item: panreType: 판례집
eventNo: 2011헌마562
eventNm: 농업협동조합법 부칙 제11조 제1항 등 위헌확인
panreTitle: 농업협동조합법 부칙 제11조 제1항 등 위헌확인

panreInfo: (2012. 12. 27. 2011헌마562, 2012헌마282(병합))

textOfDecision: 이 사건 심판청구를 기각한다.
eventSummary: (1) 2011헌마562 사건
청구인 선○용, 이○기는 광주○○농업협동조합(이하‘○○농협’이라 한다)의조합원으로서, 2013. 6.경에 실시예정이던○○농협의 조합장선거에 입후보하기위하여 준비하던 사람이고, 나머지 청구인들은 위 조합의 일반 조합원이다.
그런데 원래 조합장의 임기는 4년임에도 불구하고, 조합장선거를 전국적으로 동시에 실시하도록 하는 개정 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호)의시행으로그부칙제11조에의하여, 2013. 7. 5.경 만료할 예정이었던 위조합의 현 조합장의 임기가 2015. 3. 20.까지 연장되고 2013. 6.경 실시예정이던조합장선거가 2015. 3. 11.로 연기되었다.
이에 청구인 선○용, 이○기는 위 조항으로 인하여○○농협의 조합장 후보로 입후보할 기회가 박탈되어 직업선택의 자유, 결사의 자유 등이 침해되었고,나머지 청구인들은 현 조합장의 임기연장으로 인하여 조합장선거에 투표하지못하여 선거권, 결사의 자유 등이 침해되었다고 주장하면서 2011. 9. 27. 위 농업협동조합법 부칙 제11조의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2012헌마282 사건
청구인 김○섭은□□농업협동조합(이하‘□□농협’이라 한다) 조합원으로서, 2013. 3.경에 실시예정이던□□농협 조합장선거에 입후보하기 위하여 준비하던 사람이다.
그런데 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호) 부칙 제11조에 의하여,2013. 3. 31.경 만료할 예정이었던 위 조합의 현 조합장의 임기가 2015. 3. 20.까지 연장되고, 2013. 3.경 실시예정이던 조합장선거가 2015. 3. 11.로 연기되었다.
이에 청구인 김○섭은 위 조항으로 인하여□□농협의 조합장 후보로 입후보할 기회가 박탈되어 직업선택의 자유, 결사의 자유 등이 침해되었다고 주장하면서 2012. 3. 21. 위 농업협동조합법 부칙 제11조의 위헌확인을 구하는 이사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인들은 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호) 부칙 제11조 전체에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나, 그 취지는 각 청구인들이 소속되어 있는조합장의 임기가 2015. 3. 20.까지로 연장되어 차기 조합장선거가 2015. 3. 11.실시되는 것의 위헌성을 다투는 것이므로, 농업협동조합법 부칙 제11조 중 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.
그러므로 이 사건 심판대상은 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호,이하‘농협법’이라 한다) 부칙 제11조 제1항 중‘2009년 3월 22일부터 2011년 3월 20일까지의 기간 동안 조합장의 임기가 개시된 경우’에 관한 부분 및 제2항전단 중‘2009년 3월 22일부터 2011년 3월 20일까지의 기간 동안 조합장의 임기가 개시된 경우’에 관한 부분(위 두 조항을 총칭하여 이하‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 이 사건 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다.

농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호) 부칙
제11조(조합장 임기 및 선출 등에 관한 특례)① 2009년 3월 22일부터 2013년 3월 21일까지의 기간 동안 조합장의 임기가 개시되었거나 개시되는 경우에는 제48조 제1항(제107조 또는 제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에도 불구하고 해당 조합장의 임기를 2015년 3월 20일까지로 한다.
②제1항에 따라 임기가 2015년 3월 20일에 만료되는 조합장 선거는 2015년3월의 두 번째 수요일에 동시 실시하고, 이후 임기만료에 따른 조합장 선거는임기가 만료되는 해당 연도 3월의 두 번째 수요일에 동시 실시한다.

relatedProvision: 농업협동조합법
제48조(임원의 임기)①조합장과 이사의 임기는 다음 각 호와 같고, 감사의 임기는 3년으로 하며, 조합장(상임인 경우에만 해당한다)은 2차에 한하여연임할 수 있다. 다만, 설립 당시의 조합장, 조합원인 이사 및 감사의 임기는정관으로 정하되, 2년을 초과할 수 없다.
1. 조합장과 조합원인 이사: 4년
농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호) 부칙
제1조(시행일) 이 법은 2012년 3월 2일부터 시행한다. 다만, 제45조 제8항(제107조·제112조 또는 제161조에 따라 준용되는 경우를 포함한다), 제51조 제4항(제107조 또는 제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)의 개정규정과 부칙 제11조는 공포한 날부터 시행하고, 부칙 제19조는 공포 후 6개월이 경과한날부터 시행한다.
제11조(조합장 임기 및 선출 등에 관한 특례)③ 2013년 3월 22일부터 재선거 또는 보궐선거로 선출되는 조합장의 임기는 전임자 임기의 남은 기간으로한다. 다만, 그 실시사유가 발생한 날부터 임기만료일까지의 기간이 1년 미만
인 경우에는 재선거 또는 보궐선거를 실시하지 아니한다.
④제3항 단서에 따라 재선거 또는 보궐선거를 실시하지 아니하는 경우 조합장의 직무는 그 재선거 또는 보궐선거 실시사유가 발생한 날부터 전임 조합장 임기만료일까지 제46조 제4항(제107조 또는 제112조에서 준용되는 경우를포함한다)에 따른 직무대행자가 대행한다.
⑤제1항에 따라 상임인 조합장의 임기가 단축되는 경우에는 제48조 제1항본문(제107조 또는 제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따른 연임제한 횟수에 포함하지 아니한다.

caseRelatedOpinion: (1) 2011헌마562 사건
(가) 청구인 선○용, 이○기는 2013. 6.경 실시예정이던 차기 조합장선거에입후보하려고 하였으나, 이 사건 부칙조항으로 인하여 조합장 선거가 연기되었으므로 이 사건 부칙조항은 위 청구인들의 직업선택의 자유를 침해한다. 또한 농협은 농민들의 자조조직으로서, 위 청구인들이 그 결사조직의 대표가 될수 있는 기회가 연기되었으므로 이 사건 부칙조항은 위 청구인들의 결사의 자유와 행복추구권을 침해한다. 위 청구인들은 4년의 임기만료 후 바로 조합장선거를 실시하는 다른 조합들의 입후보예정자와 비교하여 부당하게 차별을 받고 있으므로 이 사건 부칙조항은 위 청구인들의 평등권을 침해한다. 또한 이사건 부칙조항은 2013. 6.경 조합장선거가 실시될 것이라는 위 청구인들의 신뢰를 정당한 이유 없이 침해하므로 소급입법금지원칙 및 신뢰보호원칙에 위배된다.
(나) 일반 조합원인 나머지 청구인들은 이 사건 부칙조항으로 인하여 2013.6.경 실시예정이던 차기 조합장선거에 참여할 수 없게 되었으므로 이 사건 부칙조항은 위 청구인들의 선거권, 결사의 자유, 표현의 자유 및 행복추구권을침해한다. 위 청구인들은 4년의 임기만료 후 조합장선거를 실시하는 다른 조합들의 조합원과 비교하여 부당하게 차별을 받고 있으므로 이 사건 부칙조항은 위 청구인들의 평등권을 침해한다. 또한 이 사건 부칙조항은 2013. 6.경 예정되어 있었던 조합장선거에 대한 위 청구인들의 신뢰를 정당한 이유 없이 침해하므로 소급입법금지원칙 및 신뢰보호원칙에 위배된다.
(2) 2012헌마282 사건
2011헌마562 사건 청구인 선○용, 이○기의 주장과 대체로 같다.

judgement: 가. 농협 조합장선거제도 개선과 동시선거
(1) 농협(농협법상 지역농업협동조합을 말한다. 이하 같다)의 조합장은 조합을 대표하며 업무를 집행하고, 총회 및 이사회의 의장이 되는데(농협법 제46조제1항, 제3항), 그 임기는 4년이다(제48조 제1항 제1호). 조합장은 조합원 중에서 정관이 정하는 바에 따라 조합원이 총회 또는 총회 외에서 투표로 직접 선출하거나, 대의원회가 선출하거나, 이사회가 이사 중에서 선출한다(제45조 제4항).
농협은 농업인의 자조조직이지만, 그 수행하는 사업 내지 업무가 국민경제에서 상당한 비중을 차지하고 국민경제 및 국가 전체의 경제와 관련된 경제적기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가지는 점(헌재 2001. 3. 21. 99헌바72, 판례집 13-1, 550, 568-569 참조)을 고려하여, 2004. 12. 31. 법률 제7273호로 개정된 농협법은 임원선거를 공정하게 관리하기 위하여 조합선거관리위원회를 구성·운영하되(제51조 제1항), 조합원이 투표로 직접 선출하는 조합장선거의 관리에 대하여는 정관이 정하는 바에 따라 그 주된 사무소의 소재지를관할하는‘선거관리위원회법’에 따른 구·시·군선거관리위원회에 위탁하도록하는 제51조 제4항을 신설하였다. 그 후 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 농협법이 개정되어 조합장선거를 전국적으로 동시에 실시하도록 하면서, 제51조 제4항 및 제112조도 개정되어 대의원회에서 선출하는 조합장선거의 관리도 구·시·군선거관리위원회에 위탁하도록 하여 위탁선거의 범위가 확대되었다.
(2) 농협법에 따라 설립된 지역조합 및 품목조합은 약 1,170개로 조합장선거의 실시시기가 조합마다 달라 선거가 연중 실시될 수밖에 없는 결과, 효율적이고 공정한 선거관리 및 지도가 이루어지지 못하고 부정 및 혼탁 선거가 자주발생하였다. 이에 따라 조합장선거를 전국적으로 동시에 실시하도록 함으로써금품·향응제공 등 고질적인 위법사례를 예방하고, 위법행위에 대한 감시·단속의 실효성을 제고하기 위하여 이 사건 부칙조항이 도입되었다.
이 사건 부칙조항은 전국 조합의 조합장 임기를 2015. 3. 20.까지로 통일하고, 2015년 3월 두 번째 수요일에 전국 조합장선거를 동시 실시하며, 그 후에는 임기만료 되는 해당 연도 3월의 두 번째 수요일에 동시 실시하는 것을 내용으로 하고 있다. 즉 조합장 동시선거실시를 위해 법 시행일 이후 조합장의 임기를 2015. 3. 20.로 일괄 조정하였는바, 2011. 3. 21.을 기준으로,① 2009. 3. 22.부터 2011. 3. 20.까지 사이에 조합장의 임기가 개시된 조합은 차기 조합장선거를 실시하지 않고 조합장의 임기를 2015. 3. 20.까지로 일괄 연장하고,② 2011.
3. 21. 조합장의 임기가 개시된 조합은 2015. 3. 20.까지로 임기가 종전과 동일하게 유지하며,③ 2011. 3. 22.부터 2013. 3. 21.까지 사이에 조합장의 임기가개시된 조합은 조합장의 임기를 2015. 3. 20.까지로 일괄 단축하였다.
나. 제한되는 기본권과 이 사건의 쟁점
(1) 헌법 제21조가 규정하는‘결사의 자유’라 함은 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 말하고, 이에는 적극적으로 단체결성의 자유, 단체존속의 자유, 단체활동의 자유, 결사에의 가입·잔류의 자유와, 소극적으로 기존의 단체로부터 탈퇴할 자유와 결사에 가입하지아니할 자유가 모두 포함된다.
농협법은 농협을 법인으로 하면서(제4조), 공직선거에 관여해서는 아니 되고(제7조), 조합의 재산에 대하여 국가 및 지방자치단체의 조세 외의 부과금이면제되도록 규정하고 있어(제8조) 이를 공법인으로 볼 여지가 있다. 그러나 농협은 조합원의 경제적·사회적·문화적 지위의 향상을 목적으로 하는 농업인의 자주적 협동조직으로, 조합원 자격을 가진 20인 이상이 발기인이 되어 설립하고(제15조), 조합원의 출자로 자금을 조달하며(제21조), 조합의 결성이나 가입이 강제되지 아니하고, 조합원의 임의탈퇴 및 해산이 허용되며(제28조, 제29조), 조합장은 조합원들이 직접 선출하거나 총회에서 선출하도록 하고 있어(제45조), 기본적으로 사법인적 성격을 지니고 있으므로(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154, 판례집 24-1상, 213, 222), 농협의 활동과 관련하여서도 결사의 자유 보장의 대상이 된다고 할 수 있다.
결사의 자유에는‘단체활동의 자유’도 포함되는데, 단체활동의 자유는 단체외부에 대한 활동뿐만 아니라 단체의 조직, 의사형성의 절차 등의 단체의 내부적 생활을 스스로 결정하고 형성할 권리인‘단체 내부 활동의 자유’를 포함한다. 농협의 조합장은 앞서 본 바와 같이 조합을 대표하며 업무를 집행하는 사람으로서, 총회와 이사회의 의장이 되며 이사회의 소집권자이다. 그러므로 조합장 선출행위는 결사 내 업무집행 및 의사결정기관의 구성에 관한 자율적인활동이라 할 수 있으므로, 농협 조합장의 임기와 조합장선거의 시기에 관한 사항은 결사의 자유의 보호범위에 속한다.
따라서 이 사건 부칙조항으로 인하여 조합원들의 의사와 상관없이 현 조합장의 임기가 연장되고 차기 조합장선거의 시기가 늦춰지게 되었으므로, 이 사건 부칙조항은 청구인들의 결사의 자유를 제한한다.
(2) 헌법 제15조는“모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.”라고 규정하여
직업의 자유를 국민의 기본권의 하나로 보장하고 있는바, 직업의 자유에 의한보호의 대상이 되는‘직업’은‘생활의 기본적 수요를 충족시키기 위한 계속적소득활동’을 의미하며 그러한 내용의 활동인 한 그 종류나 성질을 묻지 아니한다(헌재 1993. 5. 13. 92헌바80, 판례집 5-1, 365, 374; 헌재 2003. 9. 25. 2002헌마519, 판례집 15-2상, 454, 471).
농협의 조합장은 조합을 대표하며 업무를 집행하는 사람으로서, 총회와 이사회의 의장이 된다.○○농협정관과○○농협정관에 의하면 조합장은 상임(각 제51조 제1항)이고, 상임임원의 보수는 규약으로 정하고 있다(각 제59조제2항). 이러한 점에 비추어 볼 때, 조합장 선거에 입후보하여 당선되는 것은그 자체가 직업선택의 한 방법으로서, 농협의 조합장은 헌법 제15조에 의하여보호되는 직업에 속한다고 볼 수 있다. 이 사건 부칙조항으로 인하여 현 조합장의 임기가 연장되어 차기 조합장선거의 시기가 늦춰지게 되면 조합장으로선출될 기회가 늦춰질 수밖에 없으므로, 결국 이 사건 부칙조항은 차기 조합장선거에 입후보하려고 하는 청구인 선○용, 이○기(2011헌마562 사건) 및 청구인 김○섭(2012헌마282 사건)의 직업의 자유를 제한한다.
(3) 그러나 사법인적인 성격을 지니는 농협의 조합장선거에서 조합장을 선출하거나 선거운동을 하는 것은 헌법에 의하여 보호되는 선거권의 범위에 포함되지 않으며(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154, 판례집 24-1상, 213, 222 참조),차기 조합장선거의 시기가 늦춰졌다고 하여 조합원들의 표현의 자유와 관련된어떠한 법적 이익이 침해된다고 보기도 어려우므로, 이 사건 부칙조항이 청구인들의 선거권이나 표현의 자유를 제한한다고 할 수는 없다.
또한 청구인들이 조합장선거에 입후보하거나 참여할 수 있는 시기가 늦춰지게 된 것은 이 사건 부칙조항이 서로 다른 전국의 조합장선거일을 일치시키기위하여 2009. 3. 22.부터 2011. 3. 20. 사이에 임기가 개시된 조합장은 2015. 3.20.까지 임기를 연장하기로 규정한 결과 생겨나는 사실적이고 반사적인 효과에 불과하므로, 평등권 침해 여부에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
아울러 행복추구권은 다른 개별적 기본권이 적용되지 않는 경우에 한하여보충적으로 적용되는 기본권으로서, 청구인들의 결사의 자유, 직업의 자유 침해 여부를 판단하는 이상, 행복추구권의 침해 여부에 대하여는 독자적으로 판단할 필요가 없다(헌재 2008. 11. 27. 2005헌마161등, 판례집 20-2하, 290, 324;헌재 2009. 7. 30. 2007헌마1037, 판례집 21-2상, 375, 379 참조).
(4) 한편, 청구인들은 이 사건 부칙조항이 소급입법금지의 원칙 및 신뢰보호
의 원칙에 위배된다고도 주장하나, 이 사건 부칙조항으로 인한 차기 조합장 선출기회의 연기는 그 자체로 기본권 제한에 해당하고, 청구인들이 주장하는 신뢰의 구체적인 모습은 이 사건 부칙조항으로 인하여 제한되는 기본권(결사의자유 및 직업의 자유)의 내용과 다르지 않으므로, 위 주장에 대해서는 따로 판단하지 아니하기로 한다.
(5) 그러므로 이 사건의 쟁점은 이 사건 부칙조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 결사의 자유 내지 직업의 자유를 침해하는지 여부이다.
다. 결사의 자유 및 직업의 자유 침해 여부
(1) 심사기준
농협은 앞서 본 바와 같이 기본적으로 사법인의 성격을 지니지만, 농협법에서 정하는 특정한 국가적 목적을 위하여 설립되는 공공성이 강한 법인으로, 그수행하는 사업 내지 업무가 국민경제에서 상당한 비중을 차지하고 국민경제및 국가 전체의 경제와 관련된 경제적 기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가진다(헌재 2001. 3. 21. 99헌바72, 판례집 13-1, 550, 568-569 참조). 더욱이 농협의 조합장은 조합을 대표하여 업무를 집행하는 사람으로서(제46조제1항), 농협법은 조합장선거에 관하여 조합장 결격사유(제49조), 선거운동의제한(제50조), 기부행위의 제한(제50조의2), 조합장의 축의·부의금품 제공 제한(제50조의3) 등을 규정하고 있고, 조합장선거를 효율적으로 관리하기 위하여 조합선거관리위원회를 구성·운영하도록 하며, 조합장선거의 관리에 대해서는 해당 구·시·군선거관리위원회에 위탁하도록 규정하고 있다(제51조).
공적인 역할을 수행하는 결사 또는 그 구성원들이 기본권의 침해를 주장하는 경우에 과잉금지원칙 위배 여부를 판단할 때에는, 순수한 사적인 임의결사의 기본권이 제한되는 경우의 심사에 비해서는 완화된 기준을 적용할 수 있다.이 사건에서도 농협의 공법인적 성격과 조합장선거 관리의 공공성 등의 특성상 기본권 제한의 과잉금지원칙 위배 여부를 심사함에 있어 농협 및 농협 조합장선거의 공적인 측면을 고려해야 할 것이다(헌재 2006. 5. 25. 2004헌가1,공보 116, 750, 753 참조).
(2) 과잉금지원칙 위배 여부
(가) 이 사건 부칙조항은 앞서 본 바와 같이 조합장선거를 전국적으로 동시에 실시하도록 함으로써, 조합장선거를 효율적으로 관리·지도하고, 부정·혼탁 선거를 방지하기 위한 것으로, 이와 같은 입법목적은 정당하다.
(나) 또한 이 사건 부칙조항은 각 조합장의 임기를 일괄적으로 2015. 3. 20.
까지로 조정함으로써 전국 약 1170개에 달하는 조합의 조합장선거를 2015. 3.11. 동시에 실시하도록 규정하고 있다. 이는 2009. 3. 22.부터 2011. 3. 20.까지사이에 조합장의 임기가 개시된 경우 최소 1일에서 최대 2년까지의 임기 연장을 통하여 전국의 조합장선거를 2015. 3. 11. 동시에 실시하도록 하기 위한 것으로서 수단의 적합성이 인정된다.
(다) 농협의 공법인적 성격과 조합장선거 관리의 공공성 등의 특성상 침해의 최소성 판단은 앞서 본 바와 같이 가장 덜 제약적인 방법인지가 아니라, 완화된 기준으로 입법목적을 달성하기 위한 필요한 범위 내의 것인지를 심사하는 방법에 의하여야 한다.
먼저 이 사건 부칙조항이 조합장선거의 동시실시일을 2015. 3. 11.로 정한 것은 효율적인 선거관리를 위하여 대통령선거(2012년, 2017년), 국회의원선거(2012년, 2016년), 지방선거(2010년, 2014년) 등 주요 공직선거와의 일정 중복을 피하고, 농번기 및 결산기 등을 피함으로써 조합원의 선거 참여율을 높이기위한 것으로 불가피한 측면이 있다.
다음으로 농협 조합장선거의 동시실시를 위하여 당선된 조합장의 임기를 불가피하게 단축하는 경우에도 신뢰이익을 충분히 보호하고 조합을 안정적으로경영하기 위하여 최소한의 임기를 보장하고자 하였는바, 4년의 임기를 2년 정도 보장하는 경우 청구인들 소속 농협처럼 임기가 연장되는 조합이 909개이고, 임기가 단축되는 조합이 262개에 불과하게 되어 임기단축으로 인한 기본권 제한의 범위를 상대적으로 줄일 수 있게 되며, 또한 조합이 합병되는 경우에도 조합 임원의 임기를 2년 동안 보장하는 점에 비추어(농협법 제75조의2),임기가 단축되는 조합장에 대하여 2년의 임기를 보장하는 것이 그다지 불합리하다고 볼 수 없다.
또한 2009. 3. 22.부터 2011. 3. 20.까지 기간 동안 조합장의 임기가 개시된 경우에는 조합장의 임기 만료 후 2015. 3. 20.까지 조합장이 공석인 기간이 생기게 된다. 이 경우 종전 조합장의 임기를 2015. 3. 20.까지로 연장하지 아니하면,공석을 방지하기 위하여 새로운 조합장선거를 실시하여야 하는데, 2년 이하의임기를 위하여 새로운 선거를 실시하게 되면, 지나치게 짧은 임기로 인해 조합경영의 안정적 추진이 어려우며, 단기 성과위주 경영으로 중장기 발전에 저해가 될 수 있고, 잦은 선거에 따른 조합원 갈등 및 선거비용부담 등이 문제될수 있다. 반면에, 임기를 이미 개시한 조합장의 임기를 2015. 3. 20.까지로 연장하면, 조합 경영에도 안정성 및 연속성을 기할 수 있다.
따라서 2009. 3. 22.부터 2011. 3. 20.까지 임기를 개시한 조합장의 임기를 연장한 것은 적절한 시기에 동시선거일을 정하고, 조합장으로 당선된 자의 기존의 신뢰이익을 보장하기 위해 최소한의 임기를 보장하면서도, 조합의 선거를최소화하는 방안이라고 볼 수 있으므로 입법목적 달성을 위한 필요한 범위 내에 있다고 할 것이다.
더욱이 이 사건 부칙조항은 조합장 동시선거일을 2015. 3. 11.로 정하여 시행일로부터 약 4년의 시간적 간격을 둠으로써 미리 차기 조합장선거 입후보예정자와 일반 조합원들이 조합장선거의 동시실시에 대하여 숙지하도록 하여 동시선거 실시로 인한 조합 운영의 불편 및 법적 안정성에 대한 침해를 최소화하고 있다.
이와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 부칙조항이 2009. 3. 22.부터 2011. 3.20.까지의 기간 동안 임기가 개시된 조합장의 임기를 2015. 3. 20.까지로 연장한 것은 침해의 최소성 원칙에 위배되지 아니한다.
(라) 이 사건 부칙조항으로 인한 청구인들의 기본권 제한의 내용은 차기 조합장선거에 참여할 수 없게 된 것이 아니라 단지 차기 조합장선거의 시기만늦춰진 것에 불과하다. 반면에, 조합장선거의 효율적인 관리·지도라는 공익적 요청은 종래 조합장선거가 금품·향응제공 등 부정·혼탁선거가 만연하는고질적인 문제점을 해결하기 위한 것으로 매우 중요하다. 그러므로 청구인들의 불이익의 정도에 비하여, 조합장선거의 효율적인 관리라는 공익적 요청은훨씬 중대하므로 법익의 균형성원칙에도 위배되지 아니한다.
(마) 따라서 이 사건 부칙조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니하므로 청구인들의 결사의 자유 내지 직업의 자유를 침해하지 아니한다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 공적인 역할을 수행하는 농협 구성원의 결사의 자유와 심사기준
2. 2009. 3. 22.부터 2011. 3. 20.까지의 기간 동안 조합장의 임기가 개시된 경우 그 임기를 2015. 3. 20.까지로 하고, 이때 임기가 만료되는 조합장선거는 2015. 3.의 두 번째 수요일에 동시 실시하도록 하는 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호, 이하 ‘농협법’이라 한다) 부칙 제11조 제1항 중 ‘2009년 3월 22일부터 2011년 3월 20일까지의 기간 동안 조합장의 임기가 개시된 경우’에 관한 부분 및 제2항 전단 중 ‘2009년 3월 22일부터 2011년 3월 20일까지의 기간 동안 조합장의 임기가 개시된 경우’에 관한 부분(위 두 조항을 총칭하여 이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 청구인들의 결사의 자유 및 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 공적인 역할을 수행하는 결사 또는 그 구성원들이 기본권의 침해를 주장하는 경우에 과잉금지원칙 위배 여부를 판단할 때에는, 순수한 사적인 임의결사의 기본권이 제한되는 경우의 심사에 비해서는 완화된 기준을 적용할 수 있다. 이 사건에서도 농협의 공법인적 성격과 조합장선거 관리의 공공성 등의 특성상 기본권제한의 과잉금지원칙 위배 여부를 심사함에 있어 농협 및 농협 조합장선거의 공적인 측면을 고려해야 할 것이다.
2. 이 사건 부칙조항은 조합장선거를 전국적으로 동시에 실시하도록 함으로써, 조합장선거를 효율적으로 관리·지도하고, 부정·혼탁 선거를 방지하기 위한 것으로, 이와 같은 입법목적은 정당하다. 또한 이 사건 부칙조항이 각 조합장의 임기를 일괄적으로 2015. 3. 20.까
지로 조정한 것은 2009. 3. 22.부터 2011. 3. 20.까지 사이에 조합장의 임기가 개시된 경우 임기 연장을 통하여 전국의 조합장선거를 2015. 3. 11. 동시에 실시하도록 하기 위한 것으로서 수단의 적합성이 인정된다. 이는 적절한 시기에 동시선거일을 정하고, 조합장으로 당선된 자의 기존의 신뢰이익을 보장하기 위해 최소한의 임기를 보장하면서도, 조합의 선거를 최소화하는 방안이라고 볼 수 있으므로 입법목적 달성을 위한 필요한 범위 내에 있다고 할 것이다. 또한 청구인들의 불이익의 정도에 비하여 조합장선거의 효율적인 관리라는 공익적 요청은 훨씬 중대하므로 법익의 균형성원칙에도 위배되지 아니한다. 따라서 이 사건 부칙조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니하므로 청구인들의 결사의 자유 및 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
adjobtTxt: 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호) 부칙 제11조(조합장 임기 및 선출 등에 관한 특례) ① 2009년 3월 22일부터 2013년 3월 21일까지의 기간 동안 조합장의 임기가 개시되었거나 개시되는 경우에는 제48조제1항(제107조 또는 제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에도 불구하고 해당 조합장의 임기를 2015년 3월 20일까지로 한다.
② 제1항에 따라 임기가 2015년 3월 20일에 만료되는 조합장 선거는 2015년 3월의 두 번째 수요일에 동시 실시하고, 이후 임기만료에 따른 조합장 선거는 임기가 만료되는 해당 연도 3월의 두 번째 수요일에 동시 실시한다.
③～⑤ 생략
refrnPrvsn: 헌법 제15조, 제21조
농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호) 제48조(임원의 임기) ① 조합장과 이사의 임기는 다음 각 호와 같고, 감사의 임기는 3년으로 하며, 조합장(상임인 경우에만 해당한다)은 2차에 한하여 연임할 수 있다. 다만, 설립 당시의 조합장, 조합원인 이사 및 감사의 임기는 정관으로 정하되, 2년을 초과할 수 없다.
1. 조합장과 조합원인 이사: 4년
2. 생략
② 생략
농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호) 부칙 제1조(시행일) 이 법은 2012년 3월 2일부터 시행한다. 다만, 제45조제8항(제107조ㆍ제112조 또는 제161조에 따라 준용되는 경우를 포함한다), 제51조제4항(제107조 또는 제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)
의 개정규정과 부칙 제11조는 공포한 날부터 시행하고, 부칙 제19조는 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.
농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호) 부칙 제11조(조합장 임기 및 선출 등에 관한 특례) ① 2009년 3월 22일부터 2013년 3월 21일까지의 기간 동안 조합장의 임기가 개시되었거나 개시되는 경우에는 제48조제1항(제107조 또는 제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에도 불구하고 해당 조합장의 임기를 2015년 3월 20일까지로 한다.
② 제1항에 따라 임기가 2015년 3월 20일에 만료되는 조합장 선거는 2015년 3월의 두 번째 수요일에 동시 실시하고, 이후 임기만료에 따른 조합장 선거는 임기가 만료되는 해당 연도 3월의 두 번째 수요일에 동시 실시한다.
③ 2013년 3월 22일부터 재선거 또는 보궐선거로 선출되는 조합장의 임기는 전임자 임기의 남은 기간으로 한다. 다만, 그 실시사유가 발생한 날부터 임기만료일까지의 기간이 1년 미만인 경우에는 재선거 또는 보궐선거를 실시하지 아니한다.
④ 제3항 단서에 따라 재선거 또는 보궐선거를 실시하지 아니하는 경우 조합장의 직무는 그 재선거 또는 보궐선거 실시사유가 발생한 날부터 전임 조합장 임기만료일까지 제46조제4항(제107조 또는 제112조에서 준용되는 경우를 포함한다)에 따른 직무대행자가 대행한다.
⑤ 제1항에 따라 상임인 조합장의 임기가 단축되는 경우에는 제48조제1항 본문(제107조 또는 제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따른 연임제한 횟수에 포함하지 아니한다.
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2001. 3. 21. 99헌바72, 판례집 13-1, 550, 568-569
헌재 2006. 5. 25. 2004헌가1, 공보 116, 750, 753
event: 청 구 인 1. [별지] 청구인 목록 기재와 같음 (2011헌마562)
2. 김○섭(2012헌마282)
청구인들 대리인 변호사 김정희
eventCol1: 청구인|1. [별지] 청구인 목록 기재와 같음 (2011헌마562)
2. 김○섭(2012헌마282)청구인들 대리인 변호사 김정희
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인 선○용, 이○기는 광주 ○○농업협동조합(이하 ‘○○농협’이라 한다)의 조합원으로서, 2013. 6.경에 실시예정이던 ○○농협의 조합장선거에 입후보하기 위하여 준비하던 사람이고, 나머지 청구인들은 위 조합의 일반 조합원이다.
그런데 원래 조합장의 임기는 4년임에도 불구하고, 조합장선거를 전국적으로 동시에 실시하도록 하는 개정 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호)의시행으로그부칙제11조에의하여, 2013. 7. 5.경 만료할 예정이었던 위 조합의 현 조합장의 임기가 2015. 3. 20.까지 연장되고 2013. 6.경 실시예정이던 조합장선거가 2015. 3. 11.로 연기되었다.
이에 청구인 선○용, 이○기는 위 조항으로 인하여 ○○농협의 조합장 후보로 입후보할 기회가 박탈되어 직업선택의 자유, 결사의 자유 등이 침해되었고, 나머지 청구인들은 현 조합장의 임기연장으로 인하여 조합장선거에 투표하지 못하여 선거권, 결사의 자유 등이 침해되었다고 주장하면서 2011. 9. 27. 위 농업협동조합법 부칙 제11조의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
청구인 김○섭은 □□농업협동조합(이하 ‘□□농협’이라 한다) 조합원으로서, 2013. 3.경에 실시예정이던 □□농협 조합장선거에 입후보하기 위하여 준비하던 사람이다.
그런데 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호) 부칙 제11조에 의하여, 2013. 3. 31.경 만료할 예정이었던 위 조합의 현 조합장의 임기가 2015. 3. 20.까지 연장되고, 2013. 3.경 실시예정이던 조합장선거가 2015. 3. 11.로 연기되었다.
이에 청구인 김○섭은 위 조항으로 인하여 □□농협의 조합장 후보로 입후보할 기회가 박탈되어 직업선택의 자유, 결사의 자유 등이 침해되었다고 주장하면서 2012. 3. 21. 위 농업협동조합법 부칙 제11조의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호) 부칙 제11조 전체에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나, 그 취지는 각 청구인들이 소속되어 있는 조합장의 임기가 2015. 3. 20.까지로 연장되어 차기 조합장선거가 2015. 3. 11. 실시되는 것의 위헌성을 다투는 것이므로, 농업협동조합법 부칙 제11조 중 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.
그러므로 이 사건 심판대상은 농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호, 이하 ‘농협법’이라 한다) 부칙 제11조 제1항 중 ‘2009년 3월 22일부터 2011년 3월 20일까지의 기간 동안 조합장의 임기가 개시된 경우’에 관한 부분 및 제2항 전단 중 ‘2009년 3월 22일부터 2011년 3월 20일까지의 기간 동안 조합장의 임기가 개시된 경우’에 관한 부분(위 두 조항을 총칭하여 이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 이 사건 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호) 부칙
제11조(조합장 임기 및 선출 등에 관한 특례) ① 2009년 3월 22일부터 2013년 3월 21일까지의 기간 동안 조합장의 임기가 개시되었거나 개시되는 경우에는 제48조 제1항(제107조 또는 제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에도 불구하고 해당 조합장의 임기를 2015년 3월 20일까지로 한다.
② 제1항에 따라 임기가 2015년 3월 20일에 만료되는 조합장 선거는 2015년 3월의 두 번째 수요일에 동시 실시하고, 이후 임기만료에 따른 조합장 선거는 임기가 만료되는 해당 연도 3월의 두 번째 수요일에 동시 실시한다.
[관련조항]
농업협동조합법
제48조(임원의 임기) ① 조합장과 이사의 임기는 다음 각 호와 같고, 감사의 임기는 3년으로 하며, 조합장(상임인 경우에만 해당한다)은 2차에 한하여 연임할 수 있다. 다만, 설립 당시의 조합장, 조합원인 이사 및 감사의 임기는 정관으로 정하되, 2년을 초과할 수 없다.
1. 조합장과 조합원인 이사: 4년
농업협동조합법(2011. 3. 31. 법률 제10522호) 부칙
제1조(시행일) 이 법은 2012년 3월 2일부터 시행한다. 다만, 제45조 제8항(제107조&#183;제112조 또는 제161조에 따라 준용되는 경우를 포함한다), 제51조 제4항(제107조 또는 제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)의 개정규정과 부칙 제11조는 공포한 날부터 시행하고, 부칙 제19조는 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.
제11조(조합장 임기 및 선출 등에 관한 특례) ③ 2013년 3월 22일부터 재선거 또는 보궐선거로 선출되는 조합장의 임기는 전임자 임기의 남은 기간으로 한다. 다만, 그 실시사유가 발생한 날부터 임기만료일까지의 기간이 1년 미만
인 경우에는 재선거 또는 보궐선거를 실시하지 아니한다.
④ 제3항 단서에 따라 재선거 또는 보궐선거를 실시하지 아니하는 경우 조합장의 직무는 그 재선거 또는 보궐선거 실시사유가 발생한 날부터 전임 조합장 임기만료일까지 제46조 제4항(제107조 또는 제112조에서 준용되는 경우를 포함한다)에 따른 직무대행자가 대행한다.
⑤ 제1항에 따라 상임인 조합장의 임기가 단축되는 경우에는 제48조 제1항 본문(제107조 또는 제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따른 연임제한 횟수에 포함하지 아니한다.
2. 청구인들의 주장요지
(가) 청구인 선○용, 이○기는 2013. 6.경 실시예정이던 차기 조합장선거에 입후보하려고 하였으나, 이 사건 부칙조항으로 인하여 조합장 선거가 연기되었으므로 이 사건 부칙조항은 위 청구인들의 직업선택의 자유를 침해한다. 또한 농협은 농민들의 자조조직으로서, 위 청구인들이 그 결사조직의 대표가 될 수 있는 기회가 연기되었으므로 이 사건 부칙조항은 위 청구인들의 결사의 자유와 행복추구권을 침해한다. 위 청구인들은 4년의 임기만료 후 바로 조합장선거를 실시하는 다른 조합들의 입후보예정자와 비교하여 부당하게 차별을 받고 있으므로 이 사건 부칙조항은 위 청구인들의 평등권을 침해한다. 또한 이 사건 부칙조항은 2013. 6.경 조합장선거가 실시될 것이라는 위 청구인들의 신뢰를 정당한 이유 없이 침해하므로 소급입법금지원칙 및 신뢰보호원칙에 위배된다.
(나) 일반 조합원인 나머지 청구인들은 이 사건 부칙조항으로 인하여 2013. 6.경 실시예정이던 차기 조합장선거에 참여할 수 없게 되었으므로 이 사건 부칙조항은 위 청구인들의 선거권, 결사의 자유, 표현의 자유 및 행복추구권을 침해한다. 위 청구인들은 4년의 임기만료 후 조합장선거를 실시하는 다른 조합들의 조합원과 비교하여 부당하게 차별을 받고 있으므로 이 사건 부칙조항은 위 청구인들의 평등권을 침해한다. 또한 이 사건 부칙조항은 2013. 6.경 예정되어 있었던 조합장선거에 대한 위 청구인들의 신뢰를 정당한 이유 없이 침해하므로 소급입법금지원칙 및 신뢰보호원칙에 위배된다.
2011헌마562 사건 청구인 선○용, 이○기의 주장과 대체로 같다.
3. 판  단
가. 농협 조합장선거제도 개선과 동시선거
(1) 농협(농협법상 지역농업협동조합을 말한다. 이하 같다)의 조합장은 조합을 대표하며 업무를 집행하고, 총회 및 이사회의 의장이 되는데(농협법 제46조 제1항, 제3항), 그 임기는 4년이다(제48조 제1항 제1호). 조합장은 조합원 중에서 정관이 정하는 바에 따라 조합원이 총회 또는 총회 외에서 투표로 직접 선출하거나, 대의원회가 선출하거나, 이사회가 이사 중에서 선출한다(제45조 제4항).
농협은 농업인의 자조조직이지만, 그 수행하는 사업 내지 업무가 국민경제에서 상당한 비중을 차지하고 국민경제 및 국가 전체의 경제와 관련된 경제적 기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가지는 점(헌재 2001. 3. 21. 99헌바72, 판례집 13-1, 550, 568-569 참조)을 고려하여, 2004. 12. 31. 법률 제7273호로 개정된 농협법은 임원선거를 공정하게 관리하기 위하여 조합선거관리위원회를 구성‧운영하되(제51조 제1항), 조합원이 투표로 직접 선출하는 조합장선거의 관리에 대하여는 정관이 정하는 바에 따라 그 주된 사무소의 소재지를 관할하는 ‘선거관리위원회법’에 따른 구&#183;시&#183;군선거관리위원회에 위탁하도록 하는 제51조 제4항을 신설하였다. 그 후 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 농협법이 개정되어 조합장선거를 전국적으로 동시에 실시하도록 하면서, 제51조 제4항 및 제112조도 개정되어 대의원회에서 선출하는 조합장선거의 관리도 구&#183;시&#183;군선거관리위원회에 위탁하도록 하여 위탁선거의 범위가 확대되었다.
(2) 농협법에 따라 설립된 지역조합 및 품목조합은 약 1,170개로 조합장선거의 실시시기가 조합마다 달라 선거가 연중 실시될 수밖에 없는 결과, 효율적이고 공정한 선거관리 및 지도가 이루어지지 못하고 부정 및 혼탁 선거가 자주 발생하였다. 이에 따라 조합장선거를 전국적으로 동시에 실시하도록 함으로써 금품&#183;향응제공 등 고질적인 위법사례를 예방하고, 위법행위에 대한 감시&#183;단속의 실효성을 제고하기 위하여 이 사건 부칙조항이 도입되었다.
이 사건 부칙조항은 전국 조합의 조합장 임기를 2015. 3. 20.까지로 통일하고, 2015년 3월 두 번째 수요일에 전국 조합장선거를 동시 실시하며, 그 후에는 임기만료 되는 해당 연도 3월의 두 번째 수요일에 동시 실시하는 것을 내용으로 하고 있다. 즉 조합장 동시선거실시를 위해 법 시행일 이후 조합장의 임기를 2015. 3. 20.로 일괄 조정하였는바, 2011. 3. 21.을 기준으로, ① 2009. 3. 22.부터 2011. 3. 20.까지 사이에 조합장의 임기가 개시된 조합은 차기 조합장선거를 실시하지 않고 조합장의 임기를 2015. 3. 20.까지로 일괄 연장하고, ② 2011.
3. 21. 조합장의 임기가 개시된 조합은 2015. 3. 20.까지로 임기가 종전과 동일하게 유지하며, ③ 2011. 3. 22.부터 2013. 3. 21.까지 사이에 조합장의 임기가 개시된 조합은 조합장의 임기를 2015. 3. 20.까지로 일괄 단축하였다.
나. 제한되는 기본권과 이 사건의 쟁점
(1) 헌법 제21조가 규정하는 ‘결사의 자유’라 함은 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 말하고, 이에는 적극적으로 단체결성의 자유, 단체존속의 자유, 단체활동의 자유, 결사에의 가입&#183;잔류의 자유와, 소극적으로 기존의 단체로부터 탈퇴할 자유와 결사에 가입하지 아니할 자유가 모두 포함된다.
농협법은 농협을 법인으로 하면서(제4조), 공직선거에 관여해서는 아니 되고(제7조), 조합의 재산에 대하여 국가 및 지방자치단체의 조세 외의 부과금이 면제되도록 규정하고 있어(제8조) 이를 공법인으로 볼 여지가 있다. 그러나 농협은 조합원의 경제적&#183;사회적&#183;문화적 지위의 향상을 목적으로 하는 농업인의 자주적 협동조직으로, 조합원 자격을 가진 20인 이상이 발기인이 되어 설립하고(제15조), 조합원의 출자로 자금을 조달하며(제21조), 조합의 결성이나 가입이 강제되지 아니하고, 조합원의 임의탈퇴 및 해산이 허용되며(제28조, 제29조), 조합장은 조합원들이 직접 선출하거나 총회에서 선출하도록 하고 있어(제45조), 기본적으로 사법인적 성격을 지니고 있으므로(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154, 판례집 24-1상, 213, 222), 농협의 활동과 관련하여서도 결사의 자유 보장의 대상이 된다고 할 수 있다.
결사의 자유에는 ‘단체활동의 자유’도 포함되는데, 단체활동의 자유는 단체 외부에 대한 활동뿐만 아니라 단체의 조직, 의사형성의 절차 등의 단체의 내부적 생활을 스스로 결정하고 형성할 권리인 ‘단체 내부 활동의 자유’를 포함한다. 농협의 조합장은 앞서 본 바와 같이 조합을 대표하며 업무를 집행하는 사람으로서, 총회와 이사회의 의장이 되며 이사회의 소집권자이다. 그러므로 조합장 선출행위는 결사 내 업무집행 및 의사결정기관의 구성에 관한 자율적인 활동이라 할 수 있으므로, 농협 조합장의 임기와 조합장선거의 시기에 관한 사항은 결사의 자유의 보호범위에 속한다.
따라서 이 사건 부칙조항으로 인하여 조합원들의 의사와 상관없이 현 조합장의 임기가 연장되고 차기 조합장선거의 시기가 늦춰지게 되었으므로, 이 사건 부칙조항은 청구인들의 결사의 자유를 제한한다.
(2) 헌법 제15조는 "모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다."라고 규정하여
직업의 자유를 국민의 기본권의 하나로 보장하고 있는바, 직업의 자유에 의한 보호의 대상이 되는 ‘직업’은 ‘생활의 기본적 수요를 충족시키기 위한 계속적 소득활동’을 의미하며 그러한 내용의 활동인 한 그 종류나 성질을 묻지 아니한다(헌재 1993. 5. 13. 92헌바80, 판례집 5-1, 365, 374; 헌재 2003. 9. 25. 2002헌마519, 판례집 15-2상, 454, 471).
농협의 조합장은 조합을 대표하며 업무를 집행하는 사람으로서, 총회와 이사회의 의장이 된다. ○○농협정관과 ○○농협정관에 의하면 조합장은 상임(각 제51조 제1항)이고, 상임임원의 보수는 규약으로 정하고 있다(각 제59조 제2항). 이러한 점에 비추어 볼 때, 조합장 선거에 입후보하여 당선되는 것은 그 자체가 직업선택의 한 방법으로서, 농협의 조합장은 헌법 제15조에 의하여 보호되는 직업에 속한다고 볼 수 있다. 이 사건 부칙조항으로 인하여 현 조합장의 임기가 연장되어 차기 조합장선거의 시기가 늦춰지게 되면 조합장으로 선출될 기회가 늦춰질 수밖에 없으므로, 결국 이 사건 부칙조항은 차기 조합장선거에 입후보하려고 하는 청구인 선○용, 이○기(2011헌마562 사건) 및 청구인 김○섭(2012헌마282 사건)의 직업의 자유를 제한한다.
(3) 그러나 사법인적인 성격을 지니는 농협의 조합장선거에서 조합장을 선출하거나 선거운동을 하는 것은 헌법에 의하여 보호되는 선거권의 범위에 포함되지 않으며(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154, 판례집 24-1상, 213, 222 참조), 차기 조합장선거의 시기가 늦춰졌다고 하여 조합원들의 표현의 자유와 관련된 어떠한 법적 이익이 침해된다고 보기도 어려우므로, 이 사건 부칙조항이 청구인들의 선거권이나 표현의 자유를 제한한다고 할 수는 없다.
또한 청구인들이 조합장선거에 입후보하거나 참여할 수 있는 시기가 늦춰지게 된 것은 이 사건 부칙조항이 서로 다른 전국의 조합장선거일을 일치시키기 위하여 2009. 3. 22.부터 2011. 3. 20. 사이에 임기가 개시된 조합장은 2015. 3. 20.까지 임기를 연장하기로 규정한 결과 생겨나는 사실적이고 반사적인 효과에 불과하므로, 평등권 침해 여부에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다.
아울러 행복추구권은 다른 개별적 기본권이 적용되지 않는 경우에 한하여 보충적으로 적용되는 기본권으로서, 청구인들의 결사의 자유, 직업의 자유 침해 여부를 판단하는 이상, 행복추구권의 침해 여부에 대하여는 독자적으로 판단할 필요가 없다(헌재 2008. 11. 27. 2005헌마161등, 판례집 20-2하, 290, 324; 헌재 2009. 7. 30. 2007헌마1037, 판례집 21-2상, 375, 379 참조).
(4) 한편, 청구인들은 이 사건 부칙조항이 소급입법금지의 원칙 및 신뢰보호
의 원칙에 위배된다고도 주장하나, 이 사건 부칙조항으로 인한 차기 조합장 선출기회의 연기는 그 자체로 기본권 제한에 해당하고, 청구인들이 주장하는 신뢰의 구체적인 모습은 이 사건 부칙조항으로 인하여 제한되는 기본권(결사의 자유 및 직업의 자유)의 내용과 다르지 않으므로, 위 주장에 대해서는 따로 판단하지 아니하기로 한다.
(5) 그러므로 이 사건의 쟁점은 이 사건 부칙조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 결사의 자유 내지 직업의 자유를 침해하는지 여부이다.
다. 결사의 자유 및 직업의 자유 침해 여부
(1) 심사기준
농협은 앞서 본 바와 같이 기본적으로 사법인의 성격을 지니지만, 농협법에서 정하는 특정한 국가적 목적을 위하여 설립되는 공공성이 강한 법인으로, 그 수행하는 사업 내지 업무가 국민경제에서 상당한 비중을 차지하고 국민경제 및 국가 전체의 경제와 관련된 경제적 기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가진다(헌재 2001. 3. 21. 99헌바72, 판례집 13-1, 550, 568-569 참조). 더욱이 농협의 조합장은 조합을 대표하여 업무를 집행하는 사람으로서(제46조 제1항), 농협법은 조합장선거에 관하여 조합장 결격사유(제49조), 선거운동의 제한(제50조), 기부행위의 제한(제50조의2), 조합장의 축의&#183;부의금품 제공 제한(제50조의3) 등을 규정하고 있고, 조합장선거를 효율적으로 관리하기 위하여 조합선거관리위원회를 구성&#183;운영하도록 하며, 조합장선거의 관리에 대해서는 해당 구&#183;시&#183;군선거관리위원회에 위탁하도록 규정하고 있다(제51조).
공적인 역할을 수행하는 결사 또는 그 구성원들이 기본권의 침해를 주장하는 경우에 과잉금지원칙 위배 여부를 판단할 때에는, 순수한 사적인 임의결사의 기본권이 제한되는 경우의 심사에 비해서는 완화된 기준을 적용할 수 있다. 이 사건에서도 농협의 공법인적 성격과 조합장선거 관리의 공공성 등의 특성상 기본권 제한의 과잉금지원칙 위배 여부를 심사함에 있어 농협 및 농협 조합장선거의 공적인 측면을 고려해야 할 것이다(헌재 2006. 5. 25. 2004헌가1, 공보 116, 750, 753 참조).
(2) 과잉금지원칙 위배 여부
(가) 이 사건 부칙조항은 앞서 본 바와 같이 조합장선거를 전국적으로 동시에 실시하도록 함으로써, 조합장선거를 효율적으로 관리&#183;지도하고, 부정&#183;혼탁 선거를 방지하기 위한 것으로, 이와 같은 입법목적은 정당하다.
(나) 또한 이 사건 부칙조항은 각 조합장의 임기를 일괄적으로 2015. 3. 20.
까지로 조정함으로써 전국 약 1170개에 달하는 조합의 조합장선거를 2015. 3. 11. 동시에 실시하도록 규정하고 있다. 이는 2009. 3. 22.부터 2011. 3. 20.까지 사이에 조합장의 임기가 개시된 경우 최소 1일에서 최대 2년까지의 임기 연장을 통하여 전국의 조합장선거를 2015. 3. 11. 동시에 실시하도록 하기 위한 것으로서 수단의 적합성이 인정된다.
(다) 농협의 공법인적 성격과 조합장선거 관리의 공공성 등의 특성상 침해의 최소성 판단은 앞서 본 바와 같이 가장 덜 제약적인 방법인지가 아니라, 완화된 기준으로 입법목적을 달성하기 위한 필요한 범위 내의 것인지를 심사하는 방법에 의하여야 한다.
먼저 이 사건 부칙조항이 조합장선거의 동시실시일을 2015. 3. 11.로 정한 것은 효율적인 선거관리를 위하여 대통령선거(2012년, 2017년), 국회의원선거(2012년, 2016년), 지방선거(2010년, 2014년) 등 주요 공직선거와의 일정 중복을 피하고, 농번기 및 결산기 등을 피함으로써 조합원의 선거 참여율을 높이기 위한 것으로 불가피한 측면이 있다.
다음으로 농협 조합장선거의 동시실시를 위하여 당선된 조합장의 임기를 불가피하게 단축하는 경우에도 신뢰이익을 충분히 보호하고 조합을 안정적으로 경영하기 위하여 최소한의 임기를 보장하고자 하였는바, 4년의 임기를 2년 정도 보장하는 경우 청구인들 소속 농협처럼 임기가 연장되는 조합이 909개이고, 임기가 단축되는 조합이 262개에 불과하게 되어 임기단축으로 인한 기본권 제한의 범위를 상대적으로 줄일 수 있게 되며, 또한 조합이 합병되는 경우에도 조합 임원의 임기를 2년 동안 보장하는 점에 비추어(농협법 제75조의2), 임기가 단축되는 조합장에 대하여 2년의 임기를 보장하는 것이 그다지 불합리하다고 볼 수 없다.
또한 2009. 3. 22.부터 2011. 3. 20.까지 기간 동안 조합장의 임기가 개시된 경우에는 조합장의 임기 만료 후 2015. 3. 20.까지 조합장이 공석인 기간이 생기게 된다. 이 경우 종전 조합장의 임기를 2015. 3. 20.까지로 연장하지 아니하면, 공석을 방지하기 위하여 새로운 조합장선거를 실시하여야 하는데, 2년 이하의 임기를 위하여 새로운 선거를 실시하게 되면, 지나치게 짧은 임기로 인해 조합 경영의 안정적 추진이 어려우며, 단기 성과위주 경영으로 중장기 발전에 저해가 될 수 있고, 잦은 선거에 따른 조합원 갈등 및 선거비용부담 등이 문제될 수 있다. 반면에, 임기를 이미 개시한 조합장의 임기를 2015. 3. 20.까지로 연장하면, 조합 경영에도 안정성 및 연속성을 기할 수 있다.
따라서 2009. 3. 22.부터 2011. 3. 20.까지 임기를 개시한 조합장의 임기를 연장한 것은 적절한 시기에 동시선거일을 정하고, 조합장으로 당선된 자의 기존의 신뢰이익을 보장하기 위해 최소한의 임기를 보장하면서도, 조합의 선거를 최소화하는 방안이라고 볼 수 있으므로 입법목적 달성을 위한 필요한 범위 내에 있다고 할 것이다.
더욱이 이 사건 부칙조항은 조합장 동시선거일을 2015. 3. 11.로 정하여 시행일로부터 약 4년의 시간적 간격을 둠으로써 미리 차기 조합장선거 입후보예정자와 일반 조합원들이 조합장선거의 동시실시에 대하여 숙지하도록 하여 동시선거 실시로 인한 조합 운영의 불편 및 법적 안정성에 대한 침해를 최소화하고 있다.
이와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 부칙조항이 2009. 3. 22.부터 2011. 3. 20.까지의 기간 동안 임기가 개시된 조합장의 임기를 2015. 3. 20.까지로 연장한 것은 침해의 최소성 원칙에 위배되지 아니한다.
(라) 이 사건 부칙조항으로 인한 청구인들의 기본권 제한의 내용은 차기 조합장선거에 참여할 수 없게 된 것이 아니라 단지 차기 조합장선거의 시기만 늦춰진 것에 불과하다. 반면에, 조합장선거의 효율적인 관리&#183;지도라는 공익적 요청은 종래 조합장선거가 금품&#183;향응제공 등 부정&#183;혼탁선거가 만연하는 고질적인 문제점을 해결하기 위한 것으로 매우 중요하다. 그러므로 청구인들의 불이익의 정도에 비하여, 조합장선거의 효율적인 관리라는 공익적 요청은 훨씬 중대하므로 법익의 균형성원칙에도 위배되지 아니한다.
(마) 따라서 이 사건 부칙조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니하므로 청구인들의 결사의 자유 내지 직업의 자유를 침해하지 아니한다.
4. 결  론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
volumeInfo: 24
seriesInfo: 2
pages: 617~628
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 기각
rstaDate: 20121227
eventType: 헌마