item: panreType: 판례집
eventNo: 2016헌마548
eventNm: 공직선거법 제65조 제4항 위헌확인  
panreTitle: 공직선거법 제65조 제4항 위헌확인
[2016. 12. 29. 2016헌마548]

textOfDecision: 이 사건 심판청구를 기각한다.
eventSummary: 청구인 김○식, 김○화, 손○숙은 시각장애 1급, 청구인 최○숙은 시각장애2급의 시각장애인들이다. 청구인들은 대통령선거·지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어, 점자형 선거공보를 책자형 선거공보의 면수 이내에서 작성하도록 하면서, 책자형 선거공보에 내용이 음성으로 출력되는 전자적 표시가 있는 경우에는 점자형 선거공보를 작성하지 않을 수 있도록 규정한 공직선거법 제65조 제4항이 청구인들의 선거권, 평등권, 알권리를 침해한다고 주장하면서 2016. 7. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 이 사건 심판의 대상은 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된것) 제65조 제4항 중‘대통령선거·지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거’부분이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

공직선거법(2015. 8.13. 법률 제13497호로 개정된 것)
제65조(선거공보)④후보자는 제1항의 규정에 따른 선거공보 외에 시각장애선거인(선거인으로서·장애인복지법·제32조에 따라 등록된 시각장애인을말한다. 이하 이 조에서 같다)을 위한 선거공보(이하“점자형 선거공보”라 한다) 1종을 제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서 작성할 수 있다. 다만, 대통령선거·지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거의 후보자는점자형 선거공보를 작성·제출하여야 하되, 책자형 선거공보에 그 내용이 음성으로 출력되는 전자적 표시를 하는 것으로 갈음할 수 있다.

relatedProvision: 공직선거법(2012. 1. 17. 법률 제11207호로 개정된 것)
제65조(선거공보)①후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거의 경우에는 그 추천정당을말한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동을 위하여 책자형 선거공보 1종(대통령선거에서는 전단형 선거공보 1종을 포함한다)을 작성할 수 있다. 이 경우 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에서는 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 해당 정당이 추천한 후보자 모두의 사진·성명·학력·경력을 게재하여야 한다.
②제1항의 규정에 따른 책자형 선거공보는 대통령선거에 있어서는 16면 이내로, 국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어서는 12면 이내로, 지방의회의원선거에 있어서는 8면 이내로 작성하고, 전단형 선거공보는 1매(양면에 게재할 수 있다)로 작성한다.
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되기 전의 것)
제65조(선거공보)④후보자는 제1항의 규정에 따른 선거공보 외에 시각장애선거인(선거인으로서·장애인복지법·제32조에 따라 등록된 시각장애인을말한다. 이하 이 조에서 같다)을 위한 선거공보(이하“점자형 선거공보”라 한다) 1종을 작성할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서 작성하여야 한다.

caseRelatedOpinion: 심판대상조항은 대통령선거·지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거의 후보자로 하여금 시각장애선거인에게 책자형 선거공보와 같은 면수로 제작된 점자형 선거공보를 제공하거나, 음성으로 출력되는 전자적 표시가 삽입된 책자형 선거공보를 선택적으로 제공하도록 규정하고 있다. 그러나 점자의특성을 고려하지 않은 채 책자형 선거공보와 동일한 면수로 점자형 선거공보를 작성하도록 제한하고, 대다수 시각장애선거인이 음성으로 출력되는 전자적표시를 이용하기 어려운 상황임에도 음성으로 출력되는 전자적 표시로 점자형선거공보를 대체할 수 있도록 하는 것은 시각장애선거인에게 비시각장애선거인과 동등한 수준의 선거정보를 제공하지 아니한 것으로서 청구인들의 선거권, 평등권, 알권리 등을 침해한다.

judgement: 가. 헌법재판소 관련결정
헌법재판소는 후보자가 시각장애선거인을 위한 점자형 선거공보 1종을 책자형 선거공보의 면수 이내에서 임의로 작성할 수 있도록 규정한 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되기 전의 것) 제65조 제4항 중 대통령선거에 관한 부분이 시각장애선거인의선거권과 평등권을 침해하지 아니한다는 결정을 내린 바 있다(헌재 2014. 5.29. 2012헌마913).
위 결정의 다수의견 요지는, 선거공보 외에 선거방송, 인터넷을 이용한 음성정보전송 방식의 선거운동, 음성을 이용한 인터넷 정보 검색, 인터넷상의 문자정보를 음성으로 전환하는 방법 등 다양한 선거정보제공 수단이 존재하므로,후보자 등에게 점자형 선거공보의 작성의무를 부과할 필요성이 크지 않고, 시각장애인 중 상당수가 점자를 해독하지 못하는 사정을 감안하면, 점자형 선거공보의 작성·제출을 의무사항으로 하는 것은 후보자의 선거운동의 자유를 지나치게 제한할 수 있는 점 등을 고려하여 보면, 점자형 선거공보의 작성을 의무사항으로 하지 않더라도 합리적인 재량의 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없어위 조항이 청구인의 선거권 등을 침해하지 않는다는 것이다.
반면, 위 결정의 반대의견은, 점자형 선거공보는 시각장애선거인이 정치적정보에 접근할 수 있도록 도와주는 핵심적 수단이므로, 점자형 선거공보의 작성 여부를 후보자의 임의적 선택사항으로 규정한 것은 시각장애선거인의 선거권과 평등권을 침해한다고 보았다.
나. 심판대상조항의 입법경위 및 내용
구 공직선거법 제65조 제4항이 점자형 선거공보의 작성을 후보자의 재량사항으로 규정함으로써 점자형 선거공보를 제작하는 후보자가 적다는 비판이 지속적으로 제기되었고, 이에 따라 2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된 공직선거법에서 대통령선거·지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거의 후보자에 한하여 점자형 선거공보의 작성을 의무화하는 내용의 심판대상조항으로개정되었다.
심판대상조항으로 개정된 취지는, 시각장애선거인의 선거권 보장 내지 확대를 위하여 점자형 선거공보의 작성을 의무화하면서도, 점자형 선거공보의 제작기술여건과 시각장애선거인의 점자해독률이 5% 정도로 낮은 점 등을 고려하여 책자형 선거공보에‘보이스아이 코드’라는 음성출력이 가능한 전자적 장치를 표시할 수 있도록 하고, 이 경우에는 점자형 선거공보의 작성을 생략할수 있도록 하는 것이다. 공직선거관리규칙(2015. 8. 13. 중앙선거관리위원회규칙 제430호) 제30조 제4항은 중앙선거관리위원회로 하여금‘후보자가 공직선거법 제65조 제4항 단서에 따른 전자적 표시를 할 수 있도록 기술적 조치를 하여야 한다’고 규정하고 있고, 이에 따라 중앙선거관리위원회 홈페이지에서는후보자 등이‘보이스아이 코드’라는 이차원바코드를 제작하여 책자형 선거공보에 부착할 수 있도록 프로그램을 제공하고 있다. 시각장애선거인은 스마트폰 등에‘보이스아이 코드’를 음성으로 변환하여 주는 애플리케이션을 설치하거나 별도의 음성변환출력기 등을 이용하여 책자형 선거공보의 내용을 음성으로 지원받을 수 있다.
다. 선거권 침해 여부
(1) 선거권은 헌법 제24조에 따라 법률이 정하는 바에 의하여 보장되므로선거권의 내용은 선거법이 정하는 바에 따라 비로소 구체화된다(헌재 2014. 5.29. 2012헌마913 등 참조). 심판대상조항은 선거운동방법의 하나인 선거공보의작성방식에 관한 조항으로, 입법자는 선거권 보장을 위하여 선거공보의 작성방식을 어떻게 규정할 것인지에 관한 입법형성의 자유를 가진다. 그러나 선거공보제도가 유권자에게 후보자 등에 대한 정치적 정보를 제공하여 선거에 있어 국민의 정치적 의사를 정확하게 반영하기 위한 것임을 고려하여 볼 때, 선거공보의 작성방식에 관하여 입법자의 재량이 인정된다고 하더라도, 헌법에명시된 선거제도의 원칙을 존중하고 국민의 선거권이 부당하게 제한되지 않도록 하여야 한다는 헌법적 한계가 존재한다.
(2) 심판대상조항은 기존에 점자형 선거공보 작성을 후보자의 재량사항으로규정함으로써 점자형 선거공보를 제작하는 후보자나 정당이 적어 시각장애선거인들이 후보자나 정당에 대한 선거정보를 파악하기 어려웠다는 점을 감안하여 후보자가 의무적으로 점자형 선거공보를 작성·제출하도록 개정된 조항이다. 그 결과 2016. 4. 실시된 20대 지역구국회의원 선거에서는 940명의 국회의원 후보자 중에서 3명을 제외한 937명의 후보자가 점자형 선거공보를 작성·제출하였다.
(3) 심판대상조항이 후보자로 하여금 점자형 선거공보를 의무적으로 작성하도록 하면서도, 그 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 제한한 취지는 점자형 선거공보의 면수를 제한하지 않을 경우 선거공보의 부피 및 중량이 확대되어 점자형 선거공보의 제작, 발송에 따르는 관리기술상의 어려움이 발생할 수있음을 고려한 것이고, 책자형 선거공보에 음성출력이 가능한 전자적 표시를하는 경우 점자형 선거공보의 작성을 생략할 수 있도록 규정한 취지는 위와같은 점자형 선거공보의 제작기술여건 및 시각장애선거인의 점자해독률이 낮아 점자형 선거공보의 제작을 의무화하더라도 그 실효성이 떨어질 수 있음을함께 고려한 것이다. 심판대상조항은 기본적으로‘점자’라는 시각장애선거인의문자수단을 통한 선거정보 습득의 기회를 보장하면서도 음성변환 방식에 의한정보제공으로 대체할 수 있도록 함으로써 보다 효율적이고 다양한 차원으로선거정보를 얻을 수 있는 선거운동 방법을 규정한 것으로 볼 수 있다.
물론, 일반 활자에 비하여 많은 지면을 필요로 하는 점자의 특성을 감안하여, 점자형 선거공보의 면수 제한을 없애거나 책자형 선거공보의 면수보다 더많은 면수의 범위 내에서 점자형 선거공보를 작성하도록 하거나, 점자형 선거공보와 음성출력이 가능한 전자적 표시를 병행하여 제공하도록 하는 방법도생각해 볼 수 있다. 그러나 심판대상조항은 점자형 선거공보의 작성을 후보자의 재량사항으로 규정하였던 구 공직선거법 조항이 시각장애선거인의 선거권보장에 미흡하였다는 비판을 수용하여 시각장애선거인의 선거정보 획득의 기회를 확대하고자 개선된 입법이다. 입법자로서는 그와 같은 입법 개선의 과정에서 발생할 수 있는 문제들, 예컨대 점자형 선거공보의 대량제작으로 인한 인쇄기술상·비용상의 어려움이나 후보자로 하여금 일률적으로 점자형 선거공보를 의무적으로 작성하도록 하는 경우 후보자의 선거운동의 자유에 대한 지나친 제약이 될 수 있다는 비판 등도 고려하여 시각장애선거인의 선거정보 접근권을 보장하기 위한 조화롭고 다양한 방법을 모색할 수 있는 입법형성의 자유를 가지고, 위와 같은 방법이 입법재량의 한계를 벗어났다고 보기는 어렵다.
(4) 한편, 현행 공직선거법에는 선거공보 외에 선거방송, 인터넷을 이용한음성정보전송 방식의 선거운동, 음성을 이용한 인터넷 정보검색, 인터넷을 통해 검색된 문자정보를 음성으로 전환하는 기술이 이용되는 등(헌재 2014. 5.29. 2012헌마913 참조) 시각장애선거인이 선거정보를 습득할 수 있는 다른 다양한 수단들도 존재하고 있다.
(5) 위와 같은 심판대상조항의 입법취지, 심판대상조항이 시각장애선거인의선거정보 획득의 기회를 확대하는 방향으로 지속적·단계적으로 개선되고 있는 상황인 점, 시각장애선거인이 선거정보를 획득할 수 있는 다양한 수단들이존재하는 점 등을 종합하여 보면, 심판대상조항이 점자형 선거공보의 면수를책자형 선거공보의 면수 이내로 제한하면서 음성출력이 가능한 전자적 표시를하는 경우에 점자형 선거공보의 작성을 생략할 수 있도록 규정하였다고 하여,시각장애선거인의 선거권을 침해하였다고 보기는 어렵다.
라. 평등권 침해 여부
(1) 청구인들은 심판대상조항이 점자형 선거공보의 면수를 제한함으로써 비시각장애선거인에 비하여 제한된 내용의 정보습득만을 가능하게 하고, 음성출력이 가능한 전자적 표시를 하는 경우에는 점자형 선거공보의 작성을 생략할수 있도록 함으로써 비시각장애선거인에 비하여 제한된 매체를 통한 정보습득만을 가능하게 하므로, 결과적으로 청구인들의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그런데 현행 공직선거법상 책자형 선거공보의 작성은 여전히 임의사항인반면(공직선거법 제65조 제1항), 심판대상조항에 따라 대통령선거·지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어서는 점자형 선거공보의 작성이의무사항이고, 음성출력에 의한 전자적 표시를 하는 경우에만 그 작성을 생략할 수 있도록 규정하고 있으므로, 적어도 심판대상조항이 규범적 차원에서 시각장애선거인인 청구인들의 평등권을 직접적으로 제한하고 있다고 보기는 어렵다.
(2) 다만, 현실적으로는 후보자 등이 점자형 선거공보를 제출하면서 책자형선거공보를 제출하지 않는 경우는 거의 없기 때문에, 점자형 선거공보와 책자형 선거공보가 함께 작성·제출되는 경우에는 심판대상조항이 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보와 동일하게 제한함으로 인하여 책자형 선거공보에 게재된 정보의 일부만을 발췌하여 수록할 수밖에 없는 경우가 발생하거나,책자형 선거공보에 음성출력이 가능한 전자적 표시를 함으로써 점자형 선거공보의 작성이 생략되는 경우가 생길 수 있고, 그러한 한도 내에서 비시각장애선거인과의 차별이 발생할 수 있다. 그러나 앞서 본 바와 같은 심판대상조항의입법목적 및 시각장애선거인이 선거정보를 습득할 수 있는 다양한 수단들이있음을 고려하여 볼 때, 심판대상조항이 자의적으로 시각장애선거인의 평등권을 침해한다고 보기는 어렵다.

청구인들은 심판대상조항으로 인하여 청구인들의 알권리가 침해된다고 주장하나, 선거권 침해 여부를 판단하는 과정에서 선거정보에 접근할 수 있는 권리인 알권리의 침해 여부에 대한 판단이 함께 이루어지므로, 심판대상조항의알권리 침해 여부에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 안창호의 별개의견이 있는 외에는 나머지관여 재판관들의 의견이 일치되었다.
otherOpinions: 6. 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 안창호의 별개의견
우리는 이 사건 심판청구가 기각되어야 한다는 결론에는 찬성하나, 대의민주주의에서의 선거권의 의의, 선거의 공정성이 가지는 헌법적 의의 및 점자형선거공보의 기능 등을 고려할 때, 심판대상조항이 선거권을 침해하였는지 여부에 관하여 입법재량이 헌법적 한계를 준수하였는지 여부를 기준으로 할 것이 아니라 과잉금지원칙에 의한 심사를 하여야 하고, 적어도 대통령선거에서는 점자형 선거공보의 작성면수를 제한하지 아니하는 방향으로 개선되어야 한다고 생각하므로 아래와 같이 의견을 밝힌다.
가. 심사기준
(1) 선거권은 자유민주주의 국가에서 통치기관을 구성하고 그에 정당성을부여하는 한편, 국민 스스로 정치형성과정에 참여하여 국가권력을 통제하고국민의 의사를 국정에 반영함으로써 국민주권과 대의민주주의를 실현하는 핵심적인 수단이라는 점에서 아주 중요한 기본권 중의 하나이다.
헌법 제24조는 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다고규정함으로써 법률유보의 형식을 취하고 있으나, 선거권의 내용과 절차를 법률로 정하는 경우에도 국민주권을 선언한 헌법 제1조, 평등권에 관한 헌법 제11조, 보통·평등·직접·비밀 선거를 보장하는 헌법 제41조 및 제67조의 취지에 부합하여야 한다. 특히 선거권을 공정하고 정당하게 행사하기 위해서는그 전제로 후보자가 누구인지, 후보자나 소속 정당의 정책 및 공약은 무엇인지에 대한 충분한 정보가 제공되어야 하고, 이에 대한 유권자의 알 권리가 보장되어야 한다. 따라서 입법자는‘후보자나 정당에 관한 정치적 정보 및 의견’에대한 알 권리를 내포하는 선거권을 최대한 보장하는 방향으로 입법하여야 하며, 이를 제한하는 입법은 헌법 제24조에 따라 곧바로 정당화될 수는 없고, 헌법 제37조 제2항의 규정에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요하고 불가피한 경우에만 그 제한이 정당화될 수 있으며 그 경우에도선거권의 본질적인 내용을 침해할 수 없다(헌재 2014. 1. 28. 2012헌마409등 참조).
(2) 선거의 공정성이란 국민의 선거의 자유와 선거운동 등에서의 기회의 균등이 담보되는 것을 의미하므로, 선거의 공정성 없이는 진정한 의미에서의 선거의 자유도 선거운동 등에서의 기회균등도 보장되지 아니한다. 선거에 있어서 유권자에게 전달되는 정치적 정보나 의견이 균형을 잃어 선거의 공정성을상실한 경우에는, 민의를 왜곡하는 결과를 초래하게 되므로 선거제도의 본래적 기능과 대의민주주의의 본질이 훼손된다 할 것이다(헌재 2014. 4. 24. 2011헌바17등 참조). 이러한 선거의 공정성의 의의와 헌법 제1조, 제11조, 제41조,제67조 및 제116조 제1항의 취지를 고려하면 선거의 공정성 확보는 매우 중요한 헌법적 요청이라고 할 수 있다.
(3) 국가는 후보자 등에 대한 정치적 정보에 대한 접근이 제한된 시각장애선거인이 그 정치적 정보에 접근할 수 있도록 필요한 조치를 하여 그의 선거권에 대한 실질적 보장과 선거의 공정성을 확보하여야 하며, 국가가 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정 등이 있지 아니함에도 시각장애선거인이 후보자등에 대한 정치적 정보를 종합적이고 체계적으로 취득하기 위한 유일한 매체또는 핵심적 수단에 대한 필요한 조치를 강구하지 아니함으로써 선거의 공정성이 훼손되고 시각장애선거인에게 실질적인 차별 및 불평등이 초래된 경우에는 헌법상 보장된 시각장애선거인의 선거권이 침해된다고 할 수 있다(2014. 5.29. 2012헌마913 결정의 반대의견 참조).
(4) 한편,‘장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률’은 위와 같은 헌법적요청의 실천을 위해 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정 등이 있는 경우가아닌 한 장애인에 대하여 형식상으로는 불리하게 대하지 아니하지만 정당한사유 없이 장애를 고려하지 아니하는 기준을 적용함으로써 장애인에게 불리한결과를 초래하거나 정당한 사유 없이 장애인에 대하여 정당한 편의 제공을 거부하는 것을 장애인에 대한 차별로 규정하고(제1조, 제4조 제1항 제2호 및 제3호, 제3항), 이를 금지하고 있으며 국가 및 지방자치단체로 하여금 그 차별의방지와 해소를 위한 적극적인 조치를 하도록 규정하고 있다(제6조 및 제8조).특히 참정권과 관련하여, 국가 및 지방자치단체와 공직선거후보자 및 정당은장애인이 선거권 등을 행사함에 있어서 차별하여서는 아니 된다고 하면서 공직선거후보자 및 정당은 장애인에게 후보자 및 정당에 관한 정보를 장애인 아닌 사람과 동등한 정도의 수준으로 전달하여야 한다고 규정하고 있다(제27조제1항 및 제3항).
(5) 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 심판대상조항이 선거권 영역에서 시각장애선거인을 위한 적극적인 조치라는 이유만으로 그 방법의 선택이 입법자의재량영역이라고 단정할 것은 아니다.
나. 목적의 정당성과 수단의 적합성
2012헌마913 결정의 반대의견에서는 현행 공직선거법상 점자형 선거공보는다른 선거홍보물에 접근하기 어려운 시각장애선거인이 시간과 장소에 구애받지 않고 후보자 등에 대한 정치적 정보를 종합적이고 체계적으로 접근할 수있도록 도와주는 유일한 매체 내지 핵심적 수단이라고 할 수 있고, 그 밖의 다른 방법은 시각장애선거인이 후보자 등에 대한 정치적 정보를 제공받게 하는수단이 될 수 없거나 그러한 정보를 제공받는 수단이 될 수 있다 하더라도 종합적이고 실효성 있는 수단이 되지 못한다고 하면서, 입법자는 시각장애선거인이 점자형 선거공보를 통해 후보자 등에 대한 정치적 정보를 충분히 취득할수 있도록 필요한 조치를 취하여야 한다고 밝힌 바 있다. 시각장애선거인이 시각매체 이외의 방법으로 정보를 제공받을 수 있는 대체수단을 충분히 갖추지못한 상태에서, 시각장애선거인은 평소 정당의 정강·정책, 후보자의 정치철학 및 이념, 정치 현실 등 정치 전반에 관한 배경지식을 다양하고 깊이 있게접하는 데 상대적으로 더 많은 어려움을 느낄 가능성이 크고, 이러한 상황에서시각장애선거인은 평소 여러 수단을 통해 제약 없이 많은 양의 정보를 접할수 있었던 비시각장애선거인에 비하여 선거공보라는 공식적인 경로를 통해 당해 공직선거에 대한 직접적인 정보를 체계적으로 전달받는 것에 대해 더욱 큰이해관계를 가진다.
심판대상조항은 구 공직선거법 제65조 제4항이 시각장애선거인의 핵심적인정보접근 수단인 점자형 선거공보의 작성을 후보자의 재량사항으로 규정함으로써 점자형 선거공보를 제작하는 후보자가 적어 시각장애선거인들이 후보자등에 대한 선거정보를 파악하기 어려웠다는 비판을 수용하여, 대통령선거·지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어서는 점자형 선거공보를의무적으로 제출하거나 책자형 선거공보에 음성출력이 가능한 전자적 표시를하도록 규정하였다.
현행 공직선거법상 책자형 선거공보의 작성이 여전히 후보자의 재량사항인점을 고려하여 볼 때, 심판대상조항은 시각장애선거인이 정치적 정보에 접근할 권리를 보다 실질적으로 보장하기 위하여 입법화된 적극적인 조치로서, 점자형 선거공보제도를 의무화하는 과정에서 발생할 수 있는 제작비용의 문제,제작·관리기술상의 어려움 등 국가재원의 합리적 분배를 고려하여 점자형 선거공보의 면수를 제한하고 음성출력이 가능한 전자적 표시로 대체할 수 있도록 한 심판대상조항의 입법목적은 정당하고, 수단의 적절성도 인정될 수 있다.
다. 침해의 최소성
점자형 선거공보의 작성이 의무화됨에 따라 후보자가 심판대상조항을 위반하여 점자형 선거공보의 전부 또는 일부를 제출하지 아니하는 경우에는 1천만원 이하의 과태료가 부과되고(공직선거법 제261조 제3항 제2호), 점자형 선거공보의 둘째 면에는 후보자의 준법의식과 공직자로서의 자질 평가에 핵심적요소가 되는 사항, 즉 후보자의 병역사항, 최근 5년간 소득세 등 납부 및 체납실적, 전과기록, 직업과 학력 등 인적사항을 포함한 후보자정보공개자료를 게재하여야 하며, 점자형 선거공보에 게재하는 후보자정보공개자료의 내용은 책자형 선거공보에 게재하는 내용과 똑같아야 한다(공직선거법 제65조 제8항).따라서 2012헌마913 결정의 반대의견에서 밝힌 바와 같이 구 공직선거법 조항이 점자형 선거공보의 작성을 후보자의 재량사항으로 둠으로써 시각장애선거인에게 후보자의 인적사항 등 중요한 정치적 정보가 임의로 제공되지 않을 수있었다는 우려는 심판대상조항으로 개정됨으로써 상당부분 해소되었다고 볼수 있다.
물론, 점자형 선거공보제도를 의무화하면서 작성 면수의 제한을 없애거나,일반 활자와 동일한 내용을 전달하기 위하여 필요한 면수를 책정하여 책자형선거공보보다 더 많은 면수로 점자형 선거공보를 작성하도록 하거나, 점자형선거공보와 음성출력이 가능한 전자적 표시를 병행하도록 규정하는 것이 시각및 시청각 장애선거인의 선거정보 습득에 보다 바람직한 방법이 될 것임은 분명하다. 그러나 입법자는 심판대상조항을 통하여 점자형 선거공보의 작성을의무화하고, 후보자의 준법의식과 공직자로서의 자질 평가에 핵심적 요소가되는 사항을 책자형 선거공보와 같아야 한다고 규정함으로써 시각장애선거인이 선거정보에 접근할 수 있는 권리를 실질적으로 보장하기 위한 초석을 마련하였다. 이처럼 관련 규정들을 통하여 후보자에 대한 핵심적 정보가 제공될 것이 담보되고 있는 이상, 현 시점에서 점자형 선거공보의 작성 면수에 관하여더 나은 방법이 마련되지 않았다는 이유만으로 최소침해성 원칙에 위배된다고보기는 어렵다.
더욱이 심판대상조항이 규정한 음성출력이 가능한 전자적 표시 방법은 시각장애선거인이 제공되는 음성정보를 계속적, 반복적으로 청취할 수 있다는점에서 구술언어의 특성으로 인한 정치적 정보취득 제한을 상당 부분 극복할수 있는 방법으로 볼 수 있고, 전자적 표시를 통하여 음성으로 출력되는 내용은 책자형 선거공보에 게재된 내용과도 완전히 동일하다는 점에서 점자형 선거공보를 대체하는 기능을 할 수 있다는 점을 고려하여 보면, 심판대상조항은최소침해성 원칙에 위배되지 아니한다.
라. 법익의 균형성
대통령선거·지역구국회의원선거·지방자치단체의 장선거에 있어 점자형선거공보의 면수제한을 폐지하고 책자형 선거공보와 동일한 내용으로 작성하도록 하거나, 점자형 선거공보와 음성출력이 가능한 전자적 표시를 병행하여제공하도록 하는 경우에 당장 발생할 수 있는 점자인쇄시설의 부족, 제작비용의 문제, 점자형 선거공보의 부피·중량 확대로 인한 관리기술상의 부담 등을현 시점에서 적절한 범위로 운영하고자 하는 공익은 국가재원의 합리적인 분배 측면에서 수긍할 수 있다. 반면, 심판대상조항이 시각장애선거인의 선거정보 획득의 기회를 실질적으로 보장하기 위한 방향으로 단계적으로 개선되고있고, 점자형 선거공보의 면수가 제한되더라도 후보자 등에 대한 핵심 정보는책자형 선거공보와 동일하게 게재되는 점, 음성출력이 가능한 전자적 장치를통하여 책자형 선거공보와 동일한 내용의 정보가 제공되는 점 등을 고려하여보면, 심판대상조항으로 인하여 초래되는 제한이 위와 같은 공익에 비하여 과도하다고 보기는 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익균형성의 요건도 충족하였다.
마. 소결론
그렇다면 심판대상조항은 과잉금지의 원칙을 위반하여 청구인의 선거권을침해하지 아니한다. 다만, 대통령은 국가원수이자 행정부 수반(헌법 제66조 제1항, 제4항)으로서 장애인 복지를 비롯한 국가정책 전반에 걸쳐 광범위한 권한을 행사할 수 있어 시각장애인의 기본권 실현과 밀접한 관계를 가지고 있으므로, 시각장애선거인이 대통령선거와 관련하여 후보자 등에 대한 정치적 정보취득의 기회를 균등하게 보장받고, 선거권을 실질적으로 행사할 수 있도록 선거의 공정성을 확보할 필요성은 더욱 강조될 수 있다. 또한 대통령선거는 5년마다 실시되고 있고 다른 선거에 비하여 후보자가 소수에 불과하여 점자인쇄시설의 부족이나 국가의 재정부담 등의 문제가 상대적으로 작다고 할 수 있으므로, 적어도 대통령선거에서는 책자형 선거공보와 같은 내용이 수록될 수 있도록 점자형 선거공보의 작성면수를 제한하지 아니하는 방향으로 개선될 필요가 있다.
pansiMatt: 1. 대통령선거·지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에서, 점자형 선거공보를 책자형 선거공보의 면수 이내에서 의무적으로 작성하도록 하면서, 책자형 선거공보에 내용이 음성으로 출력되는 전자적 표시가 있는 경우에는 점자형 선거공보의 작성을 생략할 수 있도록 규정한 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된 것) 제65조 제4항 중 ‘대통령선거·지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거’ 부분이 청구인들의 선거권을 침해하는지 여부(소극)
2. 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 심판대상조항은 점자형 선거공보의 작성을 후보자의 재량사항으로 규정함으로써 점자형 선거공보를 제작하는 후보자나 정당이 적어 시각장애선거인들이 선거정보를 파악하기 어려웠다는 점을 감안하여, 후보자가 의무적으로 점자형 선거공보를 작성·제출하도록 개정된 조항이다. 입법자는 그와 같은 입법 개선의 과정에서 발생할 수 있는 인쇄기술상·비용상의 어려움 등을 고려하여 선거정보 접근권을 보장하기 위한 조화롭고 다양한 방법을 모색할 수 있는 입법형성의 자유를 가진다. 현행 공직선거법상 선거공보 외에 시각장애선거인이 선거정보를 습득할 수 있는 다른 다양한 수단들도 존재하므로, 심판대상조항이 입법재량의 한계를 벗어나 시각장애선거인의 선거권을 침해한다고 보기 어렵다.
2. 현행 공직선거법상 책자형 선거공보의 작성은 여전히 임의사항이므로, 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 직접적으로 제한하고 있다고 볼 수 없고, 점자형 선거공보와 책자형 선거공보가 함께 작성·제출되는 경우에 비시각장애선거인과의 차별이 발생할 수는 있으나, 심판대상조항의 입법목적 등을 고려할 때 자의적으로 시각장애선거인의 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.
재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 안창호의 별개의견
대의민주주의에서의 선거권의 의의, 선거의 공정성이 가지는 헌법적 의의 및 점자형 선거공보의 기능 등을 고려할 때, 심판대상조항이 선거권을 침해하였는지 여부에 관하여 입법재량이 헌법적 한계를 준수하였는지 여부를 기준으로 할 것이 아니라 과잉금지원칙에 의한 심사를 하여야 한다.
심판대상조항은 후보자의 재량사항에 불과하였던 점자형 선거공보의 작성을 의무화하였고, 점자형 선거공보의 면수가 제한되더라도 후보자의 병역사항, 전과기록, 직업과 학력 등 인적사항을 포함한 후보자정보공개자료는 책자형 선거공보와 동일하게 게재되어야 하며, 음성출력이 가능한 전자적 표시를 하는 경우에는 책자형 선거공보와 동일한 내용의 정보가 제공될 수 있으므로, 심판대상조항은 과잉금지의 원칙을 위반하여 청구인들의 선거권을 침해하지 않는다.
adjobtTxt: 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된 것) 제65조 (선거공보) ①∼③ 생략
④ 후보자는 제1항의 규정에 따른 선거공보 외에 시각장애선거인(선거인으로서 ·장애인복지법· 제32조에 따라 등록된 시각장애인을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 위한 선거공보(이하 “점자형 선거공보”라 한다) 1종을 제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서 작성할 수 있다. 다만, 대통령선거·지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거의 후보자는 점자형 선거공보를 작성·제출하여야 하되, 책자형 선거공보에 그 내용이 음성으로 출력되는 전자적 표시를 하는 것으로 갈음할 수 있다.
⑤∼⑬ 생략
refrnPrvsn: 헌법 제1조, 제11조 제1항, 제24조, 제37조 제2항, 제41조, 제67조
구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되기 전의 것) 제65조 (선거공보) ①∼③ 생략
④ 후보자는 제1항의 규정에 따른 선거공보 외에 시각장애선거인(선거인으로서 ·장애인복지법· 제32조에 따라 등록된 시각장애인을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 위한 선거공보(이하 “점자형 선거공보”라 한다) 1종을 작성할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서 작성하여야 한다.
⑤∼⑫ 생략
공직선거법(2012. 1. 17. 법률 제11207호로 개정된 것) 제65조 (선거공보) ① 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거의 경우에는 그 추천정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동을 위하여 책자형 선거공보 1종(대통령선거에서는 전단형 선거공보 1종을 포함한다)을 작성할 수 있다. 이 경우 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에서는 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 해당 정당이 추천한 후보자 모두의 사진·성명·학력·경력을 게재하여야 한다. 
② 제1항의 규정에 따른 책자형 선거공보는 대통령선거에 있어서는 16면 이내로, 국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어서는 12면 이내로, 지방의회의원선거에 있어서는 8면 이내로 작성하고, 전단형 선거공보는 1매(양면에 게재할 수 있다)로 작성한다.
③∼⑫ 생략
공직선거관리규칙(2015. 8. 13. 중앙선거관리위원회규칙 제430호) 제30조 ①∼③ 생략
④ 중앙위원회는 후보자가 제65조제4항 단서에 따른 전자적 표시를 할 수 있도록 기술적 조치를 하여야 한다.
⑤∼⑫ 생략
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2014. 1. 28. 2012헌마409등, 판례집 26-1상, 136, 145 참조
헌재 2014. 4. 24. 2011헌바17등, 판례집 26-1상, 628, 646 참조
헌재 2014. 5. 29. 2012헌마913, 판례집 26-1하, 448, 452-457 참조
event: 청 구 인 1. 김○식
2. 김○화
3. 손○숙
4. 최○숙
청구인들 대리인 변호사 장영재, 김재왕
eventCol1: 청구인|1. 김○식2. 김○화3. 손○숙4. 최○숙청구인들 대리인 변호사 장영재, 김재왕
reason: 1. 사건개요
청구인 김○식, 김○화, 손○숙은 시각장애 1급, 청구인 최○숙은 시각장애 2급의 시각장애인들이다. 청구인들은 대통령선거&#183;지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어, 점자형 선거공보를 책자형 선거공보의 면수 이내에서 작성하도록 하면서, 책자형 선거공보에 내용이 음성으로 출력되는 전자적 표시가 있는 경우에는 점자형 선거공보를 작성하지 않을 수 있도록 규정한 공직선거법 제65조 제4항이 청구인들의 선거권, 평등권, 알권리를 침해한다고 주장하면서 2016. 7. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판의 대상은 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된 것) 제65조 제4항 중 ‘대통령선거⋅지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거’ 부분이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공직선거법(2015. 8.13. 법률 제13497호로 개정된 것)
제65조(선거공보) ④ 후보자는 제1항의 규정에 따른 선거공보 외에 시각장애선거인(선거인으로서 ｢장애인복지법｣ 제32조에 따라 등록된 시각장애인을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 위한 선거공보(이하 "점자형 선거공보"라 한다) 1종을 제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서 작성할 수 있다. 다만, 대통령선거⋅지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거의 후보자는 점자형 선거공보를 작성⋅제출하여야 하되, 책자형 선거공보에 그 내용이 음성으로 출력되는 전자적 표시를 하는 것으로 갈음할 수 있다.
[관련조항]
공직선거법(2012. 1. 17. 법률 제11207호로 개정된 것)
제65조(선거공보) ① 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거의 경우에는 그 추천정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동을 위하여 책자형 선거공보 1종(대통령선거에서는 전단형 선거공보 1종을 포함한다)을 작성할 수 있다. 이 경우 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에서는 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 해당 정당이 추천한 후보자 모두의 사진⋅성명⋅학력⋅경력을 게재하여야 한다.
② 제1항의 규정에 따른 책자형 선거공보는 대통령선거에 있어서는 16면 이내로, 국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어서는 12면 이내로, 지방의회의원선거에 있어서는 8면 이내로 작성하고, 전단형 선거공보는 1매(양면에 게재할 수 있다)로 작성한다.
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되기 전의 것)
제65조(선거공보) ④ 후보자는 제1항의 규정에 따른 선거공보 외에 시각장애선거인(선거인으로서 ｢장애인복지법｣ 제32조에 따라 등록된 시각장애인을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 위한 선거공보(이하 "점자형 선거공보"라 한다) 1종을 작성할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서 작성하여야 한다.
3. 청구인들의 주장요지
심판대상조항은 대통령선거&#183;지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거의 후보자로 하여금 시각장애선거인에게 책자형 선거공보와 같은 면수로 제작된 점자형 선거공보를 제공하거나, 음성으로 출력되는 전자적 표시가 삽입된 책자형 선거공보를 선택적으로 제공하도록 규정하고 있다. 그러나 점자의 특성을 고려하지 않은 채 책자형 선거공보와 동일한 면수로 점자형 선거공보를 작성하도록 제한하고, 대다수 시각장애선거인이 음성으로 출력되는 전자적 표시를 이용하기 어려운 상황임에도 음성으로 출력되는 전자적 표시로 점자형 선거공보를 대체할 수 있도록 하는 것은 시각장애선거인에게 비시각장애선거인과 동등한 수준의 선거정보를 제공하지 아니한 것으로서 청구인들의 선거권, 평등권, 알권리 등을 침해한다.
4. 판  단
가. 헌법재판소 관련결정
헌법재판소는 후보자가 시각장애선거인을 위한 점자형 선거공보 1종을 책자형 선거공보의 면수 이내에서 임의로 작성할 수 있도록 규정한 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되기 전의 것) 제65조 제4항 중 대통령선거에 관한 부분이 시각장애선거인의 선거권과 평등권을 침해하지 아니한다는 결정을 내린 바 있다(헌재 2014. 5. 29. 2012헌마913).
위 결정의 다수의견 요지는, 선거공보 외에 선거방송, 인터넷을 이용한 음성정보전송 방식의 선거운동, 음성을 이용한 인터넷 정보 검색, 인터넷상의 문자정보를 음성으로 전환하는 방법 등 다양한 선거정보제공 수단이 존재하므로, 후보자 등에게 점자형 선거공보의 작성의무를 부과할 필요성이 크지 않고, 시각장애인 중 상당수가 점자를 해독하지 못하는 사정을 감안하면, 점자형 선거공보의 작성&#183;제출을 의무사항으로 하는 것은 후보자의 선거운동의 자유를 지나치게 제한할 수 있는 점 등을 고려하여 보면, 점자형 선거공보의 작성을 의무사항으로 하지 않더라도 합리적인 재량의 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없어 위 조항이 청구인의 선거권 등을 침해하지 않는다는 것이다.
반면, 위 결정의 반대의견은, 점자형 선거공보는 시각장애선거인이 정치적 정보에 접근할 수 있도록 도와주는 핵심적 수단이므로, 점자형 선거공보의 작성 여부를 후보자의 임의적 선택사항으로 규정한 것은 시각장애선거인의 선거권과 평등권을 침해한다고 보았다.
나. 심판대상조항의 입법경위 및 내용
구 공직선거법 제65조 제4항이 점자형 선거공보의 작성을 후보자의 재량사항으로 규정함으로써 점자형 선거공보를 제작하는 후보자가 적다는 비판이 지속적으로 제기되었고, 이에 따라 2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된 공직선거법에서 대통령선거⋅지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거의 후보자에 한하여 점자형 선거공보의 작성을 의무화하는 내용의 심판대상조항으로 개정되었다.
심판대상조항으로 개정된 취지는, 시각장애선거인의 선거권 보장 내지 확대를 위하여 점자형 선거공보의 작성을 의무화하면서도, 점자형 선거공보의 제작기술여건과 시각장애선거인의 점자해독률이 5% 정도로 낮은 점 등을 고려하여 책자형 선거공보에 ‘보이스아이 코드’라는 음성출력이 가능한 전자적 장치를 표시할 수 있도록 하고, 이 경우에는 점자형 선거공보의 작성을 생략할 수 있도록 하는 것이다. 공직선거관리규칙(2015. 8. 13. 중앙선거관리위원회규칙 제430호) 제30조 제4항은 중앙선거관리위원회로 하여금 ‘후보자가 공직선거법 제65조 제4항 단서에 따른 전자적 표시를 할 수 있도록 기술적 조치를 하여야 한다’고 규정하고 있고, 이에 따라 중앙선거관리위원회 홈페이지에서는 후보자 등이 ‘보이스아이 코드’라는 이차원바코드를 제작하여 책자형 선거공보에 부착할 수 있도록 프로그램을 제공하고 있다. 시각장애선거인은 스마트폰 등에 ‘보이스아이 코드’를 음성으로 변환하여 주는 애플리케이션을 설치하거나 별도의 음성변환출력기 등을 이용하여 책자형 선거공보의 내용을 음성으로 지원받을 수 있다.
다. 선거권 침해 여부
(1) 선거권은 헌법 제24조에 따라 법률이 정하는 바에 의하여 보장되므로 선거권의 내용은 선거법이 정하는 바에 따라 비로소 구체화된다(헌재 2014. 5. 29. 2012헌마913 등 참조). 심판대상조항은 선거운동방법의 하나인 선거공보의 작성방식에 관한 조항으로, 입법자는 선거권 보장을 위하여 선거공보의 작성방식을 어떻게 규정할 것인지에 관한 입법형성의 자유를 가진다. 그러나 선거공보제도가 유권자에게 후보자 등에 대한 정치적 정보를 제공하여 선거에 있어 국민의 정치적 의사를 정확하게 반영하기 위한 것임을 고려하여 볼 때, 선거공보의 작성방식에 관하여 입법자의 재량이 인정된다고 하더라도, 헌법에 명시된 선거제도의 원칙을 존중하고 국민의 선거권이 부당하게 제한되지 않도록 하여야 한다는 헌법적 한계가 존재한다.
(2) 심판대상조항은 기존에 점자형 선거공보 작성을 후보자의 재량사항으로 규정함으로써 점자형 선거공보를 제작하는 후보자나 정당이 적어 시각장애선거인들이 후보자나 정당에 대한 선거정보를 파악하기 어려웠다는 점을 감안하여 후보자가 의무적으로 점자형 선거공보를 작성&#183;제출하도록 개정된 조항이다. 그 결과 2016. 4. 실시된 20대 지역구국회의원 선거에서는 940명의 국회의원 후보자 중에서 3명을 제외한 937명의 후보자가 점자형 선거공보를 작성&#183;제출하였다.
(3) 심판대상조항이 후보자로 하여금 점자형 선거공보를 의무적으로 작성하도록 하면서도, 그 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 제한한 취지는 점자형 선거공보의 면수를 제한하지 않을 경우 선거공보의 부피 및 중량이 확대되어 점자형 선거공보의 제작, 발송에 따르는 관리기술상의 어려움이 발생할 수 있음을 고려한 것이고, 책자형 선거공보에 음성출력이 가능한 전자적 표시를 하는 경우 점자형 선거공보의 작성을 생략할 수 있도록 규정한 취지는 위와 같은 점자형 선거공보의 제작기술여건 및 시각장애선거인의 점자해독률이 낮아 점자형 선거공보의 제작을 의무화하더라도 그 실효성이 떨어질 수 있음을 함께 고려한 것이다. 심판대상조항은 기본적으로 ‘점자’라는 시각장애선거인의 문자수단을 통한 선거정보 습득의 기회를 보장하면서도 음성변환 방식에 의한 정보제공으로 대체할 수 있도록 함으로써 보다 효율적이고 다양한 차원으로 선거정보를 얻을 수 있는 선거운동 방법을 규정한 것으로 볼 수 있다.
물론, 일반 활자에 비하여 많은 지면을 필요로 하는 점자의 특성을 감안하여, 점자형 선거공보의 면수 제한을 없애거나 책자형 선거공보의 면수보다 더 많은 면수의 범위 내에서 점자형 선거공보를 작성하도록 하거나, 점자형 선거공보와 음성출력이 가능한 전자적 표시를 병행하여 제공하도록 하는 방법도 생각해 볼 수 있다. 그러나 심판대상조항은 점자형 선거공보의 작성을 후보자의 재량사항으로 규정하였던 구 공직선거법 조항이 시각장애선거인의 선거권 보장에 미흡하였다는 비판을 수용하여 시각장애선거인의 선거정보 획득의 기회를 확대하고자 개선된 입법이다. 입법자로서는 그와 같은 입법 개선의 과정에서 발생할 수 있는 문제들, 예컨대 점자형 선거공보의 대량제작으로 인한 인쇄기술상&#183;비용상의 어려움이나 후보자로 하여금 일률적으로 점자형 선거공보를 의무적으로 작성하도록 하는 경우 후보자의 선거운동의 자유에 대한 지나친 제약이 될 수 있다는 비판 등도 고려하여 시각장애선거인의 선거정보 접근권을 보장하기 위한 조화롭고 다양한 방법을 모색할 수 있는 입법형성의 자유를 가지고, 위와 같은 방법이 입법재량의 한계를 벗어났다고 보기는 어렵다.
(4) 한편, 현행 공직선거법에는 선거공보 외에 선거방송, 인터넷을 이용한 음성정보전송 방식의 선거운동, 음성을 이용한 인터넷 정보검색, 인터넷을 통해 검색된 문자정보를 음성으로 전환하는 기술이 이용되는 등(헌재 2014. 5. 29. 2012헌마913 참조) 시각장애선거인이 선거정보를 습득할 수 있는 다른 다양한 수단들도 존재하고 있다.
(5) 위와 같은 심판대상조항의 입법취지, 심판대상조항이 시각장애선거인의 선거정보 획득의 기회를 확대하는 방향으로 지속적&#183;단계적으로 개선되고 있는 상황인 점, 시각장애선거인이 선거정보를 획득할 수 있는 다양한 수단들이 존재하는 점 등을 종합하여 보면, 심판대상조항이 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 제한하면서 음성출력이 가능한 전자적 표시를 하는 경우에 점자형 선거공보의 작성을 생략할 수 있도록 규정하였다고 하여, 시각장애선거인의 선거권을 침해하였다고 보기는 어렵다.
라. 평등권 침해 여부
(1) 청구인들은 심판대상조항이 점자형 선거공보의 면수를 제한함으로써 비시각장애선거인에 비하여 제한된 내용의 정보습득만을 가능하게 하고, 음성출력이 가능한 전자적 표시를 하는 경우에는 점자형 선거공보의 작성을 생략할 수 있도록 함으로써 비시각장애선거인에 비하여 제한된 매체를 통한 정보습득만을 가능하게 하므로, 결과적으로 청구인들의 평등권을 침해한다고 주장한다. 그런데 현행 공직선거법상 책자형 선거공보의 작성은 여전히 임의사항인 반면(공직선거법 제65조 제1항), 심판대상조항에 따라 대통령선거⋅지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어서는 점자형 선거공보의 작성이 의무사항이고, 음성출력에 의한 전자적 표시를 하는 경우에만 그 작성을 생략할 수 있도록 규정하고 있으므로, 적어도 심판대상조항이 규범적 차원에서 시각장애선거인인 청구인들의 평등권을 직접적으로 제한하고 있다고 보기는 어렵다.
(2) 다만, 현실적으로는 후보자 등이 점자형 선거공보를 제출하면서 책자형 선거공보를 제출하지 않는 경우는 거의 없기 때문에, 점자형 선거공보와 책자형 선거공보가 함께 작성&#183;제출되는 경우에는 심판대상조항이 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보와 동일하게 제한함으로 인하여 책자형 선거공보에 게재된 정보의 일부만을 발췌하여 수록할 수밖에 없는 경우가 발생하거나, 책자형 선거공보에 음성출력이 가능한 전자적 표시를 함으로써 점자형 선거공보의 작성이 생략되는 경우가 생길 수 있고, 그러한 한도 내에서 비시각장애선거인과의 차별이 발생할 수 있다. 그러나 앞서 본 바와 같은 심판대상조항의 입법목적 및 시각장애선거인이 선거정보를 습득할 수 있는 다양한 수단들이 있음을 고려하여 볼 때, 심판대상조항이 자의적으로 시각장애선거인의 평등권을 침해한다고 보기는 어렵다.
마. 청구인들의 기타 주장에 대한 판단
청구인들은 심판대상조항으로 인하여 청구인들의 알권리가 침해된다고 주장하나, 선거권 침해 여부를 판단하는 과정에서 선거정보에 접근할 수 있는 권리인 알권리의 침해 여부에 대한 판단이 함께 이루어지므로, 심판대상조항의 알권리 침해 여부에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
5. 결  론
그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 안창호의 별개의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 의견이 일치되었다.
6. 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 안창호의 별개의견
우리는 이 사건 심판청구가 기각되어야 한다는 결론에는 찬성하나, 대의민주주의에서의 선거권의 의의, 선거의 공정성이 가지는 헌법적 의의 및 점자형 선거공보의 기능 등을 고려할 때, 심판대상조항이 선거권을 침해하였는지 여부에 관하여 입법재량이 헌법적 한계를 준수하였는지 여부를 기준으로 할 것이 아니라 과잉금지원칙에 의한 심사를 하여야 하고, 적어도 대통령선거에서는 점자형 선거공보의 작성면수를 제한하지 아니하는 방향으로 개선되어야 한다고 생각하므로 아래와 같이 의견을 밝힌다.
가. 심사기준
(1) 선거권은 자유민주주의 국가에서 통치기관을 구성하고 그에 정당성을 부여하는 한편, 국민 스스로 정치형성과정에 참여하여 국가권력을 통제하고 국민의 의사를 국정에 반영함으로써 국민주권과 대의민주주의를 실현하는 핵심적인 수단이라는 점에서 아주 중요한 기본권 중의 하나이다.
헌법 제24조는 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다고 규정함으로써 법률유보의 형식을 취하고 있으나, 선거권의 내용과 절차를 법률로 정하는 경우에도 국민주권을 선언한 헌법 제1조, 평등권에 관한 헌법 제11조, 보통⋅평등⋅직접⋅비밀 선거를 보장하는 헌법 제41조 및 제67조의 취지에 부합하여야 한다. 특히 선거권을 공정하고 정당하게 행사하기 위해서는 그 전제로 후보자가 누구인지, 후보자나 소속 정당의 정책 및 공약은 무엇인지에 대한 충분한 정보가 제공되어야 하고, 이에 대한 유권자의 알 권리가 보장되어야 한다. 따라서 입법자는 ‘후보자나 정당에 관한 정치적 정보 및 의견’에 대한 알 권리를 내포하는 선거권을 최대한 보장하는 방향으로 입법하여야 하며, 이를 제한하는 입법은 헌법 제24조에 따라 곧바로 정당화될 수는 없고, 헌법 제37조 제2항의 규정에 따라 국가안전보장⋅질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요하고 불가피한 경우에만 그 제한이 정당화될 수 있으며 그 경우에도 선거권의 본질적인 내용을 침해할 수 없다(헌재 2014. 1. 28. 2012헌마409등 참조).
(2) 선거의 공정성이란 국민의 선거의 자유와 선거운동 등에서의 기회의 균등이 담보되는 것을 의미하므로, 선거의 공정성 없이는 진정한 의미에서의 선거의 자유도 선거운동 등에서의 기회균등도 보장되지 아니한다. 선거에 있어서 유권자에게 전달되는 정치적 정보나 의견이 균형을 잃어 선거의 공정성을 상실한 경우에는, 민의를 왜곡하는 결과를 초래하게 되므로 선거제도의 본래적 기능과 대의민주주의의 본질이 훼손된다 할 것이다(헌재 2014. 4. 24. 2011헌바17등 참조). 이러한 선거의 공정성의 의의와 헌법 제1조, 제11조, 제41조, 제67조 및 제116조 제1항의 취지를 고려하면 선거의 공정성 확보는 매우 중요한 헌법적 요청이라고 할 수 있다.
(3) 국가는 후보자 등에 대한 정치적 정보에 대한 접근이 제한된 시각장애선거인이 그 정치적 정보에 접근할 수 있도록 필요한 조치를 하여 그의 선거권에 대한 실질적 보장과 선거의 공정성을 확보하여야 하며, 국가가 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정 등이 있지 아니함에도 시각장애선거인이 후보자 등에 대한 정치적 정보를 종합적이고 체계적으로 취득하기 위한 유일한 매체 또는 핵심적 수단에 대한 필요한 조치를 강구하지 아니함으로써 선거의 공정성이 훼손되고 시각장애선거인에게 실질적인 차별 및 불평등이 초래된 경우에는 헌법상 보장된 시각장애선거인의 선거권이 침해된다고 할 수 있다(2014. 5. 29. 2012헌마913 결정의 반대의견 참조).
(4) 한편, ‘장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률’은 위와 같은 헌법적 요청의 실천을 위해 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정 등이 있는 경우가 아닌 한 장애인에 대하여 형식상으로는 불리하게 대하지 아니하지만 정당한 사유 없이 장애를 고려하지 아니하는 기준을 적용함으로써 장애인에게 불리한 결과를 초래하거나 정당한 사유 없이 장애인에 대하여 정당한 편의 제공을 거부하는 것을 장애인에 대한 차별로 규정하고(제1조, 제4조 제1항 제2호 및 제3호, 제3항), 이를 금지하고 있으며 국가 및 지방자치단체로 하여금 그 차별의 방지와 해소를 위한 적극적인 조치를 하도록 규정하고 있다(제6조 및 제8조). 특히 참정권과 관련하여, 국가 및 지방자치단체와 공직선거후보자 및 정당은 장애인이 선거권 등을 행사함에 있어서 차별하여서는 아니 된다고 하면서 공직선거후보자 및 정당은 장애인에게 후보자 및 정당에 관한 정보를 장애인 아닌 사람과 동등한 정도의 수준으로 전달하여야 한다고 규정하고 있다(제27조 제1항 및 제3항).
(5) 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 심판대상조항이 선거권 영역에서 시각장애선거인을 위한 적극적인 조치라는 이유만으로 그 방법의 선택이 입법자의 재량영역이라고 단정할 것은 아니다.
나. 목적의 정당성과 수단의 적합성
2012헌마913 결정의 반대의견에서는 현행 공직선거법상 점자형 선거공보는 다른 선거홍보물에 접근하기 어려운 시각장애선거인이 시간과 장소에 구애받지 않고 후보자 등에 대한 정치적 정보를 종합적이고 체계적으로 접근할 수 있도록 도와주는 유일한 매체 내지 핵심적 수단이라고 할 수 있고, 그 밖의 다른 방법은 시각장애선거인이 후보자 등에 대한 정치적 정보를 제공받게 하는 수단이 될 수 없거나 그러한 정보를 제공받는 수단이 될 수 있다 하더라도 종합적이고 실효성 있는 수단이 되지 못한다고 하면서, 입법자는 시각장애선거인이 점자형 선거공보를 통해 후보자 등에 대한 정치적 정보를 충분히 취득할 수 있도록 필요한 조치를 취하여야 한다고 밝힌 바 있다. 시각장애선거인이 시각매체 이외의 방법으로 정보를 제공받을 수 있는 대체수단을 충분히 갖추지 못한 상태에서, 시각장애선거인은 평소 정당의 정강⋅정책, 후보자의 정치철학 및 이념, 정치 현실 등 정치 전반에 관한 배경지식을 다양하고 깊이 있게 접하는 데 상대적으로 더 많은 어려움을 느낄 가능성이 크고, 이러한 상황에서 시각장애선거인은 평소 여러 수단을 통해 제약 없이 많은 양의 정보를 접할 수 있었던 비시각장애선거인에 비하여 선거공보라는 공식적인 경로를 통해 당해 공직선거에 대한 직접적인 정보를 체계적으로 전달받는 것에 대해 더욱 큰 이해관계를 가진다.
심판대상조항은 구 공직선거법 제65조 제4항이 시각장애선거인의 핵심적인 정보접근 수단인 점자형 선거공보의 작성을 후보자의 재량사항으로 규정함으로써 점자형 선거공보를 제작하는 후보자가 적어 시각장애선거인들이 후보자등에 대한 선거정보를 파악하기 어려웠다는 비판을 수용하여, 대통령선거&#183;지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어서는 점자형 선거공보를 의무적으로 제출하거나 책자형 선거공보에 음성출력이 가능한 전자적 표시를 하도록 규정하였다.
현행 공직선거법상 책자형 선거공보의 작성이 여전히 후보자의 재량사항인 점을 고려하여 볼 때, 심판대상조항은 시각장애선거인이 정치적 정보에 접근할 권리를 보다 실질적으로 보장하기 위하여 입법화된 적극적인 조치로서, 점자형 선거공보제도를 의무화하는 과정에서 발생할 수 있는 제작비용의 문제, 제작&#183;관리기술상의 어려움 등 국가재원의 합리적 분배를 고려하여 점자형 선거공보의 면수를 제한하고 음성출력이 가능한 전자적 표시로 대체할 수 있도록 한 심판대상조항의 입법목적은 정당하고, 수단의 적절성도 인정될 수 있다.
다. 침해의 최소성
점자형 선거공보의 작성이 의무화됨에 따라 후보자가 심판대상조항을 위반하여 점자형 선거공보의 전부 또는 일부를 제출하지 아니하는 경우에는 1천만 원 이하의 과태료가 부과되고(공직선거법 제261조 제3항 제2호), 점자형 선거공보의 둘째 면에는 후보자의 준법의식과 공직자로서의 자질 평가에 핵심적 요소가 되는 사항, 즉 후보자의 병역사항, 최근 5년간 소득세 등 납부 및 체납실적, 전과기록, 직업과 학력 등 인적사항을 포함한 후보자정보공개자료를 게재하여야 하며, 점자형 선거공보에 게재하는 후보자정보공개자료의 내용은 책자형 선거공보에 게재하는 내용과 똑같아야 한다(공직선거법 제65조 제8항). 따라서 2012헌마913 결정의 반대의견에서 밝힌 바와 같이 구 공직선거법 조항이 점자형 선거공보의 작성을 후보자의 재량사항으로 둠으로써 시각장애선거인에게 후보자의 인적사항 등 중요한 정치적 정보가 임의로 제공되지 않을 수 있었다는 우려는 심판대상조항으로 개정됨으로써 상당부분 해소되었다고 볼 수 있다.
물론, 점자형 선거공보제도를 의무화하면서 작성 면수의 제한을 없애거나, 일반 활자와 동일한 내용을 전달하기 위하여 필요한 면수를 책정하여 책자형 선거공보보다 더 많은 면수로 점자형 선거공보를 작성하도록 하거나, 점자형 선거공보와 음성출력이 가능한 전자적 표시를 병행하도록 규정하는 것이 시각 및 시청각 장애선거인의 선거정보 습득에 보다 바람직한 방법이 될 것임은 분명하다. 그러나 입법자는 심판대상조항을 통하여 점자형 선거공보의 작성을 의무화하고, 후보자의 준법의식과 공직자로서의 자질 평가에 핵심적 요소가 되는 사항을 책자형 선거공보와 같아야 한다고 규정함으로써 시각장애선거인이 선거정보에 접근할 수 있는 권리를 실질적으로 보장하기 위한 초석을 마련하였다. 이처럼 관련 규정들을 통하여 후보자에 대한 핵심적 정보가 제공될 것이 담보되고 있는 이상, 현 시점에서 점자형 선거공보의 작성 면수에 관하여 더 나은 방법이 마련되지 않았다는 이유만으로 최소침해성 원칙에 위배된다고 보기는 어렵다.
더욱이 심판대상조항이 규정한 음성출력이 가능한 전자적 표시 방법은 시각장애선거인이 제공되는 음성정보를 계속적, 반복적으로 청취할 수 있다는 점에서 구술언어의 특성으로 인한 정치적 정보취득 제한을 상당 부분 극복할 수 있는 방법으로 볼 수 있고, 전자적 표시를 통하여 음성으로 출력되는 내용은 책자형 선거공보에 게재된 내용과도 완전히 동일하다는 점에서 점자형 선거공보를 대체하는 기능을 할 수 있다는 점을 고려하여 보면, 심판대상조항은 최소침해성 원칙에 위배되지 아니한다.
라. 법익의 균형성
대통령선거&#183;지역구국회의원선거&#183;지방자치단체의 장선거에 있어 점자형 선거공보의 면수제한을 폐지하고 책자형 선거공보와 동일한 내용으로 작성하도록 하거나, 점자형 선거공보와 음성출력이 가능한 전자적 표시를 병행하여 제공하도록 하는 경우에 당장 발생할 수 있는 점자인쇄시설의 부족, 제작비용의 문제, 점자형 선거공보의 부피&#183;중량 확대로 인한 관리기술상의 부담 등을 현 시점에서 적절한 범위로 운영하고자 하는 공익은 국가재원의 합리적인 분배 측면에서 수긍할 수 있다. 반면, 심판대상조항이 시각장애선거인의 선거정보 획득의 기회를 실질적으로 보장하기 위한 방향으로 단계적으로 개선되고 있고, 점자형 선거공보의 면수가 제한되더라도 후보자 등에 대한 핵심 정보는 책자형 선거공보와 동일하게 게재되는 점, 음성출력이 가능한 전자적 장치를 통하여 책자형 선거공보와 동일한 내용의 정보가 제공되는 점 등을 고려하여 보면, 심판대상조항으로 인하여 초래되는 제한이 위와 같은 공익에 비하여 과도하다고 보기는 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익균형성의 요건도 충족하였다.
마. 소결론
그렇다면 심판대상조항은 과잉금지의 원칙을 위반하여 청구인의 선거권을 침해하지 아니한다. 다만, 대통령은 국가원수이자 행정부 수반(헌법 제66조 제1항, 제4항)으로서 장애인 복지를 비롯한 국가정책 전반에 걸쳐 광범위한 권한을 행사할 수 있어 시각장애인의 기본권 실현과 밀접한 관계를 가지고 있으므로, 시각장애선거인이 대통령선거와 관련하여 후보자 등에 대한 정치적 정보취득의 기회를 균등하게 보장받고, 선거권을 실질적으로 행사할 수 있도록 선거의 공정성을 확보할 필요성은 더욱 강조될 수 있다. 또한 대통령선거는 5년마다 실시되고 있고 다른 선거에 비하여 후보자가 소수에 불과하여 점자인쇄시설의 부족이나 국가의 재정부담 등의 문제가 상대적으로 작다고 할 수 있으므로, 적어도 대통령선거에서는 책자형 선거공보와 같은 내용이 수록될 수 있도록 점자형 선거공보의 작성면수를 제한하지 아니하는 방향으로 개선될 필요가 있다.
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