item: panreType: 판례집
eventNo: 2010헌마542
eventNm: 공직선거법 제57조 제1항 제1호 등 위헌확인
panreTitle: 공직선거법 제57조 제1항제1호 등 위헌확인

panreInfo: (2011. 6. 30. 2010헌마542)

textOfDecision: 청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
eventSummary: (1) 청구인들은 2010. 6. 2. 실시된 제5회 전국동시지방선거에서 강원도 지역구시·군의원선거에 출마하였다 낙선되었는데, 그 중 청구인 김○훈, 박○삼, 이○득,이○출, 임○호, 정○성, 최○철, 홍○웅 등 8인은 유효투표 총수의 100분의 10 이상, 100분의 15 미만을 득표하여 기탁금 및 선거비용의 반액을 반환 또는 보전받았으나, 청구인 변○우, 장○복, 장○호, 전○창, 진○직, 최○현, 함○인 등 7인은유효투표 총수의 100분의 10 미만을 득표하여 기탁금 및 선거비용을 전혀 반환또는 보전받지 못하였다.
(2) 이에 청구인들은 지역구지방의회의원선거의 경우에도 대통령선거나 지역구국회의원선거와 마찬가지로 유표투표 총수의 100분의 15 이상의 득표를
기탁금 및 선거비용 전액의 반환 또는 보전의 기준으로, 유효투표 총수의 100분의 10 이상, 100분의 15 미만의 득표를 기탁금 및 선거비용 반액의 반환 또는 보전의 기준으로 규정한 공직선거법 규정들이 청구인들의 평등권 등을 침해한다며,2010. 8. 30. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인들은 이 사건에서 공직선거법 제57조 제1항 제1호 및 제122조의2 제1항제1호 중‘지역구지방의회의원선거’부분에 대하여 위헌확인의 심판을 구하고 있다.
그러나 청구인들이 주장하는 바는, 중선거구제를 채택한 지역구자치구ㆍ시·군의원선거(이하‘기초의회의원선거’라 한다)에 대해서도 소선거구제를 채택하고 있는다른 선거와 마찬가지의 기탁금반환 및 선거비용보전의 기준을 적용하는 위 법률조항들이 청구인들의 기본권을 침해 하는지 여부로 요약된다 할 것이므로, 이 사건심판대상은 그 법률조항들 중‘기초의회의원선거’에 관한 부분으로 한정함이 상당하다.
따라서, 이 사건 심판대상은 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된것) 제57조 제1항 제1호 및 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)제122조의2 제1항 제1호의‘지역구지방의회의원선거’중‘기초의회의원선거’에 관한 부분(이하 전자를‘이 사건 기탁금반환조항’,후자를‘이 사건 선거비용보전조항’이라 하고, 필요한 경우 이들을 합하여‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
이 사건 심판대상 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조(기탁금의 반환등)①관할 선거구 선거관리위원회는 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 선거일 후30일 이내에 기탁자에게 반환한다. 이 경우 반환하지 아니하는 기탁금은 국가 또는 지방자치단체에 귀속한다.
1.대통령선거, 지역구국회의원선거,지역구지방의회의원선거및 지방자치단체의 장선거
가. 후보자가 당선되거나 사망한 경우와 유효투표총수의 100분의 15이상을 득표한 경우에는 기탁금 전액
나. 후보자가 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만을 득표한 경우에는 기탁금의 100분의 50에 해당하는 금액
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제122조의2(선거비용의보전 등)①선거구선거관리위원회는 다음 각 호의 규정에 따라 후보자(대통령선거의 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 이 법의 규정에의한 선거운동을 위하여 지출한 선거비용[「정치자금법」제40조(회계보고)의 규정에 따라 제출한 회계보고서에 보고된 선거비용으로서 정당하게 지출한 것으로인정되는 선거비용을 말한다]을 제122조(선거비용제한액의 공고)의 규정에 의하여 공고한 비용의 범위 안에서 대통령선거 및 국회의원선거에 있어서는 국가의 부담으로, 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거에 있어서는 당해 지방자치단체의부담으로 선거일 후 보전한다.
1. 대통령선거, 지역구국회의원선거,지역구지방의회의원선거및 지방자치단체의 장선거
가. 후보자가 당선되거나 사망한 경우 또는 후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 15 이상인 경우후보자가 지출한 선거비용의 전액
나. 후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의
15 미만인 경우후보자가 지출한 선거비용의 100분의 50에 해당하는 금액

caseRelatedOpinion: 가. 평등권 침해
기초의회의원선거는 다른 선거와 달리 2인 이상 4인 이하의 의원을 선출하는 1선거구 다수선출제를 채택하여, 다른 선거보다 당선에 필요한 득표율이 현저히 낮아지게 되었으므로, 기탁금반환 및 선거비용보전의 기준 또한 다른 선거보다 낮아져야 함에도, 이 사건 법률조항은 기초의회의원선거에 대한 기탁금반환 및 선거비용보전에 있어 다른 선거와 마찬가지의 기준을 적용하고 있으므로, 이는 합리적인근거가 없는 차별로서 청구인들의 헌법상 보장된 평등권을 침해하는 것이다.
나. 공무담임권 및 선거권 등 침해
이 사건 법률조항에서 제시하고 있는 기탁금반환과 선거비용보전의 기준은 과도하게 높아 재력이 부족한 후보들에게 입후보의 포기를 강요하는 결과에
이르며, 비록 당선되지 못하였다 하더라도 다양한 민의의 표현에 기여하였음에도 그 기여도에 대하여 정당한 평가를 받지 못하게 되는바, 이는 청구인들의 헌법상 보장된 공무담임권 및 선거권 등을 침해하는 것이다.

judgement: 가. 이 사건 법률조항의 연혁
(1) 이 사건 기탁금반환조항
이 사건 기탁금반환조항은 기초의회의원선거에 입후보하려는 자가 후보자등록을 신청할 때 관할 선거구선거관리위원회에 납부한 기탁금을 후보자의 득표수가유효투표 총수의 100분의 15 이상인 경우에는 전액을, 유효투표총수의 100분의10 이상 100분의 15 미만인 경우에는 반액을 기탁자에게 반환하고, 이러한 기준에 미달하여 반환하지 아니한 기탁금은 국가 또는 지방자치단체에 귀속하도록 하고 있다.
그런데 1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된‘공직선거 및 선거부정방지법’은지역구지방의회의원선거 중 기초의회의원선거의 기탁금을 200만 원으로, 기탁금의 반환기준을 유효투표 총수를 후보자수로 나눈 수의 2분의 1로 정하였고, 1998.4. 30. 법률 제5537호로 개정된‘공직선거 및 선거부정방지법’은 기탁금의 반환기준만 유효투표 총수를 후보자수로 나눈 수 또는 유효투표 총수의 100분의 20 이상인 때로 정하였다.
이후 2001. 7. 19. 헌법재판소가 2,000만 원으로 규정하고 있던 지역구국회의원선거의 기탁금조항과, 후보자의 득표수가 유효투표 총수를 후보자수로 나눈 수이상이거나 유효투표 총수의 100분의 20 이상인 때에 해당하지 않으면 기탁금을반환하지 않고 국고에 귀속시키도록 한 기탁금반환조항이 헌법에 위반된다고 결정하자(2000헌마91등), 2001. 10. 25. 실시될 서울 동대문을 선거구 등의 지역구국회의원 재선거 및 보궐선거를 앞두고 2001. 10. 8. 법률 제6518호로‘공직선거 및선거부정방지법’이 개정되어 지역구국회의원의 기탁금 반환기준을 후보자의 득표수가 유효투표 총수를 후보자수로 나눈 수 또는 유효투표 총수의 100분의 15 이상인 때로 하였고, 이후 2002. 3. 7. 법률 제6663호로 개정된‘공직선거 및 선거부정방지법’은 지역구지방의회의원선거 중 시·도의회의원선거의 기탁금을 300만 원으로 인하하면서, 기탁금의 반환기준도 지역구국회의원과 마찬가지로 후보자의 득표수가 유효투표 총수를 후보자수로 나눈 수 또는 유효투표 총수의 100분의 15이상인 때로 조정하였다.
그리고 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된‘공직선거 및 선거부정방지법’
은 모든 선거에 적용되는 기탁금의 반환기준과 관련하여, 후보자가 유효투표 총수의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 전액을, 유효투표 총수의 100분의 10이상, 100분의 15 미만을 득표한 경우에는 반액을 반환받도록 하였다.
그런데 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 공직선거법은 종래 한 선거구당 1명으로 규정되어 있던 자치구·시·군의 기초의회의원(이하‘기초의회의원’이라 한다)정수를 2인 이상 4인 이하로 하도록 하여 기초의회의원선거를 중선거구제로 변경하였으나(제26조 제2항), 기탁금의 액수나 그 반환기준만큼은 변경하지 않은 채그대로 두었다.
(2) 이 사건 선거비용보전조항
이 사건 선거비용보전조항은 기초의회의원선거에서 후보자의 득표수가 유효투표 총수의 100분의 15 이상인 경우에는 후보자가 지출한 선거비용의 전액을, 유효투표 총수의 100분의 10 이상, 100분의 15 미만인 경우에는 후보자가 지출한 선거비용의 반액을 보전해주도록 하는, 선거공영제에 관한 규정이라 할 수 있다.
헌법 제116조 제2항은“선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다.”고 하여 선거공영제를 규정하고 있는데,우리의 경우 정당 또는 후보자의 선거비용 중 일정한 부분을 국가가 부담하거나정당 또는 후보자에게 보조 또는 보전하는 방식의 비용공영제를 취하고 있다(공직선거법 제122조의2 제1항 및 제3항).
종전에는 국가가 선거비용의 일부를 직접 부담하는 형태로 선거공영제를 실시하고, 후보자 개인이 지출한 선거비용에 대하여는 국가가 이를 보전해 주지 않았으나, 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된‘공직선거 및 선거부정방지법’에서 후보자가 지출한 선거비용 중 일부 항목에 대하여 기탁금반환의 기준득표율을 획득한후보자의 경우에는 국가 등이 선거일 후 보전하도록 하는 형식으로 개정되어 일정항목에 대하여 국가가 선거일 후 후보자가 지출한 선거비용을 보전해 주는 선거공영제가 실시되었고, 이후 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된‘공직선거 및 선거부정방지법’에서는 후보자가 지출한 선거비용 총액 중 일정 비율을 보전하는 것으로 변경되었으며, 그 보전기준은 기탁금 반환의 기준득표율과 연동하여 후보자가 당선되거나 후보자의 득표수가 유효투표 총수의 100분의 15 이상인 경우에는후보자가 지출한 선거비용의 전액을, 후보자의 득표수가 유효투표 총수의 100분의 10 이상, 100분의 15 미만인 경우에는 후보자가 지출한 선거비용의 반액을 보전하여 주는 것으로 규정되어 지금
에 이르고 있다.
그리고 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 공직선거법은 종래 소선거구제이던 기초의회의원선거를 중선거구제로 변경하였으나, 기탁금 규정과 마찬가지로 기초의회의원선거에서의 선거비용보전 기준 또한 그대로 두었다.
나. 이 사건 법률조항들에 의하여 제한되는 기본권
청구인들은 이 사건 법률조항이 자신들의 평등권, 공무담임권, 직업선택의 자유,재산권 및 선거권 등 기본권을 침해한다고 주장한다.
우선, 이 사건 법률조항은 기초의회의원선거의 후보자가 후보자등록을 위하여납부한 기탁금과 선거운동을 위하여 지출한 선거비용을 후보자의 득표율에 따라차등하여 반환 또는 보전하도록 한다는 점에서 평등권과 가장 밀접한 관계에 있으므로, 이 사건에 있어서는 기탁금의 반환과 선거비용 보전의 기회를 제한하는 기준득표율이 과도하여 평등권을 침해하는지 여부가 주된 판단대상이 될 것이다.
한편, 청구인들이 주장한 기본권 중 공무담임권은 일반적으로 국민이 공무담임에 관하여 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받는 것을 내용으로 하는 것인데(헌재 2005. 5. 26. 2002헌마699등, 판례집 17-1, 734, 743 참조), 이 사건은 선거를 치른 후에 기탁금의 반환과 선거비용의 보전을 제한하는 것으로, 선거 전에후보자의 공직취임의 기회를 제한하는 것은 아니며, 기탁금을 납부하는 것은 피선거권행사의 필수적 선결조건이 되지만, 이와는 별개로 기탁금을 어떤 기준에서 반환할 것인지는 선거 사후의 문제에 해당하므로, 이 사건 법률조항이 공무담임권을직접 제한한다고 보기 어렵다.
또한, 청구인들은 이 사건 법률조항의 시행으로 인하여 청구인들의 재산권이 침해되었다고 주장하나, 헌법 제23조 제1항에 의하여 보호되는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산적 가치가 있는 구체적인 권리로서, 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등은 재산권 보장의 대상이 되지 아니하는바, 이 사건 법률조항에 의하여 제한되는 것은 기초의회의원선거에서 지출했던 기탁금과 선거비용을 반환 또는 보전 받을 수 있는 기회에 불과하므로, 이는헌법에 의하여 보호되는 재산권에 해당하지 않는다.

하지 아니하기로 한다.
또한, 행복추구권은 다른 기본권의 침해 여부를 논하는 한 독자적으로 판단할필요가 없는 것이다(헌재 2000. 12. 14. 99헌마112 등, 판례집 12-2, 399, 408참조).
나아가, 이 사건 선거비용보전 조항이 제한하는 기본권으로 선거운동의 균등한기회 혹은 선거운동의 자유를 생각해 볼 수도 있으나, 통상 후보자가 처음부터10%를 득표하지 못할 것을 염두에 두면서 선거비용의 사용을 억제하는 경우는 드물 것이고, 이러한 위축효과를 두고 직접적인 기본권 제한이라고 보기도 어려우며,이 사건 법률조항이 애초부터 선거비용의 사용을 제한하거나 차별하는 것이 아닐뿐만 아니라, 헌법 제116조 제2항이 선거비용의 완전 공영제에 관한 권리를 부여하는 것도 아니므로, 이 사건 선거비용보전 조항이 선거비용을 사용함에 있어 위축효과를 줄 수 있다는 가정적인 상황만으로 선거운동의 균등한 기회 혹은 선거운동의 자유를 제한하는 것이라고 단정할 수 없다.
그러므로 아래에서는 이 사건 법률조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.
다. 평등권 침해 여부
(1) 심사기준과 헌법적 한계
(가) 심사기준
헌법 제11조 제1항이 규정하고 있는 평등원칙에 위반되는지 여부를 심사함에있어 엄격한 심사척도에 의할 것인지, 완화된 심사척도에 의할 것인지는 입법자에게 인정되는 입법형성권의 정도에 따라 달라지는 것이다(헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 771, 787).
이 사건 법률조항은 기초의회의원 후보자의 기탁금 및 선거비용의 반환 또는 보전의 기준에 관한 사항을 규율하고 있는바, 기초의회의원을 선출하기 위한 선거에서 기탁금의 반환에 필요한 득표수를 어떻게 정할 것인지, 그리고 후보자가 지출한선거비용을 어떠한 기준으로 보전할 것인지의 문제는 우리의 정치ㆍ선거문화와 풍토, 국민경제적 여건, 그리고 국민의 법 감정 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 정책적으로 결정할 사항이라 할 것이므로(헌재 2004. 3. 25.2002헌마383, 판례집 16-1, 460, 465; 헌재 2010. 5. 27. 2008헌마491, 판례집22-1하, 300, 310-311 등 참조), 기탁금 및 선거비용의 반환 또는 보전에 관한구체적인 규율은 그것이 명백히 재량권의 한계를 벗어난 입법이 아닌 한 입법형성의 자유를 존중하여야 한다.
다만, 기탁금의 국고귀속이나 선거비용 보전의 제한에 관하여 일정한 기준을 설정하는 데는 다음과 같은 헌법적인 한계가 존재한다.
(나) 입법형성의 헌법적 한계
1) 기탁금반환조항
기탁금반환의 기준은 입후보예정자가 기탁금을 반환받지 못하게 되는 부담에도불구하고 선거에 입후보할 것인지의 여부를 진지하게 고려할 정도에 이르러야 하고, 지나치게 그 반환기준이 높아 진지하게 입후보를 고려하는 예정자가 입후보 자체를 포기할 정도에 이르지 않아야 한다는 점에서 헌법적인 한계를 갖는다.
2) 선거비용보전 조항
오늘날 선거비용의 팽창으로 선거에 참여하고자 하는 시민의 의욕이 저하되고,재력의 편차로 선거의 기회균등에 대한 위기의식이 심화되면서, 선거공영제의 필요성 및 중요성은 더욱 강조되고 있는 형편이다.
물론, 선거의 결과가 선거비용과 직접적인 상관관계에 있다고 단정할 수 없고,풍부한 선거자금만으로 당선이 보증되는 것은 아니라 하더라도, 보다 많은 자금이성공의 가능성을 부여하고, 특수한 상황 아래에서는 승리의 중요한 요인이 될 수있음을 부정할 수 없으므로, 특정의 후보자나 정당이 거액의 기부금과 거대한 선전력을 배경으로 선거과정에 커다란 영향력을 행사하는 것을 배제하여 선거의 평등과 후보자의 실질적인 기회균등을 보장하기 위해서는, 선거자금의 동원과 사용에있어 평등의 원칙이 관철되어야 하는 것이다.
이는 현대 민주주의에 있어서의 최소한의 요청이자, 선거에서 후보자들에게 대등한 무기를 제공하고자 하는 헌법 제116조 제1항의 취지에도 부합하는 것이다.
이처럼, 헌법이 제116조 제2항에서 기본적으로 선거공영제를 취하고 있는 취지에 비추어 볼 때, 선거공영제를 제한하는 입법은 선거에서의 자금력의 차별을 금지한다는 평등가치를 실현하는 방향으로 이루어져야 한다는 데 헌법적인 한계를 갖게 되는 것이다.

conclusion: 그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로하여, 아래 5.와 같은 재판관 이강국, 재판관 이동흡, 재판관 송두환의 위헌의견 및6.과 같은 재판관 조대현의 일부 위헌의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
otherOpinions: 5. 재판관 이강국, 재판관 이동흡, 재판관 송두환의 반대의견
우리는 다수의견과 달리, 이 사건 법률조항들이 합리적 이유 없이 평등권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다고 판단하므로 아래와 같이 반대의견을 밝히는바이다.
가. 중선거구제의 도입취지와 실태
헌법 제118조 제2항은 지방의회의 조직·권한·의원선거 등에 관한 사항을 법률로정하도록 하고 있는바, 선거에서 어떤 선거구제를 채택할 것인지는 지방자치 및 대의제 민주주의 실현과정에서 구체화해야 할 정치 형성적인 것으로서 그 어떤 분야보다도 민주주의 원리에 의하여 지배되고 형성될 분야라 할 것이다.
이때 소선거구제를 택할 경우, 한 선거구에서 한 명의 의원을 선출하게 되므로지역성이 강한 정당이 기초의회도 장악하게 되는 반면, 중선거구제를 택할 경우,선거구의 범위를 넓혀 한 선거구에서 2명 이상 4명 이하의 의원을 선출하게 되므로 사표를 방지할 수 있고, 해당 지역의 패권을 쥐고 있지 않은 정당도 기초의회에진출할 수 있게 되므로 지역주의를 완화할 수 있게 되고, 이렇게 구성된 기초의회는 단체장을 견제하고 감시하는 기능을 수행하며, 주민들의 다양한 의사를 정책에반영하는 데 효과적일 수 있다.
2005. 8. 4. 법률 제7681호의 공직선거법 개정에서 기초의회의원선거에 중선거구제를 도입한 취지에 대하여“그 동안 관변단체나 지역토호, 개발세력들이 보수정당의 이름으로 독식해 온 지방의회의 한계를 극복하고 다양한 정치세력의 기초의회 진출을 보장하기 위한 것”이라고 밝히고 있는바, 중선거구제의 도입은 기초의회에 다양한 정치세력이 진출하기 위한 목적에서 도입된 측면이
크다 하겠으며, 실제 중선거제를 도입한 선거의 경우 소선거구제에 비하여 득표율과 의석점유율의 격차가 상대적으로 많이 줄어든 결과를 보여준다. 또한, 정당별의석분포를 살펴보아도 중선거구제의 도입으로 기초의회의 구성이 다양해졌음을알 수 있다.
결국 기초의회에 중선거구제가 도입됨으로써 지방의회의‘비례성’이 향상되었으며, 특정 정당의 일당지배를 막을 수 있는 정당과 정치세력의 의회진출을 가능하게함을 알 수 있다.
나. 평등권 침해 여부
(1) 이 사건 기탁금반환조항
(가) 기탁금제도의 취지상 기탁금제도를 실효성 있게 하기 위해서는 기탁금 반환에 일정한 제한을 둘 수밖에 없고, 또한 이것이 기탁금제도가 갖고 있는 본질적요소라 할 것이다. 그러나 이는 동시에, 기탁금의 액수 및 반환기준이 후보자의 난립을 방지하고, 선거의 신뢰성과 선거운동의 성실성을 담보할 정도에 이르는 수준에 머물러야 한다는 본질적 한계를 의미하는 것이므로, 기탁금반환의 기준득표율은 선거결과 불성실한 후보자에 대한 실질적인 제재가 될 수 있는 정도의 수준이어야 한다. 또한, 기탁금반환의 기준은 기탁금제도를 적용하는 해당 선거의 본질과성격에 부합하는 것이어야 그 실효성과 의의를 다한다 할 수 있는바, 중선거구제를채택하고 있는 기초의회의원선거는 여타 선거와 수적 기준에서 본질적으로 다른특성이 존재하므로, 그 기준은 필히 여타 선거와는 다른 기준에서 설정되어야 한다.
(나) 따라서 중선거구제를 채택하고 있는 기초의회의원선거의 경우 이러한 기준은 여타 선거와 달리 평가될 수밖에 없다. 기초의회의원선거는 선거구에서 1인을선출하는 다른 선거와 달리 선거구에서 2인 이상 4인 이하를 선출하는 중선거구제를 채택하고 있는바, 한 개의 선거구에서 선출되는 인원이 상대적으로 많으므로 당선에 필요한 유효득표율은 여타 선거에 비하여 상대적으로 낮아지는 것이 필연적이다. 따라서 기초의회의원선거에서는 소위‘후보자 난립’의 기준이 여타 선거와다른 수준에서 형성될 것이고, 선거에 임하는 후보자의 성실성과 진지성도 여타 선거와는 동일한 수준으로 평가하기는 어렵다 할 것이다. 40%의 득표율을 확보해야당선이 되는 국회의원선거와 10%에 미달하는 기준으로도 당선이 가능한 기초의회의원선거에 입후보한 각각의 후보자가 5%의 득표율을 보였다고 하여 이를 동일한가치로 평가하기는 어려운 까닭이다. 그럼에도 불구하고 이 사건 기탁금반환조항이 기탁금의 반환기준을
다른 선거와 동일한 기준으로 형성하고 있는 것은 이러한 차이를 반영하지 못한 입법으로 각 선거의 선거구제 도입 취지에 배치되는 불합리한 차별취급이라고할 것이다.
(다) 결과적으로 다른 선거보다 도달하기 어려운 기탁금반환기준으로 인하여 입후보를 희망하는 자로 하여금 지방정치에 참여할 수 있는 출마의 기회를 위축시키고, 또한 정당에서는 이러한 기준에 도달하기 위하여 다양한 인물을 내세울 수 있는 기회를 제한하게 되고 후보를 단일화하는 경향이 두드러지게 될 것이다. 결국동일한 기탁금반환기준을 적용함으로써 오히려 다른 선거보다 다양한 계층이 정치에 진출하는 것을 더욱 제한하게 되는바, 결국 이는 중선거구제의 도입으로 꾀하고자 하였던 국민주권주의와 자유민주주의 이념 구현을 더욱 요원하게 하는 것이라할 것이다.
(라) 한편, 전국동시지방선거에서, 기초의회의원선거를 제외한 다른 선거의 경우지금까지 큰 변화없이 일정한 기탁금 반환율을 유지하고 있으나, 기초의회의원선거의 경우 종래 90% 이상을 유지하던 기탁금 반환율이 중선거구제를 도입한 제4회 지방선거의 경우 54.3%로, 그 다음 선거인 제5회 지방선거에서도 74.7%로 종전 수준에 크게 미치지 못하고 있는 통계를 살펴볼 때, 기초의회의원선거에 중선거구제가 도입되었음에도 불구하고 기탁금반환기준을 조정, 입법하지 않음으로써 체계적으로 불합리한 차별적인 결과가 발생되었음을 알 수 있다. 즉 기초의회의원선거가 중선거구제를 채택함으로써 필연적으로 발생될 수 있는 기탁금 반환율의 저하를 입법자는 예상하지 못하였고, 이로 인하여 기탁금반환율이 종래 일정하게 유지되어 왔던 수준보다 대폭 떨어짐으로써 여타 선거의 입후보자에 비하여 기초의회의원선거의 입후보자를 상대적으로 차별취급하는 결과를 발생시킨 것이다.
(마) 결국 중선거구제를 채택하고 있는 기초의회의원선거에서 소선거구제에 적용되고 있는 기탁금 반환 기준을 동일하게 적용하는 것은 그들이 거주하는 지역의이익을 성실하게 대변하여 줄 대표들을 뽑고자 하는 유권자들의 선거권까지 부당히 제약하고 그 결과 사표방지를 통해 추구하고자 하는 기초의회의 지역주민 대표성에 왜곡을 초래할 수 있어 민주주의의 원리인 소수자 보호의 정신에 반할 뿐만아니라, 그들에게 투표한 유권자들의 가치를 고율득표자가 획득한 투표의 가치에비하여 폄하하는 것으로서 선거에 있어서의 평등의 원칙에 반하는 위헌성 있는 규정이라 할 것이다.
(바) 이상에서 검토한 바를 종합하면, 이 사건 기탁금반환조항이 기초의회의
원선거의 기탁금반환기준을 여타 선거와 동일하게 적용하는 것은 합리적 이유없이 서로 다른 선거에 입후보하는 후보자들을 차별하는 것이므로 헌법에 위반된다고 보지 않을 수 없다.
(2) 이 사건 선거비용보전조항
(가) 선거는 국가의 존속과 국민 전체의 이익을 위하여 국가의 공적 업무를 수행할 국민의 대표자를 선출하는 행위이므로 이에 소요되는 비용은 원칙적으로 국가가 부담하는 것이 바람직하다. 특히, 선거에 소요되는 비용을 후보자 개인에게 모두 부담시키는 것은 경제적으로 넉넉하지 못한 자의 입후보를 어렵거나 불가능하게 하여, 국민의 공무담임권을 부당하게 제한함은 물론 유능한 인재가 국가를 위하여 봉사할 수 없게 되는 결과를 초래할 수도 있다. 선거공영제는 이러한 목적을 위하여 선거의 관리ㆍ운영에 필요한 비용을 후보자 개인에게 부담시키지 않고 국민모두의 공평부담으로 하고자 하는 것이다(헌재 2010. 5. 27. 2008헌마491, 판례집 22-1하, 300, 311 참조). 따라서 선거공영제를 합리적으로 운영하여야 할 필요성을 인정한다 하더라도 선거공영제의 제한은 이러한 선거경비 국가부담의 헌법상원칙을 형해화하지 않는 범위 내에서 이루어져야 한다. 또한, 기초의회의원선거는정치의 다원화와 다양성을 기반으로 민주주의를 발전시키는 기초적 영역이라 할수 있고, 주민들의 다원화된 의사가 지방의회에 진출할 수 있도록 하여 지방의회가단체장을 견제하고 감시하는 기능을 제대로 수행하여 민주주의와 권력분립 원리를실현하도록 하고 있다. 기초의회의원선거에서 중선거구제를 도입한 것은 이러한원리의 실현이 보다 제대로 실현되고, 강화될 수 있도록 하기 위함이라 할 것인바,선거공영제의 적용 역시 이러한 기초의회의원선거의 특성에 부합하여 운영되어야할 필요성이 인정된다.
(나) 그런데 이 사건 선거비용보전조항은 후보자의 득표율이 10% 미만인 때에는 선거비용을 전혀 보전하지 아니하고, 득표율이 10% 이상 15% 미만인 때에는선거비용의 반액을 보전하며, 득표율이 15% 이상인 때에야 선거비용 전액을 보전하도록 규정하고 있다. 그 결과 중선거구제가 도입된 기초의회의원선거의 경우 낙선자들은 대부분 선거비용 전액을 보전 받지 못하였고, 심지어 당선자들 중 일부도이러한 기준대로라면 선거비용 보전의 기준에 미달하는 경우도 존재하게 되었다.이 사건 청구인들의 경우에도 8.09% 내지 14.68%의 득표를 하여 비교적 선전하였는데도 지출한 선거비용의 전액 혹은 반액을 보전 받지 못하였다.
앞서 이 사건 기탁금반환조항의 위헌성에서 살펴본 바와 같이, 다양한 세력의진출을 확보하기 위하여 중선거구제를 도입하였고, 이로 인하여 당선에 필요한 득표율이 필연적으로 낮아지게 되었다. 따라서 기초의회의원선거에서의 득표율을 다른 선거에서와 동일한 기준으로 평가할 수 없음에도 불구하고, 이러한 차이를 반영하지 않은 채 소선거구제를 채택하고 있는 여타 선거와 동일한 기준으로 선거비용을 보전함에 따라 여타 선거에 비하여 선거비용을 보전 받지 못하는 후보자의 범위를 상대적으로 더욱 넓히게 되는 것은, 본질적으로 성격이 다른 기초의회의원에입후보한 자들을 다른 선거와 동일하게 취급함으로써 불합리한 차별을 발생시킨것이라 할 수 있다.
(다) 특히, 중선거구제를 도입함으로써 소선거구제보다 선거구의 크기가 확대되므로 후보자가 지출하여야 하는 선거비용은 소선거구제에 비하여 선거구의 크기만큼 증가하게 되었다. 또한 다양한 정치세력의 진출을 통하여 지방의회가 단체장을견제하고 감시하는 기능을 제대로 수행하도록 하기 위해서는 불법정치자금을 양성화시켜 고질적인 지방정치인의 부정과 비리의 고리를 단절시킬 필요성이 존재한다. 그런데 현재 정치자금의 획득 및 배분구조에 비추어볼 때, 기초의회의원들의경우 선거자금의 대부분을 후보자 개인의 자산에 의존할 수밖에 없다.
이러한 상황으로 인하여 기초의회의원선거의 경우 선거운동에 들이는 비용을국가가 보다 현실적으로 관리할 필요성이 인정된다. 그럼에도 불구하고 여타 선거와 동일한 선거비용보전의 기준을 적용하게 됨으로써 오히려 여타 선거에 입후보한 자들에 비하여 더욱 정치자금의 불평등이 유발된다. 또한, 현대 선거에서 선거비용이 갖는 의미에 비춰볼 때 이는 곧 선거결과의 불평등으로 이어지게 됨을 쉽게 예측할 수 있는바, 이러한 정치자금의 불평등에 따른 선거결과가 정치적 대표성의 구조를 초래하는 경우에는 대의제 민주주의가 왜곡될 수 있으므로 이는 우리헌법에서 보장하는 선거공영제의 보장정신에 위배되는 것이라 할 수 있다.
(라) 이와 관련하여 제기되는 합헌론의 반대근거가 바로 후보자의 난립과 정당정치의 불안정성 문제이다. 즉 기초의회의원의 선거비용보전이 다른 선거에 비하여 용이하게 인정되면 선거출마를 위한 선거비용의 부담이 크게 줄어들기 때문에기초의회의원선거 출마가 용이해지고, 이에 따라 후보자의 난립현상이 나타날 수있다는 것이다. 그러나 선거비용의 보전기준 완화로 인한 입후보자 수의 증대가 어느 규모일지 예측하기 어려울 뿐만 아니라, 선거비용보
전의 규제를 통해 후보출마를 제한한다는 것은 자칫 재력이 뛰어난 사람들에게보다 많은 정치적 기회를 보장함으로써 정치적 평등을 해치는 것이 될 수 있다.
(마) 기초의회의원선거에 중선거구제가 도입되었음에도 불구하고 종전과 동일한 선거비용보전기준을 적용함으로써 발생되는 체계적 부정합은 다음의 통계사항을 살펴보면 더욱 확연하게 드러난다.
지방선거 중 기초의회의원선거를 제외한 다른 선거의 경우 제3회 지방선거와제4회 및 제5회 지방선거에서 선거비용의 보전율이 크게 차이가 나지 않으나, 기초의회의원의 경우 보전율이 절반으로 저하된 사실을 확인할 수 있다. 또한, 이러한 보전율은 거의 후보자 중 당선자의 비율과 동일한바, 당선자가 아닌 경우에는대부분 보전을 받지 못한 결과라 할 수 있다. 즉 중선거구제가 도입됨으로써 발생되는 선거비용보전율의 하락을 사전에 보완할 수 있는 입법을 갖추지 못함에 따라상대적으로 더욱 선거비용을 보전받을 수 없게끔 하여 불합리하게 차별하고 있고,헌법 제116조 제2항이 선언한 선거경비 공공부담의 취지에 정면으로 반하며, 나아가 다양한 정치세력의 진출을 보장함으로써 실천하고자 하였던 민주주의 원리와권력분립 원리에 위배하고 있다.
(바) 결국 이 사건 선거비용보전조항이 기초의회의원 선거의 후보자별 득표수를기준으로 선거비용 보전의 여부와 범위를 차별하는 것은 헌법 제116조 제2항이천명한 선거경비 공공부담의 기본원칙에 대하여 과도한 예외를 설정함으로써 합리적 이유 없이 후보자들을 차별하고 입후보의 자유를 제한하는 것이므로, 헌법에 위반된다고 보지 않을 수 없다.
(3) 소결
따라서 이 사건 법률조항들은 기초의회의원 선거의 후보자와 다른 선거의 후보자를 차별취급하고 있으며, 그 차별취급에 합리적인 이유가 있다고 하기 어려우므로 청구인들의 평등권을 침해한다고 보지 않을 수 없다.
다. 결  론
그러므로 이 사건 법률조항들은 청구인들의 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다고 아니할 수 없다. 그런데 이 사건 법률조항들에 대하여 단순위헌선언을 하게된다면 기초의회의원선거에서 기탁금 및 선거비용보전의 근거조항 자체가 일시적으로 전혀 없게 되는 법적 공백상태가 되고, 이로 인하여 적지 않은 법적 혼란을초래할 우려가 있게 된다. 그리고 구체적으로 어느 범위 내에서 기탁금 및 선거비용을 반환 또는 보전하는 것이 합리적인 범위로 제한하는 것인지는 궁극적으로 입법형성의 권한을 가진 입법자가 제반 사정을 참작하여
결정하여야 할 사항이다. 나아가 만약 이 사건 법률조항에 대하여 단순위헌선언을 하게 된다면 그 이후에 재선거나 보궐선거 등에 의하여 새로이 당선되는 의원은 이 사건 법률조항들과 같은 높은 제한을 받지 아니함으로써 다른 선거의 조건 하에 선출되는 것이 되어 같은 기초의회의원 간의 동질성이 문제되고, 차별이발생한다(헌재 1989. 9. 8. 88헌가6, 판례집 1, 199, 257 참조). 따라서 이 사건법률조항들이 헌법에 위반된다 하더라도 이 사건 법률조항들에 대하여는 헌법불합치 선언을 하고, 보궐선거의 가능성이 없어지는 시점, 즉 임기만료일부터 1년 전이되는 때인 2013. 7. 1.까지 이 사건 법률조항들을 잠정 적용하는 것이 상당하다.

6. 재판관 조대현의 일부위헌의견
이 사건 심판대상조항 중 이 사건 선거비용보전조항은 다수의견과 같이 헌법에위반된다고 보기 어렵지만, 이 사건 기탁금반환조항은 헌법에 위반된다고 생각한다.
공직선거의 후보자로 등록하려면 기탁금을 납부하게 하는 제도는 헌법에 위반된다고 생각한다. 그 이유는 헌재 2008. 11. 27. 선고 2007헌마1024 결정의 위헌의견에서 밝힌 바와 같이 헌법 제37조 제2항이 요구하는 기본권 제한사유도 없이공직후보자의 공무담임권과 정치적 표현의 자유를 제한하는 것이기 때문이다.
이처럼 공직선거의 기탁금 제도가 전부 헌법에 위반된다고 보는 이상, 공직후보자의 득표수가 일정한 기준에 미달하는 경우에 기탁금을 반환하지 않게 하는 이사건 기탁금반환조항도 헌법에 위반된다고 보지 않을 수 없다.
재판관  이강국(재판장) 조대현 김종대 민형기 이동흡 목영준송두환 박한철 이정미
[별지 1]청구인들 목록(생략)
pansiMatt: 지역구지방의회의원선거에서도 대통령선거나 지역구국회의원선거와 마찬가지로 유효투표 총수의 100분의 15 이상의 득표를 기탁금 및 선거비용 전액의 반환 또는 보전의 기준으로, 유효투표 총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만의 득표를 기탁금 및 선거비용 반액의 반환 또는 보전의 기준으로 규정한 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조 제1항 제1호 및 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제122조의2 제1항 제1호의 ‘지역구지방의회의원선거’ 중 ‘기초의회의원선거’에 관한 부분(전자를 ‘이 사건 기탁금반환조항’, 후자를 ‘이 사건 선거비용보전조항’이라 한다)이 청구인들의 평등권을 침해하는 것인지 여부(소극)
decisionGst: 이 사건 기탁금반환조항의 경우, 현재 기초의회의원선거의 기탁금은 실질임금을 고려할 때, 평균적인 일반 국민의 경제력으로 피선거권의 행사를 위하여 감수할 수 있는 정도이고, 다른 선거에 비하여 낮은 금액이므로, 상대적으로 기탁금반환의 기준이 완화되었다고 할 수 있다. 따라서 이 사건 기탁금반환조항을 두고 필요한 범위를 넘어 자의적으로 과도한 내용을 정한 것이라고 보기 어렵다. 또한, 득표율 10% 내지 15%라는 기탁금의 반환기준은 ‘난립하는 후보자’라는 평가의 측면에서 보면 지나치게 높다고 볼 수 있으나, 오히려 그 반환기준을 엄격히 한다는 것 자체로 후보자가 난립하는 것을 억제하며, 이를 통해 입후보자의 수를 적정한 범위로 제한하고자 하는 목적 달성이 가능하므로, 엄격한 기준일수록 목적달성에 기여하는 바가 더 크다. 한편, 중선거구제인 선거에서 기탁금반환의 기준이 소
선거구제인 다른 선거에 적용되는 기준보다 낮을 수도 있으나, 우리의 정치문화와 선거풍토에서 선거의 신뢰성과 공정성을 확보하고 이를 유지하는 것이 무엇보다 중요하고 시급한 점, 국민들의 경제적 부담을 가중시키고, 정국의 불안정이나 정치에 대한 무관심으로 이어지는 등 부작용을 방지하여야 한다는 점 등을 고려하여 중선거구제를 도입하였음에도 불구하고 종전과 마찬가지 수준의 기탁금반환 기준을 유지함으로써 상대적으로 이러한 문제점을 완화시키려고 하였던 입법자의 판단에는 합리적인 이유가 있다 할 것이다. 
이 사건 선거비용보전조항의 경우, 헌법 제116조 제2항은 선거공영제에 관하여 입법자에게 입법형성권을 인정하고 있으므로, 입법형성권에 따라 마련된 선거비용보전의 기준은 원칙적으로 존중되어야 한다. 한편, 기초의회의원선거의 선거비용이 계속적으로 증가하는 추세에 있어 선거비용의 보전을 일정한 범위로 제한하는 것이 불가피한데, 그 보전기준을 어느 정도로 정할 때 국가예산을 합리적으로 조정하고 나아가 무분별한 후보난립을 방지할 수 있을 것인지를 두고 입법자로서 10% 혹은 15%의 득표율이란 기준을 정하였다 하여 이를 두고 지나치게 과도한 것이라고 단정할 수 없다. 그리고 기초의회의원선거에서 지출한 1인당 선거비용은 상대적으로 다른 선거에 비하여 적은 금액이므로 선거비용보전의 기준에 도달하기 어렵다는 사실만으로 합리성을 상실한 것이라고 할 수 없으며, 이 사건 선거비용보전조항에 의하여 선거비용보전이 제한된다고 하여도 국가가 부담하는 선거비용 자체는 후보자 개인이 부담하게 되는 것이 아닐 뿐만 아니라, 경상보조금이나 선거보조금 등으로 선거비용을 지원하므로, 선거가 갖고 있는 정치적 참여기능에만 주목하여 선거에 대한 참여자 모두의 선거비용을 보전해주어야 한다고 할 수는 없는바, 중선거구제의 도입에도 불구하고 종전의 선거비용 보전 기준을 유지한 입법자의 판단에는 합리적인 이유가 있다 할 것이다.
재판관 이강국, 재판관 이동흡, 재판관 송두환의 반대의견
이 사건 기탁금반환조항의 경우, 중선거구제를 채택하고 있는 기초의회의원선거의 경우 당선에 필요한 유효득표율은 여타 선거에 비하여 상
대적으로 낮아지는 것이 필연적이므로 소위 ‘후보자 난립’의 기준이나 후보자의 성실성과 진지성 등을 여타 선거와 동일한 가치로 평가하기 어려움에도 불구하고 이러한 차이를 반영하지 못한 채 기탁금반환기준을 여타 선거와 동일한 기준으로 형성하고 있는 것은 불합리한 차별취급이다. 한편, 전국동시지방선거에서 기초의회의원선거를 제외한 다른 선거의 경우 지금까지 일정한 기탁금 반환율을 유지하고 있으나, 기초의회의원선거의 경우 중선거구제를 도입한 이후 기탁금 반환율이 종전 수준에 크게 미치지 못하고 있는 통계를 살펴볼 때, 중선거구제의 도입에도 불구하고 기탁금반환기준을 조정, 입법하지 않음으로써 체계적으로 불합리한 차별적인 결과가 발생되었다.
이 사건 선거비용보전조항의 경우, 중선거구제에 의하여 당선에 필요한 득표율이 필연적으로 낮아지게 되었음에도 불구하고 소선거구제를 채택하고 있는 여타 선거와 동일한 기준으로 선거비용을 보전함에 따라 선거비용을 보전 받지 못하는 후보자의 범위를 상대적으로 더욱 넓히는 것은 본질적으로 성격이 다른 기초의회의원 입후보자들을 다른 선거에 입후보한 자와 동일하게 취급함으로써 불합리한 차별을 발생시키는 것이다. 특히, 중선거구제를 도입함으로써 선거구의 크기가 확대되므로 선거비용이 증가하게 되었으며, 지방의회의 감시기능 수행을 위해서는 불법정치자금을 양성화시킬 필요가 있는 등 기초의회의원선거의 경우 선거비용을 국가가 관리해야 할 필요성이 더욱 인정됨에도 불구하고 오히려 이 사건 선거비용보전조항은 더욱 정치자금의 불평등을 유발하고 이는 선거결과의 불평등으로 이어지는바, 헌법에서 보장하는 선거공영제의 보장정신에 위배되는 등 그 차별취급에 합리적인 이유가 있다고 하기 어렵다.
재판관 조대현의 일부반대의견
기탁금제도 자체가 헌법 제37조 제2항의 기본권 제한 사유도 없이 공직후보자의 공무담임권과 정치적 표현의 자유를 제한하여 헌법에 위반되는바, 이 사건 기탁금반환조항 역시 헌법에 위반된다.
adjobtTxt: 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조(기탁금의 반환 등) ① 관할선거구선거관리위원회는 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 선거일 후 30일 이내에 기탁자에게 반환한다. 이 경우 반환하지 아니하는 기탁금은 국가 또는 지방자치단체에 귀속한다.
1. 대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장선거
가. 후보자가 당선되거나 사망한 경우와 유효투표총수의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 기탁금 전액
나. 후보자가 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만을 득표한 경우에는 기탁금의 100분의 50에 해당하는 금액
다. 예비후보자가 사망하거나 제57조의2 제2항 본문에 따라 후보자로 등록될 수 없는 경우에는 제60조의2 제2항에 따라 납부한 기탁금 전액
2. 생략
②∼⑤ 생략
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제122조의2(선거비용의 보전 등) ① 선거구선거관리위원회는 다음 각호의 규정에 따라 후보자(대통령선거의 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 이 법의 규정에 의한 선거운동을 위하여 지출한 선거비용[「정치자금법」제40조(회계보고)의 규정에 따라 제출한 회계보고서에 보고된 선거비용으로서 정당하게 지출한 것으로 인정되는 선거비용을 말한다]을 제122조(선거비용제한액의 공고)의 규정에 의하여 공고한 비용의 범위안에서 대통령선거 및 국회의원선거에 있어서는 국가의 부담으로, 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거에 있어서는 당해 지방자치단체의 부담으로 선거일후 보전한다. 
1. 대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장선거
가. 후보자가 당선되거나 사망한 경우 또는 후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 15 이상인 경우
후보자가 지출한 선거비용의 전액
나. 후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만인 경우
후보자가 지출한 선거비용의 100분의 50에 해당하는 금액
2. 생략
②∼④ 생략
refrnPrvsn: 헌법 제11조, 제15조, 제23조, 제24조, 제25조
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제20조(선거구) ①∼② 생략
③ 지역구국회의원, 지역구지방의회의원(지역구시ㆍ도의원 및 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원을 말한다. 이하 같다)은 당해 의원의 선거구를 단위로 하여 선거한다.
④ 생략
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 시ㆍ도의회의원지역선거구(이하 “시ㆍ도의원지역구”라 한다)는 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 그 밖의 조건을 고려하여 자치구ㆍ시ㆍ군(하나의 자치구ㆍ시ㆍ군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 구역으로 하거나 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시ㆍ도의원지역구에서 선출할 지역구시ㆍ도의원정수는 1명으로 하며, 그 시ㆍ도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다.
② 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구는 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에서 선출할 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구의 명칭ㆍ구역 및 의원정수는 시ㆍ도조례로 정한다.
③ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시ㆍ도의원지역구 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍ㆍ면(「지방자치법」제4조의2 제3항에 따라 행정면을 둔 경우에는 행정면을 말한다. 이하 같다)ㆍ동(「지방자치법」제4조의2 제4항에 따라 행정동을 둔 경우에는 행정동을 말한다. 이하 같다)의 일부를 분할하여 다른 시ㆍ도의원지역구 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에 속하게 하지 못한다. 
④ 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구는 하나의 시ㆍ도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나의 시ㆍ도의원지역구에서 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다.
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제56조(기탁금) ① 후보자등록을 신청하는 자는 등록신청 시에 후보자 1명마다 다음 각 호의 기탁금을 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 관할선거구선거관리위원회에 납부하여야 한다. 이 경우 예비후보자가 해당 선거의 같은 선거구에 후보자등록을 신청하는 때에는 제60조의2 제2항에 따라 납부한 기탁금을 제외한 나머지 금액을 납부하여야 한다.
1. 대통령선거는 5억 원
2. 국회의원선거는 1천500만 원
3. 시ㆍ도의회의원선거는 300만 원
4. 시ㆍ도지사선거는 5천만 원
5. 자치구ㆍ시ㆍ군의 장 선거는 1천만 원
6. 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거는 200만 원
② 제1항의 기탁금은 체납처분이나 강제집행의 대상이 되지 아니한다.
③ 제261조에 따른 과태료 및 제271조에 따른 불법시설물 등에 대한 대집행비용은 제1항의 기탁금(제60조의2 제2항의 기탁금을 포함한다)에서 부담한다.
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조(기탁금의 반환 등) ① 관할
선거구선거관리위원회는 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 선거일 후 30일 이내에 기탁자에게 반환한다. 이 경우 반환하지 아니하는 기탁금은 국가 또는 지방자치단체에 귀속한다.
1. 대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장선거
가.∼나. 생략
다. 예비후보자가 사망하거나 제57조의2 제2항 본문에 따라 후보자로 등록될 수 없는 경우에는 제60조의2 제2항에 따라 납부한 기탁금 전액
2. 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거
당해 후보자명부에 올라 있는 후보자중 당선인이 있는 때에는 기탁금 전액. 다만, 제189조 및 제190조의2에 따른 당선인의 결정 전에 사퇴하거나 등록이 무효로 된 후보자의 기탁금은 제외한다.
② 제56조 제3항에 따라 기탁금에서 부담하여야 할 비용은 제1항에 따라 기탁금을 반환하는 때에 공제하되, 그 부담비용이 반환할 기탁금을 넘는 사람은 그 차액을, 기탁금 전액이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 사람은 그 부담비용 전액을 해당 선거구선거관리위원회의 고지에 따라 그 고지를 받은 날부터 10일 이내에 납부하여야 한다. 
③∼⑤ 생략
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조의2(당내경선의 실시) ① 정당은 공직선거후보자를 추천하기 위하여 경선(이하 “당내경선”이라 한다)을 실시할 수 있다.
② 정당이 당내경선[당내경선의 후보자로 등재된 자(이하 “경선후보자”라 한다)를 대상으로 정당의 당헌ㆍ당규 또는 경선후보자간의 서면합의에 따라 실시한 당내경선을 대체하는 여론조사를 포함한다]을 실시하는 경우 경선후보자로서 당해 정당의 후보자로 선출되지 아니한 자는 당해 선거의 같은 선거구에서는 후보자로 등록될 수 없다. 다만, 후보자로 선출된 자가 사퇴ㆍ사망ㆍ피선거권 상실 또는 당적의 이탈ㆍ변경 등으로 그 자격을 상실한 때에는 그러하지 아니하다.
③「정당법」제22조(발기인 및 당원의 자격)의 규정에 따라 당원이 될 수 없는 자는 당내경선의 선거인이 될 수 없다.
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조의2(예비후보자등록) ① 예비후보자가 되려는 사람(비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거는 제외한다)은 다음 각 호에서 정하는 날(그 날후에 실시사유가 확정된 보궐선거등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 관할선거구선거관리위원회에 예비후보자등록을 서면으로 신청하여야 한다.
1. 대통령선거
선거일 전 240일
2. 지역구국회의원선거 및 시ㆍ도지사선거
선거일 전 120일
3. 지역구시ㆍ도의회의원선거, 자치구ㆍ시의 지역구의회의원 및 장의 선거
선거기간개시일 전 90일
4. 군의 지역구의회의원 및 장의 선거
선거기간개시일 전 60일
② 제1항에 따라 예비후보자등록을 신청하는 사람은 다음 각 호의 서류를 제출하여야 하며, 제56조 제1항 각 호에 따른 해당 선거 기탁금의 100분의 20에 해당하는 금액을 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 관할선거구선거관리위원회에 기탁금으로 납부하여야 한다. 
1. 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 피선거권에 관한 증명서류
2. 전과기록에 관한 증명서류
3. 제49조 제4항 제6호에 따른 학력에 관한 증명서(한글번역문을 첨부한다)
③ 제1항의 등록신청을 받은 선거관리위원회는 지체없이 이를 수리하되, 제2항에 따른 기탁금과 전과기록에 관한 증명서류를 갖추지 아니한 등록신청은 수리할 수 없다. 이 경우 피선거권에 관한 증명서류가 첨부되지 아니한 경우에는 이를 수리하되, 피선거권에 관하여 확인이 필요하다고 인정되는 예비후보자에 대하여는 관계기관의 장에게 필요한 사항을 조회할 수 있으며, 그 조회를 받은 관계기관의 장은 지체없이 해당 사항을 조사하여 회보하여야 한다.
④ 예비후보자등록후에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있는 때에는 그 예비후보자의 등록은 무효로 한다.
1. 피선거권이 없는 것이 발견된 때
1의2. 제2항 제2호에 따른 전과기록에 관한 증명서류를 제출하지 아니한 것이 발견된 때
2. 제53조 제1항부터 제3항까지 또는 제5항에 따라 그 직을 가지고 입후보할 수 없는 자에 해당하는 것이 발견된 때
3. 제57조의2 제2항 본문 또는 제266조 제2항ㆍ제3항에 따라 후보자가 될 수 없는 자에 해당하는 것이 발견된 때
4. 다른 법률에 따라 공무담임이 제한되는 사람이나 후보자가 될 수 없는 사람에 해당하는 것이 발견된 때
⑤ 제52조(등록무효) 제2항의 규정은 예비후보자등록에 준용한다. 이 경우 “후보자”는 “예비후보자”로 본다.
⑥ 예비후보자가 사퇴하고자 하는 때에는 직접 당해 선거구선거관리위원회에 서면으로 신고하여야 한다.
⑦ 제49조에 따라 후보자로 등록한 자는 후보자등록기간 중 예비후보자를 겸하는 것으로 본다.
⑧ 예비후보자의 전과기록조회 및 회보에 관하여는 제49조 제10항을 준용한다. 이 경우 “선거기간개시일 전 150일”은 “선거기간개시일 전 150일(대통령선거의 경우 예비후보자등록신청개시일 전 60일을 말한다)”로 본다.
⑨ 예비후보자등록신청서의 서식, 피선거권에 관한 증명서류 기타 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다. 
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제122조의2(선거비용의 보전 등) 
① 생략
② 제1항에 따른 선거비용의 보전에 있어서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 비용은 이를 보전하지 아니한다. 
1. 예비후보자의 선거비용
2.「정치자금법」제40조(회계보고)의 규정에 따라 제출한 회계보고서에 보고되지 아니하거나 허위로 보고된 비용
3. 이 법에 위반되는 선거운동을 위하여 또는 기부행위제한규정을 위반하여 지출된 비용
4. 제64조 또는 제65조에 따라 선거벽보와 선거공보를 관할 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회에 제출한 후 그 내용을 정정하거나 삭제하는데 소요되는 비용
5. 후보자등록기간 중 제135조(선거사무관계자에 대한 수당과 실비보상) 제1항에 규정된 자에게 지급된 수당ㆍ실비 또는 이 법에 따라 제공하는 경우 외에 선거운동과 관련하여 지출된 수당ㆍ실비 그 밖의 비용
6. 정당한 사유 없이 지출을 증빙하는 적법한 영수증 그 밖의 증빙서류가 첨부되지 아니한 비용
7. 후보자가 자신의 차량ㆍ장비ㆍ물품 등을 사용하거나 후보자의 가족ㆍ소속 정당 또는 제3자의 차량ㆍ장비ㆍ물품 등을 무상으로 제공 또는 대여받는 등 정당 또는 후보자가 실제로 지출하지 아니한 비용
8. 청구금액이 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 기준에 따라 산정한 통상적인 거래가격 또는 임차가격과 비교하여 정당한 사유 없이 현저하게 비싸다고 인정되는 경우 그 초과하는 가액의 비용
9. 선거운동에 사용하지 아니한 차량ㆍ장비ㆍ물품 등의 임차ㆍ구입ㆍ제작비용
10. 휴대전화 통화료와 정보이용요금. 다만, 후보자와 그 배우자, 선거사무장, 선거연락소장 및 회계책임자가 선거운동기간 중 선거운동을 위하여 사용한 휴대전화 통화료 중 후보자가 부담하는 통화료는 보전한다.
11. 그 밖에 위 각 호의 어느 하나에 준하는 비용으로서 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 비용
③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 비용은 국가 또는 지방자치단체가 후보자를 위하여 부담한다. 이 경우 제3호의2 및 제5호의 비용은 국가가 부담한다. 
1. 제64조에 따른 선거벽보의 첩부 및 철거의 비용
2. 제65조에 따른 점자형 선거공보(같은 조 제8항의 점자형 후보자정보공개자료를 포함한다. 이하 이 호에서 같다)의 작성비용과 책자형 선거공보(점자형 선거공보 및 같은 조 제8항의 후보자정보공개자료를 포함한다) 및 전단형 선거공보의 발송비용과 우편요금
3. 제66조(선거공약서) 제8항의 규정에 따른 점자형 선거공약서의 작성비용
3의2. 활동보조인의 수당과 실비
4. 제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회)의 규정에 의한 대담ㆍ토론회(합동방송연설회를 포함한다)의 개최비용
5. 제82조의3(선거방송토론위원회 주관 정책토론회)의 규정에 의한 정책토론회의 개최 비용
6. 제161조(투표참관)의 규정에 의한 투표참관인 및 제162조(부재자투표참관)의 규정에 의한 부재자투표참관인의 수당과 식비
7. 제181조(개표참관)의 규정에 의한 개표참관인의 수당과 식비
④ 제1항 내지 제3항의 규정에 따른 비용의 산정 및 보전청구 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제261조(과태료의 부과ㆍ징수등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자에게는 1천만 원 이하의 과태료를 부과한다.
1. 제82조의6 제1항을 위반하여 기술적 조치를 하지 아니한 자
2. 제108조 제3항을 위반하여 해당 선거구선거관리위원회에 신고하지 아니하거나 신고내용과 다르게 여론조사를 실시한 자
② 제82조의2 제4항 각 호 외의 부분 후단을 위반하여 정당한 사유 없이 대담ㆍ토론회에 참석하지 아니한 사람에게는 400만 원 이하의 과태료를 부과한다.
③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자는 300만 원 이하의 과태료를 부과한다.
1. 제70조(방송광고) 제3항ㆍ제71조(후보자 등의 방송연설) 제10항ㆍ제72조(방송시설주관 후보자연설의 방송) 제3항[제74조(방송시설주관 경력방송) 제2항에서 준용하는 경우를 포함한다]ㆍ제73조(경력방송) 제1항(관할선거구선거관리위원회가 제공하는 내용에 한한다) 및 제2항ㆍ제272조의3(통신관련선거범죄의 조사) 제3항 또는 제275조(선거운동의 제한ㆍ중지)의 규정을 위반한 자
2.「형사소송법」제211조(현행범인과 준현행범인)에 규정된 현행범인 또는 준현행범인으로서 제272조의2 제4항의 규정에 의한 동행요구에 응하지 아니한 자
3. 제82조의6 제6항을 위반하여 실명인증의 표시가 없는 문자ㆍ음성ㆍ화상 또는 동영상 등의 정보를 삭제하지 아니한 자
④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자는 이 법에 다른 규정이 있는 경우를 제외하고는 200만 원 이하의 과태료를 부과한다. 
1. 선거에 관하여 이 법이 규정하는 신고ㆍ제출의 의무를 해태한 자
2. 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 자
가. 제205조(선거운동기구의 설치 및 선거사무관계자의 선임에 관한 특례) 제3항의 규정에 위반하여 그 분담내역을 선거사무소ㆍ선거연락소의 설치신고서에 명시하지 아니한 자
나. 제205조 제3항의 규정에 위반하여 그 분담내역을 선거사무장ㆍ선거연락소장ㆍ선거사무원의 선임신고서에 명시하지 아니한 자
다. 제207조(책자형 선거공보에 관한 특례) 제3항 후단의 규정을 위반하여 그 분담내역을 선거공보를 제출하는 때에 서면으로 신고하지 아니한 자
라. 삭제 
마. 제69조(신문광고) 제3항 후단 및 제82조의7(인터넷광고) 제3항 후단의 규정에 위
반하여 그 분담내역을 광고계약서에 명시하지 아니한 자
바. 삭제
사. 제147조(투표소의 설치) 제3항[제148조(부재자투표소의 설치) 제6항 및 제173조(개표소) 제3항에서 준용하는 경우를 포함한다]의 규정을 위반하여 정당한 사유없이 협조요구에 응하지 아니한 자
아. 제149조의2 제3항ㆍ제4항을 위반한 사람
3. 삭제 
4. 제152조(투표용지모형 등의 공고) 제1항의 규정에 의하여 첩부한 투표용지모형을 훼손ㆍ오손한 자
5. 제271조(불법시설물 등에 대한 조치 및 대집행) 제1항의 규정에 의한 대집행을 한 것으로서 사안이 경미한 행위를 한 자. 이 경우 과태료를 부과하지 아니한 때에는 관할수사기관에 고발 또는 수사의뢰 등을 하여야 한다.
6. 제276조(선거일후 선전물 등의 철거)의 규정에 위반하여 선전물 등을 철거하지 아니 한 자
⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자는 100만 원 이하의 과태료를 부과한다. 
1. 제161조 제3항 단서, 제162조 제3항, 제181조 제3항 또는 제218조의20 제4항에 따라 선거관리위원회ㆍ재외선거관리위원회가 선정한 참관인이 정당한 사유 없이 참관을 거부하거나 게을리한 경우
2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자
가. 제61조(선거운동기구의 설치) 제6항의 규정에 위반하여 선거사무소나 선거연락소에 간판ㆍ현판ㆍ현수막을 설치ㆍ게시하거나 하게 한 자
나. 제61조의2(정당선거사무소의 설치) 제4항의 규정을 위반하여 정당선거사무소에 간판ㆍ현판ㆍ현수막을 설치 또는 게시하거나 하게 한 자
다. 제63조 제2항을 위반하여 표지를 패용하지 아니하고 선거운동을 하거나 하게 한 자
라. 제79조 제6항을 위반하여 자동차와 확성장치에 표지를 부착하지 아니하고 연설ㆍ대담을 한 사람
마. 제91조(확성장치와 자동차 등의 사용제한) 제4항의 규정에 위반하여 표지를 부착하지 아니하고 자동차 또는 선박을 운행한 자
바. 제147조 제9항, 제148조 제5항 또는 제174조(개표사무원) 제2항의 규정에 의하여 투표사무원ㆍ부재자투표사무원 또는 개표사무원으로 위촉된 자가 정당한 사유없이 그 직무수행을 거부ㆍ유기하거나 해태한 자
2의2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자
가. 제60조의4 제3항을 위반하여 예비후보자공약집을 제출하지 아니한 자
나.제66조 제6항을 위반하여 선거공약서를 제출하지 아니한 자
3. 제111조(의정활동 보고) 제2항의 규정에 위반하여 고지벽보와 표지를 게시하거나, 의정보고회가 끝난후 지체없이 고지벽보와 표지를 철거하지 아니한 자
4. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자
가. 제138조(정강ㆍ정책홍보물의 배부ㆍ제한 등) 제4항의 규정에 위반하여 정강ㆍ정책홍보물을 제출하지 아니한 자
나. 제138조의2(정책공약집의 배부제한 등) 제3항의 규정을 위반하여 정책공약집을 제출하지 아니한 자
다. 제139조(정당기관지의 발행ㆍ배부제한) 제3항의 규정에 위반하여 기관지를 제출하지 아니한 자
라. 제140조(창당대회등의 개최와 고지의 제한) 제4항의 규정에 위반하여 창당대회등의 표지를 지체없이 철거하지 아니한 자
마. 제141조(당원집회의 제한) 제2항에 규정된 장소가 아닌 장소에서 당원집회를 개최하거나 동조 제4항의 규정에 위반하여 당원집회의 표지를 지체없이 철거하지 아니한 자
바. 삭제
사. 제145조(당사게시 선전물 등의 제한)의 규정에 위반하여 당사 또는 선거대책기구와 후원회의 사무소에 선전물 등을 설치ㆍ게시한 자
5. 제8조의3 제4항의 규정에 위반하여 정당한 사유없이 정기간행물등을 제출하지 아니한 자
6. 제272조의2 제4항의 규정에 의한 출석요구에 정당한 사유없이 응하지 아니한 자
⑥ 제116조를 위반하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(그 제공받은 금액 또는 음식물ㆍ물품 가액이 100만 원을 초과하는 자는 제외한다)는 그 제공받은 금액 또는 음식물ㆍ물품 가액의 10배 이상 50배 이하에 상당하는 금액(주례의 경우에는 200만 원)의 과태료를 부과하되, 그 상한은 3천만 원으로 한다. 다만, 제1호 및 제2호에 해당하는 자가 그 제공받은 금액 또는 음식물ㆍ물품(제공받은 것을 반환할 수 없는 경우에는 그 가액에 상당하는 금액을 말한다)을 선거관리위원회에 반환하고 자수한 경우에는 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 그 과태료를 감경 또는 면제할 수 있다. 
1. 물품ㆍ음식물ㆍ서적ㆍ관광 기타 교통편의를 제공받은 자
2. 제1호 외에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자
가. 입당의 대가로 금전을 제공받은 자
나. 출판기념회, 의정활동보고회, 공개장소에서의 연설ㆍ대담, 대담ㆍ토론회, 그 밖에 정당 또는 후보자(후보자가 되려는 자를 포함한다. 이하 이 목에서 같다)가 개최하거나 정당의 대표자, 정당선거사무소의 소장 또는 후보자가 참석한 모임ㆍ집회에 참석한 대가로 금전을 제공받은 자
다. 제113조에 규정된 자로부터 야유회ㆍ관광모임ㆍ체육대회ㆍ등산대회 등 각종 행사에서 금전을 제공받은 자
라. 제113조에 규정된 자로부터 관혼상제의식이나 그 밖의 경조사에서 축의ㆍ부의금을 제공받은 자
3. 삭제
4. 삭제 
5. 삭제
6. 제113조에 규정된 자로부터 주례행위를 제공받은 자
⑦ 과태료는 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 당해 선거관리위원회(이하 이 조에서 “부과권자”라 한다)가 부과한다. 이 경우 제1항부터 제5항까지에 따른 과태료는 당사자(「질서위반행위규제법」제2조 제3호에 따른 당사자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 정당ㆍ후보자(예비후보자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 및 그 가족ㆍ선거사무장ㆍ선거연락소장ㆍ선거사무원ㆍ회계책임자ㆍ연설원 또는 활동보조인인 때에는 제57조에 따라 해당 후보자의 기탁금 중에서 공제하여 국가 또는 지방자치단체에 납입하고, 그 밖의 자와 제6항에 따른 과태료의 과태료처분대상자에 대하여는 위반자가 납부하도록 하며, 납부기한까지 납부하지 아니한 때에는 관할세무서장에게 위탁하고 관할세무서장이 국세체납처분의 예에 따라 이를 징수하여 국가 또는 지방자치단체에 납입하여야 한다.
⑧ 이 법에 따른 과태료의 부과ㆍ징수 등의 절차에 관하여는「질서위반행위규제법」제5조에도 불구하고 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다.
1. 당사자는「질서위반행위규제법」제16조 제1항 전단에도 불구하고 부과권자로부터 사전통지를 받은 날부터 3일까지 의견을 제출하여야 한다.
2.「질서위반행위규제법」제17조 제3항에도 불구하고 이 조 제7항 후단에 따라 해당 후보자의 기탁금에서 공제하는 과태료에 대하여는「국세징수법」제15조부터 제20조까지의 규정을 준용하지 아니한다.
3. 이 조 제7항 전단에 따른 과태료 처분에 불복이 있는 당사자는「질서위반행위규제법」제20조 제1항 및 제2항에도 불구하고 그 처분의 고지를 받은 날부터 20일 이내에 부과권자에게 이의를 제기하여야 하며, 이 경우 그 이의제기는 과태료 처분의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행에 영향을 주지 아니한다.
4.「질서위반행위규제법」제24조에도 불구하고 이 조 제7항 후단에 따라 해당 후보자의 기탁금에서 공제하지 아니하는 과태료를 당사자가 납부기한까지 납부하지 아니한 경우 부과권자는 체납된 과태료에 대하여 100분의 5에 상당하는 가산금을 더하여 관할세무서장에게 징수를 위탁하고, 관할세무서장은 국세 체납처분의 예에 따라 이를 징수하여 국가 또는 지방자치단체에 납입하여야 한다.
5.「질서위반행위규제법」제21조 제1항 본문에도 불구하고 이 조 제7항에 따라 과태료 처분을 받은 당사자가 제3호에 따라 이의를 제기한 경우 부과권자는 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 한다.
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제271조(불법시설물 등에 대한 조치 및 대집행) ① 각급선거관리위원회는 이 법의 규정에 위반되는 선거에 관한 벽보ㆍ인쇄물ㆍ현수막 기타 선전물(정당의 당사게시선전물을 포함한다)이나 유사기관ㆍ사조직 또는 시설 등을 발견한 때에는 지체없이 그 첩부 등의 중지 또는 철거ㆍ수거 ㆍ폐쇄 등을 명하고, 이에 불응하는 때에는 대집행을 할 수 있다. 이 경우 대집행은「행정대집행법」에 의하되, 그 절차는「행정대집행법」제3조(대집행의 절차)의 규정에 불구하고 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 의할 수 있다.
② 각급선거관리위원회는 제1항의 불법시설물 등에 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 불법시설물임을 표시하는 표지를 하거나 공고할 수 있다.
③ 제56조 제3항에 따라 기탁금에서 부담하는 대집행비용의 공제ㆍ납입ㆍ징수위탁 등에 관하여는 제261조 제7항을 준용한다.
refrnPrcdnt: 헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 771
헌재 1999. 12. 23. 99헌마135, 판례집 11-2, 800
헌재 2000. 12. 14. 99헌마112등, 판례집 12-2, 399
헌재 2004. 3. 25. 2002헌마383, 판례집 16-1, 460
헌재 2005. 5. 26. 2002헌마699등, 판례집 17-1, 734
헌재 2010. 5. 27. 2008헌마491, 판례집 22-1하, 300
event: 청 구 인 김○훈 외 14인([별지 1] 청구인 목록과 같음)
청구인들 대리인 변호사 안준호
eventCol1: 청구인|김○훈 외 14인([별지 1] 청구인 목록과 같음)청구인들 대리인 변호사 안준호
reason: 1. 사건개요 및 심판대상
가. 사건개요
(1) 청구인들은 2010. 6. 2. 실시된 제5회 전국동시지방선거에서 강원도 지역구시&#183;군의원선거에 출마하였다 낙선되었는데, 그 중 청구인 김○훈, 박○삼, 이○득, 이○출, 임○호, 정○성, 최○철, 홍○웅 등 8인은 유효투표 총수의 100분의 10 이상, 100분의 15 미만을 득표하여 기탁금 및 선거비용의 반액을 반환 또는 보전받았으나, 청구인 변○우, 장○복, 장○호, 전○창, 진○직, 최○현, 함○인 등 7인은 유효투표 총수의 100분의 10 미만을 득표하여 기탁금 및 선거비용을 전혀 반환 또는 보전받지 못하였다.
(2) 이에 청구인들은 지역구지방의회의원선거의 경우에도 대통령선거나 지역구국회의원선거와 마찬가지로 유표투표 총수의 100분의 15 이상의 득표를
기탁금 및 선거비용 전액의 반환 또는 보전의 기준으로, 유효투표 총수의 100분의 10 이상, 100분의 15 미만의 득표를 기탁금 및 선거비용 반액의 반환 또는 보전의 기준으로 규정한 공직선거법 규정들이 청구인들의 평등권 등을 침해한다며, 2010. 8. 30. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상
청구인들은 이 사건에서 공직선거법 제57조 제1항 제1호 및 제122조의2 제1항 제1호 중 ‘지역구지방의회의원선거’ 부분에 대하여 위헌확인의 심판을 구하고 있다.
그러나 청구인들이 주장하는 바는, 중선거구제를 채택한 지역구자치구ㆍ시&#183;군의원선거(이하 ‘기초의회의원선거’라 한다)에 대해서도 소선거구제를 채택하고 있는 다른 선거와 마찬가지의 기탁금반환 및 선거비용보전의 기준을 적용하는 위 법률조항들이 청구인들의 기본권을 침해 하는지 여부로 요약된다 할 것이므로, 이 사건 심판대상은 그 법률조항들 중 ‘기초의회의원선거’에 관한 부분으로 한정함이 상당하다.
따라서, 이 사건 심판대상은 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조 제1항 제1호 및 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제122조의2 제1항 제1호의 ‘지역구지방의회의원선거’ 중 ‘기초의회의원선거’에 관한 부분(이하 전자를 ‘이 사건 기탁금반환조항’, 후자를 ‘이 사건 선거비용보전조항’이라 하고, 필요한 경우 이들을 합하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
이 사건 심판대상 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조(기탁금의 반환 등) ① 관할 선거구 선거관리위원회는 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 선거일 후 30일 이내에 기탁자에게 반환한다. 이 경우 반환하지 아니하는 기탁금은 국가 또는 지방자치단체에 귀속한다.
1.대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장선거
가. 후보자가 당선되거나 사망한 경우와 유효투표총수의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 기탁금 전액
나. 후보자가 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만을 득표한 경우에는 기탁금의 100분의 50에 해당하는 금액
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제122조의2(선거비용의 보전 등) ① 선거구선거관리위원회는 다음 각 호의 규정에 따라 후보자(대통령선거의 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 이 법의 규정에 의한 선거운동을 위하여 지출한 선거비용["정치자금법"제40조(회계보고)의 규정에 따라 제출한 회계보고서에 보고된 선거비용으로서 정당하게 지출한 것으로 인정되는 선거비용을 말한다]을 제122조(선거비용제한액의 공고)의 규정에 의하여 공고한 비용의 범위 안에서 대통령선거 및 국회의원선거에 있어서는 국가의 부담으로, 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거에 있어서는 당해 지방자치단체의 부담으로 선거일 후 보전한다.
1. 대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장선거
가. 후보자가 당선되거나 사망한 경우 또는 후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 15 이상인 경우후보자가 지출한 선거비용의 전액
나. 후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의
15 미만인 경우후보자가 지출한 선거비용의 100분의 50에 해당하는 금액
[관련조항]
[별지 2]와 같다.
2. 청구인의 주장요지
가. 평등권 침해
기초의회의원선거는 다른 선거와 달리 2인 이상 4인 이하의 의원을 선출하는 1선거구 다수선출제를 채택하여, 다른 선거보다 당선에 필요한 득표율이 현저히 낮아지게 되었으므로, 기탁금반환 및 선거비용보전의 기준 또한 다른 선거보다 낮아져야 함에도, 이 사건 법률조항은 기초의회의원선거에 대한 기탁금반환 및 선거비용보전에 있어 다른 선거와 마찬가지의 기준을 적용하고 있으므로, 이는 합리적인 근거가 없는 차별로서 청구인들의 헌법상 보장된 평등권을 침해하는 것이다.
나. 공무담임권 및 선거권 등 침해
이 사건 법률조항에서 제시하고 있는 기탁금반환과 선거비용보전의 기준은 과도하게 높아 재력이 부족한 후보들에게 입후보의 포기를 강요하는 결과에
이르며, 비록 당선되지 못하였다 하더라도 다양한 민의의 표현에 기여하였음에도 그 기여도에 대하여 정당한 평가를 받지 못하게 되는바, 이는 청구인들의 헌법상 보장된 공무담임권 및 선거권 등을 침해하는 것이다.
3. 판  단
가. 이 사건 법률조항의 연혁
(1) 이 사건 기탁금반환조항
이 사건 기탁금반환조항은 기초의회의원선거에 입후보하려는 자가 후보자등록을 신청할 때 관할 선거구선거관리위원회에 납부한 기탁금을 후보자의 득표수가 유효투표 총수의 100분의 15 이상인 경우에는 전액을, 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만인 경우에는 반액을 기탁자에게 반환하고, 이러한 기준에 미달하여 반환하지 아니한 기탁금은 국가 또는 지방자치단체에 귀속하도록 하고 있다.
그런데 1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 ‘공직선거 및 선거부정방지법’은 지역구지방의회의원선거 중 기초의회의원선거의 기탁금을 200만 원으로, 기탁금의 반환기준을 유효투표 총수를 후보자수로 나눈 수의 2분의 1로 정하였고, 1998. 4. 30. 법률 제5537호로 개정된 ‘공직선거 및 선거부정방지법’은 기탁금의 반환기준만 유효투표 총수를 후보자수로 나눈 수 또는 유효투표 총수의 100분의 20 이상인 때로 정하였다.
이후 2001. 7. 19. 헌법재판소가 2,000만 원으로 규정하고 있던 지역구국회의원선거의 기탁금조항과, 후보자의 득표수가 유효투표 총수를 후보자수로 나눈 수 이상이거나 유효투표 총수의 100분의 20 이상인 때에 해당하지 않으면 기탁금을 반환하지 않고 국고에 귀속시키도록 한 기탁금반환조항이 헌법에 위반된다고 결정하자(2000헌마91등), 2001. 10. 25. 실시될 서울 동대문을 선거구 등의 지역구국회의원 재선거 및 보궐선거를 앞두고 2001. 10. 8. 법률 제6518호로 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 개정되어 지역구국회의원의 기탁금 반환기준을 후보자의 득표수가 유효투표 총수를 후보자수로 나눈 수 또는 유효투표 총수의 100분의 15 이상인 때로 하였고, 이후 2002. 3. 7. 법률 제6663호로 개정된 ‘공직선거 및 선거부정방지법’은 지역구지방의회의원선거 중 시&#183;도의회의원선거의 기탁금을 300만 원으로 인하하면서, 기탁금의 반환기준도 지역구국회의원과 마찬가지로 후보자의 득표수가 유효투표 총수를 후보자수로 나눈 수 또는 유효투표 총수의 100분의 15 이상인 때로 조정하였다.
그리고 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 ‘공직선거 및 선거부정방지법’
은 모든 선거에 적용되는 기탁금의 반환기준과 관련하여, 후보자가 유효투표 총수의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 전액을, 유효투표 총수의 100분의 10 이상, 100분의 15 미만을 득표한 경우에는 반액을 반환받도록 하였다.
그런데 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 공직선거법은 종래 한 선거구당 1명으로 규정되어 있던 자치구&#183;시&#183;군의 기초의회의원(이하 ‘기초의회의원’이라 한다) 정수를 2인 이상 4인 이하로 하도록 하여 기초의회의원선거를 중선거구제로 변경하였으나(제26조 제2항), 기탁금의 액수나 그 반환기준만큼은 변경하지 않은 채 그대로 두었다.
(2) 이 사건 선거비용보전조항
이 사건 선거비용보전조항은 기초의회의원선거에서 후보자의 득표수가 유효투표 총수의 100분의 15 이상인 경우에는 후보자가 지출한 선거비용의 전액을, 유효투표 총수의 100분의 10 이상, 100분의 15 미만인 경우에는 후보자가 지출한 선거비용의 반액을 보전해주도록 하는, 선거공영제에 관한 규정이라 할 수 있다.
헌법 제116조 제2항은 "선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다."고 하여 선거공영제를 규정하고 있는데, 우리의 경우 정당 또는 후보자의 선거비용 중 일정한 부분을 국가가 부담하거나 정당 또는 후보자에게 보조 또는 보전하는 방식의 비용공영제를 취하고 있다(공직선거법 제122조의2 제1항 및 제3항).
종전에는 국가가 선거비용의 일부를 직접 부담하는 형태로 선거공영제를 실시하고, 후보자 개인이 지출한 선거비용에 대하여는 국가가 이를 보전해 주지 않았으나, 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 ‘공직선거 및 선거부정방지법’에서 후보자가 지출한 선거비용 중 일부 항목에 대하여 기탁금반환의 기준득표율을 획득한 후보자의 경우에는 국가 등이 선거일 후 보전하도록 하는 형식으로 개정되어 일정 항목에 대하여 국가가 선거일 후 후보자가 지출한 선거비용을 보전해 주는 선거공영제가 실시되었고, 이후 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 ‘공직선거 및 선거부정방지법’에서는 후보자가 지출한 선거비용 총액 중 일정 비율을 보전하는 것으로 변경되었으며, 그 보전기준은 기탁금 반환의 기준득표율과 연동하여 후보자가 당선되거나 후보자의 득표수가 유효투표 총수의 100분의 15 이상인 경우에는 후보자가 지출한 선거비용의 전액을, 후보자의 득표수가 유효투표 총수의 100분의 10 이상, 100분의 15 미만인 경우에는 후보자가 지출한 선거비용의 반액을 보전하여 주는 것으로 규정되어 지금
에 이르고 있다.
그리고 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 공직선거법은 종래 소선거구제이던 기초의회의원선거를 중선거구제로 변경하였으나, 기탁금 규정과 마찬가지로 기초의회의원선거에서의 선거비용보전 기준 또한 그대로 두었다.
나. 이 사건 법률조항들에 의하여 제한되는 기본권
청구인들은 이 사건 법률조항이 자신들의 평등권, 공무담임권, 직업선택의 자유, 재산권 및 선거권 등 기본권을 침해한다고 주장한다.
우선, 이 사건 법률조항은 기초의회의원선거의 후보자가 후보자등록을 위하여 납부한 기탁금과 선거운동을 위하여 지출한 선거비용을 후보자의 득표율에 따라 차등하여 반환 또는 보전하도록 한다는 점에서 평등권과 가장 밀접한 관계에 있으므로, 이 사건에 있어서는 기탁금의 반환과 선거비용 보전의 기회를 제한하는 기준득표율이 과도하여 평등권을 침해하는지 여부가 주된 판단대상이 될 것이다.
한편, 청구인들이 주장한 기본권 중 공무담임권은 일반적으로 국민이 공무담임에 관하여 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받는 것을 내용으로 하는 것인데(헌재 2005. 5. 26. 2002헌마699등, 판례집 17-1, 734, 743 참조), 이 사건은 선거를 치른 후에 기탁금의 반환과 선거비용의 보전을 제한하는 것으로, 선거 전에 후보자의 공직취임의 기회를 제한하는 것은 아니며, 기탁금을 납부하는 것은 피선거권행사의 필수적 선결조건이 되지만, 이와는 별개로 기탁금을 어떤 기준에서 반환할 것인지는 선거 사후의 문제에 해당하므로, 이 사건 법률조항이 공무담임권을 직접 제한한다고 보기 어렵다.
또한, 청구인들은 이 사건 법률조항의 시행으로 인하여 청구인들의 재산권이 침해되었다고 주장하나, 헌법 제23조 제1항에 의하여 보호되는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산적 가치가 있는 구체적인 권리로서, 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등은 재산권 보장의 대상이 되지 아니하는바, 이 사건 법률조항에 의하여 제한되는 것은 기초의회의원선거에서 지출했던 기탁금과 선거비용을 반환 또는 보전 받을 수 있는 기회에 불과하므로, 이는 헌법에 의하여 보호되는 재산권에 해당하지 않는다.
다음으로, 청구인들이 주장하는 기본권 중 직업선택의 자유는 공무담임권에 대하여 판단할 경우 이와 별도로 판단할 필요가 없는데(헌재 1999. 12. 23. 99헌마135, 판례집 11-2, 800, 811 참조), 앞서 이 사건에서는 공무담임권 역시 직접 제한받는 기본권이라고 보기 어렵다고 본 이상, 이에 관하여는 별도로 판단
하지 아니하기로 한다.
또한, 행복추구권은 다른 기본권의 침해 여부를 논하는 한 독자적으로 판단할 필요가 없는 것이다(헌재 2000. 12. 14. 99헌마112 등, 판례집 12-2, 399, 408 참조).
나아가, 이 사건 선거비용보전 조항이 제한하는 기본권으로 선거운동의 균등한 기회 혹은 선거운동의 자유를 생각해 볼 수도 있으나, 통상 후보자가 처음부터 10%를 득표하지 못할 것을 염두에 두면서 선거비용의 사용을 억제하는 경우는 드물 것이고, 이러한 위축효과를 두고 직접적인 기본권 제한이라고 보기도 어려우며, 이 사건 법률조항이 애초부터 선거비용의 사용을 제한하거나 차별하는 것이 아닐 뿐만 아니라, 헌법 제116조 제2항이 선거비용의 완전 공영제에 관한 권리를 부여하는 것도 아니므로, 이 사건 선거비용보전 조항이 선거비용을 사용함에 있어 위축효과를 줄 수 있다는 가정적인 상황만으로 선거운동의 균등한 기회 혹은 선거운동의 자유를 제한하는 것이라고 단정할 수 없다.
그러므로 아래에서는 이 사건 법률조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.
다. 평등권 침해 여부
(1) 심사기준과 헌법적 한계
(가) 심사기준
헌법 제11조 제1항이 규정하고 있는 평등원칙에 위반되는지 여부를 심사함에 있어 엄격한 심사척도에 의할 것인지, 완화된 심사척도에 의할 것인지는 입법자에게 인정되는 입법형성권의 정도에 따라 달라지는 것이다(헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 771, 787).
이 사건 법률조항은 기초의회의원 후보자의 기탁금 및 선거비용의 반환 또는 보전의 기준에 관한 사항을 규율하고 있는바, 기초의회의원을 선출하기 위한 선거에서 기탁금의 반환에 필요한 득표수를 어떻게 정할 것인지, 그리고 후보자가 지출한 선거비용을 어떠한 기준으로 보전할 것인지의 문제는 우리의 정치ㆍ선거문화와 풍토, 국민경제적 여건, 그리고 국민의 법 감정 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 정책적으로 결정할 사항이라 할 것이므로(헌재 2004. 3. 25. 2002헌마383, 판례집 16-1, 460, 465; 헌재 2010. 5. 27. 2008헌마491, 판례집 22-1하, 300, 310-311 등 참조), 기탁금 및 선거비용의 반환 또는 보전에 관한 구체적인 규율은 그것이 명백히 재량권의 한계를 벗어난 입법이 아닌 한 입법형성의 자유를 존중하여야 한다.
다만, 기탁금의 국고귀속이나 선거비용 보전의 제한에 관하여 일정한 기준을 설정하는 데는 다음과 같은 헌법적인 한계가 존재한다.
(나) 입법형성의 헌법적 한계
1) 기탁금반환조항
기탁금반환의 기준은 입후보예정자가 기탁금을 반환받지 못하게 되는 부담에도 불구하고 선거에 입후보할 것인지의 여부를 진지하게 고려할 정도에 이르러야 하고, 지나치게 그 반환기준이 높아 진지하게 입후보를 고려하는 예정자가 입후보 자체를 포기할 정도에 이르지 않아야 한다는 점에서 헌법적인 한계를 갖는다.
2) 선거비용보전 조항
오늘날 선거비용의 팽창으로 선거에 참여하고자 하는 시민의 의욕이 저하되고, 재력의 편차로 선거의 기회균등에 대한 위기의식이 심화되면서, 선거공영제의 필요성 및 중요성은 더욱 강조되고 있는 형편이다.
물론, 선거의 결과가 선거비용과 직접적인 상관관계에 있다고 단정할 수 없고, 풍부한 선거자금만으로 당선이 보증되는 것은 아니라 하더라도, 보다 많은 자금이 성공의 가능성을 부여하고, 특수한 상황 아래에서는 승리의 중요한 요인이 될 수 있음을 부정할 수 없으므로, 특정의 후보자나 정당이 거액의 기부금과 거대한 선전력을 배경으로 선거과정에 커다란 영향력을 행사하는 것을 배제하여 선거의 평등과 후보자의 실질적인 기회균등을 보장하기 위해서는, 선거자금의 동원과 사용에 있어 평등의 원칙이 관철되어야 하는 것이다.
이는 현대 민주주의에 있어서의 최소한의 요청이자, 선거에서 후보자들에게 대등한 무기를 제공하고자 하는 헌법 제116조 제1항의 취지에도 부합하는 것이다.
이처럼, 헌법이 제116조 제2항에서 기본적으로 선거공영제를 취하고 있는 취지에 비추어 볼 때, 선거공영제를 제한하는 입법은 선거에서의 자금력의 차별을 금지한다는 평등가치를 실현하는 방향으로 이루어져야 한다는 데 헌법적인 한계를 갖게 되는 것이다.
(2) 이 사건 법률조항의 차별 이유
(가) 이 사건 기탁금반환조항
일정한 요건 아래 기탁금을 국고에 귀속시키는 것은 기탁금 자체의 실효성을 보장하기 위한 것으로서, 기탁금의 국고귀속과 기탁금 그 자체는 상호 불가분의 관계에 있으므로, 기탁금반환조항의 목적을 살펴보기 위해서는 이에 앞
서 기탁금의 제도적인 목적을 살펴보는 것이 필요하다.
기탁금 제도의 목적과 성격은 구체적인 기탁금의 액수, 정치문화와 선거풍토, 선거를 통하여 선출하려는 공직의 종류와 선거의 유형, 국민소득의 규모 등 경제적인 사정과 국민의 법감정 등을 고려하여 개별적&#183;구체적으로 파악하여야 할 것이다.
우리의 선거현실에서, 기탁금이 단지 후보자의 등록과 선거과정에서 필수적으로 소요되는 행정비용을 사전에 확보하거나 예납하는 데에 목적이 있는 것이라면 다소 낮은 금액에서 형성될 것이지만, 우리의 기탁금은 비교적 높은 금액에서 형성되고 있으므로, 이는 이러한 행정적인 목적에 그치지 않고, 이에 더하여 선거에 출마하려는 입후보자의 수를 적정한 범위로 제한하여 후보자의 난립으로 인한 선거관리사무와 비용의 증가를 방지하고, 이로써 유권자의 후보자 선택을 용이하게 하며, 선거의 신뢰성 및 후보자의 진지성과 성실성을 담보하는 공익을 실현하는 데도 그 목적이 있는 것으로 이해될 수 있다.
따라서, 이 사건 기탁금반환조항 역시 일정한 수준 이상의 득표율을 보인 후보자에게만 기탁금을 반환하도록 함으로써 기탁금 제도를 실효성 있게 하고, 이로써 앞서 살펴본 바와 같은 기탁금 제도의 기여한다고 할 수 있다.
(나) 이 사건 선거비용보전조항
헌법 제116조 제2항은 선거에 소요되는 비용은 원칙적으로 국가가 부담하도록 하고 있으나, 선거비용을 국가가 모두 부담한다면 누구라도 아무런 부담이 없이 선거에 입후보할 수 있으므로, 진지한 공직취임의 의사가 없거나 선거를 개인적인 목적에 악용하려는 사람들까지 자유롭게 입후보할 수 있어 후보자가 난립하게 되고, 그로 인하여 국가가 부담하여야 하는 비용이 걷잡을 수 없이 커지며, 또 후보자의 난립으로 정치적인 주장이 난맥을 이루어 중요한 정치&#183;사회적인 쟁점에 관한 국민적인 논의와 평가가 어렵게 될 우려마저 있게 된다.
따라서, 이 사건 선거비용보전조항은 선거비용을 차등적으로 보전함으로써 선거공영제를 운영함에 있어 국가 예산의 효율적 집행을 도모하고, 선거공영으로 인한 위와 같은 부작용을 방지하기 위한 장치를 마련하는 데 그 목적이 있다고 할 것이다(헌재 2010. 5. 27. 2008헌마491, 판례집 22-1하, 300, 311 참조).
(3) 차별의 합리성 인정 여부
(가) 이 사건 기탁금반환조항
기초의회의원은 지역사회가 안고 있는 각종의 문제를 대부분 자치단체 고유의 영역에서 해결하게 되므로, 이들에 대한 선거는 나머지 공직선거와 다른 특
수성이 있고, 따라서 후보난립으로 인한 폐해가 다른 선거에서보다 상대적으로 클 수밖에 없다.
특히 중선거구제를 채택하고 있는 기초의회의원선거에서는 선거에 나서고자 하는 후보자가 많을 것이라는 점을 쉽게 예상할 수 있고, 무분별한 후보난립이 있을 경우 다른 소선거구제를 채택하고 있는 선거보다도 표가 분산되어 당선자의 민주적 정당성이 약화될 우려마저 있으므로, 기탁금의 반환기준은 이러한 특성을 반영하여 무분별한 후보의 난립을 방지하고 불법적인 선거비용을 보전할 수 있을만한 실제적인 기준이 되어야 한다.
그러한 입법목적을 위하여 기탁금의 반환기준을 어느 정도로 할 것인가는 기본적으로 입법부의 정책적 재량으로 정할 수밖에 없고, 특별히 현저하게 과도하지 않는 한 마땅히 존중되어야 하는 것이다.
현재 기초의회의원선거의 기탁금은 200만 원으로, 2010년도 1/4분기 소비자물가를 반영한 근로자 1인당 실질임금이 2,416,000원인 점을 고려할 때, 평균적인 일반국민의 경제력으로 피선거권 행사를 위하여 감수할 수 있는 정도라 할 수 있고, 이 금액은 또 다른 선거에 비하여 낮은 금액이라 할 것이므로, 다른 선거에 비하여 상대적으로 기탁금반환의 기준이 완화된 셈이다.
따라서, 이러한 기탁금반환의 기준을 두고 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 범위를 넘어 자의적으로 과도한 내용을 정한 것이라고 하기 어렵고, 더구나 중선거구제를 채택한 기초의회의원선거의 경우 선거에 나서고자 하는 후보자가 많을 것을 쉽게 예상할 수 있으므로, 이러한 기초의회의원선거에서는 오히려 더욱 엄격한 기탁금반환의 기준을 설정할 필요가 있는 것이다.
그런데 앞서 살펴본 바와 같이 기탁금 제도는 후보자의 난립을 방지하고자 하는 목적을 지니고, 이에 의하면 선거 후 기탁금을 돌려받지 못하게 된 후보자에게는 ‘난립하는 후보자’라는 평가도 따를 수 있는바, 득표율 10% 내지 15%라는 기탁금의 반환기준은 이러한 평가의 측면에서 볼 때 지나치게 높다고 볼 여지도 있다.
그러나 기탁금은 선거의 결과 난립하는 후보자로 입증된 자에 대하여 경제적인 제재를 가하는 수단적인 의미만이 있는 것이 아니라, 오히려 기탁금을 납부하도록 하고, 그 반환기준을 엄격히 한다는 것 자체로 후보자가 난립하는 것을 억제하며, 이를 통해 입후보자의 수를 적정한 범위로 제한하고자 하는 목적을 달성할 수 있으므로, 기탁금 반환기준이 엄격하면 할수록 이러한 목적달성에 기여하는 바는 더 크다고 할 수 있다.
한편, 중선거구제를 채택하고 있는 선거에서의 기탁금반환의 기준을 소선거구제를 채택하고 있는 다른 선거에 적용되는 기준보다 낮추는 방법을 상정할 수도 있으나, 우리의 정치문화와 선거풍토에서는 선거의 신뢰성과 공정성을 확보하고 이를 유지하는 것이 무엇보다 중요하고 시급한 과제로서, 기탁금의 반환기준을 낮출 경우 기초의회의원선거에 입후보하려는 자들이 늘어날 것임을 쉽게 예상할 수 있고, 이 경우 선거운동이 과열되고, 민주적 정당성이 약화되는 등의 문제가 발생할 가능성을 외면할 수 없다.
또한, 관련자료에서 보는 바와 같이, 제5회 전국동시지방선거 중 기초의회의원선거에서는 직전에 실시된 선거와는 달리 후보자 수가 7,995명에서 5,862명으로 비교적 크게 감소한 반면, 기탁금반환율은 20.4%가 증가하였는바, 이는 중선거구제가 도입된 이래 두 번째로 실시된 기초의회의원선거에서 직전의 선거에 비하여 무분별한 입후보 행위가 감소됨으로써 후보자의 난립과 선거의 과열이라는 부정적인 양상이 어느 정도 해소된 것으로 분석할 수도 있다.
따라서, 기탁금반환의 기준을 완화하여 반환해야 하는 금액을 확대한다면 국민들의 경제적인 부담을 가중시키고, 정국의 불안정이나 정치에 대한 무관심으로 이어지는 등 부작용이 있을 수 있으므로, 중선거구제를 도입하였음에도 불구하고 종전과 마찬가지 수준의 기탁금반환 기준을 유지함으로써 상대적으로 이러한 문제점을 완화시키려고 하였던 입법자의 판단을 두고 헌법에 위반된다고 단정하기는 어려울 것이다.
이상의 내용을 종합해 볼 때, 기초의회의원선거에서도 기탁금의 반환기준을 유효투표 총수의 100분의 10 또는 100분의 15 이상으로 정한 것 자체를 두고 헌법에 위반된다고 할 수 없고, 나아가 이 사건 기탁금반환조항으로 중선거구제를 적용하고 있는 기초의회의원선거에서도 후보자의 난립을 방지하여 선거사무관리비용을 절감하고, 후보자의 진지성과 성실성을 담보할 필요가 있다는 입법자의 인식에도 합리적인 이유가 있다 할 것이다.
(나) 이 사건 선거비용보전조항
관련자료에 따르면 기초의회의원선거의 경우 지방선거에서 지출되는 선거비용의 70%를 차지할 정도로 선거비용의 규모가 크고, 중선거구제의 도입으로 다른 선거에 비하여 입후보하는 자의 수가 많은 것 등 다른 공직선거와 다른 특수성이 있으므로, 선거비용의 보전에 있어서 후보자 난립으로 인한 폐해가 다른 선거에서보다 클 수 있다.
특히 무분별한 후보난립에도 불구하고 다수의 후보자에게 선거비용을 보전
함으로써 국민의 부담이 무한정 확대되는 방향으로 선거공영제를 운영하는 것은 결코 바람직하지 않고, 이러한 취지에서 선거비용을 일정 기준에 도달한 후보자에 한하여 보전해 주고 있는 것이므로, 선거비용 보전의 기준은 무분별한 후보난립을 방지하고 국가의 부담을 효율적으로 조정할 수 있을만한 실제적인 기준이 되어야 할 것이고, 이는 선거공영제의 안정적인 운영을 위하여 필수적으로 요구되는 것이라 할 수 있다.
그런데 헌법 제116조 제2항은 선거공영제와 관련하여 입법자에게 입법형성권을 인정하고 있으므로, 구체적인 경비부담의 범위와 그 주체에 관해서는 입법자의 정책적인 재량으로 정할 수밖에 없는 것이고, 이러한 입법형성권에 따라 마련된 선거비용보전의 기준은 그 내용이 선거공영제의 본질적인 내용을 형해화한 것이라고 할 수 없는 한 존중되어야 하는 것이다.
한편, 관련자료에 의하면, 제4회 전국동시지방선거에서 기초의회의원선거의 선거비용 제한액으로 공고된 것은 4,100만 원으로, 제3회 지방선거의 2,800만 원에 대비하여 43.4%가 증가되고, 현실적으로 지출된 총 선거비용 역시 1,890억 원 가량으로 직전의 선거에 비하여 142.9%나 증가하였으며, 제5회 전국동시지방선거의 경우에도 선거비용으로 지출된 총액이 2,220억 원 가량으로 증가하는 등 선거비용이 계속 증가하는 추세에 있어, 선거비용의 보전을 일정한 범위로 제한하는 것이 불가피한 실정인데, 그 보전기준을 어느 정도로 정할 때 국가예산을 합리적으로 조정하고 나아가 무분별한 후보난립을 방지할 수 있을 것인지를 두고 입법자로서 10% 혹은 15%의 득표율이란 기준을 정하였다 하여, 이를 두고 지나치게 과도한 것이라고 단정할 수는 없는 것이다.
이렇듯 2,220억 원 가량이라는 금액이 다른 어느 선거보다 월등히 막대한 것임을 감안할 때, 다른 선거와 마찬가지의 10% 또는 15%라는 기준이 선거공영의 안정적인 운영을 위한 것으로서 합리성을 상실한 것이라고는 할 수도 없다.
다음으로, 위 기준이 다른 선거에 비하여 당선가능성이 있는 자의 후보등록을 저지하거나 현저히 곤란하게 할 정도로 과도하여 실질적으로 기초의회의원선거에 입후보한 자들을 차별하는 것인지 여부에 관하여 본다.
관련자료에 의하면, 제5회 지방선거 기준 기초의회의원선거에서 지출한 선거비용은 1인당 평균 3,790만 원 가량으로, 다른 선거에 비하여 상대적으로 적은 금액에 지나지 않는 등 선거비용의 규모가 다른 선거에 비하여 상대적으로 작은바, 선거비용보전의 기준에 도달하는 것이 다른 선거보다 어렵다는 사실만으로 곧바로 헌법에 위반된다고 지적하기는 어렵다.
또한, 공직선거법에 따르면, 선거비용의 보전은 국가가 후보자를 위하여 직접 부담하는 경우와 후보자가 지출한 선거비용을 국가가 선거일 이후에 보전하는 경우의 두 가지의 구조로 이루어지는데, 이 사건 공직선거법 조항에 의하여 제한되는 선거비용은 후보자가 지출한 후 국가가 선거일 이후에 보전하는 선거비용에 그친다.
즉, 선거비용의 보전기준에 못 미친다고 하더라도 후보자가 부담하는 선거비용을 보전해주지 않는다는 것뿐이지, 국가가 부담하는 선거비용까지 후보자의 부담으로 돌리는 것이 아니며, 선전벽보의 첩부 및 철거의 비용, 점자형 선거공보의 작성비용과 책자형 선거공보 및 전단형 선거공보의 발송비용과 우편요금, 점자형 선거공약서의 작성비용, 활동보조인의 수당과 실비, 대담ㆍ토론회의 개최비용, 정책토론회의 개최비용, 부재자 투표참관인의 수당과 식비 및 개표참관인의 수당과 식비 등 선거를 실시하는 데 있어 필수적으로 요구되는 기본비용은 국가가 전적으로 부담하고 있다(제122조의2 제3항).
그리고 정치자금법에 따르면, 국가는 정당에 대하여 매년 분기별로 경상보조금을, 선거가 있는 연도에는 선거보조금을 지급하고 있어(제25조, 제27조 등), 실질적으로 후보자가 개인적으로 지출하는 선거비용의 전부를 후보자가 부담하는 것은 아니므로, 이 사건 선거비용보전조항에 의하여 선거비용을 보전 받지 못하게 된다 하더라도 선거에 소요되는 비용을 전적으로 후보자 개인이 부담하게 되는 것이 아니어서, 이 또한 합리성 판단의 긍정적인 요소가 된다고 할 수 있다.
나아가 선거가 정치적인 참여기능을 지니고, 이를 통해 정치적인 견해가 교환되는 민주사회의 광장적인 역할을 담당한다 하더라도, 선거공영제가 선거의 이러한 기능을 뒷받침하기 위하여 선거에 참여한다는 사실만으로 그 비용을 모두 보전해주어야 한다고 보기도 어렵다.
요컨대, 선거가 갖는 기능은 다양하므로, 선거공영제가 선거가 갖고 있는 정치적 참여기능에만 주목하여 선거에 대한 참여자 모두의 선거비용을 보전해주어야 한다고 보기는 어려운 것이다.
이상의 내용을 종합해 볼 때, 기초의회의원선거에 있어 선거비용의 보전기준을 유효투표 총수의 100분의 10 혹은 100분의 15 이상으로 정한 것 자체를 두고 곧바로 헌법에 위반된다고 할 수 없고, 나아가 이 사건 선거비용보전조항을 통하여 선거비용은 공공으로 부담하여야 한다는 원칙과 국가의 부담을 효율적으로 조정할 필요가 있다는 것 사이의 균형을 유지하고자 하는 입법자의
인식에도 합리적인 이유가 있다 할 것이다.
(4) 소결
따라서, 이 사건 법률조항이 규정하고 있는 기탁금반환과 선거비용보전의 기준은 합리적인 것으로서, 이를 두고 청구인의 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다고 단정할 수 없다.
4. 결  론
그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 아래 5.와 같은 재판관 이강국, 재판관 이동흡, 재판관 송두환의 위헌의견 및 6.과 같은 재판관 조대현의 일부 위헌의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 이강국, 재판관 이동흡, 재판관 송두환의 반대의견
우리는 다수의견과 달리, 이 사건 법률조항들이 합리적 이유 없이 평등권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다고 판단하므로 아래와 같이 반대의견을 밝히는 바이다.
가. 중선거구제의 도입취지와 실태
헌법 제118조 제2항은 지방의회의 조직&#183;권한&#183;의원선거 등에 관한 사항을 법률로 정하도록 하고 있는바, 선거에서 어떤 선거구제를 채택할 것인지는 지방자치 및 대의제 민주주의 실현과정에서 구체화해야 할 정치 형성적인 것으로서 그 어떤 분야보다도 민주주의 원리에 의하여 지배되고 형성될 분야라 할 것이다.
이때 소선거구제를 택할 경우, 한 선거구에서 한 명의 의원을 선출하게 되므로 지역성이 강한 정당이 기초의회도 장악하게 되는 반면, 중선거구제를 택할 경우, 선거구의 범위를 넓혀 한 선거구에서 2명 이상 4명 이하의 의원을 선출하게 되므로 사표를 방지할 수 있고, 해당 지역의 패권을 쥐고 있지 않은 정당도 기초의회에 진출할 수 있게 되므로 지역주의를 완화할 수 있게 되고, 이렇게 구성된 기초의회는 단체장을 견제하고 감시하는 기능을 수행하며, 주민들의 다양한 의사를 정책에 반영하는 데 효과적일 수 있다.
2005. 8. 4. 법률 제7681호의 공직선거법 개정에서 기초의회의원선거에 중선거구제를 도입한 취지에 대하여 "그 동안 관변단체나 지역토호, 개발세력들이 보수정당의 이름으로 독식해 온 지방의회의 한계를 극복하고 다양한 정치세력의 기초 의회 진출을 보장하기 위한 것"이라고 밝히고 있는바, 중선거구제의 도입은 기초의회에 다양한 정치세력이 진출하기 위한 목적에서 도입된 측면이
크다 하겠으며, 실제 중선거제를 도입한 선거의 경우 소선거구제에 비하여 득표율과 의석점유율의 격차가 상대적으로 많이 줄어든 결과를 보여준다. 또한, 정당별 의석분포를 살펴보아도 중선거구제의 도입으로 기초의회의 구성이 다양해졌음을 알 수 있다.
결국 기초의회에 중선거구제가 도입됨으로써 지방의회의 ‘비례성’이 향상되었으며, 특정 정당의 일당지배를 막을 수 있는 정당과 정치세력의 의회진출을 가능하게 함을 알 수 있다.
나. 평등권 침해 여부
(1) 이 사건 기탁금반환조항
(가) 기탁금제도의 취지상 기탁금제도를 실효성 있게 하기 위해서는 기탁금 반환에 일정한 제한을 둘 수밖에 없고, 또한 이것이 기탁금제도가 갖고 있는 본질적 요소라 할 것이다. 그러나 이는 동시에, 기탁금의 액수 및 반환기준이 후보자의 난립을 방지하고, 선거의 신뢰성과 선거운동의 성실성을 담보할 정도에 이르는 수준에 머물러야 한다는 본질적 한계를 의미하는 것이므로, 기탁금반환의 기준득표율은 선거결과 불성실한 후보자에 대한 실질적인 제재가 될 수 있는 정도의 수준이어야 한다. 또한, 기탁금반환의 기준은 기탁금제도를 적용하는 해당 선거의 본질과 성격에 부합하는 것이어야 그 실효성과 의의를 다한다 할 수 있는바, 중선거구제를 채택하고 있는 기초의회의원선거는 여타 선거와 수적 기준에서 본질적으로 다른 특성이 존재하므로, 그 기준은 필히 여타 선거와는 다른 기준에서 설정되어야 한다.
(나) 따라서 중선거구제를 채택하고 있는 기초의회의원선거의 경우 이러한 기준은 여타 선거와 달리 평가될 수밖에 없다. 기초의회의원선거는 선거구에서 1인을 선출하는 다른 선거와 달리 선거구에서 2인 이상 4인 이하를 선출하는 중선거구제를 채택하고 있는바, 한 개의 선거구에서 선출되는 인원이 상대적으로 많으므로 당선에 필요한 유효득표율은 여타 선거에 비하여 상대적으로 낮아지는 것이 필연적이다. 따라서 기초의회의원선거에서는 소위 ‘후보자 난립’의 기준이 여타 선거와 다른 수준에서 형성될 것이고, 선거에 임하는 후보자의 성실성과 진지성도 여타 선거와는 동일한 수준으로 평가하기는 어렵다 할 것이다. 40%의 득표율을 확보해야 당선이 되는 국회의원선거와 10%에 미달하는 기준으로도 당선이 가능한 기초의회의원선거에 입후보한 각각의 후보자가 5%의 득표율을 보였다고 하여 이를 동일한 가치로 평가하기는 어려운 까닭이다. 그럼에도 불구하고 이 사건 기탁금반환조항이 기탁금의 반환기준을
다른 선거와 동일한 기준으로 형성하고 있는 것은 이러한 차이를 반영하지 못한 입법으로 각 선거의 선거구제 도입 취지에 배치되는 불합리한 차별취급이라고 할 것이다.
(다) 결과적으로 다른 선거보다 도달하기 어려운 기탁금반환기준으로 인하여 입후보를 희망하는 자로 하여금 지방정치에 참여할 수 있는 출마의 기회를 위축시키고, 또한 정당에서는 이러한 기준에 도달하기 위하여 다양한 인물을 내세울 수 있는 기회를 제한하게 되고 후보를 단일화하는 경향이 두드러지게 될 것이다. 결국 동일한 기탁금반환기준을 적용함으로써 오히려 다른 선거보다 다양한 계층이 정치에 진출하는 것을 더욱 제한하게 되는바, 결국 이는 중선거구제의 도입으로 꾀하고자 하였던 국민주권주의와 자유민주주의 이념 구현을 더욱 요원하게 하는 것이라 할 것이다.
(라) 한편, 전국동시지방선거에서, 기초의회의원선거를 제외한 다른 선거의 경우 지금까지 큰 변화없이 일정한 기탁금 반환율을 유지하고 있으나, 기초의회의원선거의 경우 종래 90% 이상을 유지하던 기탁금 반환율이 중선거구제를 도입한 제4회 지방선거의 경우 54.3%로, 그 다음 선거인 제5회 지방선거에서도 74.7%로 종전 수준에 크게 미치지 못하고 있는 통계를 살펴볼 때, 기초의회의원선거에 중선거구제가 도입되었음에도 불구하고 기탁금반환기준을 조정, 입법하지 않음으로써 체계적으로 불합리한 차별적인 결과가 발생되었음을 알 수 있다. 즉 기초의회의원선거가 중선거구제를 채택함으로써 필연적으로 발생될 수 있는 기탁금 반환율의 저하를 입법자는 예상하지 못하였고, 이로 인하여 기탁금반환율이 종래 일정하게 유지되어 왔던 수준보다 대폭 떨어짐으로써 여타 선거의 입후보자에 비하여 기초의회의원선거의 입후보자를 상대적으로 차별취급하는 결과를 발생시킨 것이다.
(마) 결국 중선거구제를 채택하고 있는 기초의회의원선거에서 소선거구제에 적용되고 있는 기탁금 반환 기준을 동일하게 적용하는 것은 그들이 거주하는 지역의 이익을 성실하게 대변하여 줄 대표들을 뽑고자 하는 유권자들의 선거권까지 부당히 제약하고 그 결과 사표방지를 통해 추구하고자 하는 기초의회의 지역주민 대표성에 왜곡을 초래할 수 있어 민주주의의 원리인 소수자 보호의 정신에 반할 뿐만 아니라, 그들에게 투표한 유권자들의 가치를 고율득표자가 획득한 투표의 가치에 비하여 폄하하는 것으로서 선거에 있어서의 평등의 원칙에 반하는 위헌성 있는 규정이라 할 것이다.
(바) 이상에서 검토한 바를 종합하면, 이 사건 기탁금반환조항이 기초의회의
원선거의 기탁금반환기준을 여타 선거와 동일하게 적용하는 것은 합리적 이유 없이 서로 다른 선거에 입후보하는 후보자들을 차별하는 것이므로 헌법에 위반된다고 보지 않을 수 없다.
(2) 이 사건 선거비용보전조항
(가) 선거는 국가의 존속과 국민 전체의 이익을 위하여 국가의 공적 업무를 수행할 국민의 대표자를 선출하는 행위이므로 이에 소요되는 비용은 원칙적으로 국가가 부담하는 것이 바람직하다. 특히, 선거에 소요되는 비용을 후보자 개인에게 모두 부담시키는 것은 경제적으로 넉넉하지 못한 자의 입후보를 어렵거나 불가능하게 하여, 국민의 공무담임권을 부당하게 제한함은 물론 유능한 인재가 국가를 위하여 봉사할 수 없게 되는 결과를 초래할 수도 있다. 선거공영제는 이러한 목적을 위하여 선거의 관리ㆍ운영에 필요한 비용을 후보자 개인에게 부담시키지 않고 국민 모두의 공평부담으로 하고자 하는 것이다(헌재 2010. 5. 27. 2008헌마491, 판례집 22-1하, 300, 311 참조). 따라서 선거공영제를 합리적으로 운영하여야 할 필요성을 인정한다 하더라도 선거공영제의 제한은 이러한 선거경비 국가부담의 헌법상 원칙을 형해화하지 않는 범위 내에서 이루어져야 한다. 또한, 기초의회의원선거는 정치의 다원화와 다양성을 기반으로 민주주의를 발전시키는 기초적 영역이라 할 수 있고, 주민들의 다원화된 의사가 지방의회에 진출할 수 있도록 하여 지방의회가 단체장을 견제하고 감시하는 기능을 제대로 수행하여 민주주의와 권력분립 원리를 실현하도록 하고 있다. 기초의회의원선거에서 중선거구제를 도입한 것은 이러한 원리의 실현이 보다 제대로 실현되고, 강화될 수 있도록 하기 위함이라 할 것인바, 선거공영제의 적용 역시 이러한 기초의회의원선거의 특성에 부합하여 운영되어야 할 필요성이 인정된다.
(나) 그런데 이 사건 선거비용보전조항은 후보자의 득표율이 10% 미만인 때에는 선거비용을 전혀 보전하지 아니하고, 득표율이 10% 이상 15% 미만인 때에는 선거비용의 반액을 보전하며, 득표율이 15% 이상인 때에야 선거비용 전액을 보전하도록 규정하고 있다. 그 결과 중선거구제가 도입된 기초의회의원선거의 경우 낙선자들은 대부분 선거비용 전액을 보전 받지 못하였고, 심지어 당선자들 중 일부도 이러한 기준대로라면 선거비용 보전의 기준에 미달하는 경우도 존재하게 되었다. 이 사건 청구인들의 경우에도 8.09% 내지 14.68%의 득표를 하여 비교적 선전하였는데도 지출한 선거비용의 전액 혹은 반액을 보전 받지 못하였다.
앞서 이 사건 기탁금반환조항의 위헌성에서 살펴본 바와 같이, 다양한 세력의 진출을 확보하기 위하여 중선거구제를 도입하였고, 이로 인하여 당선에 필요한 득표율이 필연적으로 낮아지게 되었다. 따라서 기초의회의원선거에서의 득표율을 다른 선거에서와 동일한 기준으로 평가할 수 없음에도 불구하고, 이러한 차이를 반영하지 않은 채 소선거구제를 채택하고 있는 여타 선거와 동일한 기준으로 선거비용을 보전함에 따라 여타 선거에 비하여 선거비용을 보전 받지 못하는 후보자의 범위를 상대적으로 더욱 넓히게 되는 것은, 본질적으로 성격이 다른 기초의회의원에 입후보한 자들을 다른 선거와 동일하게 취급함으로써 불합리한 차별을 발생시킨 것이라 할 수 있다.
(다) 특히, 중선거구제를 도입함으로써 소선거구제보다 선거구의 크기가 확대되므로 후보자가 지출하여야 하는 선거비용은 소선거구제에 비하여 선거구의 크기만큼 증가하게 되었다. 또한 다양한 정치세력의 진출을 통하여 지방의회가 단체장을 견제하고 감시하는 기능을 제대로 수행하도록 하기 위해서는 불법정치자금을 양성화시켜 고질적인 지방정치인의 부정과 비리의 고리를 단절시킬 필요성이 존재한다. 그런데 현재 정치자금의 획득 및 배분구조에 비추어볼 때, 기초의회의원들의 경우 선거자금의 대부분을 후보자 개인의 자산에 의존할 수밖에 없다.
이러한 상황으로 인하여 기초의회의원선거의 경우 선거운동에 들이는 비용을 국가가 보다 현실적으로 관리할 필요성이 인정된다. 그럼에도 불구하고 여타 선거와 동일한 선거비용보전의 기준을 적용하게 됨으로써 오히려 여타 선거에 입후보한 자들에 비하여 더욱 정치자금의 불평등이 유발된다. 또한, 현대 선거에서 선거비용이 갖는 의미에 비춰볼 때 이는 곧 선거결과의 불평등으로 이어지게 됨을 쉽게 예측할 수 있는바, 이러한 정치자금의 불평등에 따른 선거결과가 정치적 대표성의 구조를 초래하는 경우에는 대의제 민주주의가 왜곡될 수 있으므로 이는 우리 헌법에서 보장하는 선거공영제의 보장정신에 위배되는 것이라 할 수 있다.
(라) 이와 관련하여 제기되는 합헌론의 반대근거가 바로 후보자의 난립과 정당정치의 불안정성 문제이다. 즉 기초의회의원의 선거비용보전이 다른 선거에 비하여 용이하게 인정되면 선거출마를 위한 선거비용의 부담이 크게 줄어들기 때문에 기초의회의원선거 출마가 용이해지고, 이에 따라 후보자의 난립현상이 나타날 수 있다는 것이다. 그러나 선거비용의 보전기준 완화로 인한 입후보자 수의 증대가 어느 규모일지 예측하기 어려울 뿐만 아니라, 선거비용보
전의 규제를 통해 후보출마를 제한한다는 것은 자칫 재력이 뛰어난 사람들에게 보다 많은 정치적 기회를 보장함으로써 정치적 평등을 해치는 것이 될 수 있다.
(마) 기초의회의원선거에 중선거구제가 도입되었음에도 불구하고 종전과 동일한 선거비용보전기준을 적용함으로써 발생되는 체계적 부정합은 다음의 통계사항을 살펴보면 더욱 확연하게 드러난다.
지방선거 중 기초의회의원선거를 제외한 다른 선거의 경우 제3회 지방선거와 제4회 및 제5회 지방선거에서 선거비용의 보전율이 크게 차이가 나지 않으나, 기초의회의원의 경우 보전율이 절반으로 저하된 사실을 확인할 수 있다. 또한, 이러한 보전율은 거의 후보자 중 당선자의 비율과 동일한바, 당선자가 아닌 경우에는 대부분 보전을 받지 못한 결과라 할 수 있다. 즉 중선거구제가 도입됨으로써 발생되는 선거비용보전율의 하락을 사전에 보완할 수 있는 입법을 갖추지 못함에 따라 상대적으로 더욱 선거비용을 보전받을 수 없게끔 하여 불합리하게 차별하고 있고, 헌법 제116조 제2항이 선언한 선거경비 공공부담의 취지에 정면으로 반하며, 나아가 다양한 정치세력의 진출을 보장함으로써 실천하고자 하였던 민주주의 원리와 권력분립 원리에 위배하고 있다.
(바) 결국 이 사건 선거비용보전조항이 기초의회의원 선거의 후보자별 득표수를 기준으로 선거비용 보전의 여부와 범위를 차별하는 것은 헌법 제116조 제2항이 천명한 선거경비 공공부담의 기본원칙에 대하여 과도한 예외를 설정함으로써 합리적 이유 없이 후보자들을 차별하고 입후보의 자유를 제한하는 것이므로, 헌법에 위반된다고 보지 않을 수 없다.
(3) 소결
따라서 이 사건 법률조항들은 기초의회의원 선거의 후보자와 다른 선거의 후보자를 차별취급하고 있으며, 그 차별취급에 합리적인 이유가 있다고 하기 어려우므로 청구인들의 평등권을 침해한다고 보지 않을 수 없다.
다. 결  론
그러므로 이 사건 법률조항들은 청구인들의 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다고 아니할 수 없다. 그런데 이 사건 법률조항들에 대하여 단순위헌선언을 하게 된다면 기초의회의원선거에서 기탁금 및 선거비용보전의 근거조항 자체가 일시적으로 전혀 없게 되는 법적 공백상태가 되고, 이로 인하여 적지 않은 법적 혼란을 초래할 우려가 있게 된다. 그리고 구체적으로 어느 범위 내에서 기탁금 및 선거비용을 반환 또는 보전하는 것이 합리적인 범위로 제한하는 것인지는 궁극적으로 입법형성의 권한을 가진 입법자가 제반 사정을 참작하여
결정하여야 할 사항이다. 나아가 만약 이 사건 법률조항에 대하여 단순위헌선언을 하게 된다면 그 이후에 재선거나 보궐선거 등에 의하여 새로이 당선되는 의원은 이 사건 법률조항들과 같은 높은 제한을 받지 아니함으로써 다른 선거의 조건 하에 선출되는 것이 되어 같은 기초의회의원 간의 동질성이 문제되고, 차별이 발생한다(헌재 1989. 9. 8. 88헌가6, 판례집 1, 199, 257 참조). 따라서 이 사건 법률조항들이 헌법에 위반된다 하더라도 이 사건 법률조항들에 대하여는 헌법불합치 선언을 하고, 보궐선거의 가능성이 없어지는 시점, 즉 임기만료일부터 1년 전이 되는 때인 2013. 7. 1.까지 이 사건 법률조항들을 잠정 적용하는 것이 상당하다.
6. 재판관 조대현의 일부위헌의견
이 사건 심판대상조항 중 이 사건 선거비용보전조항은 다수의견과 같이 헌법에 위반된다고 보기 어렵지만, 이 사건 기탁금반환조항은 헌법에 위반된다고 생각한다.
공직선거의 후보자로 등록하려면 기탁금을 납부하게 하는 제도는 헌법에 위반된다고 생각한다. 그 이유는 헌재 2008. 11. 27. 선고 2007헌마1024 결정의 위헌의견에서 밝힌 바와 같이 헌법 제37조 제2항이 요구하는 기본권 제한사유도 없이 공직후보자의 공무담임권과 정치적 표현의 자유를 제한하는 것이기 때문이다.
이처럼 공직선거의 기탁금 제도가 전부 헌법에 위반된다고 보는 이상, 공직후보자의 득표수가 일정한 기준에 미달하는 경우에 기탁금을 반환하지 않게 하는 이 사건 기탁금반환조항도 헌법에 위반된다고 보지 않을 수 없다.
volumeInfo: 23
seriesInfo: 1
pages: 545~585
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 기각
rstaDate: 20110630
eventType: 헌마