item: panreType: 결정문
eventNo: 2014헌마491
eventNm: 수산업법 시행령 제45조의3 제2항 별표3의3 위헌확인  
textOfDecision: 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.

eventSummary: 청구인들은, 1척의 동력어선으로 경상북도와 울산광역시의 경계와 해안선의 교점에서 방위각 107도의 연장선 이북해역에서 저인망을 사용하여 수산동물을 포획하는동해구외끌이중형저인망어업을 경영하거나 그에 종사하는 어업인들로서, 주로 기름가자미와 도루묵을 잡고 있다. 청구인들은 수산업법 시행령 제45조의3 제2항[별표 3의3]중 매년 5월 한 달 동안 청구인들의 조업을 금지하고 있는 부분이 청구인들의 직업의 자유를 침해한다고 주장하며, 2014. 6. 20. 그 위헌확인을 구하는 이 사건헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 이 사건 심판대상은 수산업법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25275호로 개정된것) 제45조의3 제2항[별표 3의3]중‘ 5월 1일부터 5월 31일까지 경상북도, 경상북도와 울산광역시의 경계와 해안선의 교점에서 방위각 107도의 연장선 이북해역에서동해구외끌이중형저인망어업의 조업을 금지’한 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

수산업법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25275호로 개정된 것)
제45조의3(어구의 규모 등의 제한)②법 제64조의2 제1항에 따른 어업의 종류별어구사용의 금지구역ㆍ금지기간은 별표 3의3과 같다.
어업의 종류포획금지사항금지기간사용 금지구역1.근해어업가.동해구외끌이중형저인망어업조업금지5월 1일부터5월 31일까지강원도,경상북도, 경상북도와 울산광역시의 경계와 해안선의 교점에서 방위각 107도의 연장선 이북의 해역[별표 3의3]어업의 종류별 어구사용의 금지구역 및 기간(제45조의3 제2항 관련)

caseRelatedOpinion: 동해구외끌이중형저인망어업에 대해서는 이미 연안에서의 어업에 대한 제한이존재하고 있고, 도루묵의 경우 총허용어획량 제도에 따라 남획이 방지되고 있으며,전면적 조업금지 이외에 어획 대상 어종의 제한 등 덜 침해적 규제가 가능한 점 등을고려할 때, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다. 또 별도의 보상이나 지원 없이 조업을 금지하는 것은 청구인들의 재산권을 침해한다. 아울러 심판대상조항은 주요 어획대상이 겹치거나 어법이 동일한 다른 어업과 동해구외끌이중형저인망어업을 합리적 이유 없이 차별취급하는 것으로청구인들의 평등권을 침해한다.

judgement: 가. 심판대상조항의 입법연혁
수산업법상“근해어업”은 총톤수 10톤 이상의 동력어선 또는 수산자원을 보호하고 어업조정을 하기 위하여 특히 필요하여 대통령령으로 정하는 총톤수 10톤 미만의동력어선을 사용하는 어업을 말한다(제41조 제1항). 또“연안어업”은 무동력어선, 총톤수 10톤 미만의 동력어선을 사용하는 어업으로 근해어업 및 구획어업, 육상해수양식어업, 종묘생산어업 이외의 어업(제41조 제2항)을 말한다.
“동해구외끌이중형저인망어업”은 근해어업의 일종으로, 1척의 동력어선으로  경상북도와 울산광역시의 경계와 해안선의 교점에서 방위각 107도의 연장선 이북의해역에서 저인망을 사용하여 수산동물을 포획하는 어업이다(수산업법 시행령 제24조 제1항 제3호). 동해구외끌이중형저인망어업의 경우 수산자원관리법과 같은 법 시행령에 따라 동해 연안의 일정한 해역에서 조업이 연중 금지되고(수산자원관리법 제15조 제2항, 수산자원관리법 시행령 제7조 제1항), 2014. 3. 24. 수산업법 시행령이 개정되기 이전에는 강원도 해역에서만 5월 1일부터 5월 31일까지 조업이 금지되었다.그런데 심판대상조항에 따라‘경상북도, 경상북도와 울산광역시의 경계와 해안선의교점에서 방위각 107도의 연장선 이북의 해역’(다음부터‘이 사건 해역’이라 한다)에서도 5월 한 달간 조업이 금지되기에 이르렀다.
나. 직업수행의 자유 침해 여부
(1) 청구인들이 이 사건 해역에서 5월 한 달간 조업할 수 없게 되었지만 이는 한정된 기간 동안 일정한 해역에서 어구 사용을 제한받는 것이므로, 심판대상조항에 따라 제한되는 기본권은 직업을 선택할 수 있는 자유가 아닌 직업수행의 자유이다. 직업수행의 자유에 대하여는 직업선택의 자유와 달리 공익 목적을 위하여 상대적으로폭넓은 입법 규제가 가능하다. 그렇지만 직업수행의 자유를 제한할 때에도 헌법 제37조 제2항이 규정하고 있는 비례의 원칙에 위배되어서는 안 된다(헌재 2014. 9. 25.2013헌바162 참조).
(2) 심판대상조항은, 가자미ㆍ도루묵 등 수산자원을 보호함으로써 수산자원의 지속적 이용을 가능하도록 하고 어업 분쟁을 조정하기 위하여 어구 사용 금지구역과기간을 제한한 것인데, 국토와 자원의 균형 있는 개발과 이용ㆍ보전을 위하여 일정한 의무를 부과하는 것으로 입법목적의 정당성이 인정된다. 그리고 심판대상조항은동해구외끌이중형저인망어업의 조업금지를 통하여 그 주요한 어획대상인 가자미나도루묵의 포획을 금지하고 다른 어업과 경쟁을 억제하므로, 입법목적 달성에 기여하는 적합한 수단으로 인정된다.
(3) 동해구외끌이중형저인망어업의 주요 어획 대상종은 기름가자미와 도루묵, 대구 등이다. 이 가운데 대구는 5월에 거의 잡히지 않으므로, 5월 한 달간 조업금지에따라 포획이 제한되는 것은 주로 기름가자미와 도루묵이다. 그런데 기름가자미는 어획량이 늘어남에 따라 자원이 서서히 줄어드는 경향을 보이고 있고, 도루묵도 그 개체수가 크게 줄어들어, 이들 어종은 자원회복 대상종으로 선정되어 관리되고 있다.특히 도루묵의 경우 체장 11cm이하 개체 포획 금지(수산자원관리법 시행령 제6조 제2항[별표2]),총허용어획량 제한(수산자원관리법 제36조, 해양수산부고시 제2014-161호) 등을 통하여 자원 회복이 비교적 순조롭게 이루어지고 있으나, 1970년대와 비교하면 여전히 그 자원이 적은 수준에 머물고 있다.
이에  동해구기선저인망수산협동조합 등 관련 어업인 단체는 2009년경부터 일정한 보상 등을 조건으로 하는 저인망어선 감척이나 휴어기 설정 등에 관한 논의를 하여 왔고, 2013년에는 5월 한 달간 기름가자미와 도루묵에 대한 포획을 금지하되 수산자원관리법에 따른 재정적 지원을 해 줄 것을 건의하였다. 관련 지방자치단체도 이러한 논의에 동참하여, 강원도의 경우 어구 사용 금지구역을 확대하자는 의견을 제시하기도 하였다.
한편, 기름가자미는 연중 1회의 산란기간에 암컷이 여러 번 산란하는 것으로 알려져 있는데, 주산란기가 4월과 5월로 추정된다. 도루묵의 경우 산란기는 10월에서 12월로 추정되는데, 2010년 연근해어업총조사 결과에 따르면 늦은 봄부터 여름까지 비교적 작은 어체가 포획되는 경향이 있는 것으로 나타났다.
이러한 사정을 종합하여 보면, 기름가자미나 도루묵은 자원 회복을 위한 보호 필요성이 높은 어종으로, 5월은 기름가자미의 주산란기이자 미성숙 도루묵 개체가 많이 포획되는 시기로서 포획 제한의 요구가 큰 시기라고 볼 수 있다.
도루묵의 경우 포획 가능한 최소체장이 11cm로 정하여져 있지만, 성숙한 도루묵암컷의 체장이 약 16cm로 추정되는 점을 고려하면, 위와 같은 체장의 규제는 어린 개체의 포획을 막기 위한 최소한의 규제일 뿐 자원 회복을 위하여 충분한 조치라고 단정하기 어렵다. 여기에 저인망어법의 특성상 남획의 우려가 큰 동해구외끌이중형저인망어업이 어구사용 금지구역을 피하여 이동조업을 함으로써 어획대상이 겹치는관련 연근해어업과 발생할 수 있는 분쟁을 조정하여야 할 필요성을 보태어 보면, 이사건 해역에서 5월 한 달간 동해구외끌이중형저인망어업의 조업을 금지한 것이 목적 달성에 필요한 범위를 벗어난 과도한 제한이라고 보기 어렵다.
청구인들은 어획 대상만 제한해도 된다고 주장하지만, 기름가자미와 도루묵이 5월 동해구외끌이중형저인망어업의 어획종 대부분을 차지하고 있어 이들 어종의 포획제한은 조업금지와 실질적으로 유사한 제한으로 볼 수 있다. 또 어획대상 제한으로 인한 혼획 방지 부담이나 탈법행위 우려 등을 고려하면, 그것이 심판대상조항을대체하는 덜 제한적이면서도 목적 달성에 효과적인 규제가 된다고 보기 어렵다. 총허용어획량 제도(수산자원관리법 제36조)도, 어선 간 어획 경쟁을 격화시켜 조업일수 단축 및 어업경비 상승 등 부작용을 발생시킬 수 있다는 점에서 대안이 된다고 단정할 수 없다.
따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.
(4) 청구인들은 심판대상조항으로 말미암아 이 사건 해역에서 5월 한 달간 조업할수 없게 됨으로써 경제적 불이익을 입을 수 있다. 그러나 심판대상조항에 따라 조업이 금지되는 동안 이 사건 해역에서 기름가자미나 도루묵 등 수산자원이 보존되고장기적으로 그 자원이 증가하여 청구인들의 어획량도 늘어날 수 있는 점을 고려하면, 청구인들이 입는 불이익이 심판대상조항을 통하여 달성되는 수산자원의 번식ㆍ보호, 연근해 어업의 분쟁 조정이라는 공익보다 크다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항으로 인하여 달성하려는 공익과 제한되는 사익 사이에 법익균형성도 충족된다.
또한, 조업금지구역이 강원도에서 이 사건 해역으로 확대된 점이나 관련 어업인들및 지방자치단체의 의견 수렴과정을 거친 점 등을 종합하여 보면, 강원도에서 5월 1일부터 5월 31일까지 조업을 금지한 종전의 시행령조항에 대한 청구인들의 신뢰이익이 시행령의 개정에도 불구하고 절대적으로 보호받아야 할 성질의 것이라 보기 어려우며, 그에 대한 침해가 중대하다고 보기도 어렵다.
(5) 결국, 심판대상조항이 과잉금지원칙이나 신뢰보호원칙을 위배하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
다. 평등권 침해 여부
(1) 청구인들은, 동해구외끌이중형저인망어업과 주요 어획대상이 겹치는 다른 어업과 달리 동해구외끌이중형저인망어업에 한하여 이 사건 해역에서 5월 한 달간 조업을 금지하는 것이 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 청구인들이 어획대상이겹친다고 주장한 어업 가운데 동해구중형트롤어업이나 근해자망어업의 경우 가자미나 도루묵이 아니라 오징어 등이 주 어획종이므로, 동해구외끌이중형저인망어업과 비교의 대상이 된다고 보기 어렵다.
연안자망어업은 이 사건 해역에서 기름가자미나 도루묵을 주로 어획한다는 점에서 비교의 대상이 될 수 있다. 그런데 연안자망어업은 직사각형 띠 모양의 그물에 수산동물이 꽂히거나 얽히도록 하여 포획하는 어법의 특성상, 그물을 바다 저층에서예망하여 수산동물을 포획하는 동해구외끌이중형저인망어업에 비하여 남획의 위험이 상대적으로 낮다. 2013년을 기준으로 연안자망어업과 동해구외끌이중형저인망어업의 허가 1건당 도루묵 어획량을 비교하면, 연안자망어업은 1건당 0.8톤, 동해구외끌이중형저인망어업은 1건당 75.3톤으로 현저한 차이를 보이고 있다. 한편, 연안자망어업의 경우 연중 뻗침대를 붙인 자망 사용이 금지되고, 5월 16일부터 6월 15일까지 세목망으로 된 어망 사용이 금지되는 등(수산업법 시행령[별표 3의3])동해구외끌이중형저인망어업에는 부과되지 아니하는 규제를 받고 있다.
따라서 심판대상조항이 동해구외끌이중형저인망어업에 대하여만 5월 한 달간 조업금지를 규정하고 있는 것은 어업별로 사용하는 어구와 어업이 달라 남획의 위험정도에 차이가 발생함에 따른 것이므로, 합리적 이유 없는 차별취급으로 청구인들의평등권을 침해하는 것이라고 보기 어렵다.
(2) 청구인들은 동해구외끌이중형저인망어업과 어법이 동일한 서남해구외끌이중형저인망어업에 대해서는 심판대상조항과 같은 어구사용 금지구역 및 기간을 정하지 아니한 것 역시 합리적 이유 없는 차별취급이라고 주장한다. 그러나 서남해구외끌이중형저인망어업의 경우 경상북도와 울산광역시의 경계와 해안선의 교점에서방위각 107도의 연장선 이남과 이서의 해역을 조업구역으로 하므로(수산업법 시행령[별표 3])동해구외끌이중형저인망어업과 조업구역이 전혀 달라 비교의 대상이될 수 없다. 따라서 청구인들의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 받아들일수 없다.

청구인들은 심판대상조항이 아무런 보상이나 지원 없이 조업을 금지하여 청구인들의 재산권이 침해되었다고 주장한다. 그러나 심판대상조항에 따라 청구인들이 소유하는 어선이나 어구 등 재산의 사용이나 수익 또는 처분권한이 직접 제한되는 것은 아니다(헌재 2011. 8. 30. 2009헌마638 참조). 청구인들은 수산업법에 따라 받은 어업허가의 기회를 활용하고 있던 상태에서 그 허가된 조업 범위의 축소변경으로 말미암아 그 영업의 기회 내지 이윤 획득의 기대가 다소 줄어드는 정도의 영향을 받은 것에 불과하다(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마159 참조). 따라서 심판대상조항이 청구인들의 재산권을 침해하고 있다고 볼 수 없다.

conclusion: 청구인들의 심판청구는 받아들일 수 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
event: 사		건	2014헌마491    수산업법 시행령 제45조의3 제2항 별표 3의3 위헌확인
청	구	인	별지 명단과 같음
			대리인   법무법인 상원 (담당변호사 엄종규)
선	고	일	2015. 7. 30.

reason: 1. 사건개요
청구인들은, 1척의 동력어선으로 경상북도와 울산광역시의 경계와 해안선의 교점에서 방위각 107도의 연장선 이북해역에서 저인망을 사용하여 수산동물을 포획하는 동해구외끌이중형저인망어업을 경영하거나 그에 종사하는 어업인들로서, 주로 기름가자미와 도루묵을 잡고 있다. 청구인들은 수산업법 시행령 제45조의3 제2항 [별표 3의3] 중 매년 5월 한 달 동안 청구인들의 조업을 금지하고 있는 부분이 청구인들의 직업의 자유를 침해한다고 주장하며, 2014. 6. 20. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 수산업법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25275호로 개정된 것) 제45조의3 제2항 [별표 3의3] 중 ‘ 5월 1일부터 5월 31일까지 경상북도, 경상북도와 울산광역시의 경계와 해안선의 교점에서 방위각 107도의 연장선 이북해역에서 동해구외끌이중형저인망어업의 조업을 금지’한 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
수산업법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25275호로 개정된 것)
제45조의3(어구의 규모 등의 제한) ② 법 제64조의2 제1항에 따른 어업의 종류별 어구사용의 금지구역ㆍ금지기간은 별표 3의3과 같다.
[별표 3의3] 어업의 종류별 어구사용의 금지구역 및 기간(제45조의3 제2항 관련)
어업의 종류
포획금지사항
금지기간
사용 금지구역
1.근해어업
가. 동해구외끌이중형저인망어업  
조업금지
5월 1일부터
5월 31일까지
강원도, 경상북도, 경상북도와 울산광역시의 경계와 해안선의 교점에서 방위각 107도의 연장선 이북의 해역
3. 청구인들의 주장
동해구외끌이중형저인망어업에 대해서는 이미 연안에서의 어업에 대한 제한이 존재하고 있고, 도루묵의 경우 총허용어획량 제도에 따라 남획이 방지되고 있으며, 전면적 조업금지 이외에 어획 대상 어종의 제한 등 덜 침해적 규제가 가능한 점 등을 고려할 때, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다. 또 별도의 보상이나 지원 없이 조업을 금지하는 것은 청구인들의 재산권을 침해한다. 아울러 심판대상조항은 주요 어획대상이 겹치거나 어법이 동일한 다른 어업과 동해구외끌이중형저인망어업을 합리적 이유 없이 차별취급하는 것으로 청구인들의 평등권을 침해한다.
4. 판단 
가. 심판대상조항의 입법연혁
수산업법상 "근해어업"은 총톤수 10톤 이상의 동력어선 또는 수산자원을 보호하고 어업조정을 하기 위하여 특히 필요하여 대통령령으로 정하는 총톤수 10톤 미만의 동력어선을 사용하는 어업을 말한다(제41조 제1항). 또 "연안어업"은 무동력어선, 총톤수 10톤 미만의 동력어선을 사용하는 어업으로 근해어업 및 구획어업, 육상해수양식어업, 종묘생산어업 이외의 어업(제41조 제2항)을 말한다.
"동해구외끌이중형저인망어업"은 근해어업의 일종으로, 1척의 동력어선으로  경상북도와 울산광역시의 경계와 해안선의 교점에서 방위각 107도의 연장선 이북의 해역에서 저인망을 사용하여 수산동물을 포획하는 어업이다(수산업법 시행령 제24조 제1항 제3호). 동해구외끌이중형저인망어업의 경우 수산자원관리법과 같은 법 시행령에 따라 동해 연안의 일정한 해역에서 조업이 연중 금지되고(수산자원관리법 제15조 제2항, 수산자원관리법 시행령 제7조 제1항), 2014. 3. 24. 수산업법 시행령이 개정되기 이전에는 강원도 해역에서만 5월 1일부터 5월 31일까지 조업이 금지되었다. 그런데 심판대상조항에 따라 ‘경상북도, 경상북도와 울산광역시의 경계와 해안선의 교점에서 방위각 107도의 연장선 이북의 해역’(다음부터 ‘이 사건 해역’이라 한다)에서도 5월 한 달간 조업이 금지되기에 이르렀다.
나. 직업수행의 자유 침해 여부
(1) 청구인들이 이 사건 해역에서 5월 한 달간 조업할 수 없게 되었지만 이는 한정된 기간 동안 일정한 해역에서 어구 사용을 제한받는 것이므로, 심판대상조항에 따라 제한되는 기본권은 직업을 선택할 수 있는 자유가 아닌 직업수행의 자유이다. 직업수행의 자유에 대하여는 직업선택의 자유와 달리 공익 목적을 위하여 상대적으로 폭넓은 입법 규제가 가능하다. 그렇지만 직업수행의 자유를 제한할 때에도 헌법 제37조 제2항이 규정하고 있는 비례의 원칙에 위배되어서는 안 된다(헌재 2014. 9. 25. 2013헌바162 참조).
(2) 심판대상조항은, 가자미ㆍ도루묵 등 수산자원을 보호함으로써 수산자원의 지속적 이용을 가능하도록 하고 어업 분쟁을 조정하기 위하여 어구 사용 금지구역과 기간을 제한한 것인데, 국토와 자원의 균형 있는 개발과 이용ㆍ보전을 위하여 일정한 의무를 부과하는 것으로 입법목적의 정당성이 인정된다. 그리고 심판대상조항은 동해구외끌이중형저인망어업의 조업금지를 통하여 그 주요한 어획대상인 가자미나 도루묵의 포획을 금지하고 다른 어업과 경쟁을 억제하므로, 입법목적 달성에 기여하는 적합한 수단으로 인정된다.
(3) 동해구외끌이중형저인망어업의 주요 어획 대상종은 기름가자미와 도루묵, 대구 등이다. 이 가운데 대구는 5월에 거의 잡히지 않으므로, 5월 한 달간 조업금지에 따라 포획이 제한되는 것은 주로 기름가자미와 도루묵이다. 그런데 기름가자미는 어획량이 늘어남에 따라 자원이 서서히 줄어드는 경향을 보이고 있고, 도루묵도 그 개체수가 크게 줄어들어, 이들 어종은 자원회복 대상종으로 선정되어 관리되고 있다. 특히 도루묵의 경우 체장 11cm이하 개체 포획 금지(수산자원관리법 시행령 제6조 제2항 [별표2]), 총허용어획량 제한(수산자원관리법 제36조, 해양수산부고시 제2014-161호) 등을 통하여 자원 회복이 비교적 순조롭게 이루어지고 있으나, 1970년대와 비교하면 여전히 그 자원이 적은 수준에 머물고 있다.
이에  동해구기선저인망수산협동조합 등 관련 어업인 단체는 2009년경부터 일정한 보상 등을 조건으로 하는 저인망어선 감척이나 휴어기 설정 등에 관한 논의를 하여 왔고, 2013년에는 5월 한 달간 기름가자미와 도루묵에 대한 포획을 금지하되 수산자원관리법에 따른 재정적 지원을 해 줄 것을 건의하였다. 관련 지방자치단체도 이러한 논의에 동참하여, 강원도의 경우 어구 사용 금지구역을 확대하자는 의견을 제시하기도 하였다.
한편, 기름가자미는 연중 1회의 산란기간에 암컷이 여러 번 산란하는 것으로 알려져 있는데, 주산란기가 4월과 5월로 추정된다. 도루묵의 경우 산란기는 10월에서 12월로 추정되는데, 2010년 연근해어업총조사 결과에 따르면 늦은 봄부터 여름까지 비교적 작은 어체가 포획되는 경향이 있는 것으로 나타났다.
이러한 사정을 종합하여 보면, 기름가자미나 도루묵은 자원 회복을 위한 보호 필요성이 높은 어종으로, 5월은 기름가자미의 주산란기이자 미성숙 도루묵 개체가 많이 포획되는 시기로서 포획 제한의 요구가 큰 시기라고 볼 수 있다.
도루묵의 경우 포획 가능한 최소체장이 11cm로 정하여져 있지만, 성숙한 도루묵 암컷의 체장이 약 16cm로 추정되는 점을 고려하면, 위와 같은 체장의 규제는 어린 개체의 포획을 막기 위한 최소한의 규제일 뿐 자원 회복을 위하여 충분한 조치라고 단정하기 어렵다. 여기에 저인망어법의 특성상 남획의 우려가 큰 동해구외끌이중형저인망어업이 어구사용 금지구역을 피하여 이동조업을 함으로써 어획대상이 겹치는 관련 연근해어업과 발생할 수 있는 분쟁을 조정하여야 할 필요성을 보태어 보면, 이 사건 해역에서 5월 한 달간 동해구외끌이중형저인망어업의 조업을 금지한 것이 목적 달성에 필요한 범위를 벗어난 과도한 제한이라고 보기 어렵다.
청구인들은 어획 대상만 제한해도 된다고 주장하지만, 기름가자미와 도루묵이 5월 동해구외끌이중형저인망어업의 어획종 대부분을 차지하고 있어 이들 어종의 포획제한은 조업금지와 실질적으로 유사한 제한으로 볼 수 있다. 또 어획대상 제한으로 인한 혼획 방지 부담이나 탈법행위 우려 등을 고려하면, 그것이 심판대상조항을 대체하는 덜 제한적이면서도 목적 달성에 효과적인 규제가 된다고 보기 어렵다. 총허용어획량 제도(수산자원관리법 제36조)도, 어선 간 어획 경쟁을 격화시켜 조업일수 단축 및 어업경비 상승 등 부작용을 발생시킬 수 있다는 점에서 대안이 된다고 단정할 수 없다.
따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.
(4) 청구인들은 심판대상조항으로 말미암아 이 사건 해역에서 5월 한 달간 조업할 수 없게 됨으로써 경제적 불이익을 입을 수 있다. 그러나 심판대상조항에 따라 조업이 금지되는 동안 이 사건 해역에서 기름가자미나 도루묵 등 수산자원이 보존되고 장기적으로 그 자원이 증가하여 청구인들의 어획량도 늘어날 수 있는 점을 고려하면, 청구인들이 입는 불이익이 심판대상조항을 통하여 달성되는 수산자원의 번식ㆍ보호, 연근해 어업의 분쟁 조정이라는 공익보다 크다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항으로 인하여 달성하려는 공익과 제한되는 사익 사이에 법익균형성도 충족된다.
또한, 조업금지구역이 강원도에서 이 사건 해역으로 확대된 점이나 관련 어업인들 및 지방자치단체의 의견 수렴과정을 거친 점 등을 종합하여 보면, 강원도에서 5월 1일부터 5월 31일까지 조업을 금지한 종전의 시행령조항에 대한 청구인들의 신뢰이익이 시행령의 개정에도 불구하고 절대적으로 보호받아야 할 성질의 것이라 보기 어려우며, 그에 대한 침해가 중대하다고 보기도 어렵다.
(5) 결국, 심판대상조항이 과잉금지원칙이나 신뢰보호원칙을 위배하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
다. 평등권 침해 여부
(1) 청구인들은, 동해구외끌이중형저인망어업과 주요 어획대상이 겹치는 다른 어업과 달리 동해구외끌이중형저인망어업에 한하여 이 사건 해역에서 5월 한 달간 조업을 금지하는 것이 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 청구인들이 어획대상이 겹친다고 주장한 어업 가운데 동해구중형트롤어업이나 근해자망어업의 경우 가자미나 도루묵이 아니라 오징어 등이 주 어획종이므로, 동해구외끌이중형저인망어업과 비교의 대상이 된다고 보기 어렵다.
연안자망어업은 이 사건 해역에서 기름가자미나 도루묵을 주로 어획한다는 점에서 비교의 대상이 될 수 있다. 그런데 연안자망어업은 직사각형 띠 모양의 그물에 수산동물이 꽂히거나 얽히도록 하여 포획하는 어법의 특성상, 그물을 바다 저층에서 예망하여 수산동물을 포획하는 동해구외끌이중형저인망어업에 비하여 남획의 위험이 상대적으로 낮다. 2013년을 기준으로 연안자망어업과 동해구외끌이중형저인망어업의 허가 1건당 도루묵 어획량을 비교하면, 연안자망어업은 1건당 0.8톤, 동해구외끌이중형저인망어업은 1건당 75.3톤으로 현저한 차이를 보이고 있다. 한편, 연안자망어업의 경우 연중 뻗침대를 붙인 자망 사용이 금지되고, 5월 16일부터 6월 15일까지 세목망으로 된 어망 사용이 금지되는 등(수산업법 시행령 [별표 3의3]) 동해구외끌이중형저인망어업에는 부과되지 아니하는 규제를 받고 있다.
따라서 심판대상조항이 동해구외끌이중형저인망어업에 대하여만 5월 한 달간 조업금지를 규정하고 있는 것은 어업별로 사용하는 어구와 어업이 달라 남획의 위험 정도에 차이가 발생함에 따른 것이므로, 합리적 이유 없는 차별취급으로 청구인들의 평등권을 침해하는 것이라고 보기 어렵다.
(2) 청구인들은 동해구외끌이중형저인망어업과 어법이 동일한 서남해구외끌이중형저인망어업에 대해서는 심판대상조항과 같은 어구사용 금지구역 및 기간을 정하지 아니한 것 역시 합리적 이유 없는 차별취급이라고 주장한다. 그러나 서남해구외끌이중형저인망어업의 경우 경상북도와 울산광역시의 경계와 해안선의 교점에서 방위각 107도의 연장선 이남과 이서의 해역을 조업구역으로 하므로(수산업법 시행령 [별표 3]) 동해구외끌이중형저인망어업과 조업구역이 전혀 달라 비교의 대상이 될 수 없다. 따라서 청구인들의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 받아들일 수 없다.
라. 청구인들의 그 밖의 주장에 대한 판단
청구인들은 심판대상조항이 아무런 보상이나 지원 없이 조업을 금지하여 청구인들의 재산권이 침해되었다고 주장한다. 그러나 심판대상조항에 따라 청구인들이 소유하는 어선이나 어구 등 재산의 사용이나 수익 또는 처분권한이 직접 제한되는 것은 아니다(헌재 2011. 8. 30. 2009헌마638 참조). 청구인들은 수산업법에 따라 받은 어업허가의 기회를 활용하고 있던 상태에서 그 허가된 조업 범위의 축소변경으로 말미암아 그 영업의 기회 내지 이윤 획득의 기대가 다소 줄어드는 정도의 영향을 받은 것에 불과하다(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마159 참조). 따라서 심판대상조항이 청구인들의 재산권을 침해하고 있다고 볼 수 없다.
5. 결론
청구인들의 심판청구는 받아들일 수 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 기각
rstaDate: 20150730