item: panreType: 판례집
eventNo: 2010헌마510
eventNm: 공무원연금법 제51조 등 위헌확인
panreTitle: 공무원연금법 제51조 등 위헌확인

panreInfo: (2011. 11. 24. 2010헌마510)

textOfDecision: 이 사건 심판청구를 기각한다.
eventSummary: (1) 청구인은 2006. 12. 16. 군무원으로 임용되어 근무하다가 2007. 11. 21.
‘요부염좌’및‘제5요추-제1천추간 추간판내장증, 추간판탈출증, 요추간판퇴화,요천추골 부분 척추협착, 근막통증증후군’의 진단을 받고 공무원연금관리공단에 공무상요양 신청을 하였으나, 2008. 4. 28. 요부염좌 부분만 승인되고, 나머지는 공무와 상당인과관계가 없다는 이유로 불승인되었다(이하‘이 사건 처분’이라 한다).
(2) 이에 청구인은 공무원연금관리공단을 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다가 2009. 7. 6. 기각되고(서울행정법원 2008구단14237),10. 1. 퇴직한 후 2010. 3. 17. 항소 및 7. 29. 상고 또한 기각되자(서울고등법원2009누21958 및 대법원 2010두7000), 공무원에 대한 장해급여의 지급요건을질병 또는 부상과 공무 사이에 상당인과관계가 있는 경우로 한정한 공무원연금법 제51조가 청구인의 평등권과 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해한다며,2010. 8. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인은 공무원연금법 제51조 이외에도 그 시행령 제45조를 심판대상으로삼고 있으나, 이는 공무원이 공무상 질병 또는 부상(이하‘공상’이라 한다)으로폐질상태가 된 것을 전제로 공무원연금법 제51조의 위임에 따라 그 정도를 구분하여 규정한 것에 지나지 않을 뿐, 공무원에 대한 장해급여의 지급요건을 한정하는 것과는 관련이 없으며, 청구인 또한 그 시행령 조항이 헌법에 위반된다는 데 대하여 별다른 주장도 하지 않고 있을 뿐만 아니라, 달리 헌법에 위반되는지 여부에 관하여 적극적으로 해명할 필요가 있다고 보이지 아니하므로, 이를 이 사건 심판대상에서 제외하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제51조 제1항(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이고, 이사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률제9905호로 개정되기 전의 것) 제51조(장해연금 또는 장해보상금)①공무원이 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 폐질 상태로 되어 퇴직한 때 또는 퇴직후에 그 질병 또는 부상으로 인하여 폐질상태로 된 때에는 대통령령으로 정하는 폐질의 정도에 따라 본인이 원하는 바에 의하여 장해연금 또는 장해보상금을 지급한다.

relatedProvision: 구 공무원연금법 시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되고,2010. 1. 1. 대통령령 제21974호로 개정되기 전의 것) 제45조(폐질상태의 정도구분)①법 제51조의 규정에 의한 장해급여의 폐질상태의 정도구분(이하‘폐질등급’이라 한다)은 별표 2와 같으며, 폐질등급에 규정되지 아니한 폐질이 있는 때에는 그 폐질정도에 따라 폐질등급에 정하여진 폐질상태에 준하여 그 폐질등급을 정한다. 다만, 제2급 내지 제10급에 해당하는 폐질이 2개부위이상인때에는 그 중 중한 폐질 2개에 대하여 별표 2에 의한 각각의 부위별 폐질등급을 정한 후 그 폐질등급에 따라 별표 3에 의하여 종합폐질등급을 결정한다.
②제1항의 폐질등급 구분을 위한 세부판정기준은 행정안전부령으로 정한다.
국민연금법 제67조(장애연금의 수급권자)①가입 중에 생긴 질병(당해 질병의 초진일이 가입 중에 있는 경우로서 가입자가 가입 당시 발병 사실을 알지 못한 경우를 포함한다. 이하 이 절 및 제4절에서 같다)이나 부상으로 완치된 후에도 신체상 또는 정신상의 장애가 있는 자에 대하여는 그 장애가 계속되는 동안 장애 정도에 따라 장애연금을 지급한다.
②～⑤생략

caseRelatedOpinion: 가. 국민연금법 제67조 제1항은“가입 중에 생긴 질병이나 부상으로 완치된후에도 신체상 또는 정신상의 장애가 있는 자에 대하여는 그 장애가 계속되는동안 장애 정도에 따라 장애연금을 지급한다.”고 규정하여, 일반 근로자에 대하여 장애 발생의 원인이‘업무상의’질병 또는 부상으로 인한 것인지 여부와관계없이 장애연금을 지급하는데 반하여, 이 사건 법률조항은 공무원에 대하여 오직 공상으로 폐질상태에 이른 경우에 한하여 장해급여를 지급하도록 함으로써, 합리적인 이유 없이 국민연금에 가입한 일반 근로자와 공무원을 차별하고, 장해급여수급권에 있어 공상으로 인정된 공무원과 공상으로 인정되지않은 공무원을 차별하여, 청구인의 평등권을 침해한다.
나. 이 사건 법률조항은 공무와 인과관계가 인정되지 않는 질병 또는 부상(이하‘비공상’이라 한다)으로 폐질상태에 이른 경우를 장해급여의 지급대상에서 배제함으로써 청구인의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리와 행복추구권을 침해하고, 국가의 사회보장·사회복지의 증진에 대한 노력과 신체장애 등의사유로 생활능력이 없는 국민에 대한 보호의무를 위반하고 있다.

judgement: 가. 제한되는 기본권
(1) 공무원연금법상의 장해급여수급권은“모든 국민은 인간다운 생활을 할권리를 가진다.”고 규정한 헌법 제34조 제1항과“국가는 사회보장ㆍ사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.”고 규정한 헌법 제34조 제2항에서 도출되는 사회적 기본권 가운데 하나인 사회보장수급권의 성격을 가짐과 동시에 공로보상으로서의 성격도 함께 가진다(헌재 2010. 6. 24. 2008헌바128, 판례집 22-1하,473, 481 참조).
이와 같은 장해급여수급권은 국가가 일방적으로 베푸는 시혜적인 급부를 요구할 수 있는 권리에 그치지 아니하고, 헌법상 보장된 사회적 기본권의 성격을가지는 것이므로, 이 사건에 있어 만일 입법자가 장해급여수급권자의 범위를정하면서 어느 집단을 합리적인 이유 없이 포함시키지 아니하거나 급여의 대상에서 제외하는 등 불완전하거나 불충분한 입법형성을 함으로써 입법재량의한계를 일탈한 경우에는, 그러한 흠결을 가진 입법 그 자체에 의하여 청구인의평등권이나 사회적 기본권이 침해된다 할 수 있다.
(2) 청구인은 이 사건 법률조항이 자신의 재산권과 행복추구권 또한 침해한다고 주장한다.
그러나 헌법상 재산권의 보장은 재산권 형성적 법률유보에 의하여 그 내용과 한계가 실현되고 구체화되는 것으로서(헌재 2002. 6. 29. 98헌마36 참조), 청구인과 같이 비공상으로 폐질상태에 이른 공무원의 장해급여수급권에 대해서는 입법에 의하여 구체적으로 그 내용이 형성된 바가 없고, 장해급여의 재원은모두 국가가 부담하여 청구인이 기여할 부분이 없으므로, 이 사건에 있어 청구인의 재산권이 침해되는지 여부는 문제가 되지 아니한다.
그리고 행복추구권 또한 일반조항적 또는 보충적 성격을 지닌 기본권으로,뒤에서 보는 바와 같이 같은 사항에 대하여 평등권과 인간다운 생활을 할 권리라는 우선적으로 적용될 수 있는 기본권이 존재한다고 보아 그 침해 여부를판단하는 이상, 이에 대하여는 따로 판단하지 않기로 한다(헌재 2010. 6. 24.2008헌바128, 판례집 22-1하, 473, 483; 헌재 2009. 3. 26. 2006헌마240, 판례집21-1상, 592, 612 등 참조).
(3) 따라서 아래에서는 청구인의 평등권과 인간다운 생활을 할 권리가 침해되는지 여부를 중심으로 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되는지 여부를 살펴보기로 한다.
나. 평등권 침해 여부
(1) 평등원칙의 의미
헌법 제11조 제1항은“모든 국민은 법 앞에 평등하다.”고 규정하여 평등원칙을 보장하고 있는데, 이러한 원칙은 본질적으로 같은 것을 다르게, 본질적으로다른 것을 같게 취급하는 것을 금하는 것으로, 비교대상이 되는 두 개의 사실관계 사이에 서로 다른 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 이를 서로 다르게 취급한다면 이로써 평등권을 침해하게 된다는 것이다.
그런데 서로 비교될 수 있는 사실관계가 모든 관점에서가 아니라 단지 일정한 요소에 있어서만 같은 경우, 비교되는 두 사실관계를 법적으로 같은 것으로볼 것인지 아니면 다른 것으로 볼 것인지를 판단하기 위해서는 어떠한 요소가결정적인 기준이 되는지가 문제되는데, 이 경우 두 개의 사실관계가 본질적으로 같은지는 일반적으로 당해 법률조항의 의미와 목적을 고려하여 판단하여야한다(헌재 2002. 5. 30. 2000헌마81, 판례집 14-1, 528, 548; 헌재 2010. 4. 29.2009헌바102, 판례집 22-1하, 37, 49-50 등 참조).
(2) 차별취급의 존부
(가) 비교 집단의 설정
국민연금법의 적용을 받는 일반 근로자는 가입 중에 생긴 질병이나 부상으로 신체상 또는 정신상의 장애가 있으면 그 질병이나 부상이 업무와 인과관계가 인정되지 않는 경우에도 장애의 정도에 따라 장애연금을 지급받는 것과 달리, 이 사건 법률조항은 공상으로 폐질상태에 이른 공무원(이하‘공상장해 공무원’이라 한다)에 대해서만 장해급여를 지급하도록 하여 비공상으로 폐질상태에 이른 공무원(이하‘비공상장해 공무원’이라 한다)에 대해서는 장해급여수급권을 인정하지 않고 있으므로, 이로 인한 평등권의 침해 여부가 문제될 수있다.
이와 관련하여, 이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부를심사하기 위해서는①국민연금법의 적용을 받는 일반 근로자와 공무원연금법의 적용을 받는 공무원 및②공상장해 공무원과 비공상장해 공무원의 경우와같은 2가지의 유형을 비교집단으로 상정할 수 있다.
(나) 국민연금법의 적용을 받는 일반 근로자와의 차별취급의 존부
1) 공무원도 종속적인 지위에서 근로를 제공하고 생활수단을 획득하여 자신과 부양가족의 생계를 유지하는 직업인이라는 점에서 일반 근로자와 그 성질을 같이 하고 있으나, 공무원은 무엇보다도 국가에 고용되어 공직을 수행하고, 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위를 갖는다는 점에서 일반 근로자와는
근본적으로 차이가 있고, 바로 이러한 공무원의 지위와 직무의 성격 때문에 공무원을 대상으로 하는 독자적인 연금체계가 형성되어 운영되고 있는 것이다.
2) 사회보험에 관한 법률로는 국민연금법, 공무원연금법, 군인연금법, 사립학교교직원연금법, 국민건강보험법, 고용보험법 및 산업재해보상보험법 등이있는데, 그 중 국민연금법과 공무원연금법은 그에 따른 연금이 공적인 성격을가진 사회보험이라는 점에서 군인연금법이나 사립학교교직원연금법과 성질을같이 하고 있으나, 공무원연금은 군인연금이나 사립학교교직원연금과 같이 특수직역연금의 일종으로 국민연금과는 다른 차이점을 갖고 있다.
우선 국민연금은 일반 국민을 대상으로 노령ㆍ장애 또는 사망에 대하여 연금급여를 실시함으로써 국민의 생활안정과 복지증진에 이바지할 것을 목적으로 하는데 반하여, 공무원연금은 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로인한 부상·질병·폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써, 공무원 및 그유족의 생활안정과 복리향상에 이바지함을 목적으로 하고 있다.
국민연금은 근로관계로부터 독립하여 제3자인 보험자로 하여금 피보험자에대한 생활위험을 보호하도록 함으로써 순수한 사회정책적 차원에서 가입자의기초적인 노후생활 보장을 주된 목적으로 하는 반면, 공무원연금은 근무관계의 한 당사자인 국가가 공무원의 사회보장을 직접 담당함으로써 피보험자인공무원을 사회정책적으로 보호하는 이외에도 공무원 근무관계의 기능을 유지한다는 측면도 함께 도모하고 있다.
이에 따라 공무원연금은 연금제도의 본래적 기능인 퇴직연금 이외에도 기업의 퇴직금에 해당하는 일시금 및 퇴직수당, 민간의 산업재해보상보험(이하‘산재보험’이라 한다)에 해당하는 공무상 재해보상급여 기타 일반재해에 대한 각종 부조급여를 실시하는 등 폭넓은 보장기능을 담당하고, 아울러 전ㆍ현직 공무원을 위한 다양한 후생복지 프로그램을 마련함으로써, 공무원이라는 특수직역을 대상으로 한 노후소득보장, 근로보상, 재해보상, 부조 및 후생복지 등을 포괄적으로 실시하는 등 종합적인 사회보장제도로서의 성격을 갖고 있다 할 수 있다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57, 판례집 14-2, 1, 9-10; 헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42, 판례집 17-1, 973, 981 등 참조).
국민연금은 가입자의 노령을 주된 보호대상으로 하고 그 이외에 장애와 사망을 보호하는데 비하여, 공무원연금은 기본적으로 노령보다는 공무원의 퇴직을 주된 보호대상으로 하고, 그 이외에 사망과 공무로 인한 부상·질병·폐질그리고 일정한 재산상의 피해를 보호한다(공무원연금법 제41조).
국민연금법에 의한 급여로는 노령급여, 장애급여, 유족급여와 반환일시금급여가 있는데 반하여, 공무원연금법에 의한 급여로는 공무상요양비, 공무상요양일시금, 재해부조금, 사망조위금 등의 단기급여와(공무원연금법 제34조)퇴직급여, 장해급여, 유족급여, 퇴직수당 등 장기급여가(공무원연금법 제42조)있는 등, 공무원연금은 국민연금과 주된 보호대상을 달리하고, 전체적으로 볼때 상대적으로 좀 더 다양한 급여를 제공한다고 할 수 있다.
또한, 국민연금에 있어 사업장가입자의 연금보험료는 가입자 본인과 사용자가 각각 절반씩 부담하고(국민연금법 제88조 제3항), 지역가입자, 임의가입자및 임의계속가입자의 연금보험료는 원칙적으로 가입자 본인이 전액 부담하며(제88조 제4항), 여기에 부분적으로 국고 부담이 이루어지고 있는 데 반하여(제87조), 공무원연금에 있어서는 장기급여 중 퇴직급여 및 유족급여에 소요되는 비용은 원칙적으로 공무원과 국가 또는 지방자치단체가 부담하고, 단기급여 및 장기급여 중 공무상의 질병·부상·폐질 또는 사망에 대한 급여와 퇴직수당의 지급에 소요되는 비용은 국가 또는 지방자치단체가 각각 부담하여(공무원연금법 제65조 제1항 내지 제3항) 국가 또는 지방자치단체가 공무원연금의 재원조성에 관여하는 정도가 매우 큰 실정이다.
3) 국민연금에 있어서는 가입기간 중에 생긴 질병이나 부상으로 발생한 장애에 대하여 그 질병이나 부상의 원인을 묻지 않고 장애연금을 지급하는데(국민연금법 제67조), 이는 근로관계에서 독립하여 제3자인 보험자로 하여금 사회정책적 차원에서 피보험자의 장애라는 생활위험을 보호하게 한다는 국민연금의 목적을 구체적으로 실현하는 의미를 갖고 있는 것으로서, 가입자가 고용관계에 의하여 종속된 근로자인지 여부를 불문하고 모든 국민연금 가입자에대하여 적용된다.
한편, 민간기업에서 근로자가 업무상 재해를 당한 경우 사업주가 근로기준법상 재해보상의 책임을 지도록 하기 위하여, 국가가 사업주로부터 일정액의보험료를 징수하고 이를 재원으로 하여 사업주를 대신하여 재해를 당한 근로자에게 보상을 해 주는 사회보험의 일종으로 산재보험이 마련되어 있는데, 그중 장해급여는 근로자가‘업무상’의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우 그 장해의 정도에 따라 지급되는 보험급여로서, 장기적인 노동능력의 감소 또는 상실에 대한 소득보장급여로서의 성격을 갖고 있고, 장기적인 임금대체급여로서의 기능을 수행하고 있다(헌재 2009.5. 28. 2005헌바20등, 판례집 21-1하, 446, 459 참조).
이러한 산재보험은 개인의 생활을 보호하는 사회정책적인 목적을 추구하는이외에도 노동관계의 종속성을 갖는 노동과정에서 발생한 사고에 기인하는 피해를 보호함으로써 사용자의 책임관계를 규율하는 성격을 아울러 갖는다는 점에서(헌재 2010. 4. 29. 2009헌바102, 판례집 22-1하, 37, 50 참조) 국민연금과는차이가 있다.
이 사건 법률조항에 의한 장해급여는 공무 영역에 있어 위와 같은 민간의산재보험에 대응하여 근무관계의 한 당사자인 국가가 공무원의 근무관계에서발생하는 사고에 기인하는 피해를 보상하는 재해보상의 성격을 갖고 있는 것으로서, 국민연금법 제67조의 장애연금과는 그 목적과 기능을 달리한다.
4) 이와 같은 점에 비추어 볼 때, 공무원과 일반 근로자는 그 지위와 직무의성격을 달리하며, 공무원연금과 국민연금은 공적연금제도의 성격을 가진 사회보험이라는 공통점을 제외하고는 보험가입자, 제도의 목적과 기능, 성격, 보호대상과 급여의 종류, 비용부담 등에 있어 큰 차이가 있고, 이에 따라 이 사건법률조항과 국민연금법 제67조는 입법목적과 기능에도 차이가 있어, 가입 중에 질병이나 부상으로 장애가 있는 때에는 그것이 업무와 인과관계가 인정되지 않는 경우에도 가입자에 대하여 장애연금을 지급하도록 한 국민연금법 제67조의 의미와 목적이 이 사건 법률조항과 같다고 할 수 없으므로, 공무원연금법의 적용을 받는 공무원과 국민연금법의 적용을 받는 일반 근로자가 본질적으로 동일한 비교집단이라고 보기 어렵다.
따라서 이 사건 법률조항이 비공상 장해공무원을 장해급여의 대상에서 제외하고 있다 하더라도, 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급한 것이라고 볼 수없어 차별 자체가 존재하지 않으므로, 이 사건 법률조항이 국민연금법의 적용을 받는 일반 근로자와의 관계에서 청구인의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
(다) 공상장해 공무원과의 차별취급 여부
공상장해 공무원과 비공상장해 공무원은 모두 공무원으로서 그 지위와 직무의 성격이 같고, 폐질상태로 인하여 보호를 받을 사실상의 필요성이 있다는 점에서도 마찬가지라 할 수 있다.
그러나, 공상장해 공무원은 국가와의 근무관계에 따른 직무수행과 관련하여질병 또는 부상을 입고 폐질상태에 이른 것이므로, 그러한 직무수행과 관련이없는 사유로 폐질상태에 이른 공무원과는 그 원인에서 질적인 차이가 있고, 나아가 국가에 의한 보호의 필요성과 보호가치의 면에서도 같다고 볼 수 없다.
또한, 앞서 본 바와 같이 공무원연금제도는 근무관계의 한 당사자인 국가가
공무원의 사회보장을 직접 담당함으로써 공무원을 사회정책적으로 보호하는것 이외에도 공무원 근무관계의 기능을 유지한다는 목적도 함께 고려하고 있으며, 이 사건 법률조항에 규정된 장해급여는 민간의 산재보험에 대응하여 국가가 공무원의 근무관계에서 발생한 사고에서 비롯된 피해를 보상하여 주는데주된 입법목적이 있다.
그렇다면 공상장해 공무원과 비공상장해 공무원은 폐질상태로 인하여 보호를 받을 사실상의 필요성이 있는 공무원이라는 점만이 같을 뿐, 국가에 의한보호의 필요성 및 보호가치에 있어 큰 차이가 있고, 공무원연금 제도의 입법취지와 이 사건 법률조항의 의미와 목적에 비추어 보더라도 같다고 할 수 없으므로, 본질적으로 동일한 비교집단이라고 보기 어렵다.
따라서 이 사건 법률조항이 비공상장해 공무원을 장해급여의 대상에서 제외하고 있다 하더라도, 이는 본질적으로 같은 것을 다르게 취급한 것이라 할 수없어 이 사건 법률조항에 의한 차별 자체가 존재하지 않는다고 할 것이므로,이 사건 법률조항이 공상장해 공무원과의 관계에서 청구인의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
다. 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부
(1) 인간다운 생활을 할 권리의 법적 성격 및 심사기준
헌법은“모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.”고 하면서(제34조제1항),“국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.”고 함과아울러 (제34조 제2항)“신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.”고 규정하고있는데(제34조 제5항), 이러한 규정들은 생활능력 없는 신체장애자에게 인간다운 생활을 할 권리가 있고, 이에 대응하여 국가에게 생활능력 없는 신체장애자를 보호할 헌법적인 의무가 있음을 보여주고 있는 것이다.
이와 같이 헌법이 보장하는 인간다운 생활을 할 권리는 사회권적 기본권의일종으로서 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한급부를 요구할 수 있는 권리를 의미하는데, 이는 국가가 재정형편 등 여러 가지 상황들을 종합적으로 감안하여 법률을 통하여 구체화할 때에 비로소 인정될 수 있는 법적인 권리에 해당한다(헌재 2003. 5. 15. 2002헌마90, 판례집15-1, 581, 600-601; 헌재 2009. 11. 26. 2007헌마734, 판례집 21-2하, 576, 595등 참조).
한편, 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지고 국가는 생활능력 없는
국민을 보호할 의무가 있다는 헌법의 규정은 모든 국가기관을 기속하는 것이지만, 그 중 입법부나 행정부에 대해서는 국민소득, 국가의 재정능력과 정책등을 고려하여 가능한 범위 안에서 최대한으로 모든 국민이 물질적인 최저생활을 넘어서 인간의 존엄성에 맞는 건강하고 문화적인 생활을 누릴 수 있도록하여야 한다는 행위의 지침, 즉 행위규범으로 작용하는데 반해, 헌법재판에 있어서는 다른 국가기관, 즉 입법부나 행정부가 국민으로 하여금 인간다운 생활을 영위하도록 하기 위하여 객관적으로 필요한 최소한의 조치를 취할 의무를다하였는지를 기준으로 국가기관의 행위의 합헌성을 심사하여야 한다는 통제규범으로 작용하는 등, 그 기속의 의미가 동일하지 아니하다(헌재 2001. 4. 26.2000헌마390, 판례집 13-1, 977, 989; 헌재 2009. 11. 26. 2007헌마734, 판례집21-2하, 576, 595 등 참조).
또한, 국가가 행하는 생계보호가 헌법이 요구하는 객관적인 최소한도의 내용을 실현하고 있는지 여부는 결국 국가가 국민의 인간다운 생활을 보장함에필요한 최소한도의 조치를 취하였는가의 여부에 달려 있다 할 것인데, 생계보호의 구체적 수준을 결정하는 것은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 재량에 맡겨져 있다 할 것이므로, 국가가인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적심사의 대상이 될 경우에는, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였거나 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를명백히 일탈한 경우에 한하여 인간다운 생활을 할 권리를 보장한 헌법에 위반된다 할 수 있는 것이다(헌재 1997. 5. 29. 94헌마33, 판례집 9-1, 543, 554-555;헌재 2009. 9. 24. 2007헌마1092, 판례집 21-2상, 765, 783; 헌재 2009. 11. 26.2007헌마734, 판례집 21-2하, 576, 595-596 등 참조).
(2) 이 사건 법률조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부
(가) 퇴직한 공상장해 공무원에 한하여 장해급여수급권을 인정하고 있는 이사건 법률조항이 헌법이 요구하는 객관적인 최소한도의 내용을 실현하고 있는지 여부는, 국가가 인간다운 생활을 보장함에 필요한 최소한도의 조치를 취하였는가의 여부에 달려있다 할 것이다.
국가가 신체장애로 생활능력이 없는 퇴직공무원의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 행하는 사회보장의 수단으로는, 이 사건 법률조항에 의한 장해급여이외에 공무원연금법상의 다른 규정이나 다른 법령에 의하여 행해지는 것도있으므로, 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적 내용의 최소한을 보
장하고 있는지 여부는 이 사건 법률조항에 의한 장해급여만을 가지고 판단해서는 아니 되고, 그 이외의 법령에 의거하여 국가가 인간다운 생활을 보장하기위해 지급하는 각종의 급여나 부담의 감면 등을 총괄하여 판단하여야 한다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328, 판례집 16-2하, 195, 207 참조).
(나) 앞서 본 바와 같이, 이 사건 법률조항에 의한 장해급여는 공무원의 근무관계에서 발생한 사고에 기인하는 피해를 보상하는 재해보상의 성격을 지니므로, 공상장해 공무원에 대해서만 그 급여를 실시하도록 한 것이고, 이에 따라 신체장애로 생활능력이 없는 퇴직공무원이더라도 비공상장해로 인한 경우에는 그 대상에서 제외되고 있지만, 이들 퇴직공무원에 대해서는 공무원연금법상의 다음과 같은 급여와 아울러 일반 국민의 지위에서 다른 법령에 의하여부여되는 각종의 혜택이 주어지고 있다.
우선 공무원연금법은 퇴직공무원에 대하여 퇴직으로 인한 소득상실을 보장해 주는 퇴직급여제도를 마련하여 청구인과 같이 재직기간이 20년 미만인 때에도 퇴직일시금을 지급해 주고(제48조), 민간의 법정퇴직금에 해당하는 근로보상금 성격의 퇴직수당제도를 두어 공무원이 1년 이상 재직하고 퇴직한 경우에는 퇴직수당을 지급하도록 하고 있는데(제61조의2), 이러한 퇴직급여와 퇴직수당은 공로보상 내지 후불임금의 성격을 가짐과 동시에 사회보장급여로서의 성격도 함께 갖는 것으로, 퇴직공무원의 인간다운 생활을 보장하기 위한 급여로서의 기능도 수행하고 있다 할 것이다.
또한, 국민기초생활보장법은 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행해 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적으로 하여(제1조), 그 수급권자를 대상으로 생계급여를 기본으로 수급자의 필요에 따라 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여를 병행하여 지급하되, 급여의수준은 해산급여와 장제급여를 제외한 나머지 급여들과 수급자의 소득인정액을 포함하여 최저생계비 이상이 되도록 하고 있다(제7조).
그 외에도 장애인에 대하여는①장애인복지법에 따른 장애인 의료비 지원(제36조), 자녀 교육비 지원(제38조), 장애수당 지급(제49조) 또는 철도, 도시철도, 공영버스, 국공립공연장, 공공체육시설, 고궁, 능원이나 국·공립박물관 또는 미술관, 국·공립공원의 요금 감면(제30조, 시행령 제17조 제1항 별표 2),②의료급여법에 따른 장애인 보장구 구입대금 지원(제13조),③개별소비세법에 따른 승용자동차에 대한 개별소비세 면제(제18조 제1항 제3호 가목),④구지방세법(제7조, 제9조)이나 지방세제한특례법(제17조)에 따른 장애인용 차량
에 대한 취득세ㆍ자동차세 등 각종 세금 면제,⑤ ‘액화석유가스의 안전관리및 사업법’에 따른 승용자동차LPG연료 사용 허용(제36조, 시행규칙 제53조제6호) 및⑥유료도로법에 따른 고속도로통행료 할인(제15조 제2항, 시행령제8조 제1항 제3호) 등 각종 급여와 부담 감면 등이 소정의 요건과 절차에 따라 행해지고 있다.
(다) 이와 같은 사정들에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항이 퇴직한 비공상장해공무원의 장해급여수급권을 제한하고 있다 하더라도, 그것만으로는 국가가 신체장애로 인하여 생활능력이 없는 퇴직공무원의 인간다운 생활을 보장하기 위한 조치를 취함에 있어 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의보장에도 이르지 못하였거나, 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 단정할 수 없다.
따라서, 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인의 인간다운 생활을 할 권리가침해되거나 국가가 사회보장·사회복지의 증진의무 및 생활무능력자 보호의무 등을 위반하였다고 할 수 없다.

conclusion: 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 공무원이 공무상 질병 또는 부상(이하 ‘공상’이라 한다)으로 폐질상태로 되어 퇴직하거나, 퇴직 후에 공상으로 폐질상태로 된 때에 한하여 장해급여를 지급하도록 규정하고 있는 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제51조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 공무와 인과관계가 인정되지 않는 질병 또는 부상(이하 ‘비공상’이라 한다)으로 폐질상태에 이른 퇴직공무원인 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 
2. 이 사건 법률조항이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 공무원과 일반 근로자는 그 지위와 직무의 성격을 달리하며, 공무원연금과 국민연금은 공적연금제도의 성격을 가진 사회보험이라는 공통점을 제외하고는 보험가입자, 제도의 목적과 기능, 성격, 보호대상과 급여의 종류, 비용부담 등에 있어 큰 차이가 있고, 이에 따라 이 사건 법률조항과 국민연금법 제67조는 입법목적과 기능에도 차이가 있어, 가입 중에 질병이나 부상으로 장애가 있는 때에는 그것이 업무와 인과관계가 인정되지 않는 경우에도 가입자에 대하여 장애연금을 지급하도록 한 국민연금법 제67조의 의미와 목적이 이 사건 법률조항과 같다고 할 수 없으므로, 공무원연금법의 적용을 받는 공무원과 국민연금법의 적용을 받는 일반 근로자가 본질적으로 동일한 비교집단이라고 보기 어렵다. 
또한, 공상으로 폐질상태에 이른 공무원(이하 ‘공상장해 공무원’이라 한다)과 비공상장해 공무원은 폐질상태로 인하여 보호를 받을 사
실상의 필요성이 있는 공무원이라는 점만이 같을 뿐, 국가에 의한 보호의 필요성 및 보호가치에 있어 큰 차이가 있고, 공무원연금 제도의 입법취지와 이 사건 법률조항의 의미와 목적에 비추어 보더라도 같다고 할 수 없으므로, 본질적으로 동일한 비교집단이라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
2. 이 사건 법률조항에 의한 장해급여는 공무원의 근무관계에서 발생한 사고에 기인하는 피해를 보상하는 재해보상의 성격을 지니므로 공상장해 공무원에 대해서만 그 급여를 실시하도록 한 것이고, 이에 따라 신체장애로 생활능력이 없는 퇴직공무원이더라도 비공상장해로 인한 경우에는 그 대상에서 제외되고 있지만, 이들 퇴직공무원에 대해서는 공무원연금법상의 퇴직급여와 퇴직수당을 지급함과 아울러 일반 국민의 지위에서 국민기초생활보장법상의 급여 및 각종 법령상의 장애인에 대한 급여와 부담 감면 등의 혜택이 소정의 요건과 절차에 따라 주어지고 있으므로, 이 사건 법률조항이 퇴직한 비공상장해 공무원의 장해급여수급권을 제한하고 있다 하더라도, 그것만으로는 국가가 신체장애로 인하여 생활능력이 없는 퇴직공무원의 인간다운 생활을 보장하기 위한 조치를 취함에 있어 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에도 이르지 못하였거나, 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 단정할 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인의 인간다운 생활을 할 권리가 침해된다고 할 수 없다.
adjobtTxt: 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제51조(장해연금 또는 장해보상금) ① 공무원이 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 폐질상태로 되어 퇴직한 때 또는 퇴직 후에 그 질병 또는 부상으로 인하여 폐질상태로 된 때에는 대통령령이 정하는 폐질의 정도에 따라 본인이 원하는 바에 의하여 장해연금 또는 장해보상금을 지급한다.
refrnPrvsn: 헌법 제11조 제1항, 제34조 제1항, 제2항, 제5항
국민연금법(2010. 2. 4. 법률 제10012호로 개정된 것) 제67조(장애연금의 수급권자) ① 가입 중에 생긴 질병(당해 질병의 초진일이 가입 중에 있는 경우로서 가입자가 가입 당시 발병 사실을 알지 못한 경우를 포함한다. 이하 이 절 및 제4절에서 같다)이나 부상으로 완치된 후에도 신체상 또는 정신상의 장애가 있는 자에 대하여는 그 장애가 계속되는 동안 장애 정도에 따라 장애연금을 지급한다.
②∼⑤ 생략
구 공무원연금법 시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되고, 2010. 1. 1. 대통령령 제21974호로 개정되기 전의 것) 제45조(폐질상태의 정도구분) ① 법 제51조의 규정에 의한 장해급여의 폐질상태의 정도 구분(이하 “폐질등급”이라 한다)은 별표 2와 같으며, 폐질등급에 규정되지 아니한 폐질이 있는 때에는 그 폐질정도에 따라 폐질등급에 정하여진 폐질상태에 준하여 그 폐질등급을 정한다. 다만, 제2급 내지 제10급에 해당하는 폐질이 2개 부위 이상인 때에는 그 중 중한 폐질 2개에 대하여 별표 2에 의한 각각의 부위별 폐질등급을 정한 후 그 폐질등급에 따라 별표 3에 의하여 종합폐질등급을 결정한다.
② 제1항의 폐질등급 구분을 위한 세부판정기준은 행정자치부령으로 정한다.
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42, 판례집 17-1, 973, 981
헌재 2010. 4. 29. 2009헌바102, 판례집 22-1하, 37, 49-50
헌재 2010. 6. 24. 2008헌바128, 판례집 22-1하, 473, 481
2. 헌재 1997. 5. 29. 94헌마33, 판례집 9-1, 543, 554-555
헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328, 판례집 16-2하, 195, 207
헌재 2009. 11. 26. 2007헌마734, 판례집 21-2하, 576, 595-596
event: 청 구 인 임○영
국선대리인 변호사 윤정대
eventCol1: 청구인|임○영
국선대리인 변호사 윤정대
reason: 1. 사건개요 및 심판대상
가. 사건개요
(1) 청구인은 2006. 12. 16. 군무원으로 임용되어 근무하다가 2007. 11. 21.
‘요부염좌’ 및 ‘제5요추-제1천추간 추간판내장증, 추간판탈출증, 요추간판퇴화, 요천추골 부분 척추협착, 근막통증증후군’의 진단을 받고 공무원연금관리공단에 공무상요양 신청을 하였으나, 2008. 4. 28. 요부염좌 부분만 승인되고, 나머지는 공무와 상당인과관계가 없다는 이유로 불승인되었다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
(2) 이에 청구인은 공무원연금관리공단을 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다가 2009. 7. 6. 기각되고(서울행정법원 2008구단14237), 10. 1. 퇴직한 후 2010. 3. 17. 항소 및 7. 29. 상고 또한 기각되자(서울고등법원 2009누21958 및 대법원 2010두7000), 공무원에 대한 장해급여의 지급요건을 질병 또는 부상과 공무 사이에 상당인과관계가 있는 경우로 한정한 공무원연금법 제51조가 청구인의 평등권과 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해한다며, 2010. 8. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상
청구인은 공무원연금법 제51조 이외에도 그 시행령 제45조를 심판대상으로 삼고 있으나, 이는 공무원이 공무상 질병 또는 부상(이하 ‘공상’이라 한다)으로 폐질상태가 된 것을 전제로 공무원연금법 제51조의 위임에 따라 그 정도를 구분하여 규정한 것에 지나지 않을 뿐, 공무원에 대한 장해급여의 지급요건을 한정하는 것과는 관련이 없으며, 청구인 또한 그 시행령 조항이 헌법에 위반된다는 데 대하여 별다른 주장도 하지 않고 있을 뿐만 아니라, 달리 헌법에 위반되는지 여부에 관하여 적극적으로 해명할 필요가 있다고 보이지 아니하므로, 이를 이 사건 심판대상에서 제외하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제51조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이고, 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제51조(장해연금 또는 장해보상금) ① 공무원이 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 폐질 상태로 되어 퇴직한 때 또는 퇴직 후에 그 질병 또는 부상으로 인하여 폐질상태로 된 때에는 대통령령으로 정하는 폐질의 정도에 따라 본인이 원하는 바에 의하여 장해연금 또는 장해보상금을 지급한다.
[관련조항]
구 공무원연금법 시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17101호로 개정되고, 2010. 1. 1. 대통령령 제21974호로 개정되기 전의 것) 제45조(폐질상태의 정도구분) ① 법 제51조의 규정에 의한 장해급여의 폐질상태의 정도구분(이하 ‘폐질등급’이라 한다)은 별표 2와 같으며, 폐질등급에 규정되지 아니한 폐질이 있는 때에는 그 폐질정도에 따라 폐질등급에 정하여진 폐질상태에 준하여 그 폐질등급을 정한다. 다만, 제2급 내지 제10급에 해당하는 폐질이 2개부위이상인 때에는 그 중 중한 폐질 2개에 대하여 별표 2에 의한 각각의 부위별 폐질등급을 정한 후 그 폐질등급에 따라 별표 3에 의하여 종합폐질등급을 결정한다.
② 제1항의 폐질등급 구분을 위한 세부판정기준은 행정안전부령으로 정한다.
국민연금법 제67조(장애연금의 수급권자) ① 가입 중에 생긴 질병(당해 질병의 초진일이 가입 중에 있는 경우로서 가입자가 가입 당시 발병 사실을 알지 못한 경우를 포함한다. 이하 이 절 및 제4절에서 같다)이나 부상으로 완치된 후에도 신체상 또는 정신상의 장애가 있는 자에 대하여는 그 장애가 계속되는 동안 장애 정도에 따라 장애연금을 지급한다.
②～⑤ 생략
2. 청구인의 주장요지
가. 국민연금법 제67조 제1항은 "가입 중에 생긴 질병이나 부상으로 완치된 후에도 신체상 또는 정신상의 장애가 있는 자에 대하여는 그 장애가 계속되는 동안 장애 정도에 따라 장애연금을 지급한다."고 규정하여, 일반 근로자에 대하여 장애 발생의 원인이 ‘업무상의’ 질병 또는 부상으로 인한 것인지 여부와 관계없이 장애연금을 지급하는데 반하여, 이 사건 법률조항은 공무원에 대하여 오직 공상으로 폐질상태에 이른 경우에 한하여 장해급여를 지급하도록 함으로써, 합리적인 이유 없이 국민연금에 가입한 일반 근로자와 공무원을 차별하고, 장해급여수급권에 있어 공상으로 인정된 공무원과 공상으로 인정되지 않은 공무원을 차별하여, 청구인의 평등권을 침해한다.
나. 이 사건 법률조항은 공무와 인과관계가 인정되지 않는 질병 또는 부상(이하 ‘비공상’이라 한다)으로 폐질상태에 이른 경우를 장해급여의 지급대상에서 배제함으로써 청구인의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리와 행복추구권을 침해하고, 국가의 사회보장&#183;사회복지의 증진에 대한 노력과 신체장애 등의 사유로 생활능력이 없는 국민에 대한 보호의무를 위반하고 있다.
3. 판  단
가. 제한되는 기본권
(1) 공무원연금법상의 장해급여수급권은 "모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다."고 규정한 헌법 제34조 제1항과 "국가는 사회보장ㆍ사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다."고 규정한 헌법 제34조 제2항에서 도출되는 사회적 기본권 가운데 하나인 사회보장수급권의 성격을 가짐과 동시에 공로보상으로서의 성격도 함께 가진다(헌재 2010. 6. 24. 2008헌바128, 판례집 22-1하, 473, 481 참조).
이와 같은 장해급여수급권은 국가가 일방적으로 베푸는 시혜적인 급부를 요구할 수 있는 권리에 그치지 아니하고, 헌법상 보장된 사회적 기본권의 성격을 가지는 것이므로, 이 사건에 있어 만일 입법자가 장해급여수급권자의 범위를 정하면서 어느 집단을 합리적인 이유 없이 포함시키지 아니하거나 급여의 대상에서 제외하는 등 불완전하거나 불충분한 입법형성을 함으로써 입법재량의 한계를 일탈한 경우에는, 그러한 흠결을 가진 입법 그 자체에 의하여 청구인의 평등권이나 사회적 기본권이 침해된다 할 수 있다.
(2) 청구인은 이 사건 법률조항이 자신의 재산권과 행복추구권 또한 침해한다고 주장한다.
그러나 헌법상 재산권의 보장은 재산권 형성적 법률유보에 의하여 그 내용과 한계가 실현되고 구체화되는 것으로서(헌재 2002. 6. 29. 98헌마36 참조), 청구인과 같이 비공상으로 폐질상태에 이른 공무원의 장해급여수급권에 대해서는 입법에 의하여 구체적으로 그 내용이 형성된 바가 없고, 장해급여의 재원은 모두 국가가 부담하여 청구인이 기여할 부분이 없으므로, 이 사건에 있어 청구인의 재산권이 침해되는지 여부는 문제가 되지 아니한다.
그리고 행복추구권 또한 일반조항적 또는 보충적 성격을 지닌 기본권으로, 뒤에서 보는 바와 같이 같은 사항에 대하여 평등권과 인간다운 생활을 할 권리라는 우선적으로 적용될 수 있는 기본권이 존재한다고 보아 그 침해 여부를 판단하는 이상, 이에 대하여는 따로 판단하지 않기로 한다(헌재 2010. 6. 24. 2008헌바128, 판례집 22-1하, 473, 483; 헌재 2009. 3. 26. 2006헌마240, 판례집 21-1상, 592, 612 등 참조).
(3) 따라서 아래에서는 청구인의 평등권과 인간다운 생활을 할 권리가 침해되는지 여부를 중심으로 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되는지 여부를 살펴보기로 한다.
나. 평등권 침해 여부
(1) 평등원칙의 의미
헌법 제11조 제1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다."고 규정하여 평등원칙을 보장하고 있는데, 이러한 원칙은 본질적으로 같은 것을 다르게, 본질적으로 다른 것을 같게 취급하는 것을 금하는 것으로, 비교대상이 되는 두 개의 사실관계 사이에 서로 다른 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 이를 서로 다르게 취급한다면 이로써 평등권을 침해하게 된다는 것이다.
그런데 서로 비교될 수 있는 사실관계가 모든 관점에서가 아니라 단지 일정한 요소에 있어서만 같은 경우, 비교되는 두 사실관계를 법적으로 같은 것으로 볼 것인지 아니면 다른 것으로 볼 것인지를 판단하기 위해서는 어떠한 요소가 결정적인 기준이 되는지가 문제되는데, 이 경우 두 개의 사실관계가 본질적으로 같은지는 일반적으로 당해 법률조항의 의미와 목적을 고려하여 판단하여야 한다(헌재 2002. 5. 30. 2000헌마81, 판례집 14-1, 528, 548; 헌재 2010. 4. 29. 2009헌바102, 판례집 22-1하, 37, 49-50 등 참조).
(2) 차별취급의 존부
(가) 비교 집단의 설정
국민연금법의 적용을 받는 일반 근로자는 가입 중에 생긴 질병이나 부상으로 신체상 또는 정신상의 장애가 있으면 그 질병이나 부상이 업무와 인과관계가 인정되지 않는 경우에도 장애의 정도에 따라 장애연금을 지급받는 것과 달리, 이 사건 법률조항은 공상으로 폐질상태에 이른 공무원(이하 ‘공상장해 공무원’이라 한다)에 대해서만 장해급여를 지급하도록 하여 비공상으로 폐질상태에 이른 공무원(이하 ‘비공상장해 공무원’이라 한다)에 대해서는 장해급여수급권을 인정하지 않고 있으므로, 이로 인한 평등권의 침해 여부가 문제될 수 있다.
이와 관련하여, 이 사건 법률조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부를 심사하기 위해서는 ① 국민연금법의 적용을 받는 일반 근로자와 공무원연금법의 적용을 받는 공무원 및 ② 공상장해 공무원과 비공상장해 공무원의 경우와 같은 2가지의 유형을 비교집단으로 상정할 수 있다.
(나) 국민연금법의 적용을 받는 일반 근로자와의 차별취급의 존부
1) 공무원도 종속적인 지위에서 근로를 제공하고 생활수단을 획득하여 자신과 부양가족의 생계를 유지하는 직업인이라는 점에서 일반 근로자와 그 성질을 같이 하고 있으나, 공무원은 무엇보다도 국가에 고용되어 공직을 수행하고, 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위를 갖는다는 점에서 일반 근로자와는
근본적으로 차이가 있고, 바로 이러한 공무원의 지위와 직무의 성격 때문에 공무원을 대상으로 하는 독자적인 연금체계가 형성되어 운영되고 있는 것이다.
2) 사회보험에 관한 법률로는 국민연금법, 공무원연금법, 군인연금법, 사립학교교직원연금법, 국민건강보험법, 고용보험법 및 산업재해보상보험법 등이 있는데, 그 중 국민연금법과 공무원연금법은 그에 따른 연금이 공적인 성격을 가진 사회보험이라는 점에서 군인연금법이나 사립학교교직원연금법과 성질을 같이 하고 있으나, 공무원연금은 군인연금이나 사립학교교직원연금과 같이 특수직역연금의 일종으로 국민연금과는 다른 차이점을 갖고 있다.
우선 국민연금은 일반 국민을 대상으로 노령ㆍ장애 또는 사망에 대하여 연금급여를 실시함으로써 국민의 생활안정과 복지증진에 이바지할 것을 목적으로 하는데 반하여, 공무원연금은 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상&#183;질병&#183;폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써, 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 이바지함을 목적으로 하고 있다.
국민연금은 근로관계로부터 독립하여 제3자인 보험자로 하여금 피보험자에 대한 생활위험을 보호하도록 함으로써 순수한 사회정책적 차원에서 가입자의 기초적인 노후생활 보장을 주된 목적으로 하는 반면, 공무원연금은 근무관계의 한 당사자인 국가가 공무원의 사회보장을 직접 담당함으로써 피보험자인 공무원을 사회정책적으로 보호하는 이외에도 공무원 근무관계의 기능을 유지한다는 측면도 함께 도모하고 있다.
이에 따라 공무원연금은 연금제도의 본래적 기능인 퇴직연금 이외에도 기업의 퇴직금에 해당하는 일시금 및 퇴직수당, 민간의 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다)에 해당하는 공무상 재해보상급여 기타 일반재해에 대한 각종 부조급여를 실시하는 등 폭넓은 보장기능을 담당하고, 아울러 전ㆍ현직 공무원을 위한 다양한 후생복지 프로그램을 마련함으로써, 공무원이라는 특수직역을 대상으로 한 노후소득보장, 근로보상, 재해보상, 부조 및 후생복지 등을 포괄적으로 실시하는 등 종합적인 사회보장제도로서의 성격을 갖고 있다 할 수 있다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57, 판례집 14-2, 1, 9-10; 헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42, 판례집 17-1, 973, 981 등 참조).
국민연금은 가입자의 노령을 주된 보호대상으로 하고 그 이외에 장애와 사망을 보호하는데 비하여, 공무원연금은 기본적으로 노령보다는 공무원의 퇴직을 주된 보호대상으로 하고, 그 이외에 사망과 공무로 인한 부상&#183;질병&#183;폐질 그리고 일정한 재산상의 피해를 보호한다(공무원연금법 제41조).
국민연금법에 의한 급여로는 노령급여, 장애급여, 유족급여와 반환일시금 급여가 있는데 반하여, 공무원연금법에 의한 급여로는 공무상요양비, 공무상요양일시금, 재해부조금, 사망조위금 등의 단기급여와(공무원연금법 제34조) 퇴직급여, 장해급여, 유족급여, 퇴직수당 등 장기급여가(공무원연금법 제42조) 있는 등, 공무원연금은 국민연금과 주된 보호대상을 달리하고, 전체적으로 볼 때 상대적으로 좀 더 다양한 급여를 제공한다고 할 수 있다.
또한, 국민연금에 있어 사업장가입자의 연금보험료는 가입자 본인과 사용자가 각각 절반씩 부담하고(국민연금법 제88조 제3항), 지역가입자, 임의가입자 및 임의계속가입자의 연금보험료는 원칙적으로 가입자 본인이 전액 부담하며(제88조 제4항), 여기에 부분적으로 국고 부담이 이루어지고 있는 데 반하여(제87조), 공무원연금에 있어서는 장기급여 중 퇴직급여 및 유족급여에 소요되는 비용은 원칙적으로 공무원과 국가 또는 지방자치단체가 부담하고, 단기급여 및 장기급여 중 공무상의 질병&#183;부상&#183;폐질 또는 사망에 대한 급여와 퇴직수당의 지급에 소요되는 비용은 국가 또는 지방자치단체가 각각 부담하여(공무원연금법 제65조 제1항 내지 제3항) 국가 또는 지방자치단체가 공무원연금의 재원조성에 관여하는 정도가 매우 큰 실정이다.
3) 국민연금에 있어서는 가입기간 중에 생긴 질병이나 부상으로 발생한 장애에 대하여 그 질병이나 부상의 원인을 묻지 않고 장애연금을 지급하는데(국민연금법 제67조), 이는 근로관계에서 독립하여 제3자인 보험자로 하여금 사회정책적 차원에서 피보험자의 장애라는 생활위험을 보호하게 한다는 국민연금의 목적을 구체적으로 실현하는 의미를 갖고 있는 것으로서, 가입자가 고용관계에 의하여 종속된 근로자인지 여부를 불문하고 모든 국민연금 가입자에 대하여 적용된다.
한편, 민간기업에서 근로자가 업무상 재해를 당한 경우 사업주가 근로기준법상 재해보상의 책임을 지도록 하기 위하여, 국가가 사업주로부터 일정액의 보험료를 징수하고 이를 재원으로 하여 사업주를 대신하여 재해를 당한 근로자에게 보상을 해 주는 사회보험의 일종으로 산재보험이 마련되어 있는데, 그 중 장해급여는 근로자가 ‘업무상’의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우 그 장해의 정도에 따라 지급되는 보험급여로서, 장기적인 노동능력의 감소 또는 상실에 대한 소득보장급여로서의 성격을 갖고 있고, 장기적인 임금대체급여로서의 기능을 수행하고 있다(헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20등, 판례집 21-1하, 446, 459 참조).
이러한 산재보험은 개인의 생활을 보호하는 사회정책적인 목적을 추구하는 이외에도 노동관계의 종속성을 갖는 노동과정에서 발생한 사고에 기인하는 피해를 보호함으로써 사용자의 책임관계를 규율하는 성격을 아울러 갖는다는 점에서(헌재 2010. 4. 29. 2009헌바102, 판례집 22-1하, 37, 50 참조) 국민연금과는 차이가 있다.
이 사건 법률조항에 의한 장해급여는 공무 영역에 있어 위와 같은 민간의 산재보험에 대응하여 근무관계의 한 당사자인 국가가 공무원의 근무관계에서 발생하는 사고에 기인하는 피해를 보상하는 재해보상의 성격을 갖고 있는 것으로서, 국민연금법 제67조의 장애연금과는 그 목적과 기능을 달리한다.
4) 이와 같은 점에 비추어 볼 때, 공무원과 일반 근로자는 그 지위와 직무의 성격을 달리하며, 공무원연금과 국민연금은 공적연금제도의 성격을 가진 사회보험이라는 공통점을 제외하고는 보험가입자, 제도의 목적과 기능, 성격, 보호대상과 급여의 종류, 비용부담 등에 있어 큰 차이가 있고, 이에 따라 이 사건 법률조항과 국민연금법 제67조는 입법목적과 기능에도 차이가 있어, 가입 중에 질병이나 부상으로 장애가 있는 때에는 그것이 업무와 인과관계가 인정되지 않는 경우에도 가입자에 대하여 장애연금을 지급하도록 한 국민연금법 제67조의 의미와 목적이 이 사건 법률조항과 같다고 할 수 없으므로, 공무원연금법의 적용을 받는 공무원과 국민연금법의 적용을 받는 일반 근로자가 본질적으로 동일한 비교집단이라고 보기 어렵다.
따라서 이 사건 법률조항이 비공상 장해공무원을 장해급여의 대상에서 제외하고 있다 하더라도, 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급한 것이라고 볼 수 없어 차별 자체가 존재하지 않으므로, 이 사건 법률조항이 국민연금법의 적용을 받는 일반 근로자와의 관계에서 청구인의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
(다) 공상장해 공무원과의 차별취급 여부
공상장해 공무원과 비공상장해 공무원은 모두 공무원으로서 그 지위와 직무의 성격이 같고, 폐질상태로 인하여 보호를 받을 사실상의 필요성이 있다는 점에서도 마찬가지라 할 수 있다.
그러나, 공상장해 공무원은 국가와의 근무관계에 따른 직무수행과 관련하여 질병 또는 부상을 입고 폐질상태에 이른 것이므로, 그러한 직무수행과 관련이 없는 사유로 폐질상태에 이른 공무원과는 그 원인에서 질적인 차이가 있고, 나아가 국가에 의한 보호의 필요성과 보호가치의 면에서도 같다고 볼 수 없다.
또한, 앞서 본 바와 같이 공무원연금제도는 근무관계의 한 당사자인 국가가
공무원의 사회보장을 직접 담당함으로써 공무원을 사회정책적으로 보호하는 것 이외에도 공무원 근무관계의 기능을 유지한다는 목적도 함께 고려하고 있으며, 이 사건 법률조항에 규정된 장해급여는 민간의 산재보험에 대응하여 국가가 공무원의 근무관계에서 발생한 사고에서 비롯된 피해를 보상하여 주는데 주된 입법목적이 있다.
그렇다면 공상장해 공무원과 비공상장해 공무원은 폐질상태로 인하여 보호를 받을 사실상의 필요성이 있는 공무원이라는 점만이 같을 뿐, 국가에 의한 보호의 필요성 및 보호가치에 있어 큰 차이가 있고, 공무원연금 제도의 입법취지와 이 사건 법률조항의 의미와 목적에 비추어 보더라도 같다고 할 수 없으므로, 본질적으로 동일한 비교집단이라고 보기 어렵다.
따라서 이 사건 법률조항이 비공상장해 공무원을 장해급여의 대상에서 제외하고 있다 하더라도, 이는 본질적으로 같은 것을 다르게 취급한 것이라 할 수 없어 이 사건 법률조항에 의한 차별 자체가 존재하지 않는다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 공상장해 공무원과의 관계에서 청구인의 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
다. 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부
(1) 인간다운 생활을 할 권리의 법적 성격 및 심사기준
헌법은 "모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다."고 하면서(제34조 제1항), "국가는 사회보장&#183;사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다."고 함과 아울러 (제34조 제2항) "신체장애자 및 질병&#183;노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다."고 규정하고 있는데(제34조 제5항), 이러한 규정들은 생활능력 없는 신체장애자에게 인간다운 생활을 할 권리가 있고, 이에 대응하여 국가에게 생활능력 없는 신체장애자를 보호할 헌법적인 의무가 있음을 보여주고 있는 것이다.
이와 같이 헌법이 보장하는 인간다운 생활을 할 권리는 사회권적 기본권의 일종으로서 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미하는데, 이는 국가가 재정형편 등 여러 가지 상황들을 종합적으로 감안하여 법률을 통하여 구체화할 때에 비로소 인정될 수 있는 법적인 권리에 해당한다(헌재 2003. 5. 15. 2002헌마90, 판례집 15-1, 581, 600-601; 헌재 2009. 11. 26. 2007헌마734, 판례집 21-2하, 576, 595 등 참조).
한편, 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지고 국가는 생활능력 없는
국민을 보호할 의무가 있다는 헌법의 규정은 모든 국가기관을 기속하는 것이지만, 그 중 입법부나 행정부에 대해서는 국민소득, 국가의 재정능력과 정책 등을 고려하여 가능한 범위 안에서 최대한으로 모든 국민이 물질적인 최저생활을 넘어서 인간의 존엄성에 맞는 건강하고 문화적인 생활을 누릴 수 있도록 하여야 한다는 행위의 지침, 즉 행위규범으로 작용하는데 반해, 헌법재판에 있어서는 다른 국가기관, 즉 입법부나 행정부가 국민으로 하여금 인간다운 생활을 영위하도록 하기 위하여 객관적으로 필요한 최소한의 조치를 취할 의무를 다하였는지를 기준으로 국가기관의 행위의 합헌성을 심사하여야 한다는 통제규범으로 작용하는 등, 그 기속의 의미가 동일하지 아니하다(헌재 2001. 4. 26. 2000헌마390, 판례집 13-1, 977, 989; 헌재 2009. 11. 26. 2007헌마734, 판례집 21-2하, 576, 595 등 참조).
또한, 국가가 행하는 생계보호가 헌법이 요구하는 객관적인 최소한도의 내용을 실현하고 있는지 여부는 결국 국가가 국민의 인간다운 생활을 보장함에 필요한 최소한도의 조치를 취하였는가의 여부에 달려 있다 할 것인데, 생계보호의 구체적 수준을 결정하는 것은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 재량에 맡겨져 있다 할 것이므로, 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 될 경우에는, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였거나 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 인간다운 생활을 할 권리를 보장한 헌법에 위반된다 할 수 있는 것이다(헌재 1997. 5. 29. 94헌마33, 판례집 9-1, 543, 554-555; 헌재 2009. 9. 24. 2007헌마1092, 판례집 21-2상, 765, 783; 헌재 2009. 11. 26. 2007헌마734, 판례집 21-2하, 576, 595-596 등 참조).
(2) 이 사건 법률조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부
(가) 퇴직한 공상장해 공무원에 한하여 장해급여수급권을 인정하고 있는 이 사건 법률조항이 헌법이 요구하는 객관적인 최소한도의 내용을 실현하고 있는지 여부는, 국가가 인간다운 생활을 보장함에 필요한 최소한도의 조치를 취하였는가의 여부에 달려있다 할 것이다.
국가가 신체장애로 생활능력이 없는 퇴직공무원의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 행하는 사회보장의 수단으로는, 이 사건 법률조항에 의한 장해급여 이외에 공무원연금법상의 다른 규정이나 다른 법령에 의하여 행해지는 것도 있으므로, 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적 내용의 최소한을 보
장하고 있는지 여부는 이 사건 법률조항에 의한 장해급여만을 가지고 판단해서는 아니 되고, 그 이외의 법령에 의거하여 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위해 지급하는 각종의 급여나 부담의 감면 등을 총괄하여 판단하여야 한다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328, 판례집 16-2하, 195, 207 참조).
(나) 앞서 본 바와 같이, 이 사건 법률조항에 의한 장해급여는 공무원의 근무관계에서 발생한 사고에 기인하는 피해를 보상하는 재해보상의 성격을 지니므로, 공상장해 공무원에 대해서만 그 급여를 실시하도록 한 것이고, 이에 따라 신체장애로 생활능력이 없는 퇴직공무원이더라도 비공상장해로 인한 경우에는 그 대상에서 제외되고 있지만, 이들 퇴직공무원에 대해서는 공무원연금법상의 다음과 같은 급여와 아울러 일반 국민의 지위에서 다른 법령에 의하여 부여되는 각종의 혜택이 주어지고 있다.
우선 공무원연금법은 퇴직공무원에 대하여 퇴직으로 인한 소득상실을 보장해 주는 퇴직급여제도를 마련하여 청구인과 같이 재직기간이 20년 미만인 때에도 퇴직일시금을 지급해 주고(제48조), 민간의 법정퇴직금에 해당하는 근로보상금 성격의 퇴직수당제도를 두어 공무원이 1년 이상 재직하고 퇴직한 경우에는 퇴직수당을 지급하도록 하고 있는데(제61조의2), 이러한 퇴직급여와 퇴직수당은 공로보상 내지 후불임금의 성격을 가짐과 동시에 사회보장급여로서의 성격도 함께 갖는 것으로, 퇴직공무원의 인간다운 생활을 보장하기 위한 급여로서의 기능도 수행하고 있다 할 것이다.
또한, 국민기초생활보장법은 생활이 어려운 자에게 필요한 급여를 행해 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성하는 것을 목적으로 하여(제1조), 그 수급권자를 대상으로 생계급여를 기본으로 수급자의 필요에 따라 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여를 병행하여 지급하되, 급여의 수준은 해산급여와 장제급여를 제외한 나머지 급여들과 수급자의 소득인정액을 포함하여 최저생계비 이상이 되도록 하고 있다(제7조).
그 외에도 장애인에 대하여는 ① 장애인복지법에 따른 장애인 의료비 지원(제36조), 자녀 교육비 지원(제38조), 장애수당 지급(제49조) 또는 철도, 도시철도, 공영버스, 국공립공연장, 공공체육시설, 고궁, 능원이나 국&#183;공립박물관 또는 미술관, 국&#183;공립공원의 요금 감면(제30조, 시행령 제17조 제1항 별표 2), ② 의료급여법에 따른 장애인 보장구 구입대금 지원(제13조), ③ 개별소비세법에 따른 승용자동차에 대한 개별소비세 면제(제18조 제1항 제3호 가목), ④ 구 지방세법(제7조, 제9조)이나 지방세제한특례법(제17조)에 따른 장애인용 차량
에 대한 취득세ㆍ자동차세 등 각종 세금 면제, ⑤ ‘액화석유가스의 안전관리 및 사업법’에 따른 승용자동차 LPG연료 사용 허용(제36조, 시행규칙 제53조 제6호) 및 ⑥ 유료도로법에 따른 고속도로통행료 할인(제15조 제2항, 시행령 제8조 제1항 제3호) 등 각종 급여와 부담 감면 등이 소정의 요건과 절차에 따라 행해지고 있다.
(다) 이와 같은 사정들에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항이 퇴직한 비공상장해공무원의 장해급여수급권을 제한하고 있다 하더라도, 그것만으로는 국가가 신체장애로 인하여 생활능력이 없는 퇴직공무원의 인간다운 생활을 보장하기 위한 조치를 취함에 있어 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에도 이르지 못하였거나, 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 단정할 수 없다.
따라서, 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인의 인간다운 생활을 할 권리가 침해되거나 국가가 사회보장&#183;사회복지의 증진의무 및 생활무능력자 보호의무 등을 위반하였다고 할 수 없다.
4. 결  론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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