item: panreType: 판례집
eventNo: 2012헌마121
eventNm: 원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 고시 제5조 제1항 별표1 등 위헌확인
panreTitle: 원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 고시 제5조 제1항 별표1 등 위헌확인
[2016. 10. 27. 2012헌마121]

textOfDecision: 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
eventSummary: 가. 한국수력원자력 주식회사(이하‘한수원’이라 한다)는 울산 울주군○○면○○리 일대에 신고리 원자력발전소 5, 6호기(이하‘원자력발전소’를‘원전’이라 하고,‘신고리 원자력발전소 5, 6호기’를‘이 사건 원전’이라 한다)를 건설하려는 자이고, 청구인들은 위 지역 인근에 거주하는 자들이다.
나. 발전용원자로 및 관계시설의 건설허가를 받으려는 자는 방사선환경영향평가서를 작성하여 원자력안전위원회에 제출하여야 하고, 그 전에 방사선환경영향평가서 초안을 작성하여 공람하게 하는 등의 방법으로 주민의견 수렴을하여야 한다(원자력안전법 제10조 제2항, 제103조 제1항).‘원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 고시’(2011. 11. 11.원자력안전위원회 고시 제2011-4호)는 이러한 방사선환경영향평가서 초안 및 방사선환경영향평가서의 작성요령 등을 규정하면서‘중대사고’는 그 평가대상에서 제외하도록 하였다.
다. 한수원이‘중대사고’에 대한 평가를 제외하고 방사선환경영향평가서 초안을 작성하여 2011. 8. 25.부터 2011. 10. 13.까지 주민의견 수렴 절차를 진행하자, 청구인들은 위 고시 중“중대사고는 평가대상에서 제외한다”는 부분이청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2012. 2. 8. 이 사건 심판청구를제기하였다.
라. 한수원은 앞서 작성한 방사선환경영향평가서 초안을 토대로 방사선환경영향평가서를 작성하여 2012. 9. 21. 원자력안전위원회에 이 사건 원전의 건설
허가를 신청하였고, 원자력안전위원회는 2016. 6. 23. 이를 허가하였다.

abjObt: 청구인들은‘원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 고시’(2011. 11. 11.원자력안전위원회고시 제2011-4호)의 해당 부분에 대하여 심판청구를 하고 있으나, 위 고시는 2012. 1. 20.‘원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 규정’(원자력안전위원회고시 제2012-4호)으로 개정되었고, 개정된 고시는 그 명칭만 바뀌었을 뿐 청구인들이 문제 삼고 있는 부분은 동일하므로, 심판대상을 개정된 고시의 해당 부분으로 본다.
따라서 심판대상은‘원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한규정’(2012. 1. 20.원자력안전위원회고시 제2012-4호, 이하‘이 사건 고시’라 한다) 제5조 제1항[별표 1]원자력이용시설 방사선환경영향평가서 초안 작성요령 중‘6.사고로 인한 영향, 6.1 사고의 가정’가운데“중대사고는 평가대상에서 제외한다”는 부분과,[별표 2]원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성요령 중‘1.원자력발전소 방사선환경영향평가서 작성요령, 6. 사고로 인한 영향, 6.1 사고의 가정’가운데“중대사고는 평가대상에서 제외한다”는 부분(이하위 각 부분을 합하여‘이 사건 각 고시조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을침해하는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 규정(2012. 1. 20. 원자력안전위원회고시 제2012-4호)
제5조(평가서 등의 구성 및 작성요령)①평가서 등에는 다음 각 호에 정하는 사항이 포함되어야 하며, 평가서초안은 별표 1“원자력이용시설 방사선환경영향평가서초안 작성요령”,평가서는 별표 2“원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성요령”에 의거하여 각각 작성하여야 한다.
[별표 1]원자력이용시설 방사선환경영향평가서 초안 작성요령(제5조 관련)
항   목기 술 요 령6. 사고로 인한 영향6.1 사고의 가정·원자력이용시설의 운영 중 발생가능한 사고를 유형별로가정한다.·가정된 사고유형별 발생확률을 평가한다.·중대사고는 평가대상에서 제외한다.
[별표 2]원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성요령(제5조 관련)
항   목기술사항기 술 요 령6. 사고로 인한 영향6.1 사고의 가정·발전소 운영 중 발생 가능한 사고를 유형별로 가정하고 가정된 사고유형별 발생확률을 평가한다.·중대사고는 평가대상에서 제외한다.

relatedProvision: 원자력안전법(2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
25. “사고관리”란 원자로시설에 사고가 발생하였을 때 사고가 확대되는것을 방지하고 사고의 영향을 완화하며 안전한 상태로 회복하기위하여 취하는 제반조치를 말하며, 원자력안전위원회에서 정하는설계기준을 초과하여 노심의 현저한 손상을 초래하는 사고(이하“중대사고”라 한다)에 대한 관리를 포함한다.
제3조(원자력안전종합계획의 수립)① ·원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률·제3조에 따른 원자력안전위원회(이하“위원회”라 한다)는 원자력이용에 따른 안전관리(이하“원자력안전관리”라 한다)를 위하여 5년마다 원자력안전종합계획(이하“종합계획”이라 한다)을 수립하여야 한다.
제5조(원자력안전전문기관)①위원회의 감독하에 원자력안전관리에 관한사항을 전문적으로 수행하기 위하여 원자력안전전문기관을 둘 수 있다.
②제1항에 따른 원자력안전전문기관의 설치·운영에 관한 사항은 따로 법률로 정한다.
제10조(건설허가)①발전용원자로 및 관계시설을 건설하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 위원회의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. (단서 생략)
②제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 방사선환경영향평가서, 예비안전성 분석보고서, 건설에 관한 품질보증계획서, 발전용원자로 및 관계시설의 해체계획서와 그 밖에 총리령으로 정하는 서류를 첨부하여 위원회에제출하여야 한다.
제11조(허가기준) 제10조 제1항의 허가기준은 다음과 같다.
1. 총리령으로 정하는 발전용원자로 및 관계시설의 건설에 필요한 기술능력을 확보하고 있을 것
2. 발전용원자로 및 관계시설의 위치·구조 및 설비가 원자력안전위원회규칙(이하“위원회규칙”이라 한다)으로 정하는 기술기준에 적합하여 방사성물질등에 따른 인체·물체 및 공공의 재해방지에 지장이없을 것
3. 발전용원자로 및 관계시설의 건설로 인하여 발생되는 방사성물질등으로부터 국민의 건강 및 환경상의 위해를 방지하기 위하여 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것
4.제10조 제2항에 따른 품질보증계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는
기준에 적합할 것
5. 제10조 제2항에 따른 해체계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는기준에 적합할 것
제20조(운영허가)①발전용원자로 및 관계시설을 운영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 위원회의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. (단서 생략)
②제1항의 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 발전용원자로 및 관계시설에 관한 운영기술지침서, 최종안전성분석보고서, 사고관리계획서(중대사고관리계획을 포함한다), 운전에 관한 품질보증계획서, 방사선환경영향평가서(제10조 제2항에 따라 제출된 방사선환경영향평가서와 달라진 부분만 해당한다),발전용원자로 및 관계시설의 해체계획서(제10조 제2항에 따라 제출된 해체계획서와 달라진 부분만 해당한다) 및 총리령으로 정하는 서류를 첨부하여 위원회에 제출하여야 한다.
제21조(허가기준)①제20조 제1항의 허가기준은 다음과 같다.
1. 위원회규칙으로 정하는 발전용원자로 및 관계시설의 운영에 필요한기술능력을 확보하고 있을 것
2. 발전용원자로 및 관계시설의 성능이 위원회규칙으로 정하는 기술기준에 적합하여 방사성물질등에 따른 인체·물체 및 공공의 재해방지에 지장이 없을 것
3. 발전용원자로 및 관계시설의 운영으로 인하여 발생되는 방사성물질등으로부터 국민의 건강 및 환경상의 위해를 방지하기 위하여 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것
4.제20조 제2항에 따른 품질보증계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는기준에 적합할 것
5. 제20조 제2항에 따른 해체계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는기준에 적합할 것
6.제20조 제2항에 따른 사고관리계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는기준에 적합할 것
제22조(검사)①제20조 제1항에 따라 허가를 받은 자(이하“발전용원자로운영자”라 한다), 공급자 및 성능검증기관은 발전용원자로 및 관계시설의 운영, 특정핵물질의 계량관리에 관한 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 위원회의 검사를 받아야 한다.
제23조(주기적 안전성평가)①발전용원자로운영자는 대통령령으로 정하는바에 따라 발전용원자로 및 관계시설의 안전성을 주기적으로 평가하고, 그 결과를 위원회에 제출하여야 한다. (단서 생략)
②위원회는 제1항에 따른 주기적 안전성평가결과 또는 그에 따른 안전조치가부족하다고 인정하면 발전용원자로운영자에게 그 시정 또는 보완을 명할 수있다.
③제1항에 따른 평가방법 및 평가내용 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
제26조(운영에 관한 안전조치 등)①발전용원자로운영자가 발전용원자로및 관계시설을 운영할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 인체·물체 및공공의 안전을 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.
제27조(발전용원자로 및 관계시설의 사용정지 등의 조치) 위원회는 발전용원자로 및 관계시설의 성능이 제21조 제2호에 따른 기술기준에 적합하지 아니하다고 인정하거나 제26조 제1항에 따른 조치가 부족하다고 인정하면 해당 발전용원자로운영자에게 발전용원자로 및 관계시설의 사용정지, 개조, 수리, 이전, 운영방법의 지정 또는 제20조제2항의 운영기술지침서의 변경이나 오염제거와 그 밖의 안전을 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다.
제103조(주민의 의견수렴)①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하이 조에서“신청자”라 한다)는 제10조 제2항·제5항, 제20조 제2항 또는 제63조 제2항에 따른 방사선환경영향평가서를 작성할 때 제3항에 따른 방사선환경영향평가서 초안을 공람하게 하거나 공청회 등을 개최하여 위원회가 정하는범위의 주민의 의견을 수렴하고 이를 방사선환경영향평가서의 내용에 포함시켜야 한다. 이 경우 주민의견수렴 대상지역을 관할하는 지방자치단체의 장 또는 대통령령으로 정하는 범위의 주민의 요구가 있으면 공청회 등을 개최하여야 한다. (이하 생략)
제103조의2(정보공개의무)①위원회는 공공의 안전을 도모하기 위하여 원자력이용시설에 대한 건설허가 및 운영허가 관련 심사결과와 원자력안전관리에 관한 검사결과 등 대통령령으로 정하는 정보를 적극적으로 공개하여야 한다. 다만, 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우 공개하지 아니할 수 있다.
②제1항에 따른 정보공개의 방법, 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로정한다.
제111조(권한의 위탁)①이 법에 따른 위원회의 권한 중 다음 각 호의 권한을 대통령령으로 정하는 바에 따라 제5조 제2항에 따라 설립된 기관, 통제기술원, 그 밖의 관계 전문기관 또는 다른 행정기관에 위탁할 수 있다.
1. 제10조 제1항 전단 및 후단, 제12조 제1항 전단 및 후단, 제20조 제1항 전단 및 후단, 제30조 제1항 전단 및 후단, 제35조 제1항 전단 및후단, 같은 조 제2항 전단, 제45조 제1항 전단 및 후단, 제53조 제1항 전단 및 후단, 제63조제1항 전단 및 후단에 따른 인가·허가 및지정에 관련된 안전성 심사 (이하 생략)
부칙 제3조(사고관리계획서에 관한 경과조치) 제20조 제2항의 개정규정 시행 당시 종전의 규정에 따라 발전용원자로 및 관계시설을 운영 중이거나 이미운영허가를 신청하여 위원회에서 심사 중에 있는 자는 운영허가 여부와 관계없이 같은 개정규정 시행일부터 3년 이내에 이 법에 따른 해당 시설의 사고관리계획서를 위원회에 제출하여야 한다. 이 경우 위원회에 제출한 사고관리계획서는 제20조제2항의 개정규정에 따라 위원회에 제출된 사고관리계획서로본다.
한국원자력안전기술원법(2011. 7. 25. 법률 제10917호로 개정된 것)
제6조(사업) 안전기술원은 제1조의 목적을 달성하기 위하여 다음 각 호의사업을 한다.
1. ·원자력안전법·제111조 제1항 및·원자력시설 등의 방호 및 방사능방재 대책법·제45조 제1항에 따라 위탁받은 업무
2. 원자력안전규제에 관한 연구·개발
3. 원자력안전규제에 관한 정책 및 제도개발을 위한 기술 지원
4. 방사선방호에 관한 기술 지원
5. 원자력안전규제에 관한 정보 관리
6. 환경방사능에 관한 조사 및 평가
7. 원자력안전규제에 관한 교육
8. 원자력안전규제에 관한 국제협력 지원
9. 제1호부터 제8호까지에 딸린 사업으로서 원자력안전위원회가 필요하다고 인정하는 사업
원자력안전법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27248호로 개정된 것)
제35조(정기검사)①법 제22조 제1항에 따라 발전용원자로운영자는 원자로시설의 성능에 관하여 총리령으로 정하는 검사대상 및 검사방법에 따라 정기
적으로 검사를 받아야 한다.
②제1항에 따라 검사를 할 경우 원자로시설의 운영 및 성능이 다음 각 호의기준에 맞는 경우에는 합격으로 한다.
1. 법 제21조 제1항 제1호부터 제3호까지 및 제6호에 따른 기술기준에맞게 운영되고 있을 것 (이하 생략)
제36조(주기적 안전성평가의 시기 등)①발전용원자로운영자는 법 제23조제1항에 따라 해당 원자로시설의 운영허가를 받은 날(건설허가와 운영허가를동시에 받은 경우에는 원자로가 최초로 임계(臨界)에 도달한 날을 운영허가를받은 날로 본다. 이하 이 조에서 같다)부터 10년마다 안전성을 종합적으로 평가하고, 평가보고서를 작성하여 위원회에 제출하여야 한다.
제37조(주기적 안전성평가의 내용)①법 제23조 제3항에 따른 주기적 안전성평가의 내용에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다.
1. 원자로시설의 설계에 관한 사항
2. 안전에 중요한 구조물·계통 및 기기의 실제 상태에 관한 사항
3. 결정론적 안전성분석에 관한 사항
4. 확률론적 안전성평가에 관한 사항
5. 위해도 분석에 관한 사항
6. 기기검증에 관한 사항
7. 경년열화(經年劣化:시간경과 또는 사용에 따라 원자력발전소의 계통·구조물·기기의 손상을 가져올 물리적 또는 화학적 과정을 말한다)에 관한 사항
8. 안전성능에 관한 사항
9. 원자력발전소 운전경험 및 연구결과의 활용에 관한 사항
10. 운영 및 보수(補修)등의 절차서에 관한 사항
11. 조직, 관리체계 및 안전문화에 관한 사항
12. 인적 요소(원자로의 운전에 필요한 구성인원 등의 상태에 관한 사항을 포함한다)에 관한 사항
13. ·원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법·제20조에 따른 방사선비상계획에 관한 사항
14. 방사선환경영향에 관한 사항
원자력안전법 시행규칙(2016. 6. 30. 총리령 제1296호로 개정된 것)
제4조(건설허가의 신청)②법 제10조 제2항에 따른 방사선환경영향평가서
에는 위원회가 정하여 고시하는 지침에 따라 다음 각 호의 사항을 적어야한다.
1. 시설 및 그 부지주변지역의 환경현황
2. 시설의 건설 및 운영으로 인하여 주변 환경에 미치는 방사선영향의예측
3. 시설의 건설 및 운영 중 시행할 방사선환경감시계획
4. 운전 중 사고로 인하여 환경에 미치는 방사선영향
5. 영 제144조 제2항에 따라 통지된 의견
6. 영 제145조 제5항 후단에 따른 의견 청취 결과 또는 영 제145조 제6항에 따른 공청회 개최 결과
⑥법 제10조 제2항에서“그 밖에 총리령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의서류를 말한다.
1. 원자로의 사용목적에 관한 설명서
2. 위원회가 정하여 고시하는 지침에 따라 작성된 원자로시설의 설치에관한 기술능력의 설명서
3. 위원회가 정하여 고시하는 지침에 따라 작성된 사고관리계획서 작성계획서
4. 정관(법인인 경우에만 해당한다)

caseRelatedOpinion: 가. 이 사건 각 고시조항은‘중대사고’를 방사선환경영향평가 대상에서 제외함으로써, 이 사건 원전 인근에 거주하는 청구인들의 알 권리와 행복추구권,생명권, 신체의 안전, 건강권, 환경권, 재산권을 침해한다.
나. 원자력안전법 제10조와 제103조는 방사선환경영향평가서와 그 초안의작성방법이나 평가대상 등에 대하여 아무런 기준도 정하지 아니한 채 원자력안전위원회규칙에 이를 위임하여 포괄위임금지원칙에 위반되므로, 위 조항에근거한 이 사건 각 고시조항은 헌법에 위반된다. 나아가 이 사건 각 고시조항이‘중대사고’를 평가대상에서 제외하여 평가대상을 임의로 축소한 것은 상위법령의 위임취지에 반하거나 위임의 범위를 일탈한 것이다.
다. 이 사건 각 고시조항 중‘중대’라는 개념은 포괄적이고 불명확하여 건설허가를 받으려는 자나 허가권한이 있는 원자력안전위원회가 자의적으로 해석할 여지가 있으므로 명확성원칙에 위반되고, 이 사건 각 고시조항은 국민들이원전과 관련하여 정확하고 공정한 여론을 형성하는 것을 방해하므로 민주주의원리에도 위반된다.
4. 국가의 기본권 보호의무 위반 여부
가. 쟁점
(1) 헌법 제10조는“모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”고 규정하여, 모든 국민이 인간으로서의 존엄과 가치를 지닌 주체임을 천명하고, 국가권력이 국민의 기본권을 침해하는 것을 금지함은 물론 더 나아가 적극적으로 국민의 기본권을 보호하고 실현할 의무가 있음을 선언하고 있다. 또한 헌법 제36조 제3항은“모든 국민은 보건에관하여 국가의 보호를 받는다.”고 규정하여 질병으로부터 국민의 생명·신체
를 보호할 국가의 보호의무를 강조하고 있다. 따라서 인간의 존엄과 가치의근간을 이루는 국민의 생명·신체의 안전이 위협받거나 받게 될 우려가 있는경우, 국가로서는 그 위험의 원인과 정도에 따라 사회·경제적인 여건 및 재정사정 등을 감안하여 국민의 생명·신체의 안전을 보호하기에 필요한 적절하고효율적인 입법·행정상의 조치를 취하여 그 침해의 위험을 방지하고 이를 유지할 포괄적인 의무를 진다(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등).
(2) 원자력안전법은 원자력이용시설의 건설 및 운영으로 발생되는 방사선또는 방사능이 주변 환경에 미치는 영향을 미리 평가함으로써 이로 인한 피해를 사전에 예방하기 위하여‘방사선환경영향평가제도’를 실시하고 있다. 이에따라 발전용원자로 및 관계시설의 건설 허가를 받으려는 자는 허가신청서에방사선환경영향평가서(이하‘평가서’라 한다)를 첨부하여 제출하여야 하고(제10조 제2항), 평가서를 작성할 때에는 그 초안을 공람하게 하는 등의 방법으로주민의 의견을 수렴하고 이를 평가서의 내용에 포함시켜야 한다(제103조 제1항).
이 사건 각 고시조항은 위와 같은 원자력안전법 규정에 따라 발전용원자로및 관계시설의 건설 허가를 받으려는 자를 수범자로 하여 평가서 초안 및 평가서의 작성요령을 정하면서‘중대사고’를 평가대상에서 제외하도록 하고 있으나, 이것이 곧바로 이 사건 원전의 인근 주민인 청구인들에게 불이익을 초래하거나 어떤 부담을 지우는 것은 아니다. 다시 말해 이 사건 각 고시조항은 청구인들이 내세우는 기본권을 직접 침해하고 있지는 아니하다.
그러나 원전 사고로 인한 방사능오염은 일단 발생하면 피해 규모가 크고 광범위할 뿐만 아니라 치명적이고, 나아가 사후 회복이나 구제가 불가능한 경우가 대부분일 것이므로, 국가로서는 이와 관련하여 국민의 생명·신체의 안전을 보호하는 데 필요한 적절하고 효율적인 조치를 취하여 그 침해의 위험을방지할 헌법상 의무가 있다. 따라서 이 사건 각 고시조항에서 방사선환경영향평가 시‘중대사고’를 제외하도록 한 것이 국민의 생명·신체의 안전을 보호하기 위한 적절하고도 효율적인 조치로서 미흡하다면, 이는 국가가 국민의 기본권을 보호할 의무를 위반하여 이 사건 원전의 인근 주민인 청구인들의 생명·신체의 안전에 관한 기본권을 침해하는 것이라고 볼 수 있다.
그렇다면 이 사건의 핵심 쟁점은 이 사건 각 고시조항이 국가의 기본권 보호의무를 위반하여 청구인들의 생명·신체의 안전에 관한 기본권을 침해하였는지 여부이므로, 이하에서는 이에 관하여 살펴본다.
나. 심사기준
국가가 국민의 생명·신체의 안전을 보호할 의무를 진다 하더라도, 국가의보호의무를 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현할 것인가하는 문제는 원칙적으로 권력분립과 민주주의 원칙에 따라 국민에 의하여 직접 민주적 정당성을 부여받고 자신의 결정에 대하여 정치적 책임을 지는 입법자의 책임범위에 속하므로, 헌법재판소는 단지 제한적으로만 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자에 의한 보호의무의 이행을 심사할 수 있다. 그렇다면국가가 국민의 생명·신체의 안전에 대한 보호의무를 다하지 않았는지 여부를헌법재판소가 심사할 때에는, 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는지를 기준으로 삼아야 한다(헌재2015. 9. 24. 2013헌마384; 헌재 2015. 10. 21. 2012헌마89등 참조). 여기서 국가가 기본권 보호의무를 이행함에 있어서는 그 행위의 형식에 관하여도 폭넓은형성의 자유가 인정되고, 반드시 법령에 의하여 이행하여야 하는 것은 아니므로(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등), 국가의 보호조치가 침해되는 기본권을보호하는 데 적절한지 여부를 판단함에 있어서는 이 사건 결정 선고 시까지취해진 국가행위를 전체적으로 고려하여 판단하여야 한다.

judgement: (1) 이 사건 각 고시조항은 평가서 초안 및 평가서를 작성함에 있어‘중대사고’는 평가대상에서 제외하도록 하고 있다. 당시 시행되던 원자력안전법령이나 이 사건 고시에서는‘중대사고’에 대한 정의 규정을 두고 있지 아니하였으나, 원자력안전규제기관인 원자력안전위원회는 2001. 8. 29. 발표한‘원자력발전소 중대사고 정책’에서‘중대사고’를‘원전에서 설계기준을 초과하여 노심손상이 일어나는 사고’로 정의하였고, 원자력안전위원회로부터 원전의 안전관리및 안전성 심사 등의 업무를 위탁받은 한국원자력안전기술원도 이에 근거하여‘중대사고’와 관련된 규제지침 등을 제정하였으므로, 이 사건 각 고시조항에서의‘중대사고’역시‘원전의 설계기준을 초과하여 노심손상이 일어나는 사고’를의미한다.
국가가‘중대사고’를 비롯한 원전의 사고 위험으로부터 국민의 생명·신체를 보호하기 위해 어떠한 조치들을 마련하고 있는지를 살펴보기로 한다.
(2) 우리나라의 원자력 안전규제 체계
우리나라는 원자력의 연구·개발·생산·이용 등에 따른 안전관리에 관한기본법으로‘원자력안전법’을 두고 있다. 기존에는‘원자력법’에서‘원자력이용
및 진흥에 관한 사항’과‘원자력안전에 관한 사항’을 망라하여 규정하고 있었으나, 2011. 7. 25. 이를 분리하여‘원자력안전에 관한 사항’은‘원자력안전법’에서 정하도록 하였다.
원자력안전법은 원자력안전에 관한 업무를‘원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률’에 따라 설치된 국무총리 소속의 독립기관인‘원자력안전위원회’(이하‘위원회’라 한다)가 수행하도록 하는 한편(제3조), 원자력안전관리에관한 사항을 전문적으로 수행하기 위하여 위원회의 감독 하에‘한국원자력안전기술원’을 설립하여, 구체적인 원전 안전관리 및 안전성 심사 등의 업무는위 기술원이 위원회로부터 권한을 위탁받아 원자력안전규제 관련 법령을 기준으로 현장에 적용할 수 있는 규제기준·지침 및 심사·검사지침서 등을 마련하여 운영하는 방식으로 수행하도록 하고 있다(원자력안전법 제5조, 제111조제1항, 한국원자력안전기술원법 제6조).
이러한 원자력 안전규제의 체계는 원자력 안전규제의 전문성과 독립성을확보하고자 한 것으로, 이는 원전의 건설·운영에 따른 방사선재해로부터 국민을 보호하는 기초가 된다.
(3) 원전의 건설·운영 과정에서의 안전관리 조치 등
구체적인 원전의 건설·운영 과정에서의 안전관리 조치 등에 관하여 본다.
(가) 원자력안전법은 발전용원자로 및 관계시설을 건설·운영하기 위해서는‘건설허가’와‘운영허가’등 2단계의 허가절차를 거치도록 하고 있다(제10조제1항, 제20조 제1항). 원전을 건설하려는 자는 허가신청서에 평가서, 예비안전성분석보고서 및 건설에 관한 품질보증계획서 등을 첨부하여 위원회에 제출하여야 하고(제10조 제2항), 원전을 운영하려는 자는 다시 운영기술지침서, 최종안전성분석보고서, 운전에 관한 품질보증계획서, 평가서(건설허가 신청시제출된 평가서와 달라진 부분) 등을 첨부하여 위원회에 운영허가를 신청하여야 한다(제20조 제2항).
‘평가서’에는ⅰ)시설 및 그 부지주변지역의 환경현황,ⅱ)시설의 건설 및운영으로 인한 방사선영향,ⅲ)시설의 건설 및 운영 중 시행할 방사선환경감시계획,ⅳ)운전 중 사고로 인하여 환경에 미치는 방사선영향에 관한 사항 등을 포함하여야 하는데(원자력안전법 시행규칙 제4조 제2항, 이하‘원자력안전법 시행령’을‘시행령’, ‘원자력안전법 시행규칙’을‘시행규칙’이라 한다), 특히‘운전 중 사고로 인한 환경영향’과 관련하여서는, 원전 운영 중 발생가능한 사고를 유형별로 가정하여 가정된 사고유형별 발생확률을 평가한 후, 가정된 사
고 유형별 방사선원 및 피폭선량을 계산하여 주민보호대책과 함께 기술하여야 한다(이 사건 고시[별표 2]).
‘안전성분석보고서’는 해당 원전의 부지, 원자로, 핵연료, 안전계통, 계측제어계통, 전력계통 등 원전의 설계 전반에 대한 안전 분석 내용과 원전을 가동하면서 준수해야 할 기술지침 등을 포함하는 방대한 분량의 보고서로서, 건설허가 신청 시에는‘예비안전성분석보고서’를, 운영허가 신청 시에는 초기시험결과의 내용 등을 포함한‘최종안전성분석보고서’를 제출하여야 한다.
(나) 원자력안전법은 건설·운영 허가의 기준으로①발전용원자로 및 관계시설의 위치, 구조, 설비 및 성능이 위원회규칙으로 정하는 기술기준에 적합하여 방사성물질등에 따른 인체·물체 및 공공의 재해방지에 지장이 없을 것과,②발전용원자로 및 관계시설의 건설 또는 운영으로 인하여 발생되는 방사성물질등으로부터 국민의 건강 및 환경상의 위해를 방지하기 위하여 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것 등을 명시하고 있다(제11조, 제21조).
이에 따라 위원회규칙인‘원자로시설 등의 기술기준에 관한 규칙’등에서는원자로시설 및 관계시설이 갖추어야 할 기술기준을 자세히 규정하고 있다. 위규칙은,‘설계기준’이라 함은‘원전 수명기간 동안 예상되는 운전상태 또는 사건에 대하여 원자로시설의 조건이 규정된 제한치를 초과하지 아니하도록 설정하는 기준으로서 원자로시설에 설치되는 설비들의 설계 시 고려하여야 하는최소한의 기능 또는 성능에 관한 기준’을,‘설계기준사고’는‘설계기준에 적합하기 위하여 설비의 설계 시 고려하여야 하는 사고’를 말한다고 정의하면서(제2조 제1항 제8호, 제9호), 원자로시설 등이 갖추어야 할‘설계기준’에 대하여규정하고 있다. 이에 따르면, 안전에 중요한 구조물·계통 및 기기는 지진·태풍·홍수·해일 등을 포함한 예상 가능한‘자연현상’과 항공기 충돌, 폭발 등을 포함한 예상 가능한‘외부 인위적 사건’의 영향에 의하여 그 안전기능이 손상되지 아니하도록 설계하여야 한다. 이 때 예상 가능한‘자연현상’과‘외부 인위적 사건’을 고려할 때에는 해당 부지 및 인근 지역에서의 역사적 기록을 살펴 가장 심한 자연현상과 외부 인위적 사건 등을 고려하여야 하며(제13조),‘설계기준사고’에 따른 발전소 설계에는 설계여유도를 포함한 보수적 규정 및 기준을 적용하여야 한다(제42조). 즉 위 규칙에서는 역사적 기록을 살펴 최대한예상 가능한 범위 내의 자연재해와 인위적 사건을 고려하고, 그에 더하여 원전에 영향을 미칠 수 있는 사고가 예상 범위를 초과하더라도 일정 수준까지는안전기능이 손상되지 않도록 여유 있는‘설계기준’을 마련하고 있음을 알 수
있다.
위원회는 이러한 관련 법령 및 구체적인 규제기준과 규제지침 등을 토대로원자력발전 설비에 대한 안전성을 검토하고, 당해 사업자가 원전의 건설·운영에 필요한 기술능력을 갖추고 있는지 여부 등을 심사한 후 그 허가 여부를결정하게 된다.
(다) 원자력안전법은 건설·운영허가를 받은 후에도 원전을 운영할 때에는대통령령으로 정하는 바에 따라 인체·물체 및 공공의 안전을 위하여 필요한조치를 하도록 하고(제26조 제1항), 만일 원전의 성능이 운영허가시의 기술기준에 적합하지 아니하다고 인정되거나, 안전에 필요한 조치가 부족하다고 인정되면 위원회가 원전의 사용정지 등 안전을 위하여 필요한 조치를 명할 수있도록 하고 있다(제27조).
또한 원전을 운영하는 경우에는 원자로시설의 운영 및 성능에 대하여 정기검사를 받고(제22조 제1항, 시행령 제35조), 운영허가를 받은 날부터 10년마다안정성을 종합적으로 평가한 보고서를 위원회에 작성·제출하여 주기적 안전성평가를 받도록 하였다(제23조 제1항, 시행령 제36조).
특히‘주기적 안전성평가제도’는 운영허가 당시의 기술기준과 이후 변화된기술기준을 근거로 원전의 안전성을 재평가하고 필요시 개선사항을 도출하는것을 목적으로 하는 것으로, 안전성 평가 당시 해당 원자로시설에 유효한 기술기준을 활용하여 평가하여야 하며, 원자로시설의 설계에 관한 사항, 안전에 중요한 구조물·계통 및 기기의 실제 상태에 관한 사항, 결정론적 안전성분석에관한 사항, 확률론적 안전성평가에 관한 사항, 방사선비상계획에 관한 사항,방사선환경영향평가에 관한 사항 등을 그 내용에 포함시켜야 한다(시행령 제37조 제1항).
(4) ‘중대사고’에 대한 안전관리 조치 등
(가)‘중대사고’란‘원전의 설계기준을 초과하여 노심손상이 일어나는 사고’를 의미한다. 앞서 본 바와 같이‘원자로시설 등의 기술기준에 관한 규칙’등에서는 예상 가능한‘자연재해’와‘인위적 사건’을 고려하고 그에 더하여 이를 초과하는 여분의 설계를 하도록 하고 있으므로, 그 개념상‘중대사고’의 발생가능성은 매우 낮다고도 볼 수 있다. 이 사건 각 고시조항에서 방사선환경영향평가 시‘중대사고’에 대한 평가를 제외한 것도,‘중대사고’의 발생가능성이 매우낮을 것으로 평가되고,‘중대사고’의 개념상 그로 인한 환경영향평가를 실효성있게 수행하는 것이 기술적으로 용이하지 않기 때문이었던 것으로 보인다.
그러나 발생가능성이 매우 낮을 것으로 평가되던‘중대사고’가 일본 후쿠시마 원전 등에서 실제로 발생하였고,‘중대사고’가 발생할 경우 그로 인한 피해의 심각성 등을 고려할 때, 국가로서는‘중대사고’에 대하여도 이를 방지하거나 그로 인한 피해를 최소화하는데 필요한 적절하고 효율적인 조치를 취할 의무가 있다.
(나) 원자력안전법은 2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정되기 전까지‘중대사고’와 관련된 규정을 두고 있지 아니하였다. 다만‘중대사고’에 대한 규제의필요성이 대두되면서, 원자력안전규제기관인 위원회는 2001. 8. 29. 가동 중인원전에 대한 확률론적 안전성평가, 중대사고 대처능력 확보, 중대사고 관리계획의 수립 등을 내용으로 하는‘원자력발전소 중대사고정책’을 발표하였고, 이에 기하여 한국원자력안전기술원은 중대사고 대응방안·대처능력·관리계획등에 대한 규제지침 및 규제기준을 개발하였다.
위원회 및 한국원자력안전기술원은‘중대사고관리’를‘원자로 노심이 손상되는 중대사고가 발생했을 때 원자로 노심의 손상진행을 막고 격납건물의 능력을 유지하며 방사성 물질의 발전소 내·외 방출을 최소화하고 발전소를 안전한 상태로 회복하기 위하여 취해지는 제반조치’로 정의하고, 원전 사업자를 상대로 이와 관련된 이행명령 등의 행정적 조치를 행하였다.
특히 위원회와 한국원자력안전기술원은‘확률론적 안전성평가’를 도입하여기존에 발생빈도가 낮아 예상 가능한 사고의 범위에서 제외되었던 사고 중 원자로 노심이나 격납건물의 손상 등을 초래할 가능성이 큰 사고 시나리오에 대해 발전소 설계나 운영 절차상 사고예방과 완화능력을 향상시킬 수 있는 사항들을 평가하고 보완하도록 하였다. 또한‘중대사고’가 발생한 경우 방사성 물질에 대한 격납기능을 보호하는 것이 가장 중요하다고 보고, 원자로 격납시설이 원자로 노심이 손상되더라도 사고영향을 최소화할 수 있는 방벽의 기능을유지할 수 있도록 하기 위하여, 중대사고시 격납기능을 손상시킬 수 있는 격납건물 건전성 위협요소들을 제거할 수 있도록 설계에 체계적으로 반영하거나,현재 설계가 위협요소들에 대한 대처능력이 있음을 사업자가 증명하도록 하여만약의 사고에 대처할 수 있도록 하고,‘중대사고’가 발생하더라도 사고의 진행을 완화하고 영향을 최소화할 수 있는 제반 절차를 체계적으로 수행하기 위하여 중대사고 관리계획을 수립하여 이행하도록 하였다.
(다) 위와 같이 위원회의 중대사고 정책 공표 및 원전 사업자에 대한 행정적조치 등을 통하여‘중대사고’에 대한 안전관리가 이루어지고 있었으나, 이에
대한 법적 근거가 미약한 상태에서 일본 후쿠시마 원전 사고가 발생하자,2012년경부터‘중대사고’관리 및 대책에 관한 법제화를 추진하였고, 이에 따라 원자력안전법이 2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정되면서‘중대사고’에 대한 규제가 법률 차원에서 이루어지게 되었다.
개정된 원자력안전법은① ‘사고관리’에 대한 정의규정을 신설하면서‘사고관리’에‘중대사고’에 대한 사고관리가 포함됨을 명확히 하고(제2조 제25호),②운영허가 신청시‘운전에 관한 사고관리계획서(중대사고 포함)’를 첨부하도록 하면서 운영허가 기준에‘사고관리계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는기준에 적합할 것’을 추가하였으며(제20조 제2항, 제21조 제1항 제6호),③기존에 운영하고 있는 원전 및 위 법 시행 전에 운영허가를 이미 신청한 원전에대해서는 위 법 시행일로부터 3년 이내에 사고관리계획서를 제출하도록 하였다(부칙 제3조). 또한 공공의 안전을 도모하고 원자력에 대한 국민적 불안감을완화하고자 하는 목적에서, 원자력이용시설에 대한 건설허가 및 운영허가 관련 심사결과와 원자력안전관리에 관한 검사결과 등을 국민에게 적극적으로 공개하도록 하는 규정을 신설하였다(제103조의2).
이에 따라 하위법령도 개정되어, 시행령은 원전 운영 이후에 행해지는 정기검사 단계에서도‘중대사고’를 포함한 사고관리 계획에 대하여 심사하도록 하였고(제35조 제2항), 시행규칙은 이에 더 나아가 원전의 건설허가 신청 시 제출하여야 하는 서류에‘사고관리계획서 작성계획서’를 추가함으로써 건설허가신청 단계부터‘사고관리계획서 작성계획서’를 제출하도록 하였다(제4조 제6항).
위원회도‘원자로시설 등의 기술기준에 관한 규칙’을 개정하여 사고관리의대상이 되는 사고를‘설계기준사고’, ‘다중고장에 의한 사고’, ‘설계기준으로 고려한 외적 요인을 초과한 자연재해 및 인위적 재해’, ‘설계기준을 초과하여 노심의 현저한 손상이 발생한 사고’로 분류하고 이에 대한 사고관리의 기준에 관하여 규정하는 한편, 이 사건 고시를 개정하여‘중대사고는 평가대상에서 제외한다’는 부분도 삭제하였다{‘원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에관한 규정’(2016. 6. 30.원자력안전위원회고시 제2016-4호)}.또한‘사고관리범위 및 사고관리능력 평가의 세부기준에 관한 규정’및‘사고관리계획서 작성방법에 관한 규정’등을 제정하고,‘기타 원자로의 안전에 관계되는 시설에 관한 규정’, ‘원자로시설의 사용전검사에 관한 규정’, ‘원자로시설의 정기검사 대상 및 방법에 관한 규정’등 관련 고시를 개정하여‘중대사고’에 대한 안전관리
체계와 내용을 명확히 하였다.
(5) 기타 원자력 안전 관련 조치 등
우리나라는‘원자력안전법’이외에도‘원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재대책법’을 제정하여 원전을 포함한 원자력시설에 대한 물리적 방호체제와 원자력사업자의 방사선비상계획·조치의무, 위원회의 긴급조치, 방사능방재 기술지원 등 방사능재난 관리 및 대응체제에 대해서 규정함으로써 방사능재난의예방 및 방사능재난이 발생한 경우 효율적으로 대응하기 위한 관리체계를 마련해 두고 있다.
또한 1957년‘국제원자력기구(International Atomic Energy Agency)’에 가입하고, 1995년에는 원자력시설의 안전성 확보를 위하여 원자력시설의 안전을위한 입법 및 규제체계 등 가입국이 지켜야 할 의무조항을 규정하고 있는‘원자력안전에 관한 협약(Convention on Nuclear Safety)’에 가입하는 등 원전 건설·운영에 있어서의 안전성 및 사고대비에 관한 국제기준을 준수하고자 노력하고 있기도 하다.
(6) 소결
(가) 국가는 원자력안전규제 체계를 갖추고 원전의 건설·운영 전반에 걸쳐원전의 안전관리를 위한 규제 장치들을 두면서, 예상 가능한‘자연재해’와‘인위적 사건’을 고려하여 이를 초과하는 여분의 설계를 하도록 함으로써 이로 인한 원전 사고의 위험에 대비하는 한편, 이러한 설계기준을 벗어나 노심의 손상을 가져오는‘중대사고’에 대하여는 위원회의 정책 등 행정적 조치를 통하여관리해 오다가, 2015. 6. 22. 원자력안전법을 개정하면서 법령 차원에서 이를관리하고 있다.
(나) 청구인들이 문제 삼고 있는 이 사건 원전의 경우, 이 사건 각 고시조항에 따라 건설허가 신청을 위한 방사선환경영향평가 시‘중대사고’에 대한 평가가 이루어지지는 못한 것은 인정된다. 하지만 개정된 원자력안전법에 따라 추후 운영허가를 신청하는 경우‘사고관리계획서(중대사고 포함)’를 제출하여 이에 대한 심사를 받아야 하고, 운영 허가 후 사용 전 검사 및 정기검사 단계에서도‘중대사고 예방 및 완화시설’등에 관한 내용을 검사받게 된다.‘중대사고’를 비롯한 원전 사고가 본격적으로 문제되는 것은 원전이 운영허가를 받고 실질적으로 운영되기 시작한 이후라는 점과 이 사건 각 고시조항에 따라 방사선환경영향평가를 실시할 당시 시행되던 원전의 안전 관련 조치 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 각 고시조항에서 평가서 초안 및 평가서 작성시‘중대사
고’에 대한 평가를 제외하도록 하였다고 하여, 국가가 국민의 생명·신체의안전을 보호하는 데 적절하고 효율적인 최소한의 조치조차 취하지 아니한 것이라고 보기는 어렵다.
(다) 이 사건 결정은 국가가 국민의 생명·신체의 안전을 보호하는 데 적절하고 효율적인 최소한의 조치조차 취하지 않은 것은 아니라는 취지이지 충분한 조치를 취하였다고 하는 것은 아니다. 원전은 여타의 과학기술을 이용한 기계 장치들과 마찬가지로 완벽하다고 볼 수 없으며, 사고발생의 위험성을 언제나 내포하고 있다는 점에서 그 안전성을 맹신하거나 안이하게 대처해서는 아니 된다. 원전 사고로 인한 피해는 그 범위가 광범위하고 치명적이므로, 소 잃고 외양간 고치는 식의 대처가 허용될 수도 없다. 우리는 이미 일본 후쿠시마에서의 원전 사고로 인하여 극심한 피해가 발생하였음을 보았다. 특히 이 사건원전의 건설 예정 지역은 이미 수많은 원전이 건설되어 있는 원전 밀집 지역으로 원전 사고 발생 시 더 심각한 피해를 초래할 수도 있다 할 것인데, 최근위 지역에 잇따른 지진 등이 발생하면서 국민들의 원자력 이용에 대한 불안감은 더욱 커지고 있다. 우리나라는 원전을 대체할 친환경 에너지원이 전력 수요를 전혀 따라잡지 못하는 현실이어서 장기적으로는 태양열, 풍력, 조력 등 대체에너지 자원을 꾸준히 구축해 나가면서 단기적으로는 원전을 계속적으로 건설·운영할 수밖에 없는 상황이다. 따라서 국가는 우리 사회가 원전과 관련된위험성에 조금이라도 노출되지 않도록, 최신 과학기술과 정보를 기준으로 하여 원전 사고로 인한 위험에 대비하는 법률과 제도를 헌법적 가치와 원칙에부합하도록 항상 개선·보완하고, 원자력 안전과 관련된 정보와 자료들을 적극적으로 공개하는 등의 방법으로 국민들의 불안감을 해소하여야 한다.

가. 명확성원칙 위반
청구인들은, 이 사건 각 고시조항에서 말하는‘중대사고’의 개념이 포괄적이고 불명확하여 명확성원칙에 위반된다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이‘중대사고’란‘원전의 설계기준을 초과하여 노심손상이 일어나는 사고’를 의미함을 충분히 알 수 있으므로, 이 사건 각 고시조항이 명확성원칙에 위반된다고 보기는어렵다.
나. 포괄위임금지원칙 및 위임 범위 일탈 등
청구인들은, 이 사건 각 고시조항이 포괄위임금지원칙에 위반되는 상위법령에 근거하였거나 그 위임 범위를 일탈한 것이라고 주장한다.
원자력안전법은 발전용원자로 및 관계시설의 건설 허가를 받으려는 자는방사선환경영향평가를 실시할 것을 전제로 하여 허가신청서에 평가서를 첨부하여 제출하도록 하고(제10조 제2항), 평가서를 작성할 때에는 그 초안을 공람하게 하는 등의 방법으로 주민의 의견을 수렴하고 이를 평가서의 내용에 포함시키도록 규정함으로써(제103조 제1항), 방사선환경영향평가제도의 중요하고본질적인 사항이라 할 수 있는 제도의 전체적인 개요는 법률에서 정하고 있다.
평가서 초안 및 평가서에 기재할 사항이나 그 기재방법 등에 관한 사항은,전문적인 지식과 기술적인 검토가 요구되는 분야로서 고도의 전문성이 필요할뿐만 아니라 변화되는 원전 환경이나 기술기준 등을 적시에 반영하기 위하여서라도, 이를 하위법령이나 위원회규칙 등에서 정할 필요가 있고, 방사선환경영향평가제도의 취지 및 당시에 시행되는 원전 관련 규제기준 등을 종합하면,그 대강의 내용을 알 수 있다. 또한 원자력안전법령이 방사선환경영향평가 시‘중대사고’에 대한 평가를 반드시 실시하도록 규정하고 있지도 아니하므로, 이사건 각 고시조항에서 이를 제외하였다고 하여 상위법령을 위반하거나 위임범위를 일탈하였다고 할 수도 없다.

conclusion: 그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 모두 이유 없으므로 기각하기로하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 발전용원자로 및 관계시설의 건설허가 신청시 필요한 방사선환경영향평가서 및 그 초안을 작성하는 데 있어 ‘중대사고’에 대한 평가를 제외하고 있는 ‘원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 규정’(2012. 1. 20. 원자력안전위원회고시 제2012-4호) 제5조 제1항 [별표1], [별표2] 중 해당 부분(이하 ‘이 사건 각 고시조항’이라 한다)이 국가의 기본권 보호의무를 위반하여 청구인들의 생명·신체의 안전에 대한 권리를 침해하는지 여부(소극)
2. 이 사건 각 고시조항이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극) 
3. 이 사건 각 고시조항의 상위법령이 포괄위임금지원칙에 위배되었거나, 이 사건 각 고시조항이 상위법령을 위반하거나 그 위임 범위를 일탈하였는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 국가는 원자력안전규제 체계를 갖추고 원자력발전소(이하 ‘원전’이라 한다)의 건설·운영 전반에 걸쳐 원전의 안전관리를 위한 규제 장치들을 두면서, 예상 가능한 ‘자연재해’와 ‘인위적 사건’을 고려하여 이를 초과하는 여분의 설계를 하도록 함으로써 원전 사고의 위험에 대비하는 한편, 이러한 설계기준을 벗어나 노심의 손상을 가져오는 ‘중대사고’에 대하여는 원자력안전위원회의 정책 등 행정적 조치를 통하여 관리해 오다가, 2015. 6. 22. 원자력안전법을 개정하면서 법령 차원에서 이를 관리하고 있다. 
‘중대사고’를 비롯한 원전 사고가 본격적으로 문제되는 것은 원전이 운영허가를 받고 실질적으로 운영되기 시작한 이후라는 점과 그
밖에 원전의 안전 관련 조치 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 각 고시조항에서 평가서 초안 및 평가서 작성시 ‘중대사고’에 대한 평가를 제외하도록 하였다고 하여, 국가가 국민의 생명·신체의 안전을 보호하는 데 적절하고 효율적인 최소한의 조치조차 취하지 아니한 것이라고 보기는 어렵다.
2. 당시 시행되던 원자력안전법령 등에서 ‘중대사고’에 대한 정의 규정을 두고 있지 아니하였더라도, 원자력안전위원회는 2001. 8. 29. 발표한 ‘원자력발전소 중대사고 정책’에서 ‘중대사고’를 ‘원전에서 설계기준을 초과하여 노심손상이 일어나는 사고’로 정의하였고, 원자력안전위원회로부터 원전의 안전관리 및 안전성 심사 등의 업무를 위탁받은 한국원자력안전기술원도 이에 근거하여 ‘중대사고’와 관련된 규제지침 등을 제정하였으므로, ‘중대사고’란 ‘원전의 설계기준을 초과하여 노심손상이 일어나는 사고’를 의미함을 충분히 알 수 있다. 따라서 이 사건 각 고시조항은 명확성원칙에 위배되지 않는다.
3. 평가서 초안 및 평가서에 기재할 사항이나 그 기재방법 등에 관한 사항은, 고도의 전문성이 필요할 뿐만 아니라 변화되는 원전 환경이나 기술기준 등을 적시에 반영하기 위하여서라도 이를 하위법령이나 위원회규칙 등에서 정할 필요가 있고, 방사선환경영향평가제도의 취지 및 당시에 시행되는 원전 관련 규제기준 등을 종합하면, 그 대강의 내용을 알 수 있다. 또한 원자력안전법령이 방사선환경영향평가 시 ‘중대사고’에 대한 평가를 반드시 실시하도록 규정하고 있지도 아니하므로, 이를 제외하였다고 하여 이 사건 각 고시조항이 상위법령을 위반하거나 위임 범위를 일탈하였다고 할 수도 없다.
adjobtTxt: 원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 규정(2012. 1. 20. 원자력안전위원회고시 제2012-4호) 제5조 (평가서 등의 구성 및 작성요령) ① 평가서 등에는 다음 각 호에 정하는 사항이 포함되어야 하며, 평가서초안은 별표 1 “원자력이용시설 방사선환경영향평가서초안 작성요령”, 평가서는 별표 2 “원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성요령”에 의거하여 각각 작성하여야 한다.
1.∼10. 생략
②∼④ 생략
[별표 1] 원자력이용시설 방사선환경영향평가서 초안 작성요령(제5조 관련)
항 목
기 술 요 령
6. 사고로 인한 영향
6.1 사고의 가정
·원자력이용시설의 운영 중 발생가능한 사고를 유형별로 가정한다.
·가정된 사고유형별 발생확률을 평가한다.
·중대사고는 평가대상에서 제외한다.
[별표 2] 원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성요령(제5조 관련)
항 목
기술
사항
기 술 요 령
6. 사고로 인한 영향
6.1 사고의 가정
·발전소 운영 중 발생 가능한 사고를 유형별로 가정하고 가정된 사고유형별 발생확률을 평가한다.
·중대사고는 평가대상에서 제외한다.
refrnPrvsn: 헌법 제10조, 제36조 제3항
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.∼24. 생략
25. “사고관리”란 원자로시설에 사고가 발생하였을 때 사고가 확대되는 것을 방지하고 사고의 영향을 완화하며 안전한 상태로 회복하기 위하여 취하는 제반조치를 말하며, 원자력안전위원회에서 정하는 설계기준을 초과하여 노심의 현저한 손상을 초래하는 사고(이하 “중대사고”라 한다)에 대한 관리를 포함한다.
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제3조 (원자력안전종합계획의 수립) ① ·원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률· 제3조에 따른 원자력안전위원회(이하 “위원회”라 한다)는 원자력이용에 따른 안전관리(이하 “원자력안전관리”라 한다)를 위하여 5년마다 원자력안전종합계획(이하 “종합계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 
②∼⑤ 생략
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제5조 (원자력안전전문기관) ① 위원회의 감독하에 원자력안전관리에 관한 사항을 전문적으로 수행하기 위하여 원자력안전전문기관을 둘 수 있다.
② 제1항에 따른 원자력안전전문기관의 설치·운영에 관한 사항은 따로 법률로 정한다.
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제10조 (건설허가) ① 발전용원자로 및 관계시설을 건설하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 위원회의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. (단서 생략) 
② 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 방사선환경영향평가서, 예비안전성 분석보고서, 건설에 관한 품질보증계획서, 발전용원자로 및 관계시설의 해체계획서와 그 밖에 총리령으로 정하는 서류를 첨부하여 위원회에 제출하여야 한다.
③∼⑥ 생략
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제11조 (허가기준) 제10조 제1항의 허가기준은 다음과 같다.
1. 총리령으로 정하는 발전용원자로 및 관계시설의 건설에 필요한 기술능력을 확보하고 있을 것
2. 발전용원자로 및 관계시설의 위치·구조 및 설비가 원자력안전위원회규칙(이하 “위원회규칙”이라 한다)으로 정하는 기술기준에 적합하여 방사성물질등에 따른 인체·물체 및 공공의 재해방지에 지장이 없을 것
3. 발전용원자로 및 관계시설의 건설로 인하여 발생되는 방사성물질등으로부터 국민의 건강 및 환경상의 위해를 방지하기 위하여 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것
4. 제10조 제2항에 따른 품질보증계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는 기준에 적합할 것
5. 제10조 제2항에 따른 해체계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는 기준에 적합할 것
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제20조 (운영허가) ① 발전용원자로 및 관계시설을 운영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 위원회의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. (단서 생략)
② 제1항의 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 발전용원자로 및 관계시설에 관한 운영기술지침서, 최종안전성분석보고서, 사고관리계획서(중대사고관리계획을 포함한다), 운전에 관한 품질보증계획서, 방사선환경영향평가서(제10조 제2항에 따라 제출된 방사선환경영향평가서와 달라진 부분만 해당한다), 발전용원자로 및 관계시설의 해체계획서(제10조 제2항에 따라 제출된 해체계획서와 달라진 부분만 해당한다) 및 총리령으로 정하는 서류를 첨부하여 위원회에 제출하여야 한다.
③ 생략
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제21조 (허가기준) ① 제20조 제1항의 허가기준은 다음과 같다. 
1. 위원회규칙으로 정하는 발전용원자로 및 관계시설의 운영에 필요한 기술능력을 확보하고 있을 것
2. 발전용원자로 및 관계시설의 성능이 위원회규칙으로 정하는 기술기준에 적합하여 방사성물질등에 따른 인체·물체 및 공공의 재해방지에 지장이 없을 것
3. 발전용원자로 및 관계시설의 운영으로 인하여 발생되는 방사성물질등으로부터 국민의 건강 및 환경상의 위해를 방지하기 위하여 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것
4. 제20조 제2항에 따른 품질보증계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는 기준에 적합할 것 
5. 제20조 제2항에 따른 해체계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는 기준에 적합할 것 
6. 제20조 제2항에 따른 사고관리계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는 기준에 적합할 것
② 생략
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제22조 (검사) ① 제20조 제1항에 따라 허가를 받은 자(이하 “발전용원자로운영자”라 한다), 공급자 및 성능검증기관은 발전용원자로 및 관계시설의 운영, 특정핵물질의 계량관리에 관한 사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 위원회의 검사를 받아야 한다. 
② 생략
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제23조 (주기적 안전성평가) ① 발전용원자로운영자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 발전용원자로 및 관계시설의 안전성을 주기적으로 평가하고, 그 결과를 위원회에 제출하여야 한다. (단서 생략) 
② 위원회는 제1항에 따른 주기적 안전성평가결과 또는 그에 따른 안전조치가 부족하다고 인정하면 발전용원자로운영자에게 그 시정 또는 보완을 명할 수 있다.
③ 제1항에 따른 평가방법 및 평가내용 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제26조 (운영에 관한 안전조치 등) ① 발전용원자로운영자가 발전용원자로 및 관계시설을 운영할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 인체·물체 및 공공의 안전을 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.
②∼⑤ 생략
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제27조 (발전용원자로 및 관계시설의 사용정지 등의 조치) 위원회는 발전용원자로 및 관계시설의 성능이 제21조 제2호에 따른 기술기준에 적합하지 아니하다고 인정하거나 제26조 제1항에 따른 조치가 부족하다고 인정하면 해당 발전용원자로운영자에게 발전용원자로 및 관계시설의 사용정지, 개조, 수리, 이전, 운영방법의 지정 또는 제20조제2항의 운영기술지침서의 변경이나 오염제거와 그 밖의 안전을 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다.
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제103조 (주민의 의견수렴) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 이 조에서 “신청자”라 한다)는 제10조 제2항·제5항, 제20조 제2항 또는 제63조 제2항에 따른 방사선환경영향평가서를 작성할 때 제3항에 따른 방사선환경영향평가서 초안을 공람하게 하거나 공청회 등을 개최하여 위원회가 정하는 범위의 주민의 의견을 수렴하고 이를 방사선환경영향평가서의 내용에 포함시켜야 한다. 이 경우 주민의견수렴 대상지역을 관할하는 지방자치단체의 장 또는 대통령령으로 정하는 범위의 주민의 요구가 있으면 공청회 등을 개최하여야 한다.
1.∼3. 생략
②∼⑤ 생략
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제103조의2 (정보공개의무) ① 위원회는 공공의 안전을 도모하기 위하여 원자력이용시설에 대한 건설허가 및 운영허가 관련 심사결과와 원자력안전관리에 관한 검사결과 등 대통령령으로 정하는 정보를 적극
적으로 공개하여야 한다. 다만, 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우 공개하지 아니할 수 있다.
② 제1항에 따른 정보공개의 방법, 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 제111조 (권한의 위탁) ① 이 법에 따른 위원회의 권한 중 다음 각 호의 권한을 대통령령으로 정하는 바에 따라 제5조 제2항에 따라 설립된 기관, 통제기술원, 그 밖의 관계 전문기관 또는 다른 행정기관에 위탁할 수 있다.
1. 제10조 제1항 전단 및 후단, 제12조 제1항 전단 및 후단, 제20조 제1항 전단 및 후단, 제30조 제1항 전단 및 후단, 제35조 제1항 전단 및 후단, 같은 조 제2항 전단, 제45조 제1항 전단 및 후단, 제53조 제1항 전단 및 후단, 제63조제1항 전단 및 후단에 따른 인가·허가 및 지정에 관련된 안전성 심사
2.∼15. 생략
②∼⑥ 생략
원자력안전법 (2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정된 것) 부칙 제3조 (사고관리계획서에 관한 경과조치) 제20조 제2항의 개정규정 시행 당시 종전의 규정에 따라 발전용원자로 및 관계시설을 운영 중이거나 이미 운영허가를 신청하여 위원회에서 심사 중에 있는 자는 운영허가 여부와 관계없이 같은 개정규정 시행일부터 3년 이내에 이 법에 따른 해당 시설의 사고관리계획서를 위원회에 제출하여야 한다. 이 경우 위원회에 제출한 사고관리계획서는 제20조제2항의 개정규정에 따라 위원회에 제출된 사고관리계획서로 본다.
원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11715호로 개정된 것) 제3조 (위원회의 설치) ① 원자력안전에 관한 업무를 수행하기 위하여 국무총리 소속으로 원자력안전위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다. 
② 위원회는 ·정부조직법· 제2조에 따른 중앙행정기관으로 본다. 다만, 다음 각 호의 사항은 ·정부조직법· 제18조를 적용하지 아니한다. 
1. 제12조제5호에 따른 원자력이용자의 허가ㆍ재허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ등록 및 취소 등에 관한 사항
2. ·한국원자력안전기술원법· 제9조제4항 및 제11조제2항에 따른 한국원자력안전기술원의 임원 선임 및 원장 임명에 관한 사항
3. ·원자력안전법· 제6조제5항에 따른 한국원자력통제기술원 임원 승인에 관한 사항
4. 그 밖에 원자력안전관리의 독립성 보장을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항
한국원자력안전기술원법(2011. 7. 25. 법률 제10917호로 개정된 것) 제6조 (사업) 안전기술원은 제1조의 목적을 달성하기 위하여 다음 각 호의 사업을 한다.
1. ·원자력안전법· 제111조 제1항 및 ·원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법· 제45조 제1항에 따라 위탁받은 업무
2. 원자력안전규제에 관한 연구·개발
3. 원자력안전규제에 관한 정책 및 제도개발을 위한 기술 지원
4. 방사선방호에 관한 기술 지원
5. 원자력안전규제에 관한 정보 관리
6. 환경방사능에 관한 조사 및 평가
7. 원자력안전규제에 관한 교육
8. 원자력안전규제에 관한 국제협력 지원
9. 제1호부터 제8호까지에 딸린 사업으로서 원자력안전위원회가 필요하다고 인정하는 사업
원자력안전법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27248호로 개정된 것) 제35조 (정기검사) ① 법 제22조 제1항에 따라 발전용원자로운영자는 원자로시설의 성능에 관하여 총리령으로 정하는 검사대상 및 검사방법에 따라 정기적으로 검사를 받아야 한다. 
② 제1항에 따라 검사를 할 경우 원자로시설의 운영 및 성능이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에는 합격으로 한다. 
1. 법 제21조 제1항 제1호부터 제3호까지 및 제6호에 따른 기술기준에 맞게 운영되고 있을 것 
2. 생략
원자력안전법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27248호로 개정된 것) 제36조 (주기적 안전성평가의 시기 등) ① 발전용원자로운영자는 법 제23조 제1항에 따라 해당 원자로시설의 운영허가를 받은 날(건설허가와 운영허가를 동시에 받은 경우에는 원자로가 최초로 임계(臨界)에 도달한 날을 운영허가를 받은 날로 본다. 이하 이 조에서 같다)부터 10년마다 안전성을 종합적으로 평가하고, 평가보고서를 작성하여 위원회에 제출하여야 한다. 
②∼⑤ 생략
원자력안전법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27248호로 개정된 것) 제37조 (주기적 안전성평가의 내용) ① 법 제23조 제3항에 따른 주기적 안전성평가의 내용에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다. 
1. 원자로시설의 설계에 관한 사항
2. 안전에 중요한 구조물·계통 및 기기의 실제 상태에 관한 사항
3. 결정론적 안전성분석에 관한 사항
4. 확률론적 안전성평가에 관한 사항
5. 위해도 분석에 관한 사항
6. 기기검증에 관한 사항
7. 경년열화(經年劣化: 시간경과 또는 사용에 따라 원자력발전소의 계통·구조물·기기의 손상을 가져올 물리적 또는 화학적 과정을 말한다)에 관한 사항
8. 안전성능에 관한 사항
9. 원자력발전소 운전경험 및 연구결과의 활용에 관한 사항
10. 운영 및 보수(補修) 등의 절차서에 관한 사항
11. 조직, 관리체계 및 안전문화에 관한 사항
12. 인적 요소(원자로의 운전에 필요한 구성인원 등의 상태에 관한 사항을 포함한다)에 
관한 사항
13. ·원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법· 제20조에 따른 방사선비상계획에 관한 사항
14. 방사선환경영향에 관한 사항
②∼③ 생략
원자력안전법 시행규칙(2016. 6. 30. 총리령 제1296호로 개정된 것) 제4조 (건설허가의 신청) ① 생략
② 법 제10조 제2항에 따른 방사선환경영향평가서에는 위원회가 정하여 고시하는 지침에 따라 다음 각 호의 사항을 적어야 한다. 
1. 시설 및 그 부지주변지역의 환경현황
2. 시설의 건설 및 운영으로 인하여 주변 환경에 미치는 방사선영향의 예측
3. 시설의 건설 및 운영 중 시행할 방사선환경감시계획
4. 운전 중 사고로 인하여 환경에 미치는 방사선영향
5. 영 제144조 제2항에 따라 통지된 의견
6. 영 제145조 제5항 후단에 따른 의견 청취 결과 또는 영 제145조 제6항에 따른 공청회 개최 결과
③∼⑤ 생략
⑥ 법 제10조 제2항에서 “그 밖에 총리령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 서류를 말한다.
1. 원자로의 사용목적에 관한 설명서
2. 위원회가 정하여 고시하는 지침에 따라 작성된 원자로시설의 설치에 관한 기술능력의 설명서
3. 위원회가 정하여 고시하는 지침에 따라 작성된 사고관리계획서 작성계획서
4. 정관(법인인 경우에만 해당한다)
⑦∼⑨ 생략
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등, 판례집 20-2하, 960, 971-972
헌재 2015. 9. 24. 2013헌마384, 공보 228, 1469, 1471
헌재 2015. 10. 21. 2012헌마89, 판례집 27-2하, 84, 95-96
event: 청 구 인 서○덕 외 107인
청구인들 대리인 변호사 김영희, 김석연, 이상훈, 박영아,
염형국, 조혜인
법무법인 창조 
담당변호사 이덕우
법무법인 한결 
담당변호사 이상희
법무법인 산하 
담당변호사 이영기
eventCol1: 청구인|서○덕 외 107인청구인들 대리인 변호사 김영희, 김석연, 이상훈, 박영아,				염형국, 조혜인
법무법인 창조 담당변호사 이덕우
법무법인 한결 담당변호사 이상희
법무법인 산하 담당변호사 이영기
reason: 1. 사건개요
가. 한국수력원자력 주식회사(이하 ‘한수원’이라 한다)는 울산 울주군 ○○면 ○○리 일대에 신고리 원자력발전소 5, 6호기(이하 ‘원자력발전소’를 ‘원전’이라 하고, ‘신고리 원자력발전소 5, 6호기’를 ‘이 사건 원전’이라 한다)를 건설하려는 자이고, 청구인들은 위 지역 인근에 거주하는 자들이다.
나. 발전용원자로 및 관계시설의 건설허가를 받으려는 자는 방사선환경영향평가서를 작성하여 원자력안전위원회에 제출하여야 하고, 그 전에 방사선환경영향평가서 초안을 작성하여 공람하게 하는 등의 방법으로 주민의견 수렴을 하여야 한다(원자력안전법 제10조 제2항, 제103조 제1항). ‘원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 고시’(2011. 11. 11. 원자력안전위원회 고시 제2011-4호)는 이러한 방사선환경영향평가서 초안 및 방사선환경영향평가서의 작성요령 등을 규정하면서 ‘중대사고’는 그 평가대상에서 제외하도록 하였다.
다. 한수원이 ‘중대사고’에 대한 평가를 제외하고 방사선환경영향평가서 초안을 작성하여 2011. 8. 25.부터 2011. 10. 13.까지 주민의견 수렴 절차를 진행하자, 청구인들은 위 고시 중 "중대사고는 평가대상에서 제외한다"는 부분이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2012. 2. 8. 이 사건 심판청구를 제기하였다.
라. 한수원은 앞서 작성한 방사선환경영향평가서 초안을 토대로 방사선환경영향평가서를 작성하여 2012. 9. 21. 원자력안전위원회에 이 사건 원전의 건설
허가를 신청하였고, 원자력안전위원회는 2016. 6. 23. 이를 허가하였다.
2. 심판대상
청구인들은 ‘원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 고시’(2011. 11. 11. 원자력안전위원회고시 제2011-4호)의 해당 부분에 대하여 심판청구를 하고 있으나, 위 고시는 2012. 1. 20. ‘원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 규정’(원자력안전위원회고시 제2012-4호)으로 개정되었고, 개정된 고시는 그 명칭만 바뀌었을 뿐 청구인들이 문제 삼고 있는 부분은 동일하므로, 심판대상을 개정된 고시의 해당 부분으로 본다.
따라서 심판대상은 ‘원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 규정’(2012. 1. 20. 원자력안전위원회고시 제2012-4호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제5조 제1항 [별표 1] 원자력이용시설 방사선환경영향평가서 초안 작성요령 중 ‘6. 사고로 인한 영향, 6.1 사고의 가정’ 가운데 "중대사고는 평가대상에서 제외한다"는 부분과, [별표 2] 원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성요령 중 ‘1. 원자력발전소 방사선환경영향평가서 작성요령, 6. 사고로 인한 영향, 6.1 사고의 가정’ 가운데 "중대사고는 평가대상에서 제외한다"는 부분(이하 위 각 부분을 합하여 ‘이 사건 각 고시조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 규정(2012. 1. 20. 원자력안전위원회고시 제2012-4호)
제5조(평가서 등의 구성 및 작성요령) ① 평가서 등에는 다음 각 호에 정하는 사항이 포함되어야 하며, 평가서초안은 별표 1 "원자력이용시설 방사선환경영향평가서초안 작성요령", 평가서는 별표 2 "원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성요령"에 의거하여 각각 작성하여야 한다.
[별표 1] 원자력이용시설 방사선환경영향평가서 초안 작성요령(제5조 관련)
항   목
기 술 요 령
6. 사고로 인한 영향
6.1 사고의 가정
◦원자력이용시설의 운영 중 발생가능한 사고를 유형별로 가정한다.
◦가정된 사고유형별 발생확률을 평가한다.
◦중대사고는 평가대상에서 제외한다.
[별표 2] 원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성요령(제5조 관련)
항   목
기술
사항
기 술 요 령
6. 사고로 인한 영향
6.1 사고의 가정
◦발전소 운영 중 발생 가능한 사고를 유형별로 가정하고 가정된 사고유형별 발생확률을 평가한다.
◦중대사고는 평가대상에서 제외한다.
[관련조항]
별지와 같다.
3. 청구인들의 주장 요지
가. 이 사건 각 고시조항은 ‘중대사고’를 방사선환경영향평가 대상에서 제외함으로써, 이 사건 원전 인근에 거주하는 청구인들의 알 권리와 행복추구권, 생명권, 신체의 안전, 건강권, 환경권, 재산권을 침해한다.
나. 원자력안전법 제10조와 제103조는 방사선환경영향평가서와 그 초안의 작성방법이나 평가대상 등에 대하여 아무런 기준도 정하지 아니한 채 원자력안전위원회규칙에 이를 위임하여 포괄위임금지원칙에 위반되므로, 위 조항에 근거한 이 사건 각 고시조항은 헌법에 위반된다. 나아가 이 사건 각 고시조항이 ‘중대사고’를 평가대상에서 제외하여 평가대상을 임의로 축소한 것은 상위법령의 위임취지에 반하거나 위임의 범위를 일탈한 것이다.
다. 이 사건 각 고시조항 중 ‘중대’라는 개념은 포괄적이고 불명확하여 건설허가를 받으려는 자나 허가권한이 있는 원자력안전위원회가 자의적으로 해석할 여지가 있으므로 명확성원칙에 위반되고, 이 사건 각 고시조항은 국민들이 원전과 관련하여 정확하고 공정한 여론을 형성하는 것을 방해하므로 민주주의 원리에도 위반된다.
4. 국가의 기본권 보호의무 위반 여부
가. 쟁점
(1) 헌법 제10조는 "모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다."고 규정하여, 모든 국민이 인간으로서의 존엄과 가치를 지닌 주체임을 천명하고, 국가권력이 국민의 기본권을 침해하는 것을 금지함은 물론 더 나아가 적극적으로 국민의 기본권을 보호하고 실현할 의무가 있음을 선언하고 있다. 또한 헌법 제36조 제3항은 "모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다."고 규정하여 질병으로부터 국민의 생명⋅신체
를 보호할 국가의 보호의무를 강조하고 있다. 따라서 인간의 존엄과 가치의 근간을 이루는 국민의 생명⋅신체의 안전이 위협받거나 받게 될 우려가 있는 경우, 국가로서는 그 위험의 원인과 정도에 따라 사회⋅경제적인 여건 및 재정사정 등을 감안하여 국민의 생명⋅신체의 안전을 보호하기에 필요한 적절하고 효율적인 입법⋅행정상의 조치를 취하여 그 침해의 위험을 방지하고 이를 유지할 포괄적인 의무를 진다(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등).
(2) 원자력안전법은 원자력이용시설의 건설 및 운영으로 발생되는 방사선 또는 방사능이 주변 환경에 미치는 영향을 미리 평가함으로써 이로 인한 피해를 사전에 예방하기 위하여 ‘방사선환경영향평가제도’를 실시하고 있다. 이에 따라 발전용원자로 및 관계시설의 건설 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 방사선환경영향평가서(이하 ‘평가서’라 한다)를 첨부하여 제출하여야 하고(제10조 제2항), 평가서를 작성할 때에는 그 초안을 공람하게 하는 등의 방법으로 주민의 의견을 수렴하고 이를 평가서의 내용에 포함시켜야 한다(제103조 제1항).
이 사건 각 고시조항은 위와 같은 원자력안전법 규정에 따라 발전용원자로 및 관계시설의 건설 허가를 받으려는 자를 수범자로 하여 평가서 초안 및 평가서의 작성요령을 정하면서 ‘중대사고’를 평가대상에서 제외하도록 하고 있으나, 이것이 곧바로 이 사건 원전의 인근 주민인 청구인들에게 불이익을 초래하거나 어떤 부담을 지우는 것은 아니다. 다시 말해 이 사건 각 고시조항은 청구인들이 내세우는 기본권을 직접 침해하고 있지는 아니하다.
그러나 원전 사고로 인한 방사능오염은 일단 발생하면 피해 규모가 크고 광범위할 뿐만 아니라 치명적이고, 나아가 사후 회복이나 구제가 불가능한 경우가 대부분일 것이므로, 국가로서는 이와 관련하여 국민의 생명⋅신체의 안전을 보호하는 데 필요한 적절하고 효율적인 조치를 취하여 그 침해의 위험을 방지할 헌법상 의무가 있다. 따라서 이 사건 각 고시조항에서 방사선환경영향평가 시 ‘중대사고’를 제외하도록 한 것이 국민의 생명⋅신체의 안전을 보호하기 위한 적절하고도 효율적인 조치로서 미흡하다면, 이는 국가가 국민의 기본권을 보호할 의무를 위반하여 이 사건 원전의 인근 주민인 청구인들의 생명⋅신체의 안전에 관한 기본권을 침해하는 것이라고 볼 수 있다.
그렇다면 이 사건의 핵심 쟁점은 이 사건 각 고시조항이 국가의 기본권 보호의무를 위반하여 청구인들의 생명⋅신체의 안전에 관한 기본권을 침해하였는지 여부이므로, 이하에서는 이에 관하여 살펴본다.
나. 심사기준
국가가 국민의 생명⋅신체의 안전을 보호할 의무를 진다 하더라도, 국가의 보호의무를 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 권력분립과 민주주의 원칙에 따라 국민에 의하여 직접 민주적 정당성을 부여받고 자신의 결정에 대하여 정치적 책임을 지는 입법자의 책임범위에 속하므로, 헌법재판소는 단지 제한적으로만 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자에 의한 보호의무의 이행을 심사할 수 있다. 그렇다면 국가가 국민의 생명⋅신체의 안전에 대한 보호의무를 다하지 않았는지 여부를 헌법재판소가 심사할 때에는, 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는지를 기준으로 삼아야 한다(헌재 2015. 9. 24. 2013헌마384; 헌재 2015. 10. 21. 2012헌마89등 참조). 여기서 국가가 기본권 보호의무를 이행함에 있어서는 그 행위의 형식에 관하여도 폭넓은 형성의 자유가 인정되고, 반드시 법령에 의하여 이행하여야 하는 것은 아니므로(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등), 국가의 보호조치가 침해되는 기본권을 보호하는 데 적절한지 여부를 판단함에 있어서는 이 사건 결정 선고 시까지 취해진 국가행위를 전체적으로 고려하여 판단하여야 한다.
다. 판단
(1) 이 사건 각 고시조항은 평가서 초안 및 평가서를 작성함에 있어 ‘중대사고’는 평가대상에서 제외하도록 하고 있다. 당시 시행되던 원자력안전법령이나 이 사건 고시에서는 ‘중대사고’에 대한 정의 규정을 두고 있지 아니하였으나, 원자력안전규제기관인 원자력안전위원회는 2001. 8. 29. 발표한 ‘원자력발전소 중대사고 정책’에서 ‘중대사고’를 ‘원전에서 설계기준을 초과하여 노심손상이 일어나는 사고’로 정의하였고, 원자력안전위원회로부터 원전의 안전관리 및 안전성 심사 등의 업무를 위탁받은 한국원자력안전기술원도 이에 근거하여 ‘중대사고’와 관련된 규제지침 등을 제정하였으므로, 이 사건 각 고시조항에서의 ‘중대사고’ 역시 ‘원전의 설계기준을 초과하여 노심손상이 일어나는 사고’를 의미한다.
국가가 ‘중대사고’를 비롯한 원전의 사고 위험으로부터 국민의 생명⋅신체를 보호하기 위해 어떠한 조치들을 마련하고 있는지를 살펴보기로 한다.
(2) 우리나라의 원자력 안전규제 체계
우리나라는 원자력의 연구⋅개발⋅생산⋅이용 등에 따른 안전관리에 관한 기본법으로 ‘원자력안전법’을 두고 있다. 기존에는 ‘원자력법’에서 ‘원자력이용
및 진흥에 관한 사항’과 ‘원자력안전에 관한 사항’을 망라하여 규정하고 있었으나, 2011. 7. 25. 이를 분리하여 ‘원자력안전에 관한 사항’은 ‘원자력안전법’에서 정하도록 하였다.
원자력안전법은 원자력안전에 관한 업무를 ‘원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법률’에 따라 설치된 국무총리 소속의 독립기관인 ‘원자력안전위원회’(이하 ‘위원회’라 한다)가 수행하도록 하는 한편(제3조), 원자력안전관리에 관한 사항을 전문적으로 수행하기 위하여 위원회의 감독 하에 ‘한국원자력안전기술원’을 설립하여, 구체적인 원전 안전관리 및 안전성 심사 등의 업무는 위 기술원이 위원회로부터 권한을 위탁받아 원자력안전규제 관련 법령을 기준으로 현장에 적용할 수 있는 규제기준⋅지침 및 심사⋅검사지침서 등을 마련하여 운영하는 방식으로 수행하도록 하고 있다(원자력안전법 제5조, 제111조 제1항, 한국원자력안전기술원법 제6조).
이러한 원자력 안전규제의 체계는 원자력 안전규제의 전문성과 독립성을 확보하고자 한 것으로, 이는 원전의 건설⋅운영에 따른 방사선재해로부터 국민을 보호하는 기초가 된다.
(3) 원전의 건설⋅운영 과정에서의 안전관리 조치 등
구체적인 원전의 건설⋅운영 과정에서의 안전관리 조치 등에 관하여 본다.
(가) 원자력안전법은 발전용원자로 및 관계시설을 건설⋅운영하기 위해서는 ‘건설허가’와 ‘운영허가’ 등 2단계의 허가절차를 거치도록 하고 있다(제10조 제1항, 제20조 제1항). 원전을 건설하려는 자는 허가신청서에 평가서, 예비안전성분석보고서 및 건설에 관한 품질보증계획서 등을 첨부하여 위원회에 제출하여야 하고(제10조 제2항), 원전을 운영하려는 자는 다시 운영기술지침서, 최종안전성분석보고서, 운전에 관한 품질보증계획서, 평가서(건설허가 신청시 제출된 평가서와 달라진 부분) 등을 첨부하여 위원회에 운영허가를 신청하여야 한다(제20조 제2항).
‘평가서’에는ⅰ) 시설 및 그 부지주변지역의 환경현황, ⅱ) 시설의 건설 및 운영으로 인한 방사선영향, ⅲ) 시설의 건설 및 운영 중 시행할 방사선환경감시계획, ⅳ) 운전 중 사고로 인하여 환경에 미치는 방사선영향에 관한 사항 등을 포함하여야 하는데(원자력안전법 시행규칙 제4조 제2항, 이하 ‘원자력안전법 시행령’을 ‘시행령’, ‘원자력안전법 시행규칙’을 ‘시행규칙’이라 한다), 특히 ‘운전 중 사고로 인한 환경영향’과 관련하여서는, 원전 운영 중 발생가능한 사고를 유형별로 가정하여 가정된 사고유형별 발생확률을 평가한 후, 가정된 사
고 유형별 방사선원 및 피폭선량을 계산하여 주민보호대책과 함께 기술하여야 한다(이 사건 고시 [별표 2]).
‘안전성분석보고서’는 해당 원전의 부지, 원자로, 핵연료, 안전계통, 계측제어계통, 전력계통 등 원전의 설계 전반에 대한 안전 분석 내용과 원전을 가동하면서 준수해야 할 기술지침 등을 포함하는 방대한 분량의 보고서로서, 건설허가 신청 시에는 ‘예비안전성분석보고서’를, 운영허가 신청 시에는 초기시험 결과의 내용 등을 포함한 ‘최종안전성분석보고서’를 제출하여야 한다.
(나) 원자력안전법은 건설⋅운영 허가의 기준으로 ① 발전용원자로 및 관계시설의 위치, 구조, 설비 및 성능이 위원회규칙으로 정하는 기술기준에 적합하여 방사성물질등에 따른 인체⋅물체 및 공공의 재해방지에 지장이 없을 것과, ② 발전용원자로 및 관계시설의 건설 또는 운영으로 인하여 발생되는 방사성물질등으로부터 국민의 건강 및 환경상의 위해를 방지하기 위하여 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것 등을 명시하고 있다(제11조, 제21조).
이에 따라 위원회규칙인 ‘원자로시설 등의 기술기준에 관한 규칙’ 등에서는 원자로시설 및 관계시설이 갖추어야 할 기술기준을 자세히 규정하고 있다. 위 규칙은, ‘설계기준’이라 함은 ‘원전 수명기간 동안 예상되는 운전상태 또는 사건에 대하여 원자로시설의 조건이 규정된 제한치를 초과하지 아니하도록 설정하는 기준으로서 원자로시설에 설치되는 설비들의 설계 시 고려하여야 하는 최소한의 기능 또는 성능에 관한 기준’을, ‘설계기준사고’는 ‘설계기준에 적합하기 위하여 설비의 설계 시 고려하여야 하는 사고’를 말한다고 정의하면서(제2조 제1항 제8호, 제9호), 원자로시설 등이 갖추어야 할 ‘설계기준’에 대하여 규정하고 있다. 이에 따르면, 안전에 중요한 구조물⋅계통 및 기기는 지진⋅태풍⋅홍수⋅해일 등을 포함한 예상 가능한 ‘자연현상’과 항공기 충돌, 폭발 등을 포함한 예상 가능한 ‘외부 인위적 사건’의 영향에 의하여 그 안전기능이 손상되지 아니하도록 설계하여야 한다. 이 때 예상 가능한 ‘자연현상’과 ‘외부 인위적 사건’을 고려할 때에는 해당 부지 및 인근 지역에서의 역사적 기록을 살펴 가장 심한 자연현상과 외부 인위적 사건 등을 고려하여야 하며(제13조), ‘설계기준사고’에 따른 발전소 설계에는 설계여유도를 포함한 보수적 규정 및 기준을 적용하여야 한다(제42조). 즉 위 규칙에서는 역사적 기록을 살펴 최대한 예상 가능한 범위 내의 자연재해와 인위적 사건을 고려하고, 그에 더하여 원전에 영향을 미칠 수 있는 사고가 예상 범위를 초과하더라도 일정 수준까지는 안전기능이 손상되지 않도록 여유 있는 ‘설계기준’을 마련하고 있음을 알 수
있다.
위원회는 이러한 관련 법령 및 구체적인 규제기준과 규제지침 등을 토대로 원자력발전 설비에 대한 안전성을 검토하고, 당해 사업자가 원전의 건설⋅ 운영에 필요한 기술능력을 갖추고 있는지 여부 등을 심사한 후 그 허가 여부를 결정하게 된다.
(다) 원자력안전법은 건설⋅운영허가를 받은 후에도 원전을 운영할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 인체⋅물체 및 공공의 안전을 위하여 필요한 조치를 하도록 하고(제26조 제1항), 만일 원전의 성능이 운영허가시의 기술기준에 적합하지 아니하다고 인정되거나, 안전에 필요한 조치가 부족하다고 인정되면 위원회가 원전의 사용정지 등 안전을 위하여 필요한 조치를 명할 수 있도록 하고 있다(제27조).
또한 원전을 운영하는 경우에는 원자로시설의 운영 및 성능에 대하여 정기검사를 받고(제22조 제1항, 시행령 제35조), 운영허가를 받은 날부터 10년마다 안정성을 종합적으로 평가한 보고서를 위원회에 작성⋅제출하여 주기적 안전성평가를 받도록 하였다(제23조 제1항, 시행령 제36조).
특히 ‘주기적 안전성평가제도’는 운영허가 당시의 기술기준과 이후 변화된 기술기준을 근거로 원전의 안전성을 재평가하고 필요시 개선사항을 도출하는 것을 목적으로 하는 것으로, 안전성 평가 당시 해당 원자로시설에 유효한 기술기준을 활용하여 평가하여야 하며, 원자로시설의 설계에 관한 사항, 안전에 중요한 구조물⋅계통 및 기기의 실제 상태에 관한 사항, 결정론적 안전성분석에 관한 사항, 확률론적 안전성평가에 관한 사항, 방사선비상계획에 관한 사항, 방사선환경영향평가에 관한 사항 등을 그 내용에 포함시켜야 한다(시행령 제37조 제1항).
(4) ‘중대사고’에 대한 안전관리 조치 등
(가) ‘중대사고’란 ‘원전의 설계기준을 초과하여 노심손상이 일어나는 사고’를 의미한다. 앞서 본 바와 같이 ‘원자로시설 등의 기술기준에 관한 규칙’ 등에서는 예상 가능한 ‘자연재해’와 ‘인위적 사건’을 고려하고 그에 더하여 이를 초과하는 여분의 설계를 하도록 하고 있으므로, 그 개념상 ‘중대사고’의 발생가능성은 매우 낮다고도 볼 수 있다. 이 사건 각 고시조항에서 방사선환경영향평가 시 ‘중대사고’에 대한 평가를 제외한 것도, ‘중대사고’의 발생가능성이 매우 낮을 것으로 평가되고, ‘중대사고’의 개념상 그로 인한 환경영향평가를 실효성 있게 수행하는 것이 기술적으로 용이하지 않기 때문이었던 것으로 보인다.
그러나 발생가능성이 매우 낮을 것으로 평가되던 ‘중대사고’가 일본 후쿠시마 원전 등에서 실제로 발생하였고, ‘중대사고’가 발생할 경우 그로 인한 피해의 심각성 등을 고려할 때, 국가로서는 ‘중대사고’에 대하여도 이를 방지하거나 그로 인한 피해를 최소화하는데 필요한 적절하고 효율적인 조치를 취할 의무가 있다.
(나) 원자력안전법은 2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정되기 전까지 ‘중대사고’와 관련된 규정을 두고 있지 아니하였다. 다만 ‘중대사고’에 대한 규제의 필요성이 대두되면서, 원자력안전규제기관인 위원회는 2001. 8. 29. 가동 중인 원전에 대한 확률론적 안전성평가, 중대사고 대처능력 확보, 중대사고 관리계획의 수립 등을 내용으로 하는 ‘원자력발전소 중대사고정책’을 발표하였고, 이에 기하여 한국원자력안전기술원은 중대사고 대응방안⋅대처능력⋅관리계획 등에 대한 규제지침 및 규제기준을 개발하였다.
위원회 및 한국원자력안전기술원은 ‘중대사고관리’를 ‘원자로 노심이 손상되는 중대사고가 발생했을 때 원자로 노심의 손상진행을 막고 격납건물의 능력을 유지하며 방사성 물질의 발전소 내⋅외 방출을 최소화하고 발전소를 안전한 상태로 회복하기 위하여 취해지는 제반조치’로 정의하고, 원전 사업자를 상대로 이와 관련된 이행명령 등의 행정적 조치를 행하였다.
특히 위원회와 한국원자력안전기술원은 ‘확률론적 안전성평가’를 도입하여 기존에 발생빈도가 낮아 예상 가능한 사고의 범위에서 제외되었던 사고 중 원자로 노심이나 격납건물의 손상 등을 초래할 가능성이 큰 사고 시나리오에 대해 발전소 설계나 운영 절차상 사고예방과 완화능력을 향상시킬 수 있는 사항들을 평가하고 보완하도록 하였다. 또한 ‘중대사고’가 발생한 경우 방사성 물질에 대한 격납기능을 보호하는 것이 가장 중요하다고 보고, 원자로 격납시설이 원자로 노심이 손상되더라도 사고영향을 최소화할 수 있는 방벽의 기능을 유지할 수 있도록 하기 위하여, 중대사고시 격납기능을 손상시킬 수 있는 격납건물 건전성 위협요소들을 제거할 수 있도록 설계에 체계적으로 반영하거나, 현재 설계가 위협요소들에 대한 대처능력이 있음을 사업자가 증명하도록 하여 만약의 사고에 대처할 수 있도록 하고, ‘중대사고’가 발생하더라도 사고의 진행을 완화하고 영향을 최소화할 수 있는 제반 절차를 체계적으로 수행하기 위하여 중대사고 관리계획을 수립하여 이행하도록 하였다.
(다) 위와 같이 위원회의 중대사고 정책 공표 및 원전 사업자에 대한 행정적 조치 등을 통하여 ‘중대사고’에 대한 안전관리가 이루어지고 있었으나, 이에
대한 법적 근거가 미약한 상태에서 일본 후쿠시마 원전 사고가 발생하자, 2012년경부터 ‘중대사고’ 관리 및 대책에 관한 법제화를 추진하였고, 이에 따라 원자력안전법이 2015. 6. 22. 법률 제13389호로 개정되면서 ‘중대사고’에 대한 규제가 법률 차원에서 이루어지게 되었다.
개정된 원자력안전법은 ① ‘사고관리’에 대한 정의규정을 신설하면서 ‘사고관리’에 ‘중대사고’에 대한 사고관리가 포함됨을 명확히 하고(제2조 제25호), ② 운영허가 신청시 ‘운전에 관한 사고관리계획서(중대사고 포함)’를 첨부하도록 하면서 운영허가 기준에 ‘사고관리계획서의 내용이 위원회규칙으로 정하는 기준에 적합할 것’을 추가하였으며(제20조 제2항, 제21조 제1항 제6호), ③ 기존에 운영하고 있는 원전 및 위 법 시행 전에 운영허가를 이미 신청한 원전에 대해서는 위 법 시행일로부터 3년 이내에 사고관리계획서를 제출하도록 하였다(부칙 제3조). 또한 공공의 안전을 도모하고 원자력에 대한 국민적 불안감을 완화하고자 하는 목적에서, 원자력이용시설에 대한 건설허가 및 운영허가 관련 심사결과와 원자력안전관리에 관한 검사결과 등을 국민에게 적극적으로 공개하도록 하는 규정을 신설하였다(제103조의2).
이에 따라 하위법령도 개정되어, 시행령은 원전 운영 이후에 행해지는 정기검사 단계에서도 ‘중대사고’를 포함한 사고관리 계획에 대하여 심사하도록 하였고(제35조 제2항), 시행규칙은 이에 더 나아가 원전의 건설허가 신청 시 제출하여야 하는 서류에 ‘사고관리계획서 작성계획서’를 추가함으로써 건설허가 신청 단계부터 ‘사고관리계획서 작성계획서’를 제출하도록 하였다(제4조 제6항).
위원회도 ‘원자로시설 등의 기술기준에 관한 규칙’을 개정하여 사고관리의 대상이 되는 사고를 ‘설계기준사고’, ‘다중고장에 의한 사고’, ‘설계기준으로 고려한 외적 요인을 초과한 자연재해 및 인위적 재해’, ‘설계기준을 초과하여 노심의 현저한 손상이 발생한 사고’로 분류하고 이에 대한 사고관리의 기준에 관하여 규정하는 한편, 이 사건 고시를 개정하여 ‘중대사고는 평가대상에서 제외한다’는 부분도 삭제하였다{‘원자력이용시설 방사선환경영향평가서 작성 등에 관한 규정’(2016. 6. 30. 원자력안전위원회고시 제2016-4호)}. 또한 ‘사고관리 범위 및 사고관리능력 평가의 세부기준에 관한 규정’ 및 ‘사고관리계획서 작성방법에 관한 규정’ 등을 제정하고, ‘기타 원자로의 안전에 관계되는 시설에 관한 규정’, ‘원자로시설의 사용전검사에 관한 규정’, ‘원자로시설의 정기검사 대상 및 방법에 관한 규정’ 등 관련 고시를 개정하여 ‘중대사고’에 대한 안전관리
체계와 내용을 명확히 하였다.
(5) 기타 원자력 안전 관련 조치 등
우리나라는 ‘원자력안전법’ 이외에도 ‘원자력시설 등의 방호 및 방사능 방재 대책법’을 제정하여 원전을 포함한 원자력시설에 대한 물리적 방호체제와 원자력사업자의 방사선비상계획⋅조치의무, 위원회의 긴급조치, 방사능방재 기술지원 등 방사능재난 관리 및 대응체제에 대해서 규정함으로써 방사능재난의 예방 및 방사능재난이 발생한 경우 효율적으로 대응하기 위한 관리체계를 마련해 두고 있다.
또한 1957년 ‘국제원자력기구(International Atomic Energy Agency)’에 가입하고, 1995년에는 원자력시설의 안전성 확보를 위하여 원자력시설의 안전을 위한 입법 및 규제체계 등 가입국이 지켜야 할 의무조항을 규정하고 있는 ‘원자력안전에 관한 협약(Convention on Nuclear Safety)’에 가입하는 등 원전 건설⋅운영에 있어서의 안전성 및 사고대비에 관한 국제기준을 준수하고자 노력하고 있기도 하다.
(6) 소결
(가) 국가는 원자력안전규제 체계를 갖추고 원전의 건설⋅운영 전반에 걸쳐 원전의 안전관리를 위한 규제 장치들을 두면서, 예상 가능한 ‘자연재해’와 ‘인위적 사건’을 고려하여 이를 초과하는 여분의 설계를 하도록 함으로써 이로 인한 원전 사고의 위험에 대비하는 한편, 이러한 설계기준을 벗어나 노심의 손상을 가져오는 ‘중대사고’에 대하여는 위원회의 정책 등 행정적 조치를 통하여 관리해 오다가, 2015. 6. 22. 원자력안전법을 개정하면서 법령 차원에서 이를 관리하고 있다.
(나) 청구인들이 문제 삼고 있는 이 사건 원전의 경우, 이 사건 각 고시조항에 따라 건설허가 신청을 위한 방사선환경영향평가 시 ‘중대사고’에 대한 평가가 이루어지지는 못한 것은 인정된다. 하지만 개정된 원자력안전법에 따라 추후 운영허가를 신청하는 경우 ‘사고관리계획서(중대사고 포함)’를 제출하여 이에 대한 심사를 받아야 하고, 운영 허가 후 사용 전 검사 및 정기검사 단계에서도 ‘중대사고 예방 및 완화시설’ 등에 관한 내용을 검사받게 된다. ‘중대사고’를 비롯한 원전 사고가 본격적으로 문제되는 것은 원전이 운영허가를 받고 실질적으로 운영되기 시작한 이후라는 점과 이 사건 각 고시조항에 따라 방사선환경영향평가를 실시할 당시 시행되던 원전의 안전 관련 조치 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 각 고시조항에서 평가서 초안 및 평가서 작성시 ‘중대사
고’에 대한 평가를 제외하도록 하였다고 하여, 국가가 국민의 생명⋅신체의 안전을 보호하는 데 적절하고 효율적인 최소한의 조치조차 취하지 아니한 것이라고 보기는 어렵다.
(다) 이 사건 결정은 국가가 국민의 생명⋅신체의 안전을 보호하는 데 적절하고 효율적인 최소한의 조치조차 취하지 않은 것은 아니라는 취지이지 충분한 조치를 취하였다고 하는 것은 아니다. 원전은 여타의 과학기술을 이용한 기계 장치들과 마찬가지로 완벽하다고 볼 수 없으며, 사고발생의 위험성을 언제나 내포하고 있다는 점에서 그 안전성을 맹신하거나 안이하게 대처해서는 아니 된다. 원전 사고로 인한 피해는 그 범위가 광범위하고 치명적이므로, 소 잃고 외양간 고치는 식의 대처가 허용될 수도 없다. 우리는 이미 일본 후쿠시마에서의 원전 사고로 인하여 극심한 피해가 발생하였음을 보았다. 특히 이 사건 원전의 건설 예정 지역은 이미 수많은 원전이 건설되어 있는 원전 밀집 지역으로 원전 사고 발생 시 더 심각한 피해를 초래할 수도 있다 할 것인데, 최근 위 지역에 잇따른 지진 등이 발생하면서 국민들의 원자력 이용에 대한 불안감은 더욱 커지고 있다. 우리나라는 원전을 대체할 친환경 에너지원이 전력 수요를 전혀 따라잡지 못하는 현실이어서 장기적으로는 태양열, 풍력, 조력 등 대체에너지 자원을 꾸준히 구축해 나가면서 단기적으로는 원전을 계속적으로 건설⋅운영할 수밖에 없는 상황이다. 따라서 국가는 우리 사회가 원전과 관련된 위험성에 조금이라도 노출되지 않도록, 최신 과학기술과 정보를 기준으로 하여 원전 사고로 인한 위험에 대비하는 법률과 제도를 헌법적 가치와 원칙에 부합하도록 항상 개선⋅보완하고, 원자력 안전과 관련된 정보와 자료들을 적극적으로 공개하는 등의 방법으로 국민들의 불안감을 해소하여야 한다.
5. 청구인들의 나머지 주장에 대한 판단
가. 명확성원칙 위반
청구인들은, 이 사건 각 고시조항에서 말하는 ‘중대사고’의 개념이 포괄적이고 불명확하여 명확성원칙에 위반된다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 ‘중대사고’란 ‘원전의 설계기준을 초과하여 노심손상이 일어나는 사고’를 의미함을 충분히 알 수 있으므로, 이 사건 각 고시조항이 명확성원칙에 위반된다고 보기는 어렵다.
나. 포괄위임금지원칙 및 위임 범위 일탈 등
청구인들은, 이 사건 각 고시조항이 포괄위임금지원칙에 위반되는 상위법령에 근거하였거나 그 위임 범위를 일탈한 것이라고 주장한다.
원자력안전법은 발전용원자로 및 관계시설의 건설 허가를 받으려는 자는 방사선환경영향평가를 실시할 것을 전제로 하여 허가신청서에 평가서를 첨부하여 제출하도록 하고(제10조 제2항), 평가서를 작성할 때에는 그 초안을 공람하게 하는 등의 방법으로 주민의 의견을 수렴하고 이를 평가서의 내용에 포함시키도록 규정함으로써(제103조 제1항), 방사선환경영향평가제도의 중요하고 본질적인 사항이라 할 수 있는 제도의 전체적인 개요는 법률에서 정하고 있다.
평가서 초안 및 평가서에 기재할 사항이나 그 기재방법 등에 관한 사항은, 전문적인 지식과 기술적인 검토가 요구되는 분야로서 고도의 전문성이 필요할 뿐만 아니라 변화되는 원전 환경이나 기술기준 등을 적시에 반영하기 위하여서라도, 이를 하위법령이나 위원회규칙 등에서 정할 필요가 있고, 방사선환경영향평가제도의 취지 및 당시에 시행되는 원전 관련 규제기준 등을 종합하면, 그 대강의 내용을 알 수 있다. 또한 원자력안전법령이 방사선환경영향평가 시 ‘중대사고’에 대한 평가를 반드시 실시하도록 규정하고 있지도 아니하므로, 이 사건 각 고시조항에서 이를 제외하였다고 하여 상위법령을 위반하거나 위임 범위를 일탈하였다고 할 수도 없다.
따라서 청구인들의 이 부분 주장은 이유 없다.
다. 기타
청구인들은, 이 사건 각 고시조항이 국민들의 정확하고 공정한 여론 형성을 방해하므로 민주주의 원리에도 위반된다고 주장한다. 민주주의 원리의 한 내용인 국민주권주의는 모든 국가권력이 국민의 의사에 기초해야 한다는 의미일 뿐 국민이 정치적 의사결정에 관한 모든 정보를 제공받고 직접 참여하여야 한다는 의미는 아니므로, 청구인들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.
6. 결  론
그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 모두 이유 없으므로 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
volumeInfo: 28
seriesInfo: 2
pages: 654~680
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 기각
rstaDate: 20161027
eventType: 헌마