고 볼 수있다.
(바) 결국 심판대상조항이 종전의 규정과 달리 관리선을 낚시어선업의 신고요건에서 제외한 것은 침해의최소성을 갖추었다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항을 통하여 달성하고자 하는 공익은 낚시어선 이용객이 급증하고 낚시로 인한 연근해어업 어획량이 감소하는 상황에서 무분별한 낚시어선업 진입방지를 통하여 수산자원을 보호하고, 관리선이 낚시어선업 신고를 함으로써 관리선으로 지정 또는 승인받은영업구역을 이탈하여 수산자원을 포획ㆍ채취하는 것을막아 수산업법 및 양식산업발전법 규정과의 모순이 발생하는 것을 해결하는 것이다. 반면에 심판대상조항으로 인하여 관리선의 사용 자체가 금지되는 것이 아니고 어장관리 또는 양식장관리라는 관리선의 본래 용도를 위한 사용은 얼마든지 가능하다. 또한 이 사건 부칙조항에서 기존에 낚시어선업을 영위하여 오던 관리선들을 위해 5년의 경과조치도 두고 있다. 결국 심판대상조항을 통하여 달성하고자 하는 공익은 청구인들이 관리선으로 낚시어선업 영위를 하지 못하게 되는불이익보다 크다고 할 것이므로 심판대상조항은 법익의 균형성도 충족한다.
(4) 소결
그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 않는다.
라. 신뢰보호원칙 위반여부
(1) 심사기준
신뢰보호원칙이란 법률을 제정하거나 개정할 때 기존 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익이 당사자의 신뢰파괴를 정당화할 수 없는 경우 그러한 입법은 허용될 수 없다는 원칙으로서, 헌법상 법치국가원리에 기초하고 있다. 신뢰보호원칙의 위배 여부를 판단함에 있어서는, 한편으로는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새로운 입법을 통해 실현하고자하는 공익적 목적을 종합적으로 비교ㆍ형량하여야 한다(헌재 2020. 2. 27. 2017헌바249; 헌재 2021. 7. 15.2019헌마406 참조).
(2) 신뢰이익의 보호가치 및 침해 정도
(가) 심판대상조항으로 개정되기 이전에는 낚시관리법 시행령에 의해 관리선도 낚시어선으로 신고하여 낚시어선업을 영위하는 것이 가능하였으나, 이는 낚시어선업의 신고요건의 하나로 관리선이 규정된 것일 뿐이었고 국가가 관리선을 낚시어선으로 신고하도록 유인하였다고 볼 수 없다. 결국 청구인들이 종래에 관리선으로 낚시어선업을 영위하여 오던 것은 스스로의 위험부담으로 법령이 부여한 기회를 선택하여 영위한 것에해당한다(헌재 2021. 7. 15. 2019헌마406 참조).
(나) 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있으므로, 법률이 개정될 일반적인 가능성은 항상 존재한다. 그런데 청구인들이존속을 신뢰한 규율 상태는 구 낚시관리법(2013. 3.23. 법률 제11690호로 개정되고, 2019. 8. 20. 법률 제16504호로 개정되기 전의 것) 제25조 제1항의“대통령령으로 정하는 사항”에 근거한 것으로 하위법령에입법을 위임하고 있는 그 규율 형식 자체에서 이미사회적, 경제적 사정 변경에 따른 규율 내용의 변경가능성은 예측가능하였다(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마400; 헌재 2021. 6. 24. 2020헌마651 참조).
(다) 관리선의 본래 용도는 어장관리 또는 양식장관리로 관리선으로 지정 또는 승인받은 구역에서만 사용하여야 하고 이를 어길 시 수산업법 및 양식산업발전법상 형사처벌의 대상이 되는 것이 원칙인 점, 관리선
의 본래 용도를 벗어나 예외적으로 낚시어선으로신고하여 낚시어선업을 영위할 수 있도록 규정하면서그에 더하여 낚시어선업에 관련된 안전설비기준을 완화하고 면세유류 혜택을 부여한 당초의 낚시어선업 제도에는 어민들의 소득증대를 도모하여 생계를 보장하기 위한 정책적 고려가 반영된 것인 점, 낚시관리법의제정ㆍ시행으로 낚시어선업으로의 무분별한 진입 양상이 발생하자 낚시어선 수를 제한할 필요가 인정되었고다른 한편 낚시어선을 통한 어획량의 증가 등으로 인하여 수산자원을 보호하여야 할 필요성 역시 인정되게된 점 등을 감안하면, 본래의 용도 및 사용구역을 벗어나 관리선을 낚시어선으로 사용할 수 있게 하는 낚시관리법 시행령 규정이 유지되리라는 청구인들의 신뢰의 보호가치가 강하다고 볼 수 없다.
(라) 이 사건 시행령 조항은 2019. 2. 8. 개정되었으나 기존에 관리선으로 낚시어선업을 영위하여 오던 이들을 고려하여 이 사건 부칙조항에서 5년의 유예기간을 두고 있는바, 앞서 본 바와 같이 낚시어선업 신고의 유효기간은 3년이 최대인 점을 고려할 때 5년의유예기간을 부여한 것은 청구인들의 신뢰를 충분히 고려한 것이라고 할 수 있다.
(마) 위와 같은 점에 비추어 볼 때 청구인들의 신뢰이익이 침해되는 정도가 중하다고 볼 수 없다.
(3) 공익의 중대성
반면 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익은 앞서본 바와 같이 무분별한 낚시어선업 진입 방지를 통한수산자원 보호, 관리선으로 지정 또는 승인받은 영업구역을 이탈하여 수산자원을 포획ㆍ채취하는 것을 금지하는 수산업법 및 양식산업발전법상 규정과의 모순해결인바, 그 중대성의 정도가 상당하다고 할 것이다.
(4) 소결
이상과 같이 청구인들의 신뢰이익이 침해받는 정도가 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익에 비하여 크다고 볼 수 없는바, 심판대상조항은 신뢰보호원칙에반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 않는다.

conclusion: 따라서 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 가. 낚시어선업 신고요건에서 관리선(어장관리 또는 양식장 관리에 필요한 어선)으로 지정받은 어선을 제외한 ‘낚시 관리 및 육성법 시행령’ 제16조 제1항 제1호 및 개정 시행령 시행 이전에 낚시어선업 신고가 된 어선에 대하여는 5년의 유예기간을 두고 있는 ‘낚시 관리 및 육성법 시행령’ 부칙 제2조(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 과잉금지원칙에 반하여 낚시어선업을 영위해 온 관리선의 소유자 또는 임차인인 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
나. 심판대상조항이 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 가. 심판대상조항이 관리선을 낚시어선업의 신고요건에서 제외하는 것은 수산자원을 보호하고, 관리선을 낚시어선으로 신고할 경우 지정 또는 승인받은 구역 외에서의 관리선 사용을 금지하는 수산업법 및 양식산업발전법 규정과의 모순이 발생하는 것을 해결하기 위한 것이다. 바다낚시 어획량이 우리나라 연근해어업 전체 어획량에서 차지하는 비중 등을 고려하면 연근해 수산자원의 지속적 이용 및 보호를 위해서는 관리선의 낚시어선업 신고를 제한할 필요성이 있고, 수산업법 및 양식산업발전법에 의한 관리선의 사용구역 제한이 낚시어선업으로 신고만 하면 시ㆍ도지사의 관할 수역으로 확대되는 모순을 해결하기 위하여는 낚시어선업의 신고요건에서 관리선을 제외하는 방안이 불가피한 측면이 있다. 나아가 심판대상조항을 통하여 추구하는 수산자원보호 및 관련규정과의 모순 방지라는 공익이 관리선으로 낚시어선업 영위를 하지 못하게 되는 불이익보다 크다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 않는다.
나. 본래의 용도 및 사용구역을 벗어나 관리선을 낚시어선으로 사용할 수 있게 하는 낚시 관리 및 육성법 시행령 규정이 유지되리라는 청구인들의 신뢰의 보호가치가 강하다고 볼 수 없고, 낚시어선업 신고의 유효기간이 최대 3년인 점을 고려할 때 5년의 유예기간을 부여한 것은 청구인들의 신뢰를 충분히 고려한 것이다. 따라서 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 않는다.
adjobtTxt: 낚시 관리 및 육성법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령 제29520호로 개정된 것) 제16조 제1항 제1호
낚시 관리 및 육성법 시행령 부칙(2019. 2. 8. 대통령령 제29520호) 제2조
refrnPrvsn: 헌법 제15조
구 낚시 관리 및 육성법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2019. 8. 20. 법률 제16504호로 개정되기 전의 것) 제25조
구 낚시 관리 및 육성법 시행령(2015. 12. 30. 대통령령 제26774호로 개정되고, 2019. 2. 8. 대통령령 제29520호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항 제1호
refrnPrcdnt: 나. 헌재 2008. 7. 31. 2006헌마400, 판례집 20-2상, 304, 315-316
헌재 2020. 2. 27. 2017헌바249, 판례집 32-1상, 48, 53
헌재 2021. 6. 24. 2020헌마651, 판례집 33-1, 763, 779
헌재 2021. 7. 15. 2019헌마406, 공보 298, 958, 960-961
event: 청 구 인[별지] 청구인 명단과 같음
eventCol1: 청구인|[별지] 청구인 명단과 같음
reason: 1. 사건개요
청구인들은 군산시 일대의 해안에서 구 ‘낚시 관리 및 육성법 시행령’ 제16조 제1항(2019. 2. 8. 대통령령 제29520호로 개정되기 전의 것)에 따라 군산시장에게 낚시어선업 신고를 하여 낚시어선업 신고확인증을 교부받아 낚시어선업을 영위해 온 관리선(어장관리 또는 양식장 관리에 필요한 어선을 말한다)의 소유자 또는 임차인이다.
‘낚시 관리 및 육성법 시행령’은 제정 당시부터 2019. 2. 8. 개정 시까지 제16조 제1항 제1호에서 관리선도 일정 요건을 갖춘 경우 낚시어선업으로 신고가 가능하도록 규정하고 있었다. 그러나 ‘낚시 관리 및 육성법 시행령’은 2019. 2. 8. 대통령령 제29520호로 개정되면서 낚시어선업의 신고가 가능한 어선에서 관리선으로 지정받은 어선을 제외하였고, 부칙으로 종전에 낚시어선으로 신고된 사실이 있는 어선에 대한 낚시어선업의 신고요건에 관하여는 5년간 종전의 규정에 따르도록 하는 조항을 두었다.
청구인들은 관리선으로 낚시어선업의 신고를 할 수 없도록 규정한 ‘낚시 관리 및 육성법 시행령’(2019. 2. 8. 대통령령 제29520호로 개정된 것) 제16조 제1항 제1호, 위 시행령 시행 이후 5년이 되는 날부터는 기존에 낚시어선으로 신고된 관리선도 더 이상 낚시어선업에 사용될 수 없도록 규정한 ‘낚시 관리 및 육성법 시행령’ 부칙(2019. 2. 8. 대통령령 제29520호) 제2조가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2019. 5. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘낚시 관리 및 육성법 시행령’(2019. 2. 8. 대통령령 제29520호로 개정된 것) 제16조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다), ‘낚시 관리 및 육성법 시행령’ 부칙(2019. 2. 8. 대통령령 제29520호) 제2조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다(위 두 조항을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다). 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
낚시 관리 및 육성법 시행령(2019. 2. 8. 대통령령 제29520호로 개정된 것)
제16조(낚시어선업의 신고요건 등) ① 법 제25조 제1항 전단에서 "대통령령으로 정하는 요건"이란 다음 각 호의 요건 모두를 말한다.
1.낚시어선이"수산업법"또는"내수면어업법"에 따라 어업허가를 받은 어선으로서 총톤수 10톤 미만의 동력어선일 것
낚시 관리 및 육성법 시행령 부칙(2019. 2. 8. 대통령령 제29520호)
제2조(낚시어선업 신고요건에 관한 경과조치)"수산업법"또는"내수면어업법"에 따라 관리선으로 지정을 받은 어선으로서 이 영 시행 전에 법 제25조 제1항에 따라 낚시어선업의 신고가 된 사실이 있는 어선에 대한 낚시어선업의 신고요건에 관하여는 제16조 제1항 제1호의 개정규정에도 불구하고 이 영 시행 이후 5년이 되는 날까지 종전의 규정에 따른다.
[관련조항]
구 낚시 관리 및 육성법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2019. 8. 20. 법률 제16504호로 개정되기 전의 것)
제25조(낚시어선업의 신고) ① 낚시어선업을 하려는 자는 낚시어선의 대상ㆍ규모ㆍ선령 및 설비 등 대통령령으로 정하는 요건(이하 "신고요건"이라 한다)을 갖추어 어선번호, 어선의 명칭 등 대통령령으로 정하는 사항(이하 "신고사항"이라 한다)에 관한 낚시어선업의 신고서를 작성하여 해당 낚시어선의 선적항(船籍港)을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 어선번호, 어선의 명칭 등 대통령령으로 정하는 중요한 신고사항을 변경하려는 때에도 같다.
② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 신고한 내용이 신고요건에 적합하면 신고인에게 낚시어선업 신고확인증을 발급하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 신고의 방법ㆍ절차와 신고확인증 발급 등에 필요한 사항은 해양수산부령으로 정한다.
구 낚시 관리 및 육성법 시행령(2015. 12. 30. 대통령령 제26774호로 개정되고, 2019. 2. 8. 대통령령 제29520호로 개정되기 전의 것)
제16조(낚시어선업의 신고요건 등) ① 법 제25조 제1항 전단에서 "대통령령으로 정하는 요건"이란 다음 각 호의 요건 모두를 말한다.
1.낚시어선이"수산업법"또는"내수면어업법"에 따라 어업허가를 받은 어선이거나 관리선으로 지정을 받은 어선으로서 총톤수 10톤 미만의 동력어선일 것
3. 청구인들의 주장
가. 관리선도 일정 요건을 갖추면 낚시어선업을 영위할 수 있었던 종전의 ‘낚시 관리 및 육성법 시행령’과 달리 심판대상조항에 의하면 관리선으로 낚시어선업을 영위할 수 없게 되는바, 이는 헌법 제13조 제2항을 위
반한 소급입법에 의한 재산권 박탈이다. 또한 심판대상조항의 시행일로부터 5년이 경과하면 일률적으로 청구인들이 낚시어선업을 영위할 수 없게 되므로 이는 수억 원에 이르는 비용을 이미 선박 건조 및 선박 매수에 투자한 청구인들의 재산권을 침해하는 것이다.
나. 심판대상조항으로 인하여 청구인들은 일정 기간이 지나면 관리선으로 낚시어선업 신고를 할 수 없게 되므로 심판대상조항은 관리선을 이용하여 낚시어선업을 영위하던 청구인들의 직업의 자유를 제한한다. 관리선이 무분별한 낚시어선업 진입의 원인이 된다고 보기 어렵고, 일률적인 관리선의 배제보다 낚시어선업을 허가제로 변경하거나 그 신고 요건을 강화하거나 관리선의 정수를 제한하는 등의 덜 제한적인 수단이 있으며, 청구인들은 이미 낚시어선업 영위를 위하여 많은 비용을 투입하였음에도 심판대상조항으로 인해 이를 회수할 수 없게 되었는바, 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해한다.
다. 심판대상조항에 의하여 양식장 운영만으로는 생계를 유지하기 어려운 청구인들이 기본적인 생계를 유지할 수 있는 수단이었던 낚시어선업을 영위할 수 없게 되는바, 심판대상조항은 헌법 제34조 제1항의 생존권을 침해한다.
라. 관리선을 낚시어선업의 신고가 가능한 어선에서 배제하고 5년의 유예기간만을 부여하는 것은 기존의 시행령 조항을 신뢰하고 낚시어선업 신고를 한 청구인들의 신뢰를 침해하는 것으로, 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위반된다.
마. 심판대상조항은 관리선과 어업허가를 받은 어선을 합리적인 이유 없이 차별하므로 헌법 제11조의 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 낚시어선업 제도 개관
(1) 정의
낚시어선업에 관하여는 현재 ‘낚시 관리 및 육성법’(이하 ‘낚시관리법’이라 한다)과 그 하위법령에서 규율하고 있다. 낚시어선업이란 낚시인을 낚시어선에 승선시켜 낚시터로 안내하거나 그 어선에서 낚시를 할 수 있도록 하는 영업으로(낚시관리법 제2조 제6호) 낚시어선업자가 직접 수산자원을 포획ㆍ채취하는 것이 아니라 낚시인으로 하여금 낚시를 할 수 있도록 하는 영업의 일종이다. 낚시어선이란 어선법에 따라 등록된 어선으로서 낚시어선업에 쓰이는 어선을 말하고(낚시관리법 제2조 제7호), 낚시어선업자란 낚시어선업을 경영하는 자로서 낚시관리법 제25조에 따라 신고한 자를 말한다(낚시관리법 제2조 제8호).
낚시어선의 영업 형태는 낚시 행위 자체를 선상에서 진행하는 선상낚시와 갯바위 또는 도서 지역 등에 안내하는 갯바위 낚시로 구분되며, 선상낚시는 연안에서 이루어지는 근거리 낚시와 관할 시ㆍ도지사의 관할 해역인 영해선 내측까지 이동하여 진행하는 원거리 낚시로 구분된다.
(2) 입법연혁
(가) 낚시어선업법
낚시어선업에 관한 법적 규율은 1995. 12. 29. 법률 제5078호로 제정되어 1996. 6. 30. 시행된 낚시어선업법에서 시작되었다. 낚시어선업법은 국민소득 증대에 따른 여가선용 기회의 확대로 휴가철이나 주말에 어선을 이용하는 낚시객이 증가하고 있으나 어선의 이용 및 안전 등에 관한 법적 장치가 마련되지 않아 낚시객의 안전관리 등에 미흡한 점이 있다는 문제의식 하에서 낚시객의 어선이용 및 안전에 필요한 사항을 규정함으로써 낚시객의 안전을 도모하고 어촌관광의 활성화 및 어가소득의 증대를 도모하기 위한 일환으로 제정되었다.
낚시어선업법 제1조가 "이 법은 낚시어선의 이용 및 안전등에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 낚시어선을 이용하는 승객의 안전을 도모하고 낚시어선업의 건전한 발전과 어가의 소득증대에 이바지함을 목적으로 한다."라고 밝히고 있듯이, 낚시어선업법의 도입에는 휴어기와 금어기 동안 어업인의 생계를 보장하는 데에도 그 입법목적이 있었다. 이를 위하여 낚시어선업법에서는 낚시어선업에 ‘유선 및 도선 사업법’의 적용을 배제해 줌으로써(낚시어선업법 제3조) 안전설비 기준과 선장의 자격요건 등을 유선 및 도선업보다 완화시켜 주었고, 면세유류도 사용할 수 있도록 하였다.
(나) 낚시 관리 및 육성법
낚시어선업은 당초 입법목적과 같은 어업인들의 어한기 생계형 대체 수단으로서 부업보다는 겸업 내지 전업 수단으로 전향하는 경향을 보였고, 국회는 2011. 3. 9. 낚시어선업법을 폐지하고 낚시관리법을 제정하게 되었다. 낚시관리법 제1조에서는 "이 법은 낚시의 관리 및 육성에 관한 사항을 규정함으로써 건전한 낚시문화를 조성하고 수산자원을 보호하며, 낚시 관련 산업 및 농어촌의 발전과 국민의 삶의 질 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다."라고 규정함으로써 낚시어선업법의 "어가의 소득증대"라는 입법목적을 삭제하였다.
다만 낚시관리법에서도 여전히 낚시어선에 대하여 ‘유선 및 도선 사업법’의 적용을 배제하면서(낚시관리법 제4조 제1항) 면세유 사용, 완화된 안전설비 기준과 선장의 자격요건 등의 혜택을 유지하고 있다.
(3) 신고영업
낚시어선업은 신고영업으로 낚시어선업을 하려는 자는 낚시어선의 대상ㆍ규모ㆍ선령ㆍ설비ㆍ안전성 검사, 선장의 자격, 전문교육 이수 등 대통령령으로 정하는 요건(신고요건)을 갖추어 어선번호, 어선의 명칭 등 대통령령으로 정하는 사항(신고사항)에 관한 낚시어선업의 신고서를 작성하여 해당 낚시어선의 선적항을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 하고, 어선번호ㆍ어선의 명칭 등 대통령령으로 정하는 중요한 신고사항을 변경하려는 때에도 같은 절차를 거쳐야 한다(낚시관리법 제25조 제1항). 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신고한 내용이 신고요건에 적합하면 신고인에게 낚시어선업 신고확인증을 발급하여야 한다(동조 제2항).
낚시어선업의 신고요건에 관하여는 낚시관리법 시행령 제16조 제1항에서 규정하고 있다. 낚시관리법 시행령이 2019. 2. 8. 개정되기 전에는 낚시어선업의 신고가 가능한 어선에 ① 수산업법 또는 내수면어업법에 따라 어업허가를 받은 어선과 ② 관리선으로 지정받은 어선이 모두 해당하였으나, 위 시행령이 2019. 2. 8. 대통령령 제29520호로 개정되면서 관리선으로 지정받은 어선은 낚시어선업의 신고요건에서 제외되어 어업허가를 받은 어선만이 낚시어선업 신고를 할 수 있게 되었다. 위 시행령 개정에 앞선 해양수산부의 입법예고에 따르면 낚시어선업의 신고요건에서 관리선을 제외하게 된 배경은 ‘관리선은 어업허가 어선과 달리 허가정수가 없고 선복량 제한을 받지 않아 낚시어선 과잉으로 이어질 가능성이 높고, 양식어업 및 구획어업 면허ㆍ허가권자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장인데 반해 낚시어선업 신고만 하면 낚시 영업구역이 시ㆍ도로 확대되는 부적절 사항 개선 필요’이다.
나. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항으로 인하여 낚시어선업을 영위하려는 자들은 어업허가를 받은 어선으로만 신고할 수 있고 관리선으로 지정받은 어선의 경우에는 낚시어선업 신고를 할 수 없는바, 심판대상조항은 관리선을 이용하여 낚시어선업을 영위하려는 자들의 직업의 자유를 제한한다.
(2) 청구인들은 심판대상조항의 시행일로부터 5년이 경과하면 일률적으로 낚시어선업을 영위할 수 없게 되었으므로 선박의 건조 및 매수 등에 수억 원에 이르는 비용을 투여한 청구인들의 재산권을 침해한다고 주장한다.
그런데 단순한 이윤추구의 측면에서 자신에게 유리한 경제적ㆍ법적 상황이 지속되리라는 일반적인 기대나 희망은 원칙적으로 헌법에 의하여 보호되는 재산권의 범위에 속하지 않으므로(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마159 참조), 청구인들이 구 낚시관리법 시행령(2015. 12. 30. 대통령령 제26774호로 개정되고, 2019. 2. 8. 대통령령 제29520호로 개정되기 전의 것)에서와 같이 관리선으로 낚시어선업을 계속 영위할 수 있다는 기대 하에 지출한 선박 건조비용이나 매수비용 등은 재산권보장의 대상이라고 보기 어렵다.
청구인들은 심판대상조항으로 인하여 청구인들이 기존에 누려오던 낚시어선업을 영위할 권리가 박탈되므로 재산권을 침해한다는 취지로도 주장하나, 이는 더 이상 관리선으로 낚시어선업을 영위하지 못하는 것이 위헌이라는 주장에 다름 아닌바, 실질적으로 직업의 자유 침해 주장과 다르지 아니하므로 따로 판단하지 아니한다.
한편 청구인들은 심판대상조항으로 인하여 관리선으로 낚시어선업을 영위할 수 없게 되므로 생존권을 침해당한다고 주장하나, 이 역시 실질적으로 직업의 자유 침해 주장과 다르지 아니하므로 따로 판단하지 아니한다.
또한 청구인들은 심판대상조항이 어업허가를 받은 어선과 관리선을 합리적 이유 없이 차별하므로 평등권을 침해한다고 주장하나, 이는 심판대상조항이 어업허가를 받은 어선으로 낚시어선의 신고대상을 제한하고 있는 것에 기인하는 것이므로, 직업의 자유 침해 여부에 대해 판단하는 이상 평등권 침해 여부를 별도로 판단할 필요가 없다고 보인다.
(3) 그 밖에 청구인들은 심판대상조항이 헌법 제13조 제2항이 금지하는 소급입법에 의한 재산권 박탈이라고 주장하나, 이 사건 시행령 조항은 시행일 이후의 낚시어선업 신고요건의 내용을 변경함에 불과하고 이 사건 부칙조항은 5년의 경과조치를 부여하는 내용인바, 이미 종료된 과거의 사실관계나 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 새로 평가하는 진정한 의미의 소급입법에는 해당하지 아니한다. 따라서 소급입법에 의한 재산권 침해는 문제될 여지가 없다. 다만, 청구인들이 가지고 있던 기존 법률관계에 대한 신뢰를 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지 여부가 문제될 뿐이다(헌재 2008. 2. 28. 2005헌마872등; 헌재 2017. 11. 30. 2016헌바38 참조).
(4) 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙 및 신뢰보호원칙에 위반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 여부를 판단한다.
다. 과잉금지원칙 위반여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
헌법은 "국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다."(제120조 제2항)라고 규정하고 있다.
심판대상조항의 입법목적은 낚시어선 이용객이 급증하는 상황에서 무분별하게 낚시어선업에 진입하는 것을 방지하고 수산자원을 보호하며, 관리선을 낚시어선으로 신고할 경우 본래의 용도를 벗어나 관리선의 사용구역을 이탈하여 수산자원을 포획ㆍ채취할 수 있게 됨으로써 원칙적으로 지정받은 어장구역 내지 승인받은 구역 외에서의 관리선 사용을 금지하는 수산업법 및 양식산업발전법 규정과의 모순이 발생하는 것을 해결하기 위한 것으로 그 목적이 정당하다.
또한 5년의 유예기간을 두면서 관리선을 낚시어선업의 신고요건에서 제외하고 어업허가를 받은 어선만을 신고요건으로 규정하는 것은 위 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.
(2) 침해의 최소성
(가)낚시어선을 이용하는 이용객의 수는 2014년 2,064,948명, 2015년 2,958,872명, 2016년 3,429,254명, 2017년 4,149,412명, 2018년 4,484,106명, 2019년 4,814,991명으로 꾸준히 증가하고 있는 추세이다. 또한 수산업협동조합중앙회 산하 수산경제연구원이 추정한 자료에 의하면 2016년 기준 바다낚시 어획량은 11만 6,000톤으로 추정되고, 이에 의하면 바다낚시 어획량이 우리나라 연근해어업 전체 어획량의 12.8%를 차지하고 있다.
(나) 연근해어업의 어획량은 2016년 90만 8,000톤으로 44년 만에 최저로 감소하였다가 2018년에 101만 2,000톤으로 조금 증가하였으나, 1990년의 147만 2,000톤에 비하면 현저히 적은 상황이다. 해양수산부에서는 수산자원의 지속적 이용 및 어업경영 개선을 통한 어업경쟁력 제고를 위하여 연근해어선 감척사업을 지속적으로 시행하여 오고 있고, 실제로 1994년부터 2019년에 이르기까지 20,643척의 연근해어선이 감척되었다.
해양수산부의 2014년 자료에 따르면, 2014년 낚시어선의 총 조획량은 연간 23만 564톤으로 연간 연근해 어획량 125만 7,037톤의 약 18.3%를 차지하였고, 앞서 본 바와 같이 2016년 기준 바다낚시 어획량이 연근해어업 전체 어획량의 12.8%를 차지하였는바, 연근해 수산자원의 지속적 이용을 위한 보호를 위해서는 낚시어선을 이용한 낚시 어획량을 통제할 필요성이 있고, 이를 위해서는 낚시어선업을 영위하는 어선 중 어업허가를 받은 어선의 수를 줄여 나가는 것뿐만 아니라 관리선을 이용한 낚시 어획도 통제하여야 할 필요성이 인정된다.
(다) 허가어업의 경우 수산자원의 상태, 현재 그 어업을 경영하는 자의 수, 그 밖의 자연적ㆍ사회적 조건 등을 고려하여 어업허가의 정수를 정할 수 있고(수산업법 제63조 제1항), 해양수산부장관은 수산자원의 지속적인 이용과 어업조정을 위하여 필요한 경우 어업의 허가를 받은 어선에 대하여 선복량을 제한할 수 있는바(수산업법 제63조의2 제1항, 수산업법 시행령 제45조의2 제1항 별표 3의 2), 어업허가를 받은 어선의 경우 그 정수와 선복량의 통제가 가능하다. 관리선의 경우에도 낚시관리법 시행령이 2019. 2. 8. 개정되기 전에는 총톤수 10톤 미만의 동력어선이어야 낚시어선업 신고가 가능하였고, 수산자원의 증식ㆍ보호와 어업조정 또는 양식업의 조정에 필요한 때에는 해양수산부령으로 정하는 범위에서 관리선의 정수 등에 관한 사항을 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정할 수 있으며(수산업법 제27조 제5항, 양식산업발전법 제41조 제5항), 실제로 조례가 시행되고 있으나, 이는 어장의 규모 및 어장관리의 필요성 등을 고려한 정수 제한에 불과하고, 어업허가를 받은 어선과 달리 전국적인 차원에서 관리선의 정수를 통제하는 것은 불가능하다. 이와 같이 어업허가를 받은 어선의 정수나 선복량이 전국적인 차원에서 통제되는 것과 비교했을 때, 수산자원의 보호 관점에서 관리선의 낚시어선업 신고를 제한할 필요성이 인정된다.
(라) 수산업법상 관리선의 지정권자 및 승인권자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이고(수산업법 제27조 제1항, 제3항), 지정받은 어장구역 또는 승인받은 구역 외의 수면에서 수산동식물을 채취하기 위하여 관리선을 사용하여서는 아니 되는 것이 원칙으로(수산업법 제27조 제4항) 이를 어길 경우 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하 벌금에 처해진다(수산업법 제98조 제4호). 또한 양식산업발전법상 관리선의 경우에도 그 사용을 지정 또는 승인받은 양식장 외의 수면에서 그 관리선을 사용해서는 아니 되는 것이 원칙으로(양식산업발전법 제41조 제4항 본문) 이를 어길 경우에도 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하 벌금에 처해진다(양식산업발전법 제79조 제6호). 반면, 낚시관리법상 낚시어선업의 영업
구역은 낚시어선의 선적항이 속한 시ㆍ도지사의 관할 수역으로 하는 것이 원칙이다(낚시관리법 제27조 제1항). 결국 관리선을 낚시어선업의 신고요건에 포함할 경우, 관리선의 지정권자 및 승인권자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장임에도 낚시어선업 신고만 하면 관리선의 영업구역이 시ㆍ도지사의 관할 수역으로 확대되게 되는데, 이는 수산업법 및 양식산업발전법상 관리선의 사용구역을 제한하고 있는 것과 모순되게 된다. 어업권자의 어장관리 또는 양식업권자의 양식장 관리라는 관리선의 본래 용도(수산업법 제27조 제1항, 양식산업발전법 제41조 제1항)를 고려할 때, 이러한 제반 규정상 모순을 해결하기 위해서는 낚시어선업의 신고요건에서 관리선을 제외하는 방안이 불가피한 측면이 있다.
(마) 이 사건 부칙조항은 경과조치로 이 사건 시행령 조항의 시행 이전에 낚시어선업의 신고가 된 어선의 낚시어선 신고요건에 관하여는 개정된 시행령의 시행 이후 5년이 되는 날까지는 종전의 규정을 따르도록 규정함으로써 기존에 낚시어선업 신고가 되어 있던 관리선의 경우에는 일정 기간 동안 낚시어선업을 계속할 수 있도록 유예기간을 부여하였다. 2019. 8. 20. 법률 제16504호로 개정된 낚시관리법 제25조 제3항에 의하면 낚시어선업 신고의 유효기간은 3년이 최대인바, 5년의 유예기간을 부여한 것은 기존에 낚시어선업을 영위하여 오던 관리선들이 새로운 법적 여건에 적응할 수 있는 기간을 충분히 제공한 것이라고 볼 수 있다.
(바) 결국 심판대상조항이 종전의 규정과 달리 관리선을 낚시어선업의 신고요건에서 제외한 것은 침해의 최소성을 갖추었다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항을 통하여 달성하고자 하는 공익은 낚시어선 이용객이 급증하고 낚시로 인한 연근해어업 어획량이 감소하는 상황에서 무분별한 낚시어선업 진입 방지를 통하여 수산자원을 보호하고, 관리선이 낚시어선업 신고를 함으로써 관리선으로 지정 또는 승인받은 영업구역을 이탈하여 수산자원을 포획ㆍ채취하는 것을 막아 수산업법 및 양식산업발전법 규정과의 모순이 발생하는 것을 해결하는 것이다. 반면에 심판대상조항으로 인하여 관리선의 사용 자체가 금지되는 것이 아니고 어장관리 또는 양식장관리라는 관리선의 본래 용도를 위한 사용은 얼마든지 가능하다. 또한 이 사건 부칙조항에서 기존에 낚시어선업을 영위하여 오던 관리선들을 위해 5년의 경과조치도 두고 있다. 결국 심판대상조항을 통하여 달성하고자 하는 공익은 청구인들이 관리선으로 낚시어선업 영위를 하지 못하게 되는 불이익보다 크다고 할 것이므로 심판대상조항은 법익의 균형성도 충족한다.
(4) 소결
그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 않는다.
라. 신뢰보호원칙 위반여부
(1) 심사기준
신뢰보호원칙이란 법률을 제정하거나 개정할 때 기존 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익이 당사자의 신뢰파괴를 정당화할 수 없는 경우 그러한 입법은 허용될 수 없다는 원칙으로서, 헌법상 법치국가원리에 기초하고 있다. 신뢰보호원칙의 위배 여부를 판단함에 있어서는, 한편으로는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새로운 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교ㆍ형량하여야 한다(헌재 2020. 2. 27. 2017헌바249; 헌재 2021. 7. 15. 2019헌마406 참조).
(2) 신뢰이익의 보호가치 및 침해 정도
(가) 심판대상조항으로 개정되기 이전에는 낚시관리법 시행령에 의해 관리선도 낚시어선으로 신고하여 낚시어선업을 영위하는 것이 가능하였으나, 이는 낚시어선업의 신고요건의 하나로 관리선이 규정된 것일 뿐이었고 국가가 관리선을 낚시어선으로 신고하도록 유인하였다고 볼 수 없다. 결국 청구인들이 종래에 관리선으로 낚시어선업을 영위하여 오던 것은 스스로의 위험부담으로 법령이 부여한 기회를 선택하여 영위한 것에 해당한다(헌재 2021. 7. 15. 2019헌마406 참조).
(나) 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있으므로, 법률이 개정될 일반적인 가능성은 항상 존재한다. 그런데 청구인들이 존속을 신뢰한 규율 상태는 구 낚시관리법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2019. 8. 20. 법률 제16504호로 개정되기 전의 것) 제25조 제1항의 "대통령령으로 정하는 사항"에 근거한 것으로 하위법령에 입법을 위임하고 있는 그 규율 형식 자체에서 이미 사회적, 경제적 사정 변경에 따른 규율 내용의 변경 가능성은 예측가능하였다(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마400; 헌재 2021. 6. 24. 2020헌마651 참조).
(다) 관리선의 본래 용도는 어장관리 또는 양식장관리로 관리선으로 지정 또는 승인받은 구역에서만 사용하여야 하고 이를 어길 시 수산업법 및 양식산업발전법상 형사처벌의 대상이 되는 것이 원칙인 점, 관리선
의 본래 용도를 벗어나 예외적으로 낚시어선으로 신고하여 낚시어선업을 영위할 수 있도록 규정하면서 그에 더하여 낚시어선업에 관련된 안전설비기준을 완화하고 면세유류 혜택을 부여한 당초의 낚시어선업 제도에는 어민들의 소득증대를 도모하여 생계를 보장하기 위한 정책적 고려가 반영된 것인 점, 낚시관리법의 제정ㆍ시행으로 낚시어선업으로의 무분별한 진입 양상이 발생하자 낚시어선 수를 제한할 필요가 인정되었고 다른 한편 낚시어선을 통한 어획량의 증가 등으로 인하여 수산자원을 보호하여야 할 필요성 역시 인정되게 된 점 등을 감안하면, 본래의 용도 및 사용구역을 벗어나 관리선을 낚시어선으로 사용할 수 있게 하는 낚시관리법 시행령 규정이 유지되리라는 청구인들의 신뢰의 보호가치가 강하다고 볼 수 없다.
(라) 이 사건 시행령 조항은 2019. 2. 8. 개정되었으나 기존에 관리선으로 낚시어선업을 영위하여 오던 이들을 고려하여 이 사건 부칙조항에서 5년의 유예기간을 두고 있는바, 앞서 본 바와 같이 낚시어선업 신고의 유효기간은 3년이 최대인 점을 고려할 때 5년의 유예기간을 부여한 것은 청구인들의 신뢰를 충분히 고려한 것이라고 할 수 있다.
(마) 위와 같은 점에 비추어 볼 때 청구인들의 신뢰이익이 침해되는 정도가 중하다고 볼 수 없다.
(3) 공익의 중대성
반면 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익은 앞서 본 바와 같이 무분별한 낚시어선업 진입 방지를 통한 수산자원 보호, 관리선으로 지정 또는 승인받은 영업구역을 이탈하여 수산자원을 포획ㆍ채취하는 것을 금지하는 수산업법 및 양식산업발전법상 규정과의 모순 해결인바, 그 중대성의 정도가 상당하다고 할 것이다.
(4) 소결
이상과 같이 청구인들의 신뢰이익이 침해받는 정도가 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익에 비하여 크다고 볼 수 없는바, 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 않는다.
5. 결론
따라서 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지] 청구인 명단
1.～44. 김○○ 외
청구인들 대리인 법무법인 더쌤
담당변호사 김광삼, 박주교, 김희원, 강영신, 김범용
헌법재판소결정

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jgdmtCort: 전원재판부
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rstaDate: 20211223
eventType: 헌마