item: panreType: 판례집
eventNo: 2013헌마666
eventNm: 대한민국헌정회 육성법 제2조의2 제1항 제2호 위헌확인  
panreTitle: 대한민국헌정회 육성법 제2조의2 제1항 제2호 위헌확인

panreInfo: (2015. 4. 30. 2013헌마666)

textOfDecision: 이 사건 심판청구를 기각한다.
eventSummary: 청구인(선정당사자) 및 나머지 선정자들{허○욱(선정당사자) 외 20인. 이하청구인(선정당사자)과 나머지 선정자들을 합쳐‘청구인등’이라 한다.}은 2012.5. 29. 이전에 국회의원으로 1년 미만의 기간 동안 재직했던 사람들로,‘대한민국헌정회 육성법’(이하‘헌정회법’이라 한다.)에 따라 연로회원지원금을 지급받아 왔다. 그런데 2013. 8. 13. 헌정회법이 개정되어 제2조의2 제1항 제2호가 국회의원 재직 기간이 1년 미만인 자(헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우는 제외)를 연로회원지원금의 지급대상에서 제외하도록 규정하여, 청구인등은 위 조항이 시행되는 2014. 1. 1.부터 연로회원지원금을 지급받지 못하게 되었다.
이에 청구인등은 2013. 9. 30. 헌정회법 제2조의2 제1항 제2호가 청구인등의기본권을 침해한다며 위 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을청구하였다.

abjObt: 이 사건 심판대상은‘대한민국헌정회 육성법’(2013. 8. 13.법률 제12110호로개정된 것) 제2조의2 제1항 단서 중 제2호(이하‘심판대상조항’이라 한다.)가 청구인등의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은[별지]와 같다.

대한민국헌정회 육성법(2013. 8. 13. 법률 제12110호로 개정된 것)
제2조의2(연로회원지원금)①헌정회는 연로회원(2012년 5월 29일 이전에국회의원으로 재직한 연로회원에 한정한다. 이하 같다)에 대하여 지원금(이하“연로회원지원금”이라 한다)을 지급할 수 있다.다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 그러하지 아니하다.
2. 국회의원 재직 기간이 1년 미만인 자(헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우는 제외한다)

relatedProvision: 대한민국헌정회 육성법(2013. 8. 13. 법률 제12110호로 개정된 것)
제2조(보조금의 교부)①국가 또는 지방자치단체는 헌정회에 대하여 그 운영 및 연로회원(회원 중 65세 이상인 자를 말한다. 이하 같다) 지원에 필요한자금과 비용등에 충당하기 위하여 보조금을 교부할 수 있다.
제2조의2(연로회원지원금)①헌정회는연로회원(2012년 5월 29일 이전에국회의원으로 재직한 연로회원에 한정한다. 이하 같다)에 대하여 지원금(이하“연로회원지원금”이라 한다)을 지급할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 그러하지 아니하다.
1. 전직ㆍ현직 대통령
3.「국가공무원법」제2조에따른국가공무원과「지방공무원법」제2조에 따른 지방공무원 및 그 밖에 다른 법령에 따라 공무원의 신분을가지는 직에 재직하고 있는 자
4. 지방자치단체와「지방공기업법」에 따른 지방직영기업, 지방공사 및지방공단에서 매월 일정액의 보수나 업무추진비, 그 밖에 이와 유사한 명목의 활동비를 지급받는 임직원
5.「공공기관의 운영에 관한 법률」제4조에 따른 공공기관 및「공직자윤리법」에서 정한 공직유관단체에서 매월 일정액의 보수나 업무추진비, 그 밖에 이와 유사한 명목의 활동비를 지급받는 임직원
6. 국적상실자
7. 국회의원 재직 시 제명처분을 받거나 유죄확정판결로 의원직을 상실한 자
8.연로회원지원금 지급일 현재 금고 이상의 유죄확정판결을 받아 그집행이 종료되지 아니하였거나 면제되지 아니한 자
9.「소득세법」제4조 제1항 제1호에 따른 종합소득을 합산하여 산정한가구 월평균 소득(연로회원 본인이 소속된「주민등록법」제7조에따른 세대별 주민등록표에 등재된 자의 소득을 합산한다. 다만, 연금소득의 2분의 1과 동거인의 소득은 제외한다. 이하 같다)이 전년도도시근로자 가구당 월평균 소득액 이상에 해당하는 자
10. 연로회원 본인과 그 배우자의「금융실명거래 및 비밀보장에 관한법률」제2조 제2호에 따른 금융자산 가액 및「부동산 가격공시 및감정평가에 관한 법률」에 따라 공시된 부동산 가격의 합계액에서부채(금융기관 융자금, 공공기관 대출금, 임대보증금, 법령에 근거한공제회 대출금 및 법원에 의하여 확인된 사채를 말한다) 가액을 제외한 순자산액이 정관으로 정하는 기준액 이상인 자. 다만, 정관으로기준액을 정하는 경우 제9호에 해당하는 자와의 형평성 등을 고려하여야 한다.
11. 헌정회 회원 징계규정에 따라 제명처분을 받았거나 자격정지된 자
12. 그 밖에 정관으로 정한 지급제외대상에 해당하는 자
②제1항에도 불구하고 헌정회는 같은 항 제9호에 해당하는 연로회원에 대하여 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득액과 연로회원지원금 월액을 합산한 금액에서 연로회원의 가구 월평균 소득을 제외한 금액만큼 연로회원지원금을 정관으로 정하는 바에 따라 지급할 수 있다.
대한민국헌정회정관(2013. 10. 24. 개정된 것)
제17조(연로회원지원금)①대한민국헌정회육성법(이하“법”이라 한다)제2조의2 제1항 제10호에 따른 기준액은 18억 5천만 원으로 한다. 단, 다음 각 호의 부동산으로서 증빙서류가 첨부된 것은 재산가액에서 제외한다.
1. 종중ㆍ문중의 재산으로서 사실상 본인의 소유가 아닌 경우
2.그린벨트, 도시계획등에 묶여 소유권 행사가 제한되어 있는 경우
④법 제2조의2 제2항에 따라 산출한 연로회원지원금 지급금액은 반올림하여 만 원단위로 지급한다.
⑥그 밖에 지급대상 및 지급금액과 관련하여 필요한 사항은 연로회원에 대한 지원금지급규정으로 정한다.
연로회원에 대한 지원금 지급규정(2013. 12. 19. 개정된 것)
제2조(지원금지급액)①연로회원지원금은 월 120만 원으로 한다.
제3조(지급기간)①연로회원지원금은 만65세에 달한 달이 속하는 월부터지급한다. 다만, 지급대상자의 지급신청이 지연되었을 때에는 그 지급신청한날이 속하는 월부터 지급한다.
②연로회원지원금은 지급대상자가 사망한 날이 속하는 월까지 지급한다.

caseRelatedOpinion: (1) 심판대상조항은 재직기간이 1년 미만인 전직 국회의원을 재직기간이 1년 이상인 경우에 비하여 차별하고, 헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우에 비하여 그 외의 사유로 1년 미만의 기간 동안 재직하게 된 경우를 차별하여 청구인등의 평등권을 침해한다.
(2) 청구인등은 연로회원지원금이 계속 지급될 것으로 신뢰하고 이에 의존하여 생계를 이어왔음에도, 심판대상조항은 연로회원지원금의 지급을 중단함으로써 소급입법금지원칙, 신뢰보호원칙 및 과잉금지원칙 등에 위반하여 청구인등의 인간다운 생활을 할 권리와 재산권, 인간으로서의 존엄과 행복추구권,공무담임권을 침해한다.

(1) 연로회원지원금은 전직 국회의원인 청구인등의 헌신에 대한 보훈과 감사의 의미를 가지고 또한 청렴과 품위유지를 위하여 지급되는 것이다. 심판대상조항이 1년 미만의 재직기간을 이유로 청구인등이 연로회원지원금을 지급받지 못하도록 한 것은 청구인등에게 사회적·정신적 피해를 주고, 청구인등의 평등권을 침해한다.
(2) 국회의원은 임기를 마친 후 별도로 지급되는 연금이 없어 최소한의 생계를 유지할 수 있는 지원 방안이 필요한바, 재직기간이 1년 미만이라는 이유로연로회원지원금을 지급하지 아니하도록 한 것은 전직국회의원의 최소한의 생활유지를 위한 연로회원지원금의 사회보장적 성격을 몰각하는 것이다.
(3) 연로회원지원금은 1인당 매월 1,200,000원으로 과다하지 아니하고 헌정회법은 소득이 높거나 재산이 많은 경우 연로회원지원금을 지급하지 않도록정하고 있어 1년 미만 재직자인 청구인등에게 연로회원지원금을 지급하는 데필요한 1년 예산은 316,800,000원에 불과한 데 비하여, 연로회원지원금의 수급권을 박탈당한 청구인등의 피해는 심대하므로, 심판대상조항은 청구인등의 기본권을 침해한다.

judgement: 가. 연로회원지원금의 연혁 및 취지
(1) 연로회원지원금은 헌정회의 전신인 국회의원 동우회가 1988년부터 국회예산의 예비금으로 70세 이상의 전직 국회의원에게 월 20만 원의 연로회원지원금을 지급하면서 시작되었다. 연로회원지원금이나 국회의원 동우회에 대한예산 지원의 법률상 근거는 없었다.
국회의원 동우회는 1989. 2. 25. 사단법인 대한민국헌정회로 명칭을 변경하였고, 1991. 5. 31. 법률 제4386호로‘대한민국헌정회 육성법’이 제정되어 헌정회에 대한 보조금 지원의 법률상 근거는 마련되었으나, 연로회원지원금에 대한 예산지원의 근거는 여전히 마련되지 아니하였다.
연로회원지원금은 국내 금융위기의 영향으로 1998년 한 해 동안 감액되어지급된 것을 제외하고 그 금액이 꾸준히 증가되어 2010년부터는 월 120만 원이 지급되었고, 지급대상도 1996년부터 65세 이상의 전직 국회의원으로 확대되었다.
(2) 법률상 근거 없이 국회의 보조금 예산으로 연로회원지원금을 지급해 온것이 전직 국회의원 모임에 대한 특혜이고 예산 낭비라는 이유로 비판을 받게되자, 2010. 3. 12. 법률 제10050호로 개정된 헌정회법은 국가 또는 지방자치단체가 헌정회의 운영 및 연로회원 지원에 필요한 자금과 비용등에 충당하기 위한 보조금을 교부할 수 있도록 규정하고, 나아가 헌정회가 연로회원지원금을지급할 수 있도록 법률상 근거를 마련하였으나(제2조, 제2조의2 제1항), 연로회원지원금의 지급대상 및 지급금액 등 구체적 내용은 모두 헌정회의 정관으로 정하도록 위임하였다(제2조의2 제2항).
헌정회법의 개정에 의하여 연로회원지원금이 법률상 근거를 갖게 되었으나,연로회원지원금의 내용이 헌정회의 정관에 전부 위임되어 투명한 감시와 감독이 어렵다는 점과, 국회의원직을 수행한 사람이면 보유 재산이나 타 연금 수급여부에 상관없이 월 120만 원의 연로회원지원금이 전액 국고에서 지급되어 다른 공적연금과 형평에 맞지 아니한다는 점에 관하여 비판이 계속되었다. 이에따라 2013. 8. 13. 법률 제12110호로 개정된 헌정회법은 제19대 국회의원을 포함하여 연로회원지원금 제도를 원칙적으로 폐지하되, 연로회원지원금을 지급받고 있던 연로회원 중 국회의원 재직기간이 1년 이상인 자로서, 소득과 재산수준, 제명 또는 유죄확정 판결로 의원직을 상실하였는지 여부 등 일정한 기준에 해당하는 경우에만 연로회원지원금을 계속 지급받을 수 있다고 규정하였다.
(3)이러한 연로회원지원금은 전직 국회의원을 예우하여 전직 국회의원이국가를 위해 기여한 것에 대한 공로보상적 성격을 가진다 할 것이다.
나. 연로회원지원금의 내용
연로회원지원금은 65세 이상의 헌정회 회원(연로회원) 중 2012. 5. 29. 이전에 국회의원으로 재직한 사람에게 지급된다(헌정회법 제2조 제1항, 제2조의2제1항). 다만, 헌정회법 제2조의2 제1항 각 호에 해당하면 연로회원지원금의지급대상에서 제외되는바, 심판대상조항이 최소 재직기간을 정하는 외에도 소득 및 재산, 국가나 지방자치단체, 지방공기업, 공공기관 등에서 활동비 등을지급받는지 여부 등이 지급제외사유로 규정되어 있다.
연로회원지원금의 금액은 헌정회의 정관으로 정하는바(헌정회법 제2조의2제3항), 헌정회 정관의 위임을 받은‘연로회원에 대한 지원금 지급규정’은 월120만 원으로 금액을 정하였고, 다만 가구 월평균 소득이 전년도 도시근로자가구당 월평균 소득액 이상인 경우에는 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득액과 연로회원지원금 월액을 합산한 금액에서 연로회원의 가구 월평균 소득을 제외한 금액을 반올림하여 만 원 단위로 지급하도록 하였다(헌정회법 제2조의2 제1항 제9호, 제2항, 헌정회 정관 제17조 제4항). 이에 따라 연로회원지원금은 가구 월평균 소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득액 미만인경우에는 월 120만 원 전액이 지급되고, 그 이상의 가구 월평균 소득을 가지는연로회원에 대하여는 소득에 따라 감액된 금액이 지급되며, 전년도 도시근로자가구당 월평균 소득액과 연로회원지원금 월액을 합산한 금액 이상의 가구 월평균 소득을 가지는 경우에는 연로회원지원금이 지급되지 않게 된다.
연로회원지원금의 지급기간은 지급대상자가 만65세에 달한 달이 속하는 월부터 사망한 날이 속하는 월까지이다(‘연로회원에 대한 지원금 지급규정’제3조).
다. 청구인등의 기본권 침해 여부
(1) 쟁점
(가) 심판대상조항은 재직기간이 1년 이상인 전직 국회의원에게만 연로회원지원금을 지급하도록 하여 재직기간이 1년 미만인 경우를 차별하고 있으며,헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된경우는 재직기간이 1년 미만이라도 연로회원지원금을 지급하도록 하여 다른사유로 1년 미만 재직하게 된 청구인등을 차별취급하고 있으므로, 심판대상조항이 청구인등의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다.
(나) 청구인등은 그 외에도 심판대상조항이 청구인등의 인간다운 생활을 할권리, 재산권, 공무담임권, 인간으로서의 존엄과 행복추구권을 침해한다고 주장한다.
그러나 생활보장이 필요한 전직 국회의원은 일반 국민과 마찬가지로 다른사회보장법률의 보호를 받을 수 있는데, 전직 국회의원이 일반 국민보다 더 많은 사회보장 급여를 추가적으로 받아야 할 당위성이나 필요성이 있다고 볼 아무런 근거가 없으므로, 청구인등이 심판대상조항으로 인하여 연로회원지원금을 지급받지 못하게 되었더라도, 청구인등의 인간다운 생활을 할 권리가 침해될 여지가 있다고 보이지는 않는다.
공법상의 권리가 헌법상 재산권으로 인정되려면, 공법상의 권리가 권리주체에게 귀속되어 개인의 이익을 위해 이용 가능해야 하고, 국가의 일방적인 급부에 의한 것이 아니라 권리주체의 노동이나 투자, 특별한 희생에 의하여 획득되어 자신이 행한 급부의 등가물에 해당하는 것이어야 하며, 수급자의 생존의 확보에 기여해야 한다(헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20등 참조). 그런데 연로회원지원금은 재원이 전액 국고로 형성되며 국회의원으로서 재직년수나 공헌의 정도등에 따라 금액이 달라지는 것도 아니어서, 권리주체의 노동이나 투자, 특별한희생에 의하여 획득되어 자신이 행한 급부의 등가물에 해당한다고 볼 수 없다.이와 같이 연로회원지원금은 수급자의 상당한 자기기여에 기반한 급여라고 볼수 없어 헌법상 재산권에 해당하지 아니하므로, 심판대상조항이 청구인등의재산권을 제한한다고 볼 수 없다.
공무담임권은 국민이 공무담임에 관한 평등한 기회를 보장받는 권리로서 공직취임 기회의 자의적인 배제와 공무원 신분의 부당한 박탈을 금지하는 것을그 보호영역으로 하는바(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788등; 헌재 2011. 4. 28.2010헌바232 참조), 심판대상조항은 전직 국회의원 중 일정한 요건을 갖춘 사람에게 연로회원지원금을 지급하도록 하는 내용이므로 공직취임의 기회를 배제하는 내용이 아니며, 공무원 신분의 박탈에 관한 규정도 아니어서 공무담임권의 보호영역에 속하는 사항을 규정하고 있지 않으므로 공무담임권을 제한한다고도 할 수 없다.
청구인등은 심판대상조항이 청구인등의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해하는 이유에 대하여 구체적인 주장을 하고 있지 않고, 이에 관하여는연로회원지원금 지급대상에서 제외되는 것이 청구인등의 기본권을 침해한다는 주장에 대하여 평등권 침해 여부를 심사함으로써 그 내용이 판단된다고 할것이어서 별도로 판단하지 않는다.
(다) 그러므로 아래에서는 심판대상조항이 청구인등의 평등권을 침해하는지여부를 살펴본다.
(2) 평등권 침해 여부
(가) 심판대상조항은 재직기간이 1년 이상인지 여부, 그리고 재직기간이 1년미만이더라도‘헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우’인지 여부에 따라 연로회원지원금의 지급 여부를 달리취급하고 있다.
이는 헌법이 차별을 금지하고 있는 영역에 해당하지 아니하며, 심판대상조항으로 인하여 연로회원지원금을 지급받지 못하게 된 것만으로 청구인등의 관련 기본권에 중대한 제한이 초래되었다고 보기 어렵다. 심판대상조항은 시혜적인 법률로서, 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법률과는달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 입법자는 그입법 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 등 제반사항을 고려하여 그에 합당하다고스스로 판단하는 내용의 입법을 할 권한이 있다 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 법률의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있다고 보이지 아니하는 한 헌법에 위반된다 할 수는 없다(헌재 1993. 12. 23. 89헌마189; 헌재 1999. 7. 22. 98헌바14; 헌재 2007. 7. 26. 2004헌마914 참조).
그러므로 심판대상조항이 청구인등의 평등권을 침해하는지 여부는 자의금지원칙에 의하여 심사하기로 한다.
(나) 심판대상조항은 연로회원지원금에 대한 비판으로 인하여 연로회원지원금 제도를 원칙적으로 폐지하면서, 예외적으로 2012. 5. 29. 이전에 재직한 사람중 종전에 연로회원지원금을 지급받은 경우에 한하여 최소한의 제도를 존속시키는 과정에서 재직기간이 1년 미만으로 짧은 경우는 제외하도록 정하였다.
심판대상조항이 공로보상적 성격을 가지는 연로회원지원금의 지급 여부에재직기간을 고려한 것은 재직기간이 긴 경우 국회의원으로서 더 오랜 기간 국가에 기여하였다는 점에서 불합리하다고 볼 수 없다. 최소 재직기간을 1년으로 정한 것도, 국회의 정기회가 매년 1회 집회되고(헌법 제47조), 매년 국정감사가 실시되며(‘국정감사 및 조사에 관한 법률’제2조 제1항), 국가의 예산 관련 일정도 한 해를 그 운영단위로 하는 등(국가재정법 제2조), 국회의원의 의정활동이 1년을 단위로 하여 이루어진다는 점에서 자의적인 입법형성권의 행사라고 보기 어렵다.
(다) 심판대상조항은 헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우는 재직기간이 1년 미만이라도 연로회원지원금을 지급하도록 하고 있다.
‘헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우’는 4ㆍ19 민주혁명이나 군사쿠데타 등 헌정사의 특수한 사건과 같이 국회가 정상적으로 운영될 수 없는 예외적인 상황이 발생함으로써 임기를마칠 수 없었던 경우로서, 처음부터 국회의원 임기가 1년 미만으로 남은 상황에서 비례대표 의석을 승계하는 등 직무를 시작한 경우나 1년 미만 재직한 상태에서 사직ㆍ탈당한 경우와는 재직기간에 대한 예측가능성이나 재직기간을스스로 결정하였는지 여부에 있어서 차이가 있다.
그렇다면 입법자가 전직 국회의원에 대한 과도한 특혜라는 지적으로 인하여연로회원지원금 제도를 원칙적으로 폐지하고 그 수급대상자를 최소화하는 방향으로 법률조항을 개정하면서, 헌법개정 또는 국회의 해산이라는 비정상적인상황의 발생으로 인해 국회의원의 임기가 1년 미만으로 단축되거나 종료된 경우를 청구인등의 경우와 달리 취급하였다고 하여, 이를 입법형성의 한계를 벗어난 것이라고 하기는 어렵다.
(라) 이와 같이 심판대상조항이 현저하게 합리성이 결여된 자의적인 입법이라 할 수 없으므로, 심판대상조항은 청구인등의 평등권을 침해하지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 대한민국헌정회 연로회원지원금의 성격
2. 국회의원 재직기간이 1년 미만인 자(헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우는 제외)를 연로회원지원금 지급 대상에서 제외하는 것이 1년 미만 재직한 전직 국회의원인 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 연로회원지원금은 전직 국회의원을 예우하여 전직 국회의원이 국가를 위해 기여한 것에 대한 공로보상적 성격을 가진다.
2. 1년 이상 재직한 전직 국회의원에게 연로회원지원금을 지급하도록 한 것은 국회의원으로서 국가에 기여한 기간을 고려한 것으로, 연로회원지원금이 공로보상적 성격을 가지고 국회의원의 의정활동이 1년을 단위로 하여 이루어진다는 점에서 자의적인 입법형성권의 행사라고 보기 어렵다. ‘헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우’는 처음부터 국회의원 임기가 1년 미만으로 남은 상황에서 비례대표 의석을 승계하는 등 직무를 시작한 경우나 1년 미만 재직한 상태에서 사직·탈당한 경우와는 재직기간에 대한 예측가능성이나 재직기간을 스스로 결정하였는지 여부에 있어서 차이가 있으므로 이들을 차별하는 것에는 합리적인 이유가 있다.
따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다.
adjobtTxt: 대한민국헌정회 육성법(2013. 8. 13. 법률 제12110호로 개정된 것) 제2조의2 (연로회원지원금) ① 헌정회는 연로회원(2012년 5월 29일 이전에 국회의원으로 재직한 연로회원에 한정한다. 이하 같다)에 대하여 지원금(이하 “연로회원지원금”이라 한다)을 지급할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 그러하지 아니하다.
1. 생략
2. 국회의원 재직 기간이 1년 미만인 자(헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우는 제외한다)
3.∼12. 생략 
②∼⑥ 생략
refrnPrvsn: 헌법 제11조 제1항
대한민국헌정회 육성법(2013. 8. 13. 법률 제12110호로 개정된 것) 제2조 (보조금의 교부) ① 국가 또는 지방자치단체는 헌정회에 대하여 그 운영 및 연로회원(회원 중 65세 이상인 자를 말한다. 이하 같다) 지원에 필요한 자금과 비용등에 충당하기 위하여 보조금을 교부할 수 있다. 
② 생략
대한민국헌정회 육성법(2013. 8. 13. 법률 제12110호로 개정된 것) 제2조의2 (연로회원지원금) ① 헌정회는 연로회원(2012년 5월 29일 이전에 국회의원으로 재직한 연로회원에 한정한다. 이하 같다)에 대하여 지원금(이하 “연로회원지원금”이라 한다)을 지급할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 그러하지 아니하다.
1.∼8. 생략
9.「소득세법」제4조제1항제1호에 따른 종합소득을 합산하여 산정한 가구 월평균 소득(연로회원 본인이 소속된 「주민등록법」제7조에 따른 세대별 주민등록표에 등재된 자의 소득을 합산한다. 다만, 연금소득의 2분의 1과 동거인의 소득은 제외한다. 이하 같다)이 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득액 이상에 해당하는 자
10.∼12. 생략
② 제1항에도 불구하고 헌정회는 같은 항 제9호에 해당하는 연로회원에 대하여 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득액과 연로회원지원금 월액을 합산한 금액에서 연로회원의 가구 월평균 소득을 제외한 금액만큼 연로회원지원금을 정관으로 정하는 바에 따라 지급할 수 있다.
③∼⑥ 생략
refrnPrcdnt: 2. 헌재 1993. 12. 23. 89헌마189, 판례집 5-2, 622, 640
헌재 1999. 7. 22. 98헌바14, 판례집 11-2, 205, 219
헌재 2007. 7. 26. 2004헌마914, 판례집 19-2, 112, 136
event: 청 구 인 허○욱
(선정당사자) 대리인 법무법인 세민
담당변호사 김용균
법무법인 효민
담당변호사 장석화
변호사 함석재
보조참가인 목○상(전 대한민국헌정회 회장, 변호사)
eventCol1: 청구인|허○욱
(선정당사자)	대리인 법무법인 세민	담당변호사 김용균	법무법인 효민	담당변호사 장석화	변호사 함석재
eventCol3: 보조참가인|목○상(전 대한민국헌정회 회장, 변호사)
reason: 1. 사건개요
청구인(선정당사자) 및 나머지 선정자들{허○욱(선정당사자) 외 20인. 이하 청구인(선정당사자)과 나머지 선정자들을 합쳐 ‘청구인등’이라 한다.}은 2012. 5. 29. 이전에 국회의원으로 1년 미만의 기간 동안 재직했던 사람들로, ‘대한민국헌정회 육성법’(이하 ‘헌정회법’이라 한다.)에 따라 연로회원지원금을 지급받아 왔다. 그런데 2013. 8. 13. 헌정회법이 개정되어 제2조의2 제1항 제2호가 국회의원 재직 기간이 1년 미만인 자(헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우는 제외)를 연로회원지원금의 지급 대상에서 제외하도록 규정하여, 청구인등은 위 조항이 시행되는 2014. 1. 1.부터 연로회원지원금을 지급받지 못하게 되었다.
이에 청구인등은 2013. 9. 30. 헌정회법 제2조의2 제1항 제2호가 청구인등의 기본권을 침해한다며 위 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ‘대한민국헌정회 육성법’(2013. 8. 13. 법률 제12110호로 개정된 것) 제2조의2 제1항 단서 중 제2호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다.)가 청구인등의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
대한민국헌정회 육성법(2013. 8. 13. 법률 제12110호로 개정된 것)
제2조의2(연로회원지원금) ① 헌정회는 연로회원(2012년 5월 29일 이전에 국회의원으로 재직한 연로회원에 한정한다. 이하 같다)에 대하여 지원금(이하 "연로회원지원금"이라 한다)을 지급할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 그러하지 아니하다.
2. 국회의원 재직 기간이 1년 미만인 자(헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우는 제외한다)
3. 청구인등의 주장 및 보조참가인의 의견
가. 청구인등의 주장
(1) 심판대상조항은 재직기간이 1년 미만인 전직 국회의원을 재직기간이 1년 이상인 경우에 비하여 차별하고, 헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우에 비하여 그 외의 사유로 1년 미만의 기간 동안 재직하게 된 경우를 차별하여 청구인등의 평등권을 침해한다.
(2) 청구인등은 연로회원지원금이 계속 지급될 것으로 신뢰하고 이에 의존하여 생계를 이어왔음에도, 심판대상조항은 연로회원지원금의 지급을 중단함으로써 소급입법금지원칙, 신뢰보호원칙 및 과잉금지원칙 등에 위반하여 청구인등의 인간다운 생활을 할 권리와 재산권, 인간으로서의 존엄과 행복추구권, 공무담임권을 침해한다.
나. 보조참가인의 의견
(1) 연로회원지원금은 전직 국회의원인 청구인등의 헌신에 대한 보훈과 감사의 의미를 가지고 또한 청렴과 품위유지를 위하여 지급되는 것이다. 심판대상조항이 1년 미만의 재직기간을 이유로 청구인등이 연로회원지원금을 지급받지 못하도록 한 것은 청구인등에게 사회적&#183;정신적 피해를 주고, 청구인등의 평등권을 침해한다.
(2) 국회의원은 임기를 마친 후 별도로 지급되는 연금이 없어 최소한의 생계를 유지할 수 있는 지원 방안이 필요한바, 재직기간이 1년 미만이라는 이유로 연로회원지원금을 지급하지 아니하도록 한 것은 전직국회의원의 최소한의 생활유지를 위한 연로회원지원금의 사회보장적 성격을 몰각하는 것이다.
(3) 연로회원지원금은 1인당 매월 1,200,000원으로 과다하지 아니하고 헌정회법은 소득이 높거나 재산이 많은 경우 연로회원지원금을 지급하지 않도록 정하고 있어 1년 미만 재직자인 청구인등에게 연로회원지원금을 지급하는 데 필요한 1년 예산은 316,800,000원에 불과한 데 비하여, 연로회원지원금의 수급권을 박탈당한 청구인등의 피해는 심대하므로, 심판대상조항은 청구인등의 기본권을 침해한다.
4. 판  단
가. 연로회원지원금의 연혁 및 취지
(1) 연로회원지원금은 헌정회의 전신인 국회의원 동우회가 1988년부터 국회 예산의 예비금으로 70세 이상의 전직 국회의원에게 월 20만 원의 연로회원지원금을 지급하면서 시작되었다. 연로회원지원금이나 국회의원 동우회에 대한 예산 지원의 법률상 근거는 없었다.
국회의원 동우회는 1989. 2. 25. 사단법인 대한민국헌정회로 명칭을 변경하였고, 1991. 5. 31. 법률 제4386호로 ‘대한민국헌정회 육성법’이 제정되어 헌정회에 대한 보조금 지원의 법률상 근거는 마련되었으나, 연로회원지원금에 대한 예산지원의 근거는 여전히 마련되지 아니하였다.
연로회원지원금은 국내 금융위기의 영향으로 1998년 한 해 동안 감액되어 지급된 것을 제외하고 그 금액이 꾸준히 증가되어 2010년부터는 월 120만 원이 지급되었고, 지급대상도 1996년부터 65세 이상의 전직 국회의원으로 확대되었다.
(2) 법률상 근거 없이 국회의 보조금 예산으로 연로회원지원금을 지급해 온 것이 전직 국회의원 모임에 대한 특혜이고 예산 낭비라는 이유로 비판을 받게 되자, 2010. 3. 12. 법률 제10050호로 개정된 헌정회법은 국가 또는 지방자치단체가 헌정회의 운영 및 연로회원 지원에 필요한 자금과 비용등에 충당하기 위한 보조금을 교부할 수 있도록 규정하고, 나아가 헌정회가 연로회원지원금을 지급할 수 있도록 법률상 근거를 마련하였으나(제2조, 제2조의2 제1항), 연로회원지원금의 지급대상 및 지급금액 등 구체적 내용은 모두 헌정회의 정관으로 정하도록 위임하였다(제2조의2 제2항).
헌정회법의 개정에 의하여 연로회원지원금이 법률상 근거를 갖게 되었으나, 연로회원지원금의 내용이 헌정회의 정관에 전부 위임되어 투명한 감시와 감독이 어렵다는 점과, 국회의원직을 수행한 사람이면 보유 재산이나 타 연금 수급 여부에 상관없이 월 120만 원의 연로회원지원금이 전액 국고에서 지급되어 다른 공적연금과 형평에 맞지 아니한다는 점에 관하여 비판이 계속되었다. 이에 따라 2013. 8. 13. 법률 제12110호로 개정된 헌정회법은 제19대 국회의원을 포함하여 연로회원지원금 제도를 원칙적으로 폐지하되, 연로회원지원금을 지급받고 있던 연로회원 중 국회의원 재직기간이 1년 이상인 자로서, 소득과 재산 수준, 제명 또는 유죄확정 판결로 의원직을 상실하였는지 여부 등 일정한 기준에 해당하는 경우에만 연로회원지원금을 계속 지급받을 수 있다고 규정하였다.
(3)이러한 연로회원지원금은 전직 국회의원을 예우하여 전직 국회의원이 국가를 위해 기여한 것에 대한 공로보상적 성격을 가진다 할 것이다.
나. 연로회원지원금의 내용
연로회원지원금은 65세 이상의 헌정회 회원(연로회원) 중 2012. 5. 29. 이전에 국회의원으로 재직한 사람에게 지급된다(헌정회법 제2조 제1항, 제2조의2 제1항). 다만, 헌정회법 제2조의2 제1항 각 호에 해당하면 연로회원지원금의 지급대상에서 제외되는바, 심판대상조항이 최소 재직기간을 정하는 외에도 소득 및 재산, 국가나 지방자치단체, 지방공기업, 공공기관 등에서 활동비 등을 지급받는지 여부 등이 지급제외사유로 규정되어 있다.
연로회원지원금의 금액은 헌정회의 정관으로 정하는바(헌정회법 제2조의2 제3항), 헌정회 정관의 위임을 받은 ‘연로회원에 대한 지원금 지급규정’은 월 120만 원으로 금액을 정하였고, 다만 가구 월평균 소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득액 이상인 경우에는 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득액과 연로회원지원금 월액을 합산한 금액에서 연로회원의 가구 월평균 소득을 제외한 금액을 반올림하여 만 원 단위로 지급하도록 하였다(헌정회법 제2조의2 제1항 제9호, 제2항, 헌정회 정관 제17조 제4항). 이에 따라 연로회원지원금은 가구 월평균 소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득액 미만인 경우에는 월 120만 원 전액이 지급되고, 그 이상의 가구 월평균 소득을 가지는 연로회원에 대하여는 소득에 따라 감액된 금액이 지급되며, 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득액과 연로회원지원금 월액을 합산한 금액 이상의 가구 월평균 소득을 가지는 경우에는 연로회원지원금이 지급되지 않게 된다.
연로회원지원금의 지급기간은 지급대상자가 만65세에 달한 달이 속하는 월부터 사망한 날이 속하는 월까지이다(‘연로회원에 대한 지원금 지급규정’ 제3조).
다. 청구인등의 기본권 침해 여부
(1) 쟁점
(가) 심판대상조항은 재직기간이 1년 이상인 전직 국회의원에게만 연로회원지원금을 지급하도록 하여 재직기간이 1년 미만인 경우를 차별하고 있으며, 헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우는 재직기간이 1년 미만이라도 연로회원지원금을 지급하도록 하여 다른 사유로 1년 미만 재직하게 된 청구인등을 차별취급하고 있으므로, 심판대상조항이 청구인등의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다.
(나) 청구인등은 그 외에도 심판대상조항이 청구인등의 인간다운 생활을 할 권리, 재산권, 공무담임권, 인간으로서의 존엄과 행복추구권을 침해한다고 주장한다.
그러나 생활보장이 필요한 전직 국회의원은 일반 국민과 마찬가지로 다른 사회보장법률의 보호를 받을 수 있는데, 전직 국회의원이 일반 국민보다 더 많은 사회보장 급여를 추가적으로 받아야 할 당위성이나 필요성이 있다고 볼 아무런 근거가 없으므로, 청구인등이 심판대상조항으로 인하여 연로회원지원금을 지급받지 못하게 되었더라도, 청구인등의 인간다운 생활을 할 권리가 침해될 여지가 있다고 보이지는 않는다.
공법상의 권리가 헌법상 재산권으로 인정되려면, 공법상의 권리가 권리주체에게 귀속되어 개인의 이익을 위해 이용 가능해야 하고, 국가의 일방적인 급부에 의한 것이 아니라 권리주체의 노동이나 투자, 특별한 희생에 의하여 획득되어 자신이 행한 급부의 등가물에 해당하는 것이어야 하며, 수급자의 생존의 확보에 기여해야 한다(헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20등 참조). 그런데 연로회원지원금은 재원이 전액 국고로 형성되며 국회의원으로서 재직년수나 공헌의 정도 등에 따라 금액이 달라지는 것도 아니어서, 권리주체의 노동이나 투자, 특별한 희생에 의하여 획득되어 자신이 행한 급부의 등가물에 해당한다고 볼 수 없다. 이와 같이 연로회원지원금은 수급자의 상당한 자기기여에 기반한 급여라고 볼 수 없어 헌법상 재산권에 해당하지 아니하므로, 심판대상조항이 청구인등의 재산권을 제한한다고 볼 수 없다.
공무담임권은 국민이 공무담임에 관한 평등한 기회를 보장받는 권리로서 공직취임 기회의 자의적인 배제와 공무원 신분의 부당한 박탈을 금지하는 것을 그 보호영역으로 하는바(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788등; 헌재 2011. 4. 28. 2010헌바232 참조), 심판대상조항은 전직 국회의원 중 일정한 요건을 갖춘 사람에게 연로회원지원금을 지급하도록 하는 내용이므로 공직취임의 기회를 배제하는 내용이 아니며, 공무원 신분의 박탈에 관한 규정도 아니어서 공무담임권의 보호영역에 속하는 사항을 규정하고 있지 않으므로 공무담임권을 제한한다고도 할 수 없다.
청구인등은 심판대상조항이 청구인등의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해하는 이유에 대하여 구체적인 주장을 하고 있지 않고, 이에 관하여는 연로회원지원금 지급대상에서 제외되는 것이 청구인등의 기본권을 침해한다는 주장에 대하여 평등권 침해 여부를 심사함으로써 그 내용이 판단된다고 할 것이어서 별도로 판단하지 않는다.
(다) 그러므로 아래에서는 심판대상조항이 청구인등의 평등권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
(2) 평등권 침해 여부
(가) 심판대상조항은 재직기간이 1년 이상인지 여부, 그리고 재직기간이 1년 미만이더라도 ‘헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우’인지 여부에 따라 연로회원지원금의 지급 여부를 달리 취급하고 있다.
이는 헌법이 차별을 금지하고 있는 영역에 해당하지 아니하며, 심판대상조항으로 인하여 연로회원지원금을 지급받지 못하게 된 것만으로 청구인등의 관련 기본권에 중대한 제한이 초래되었다고 보기 어렵다. 심판대상조항은 시혜적인 법률로서, 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법률과는 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 입법자는 그 입법 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 등 제반사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 입법을 할 권한이 있다 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 법률의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있다고 보이지 아니하는 한 헌법에 위반된다 할 수는 없다(헌재 1993. 12. 23. 89헌마189; 헌재 1999. 7. 22. 98헌바14; 헌재 2007. 7. 26. 2004헌마914 참조).
그러므로 심판대상조항이 청구인등의 평등권을 침해하는지 여부는 자의금지원칙에 의하여 심사하기로 한다.
(나) 심판대상조항은 연로회원지원금에 대한 비판으로 인하여 연로회원지원금 제도를 원칙적으로 폐지하면서, 예외적으로 2012. 5. 29. 이전에 재직한 사람 중 종전에 연로회원지원금을 지급받은 경우에 한하여 최소한의 제도를 존속시키는 과정에서 재직기간이 1년 미만으로 짧은 경우는 제외하도록 정하였다.
심판대상조항이 공로보상적 성격을 가지는 연로회원지원금의 지급 여부에 재직기간을 고려한 것은 재직기간이 긴 경우 국회의원으로서 더 오랜 기간 국가에 기여하였다는 점에서 불합리하다고 볼 수 없다. 최소 재직기간을 1년으로 정한 것도, 국회의 정기회가 매년 1회 집회되고(헌법 제47조), 매년 국정감사가 실시되며(‘국정감사 및 조사에 관한 법률’ 제2조 제1항), 국가의 예산 관련 일정도 한 해를 그 운영단위로 하는 등(국가재정법 제2조), 국회의원의 의정활동이 1년을 단위로 하여 이루어진다는 점에서 자의적인 입법형성권의 행사라고 보기 어렵다.
(다) 심판대상조항은 헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우는 재직기간이 1년 미만이라도 연로회원지원금을 지급하도록 하고 있다.
‘헌법개정 또는 국회의 해산으로 인하여 국회의원의 임기가 단축되거나 종료된 경우’는 4ㆍ19 민주혁명이나 군사쿠데타 등 헌정사의 특수한 사건과 같이 국회가 정상적으로 운영될 수 없는 예외적인 상황이 발생함으로써 임기를 마칠 수 없었던 경우로서, 처음부터 국회의원 임기가 1년 미만으로 남은 상황에서 비례대표 의석을 승계하는 등 직무를 시작한 경우나 1년 미만 재직한 상태에서 사직ㆍ탈당한 경우와는 재직기간에 대한 예측가능성이나 재직기간을 스스로 결정하였는지 여부에 있어서 차이가 있다.
그렇다면 입법자가 전직 국회의원에 대한 과도한 특혜라는 지적으로 인하여 연로회원지원금 제도를 원칙적으로 폐지하고 그 수급대상자를 최소화하는 방향으로 법률조항을 개정하면서, 헌법개정 또는 국회의 해산이라는 비정상적인 상황의 발생으로 인해 국회의원의 임기가 1년 미만으로 단축되거나 종료된 경우를 청구인등의 경우와 달리 취급하였다고 하여, 이를 입법형성의 한계를 벗어난 것이라고 하기는 어렵다.
(라) 이와 같이 심판대상조항이 현저하게 합리성이 결여된 자의적인 입법이라 할 수 없으므로, 심판대상조항은 청구인등의 평등권을 침해하지 아니한다.
5. 결  론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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seriesInfo: 1
pages: 120~130
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