item: panreType: 판례집
eventNo: 2012헌마34
eventNm: 광주광역시 장사 등에 관한 조례 제5조 제1항 별표2 위헌확인
panreTitle: 광주광역시 장사 등에 관한 조례 제5조 제1항 별표 2 위헌확인

panreInfo: (2013. 2. 28. 2012헌마34)

textOfDecision: 이 사건 심판청구를 기각한다.
eventSummary: (1) 청구인은 1986. 11.부터 1989. 5. 사이 광주광역시가 1976. 8.경 조성한 망월묘지공원 내에 세 차례에 걸쳐 묘지 총 11기(이하‘이 사건 묘지’라 한다)를설치하고, 이에 대한 사용료와 수수료를 납부하여 이 사건 묘지에 대한 영구사용허가를 받았다.
(2)한편 1999. 10. 1.‘광주광역시 공설묘지·화장장·납골당 관리 및 사용조례’가 개정됨으로써 관리비 규정이 신설되자, 당시 광주광역시로부터 망월묘지공원에 대한 관리를 위탁받은 재단법인○○묘원(이하‘수탁법인’이라 한다)은 1999. 10.경부터 2009. 9.경 사이에 세 차례에 걸쳐 청구인에게 이 사건묘지에 대한관리비를부과하였다.이에청구인은1기당 30,000원에서 50,000원의 관리비를 납부하였으나, 국민권익위원회가 2010. 6. 7. 위 조례에 따른관리비 징수 규정은 조례 시행일 이후 사용허가를 받은 장묘시설에 대해서만적용되는 것이고, 이 사건 묘지에 대하여는 적용될 수 없다는 등의 이유로 위관리비의 반환을 권고함에 따라, 광주광역시는 청구인에게 위 관리비를 반환하였다.
(3) 이후 광주광역시는 2011. 9. 15. 이 사건 묘지처럼 영구사용허가를 받은분묘인 영구사용매장분묘에 대해서도 관리비를 징수할 수 있도록‘광주광역시장사 등에 관한 조례’(이하‘이 사건 조례’라 한다)를 개정하였고, 2011. 2. 15.부터 망월묘지공원에 대한 관리 및 운영을 광주광역시로부터 위탁받아 이를 관리해오고 있는 광주광역시도시공사는 청구인에게 2011. 9. 15.부터 2016. 9. 14.
까지의 기간에 대한 관리비를 부과하였다.
(4) 이에 청구인은 2012. 1. 6. 이 사건 조례 제5조 제1항 본문 별표 2 중“영구사용매장분묘”에 관한 부분(1기당 5년에 50,000원의 관리비)이 소급입법금지원칙 혹은 신뢰보호원칙에 위반되어 청구인의 재산권 등을 침해한다고 주장하면서, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 이 사건 심판의 대상은‘광주광역시 장사 등에 관한 조례’(2011. 9. 15.광주광역시조례 제4001호로 개정된 것) 제5조 제1항 본문 별표 2 중“영구사용매장분묘”에 관한 부분(이하‘이 사건 조례조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을침해하여 위헌인지 여부이며, 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

광주광역시 장사 등에 관한 조례(2011. 9. 15. 광주광역시조례 제4001호로 개정된 것)
제5조(사용료등)①장사시설의 사용허가를 받은 자는 종류별로 별표 2에의한 사용료, 수수료, 설치비, 관리비(이하‘사용료등’이라 한다) 등을 시장이정하는 기간 내 납부하여야 한다. 다만, 영구사용매장분묘의 사용권자가 직접관리하고자 하는 경우는 그러하지 아니한다.
[별표 2]장사시설 사용료 등구       분내  용요  금기 간묘지공원영구사용매장분묘관리비(1기당)50,0005년

relatedProvision: [별지]기재와 같다.

장사 등에 관한 법률(2007. 5. 25. 법률 제8489호로 개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 장사(葬事)의 방법과 장사시설의 설치·조성 및 관리등에 관한 사항을 정하여 보건위생상의 위해(危害)를 방지하고, 국토의 효율
적 이용과 공공복리 증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다.
제13조(공설묘지 등의 설치)①시·도지사 및 시장·군수·구청장은 공설묘지·공설화장시설·공설봉안시설 및 공설자연장지를 설치·조성 및 관리하여야 한다.
제23조(공설묘지 등의 사용료·관리비의 부과)①지방자치단체의 장이 공설묘지·공설화장시설·공설봉안시설 또는 공설자연장지를 사용하는 자에게부과하는 사용료 또는 관리비의 금액과 부과방법, 사용료 또는 관리비의 용도,그 밖에 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. 이 경우 사용료및 관리비의 금액은 토지가격, 시설물 설치·조성비용, 지역주민 복지증진 등을 고려하여 정하여야 한다.
구 광주직할시 공원묘지 설치 및 관리 조례(1984. 11. 28. 광주광역시조례 제1324호로 개정되고, 1995. 1. 6. 광주광역시조례 제2490호로 개정되기 전의 것)
제8조(사용료 및 수수료)①공원묘지 사용자는 별표 공원묘지 사용료(이하“사용료”라 한다)와 묘지 관리 수수료(이하“수수료”라 한다)를 제4조의 규정에 따른 허가 신청과 동시에 납입하여야 한다. (이하 생략)
(별표 제1호) 공원묘지 사용 요금표
종    별계내  용비  고사용료수수료묘지(1기당4.95평방미터)80,000원43,100원36,900원
구 광주광역시 공원묘지 설치 및 관리 조례(1995. 1. 6. 광주광역시조례 제2490호로 개정되고, 1995. 3. 6. 광주광역시조례 제2513호로 개정되기 전의 것)
제8조(사용료 및 수수료) 공원묘지 사용자는 별표 공원묘지 사용료(이하“사용료”라 한다)와 묘지 관리수수료(이하“수수료”라 한다)를 제4조의 규정에따른 허가 신청과 동시에 납입하여야 한다. (이하 생략)
(별표) 공원묘지 사용 요금표
종    별계내  용비  고사용료수수료묘지(1기당4.95평방미터)270,000원164,600원105,400원
구 광주광역시 공설묘지·화장장·납골당 관리 및 사용 조례(1999. 10. 1. 광주광역시조례 제2911호로 개정되고, 2002. 4. 1. 광주광역시조례 제3113호로 개정되기 전의 것)
제5조(사용료등)①장묘시설의 종류별 사용료등은 별표 2와 같다. (이하 생략)
(별표 2) 장묘시설의 사용료
구    분내  용요  금기간묘지공원망월동매장묘지ㆁ 분양료ㆍ 수수료ㆍ 사용료ㆁ 관리비ㆁ 개장묘지286,300121,700164,60030,000분양료와 동일5년
광주광역시 공설묘지·화장장·납골당 관리 및 사용 조례(1999. 10. 1. 광주광역시조례 제2911호)
부칙 제4조(사용기간 등에 관한 경과조치) 제5조 제1항, 제18조, 제19조의개정규정은 이 조례 시행일 후 사용허가된 장묘시설부터 적용하되, 이 조례 시행 전에 접수하여 처리 중인 사용허가신청에 대하여는 종전의 규정에 의하여처리한다.
구 광주광역시 공설묘지 등의 설치 및 관리 조례(2002. 4. 1. 광주광역시조례제3113호로 개정되고, 2008. 10. 1. 광주광역시조례 제3620호로 개정되기 전의 것)
제5조(사용료등)①장묘시설의 사용허가를 받은 자는 종류별로 별표 2에의한 사용료, 수수료, 대부료, 설치비, 관리비 등을 시장이 정하는 기간 내 납부하여야 한다.
(별표 2) 장묘시설의 사용료
구    분내  용요  금기간묘지공원망월동매장분묘○계ㆍ수수료ㆍ사용료286,300121,700164,600○관리비30,0005년○개장묘지동   일
광주광역시 장사 등에 관한 조례(2011. 9. 15. 광주광역시조례 제4001호로 개정된 것)
제5조(사용료등)①장사시설의 사용허가를 받은 자는 종류별로 별표 2에의한 사용료, 수수료, 설치비, 관리비(이하‘사용료등’이라 한다) 등을 시장이정하는 기간 내 납부하여야 한다. 다만, 영구사용매장분묘의 사용권자가 직접관리하고자 하는 경우는 그러하지 아니한다.

caseRelatedOpinion: 청구인이 이 사건 묘지에 대한 영구사용허가를 받을 당시 일괄 납부한 사용료, 수수료에는 관리비가 포함되어 있었다고 보아야 한다. 따라서 청구인은 관리비를 추가로 납부할 의무가 없음에도 불구하고,이사건조례조항은청구인에게5년마다 50,000원의 관리비를 납부할 의무를 규정하고 있으므로 소급입법금지원칙 혹은 신뢰보호원칙에 위반되어 청구인의 재산권, 행복추구권,인간의 존엄과 가치, 국가로부터 가족생활을 보장받을 권리를 침해한다.

judgement: 가. 제한되는 기본권
이 사건 조례조항으로 인하여 이 사건 묘지에 대한 영구사용허가를 받은 청구인에게도 관리비를 납부할 의무가 발생하게 되었으므로, 이 사건 조례조항은 청구인의 재산권을 제한하고 있다.
한편, 헌법 제10조에서 규정한 인간으로서의 존엄과 가치는 개별 국민이 가지는 존엄과 가치를 존중하고 확보하여야 한다는 헌법의 기본원리를 선언한조항으로서, 자유와 권리의 보장은 1차적으로 헌법상 개별적 기본권규정을 매개로 이루어지는 것이고, 행복추구권 역시 다른 개별적 기본권이 적용되지 않는 경우에 한하여 보충적으로 적용되는 기본권이므로, 이 사건에서는 재산권침해 여부를 판단하는 이상, 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권 침해 여부에 대해서는 따로 판단하지 않기로 한다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216, 판례집12-1, 622, 648-649; 헌재 2002. 8. 29. 2000헌가5등, 판례집 14-2, 106, 123 등참조).
나아가, 이 사건 조례조항으로 인하여 이 사건 묘지에 대한 관리비 납부 의무를 부담하게 되었다고 해서 혼인 및 그에 기초하여 성립된 부모와 자녀의생활공동체인 가족생활이 침해되었다고 보기는 어려우므로, 국가로부터 가족생활을 보장 받을 권리 침해 여부에 대해서도 따로 판단하지 않기로 한다.
따라서 아래에서는 이 사건 조례조항이 소급입법금지원칙 혹은 신뢰보호원칙에 위반되어 청구인의 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
나. 이 사건 조례조항의 연혁 및 개정취지
광주광역시는 1976. 8. 9. 이 사건 묘지가 위치한 망월묘지공원에 대하여 구‘광주시 공원묘지 설치 및 관리 조례’(1970. 1. 12.광주광역시조례 제330호) 제3조에 따라 수탁법인과의 사이에‘광주시 공원묘지 조성 및 관리위탁 협약’을체결한 후, 수탁법인에게 묘지 관리 등을 위탁하여 왔다. 초기에는 묘지조성및 분양이 미비하여 1983년까지는 수탁법인의 자체 비용으로 벌초 등 유지관리를 하여 왔으나, 이후 매장묘지가 늘어 관리비용이 증가됨에 따라 벌초는 분묘 사용권자가 직접 하도록 하였는데, 사용권자들이 불편을 호소하여 1984. 2.부터는 벌초 대행을 원하는 사용권자와 수탁법인간의 협의에 의하여 수탁법인이 벌초비를 받고 묘지를 관리하여 왔다. 수탁법인은 당초 묘지 1기당 1년에10,000원을 수령하였다가, 1986. 6.부터는 15,000원, 1995. 7.부터 1999. 10. 구‘광주광역시 공설묘지·화장장·납골당 관리 및 사용 조례’에서 관리비 규정
을 신설하기 전까지는 20,000원을 수령하였다.
이후 망월묘지공원이 만장(滿葬)되어감에 따라, 광주광역시는 2000. 1. 제2시립묘지인○○공원 개장을 앞두고 묘지사용기간, 관리비 규정 등을 재정비하기에 이르렀는바, 조례상 관리비 징수 근거가 없음에도 사용권자와 수탁법인간의 협의로 사용권자가 일정액을 수탁법인에 납부하면 수탁법인이 벌초를해주던 당시 상황을 개선하고 입법적 미비점을 보완하고자 구‘광주광역시 공설묘지·화장장·납골당 관리 및 사용 조례’(1999. 10. 1.광주광역시조례 제2911호) 별표 2에‘관리비’징수 근거를 처음으로 마련하였고, 묘지사용기간도최초 15년, 이후 15년 단위로 연장 가능한 것으로 개정하였다. 다만 당시의 관리비, 묘지사용기간 규정은 부칙 제4조에 의하여 위 조례 시행일 이후 사용허가를 받은 장묘시설부터 적용되는 것이었다.
곧이어 구‘매장 및 묘지에 관한 법률’이 2000. 1. 12. 법률 제6158호로‘장사등에 관한 법률’로 전부 개정되어 2001. 1. 13.부터 시행되면서 총 묘지사용기간이 최장 60년으로 제한되자, 광주광역시도 구‘광주광역시 공설묘지 등의 설치 및 관리 조례’(2002. 4. 1.광주광역시조례 제3113호) 개정을 통해 상위법의위임범위 내에서 총 묘지사용기간을 제한하고, 처음으로 본문(제5조)에서‘관리비’항목을 두기에 이르렀다.
이후 위 구‘광주광역시 공설묘지·화장장·납골당 관리 및 사용 조례’(1999.10. 1. 광주광역시조례 제2911호)에 따른 관리비 징수 규정은 부칙 제4조에 의하여 위 조례 시행일 이후에 분양된 분묘에 대해서만 적용되고, 그 이전에 사용허가를 받은 영구사용매장분묘에 대해서는 적용될 수 없다는 국민권익위원회의 지적에 따라, 2011. 9. 15. 이 사건 조례조항에서 영구사용매장분묘에 대한 관리비 징수 근거를 명문화하였다.
한편, 위 조례들에서는 사용료, 수수료, 관리비 등 여러 비용에 대해 규정하고 있는데,‘사용료’란 토지매입 및 묘지공원 조성에 따른 이용요금을,‘수수료’란 매장, 봉안 등에 소요되는 비용(인건비, 재단운영비, 묘지관리기금 등)을 의미하고 이 중 묘지관리기금은 비상재해에 대비하기 위하여 일정 금액을 적립한 것이다. 그리고‘관리비’는 주로 벌초작업, 묘지공원 내 도로, 정원수 등의관리를 위한 비용으로서, 위 사용료나 수수료와는 성격을 달리한다.
이처럼 영구사용매장분묘에 대해서도 관리비 규정을 마련하게 된 것은,1976. 8. 망월묘지공원 조성 이후 묘지의 만장에 따른 관리비용은 늘어나고1990년대 이후부터는 스스로 벌초를 하지 않는 후손들이 많아지면서, 망월묘
지공원 전체 분묘의 95% 이상을 차지하는 영구사용매장분묘에 대해서도 관리비를 징수해야 할 현실적인 필요성이 대두되었기 때문이다.
다. 이 사건 조례조항의 재산권 침해 여부
(1) 소급입법금지원칙의 위반 여부
헌법 제13조 제2항은“모든 국민은 소급입법에 의하여 재산권을 박탈당하지아니한다.”고 규정하여 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있다.
소급입법이란 과거에 이미 종료된 사실·법률관계를 규율의 대상으로 하는것인데, 이 사건 조례조항은 1999. 9. 30. 이전에 영구사용허가를 받아 묘지를사용해 오고 있는 사용권자들에게 이 사건 조례가 시행되기 이전의 기간에 대하여 소급하여 관리비를 부과하는 것이 아니고, 이 사건 조례조항이 시행되는2011. 9. 15.부터의 묘지사용에 대하여 관리비를 부과하는 것이므로, 소급입법에 의한 재산권의 제한이나 침해가 있다고 할 수 없다.
(2) 신뢰보호원칙의 위반 여부
(가) 헌법상 신뢰보호원칙
신뢰보호원칙이란, 법률을 제정하거나 개정할 때 기존 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익이 당사자의신뢰 파괴를 정당화할 수 없는 경우 그러한 입법은 허용될 수 없다는 원칙으로서, 헌법상 법치국가원리에 기초하고 있다. 신뢰보호원칙의 위반 여부는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰 침해의 방법 등과, 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익 등을 종합적으로 형량하여 판단하여야 한다(헌재 1998. 11. 26. 97헌바58, 판례집 10-2, 673, 681; 헌재 2004.12. 16. 2003헌마226등, 판례집 16-2하, 580, 590-591 등 참조).
(나) 신뢰에 대한 보호가치
법적 상태의 존속에 대한 개인의 신뢰는 그가 어느 정도로 법적 상태의 변화를 예측할 수 있는지 여부에 따라 상이한 강도를 가진다고 할 것인데, 일반적으로 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될수 있기 때문에 원칙적으로 법률의 개정은 예측할 수 있다고 보아야 한다(헌재 2004. 8. 26. 2003헌마337, 판례집 16-2상, 334, 352; 헌재 2009. 9. 24. 2007헌마872, 판례집 21-2상, 738, 746 참조). 더욱이 조례는 헌법 제117조 제1항에서보장하고 있는 자치입법권에 의하여 제정되는 것으로서, 각 지방자치단체가그때그때의 지역적 특성과 상황을 고려하여 정하는 자치입법이라는 점을 고려
하면, 조례 개정의 예측 가능성은 법률보다 높다고 볼 수 있다. 따라서 조례에관리비 징수 규정이 없던 당시에 청구인이 이 사건 묘지를 분양 받아 사용하여 왔다 하더라도, 묘지의 만장 및 벌초 작업의 대행 증가에 따른 관리비 부과의 필요성을 예상할 수 있다고 할 것이고, 특히 청구인처럼 1999. 9. 30. 이전에묘지를 분양 받아 영구사용권을 가지고 있는 사용권자가 대부분을 차지하는망월묘지공원의 경우 관리비 징수의 현실적 필요성이 더욱 크다는 사정은 충분히 예측할 수 있다고 할 것이다.
나아가 청구인이 이 사건 묘지를 분양 받을 당시 관리비 규정이 없었다는사실만으로는 청구인이 분양 받을 당시 납부한 사용료와 수수료에 관리비가당연히 포함되었다고 보기도 어렵고, 수탁법인과 사용권자간의 협의에 따라수탁법인이 1984.경부터 1999. 10. 1. 조례 개정을 통해 관리비 규정을 명문화할 때까지 벌초 대행을 원하는 사용권자들로부터 관리비를 받아 벌초 작업을 하는 데 충당하였던 점을 고려하면, 청구인이 이 사건 묘지를 영구 무상으로 관리 받을 수 있으리라는 기대와 신뢰가 절대적인 것이라고 볼 수도 없다.
(다) 침해의 방법과 정도
위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 조례조항은 영구사용매장분묘에 대한 관리비 부과를 최초로 성문화한 조항이다.
그런데 이 사건 조례 제5조 제1항 단서에서는 영구사용매장분묘의 사용권자가 직접 묘지를 관리하고자 할 경우에는 관리비를 납부하지 않을 수 있는선택권을 부여하고 있어, 이 경우 청구인으로서는 관리비를 내지 않고 이 사건 묘지를 사용하는 데에는 전혀 지장이 없다. 게다가 영구사용매장분묘에대한 관리비는 묘지 1기당 5년에 50,000원인데, 이는 벌초대행업체의 통상적인 이용요금과 비교하면 경미한 수준에 불과하고, 일반매장분묘의 관리비가최초 15년의 사용기간 동안에는 150,000원, 그 후 10년 단위로 사용기간이연장될 때마다100,000원인 점을 고려하면 이익의 침해 정도가 과중하다고 보기 어렵다.
한편, 청구인은 이 사건 조례가 이미 징수한 수수료의 환급 등 신뢰 침해를최소화하는 조치마저 두고 있지 않으므로 위헌이라는 취지로도 주장하나, 앞서 살펴본 바와 같이 수수료와 관리비는 성격이 다르므로, 관리비 징수 근거를새로 마련하면서 이미 징수한 수수료의 환급 등에 관한 규정을 두지 않았다고하여 청구인의 기본권을 침해한 것으로 보기는 어렵다.
(라) 공익의 중대성
영구사용매장분묘에 대한 관리비 징수 규정을 명문화하게 된 것은, 영구사용매장분묘가 전체 분묘의 95% 이상을 차지하는 망월묘지공원의 만장과 벌초대상 분묘의 증가로 인하여 관리비용이 늘어남에 따라 분묘관리재정이 악화되었음에도, 묘지를 사용하지 않는 대다수의 시민들로부터 거두어들이는 세금으로 이를 보전하던 관행을 탈피하여 재정적자를 해소하기 위함이다. 청구인과같은 영구사용매장분묘의 사용권자들이 묘지를 분양 받을 당시 납부한 사용료및 수수료와 극히 일부에 불과한 일반사용매장분묘의 사용권자들이 납부하는관리비로 전체 묘지를 관리하는 것은 현실적으로 불가능하고, 수익자부담의원칙에 따라 묘지 사용권자들에게 최소한의 관리비용을 분담하게 하는 것은재정적자 해소를 통한 망월묘지공원의 건전한 운영이라는 공익을 위해 불가피한 것으로 보인다. 또한 이 사건 조례조항의 모법인‘장사 등에 관한 법률’은분묘의 설치기간을 제한하는 등 묘지 증가를 억제하여 국토의 효율적 이용 및공공복리의 증진에 이바지할 목적으로 시행되었고, 결국 매장 문화보다는 화장 문화로의 유도를 위하여 가능한 한 매장묘지는 자기부담의 원칙하에 운영되도록 하는 것이 바람직하다는 점도 고려하면, 이 사건 조례조항에서 영구사용매장분묘의 사용권자들에게 최소한의 관리비를 부담하게 하는 것은 모법의입법취지에도 부합한다.
(마) 소결
따라서 이 사건 조례조항이 헌법상의 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인의재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 영구사용매장분묘의 사용권자에게 묘지 1기당 5년에 50,000원의 관리비 납부 의무를 부과하고 있는 광주광역시 장사 등에 관한 조례(2011. 9. 15. 광주광역시조례 제4001호로 개정된 것) 제5조 제1항 본문 별표 2 중 “영구사용매장분묘”에 관한 부분(이하 ‘이 사건 조례조항’이라 한다)이 소급입법금지원칙 혹은 신뢰보호원칙에 위반하여 청구인의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 이 사건 조례조항은 1999. 9. 30. 이전에 영구사용허가를 받아 묘지를 사용해 오고 있는 사용권자에게 이 사건 조례조항의 시행일 이전의 기간에 대하여 소급하여 관리비를 부과하는 것이 아니고, 그 시행일 이후의 묘지사용에 대하여 관리비를 부과하는 것이므로 소급입법금지원칙에 위반된다고 할 수 없다. 
또한, 관리비 징수 규정이 없던 당시 묘지를 분양 받았다고 하더라도, 영구사용매장분묘가 대부분을 차지하는 망월묘지공원의 경우 묘지의 만장(滿葬), 벌초 작업의 대행 증가 등에 따른 관리비 징수의 필요성은 충분히 예측할 수 있다고 보이고, 직접 관리를 하고자 하는 경우 관리비를 내지 않고 묘지를 사용하는 데 전혀 지장이 없는데다, 벌초대행업체의 통상적인 이용요금이나 일반매장분묘의 관리비와 비교해 보더라도 영구사용매장분묘의 관리비 액수는 경미한 수준에 불과하여 이익의 침해 정도가 과중하다고 보기도 어렵다. 아울러, 묘지 사용권자에게 최소한의 관리비를 분담하게 하는 것은 망월묘지공원의 건전한 재정 운영을 위한 것인바, 이 사건 조례조항이 추구하는 이러한 공익은 중대하고, 매장 문화보다는 화장 문화로의 
유도를 위하여 매장묘지는 자기부담의 원칙하에 운용되도록 하는 것이 바람직하다는 점에서 이 사건 조례조항은 모법인 장사 등에 관한 법률의 입법취지에도 부합하므로, 이 사건 조례조항이 신뢰보호원칙에 위반된다고 할 수 없다.
adjobtTxt: 광주광역시 장사 등에 관한 조례(2011. 9. 15. 광주광역시조례 제4001호로 개정된 것) 제5조(사용료등) ① 장사시설의 사용허가를 받은 자는 종류별로 별표 2에 의한 사용료, 수수료, 설치비, 관리비(이하 사용료등 이라 한다)등을 시장이 정하는 기간 내 납부하여야 한다. 다만, 영구사용매장분묘의 사용권자가 직접 관리하고자 하는 경우는 그러하지 아니한다.
②∼⑦ 생략
[별표 2] 장사시설 사용료 등
구 분
내 용
요 금
기 간
묘지 공원
영구사용
매장분묘
관리비(1기당)
50,000
5년
refrnPrvsn: 헌법 제13조 제2항, 제23조 제1항
장사 등에 관한 법률(2007. 5. 25. 법률 제8489호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 장사(葬事)의 방법과 장사시설의 설치ㆍ조성 및 관리 등에 관한 사항을 정하여 보건위생상의 위해(危害)를 방지하고, 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다.
장사 등에 관한 법률(2007. 5. 25. 법률 제8489호로 개정된 것) 제23조(공설묘지 등의 사용료ㆍ관리비의 부과) ① 지방자치단체의 장이 공설묘지ㆍ공설화장시설ㆍ공설봉안시설 또는 공설자연장지를 사용하는 자에게 부과하는 사용료 또는 관리비의 금액과 부과방법, 사용료 또는 관리비의 용도, 그 밖에 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. 이 경우 사용료 및 관리비의 금액은 토지가격, 시설물 설치ㆍ조성비용, 지역주민 복지증진 등을 고려하여 정하여야 한다.
②∼③ 생략
refrnPrcdnt: 헌재 2004. 8. 26. 2003헌마337, 판례집 16-2상, 334, 352
헌재 2009. 9. 24. 2007헌마872, 판례집 21-2상, 738, 746
event: 청 구 인 김○복
대리인 변호사 김정진
eventCol1: 청구인|김○복대리인 변호사 김정진
reason: 1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 1986. 11.부터 1989. 5. 사이 광주광역시가 1976. 8.경 조성한 망월묘지공원 내에 세 차례에 걸쳐 묘지 총 11기(이하 ‘이 사건 묘지’라 한다)를 설치하고, 이에 대한 사용료와 수수료를 납부하여 이 사건 묘지에 대한 영구사용허가를 받았다.
(2)한편 1999. 10. 1. ‘광주광역시 공설묘지&#183;화장장&#183;납골당 관리 및 사용 조례’가 개정됨으로써 관리비 규정이 신설되자, 당시 광주광역시로부터 망월묘지공원에 대한 관리를 위탁받은 재단법인 ○○묘원(이하 ‘수탁법인’이라 한다)은 1999. 10.경부터 2009. 9.경 사이에 세 차례에 걸쳐 청구인에게 이 사건 묘지에 대한관리비를부과하였다.이에청구인은1기당 30,000원에서 50,000원의 관리비를 납부하였으나, 국민권익위원회가 2010. 6. 7. 위 조례에 따른 관리비 징수 규정은 조례 시행일 이후 사용허가를 받은 장묘시설에 대해서만 적용되는 것이고, 이 사건 묘지에 대하여는 적용될 수 없다는 등의 이유로 위 관리비의 반환을 권고함에 따라, 광주광역시는 청구인에게 위 관리비를 반환하였다.
(3) 이후 광주광역시는 2011. 9. 15. 이 사건 묘지처럼 영구사용허가를 받은 분묘인 영구사용매장분묘에 대해서도 관리비를 징수할 수 있도록 ‘광주광역시 장사 등에 관한 조례’(이하 ‘이 사건 조례’라 한다)를 개정하였고, 2011. 2. 15.부터 망월묘지공원에 대한 관리 및 운영을 광주광역시로부터 위탁받아 이를 관리해오고 있는 광주광역시도시공사는 청구인에게 2011. 9. 15.부터 2016. 9. 14.
까지의 기간에 대한 관리비를 부과하였다.
(4) 이에 청구인은 2012. 1. 6. 이 사건 조례 제5조 제1항 본문 별표 2 중 "영구사용매장분묘"에 관한 부분(1기당 5년에 50,000원의 관리비)이 소급입법금지원칙 혹은 신뢰보호원칙에 위반되어 청구인의 재산권 등을 침해한다고 주장하면서, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 ‘광주광역시 장사 등에 관한 조례’(2011. 9. 15. 광주광역시조례 제4001호로 개정된 것) 제5조 제1항 본문 별표 2 중 "영구사용매장분묘"에 관한 부분(이하 ‘이 사건 조례조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이며, 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
광주광역시 장사 등에 관한 조례(2011. 9. 15. 광주광역시조례 제4001호로 개정된 것)
제5조(사용료등) ① 장사시설의 사용허가를 받은 자는 종류별로 별표 2에 의한 사용료, 수수료, 설치비, 관리비(이하 ‘사용료등’이라 한다) 등을 시장이 정하는 기간 내 납부하여야 한다. 다만, 영구사용매장분묘의 사용권자가 직접 관리하고자 하는 경우는 그러하지 아니한다.
[별표 2] 장사시설 사용료 등
구       분
내  용
요  금
기 간
묘지공원
영구사용
매장분묘
관리비(1기당)
50,000
5년
[관련조항]
[별지]  기재와 같다.
2. 청구인의 주장요지
청구인이 이 사건 묘지에 대한 영구사용허가를 받을 당시 일괄 납부한 사용료, 수수료에는 관리비가 포함되어 있었다고 보아야 한다. 따라서 청구인은 관리비를 추가로 납부할 의무가 없음에도 불구하고,이사건조례조항은청구인에게5년마다 50,000원의 관리비를 납부할 의무를 규정하고 있으므로 소급입법금지원칙 혹은 신뢰보호원칙에 위반되어 청구인의 재산권, 행복추구권, 인간의 존엄과 가치, 국가로부터 가족생활을 보장받을 권리를 침해한다.
3. 판  단
가. 제한되는 기본권
이 사건 조례조항으로 인하여 이 사건 묘지에 대한 영구사용허가를 받은 청구인에게도 관리비를 납부할 의무가 발생하게 되었으므로, 이 사건 조례조항은 청구인의 재산권을 제한하고 있다.
한편, 헌법 제10조에서 규정한 인간으로서의 존엄과 가치는 개별 국민이 가지는 존엄과 가치를 존중하고 확보하여야 한다는 헌법의 기본원리를 선언한 조항으로서, 자유와 권리의 보장은 1차적으로 헌법상 개별적 기본권규정을 매개로 이루어지는 것이고, 행복추구권 역시 다른 개별적 기본권이 적용되지 않는 경우에 한하여 보충적으로 적용되는 기본권이므로, 이 사건에서는 재산권 침해 여부를 판단하는 이상, 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권 침해 여부에 대해서는 따로 판단하지 않기로 한다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216, 판례집 12-1, 622, 648-649; 헌재 2002. 8. 29. 2000헌가5등, 판례집 14-2, 106, 123 등 참조).
나아가, 이 사건 조례조항으로 인하여 이 사건 묘지에 대한 관리비 납부 의무를 부담하게 되었다고 해서 혼인 및 그에 기초하여 성립된 부모와 자녀의 생활공동체인 가족생활이 침해되었다고 보기는 어려우므로, 국가로부터 가족생활을 보장 받을 권리 침해 여부에 대해서도 따로 판단하지 않기로 한다.
따라서 아래에서는 이 사건 조례조항이 소급입법금지원칙 혹은 신뢰보호원칙에 위반되어 청구인의 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.
나. 이 사건 조례조항의 연혁 및 개정취지
광주광역시는 1976. 8. 9. 이 사건 묘지가 위치한 망월묘지공원에 대하여 구 ‘광주시 공원묘지 설치 및 관리 조례’(1970. 1. 12. 광주광역시조례 제330호) 제3조에 따라 수탁법인과의 사이에 ‘광주시 공원묘지 조성 및 관리위탁 협약’을 체결한 후, 수탁법인에게 묘지 관리 등을 위탁하여 왔다. 초기에는 묘지조성 및 분양이 미비하여 1983년까지는 수탁법인의 자체 비용으로 벌초 등 유지관리를 하여 왔으나, 이후 매장묘지가 늘어 관리비용이 증가됨에 따라 벌초는 분묘 사용권자가 직접 하도록 하였는데, 사용권자들이 불편을 호소하여 1984. 2.부터는 벌초 대행을 원하는 사용권자와 수탁법인간의 협의에 의하여 수탁법인이 벌초비를 받고 묘지를 관리하여 왔다. 수탁법인은 당초 묘지 1기당 1년에 10,000원을 수령하였다가, 1986. 6.부터는 15,000원, 1995. 7.부터 1999. 10. 구 ‘광주광역시 공설묘지&#183;화장장&#183;납골당 관리 및 사용 조례’에서 관리비 규정
을 신설하기 전까지는 20,000원을 수령하였다.
이후 망월묘지공원이 만장(滿葬)되어감에 따라, 광주광역시는 2000. 1. 제2시립묘지인 ○○공원 개장을 앞두고 묘지사용기간, 관리비 규정 등을 재정비하기에 이르렀는바, 조례상 관리비 징수 근거가 없음에도 사용권자와 수탁법인간의 협의로 사용권자가 일정액을 수탁법인에 납부하면 수탁법인이 벌초를 해주던 당시 상황을 개선하고 입법적 미비점을 보완하고자 구 ‘광주광역시 공설묘지&#183;화장장&#183;납골당 관리 및 사용 조례’(1999. 10. 1. 광주광역시조례 제2911호) 별표 2에 ‘관리비’ 징수 근거를 처음으로 마련하였고, 묘지사용기간도 최초 15년, 이후 15년 단위로 연장 가능한 것으로 개정하였다. 다만 당시의 관리비, 묘지사용기간 규정은 부칙 제4조에 의하여 위 조례 시행일 이후 사용허가를 받은 장묘시설부터 적용되는 것이었다.
곧이어 구 ‘매장 및 묘지에 관한 법률’이 2000. 1. 12. 법률 제6158호로 ‘장사 등에 관한 법률’로 전부 개정되어 2001. 1. 13.부터 시행되면서 총 묘지사용기간이 최장 60년으로 제한되자, 광주광역시도 구 ‘광주광역시 공설묘지 등의 설치 및 관리 조례’(2002. 4. 1. 광주광역시조례 제3113호) 개정을 통해 상위법의 위임범위 내에서 총 묘지사용기간을 제한하고, 처음으로 본문(제5조)에서 ‘관리비’ 항목을 두기에 이르렀다.
이후 위 구 ‘광주광역시 공설묘지&#183;화장장&#183;납골당 관리 및 사용 조례’(1999. 10. 1. 광주광역시조례 제2911호)에 따른 관리비 징수 규정은 부칙 제4조에 의하여 위 조례 시행일 이후에 분양된 분묘에 대해서만 적용되고, 그 이전에 사용허가를 받은 영구사용매장분묘에 대해서는 적용될 수 없다는 국민권익위원회의 지적에 따라, 2011. 9. 15. 이 사건 조례조항에서 영구사용매장분묘에 대한 관리비 징수 근거를 명문화하였다.
한편, 위 조례들에서는 사용료, 수수료, 관리비 등 여러 비용에 대해 규정하고 있는데, ‘사용료’란 토지매입 및 묘지공원 조성에 따른 이용요금을, ‘수수료’란 매장, 봉안 등에 소요되는 비용(인건비, 재단운영비, 묘지관리기금 등)을 의미하고 이 중 묘지관리기금은 비상재해에 대비하기 위하여 일정 금액을 적립한 것이다. 그리고 ‘관리비’는 주로 벌초작업, 묘지공원 내 도로, 정원수 등의 관리를 위한 비용으로서, 위 사용료나 수수료와는 성격을 달리한다.
이처럼 영구사용매장분묘에 대해서도 관리비 규정을 마련하게 된 것은, 1976. 8. 망월묘지공원 조성 이후 묘지의 만장에 따른 관리비용은 늘어나고 1990년대 이후부터는 스스로 벌초를 하지 않는 후손들이 많아지면서, 망월묘
지공원 전체 분묘의 95% 이상을 차지하는 영구사용매장분묘에 대해서도 관리비를 징수해야 할 현실적인 필요성이 대두되었기 때문이다.
다. 이 사건 조례조항의 재산권 침해 여부
(1) 소급입법금지원칙의 위반 여부
헌법 제13조 제2항은 "모든 국민은 소급입법에 의하여 재산권을 박탈당하지 아니한다."고 규정하여 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있다.
소급입법이란 과거에 이미 종료된 사실&#183;법률관계를 규율의 대상으로 하는 것인데, 이 사건 조례조항은 1999. 9. 30. 이전에 영구사용허가를 받아 묘지를 사용해 오고 있는 사용권자들에게 이 사건 조례가 시행되기 이전의 기간에 대하여 소급하여 관리비를 부과하는 것이 아니고, 이 사건 조례조항이 시행되는 2011. 9. 15.부터의 묘지사용에 대하여 관리비를 부과하는 것이므로, 소급입법에 의한 재산권의 제한이나 침해가 있다고 할 수 없다.
(2) 신뢰보호원칙의 위반 여부
(가) 헌법상 신뢰보호원칙
신뢰보호원칙이란, 법률을 제정하거나 개정할 때 기존 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익이 당사자의 신뢰 파괴를 정당화할 수 없는 경우 그러한 입법은 허용될 수 없다는 원칙으로서, 헌법상 법치국가원리에 기초하고 있다. 신뢰보호원칙의 위반 여부는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰 침해의 방법 등과, 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익 등을 종합적으로 형량하여 판단하여야 한다(헌재 1998. 11. 26. 97헌바58, 판례집 10-2, 673, 681; 헌재 2004. 12. 16. 2003헌마226등, 판례집 16-2하, 580, 590-591 등 참조).
(나) 신뢰에 대한 보호가치
법적 상태의 존속에 대한 개인의 신뢰는 그가 어느 정도로 법적 상태의 변화를 예측할 수 있는지 여부에 따라 상이한 강도를 가진다고 할 것인데, 일반적으로 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있기 때문에 원칙적으로 법률의 개정은 예측할 수 있다고 보아야 한다(헌재 2004. 8. 26. 2003헌마337, 판례집 16-2상, 334, 352; 헌재 2009. 9. 24. 2007헌마872, 판례집 21-2상, 738, 746 참조). 더욱이 조례는 헌법 제117조 제1항에서 보장하고 있는 자치입법권에 의하여 제정되는 것으로서, 각 지방자치단체가 그때그때의 지역적 특성과 상황을 고려하여 정하는 자치입법이라는 점을 고려
하면, 조례 개정의 예측 가능성은 법률보다 높다고 볼 수 있다. 따라서 조례에 관리비 징수 규정이 없던 당시에 청구인이 이 사건 묘지를 분양 받아 사용하여 왔다 하더라도, 묘지의 만장 및 벌초 작업의 대행 증가에 따른 관리비 부과의 필요성을 예상할 수 있다고 할 것이고, 특히 청구인처럼 1999. 9. 30. 이전에 묘지를 분양 받아 영구사용권을 가지고 있는 사용권자가 대부분을 차지하는 망월묘지공원의 경우 관리비 징수의 현실적 필요성이 더욱 크다는 사정은 충분히 예측할 수 있다고 할 것이다.
나아가 청구인이 이 사건 묘지를 분양 받을 당시 관리비 규정이 없었다는 사실만으로는 청구인이 분양 받을 당시 납부한 사용료와 수수료에 관리비가 당연히 포함되었다고 보기도 어렵고, 수탁법인과 사용권자간의 협의에 따라 수탁법인이 1984.경부터 1999. 10. 1. 조례 개정을 통해 관리비 규정을 명문화할 때까지 벌초 대행을 원하는 사용권자들로부터 관리비를 받아 벌초 작업을 하는 데 충당하였던 점을 고려하면, 청구인이 이 사건 묘지를 영구 무상으로 관리 받을 수 있으리라는 기대와 신뢰가 절대적인 것이라고 볼 수도 없다.
(다) 침해의 방법과 정도
위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 조례조항은 영구사용매장분묘에 대한 관리비 부과를 최초로 성문화한 조항이다.
그런데 이 사건 조례 제5조 제1항 단서에서는 영구사용매장분묘의 사용권자가 직접 묘지를 관리하고자 할 경우에는 관리비를 납부하지 않을 수 있는 선택권을 부여하고 있어, 이 경우 청구인으로서는 관리비를 내지 않고 이 사건 묘지를 사용하는 데에는 전혀 지장이 없다. 게다가 영구사용매장분묘에 대한 관리비는 묘지 1기당 5년에 50,000원인데, 이는 벌초대행업체의 통상적인 이용요금과 비교하면 경미한 수준에 불과하고, 일반매장분묘의 관리비가 최초 15년의 사용기간 동안에는 150,000원, 그 후 10년 단위로 사용기간이 연장될 때마다 100,000원인 점을 고려하면 이익의 침해 정도가 과중하다고 보기 어렵다.
한편, 청구인은 이 사건 조례가 이미 징수한 수수료의 환급 등 신뢰 침해를 최소화하는 조치마저 두고 있지 않으므로 위헌이라는 취지로도 주장하나, 앞서 살펴본 바와 같이 수수료와 관리비는 성격이 다르므로, 관리비 징수 근거를 새로 마련하면서 이미 징수한 수수료의 환급 등에 관한 규정을 두지 않았다고 하여 청구인의 기본권을 침해한 것으로 보기는 어렵다.
(라) 공익의 중대성
영구사용매장분묘에 대한 관리비 징수 규정을 명문화하게 된 것은, 영구사용매장분묘가 전체 분묘의 95% 이상을 차지하는 망월묘지공원의 만장과 벌초 대상 분묘의 증가로 인하여 관리비용이 늘어남에 따라 분묘관리재정이 악화되었음에도, 묘지를 사용하지 않는 대다수의 시민들로부터 거두어들이는 세금으로 이를 보전하던 관행을 탈피하여 재정적자를 해소하기 위함이다. 청구인과 같은 영구사용매장분묘의 사용권자들이 묘지를 분양 받을 당시 납부한 사용료 및 수수료와 극히 일부에 불과한 일반사용매장분묘의 사용권자들이 납부하는 관리비로 전체 묘지를 관리하는 것은 현실적으로 불가능하고, 수익자부담의 원칙에 따라 묘지 사용권자들에게 최소한의 관리비용을 분담하게 하는 것은 재정적자 해소를 통한 망월묘지공원의 건전한 운영이라는 공익을 위해 불가피한 것으로 보인다. 또한 이 사건 조례조항의 모법인 ‘장사 등에 관한 법률’은 분묘의 설치기간을 제한하는 등 묘지 증가를 억제하여 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진에 이바지할 목적으로 시행되었고, 결국 매장 문화보다는 화장 문화로의 유도를 위하여 가능한 한 매장묘지는 자기부담의 원칙하에 운영되도록 하는 것이 바람직하다는 점도 고려하면, 이 사건 조례조항에서 영구사용매장분묘의 사용권자들에게 최소한의 관리비를 부담하게 하는 것은 모법의 입법취지에도 부합한다.
(마) 소결
따라서 이 사건 조례조항이 헌법상의 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
4. 결  론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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