item: panreType: 판례집
eventNo: 2014헌마1149
eventNm: 강원대학교 법학전문대학원 2015학년 모집정지처분 등 취소  
panreTitle: ○○대학교 법학전문대학원 2015학년 모집정지처분 등 취소

panreInfo: (2015. 12. 23. 2014헌마1149)

textOfDecision: 피청구인이 ○○대학교 법학전문대학원에 대하여, 2015학년도 신입생 1명의 모집을 정지하도록 한 행위는 청구인의 대학의 자율권을 침해하므로 위헌임을 확인하고, 2016학년도 신입생 1명의 모집을 정지하도록 한 행위는 청구인의 대학의 자율권을 침해하므로 이를 취소한다.
eventSummary: 가. 청구인은○○도를 소재지로 설립된 국립대학교이고(국립학교 설치령제3조, 별표 1),○○대학교총장은○○대학교의 장으로서 교무를 통할하고 소속 교직원을 감독하며 학생을 지도하고 학교를 대표하며(국립학교 설치령 제5조), 피청구인은 학교교육에 관한 사무를 관장하는 행정각부의 장으로 학교를지도·감독하며 법학전문대학원의 설치·운영에 관한 사항을 주관한다[정부조직법 제26조, 고등교육법 제5조 제1항,‘법학전문대학원 설치·운영에 관한법률’(이하‘법학전문대학원법’이라 한다.) 제5조].
피청구인의 명칭은 2007. 7. 27. 법학전문대학원법 제정 당시에는 교육인적자원부장관이었으나(법률 제8544호), 2008. 2. 29. 개정에서 교육과학기술부장관으로 변경되었고(법률 제8852호), 2013. 3. 23. 개정에서 교육부장관으로 변경되었다(법률 제11690호). (이하에서는 명칭변경과 관계없이‘피청구인’이라한다.)
나. 피청구인은 2014. 5. 28.○○대학교 총장에게 2012, 2013, 2014학년도에○○대학교 법학전문대학원 설치 인가신청서 상의 장학금 지급비율을 이행하지 않았으니 이를 이행하라는 시정명령을 하였다. 그러나○○대학교총장은피청구인이 법학전문대학원 인가 당시○○대학교 법학전문대학원의 장학금확보율을 장학금지급률로 오해하여 시정명령을 하였다면서 이를 이행하지 아니하였다. 그러자 피청구인은 법학교육위원회의 심의를 거쳐, 2014. 9. 23.○○대학교 법학전문대학원의 학생정원 40명 중 2015학년도 모집정지 1명 및2016학년도 모집정지 1명(2015. 2. 28.까지 조건부 유예)을 내용으로 하는 제재를 통지하였고[2012-2014학년도 시정명령 미이행 법학전문대학원 행·재정제재 확정 통지(대학원지원과-4757)], 2015. 6. 19.위 2016학년도 조건부 제재유예 부분을 모집정지 1명 제재로 확정 통지하였다[2014학년도 시정명령 미이행 법학전문대학원 행·재정 제재 확정 통지(대학학사제도과-4803)].
다. 이에 청구인은 피청구인이○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도 및2016학년도 신입생 각 1명의 모집을 정지하도록 한 행위가 헌법 제31조 제4항이 정하고 있는 대학의 자율권을 침해한다고 주장하면서 2014. 12. 23. 이 사건헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 이 사건 심판대상은 피청구인이○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도및 2016학년도 신입생 각 1명의 모집을 정지하도록 한 행위(이하‘이 사건 모집정지’라고 한다.)가 청구인의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다.

caseRelatedOpinion: 가. 피청구인의 이 사건 모집정지는 청구인의 대학의 자율권의 내용 중 학사에 관한 기본적이고 중요한 사항인 학생모집에 관한 사항을 제한한다. 그런데 피청구인에게는 국립대학의 법학전문대학원 설치에 대한 인가권한이 없고,나아가 그 인가시 부관의 이행 여부를 근거로 하여 국립대학에 시정명령 및제재할 법적 권한이 없다. 또한 인가신청 당시 제출하는 서류의 내용에 기재하는 장학금지급률은 향후 3년간 계획에 한정됨에도 불구하고, 피청구인이 최초의 인가가 이루어진 2008. 2.을 기준으로 그로부터 이미 3년이 지난 2012·2013·2014년 장학금지급률의 저조함을 이유로 처분을 하는 것은 법적 근거가없다. 나아가 청구인은 인가신청 당시 장학금의 최소지급률을 20%로 명기하면서 당시 실현된 장학금확보율을 100.6%라고 하였는데, 피청구인이 이를 오인하여 100.6%를 기준으로 시정명령 및 모집정지처분을 하였다. 이처럼 피청구인은 법률에 근거하지 않은 자의적 기준에 의하여 청구인의 대학의 자율권을 제한하고 있으므로, 피청구인의 이 사건 모집정지는 법률유보원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해한다.
나. 이 사건 모집정지의 근거를 법학전문대학원법 제17조로 본다면, 이는 법률요건이 불명확한 법률조항을 근거로 한 공권력행사로서 명확성원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해한다.
다. 법학전문대학원법 제39조의 학생모집정지처분은‘정상적인 학사운영이곤란한 경우’를 요건으로 하는데, 청구인은 인가신청 당시 피청구인에 의하여객관적으로 요구되던 장학금지급률 20%를 상회하는 장학금을 지급함으로써학사운영에 문제를 야기하지 않았다. 그럼에도 불구하고 이러한 사정에 대한고려 없이 청구인의 법학전문대학원 정원 40명 중 1명을 모집할 수 없도록 한 이사건 모집정지는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해한다.

judgement: 가. 이 사건의 쟁점
(1) 헌법재판소는, 헌법 제31조 제4항이 정하는 교육의 자주성 및 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭필요한 것으로서 대학에게 부여된 헌법상의 기본권인 대학의 자율권이라고 판시하면서 국립 서울대학교가 대학의 자율권의 주체가 될 수 있음을 인정한 바있고(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등 참조), 대학의 자율권은 기본적으로 대학에게 부여된 기본권이나 문제되는 사안에 따라 교수·교수회도 그 주체가 될 수
있다고 판시함으로써 대학의 자율권의 주체는 원칙적으로 대학 그 자체임을 재확인한 바 있다(헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1047등 참조). 그리고 이러한대학의 자율권의 보호영역에는 대학시설의 관리·운영만이 아니라 학사관리등 전반적인 것으로 연구와 교육의 내용, 그 방법과 대상, 교과과정의 편성, 학생의 선발, 학생의 전형도 포함된다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등 참조). 그런데 이 사건 모집정지는○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도 및 2016학년도 신입생 모집정원 40명 중 각 1명의 모집을 정지하도록 하고 있으므로, 국립대학교인 청구인의 학생 선발에 관한 대학의 자율권을 제한한다.
(2) 청구인은 이 사건 모집정지에 대하여 행정소송을 제기하지 아니한 채바로 헌법소원심판을 청구하였으므로 보충성 요건을 갖추었는지 여부가 문제되지만, 법인화되지 않은 국립대학은 영조물에 불과하고, 그 총장은 국립대학의 대표자일 뿐이어서 행정소송의 당사자능력이 인정되지 않는다는 것이 법원의 확립된 판례이므로(대법원 2010. 3. 11. 선고 2009두23129 판결; 대법원2007. 9. 20. 선고 2005두6935 판결 등 참조), 설사 청구인이 이 사건 모집정지에 대하여 행정소송을 제기한다고 할지라도 부적법 각하될 가능성이 많아 행정소송에 의하여 권리 구제를 받을 가능성이 없는 경우에 해당되고, 따라서 보충성의 예외를 인정함이 상당하다(헌재 1995. 12. 28. 91헌마80 등 참조).
(3) 헌법 제31조 제4항은‘대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.’라고 규정하고 있으므로 입법자는 법률의 형식으로 대학의 자율권 보장의 내용을 구체적으로 형성하고 실현할 수 있다고 할 것이나, 헌법 제22조 제1항의 학문의 자유를 실질적으로 보장하기 위하여 헌법 제31조 제4항이 명시적으로 도입된 취지를 고려할 때 대학의 자율권에 대한 제한도 헌법 제37조 제2항을 준수해야 하므로, 이 사건 모집정지가 헌법 제37조 제2항의 법률유보원칙및 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해하는지 문제된다.
(4) 한편 청구인은 법학전문대학원법 제17조의 내용이 불명확하므로 이에근거한 이 사건 모집정지는 명확성원칙에 위반되는 공권력 행사라는 취지로주장하나, 법학전문대학원법 제17조의 위헌 여부는 이 사건 심판대상에 해당되지 아니하고, 이 사건 모집정지는○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도및 2016학년도 신입생모집을 각 1명 정지하도록 한다는 것으로서 그 내용이명확하므로, 이에 관해서는 별도로 판단하지 아니한다.
나. 법률유보원칙에 반하여 대학의 자율권을 침해하는지 여부
(1) 헌법상 기본권인 대학의 자율권도 기본권제한의 일반적 법률유보원칙을
규정한 헌법 제37조 제2항에 의하여 제한될 수 있으나, 그 제한의 방법은 원칙적으로 법률로만 가능하다. 여기서 기본권 제한에 관한 법률유보원칙은 법률에 근거한 공권력 행사를 요청하는 것이므로, 법률의 근거가 없는 공권력 행사를 통한 기본권 제한은 법률유보원칙에 위반된다(헌재 2014. 9. 25. 2012헌마1029 참조).
(2)피청구인은○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도 및 2016학년도신입생 모집에서 학생 각 1명의 모집을 정지하도록 통지하면서,“법학전문대학원법 제5조, 제10조, 제39조, 제40조, 제46조, 법학전문대학원법 시행령 제2조”를 관련근거로 기재하였다.
법학전문대학원법 제39조는‘제38조에 따른 시정명령을 받은 자’가 정당한사유 없이 이를 이행하지 아니하여 정상적인 학사운영이 곤란한 경우에 교육부장관이 학생정원을 감축하거나 학생모집을 정지할 수 있다고 규정하고 있고, 제38조는 법학전문대학원이 설치된 대학이‘제5조 제2항 등을 위반하는 경우’에 교육부장관은 시정명령을 할 수 있다고 규정하고 있다. 그러므로 법학전문대학원법 제39조, 제38조가 이 사건 모집정지의 법적 근거가 되기 위해서는,청구인이 제5조 제2항을 위반한 사실이 인정되어야 한다.
그런데 법학전문대학원법 제5조 제2항은‘공립 또는 사립대학의 설립·경영자’가 법학전문대학원을 두고자 하는 경우에는 교육부장관의 인가를 받도록규정하고 있으므로, 국립대학인 청구인은 위 법률조항의 적용 대상이 아니다.그러므로 설사 청구인이 교육부장관의 인가를 받지 아니한 채 법학전문대학원의 장학금 제도를 변경하였다고 할지라도 이를 두고 법학전문대학원법 제5조제2항에 위반된다고 할 수 없다. 결국 법학전문대학원법 제5조 제2항, 제38조,제39조, 법학전문대학원법 시행령 제2조는 청구인에 대한 이 사건 모집정지의근거조항에 해당하지 아니한다. 그 밖에 법학전문대학원법 제10조, 제40조, 제46조는 법학교육위원회의 설치 및 기능, 법학전문대학원의 인가취소, 형사처벌에 관한 규정으로서 이 사건 모집정지의 직접적인 근거조항에 해당하지 아니한다.
(3)그러나 국립대학은 고등교육을 실시하기 위하여 국가가 설립·경영하는 대학으로 그 설립·경영의 주체는 국가이고(교육기본법 제11조 제1항, 고등교육법 제2조 제1호, 제3조, 제18조), 국립대학에 있는 법학전문대학원의 설치주체 역시 국가이며(법학전문대학원법 제4조), 교육부장관은 국립대학에 대해 지도·감독을 할 수 있고(고등교육법 제5조 제1항), 교육부장관 소속의 법
학교육위원회는 국립대학에 두는 법학전문대학원의 설치·폐지·변경 등에관하여 심의할 수 있으므로(법학전문대학원법 제5조 제4항, 제10조), 국가는국립대학에 설치된 법학전문대학원의 운영에 대해 관리·감독할 권한이 있다.또한 국립대학의 설립·경영자인 국가의 경우에도 법학전문대학원법 제16조부터 제20조까지의 규정에 따른 교원·시설 및 교육과정 등 법학전문대학원의설치기준을 갖추어야 하므로(법학전문대학원법 제5조 제1항), 법학전문대학원을 두는 대학에 장학금제도 등 학생에 대한 경제적 지원방안을 마련할 의무를부담한다(법학전문대학원법 제17조 제2항).
이처럼 국가는○○대학교의 설립·경영의 주체이자○○대학교에 있는 법학전문대학원의 설치 주체로서 그 장학금제도에 관하여 관리·감독할 권한이있고, 피청구인은 학교교육에 관한 사무를 관장하는 국가기관의 장으로서○○대학교 법학전문대학원의 장학금제도에 관하여 지도·감독할 권한이 있으므로 이러한 지도·감독권에 기하여 한 이 사건 모집정지는 법률유보원칙에반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해한 것으로 보기는 어렵다.
다. 과잉금지원칙에 반하여 대학의 자율권을 침해하는지 여부
(1) 이 사건 모집정지는 대학의 자율권을 제한하고 있으므로, 이를 제한함에는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙이 준수되어야 한다(헌재 2009. 2. 26.2008헌마370등 참조). 다만 법학전문대학원은 교육기관으로서의 성격과 함께법조인 양성이라는 국가의 책무를 일부 위임받은 직업교육기관으로서의 성격을 함께 가지고 있고, 입법자는 일정한 전문분야에 관한 자격제도를 마련함에있어 광범위한 입법재량을 가지고 있으며, 이에 따라 국립대학에 설치된 법학전문대학원의 장학금제도를 지도·감독하는 피청구인에게 부여된 재량권 역시 존중될 필요가 있으므로, 이 사건 모집정지의 위헌성을 판단함에 있어 과잉금지원칙의 요구는 다소 완화된다고 할 것이다.
(2)헌법 제31조 제1항은 모든 국민에게 능력에 따라 균등하게 교육을 받을권리를 규정하고 있다. 이러한 능력에 따라 균등하게 교육받을 권리를 보장하기 위하여 입법자는 모든 국민은 경제적 지위 등을 이유로 교육에서 차별을받지 않을 것을 선언하고(교육기본법 제4조 제1항), 장학금 지급 등 필요한 조치를 마련할 것을 국가의 의무로 정하며(고등교육법 제8조), 법학전문대학원에 장학금제도 등 학생에 대한 경제적 지원을 마련할 것을 대학의 의무로 정하였다(법학전문대학원법 제17조 제2항). 그리고 피청구인은 위와 같은 관련규정을 준수하기 위하여 법학전문대학원 설치인가 심사기준으로 장학금지급
률을 명시하였고, 이후 최종 설치인가 당시 대학들이 제출한 신청서 상의장학금 지급계획을 이행하도록 하였다. 그러므로 이 사건 모집정지는 장학금지급계획 불이행에 대한 제재를 통하여 청구인으로 하여금 신청서 상의 장학금 지급계획을 이행하도록 강제함으로써, 능력에 따라 균등하게 교육 받을 권리를 보장하여 법학전문대학원을 통한 우수한 법조인 양성에 차질이 없도록하기 위한 것이므로(법학전문대학원법 제1조), 목적의 정당성 및 수단의 적절성이 인정된다.
(3) 그러나 이 사건 모집정지는 아래와 같은 이유에서 그 목적 달성을 위하여 필요한 범위를 넘어선 지나친 제한이다.
가) 이 사건 모집정지는○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도 및 2016학년도 신입생 모집에서 학생 각 1명의 모집을 정지하도록 하는 것을 내용으로 한다. 그런데○○대학교 법학전문대학원의 신입생 모집정원은 40명에 불과한데, 그 중 1명의 모집을 정지하는 것은 학생정원의 2.5%를 모집 정지하는것이고, 이는 청구인이 법학전문대학원에 대한 인적·물적 투자를 그에 비례하여 줄일 수 없는 사정을 고려할 때 상당히 큰 불이익이 될 수밖에 없다.
나)청구인은 2008. 7. 4. 피청구인에게 법학전문대학원 설치인가를 신청하면서,“편제 완성연도 120명 정원대비 100.6%의 장학금을 확보하였음”,“장학금확보율 100.6%(2011년 120명 편제완성 시 기준)”,“2008년 04월 11일 현재○○대학교 법학전문대학원생에 대한 장학금확보율은 100.6%(2011년 120명편제완성 시 기준)에 달함”이라고 기재하였고(‘법학전문대학원 설치인가 수정신청서’11쪽, 21쪽, 194쪽 참조),“장학금: 재학생 60% 이상 확대 노력”,“장기적으로 재학생의 60% 이상에 전액장학금을 지급할 수 있도록 추진”이라고 기재하였으며(‘법학전문대학원 설치인가 수정신청서’38쪽, 41쪽 참조),“법학전문대학원 유치 시, 매 학기 등록금 수입의 20%를 장학금으로 사용하도록 함으로써 장학금 수혜비율이 최저 20%에 달하도록 할 예정임.”이라고 기재한 바있다(‘법학전문대학원 장학금 확보 및 지급계획서’Ⅴ.항 참조). 이러한 신청서의 기재를 종합하면, 청구인의 의사는 장학금지급률을 최저 20% 보장하되, 장기적으로는 최대 60% 이상까지 지급할 수 있도록 노력하며, 확보된 장학금이120명 편제완성 기준으로 100.6%에 달한다는 내용으로 해석하는 것이 합리적이다.
다만, 신청서에는‘장학금지급률 100.6%’라는 기재도 일부 발견되지만(‘법학전문대학원 설치인가 수정신청서’11쪽, 221쪽 참조), 신청서의 전체 맥락을 고
려할 때 장학금확보율을 장학금지급률로 잘못 기재한 것으로 보인다. 이에피청구인은 청구인의 신청서 일부에‘장학금지급률 100.6%’라는 기재가 있으므로 그에 상응하는 장학금이 지급되어야 한다는 입장이나, 법학전문대학원학생 전원에게 전액장학금 이상을 지급한다는 것은 국립대학교의 재정 현실상상당히 어려울 것이라는 점을 고려할 때, 만약 피청구인이 100.6%라는 수치를장학금확보율이 아닌 장학금지급률로 이해하고 있었다면 추가적인 0.6%의 의미가 무엇인지, 학생 전원에게 전액장학금 이상을 지급할 수 있는 방안이 있는지를 청구인에게 구체적인 소명을 요구하였어야 함에도 불구하고, 피청구인은인가심사 및 실사 과정에서 이 점에 관하여 아무런 소명을 요구한 바 없다. 결국 이 사건 모집정지는 피청구인이 신청서 상의 장학금확보율에 관한 기재를장학금지급률에 관한 내용으로 오해하여 이루어진 것으로 봄이 상당하다.
다) 피청구인은 2007. 10. 30. 법학전문대학원 설치인가 심사기준을 공표하면서 법학전문대학원 재학생 장학금지급률 항목으로 30점을 배점하였는데, 전액장학생 비율이 20% 이상인 경우에는 해당 항목의 만점(30점)을 받도록 명시하였다(‘법학전문대학원 설치인가 심사기준’61-62쪽 참조). 그런데 청구인은 법학전문대학원 개원 이래 초기 3년간 법학전문대학원 중 최고 수준의 장학금을 지급하였고(2009학년도 85.0%, 2010학년도 78.7%, 2011학년도 80.4%),이후에도 재정이 허락하는 범위에서 위 20%의 기준을 상회하는 장학금을 지급하여 왔으므로(2012학년도 44.9%, 2013학년도 43.5%, 2014학년도 23.1%),청구인의 장학금지급률이 위와 같은 객관적 기준에 위반된다고 보기도 어렵다.
라) 또한 법학전문대학원법 제39조는 교육부장관의 시정명령을 받은 자가정당한 사유 없이 지정된 기간 내에 이를 이행하지 아니하여‘정상적인 학사운영이 곤란한 경우’에 학생모집 정지 등의 처분을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 비록 이 사건 모집정지가 직접적으로 법학전문대학원법 제39조에 근거한 처분은 아니라도, 법률 위반(예컨대 법학전문대학원법 제5조 제2항, 제38조위반)을 이유로 학생모집을 정지하는 경우에도‘정상적인 학사운영이 곤란한경우’에 이르러야 할 것을 입법자가 요구하고 있음에 비추어 보면, 이 사건 모집정지의 과잉금지원칙 위반 여부를 판단함에 있어서도‘정상적인 학사운영이곤란한 경우’에 한하여 학생모집을 정지하도록 한 법학전문대학원 제39조의취지를 고려함이 타당하다. 그런데 기록에 의하면 이 사건 모집정지 당시 장학금지급률 100.6% 미이행으로 인하여○○대학교 법학전문대학원의 정상적인학사운영이 곤란한 정도에 이르렀다고 인정하기는 부족하다.
마) 나아가 법학전문대학원법 시행령 제2조 제1항 제11호는‘장학금 제도를포함한 향후 3년간의 법학전문대학원의 재정운용계획’을 인가신청시 제출하도록 규정하고 있으므로, 장학금 제도를 포함한 법학전문대학원의 재정운용계획에 있어‘향후 3년간’이란 시행령의 기간 제한도 이 사건 모집정지의 과잉금지원칙 위반 여부를 판단함에 있어 함께 고려될 필요가 있다. 그런데 앞서 살펴본 바와 같이 청구인은 법학전문대학원 개원 이래 초기 3년간 다른 24개 법학전문대학원들에 비하여 최고 수준의 장학금을 지급하였고, 이처럼 법학전문대학원법 시행령 제2조 제1항 제11호에 규정된 3년이란 기간 제한이 지난 이후에도 대학의 재정이 허락하는 범위에서 교육부장관의‘법학전문대학원 설치인가 심사기준’상의 객관적 기준인 20%를 상회하는 장학금을 지급해 왔다.
바) 결국 청구인은 교육부의 설치인가 심사기준에서 요구하는 장학금지급률 및 청구인이 제출한 설치인가 신청서에 기재한 최저 장학금지급률 이상을지속적으로 충족하였음에도 불구하고, 피청구인은 설치인가 신청서상에 기재된 장학금확보율을 장학금지급률로 오인한 채 정상적인 학사운영이 곤란하게되는 사정이 있는지 여부 등에 관하여 아무런 고려 없이 이 사건 모집정지를하였으며, 그로 인하여 청구인은 2년간 법학전문대학원 정원의 2.5%에 해당하는 학생의 모집 정지라는 인적·물적 피해를 입게 되었는바, 이는 장학금제도를 통한 우수 법조인 양성이라는 목적을 고려하더라도 그 목적달성을 위하여필요한 범위를 넘어선 지나친 제한으로 봄이 타당하다.
(4) 이 사건 모집정지는○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도 및 2016학년도의 신입생 모집을 각 1명 정지하도록 하고 있고,○○대학교 법학전문대학원의 신입생 모집정원은 40명에 불과하여 그로 인한 등록금 수입의 감소등 인적·물적 효과는 구체적이고 직접적임을 고려할 때, 이 사건 모집정지로인해 달성할 수 있는 공익의 정도가 그로 인한 대학의 자율권 제한에 비하여더 크다고 보기 어려워 법익 균형성도 인정되지 아니한다.
(5) 따라서 이 사건 모집정지는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해한다.

conclusion: 이 사건 모집정지는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해하므로 그 중 2015년 모집정지 부분은 위헌임을 확인하고, 2016년 모집정지부분은 취소하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이결정한다.
pansiMatt: 1. 헌법소원심판에서 국립대학에 대하여 대학의 자율권의 주체로서 청구인 능력을 인정한 사례
2. 피청구인이 ○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도 및 2016학년도 신입생 각 1명의 모집을 정지하도록 한 행위(이하 ‘이 사건 모집정지’라고 한다)가 법률유보원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해하는지 여부(소극)
3. 이 사건 모집정지가 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해하는지 여부(적극)
decisionGst: 1. 헌법 제31조 제4항이 규정하는 교육의 자주성 및 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하는 학문의 자유의 확실한 보장을 위해 꼭 필요한 것으로서 대학에 부여된 헌법상 기본권인 대학의 자율권이므로, 국립대학인 청구인도 이러한 대학의 자율권의 주체로서 헌법소원심판의 청구인능력이 인정된다. 
2. 피청구인은 법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률(이하 ‘법학전문대학원법’ 이라 한다) 제5조, 제10조, 제39조 등을 이 사건 모집정지의 관련근거로 기재하였으나, 위 조항들은 이 사건 모집정지의 직접적인 법적 근거가 될 수 없다. 그러나 교육기본법·고등교육법·법학전문대학원법 등 관련법률에 의하면, 국가는 국립대학의 설립·경영의 주체이자 ○○대학교 법학전문대학원의 설치 주체로서 그 장학금제도에 관해 관리·감독할 권한이 있고, 피청구인은 학교교육의 사무를 관장하는 국가기관의 장으로서 청구인을 지도·감독할 권한이 있는바, 이 사건 모집정지는 이러한 법적 근거와 권한에 따라 
이루어진 것이다. 따라서 이 사건 모집정지는 법률유보원칙에 반하지 아니한다. 
3. 이 사건 모집정지는 ○○대학교 법학전문대학원의 신입생 정원 중 2.5%의 모집을 정지하는 것으로 청구인에게 큰 불이익인 점, ○○대학교 법학전문대학원 설치인가 신청서의 내용을 종합하면 장학금지급률을 최저 20% 보장하되 그 당시 장학금확보율이 100.6%에 달한다는 내용으로 해석되는 점, 피청구인의 법학전문대학원 설치인가 심사기준에 따르면 장학금지급률 20% 이상이면 해당 항목의 만점에 해당하는 점, 청구인은 법학전문대학원 개원 이래 초기 3년간 다른 24개 대학들에 비하여 최고수준의 장학금을 지급하였고 이후에도 피청구인의 설치인가 심사기준에서 요구하는 장학금지급률 및 청구인이 제출한 설치인가 신청서상의 최저 장학금지급률을 상회하는 장학금을 지급해 온 점, 법학전문대학원법 제39조는 시정명령 불이행으로 인하여 ‘정상적인 학사운영이 곤란’한 경우에 한하여 학생모집을 정지할 수 있도록 정하고 있음에도 불구하고 이 사건 모집정지 당시 ○○대학교 법학전문대학원의 장학금지급률로 인하여 ○○대학교 법학전문대학원의 정상적인 학사운영이 곤란한 정도에 이르렀다고 인정하기 어려운 점 등을 종합하면, 이 사건 모집정지는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해한다.
refrnPrvsn: 헌법 제22조 제1항, 제31조 제1항, 제4항, 제37조 제2항
법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 제정된 것) 제1조 (목적) 이 법은 법학전문대학원의 설치·운영 및 교육 등에 관한 사항을 정함으로써 우수한 법조인을 양성함을 목적으로 한다.
법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 제정된 것) 제4조 (설치주체) 대학의 설립·경영자(국립대학의 경우에는 국가, 공립대학의 경우에는 지방자치단체, 사립대학의 경우에는 학교법인을 말한다. 이하 같다)는 법조인의 양성에 필요한 전문적인 법률이론 및 실무에 관한 교육 및 연구를 주된 목적으로 하는 법학전문대학원을 설치·운영할 수 있다.
법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 제정된 것) 제5조 (설치인가 등) ① 법학전문대학원을 두고자 하는 대학의 설립·경영자는 제16조부터 제20조까지의 규정에 따른 교원·시설 및 교육과정 등 법학전문대학원의 설치기준을 갖추어
야 한다.
② 공립 또는 사립대학의 설립·경영자가 법학전문대학원을 두고자 하는 경우에는 교육부장관의 인가를 받아야 한다. 인가받은 법학전문대학원을 폐지하거나 인가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 때에도 또한 같다. 
③ 교육부장관은 제2항에 따른 설치인가 및 폐지·변경인가를 하고자 하는 경우에는 미리 제10조에 따른 법학교육위원회(이하 “법학교육위원회"라 한다)의 심의를 거쳐야 한다. 
④ 국가가 법학전문대학원을 두고자 하는 경우에는 법학교육위원회의 심의를 거쳐야 한다. 법학전문대학원을 폐지하거나 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 때에도 또한 같다.
⑤ 제2항에 따른 설치인가 및 폐지·변경인가의 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 제정된 것) 제10조 (법학교육위원회의 설치 및 기능) 법학전문대학원에 관한 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 교육부장관 소속으로 법학교육위원회를 둔다. 
1. 법학전문대학원의 설치인가에 관한 사항(국립대학에 두는 법학전문대학원의 설치에 관한 사항을 포함한다)
2. 법학전문대학원의 폐지 및 변경인가에 관한 사항(국립대학에 두는 법학전문대학원의 폐지 및 변경에 관한 사항을 포함한다)
3. 개별 법학전문대학원의 정원에 관한 사항
4. 법학전문대학원 설치인가의 세부기준에 관한 사항
5. 그 밖에 법조인의 양성 및 법학전문대학원의 법학교육에 관하여 교육부장관이 부의하는 사항
법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 제정된 것) 제17조 (물적 기준) ① 법학전문대학원은 충실한 교육을 위하여 대통령령으로 정하는 시설을 갖추어야 한다.
② 법학전문대학원을 두는 대학은 법학전문대학원의 운영에 필요한 재정을 확보하여야 하고, 장학금제도 등 학생에 대한 경제적 지원방안을 마련하여야 한다.
법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 제정된 것) 제38조 (시정명령) 교육부장관은 법학전문대학원이 설치된 대학 또는 당해 법학전문대학원이 제5조 제2항 및 제4항, 제7조 제3항, 제8조, 제16조, 제17조, 제18조 제1항부터 제3항까지, 제19조, 제20조, 제22조, 제23조, 제25조, 제27조 및 제32조를 위반하는 경우에는 일정한 기간을 정하여 법학전문대학원이 설치된 대학의 설립·경영자 또는 대학의 장에게 시정명령을 할 수 있다.
법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 제정된 것) 제39조 (감축조치 등) 교육부장관은 제38조에 따른 시정명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지정된 기간 내에 이를 이행하지 아니하여 정상적인 학사운영이 곤란한 경우에는 다음 각 호의 처분을 할 수 있다. 
1. 당해 법학전문대학원의 학생정원의 감축
2. 당해 법학전문대학원의 학생모집 정지
법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률 시행령(2007. 9. 28. 대통령령 제20302호로 제정된 것) 제2조 (설치인가 절차) ① ·법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률·(이하 “법”이라 한다) 제5조 제2항 전단에 따른 공립 또는 사립대학의 설립·경영자는 법학전문대학원을 두고자 할 때에는 다음 각 호의 사항을 적은 서류를 갖추어 교육인적자원부장관에게 법학전문대학원의 설치인가를 신청하여야 한다.
1.~10. 생략
11. 수업료 및 입학금 등 재원, 장학금 제도를 포함한 향후 3년간의 법학전문대학원의 재정운용계획
12.~15. 생략
② 생략
refrnPrcdnt: 1. 헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등, 판례집 4, 659, 670
헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1047등, 판례집 18-1상, 601, 613
2. 헌재 2014. 9. 25. 2012헌마1029, 판례집 26-2상, 578, 585
3. 헌재 2009. 2. 26. 2008헌마370등, 판례집 21-1상, 292, 307
event: 청 구 인 ○○대학교
대표자 총장직무대리 강○옥
대리인 변호사 이명웅
피청구인 교육부장관
eventCol1: 청구인|○○대학교대표자 총장직무대리 강○옥대리인 변호사 이명웅
eventCol2: 피청구인|교육부장관
reason: 1. 사건개요
가. 청구인은 ○○도를 소재지로 설립된 국립대학교이고(국립학교 설치령 제3조, 별표 1), ○○대학교총장은 ○○대학교의 장으로서 교무를 통할하고 소속 교직원을 감독하며 학생을 지도하고 학교를 대표하며(국립학교 설치령 제5조), 피청구인은 학교교육에 관한 사무를 관장하는 행정각부의 장으로 학교를 지도⋅감독하며 법학전문대학원의 설치⋅운영에 관한 사항을 주관한다[정부조직법 제26조, 고등교육법 제5조 제1항, ‘법학전문대학원 설치⋅운영에 관한 법률’(이하 ‘법학전문대학원법’이라 한다.) 제5조].
피청구인의 명칭은 2007. 7. 27. 법학전문대학원법 제정 당시에는 교육인적자원부장관이었으나(법률 제8544호), 2008. 2. 29. 개정에서 교육과학기술부장관으로 변경되었고(법률 제8852호), 2013. 3. 23. 개정에서 교육부장관으로 변경되었다(법률 제11690호). (이하에서는 명칭변경과 관계없이 ‘피청구인’이라 한다.)
나. 피청구인은 2014. 5. 28. ○○대학교 총장에게 2012, 2013, 2014학년도에 ○○대학교 법학전문대학원 설치 인가신청서 상의 장학금 지급비율을 이행하지 않았으니 이를 이행하라는 시정명령을 하였다. 그러나 ○○대학교총장은 피청구인이 법학전문대학원 인가 당시 ○○대학교 법학전문대학원의 장학금확보율을 장학금지급률로 오해하여 시정명령을 하였다면서 이를 이행하지 아니하였다. 그러자 피청구인은 법학교육위원회의 심의를 거쳐, 2014. 9. 23. ○○대학교 법학전문대학원의 학생정원 40명 중 2015학년도 모집정지 1명 및 2016학년도 모집정지 1명(2015. 2. 28.까지 조건부 유예)을 내용으로 하는 제재를 통지하였고[2012-2014학년도 시정명령 미이행 법학전문대학원 행⋅재정 제재 확정 통지(대학원지원과-4757)], 2015. 6. 19. 위 2016학년도 조건부 제재 유예 부분을 모집정지 1명 제재로 확정 통지하였다[2014학년도 시정명령 미이행 법학전문대학원 행⋅재정 제재 확정 통지(대학학사제도과-4803)].
다. 이에 청구인은 피청구인이 ○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도 및 2016학년도 신입생 각 1명의 모집을 정지하도록 한 행위가 헌법 제31조 제4항이 정하고 있는 대학의 자율권을 침해한다고 주장하면서 2014. 12. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 피청구인이 ○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도 및 2016학년도 신입생 각 1명의 모집을 정지하도록 한 행위(이하 ‘이 사건 모집정지’라고 한다.)가 청구인의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다.
3. 청구인의 주장 요지
가. 피청구인의 이 사건 모집정지는 청구인의 대학의 자율권의 내용 중 학사에 관한 기본적이고 중요한 사항인 학생모집에 관한 사항을 제한한다. 그런데 피청구인에게는 국립대학의 법학전문대학원 설치에 대한 인가권한이 없고, 나아가 그 인가시 부관의 이행 여부를 근거로 하여 국립대학에 시정명령 및 제재할 법적 권한이 없다. 또한 인가신청 당시 제출하는 서류의 내용에 기재하는 장학금지급률은 향후 3년간 계획에 한정됨에도 불구하고, 피청구인이 최초의 인가가 이루어진 2008. 2.을 기준으로 그로부터 이미 3년이 지난 2012⋅2013⋅2014년 장학금지급률의 저조함을 이유로 처분을 하는 것은 법적 근거가 없다. 나아가 청구인은 인가신청 당시 장학금의 최소지급률을 20%로 명기하면서 당시 실현된 장학금확보율을 100.6%라고 하였는데, 피청구인이 이를 오인하여 100.6%를 기준으로 시정명령 및 모집정지처분을 하였다. 이처럼 피청구인은 법률에 근거하지 않은 자의적 기준에 의하여 청구인의 대학의 자율권을 제한하고 있으므로, 피청구인의 이 사건 모집정지는 법률유보원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해한다.
나. 이 사건 모집정지의 근거를 법학전문대학원법 제17조로 본다면, 이는 법률요건이 불명확한 법률조항을 근거로 한 공권력행사로서 명확성원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해한다.
다. 법학전문대학원법 제39조의 학생모집정지처분은 ‘정상적인 학사운영이 곤란한 경우’를 요건으로 하는데, 청구인은 인가신청 당시 피청구인에 의하여 객관적으로 요구되던 장학금지급률 20%를 상회하는 장학금을 지급함으로써 학사운영에 문제를 야기하지 않았다. 그럼에도 불구하고 이러한 사정에 대한 고려 없이 청구인의 법학전문대학원 정원 40명 중 1명을 모집할 수 없도록 한 이 사건 모집정지는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해한다.
4. 판  단
가. 이 사건의 쟁점
(1) 헌법재판소는, 헌법 제31조 제4항이 정하는 교육의 자주성 및 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭 필요한 것으로서 대학에게 부여된 헌법상의 기본권인 대학의 자율권이라고 판시하면서 국립 서울대학교가 대학의 자율권의 주체가 될 수 있음을 인정한 바 있고(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등 참조), 대학의 자율권은 기본적으로 대학에게 부여된 기본권이나 문제되는 사안에 따라 교수⋅교수회도 그 주체가 될 수
있다고 판시함으로써 대학의 자율권의 주체는 원칙적으로 대학 그 자체임을 재확인한 바 있다(헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1047등 참조). 그리고 이러한 대학의 자율권의 보호영역에는 대학시설의 관리⋅운영만이 아니라 학사관리 등 전반적인 것으로 연구와 교육의 내용, 그 방법과 대상, 교과과정의 편성, 학생의 선발, 학생의 전형도 포함된다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등 참조). 그런데 이 사건 모집정지는 ○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도 및 2016학년도 신입생 모집정원 40명 중 각 1명의 모집을 정지하도록 하고 있으므로, 국립대학교인 청구인의 학생 선발에 관한 대학의 자율권을 제한한다.
(2) 청구인은 이 사건 모집정지에 대하여 행정소송을 제기하지 아니한 채 바로 헌법소원심판을 청구하였으므로 보충성 요건을 갖추었는지 여부가 문제되지만, 법인화되지 않은 국립대학은 영조물에 불과하고, 그 총장은 국립대학의 대표자일 뿐이어서 행정소송의 당사자능력이 인정되지 않는다는 것이 법원의 확립된 판례이므로(대법원 2010. 3. 11. 선고 2009두23129 판결; 대법원 2007. 9. 20. 선고 2005두6935 판결 등 참조), 설사 청구인이 이 사건 모집정지에 대하여 행정소송을 제기한다고 할지라도 부적법 각하될 가능성이 많아 행정소송에 의하여 권리 구제를 받을 가능성이 없는 경우에 해당되고, 따라서 보충성의 예외를 인정함이 상당하다(헌재 1995. 12. 28. 91헌마80 등 참조).
(3) 헌법 제31조 제4항은 ‘대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.’라고 규정하고 있으므로 입법자는 법률의 형식으로 대학의 자율권 보장의 내용을 구체적으로 형성하고 실현할 수 있다고 할 것이나, 헌법 제22조 제1항의 학문의 자유를 실질적으로 보장하기 위하여 헌법 제31조 제4항이 명시적으로 도입된 취지를 고려할 때 대학의 자율권에 대한 제한도 헌법 제37조 제2항을 준수해야 하므로, 이 사건 모집정지가 헌법 제37조 제2항의 법률유보원칙 및 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해하는지 문제된다.
(4) 한편 청구인은 법학전문대학원법 제17조의 내용이 불명확하므로 이에 근거한 이 사건 모집정지는 명확성원칙에 위반되는 공권력 행사라는 취지로 주장하나, 법학전문대학원법 제17조의 위헌 여부는 이 사건 심판대상에 해당되지 아니하고, 이 사건 모집정지는 ○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도 및 2016학년도 신입생모집을 각 1명 정지하도록 한다는 것으로서 그 내용이 명확하므로, 이에 관해서는 별도로 판단하지 아니한다.
나. 법률유보원칙에 반하여 대학의 자율권을 침해하는지 여부
(1) 헌법상 기본권인 대학의 자율권도 기본권제한의 일반적 법률유보원칙을
규정한 헌법 제37조 제2항에 의하여 제한될 수 있으나, 그 제한의 방법은 원칙적으로 법률로만 가능하다. 여기서 기본권 제한에 관한 법률유보원칙은 법률에 근거한 공권력 행사를 요청하는 것이므로, 법률의 근거가 없는 공권력 행사를 통한 기본권 제한은 법률유보원칙에 위반된다(헌재 2014. 9. 25. 2012헌마1029 참조).
(2)피청구인은 ○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도 및 2016학년도 신입생 모집에서 학생 각 1명의 모집을 정지하도록 통지하면서, "법학전문대학원법 제5조, 제10조, 제39조, 제40조, 제46조, 법학전문대학원법 시행령 제2조"를 관련근거로 기재하였다.
법학전문대학원법 제39조는 ‘제38조에 따른 시정명령을 받은 자’가 정당한 사유 없이 이를 이행하지 아니하여 정상적인 학사운영이 곤란한 경우에 교육부장관이 학생정원을 감축하거나 학생모집을 정지할 수 있다고 규정하고 있고, 제38조는 법학전문대학원이 설치된 대학이 ‘제5조 제2항 등을 위반하는 경우’에 교육부장관은 시정명령을 할 수 있다고 규정하고 있다. 그러므로 법학전문대학원법 제39조, 제38조가 이 사건 모집정지의 법적 근거가 되기 위해서는, 청구인이 제5조 제2항을 위반한 사실이 인정되어야 한다.
그런데 법학전문대학원법 제5조 제2항은 ‘공립 또는 사립대학의 설립⋅경영자’가 법학전문대학원을 두고자 하는 경우에는 교육부장관의 인가를 받도록 규정하고 있으므로, 국립대학인 청구인은 위 법률조항의 적용 대상이 아니다. 그러므로 설사 청구인이 교육부장관의 인가를 받지 아니한 채 법학전문대학원의 장학금 제도를 변경하였다고 할지라도 이를 두고 법학전문대학원법 제5조 제2항에 위반된다고 할 수 없다. 결국 법학전문대학원법 제5조 제2항, 제38조, 제39조, 법학전문대학원법 시행령 제2조는 청구인에 대한 이 사건 모집정지의 근거조항에 해당하지 아니한다. 그 밖에 법학전문대학원법 제10조, 제40조, 제46조는 법학교육위원회의 설치 및 기능, 법학전문대학원의 인가취소, 형사처벌에 관한 규정으로서 이 사건 모집정지의 직접적인 근거조항에 해당하지 아니한다.
(3)그러나 국립대학은 고등교육을 실시하기 위하여 국가가 설립⋅경영하는 대학으로 그 설립⋅경영의 주체는 국가이고(교육기본법 제11조 제1항, 고등교육법 제2조 제1호, 제3조, 제18조), 국립대학에 있는 법학전문대학원의 설치주체 역시 국가이며(법학전문대학원법 제4조), 교육부장관은 국립대학에 대해 지도⋅감독을 할 수 있고(고등교육법 제5조 제1항), 교육부장관 소속의 법
학교육위원회는 국립대학에 두는 법학전문대학원의 설치⋅폐지⋅변경 등에 관하여 심의할 수 있으므로(법학전문대학원법 제5조 제4항, 제10조), 국가는 국립대학에 설치된 법학전문대학원의 운영에 대해 관리⋅감독할 권한이 있다. 또한 국립대학의 설립⋅경영자인 국가의 경우에도 법학전문대학원법 제16조부터 제20조까지의 규정에 따른 교원⋅시설 및 교육과정 등 법학전문대학원의 설치기준을 갖추어야 하므로(법학전문대학원법 제5조 제1항), 법학전문대학원을 두는 대학에 장학금제도 등 학생에 대한 경제적 지원방안을 마련할 의무를 부담한다(법학전문대학원법 제17조 제2항).
이처럼 국가는 ○○대학교의 설립⋅경영의 주체이자 ○○대학교에 있는 법학전문대학원의 설치 주체로서 그 장학금제도에 관하여 관리⋅감독할 권한이 있고, 피청구인은 학교교육에 관한 사무를 관장하는 국가기관의 장으로서 ○○대학교 법학전문대학원의 장학금제도에 관하여 지도⋅감독할 권한이 있으므로 이러한 지도⋅감독권에 기하여 한 이 사건 모집정지는 법률유보원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해한 것으로 보기는 어렵다.
다. 과잉금지원칙에 반하여 대학의 자율권을 침해하는지 여부
(1) 이 사건 모집정지는 대학의 자율권을 제한하고 있으므로, 이를 제한함에는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙이 준수되어야 한다(헌재 2009. 2. 26. 2008헌마370등 참조). 다만 법학전문대학원은 교육기관으로서의 성격과 함께 법조인 양성이라는 국가의 책무를 일부 위임받은 직업교육기관으로서의 성격을 함께 가지고 있고, 입법자는 일정한 전문분야에 관한 자격제도를 마련함에 있어 광범위한 입법재량을 가지고 있으며, 이에 따라 국립대학에 설치된 법학전문대학원의 장학금제도를 지도⋅감독하는 피청구인에게 부여된 재량권 역시 존중될 필요가 있으므로, 이 사건 모집정지의 위헌성을 판단함에 있어 과잉금지원칙의 요구는 다소 완화된다고 할 것이다.
(2)헌법 제31조 제1항은 모든 국민에게 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 규정하고 있다. 이러한 능력에 따라 균등하게 교육받을 권리를 보장하기 위하여 입법자는 모든 국민은 경제적 지위 등을 이유로 교육에서 차별을 받지 않을 것을 선언하고(교육기본법 제4조 제1항), 장학금 지급 등 필요한 조치를 마련할 것을 국가의 의무로 정하며(고등교육법 제8조), 법학전문대학원에 장학금제도 등 학생에 대한 경제적 지원을 마련할 것을 대학의 의무로 정하였다(법학전문대학원법 제17조 제2항). 그리고 피청구인은 위와 같은 관련규정을 준수하기 위하여 법학전문대학원 설치인가 심사기준으로 장학금지급
률을 명시하였고, 이후 최종 설치인가 당시 대학들이 제출한 신청서 상의 장학금 지급계획을 이행하도록 하였다. 그러므로 이 사건 모집정지는 장학금 지급계획 불이행에 대한 제재를 통하여 청구인으로 하여금 신청서 상의 장학금 지급계획을 이행하도록 강제함으로써, 능력에 따라 균등하게 교육 받을 권리를 보장하여 법학전문대학원을 통한 우수한 법조인 양성에 차질이 없도록 하기 위한 것이므로(법학전문대학원법 제1조), 목적의 정당성 및 수단의 적절성이 인정된다.
(3) 그러나 이 사건 모집정지는 아래와 같은 이유에서 그 목적 달성을 위하여 필요한 범위를 넘어선 지나친 제한이다.
가) 이 사건 모집정지는 ○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도 및 2016학년도 신입생 모집에서 학생 각 1명의 모집을 정지하도록 하는 것을 내용으로 한다. 그런데 ○○대학교 법학전문대학원의 신입생 모집정원은 40명에 불과한데, 그 중 1명의 모집을 정지하는 것은 학생정원의 2.5%를 모집 정지하는 것이고, 이는 청구인이 법학전문대학원에 대한 인적⋅물적 투자를 그에 비례하여 줄일 수 없는 사정을 고려할 때 상당히 큰 불이익이 될 수밖에 없다.
나)청구인은 2008. 7. 4. 피청구인에게 법학전문대학원 설치인가를 신청하면서, "편제 완성연도 120명 정원대비 100.6%의 장학금을 확보하였음", "장학금확보율 100.6%(2011년 120명 편제완성 시 기준)", "2008년 04월 11일 현재 ○○대학교 법학전문대학원생에 대한 장학금확보율은 100.6%(2011년 120명 편제완성 시 기준)에 달함"이라고 기재하였고(‘법학전문대학원 설치인가 수정신청서’ 11쪽, 21쪽, 194쪽 참조), "장학금: 재학생 60% 이상 확대 노력", "장기적으로 재학생의 60% 이상에 전액장학금을 지급할 수 있도록 추진"이라고 기재하였으며(‘법학전문대학원 설치인가 수정신청서’ 38쪽, 41쪽 참조), "법학전문대학원 유치 시, 매 학기 등록금 수입의 20%를 장학금으로 사용하도록 함으로써 장학금 수혜비율이 최저 20%에 달하도록 할 예정임."이라고 기재한 바 있다(‘법학전문대학원 장학금 확보 및 지급계획서’ Ⅴ.항 참조). 이러한 신청서의 기재를 종합하면, 청구인의 의사는 장학금지급률을 최저 20% 보장하되, 장기적으로는 최대 60% 이상까지 지급할 수 있도록 노력하며, 확보된 장학금이 120명 편제완성 기준으로 100.6%에 달한다는 내용으로 해석하는 것이 합리적이다.
다만, 신청서에는 ‘장학금지급률 100.6%’라는 기재도 일부 발견되지만(‘법학전문대학원 설치인가 수정신청서’ 11쪽, 221쪽 참조), 신청서의 전체 맥락을 고
려할 때 장학금확보율을 장학금지급률로 잘못 기재한 것으로 보인다. 이에 피청구인은 청구인의 신청서 일부에 ‘장학금지급률 100.6%’라는 기재가 있으므로 그에 상응하는 장학금이 지급되어야 한다는 입장이나, 법학전문대학원 학생 전원에게 전액장학금 이상을 지급한다는 것은 국립대학교의 재정 현실상 상당히 어려울 것이라는 점을 고려할 때, 만약 피청구인이 100.6%라는 수치를 장학금확보율이 아닌 장학금지급률로 이해하고 있었다면 추가적인 0.6%의 의미가 무엇인지, 학생 전원에게 전액장학금 이상을 지급할 수 있는 방안이 있는지를 청구인에게 구체적인 소명을 요구하였어야 함에도 불구하고, 피청구인은 인가심사 및 실사 과정에서 이 점에 관하여 아무런 소명을 요구한 바 없다. 결국 이 사건 모집정지는 피청구인이 신청서 상의 장학금확보율에 관한 기재를 장학금지급률에 관한 내용으로 오해하여 이루어진 것으로 봄이 상당하다.
다) 피청구인은 2007. 10. 30. 법학전문대학원 설치인가 심사기준을 공표하면서 법학전문대학원 재학생 장학금지급률 항목으로 30점을 배점하였는데, 전액장학생 비율이 20% 이상인 경우에는 해당 항목의 만점(30점)을 받도록 명시하였다(‘법학전문대학원 설치인가 심사기준’ 61-62쪽 참조). 그런데 청구인은 법학전문대학원 개원 이래 초기 3년간 법학전문대학원 중 최고 수준의 장학금을 지급하였고(2009학년도 85.0%, 2010학년도 78.7%, 2011학년도 80.4%), 이후에도 재정이 허락하는 범위에서 위 20%의 기준을 상회하는 장학금을 지급하여 왔으므로(2012학년도 44.9%, 2013학년도 43.5%, 2014학년도 23.1%), 청구인의 장학금지급률이 위와 같은 객관적 기준에 위반된다고 보기도 어렵다.
라) 또한 법학전문대학원법 제39조는 교육부장관의 시정명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지정된 기간 내에 이를 이행하지 아니하여 ‘정상적인 학사운영이 곤란한 경우’에 학생모집 정지 등의 처분을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 비록 이 사건 모집정지가 직접적으로 법학전문대학원법 제39조에 근거한 처분은 아니라도, 법률 위반(예컨대 법학전문대학원법 제5조 제2항, 제38조 위반)을 이유로 학생모집을 정지하는 경우에도 ‘정상적인 학사운영이 곤란한 경우’에 이르러야 할 것을 입법자가 요구하고 있음에 비추어 보면, 이 사건 모집정지의 과잉금지원칙 위반 여부를 판단함에 있어서도 ‘정상적인 학사운영이 곤란한 경우’에 한하여 학생모집을 정지하도록 한 법학전문대학원 제39조의 취지를 고려함이 타당하다. 그런데 기록에 의하면 이 사건 모집정지 당시 장학금지급률 100.6% 미이행으로 인하여 ○○대학교 법학전문대학원의 정상적인 학사운영이 곤란한 정도에 이르렀다고 인정하기는 부족하다.
마) 나아가 법학전문대학원법 시행령 제2조 제1항 제11호는 ‘장학금 제도를 포함한 향후 3년간의 법학전문대학원의 재정운용계획’을 인가신청시 제출하도록 규정하고 있으므로, 장학금 제도를 포함한 법학전문대학원의 재정운용계획에 있어 ‘향후 3년간’이란 시행령의 기간 제한도 이 사건 모집정지의 과잉금지원칙 위반 여부를 판단함에 있어 함께 고려될 필요가 있다. 그런데 앞서 살펴본 바와 같이 청구인은 법학전문대학원 개원 이래 초기 3년간 다른 24개 법학전문대학원들에 비하여 최고 수준의 장학금을 지급하였고, 이처럼 법학전문대학원법 시행령 제2조 제1항 제11호에 규정된 3년이란 기간 제한이 지난 이후에도 대학의 재정이 허락하는 범위에서 교육부장관의 ‘법학전문대학원 설치인가 심사기준’상의 객관적 기준인 20%를 상회하는 장학금을 지급해 왔다.
바) 결국 청구인은 교육부의 설치인가 심사기준에서 요구하는 장학금지급률 및 청구인이 제출한 설치인가 신청서에 기재한 최저 장학금지급률 이상을 지속적으로 충족하였음에도 불구하고, 피청구인은 설치인가 신청서상에 기재된 장학금확보율을 장학금지급률로 오인한 채 정상적인 학사운영이 곤란하게 되는 사정이 있는지 여부 등에 관하여 아무런 고려 없이 이 사건 모집정지를 하였으며, 그로 인하여 청구인은 2년간 법학전문대학원 정원의 2.5%에 해당하는 학생의 모집 정지라는 인적⋅물적 피해를 입게 되었는바, 이는 장학금제도를 통한 우수 법조인 양성이라는 목적을 고려하더라도 그 목적달성을 위하여 필요한 범위를 넘어선 지나친 제한으로 봄이 타당하다.
(4) 이 사건 모집정지는 ○○대학교 법학전문대학원의 2015학년도 및 2016학년도의 신입생 모집을 각 1명 정지하도록 하고 있고, ○○대학교 법학전문대학원의 신입생 모집정원은 40명에 불과하여 그로 인한 등록금 수입의 감소 등 인적⋅물적 효과는 구체적이고 직접적임을 고려할 때, 이 사건 모집정지로 인해 달성할 수 있는 공익의 정도가 그로 인한 대학의 자율권 제한에 비하여 더 크다고 보기 어려워 법익 균형성도 인정되지 아니한다.
(5) 따라서 이 사건 모집정지는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해한다.
5. 결  론
이 사건 모집정지는 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 대학의 자율권을 침해하므로 그 중 2015년 모집정지 부분은 위헌임을 확인하고, 2016년 모집정지 부분은 취소하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.
volumeInfo: 27
seriesInfo: 2
pages: 710~723
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 인용(위헌확인),인용(취소)
rstaDate: 20151223
eventType: 헌마