item: panreType: 판례집
eventNo: 2010헌마208
eventNm: 서울특별시 자치구의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례 일부개정조례 중 별표 위헌확인
panreTitle: 서울특별시자치구의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례 일부개정조례 중 별표 위헌확인

panreInfo: (2010. 7. 29. 2010헌마208)

textOfDecision: 이 사건 심판청구를 기각한다.
eventSummary: 청구인 박○성은 2010. 6. 2. 실시된 제5회 서울특별시 자치구의회 의원선거에서구로구 가 선거구의 민주당 예비후보이자 같은 선거구의 주민이고, 청구인 송○선은위 구로구 가선거구의 주민으로서 19세 이상인 자인바, 청구인들은 위 선거에서 피선거권 내지 선거권을 행사하려던 자들이다.
청구인들은 2010. 2. 18. 서울특별시조례 제4940호로 일부 개정된‘서울특별시자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’중 의원정수를 규정한[별표]부분이 구로구 가선거구의 의원정수를 3인에서 2인으로 감소시켜 청구인들의인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권, 평등권, 선거권, 정당활동의 자유를 침해하므로 위헌이라고 주장하면서 같은 해. 4. 2. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 청구인들은‘서울특별시자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’[별표]에 대하여 위헌확인을 구하나, 청구인들이 다투고 있는 것은 위[별표]중‘구로구 가 선거구란’이므로 심판의 대상을 위 조례[별표]중‘구로구 가 선거구란’으로 한정하기로 한다. 따라서 이 사건 심판의 대상은‘서울특별시자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’[별표]중“구로구 가 선거구란”(2010. 2.18. 서울특별시조례 제4940호로 일부 개정된 것, 이하‘이 사건[별표]’라 한다)이청구인들의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부라 할 것이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

서울특별시자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례(2010. 2. 18.서울특별시조례 제4940호로 일부 개정된 것) 공직선거법 제20조, 제23조, 제26조와같은 법 시행령 제3조의 규정에 의한 서울특별시 자치구의회의원의 선거구와 선거구별 의원정수는[별표]와 같다.
[별표]‘서울특별시 자치구의회 의원선거구와 선거구별 의원정수’중 관련부분
자치구별선거구명지역구의원정수선거구역구로구소      계14의원정수 16(지역구 14, 비례대표 2)구로구 가 선거구2구로제3동, 구로제4동, 가리봉동
구로구 나 선거구2신도림동, 구로제5동구로구 다 선거구2구로제1동, 구로제2동구로구 라 선거구3고척제1동, 고척제2동, 개봉제1동구로구 마 선거구2개봉제2동, 개봉제3동구로구 바 선거구3오류제1동, 오류제2동, 수궁동

relatedProvision: 공직선거법(2010. 3. 12. 법률 제10067호로 일부 개정된 것) 제20조(선거구)③지역구국회의원, 지역구지방의회의원(지역구시ㆍ도의원 및 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원을 말한다. 이하 같다)은 당해 의원의 선거구를 단위로 하여 선거한다.
제23조(자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수)①시ㆍ도별 자치구ㆍ시ㆍ군의회 의원의총정수는 별표 3과 같이 하며, 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수는 당해 시ㆍ도의 총정수 범위 내에서 제24조(선거구획정위원회)의 규정에 따른 당해 시ㆍ도의 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구획정위원회가 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구와 지역대표성을 고려하여중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다.
②자치구ㆍ시ㆍ군의회의 최소정수는 7인으로 한다.
제26조(지방의회의원선거구의 획정)②자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구는 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에서 선출할 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구의 명칭ㆍ구역 및 의원정수는 시ㆍ도조례로 정한다.
③제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시ㆍ도의원지역구 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍ㆍ면(지방자치법 제4조의2 제3항에 따라 행정면을 둔 경우에는 행정면을 말한다. 이하 같다)ㆍ동(지방자치법 제4조의2 제4항에 따라 행정동을 둔 경우에는 행정동을 말한다. 이하 같다)의 일부를 분할하여 다른 시ㆍ도의원지역구 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에 속하게 하지 못한다.
④자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구는 하나의 시ㆍ도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나의 시ㆍ도의원지역구에서 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원을 4인 이상 선출하는때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다.
시도총정수서울특별시419[별표3]‘시·도별자치구·시·군의회의원 총정수표(2,922명)’중 관련부분
공직선거법 시행령(2010. 1. 27. 대통령령 제22003호로 일부 개정된 것) 제3조(자치구ㆍ시ㆍ군의원지역선거구 명칭) 법 제26조 제2항의 규정에 의한 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역선거구의 명칭은 자치구ㆍ시ㆍ군의 명칭 뒤에 가, 나, 다를 붙여 표시한다.
공직선거관리규칙(2010. 1. 25. 중앙선거관리위원회규칙 제320호로 일부 개정된것) 제4조(자치구·시·군의회의 의원정수 산정기준)①법 제23조(자치구·시·군의회의의원정수) 제1항의 규정에 따른 자치구·시·군의회의 의원정수의 산정은 다음 각 호에서 정하는 기준에 따른다.
1.자치구·시·군의회의 의원정수는 법 별표 3의 시·도별 자치구·시·군의회의원의총정수의 범위 내에서 자치구·시·군별 인구 비율과 읍·면·동수 비율 등을 고려하여 정한다. 이 경우 자치구·시·군의회의 의원정수 산정의 기준이 되는인구 및 읍·면·동수의 기준일은 최근의 통계에 따라 법 제24조(선거구획정위원회) 제1항의 규정에 따른 해당 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 정한다.
②지역구자치구·시·군의원정수를 정함에 있어서는 자치구·시·군 안에서 지역선거구별로 의원 1인당 인구수의 편차가 최소화되도록 노력하여야 한다.

caseRelatedOpinion: (1) 평등선거원칙을 위반하여 선거권, 평등권, 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권 침해
구로구 의원정수에 변화가 없고, 구로구 가 선거구의 인구수가 2005년에 비해 증가하였음에도 불구하고, 가 선거구의 의원정수가 2005년 3명에서 현재 2명으로 감소하고, 이와 같이 감소한 의원정수가 라 선거구의 의원정수에 포함된바, 이는 현구의원 정수에 인구증감률을 반영하겠다는 조례 제정의 취지에 부합하지 않는다.
‘서울특별시자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’가 자치구의원정수 산정기준으로 제시한“현 구의원 정수에 인구증감률 반영”은 자치구(구로구)내 국회의원 선거구 간의 자치구의원정수 산정의 기준도 된다고 할 것인바, 2005년에 비해 2009년에는 구로구의 국회의원 선거구(갑, 을 선거구) 중 을 선거구의 인구수는 증가하였고 갑 선거구의 인구수는 감소하였음에도 불
구하고, 을 선거구의 총 자치구의원정수는 가 선거구에서 1인을 줄여 감소하였고,갑 선거구의 총 자치구의원정수는 라 선거구에서 1인을 늘려 증가한바 합리적인 이유가 없다.
한편, 구로구의 시의원 선거구(제1, 2, 3, 4선거구) 중 제1선거구와 제2선거구는인구가 증가하여 해당 자치구(가, 나, 다)의 의원정수를 감소시켜야 할 이유가 전혀없는 반면, 제3선거구는 인구가 증가, 제4선거구는 인구가 감소하였으므로 인구가감소한 제4선거구의 자치구의원정수를 줄여 인구가 증가한 제3선거구의 자치구의원정수를 늘리는 방법으로 의원정수를 조정함이 마땅하고, 이 사건[별표]와 같이 제1선거구의 자치구의원정수를 감소시켜서는 안 된다.
따라서 이 사건[별표]는 평등선거의 원칙에 반하여 인간으로서의 존엄과 가치,행복추구권, 선거권, 평등권 등을 침해한다.
(2) 정치활동의 기본권(헌법 제8조 정당의 자유) 침해
구로구의 국회의원 선거구 중 갑 선거구 내 행정동의 통폐합을 근거로 갑 선거구내의 제3선거구와 제4선거구의 의원정수를 조정하여야 함에도 불구하고, 특별한 사정없이 을 선거구 내의 제1선거구의 의원정수를 감소시켜 갑 선거구내의 제3선거구의 의원정수를 증가시킨 것은 특정정당에게 유리하도록 차별적으로 선거구를 획정하고 의원정수를 산정한 것으로 게리멘더링에 해당하는바, 청구인들의 정치활동과대표를 선출하여 민의를 반영하고자 하는 기본권을 침해한다.
나. 서울특별시장의 의견요지
(1) 평등권, 선거권 침해 주장에 관하여
이 사건 별표는 구로구 각 선거구 간의 인구편차를 최소화하기 위한 것으로 청구인들의 평등선거권 등을 침해하지 아니한다.
즉, 2005년에 라 선거구는 가 선거구보다 인구수가 더 많음에도 불구하고(77,095>66,093) 구의원 정수는 더 적어(2<3) 당시 라 선거구의 의원 1인당 평균인구수는 전체 구로구 의원 1인당 평균 인구수(29,836)와 +29.2%의 편차를 보였다. 라 선거구는 2009년에는 인구수가 92,629명이 되어 구의원정수를 2인으로 유지할 경우 구로구의원 1인당 평균 인구수(30,060)와의 편차가 +54.1%가되므로 공직선거관리규칙 제4조 제2항에 따라 의원정수를 3인으로 늘린 것이다.
2005년 구의원정수가 각 3인이었던 가 선거구와 바 선거구를 비교해 보면, 비록2009년 가 선거구의 인구는 증가하고(66,093→69,556),바 선거구의 인구는 감소했지만(92,125→72,857)여전히 바 선거구의 인구수가 가 선거구의 인구수보다 많기 때문에 선거구획정위원회는 라 선거구의 구의원정수를 1인 늘리기 위하여 바 선거구 대신 가 선거구의 의원정수를 1인 줄이게 된 것이다. 국회의
원 선거와 지방의회의원 선거는 그 성격이 다른 별개의 것이므로 자치구 내 국회의원 선거구에 대응하는 구의원 정수의 합계가 일치해야 한다는 청구인들의 주장은잘못이다.
(2) 정당활동의 자유 침해 주장에 관하여
선거구제나 의원정수 문제는 헌법이 직접 규정한 것이 아니라 기본적으로 입법에맡겨져 있는 것이고, 국가가 특정한 선거구제의 채택을 통하여 특정 정당이나 소수정당의 지방의회 진출을 반드시 보장하여야 한다거나 모든 정당에 대하여 지방의회에 현실적으로 진출하도록 할 의무가 있는 것은 아니다. 이 사건[별표]는 선거권자의 후보자 선택을 제한하거나 특정 정당 후보자의 당선기회를 보장하거나 봉쇄한것이 아니고, 단지 하나의 선거구에서 선출할 의원의 수에 관한 규정일 뿐이므로 가사, 이 사건[별표]로 인해 일부 정당의 정치참여 기회에 일정한 현실적 영향이 있다 하더라도 이는 간접적, 사실적 효과에 불과하다고 할 것이어서 이 사건[별표]자체가 청구인들의 정당활동의 자유를 제한한다고 할 수 없다.
(3) 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권 침해 주장에 관하여
인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권은 보충적 성격을 가지므로 선거권, 평등권 침해 여부를 판단하는 이상 이에 대하여 판단할 필요가 없고, 이를 판단하더라도앞서 본 바와 같이 이 사건[별표]가 선거권, 평등권을 침해하지 않으므로 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권도 침해하지 않는다.

judgement: 가. 이 사건[별표]가 평등권 및 선거권을 침해하는지 여부
헌법재판소는 2006. 5. 31. 실시된 제4회 서울특별시 자치구의회의원선거에 관한‘서울특별시 자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례[별표]’가 선거구간 인구편차의 허용한계를 벗어나 투표가치의 불평등을 초래하여 헌법상 보장된 평등권과 선거권을 침해하는지 여부가 문제된 사건에서 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에서 요구되는 선거구 간 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 판시한바(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14, 판례집 21-1상, 482), 그 요지는 다음과같다.
『1선거구당 2인 내지 4인의 의원을 선출하는 방식인 자치구ㆍ시ㆍ군 선거구의인구편차 비교방식에 있어서는 해당 선거구의 의원 1인당 인구수를 그 선거구가 속한 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 1인당 평균인구수(각 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구수÷의원수)에 비교하는 방식이 더욱 간명하고 평등의 원칙에 부합한다.
자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에는 인구 외에 행정구역ㆍ지세ㆍ교통 등여러 가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 기준은 투표가치의 평등으로서 가
장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수한 사정으로서 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 농어촌 간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것인바, 이러한 점에서자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에서는 국회의원 선거구 획정에서 요구되는기준보다 더 완화된 인구편차 허용기준을 적용하는 것이 타당하고, 인구비례ㆍ지역대표성 등 고려할 사정이 유사한 시ㆍ도 의회의원 선거구 획정에서의 선례(헌재2007. 3. 29. 2005헌마985등) 또한 평균인구수로부터 상하 60%의 편차를 허용기준으로 삼았으므로, 이와 동일한 기준에 따르는 것이 상당하다.』
이 사건에 있어서 위 2006헌마14 결정에 나타난 선거구 간 인구편차의 허용한계와 달리 판단할 사정의 변경이나 필요성이 있다고 인정되지 아니한다. 따라서 위와같은 견지에서 이 사건[별표]가 헌법상 허용한계를 초과하였는지 여부에 대하여살펴본다.
이 사건[별표]가 획정될 당시에 선거구획정위원회가 기초로 하였던 2009. 3.31.자 인구(갑제3호증, 을제4호증)를 기준으로 하여 청구인들의 선거구가 속한 구로구의 선거구별 인구편차를 분석하여 보면 다음과 같다.
구분선거구의원정수(지역구)인구수(명)의원1인당인구수(명)구로구가269,55634,778나268,79234,396다258,04829,024라392,62930,876마258,95829,479바372,85724,286합계14420,840의원 1인당 평균 인구수30,060
살피건대, 구로구 가 선거구의 의원 1인당 인구수(1인 미만은 버림, 이하 인구수계산에서 모두 같다. 엄밀하게는 선거인수를 기준으로 하여야 할 것이나, 선거인수와 인구수는 대체로 비례한다고 볼 수 있으므로 이하 모두‘인구수’를 기준으로 설명한다.)는 34,778명으로서 구로구의회의원 1인당 평균인구수 30,060명(구로구 인구수 합계 420,840명÷의원총수 14명)에 비교하면 +15%의 편차를 보이고 있고, 구로구의 나머지 5개 선거구 중 위 평균인구수 30,060명으로부터 상하 60% 이상의편차를 보이는 선거구는 없다.
따라서 이 사건[별표]에 의한 선거구의 획정은 헌법상 허용되는 시ㆍ도의회의재량 범위를 일탈하지 않았으므로, 그 선거구에 거주하는 청구인들의 평등권 및 선거권을 침해하지 아니한다.

청구인들은 이 사건[별표]가 특정정당에게 유리하도록 차별적으로 선거구를 획정하고 의원정수를 산정한 것으로 게리멘더링에 해당하는바, 청구인들의 정치활동과대표를 선출하여 민의를 반영하고자 하는 기본권을 침해한다고 주장한다.
그런데 선거구제나 한 선거구에서 선출되는 의원수를 정하는 문제는 헌법이 직접규정한 것이 아니라 기본적으로 입법에 맡겨져 있는 것이며, 국가가 특정한 선거구제의 채택을 통하여 특정 정당이나 소수 정당의 지방의회 진출을 반드시 보장하여야 한다거나 모든 정당에 대하여 지방의회에 현실적으로 진출하도록 할 의무가 있는 것은 아니다. 이 사건[별표]는 선거권자의 후보자 선택을 제한하거나 다수의석을 가진 정당 후보자 이외의 후보자나 소수 정당 후보자의 당선기회를 봉쇄하는 것이 아니며, 단지 하나의 선거구에서 선출할 의원의 수에 관한 규정일 뿐이다. 그러한 입법에 따라서 일부 정당의 정치참여 기회에 현실적인 영향을 미칠 수 있다고하더라도, 이는 사실적, 간접적 효과에 불과하므로 입법 자체가 청구인들의 정치활동과 대표를 선출하여 민의를 반영하고자 하는 기본권을 제한하는 것이라 볼 수 없다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14, 판례집 21-1상, 482, 499 참조).

conclusion: 그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 한다. 이 결정은위 3. 가. 평등권 및 선거권 침해 주장에 대하여 재판관 조대현의 아래 5.와 같은,재판관 김종대의 아래 6.과 같은, 재판관 송두환의 아래 7.과 같은 각 별개의견이있는 외에 나머지 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
otherOpinions: 5. 재판관 조대현의 별개의견
나는 위 2006헌마14 결정에서 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 별개의견을 밝힌바(헌재 2009. 3. 26.2006헌마14, 판례집 21-1상, 482, 500-503), 그 요지는 다음과 같다.
『2005. 8. 4.개정ㆍ시행된 공직선거법은 기초의원 선거에 관하여 하나의 지역구에서 2인 이상 4인 이하의 의원을 선출하는 중선거구제를 채택하였으므로, 하나의 지역구에서 1인만 선출하는 소선거구제의 경우에비하여 각 지역구의 인구편차를 더 좁게 줄일 수 있다.
기초의원지역구의 인구편차는 서로 다른 기초자치단체 사이에서 인구편차를
비교하여야 하는 국회의원 선거나 시ㆍ도의원 선거와 같이 넓게 허용할 필요성이적고, 기초의원 선거에 관하여 중선거구제를 채택하여 인구편차의 조정을 용이하게한 이상, 도농복합시의 경우에도 기초의원지역구의 인구편차를 국회의원 선거나 시ㆍ도의원 선거의 경우만큼 허용하기는 어렵다.
기초의원지역구의 인구편차가 평등선거의 원칙에 부합되는지 여부는 그 기초자치단체 안에서 의원 1인당 인구수가 최대인 지역구와 최소인 지역구를 비교하여 그인구편차가 2:1을 넘지 못한다고 봄이 상당하다.』
이와 같은 기준에 따라 살피건대, 구로구에서 의원
인당 인구수가 최대인 지역구는 가 선거구로서 그 인구가 34,778명이고 최소인지역구는 바 선거구로서 그 인구가 24,286명이다. 따라서 구로구 기초의원지역구의의원 1인당 인구수의 편차는 2:1 미만이므로 평등선거의 원칙에 위반된다고 볼 수없다.

6. 재판관 김종대의 별개의견
나는 위 2006헌마14 결정에서 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 별개의견을 밝힌바(헌재 2009. 3. 26.2006헌마14, 판례집 21-1상, 482, 503-507), 그 요지는 다음과 같다.
『선거구 획정을 다투는 소송은 주관적 권리관계에 대한 쟁송의 성격보다는 객관적 공익소송의 성격을 띨 수밖에 없다는 선거구 소송의 근본취지상 청구인의 선거구와는 관계없이 청구인들이 속한 의회 전체의 선거구들 중 최대선거구와 최소선거구의 인구수의 비율로써 위헌 여부를 판단하여야 한다.
최대선거구와 최소선거구 간의 인구편차가 2:1을 초과하여 벌어진 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인과 비교하여 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 현저한 불평등을 초래하므로 인구편차 2:1은 선거구 획정에서 꼭 지켜져야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계가 된다.』
살피건대, 구로구의 최대선거구는 가 선거구로서 의원 1인당 평균인구수가34,778명이고 최소선거구는 바 선거구로서 의원 1인당 평균인구수가 24,286명이므로, 그 비율이 2:1을 넘지 아니하는바 이 사건[별표]는 청구인들의 평등권 및 선거권을 침해하지 아니한다.

7. 재판관 송두환의 별개의견
나는 위 2006헌마14 결정에서 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 별개의견을 밝힌바(헌재 2009. 3. 26.2006헌마14, 판례집 21-1상, 482, 507-511), 그 요지는 다음과 같다.
『이 사건에서 1차적이고 핵심적인 판단대상은 청구인들이 속한 선거구에 있
어서의 투표가치와 해당 자치단체 내의 다른 선거구들에 있어서의 투표가치를 비교하여 불합리한 차별이 있는지 여부라 할 것이지,‘평균적 투표가치에 미달하는 취급을 받는 것이 부당하다.’는 데 있는 것이 아니다.
다수의견이 채택한 평균인구수와의 편차를 기준으로 하는 방식은, 어떤 자치구역의 여러 선거구들 중 대다수 선거구들의 각 인구수는 평균인구수 부근에 분포하고특정 소수의 선거구만 평균인구수에서 벗어나 있는 경우에 2:1밖에 되지 않아도 위헌의 판단을, 6배에 해당하여도 합헌의 판단을 받게 되어, 기이한 결론에 이르는 수리적(數理的)결함이 있다.
따라서 청구인들의 선거구의 인구수와 해당 자치구ㆍ시ㆍ군 내의 최소선거구 인구수와의 비율을 기준으로 하여 평등선거권의 침해 여부를 판단하여야 하고, 그 허용비율은 광역의회의원 지역선거구보다는 엄격한 3:1을 넘지 않도록 하여야 한다.』
위와 같은 견지에서 이 사건의 경우를 살피건대, 청구인들이 속한 구로구의회의원가 선거구와 구로구 최소선거구의 각 인구수를 대비하여 볼 때, 가 선거구의 의원 1인당 인구수는 34,778명이고, 최소선거구인 바 선거구의 의원 1인당 인구수는24,286명이므로, 3:1의 비율을 초과하지 아니하는바 이 사건[별표]는 청구인들의평등권 및 선거권을 침해하지 아니한다.
pansiMatt: ‘서울특별시자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’ [별표] 중 “구로구 가 선거구란”(이하 ‘이 사건 [별표]’라 한다)이 헌법상 허용된 인구편차의 허용한계를 넘어 투표가치의 불평등을 초래하여 유권자인 청구인들의 평등권과 선거권을 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 한 선거구당 2인 내지 4인의 의원을 선출하는 방식인 자치구ㆍ시ㆍ군 선거구의 인구편차 비교방식에 있어서는 해당 선거구의 의원 1인당 인구수를 그 선거구가 속한 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 1인당 평균인구수(각 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구수÷의원수)에 비교하는 방식이 더욱 간명하고 평등의 원칙에 부합한다. 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정은 인구비례의 원칙과 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 농어촌 간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것이고, 평균인구수로부터 상하 60%의 인구편차를 허용기준으로 함이 타당하다.
구로구 가 선거구의 의원 1인당 인구수는 34,778명으로서 구로구의회의원 1인당 평균인구수 30,060명에 비교하면 +15%의 편차를 보이고 있고, 구로구의 나머지 5개 선거구 중 위 평균인구수 30,060명으로부터 상하 60% 이상의 편차를 보이는 선거구는 없다. 따라서 이 사건 [별표]는 청구인들의 평등권 및 선거권을 침해하지 아니한다.
재판관 조대현의 별개의견
2005. 8. 4. 개정·시행된 공직선거법은 기초의원 선거에 관하여 하나의 지역구에서 2인 이상 4인 이하의 의원을 선출하는 중선거구제를 
채택하였으므로 각 지역구의 인구편차를 더 좁게 줄일 수 있게 된바, 기초의원지역구의 인구편차는 기초의원 1인당 인구수가 최대인 지역구와 최소인 지역구를 비교하여 그 인구편차가 2:1을 넘지 못한다고 봄이 상당하다. 구로구에서 의원 1인당 인구수가 최대인 지역구는 가 선거구로서 그 인구가 34,778명이고 최소인 지역구는 바 선거구로서 그 인구가 24,286명이므로, 의원 1인당 인구수의 편차는 2:1 미만인바 이 사건 [별표]는 평등선거의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
재판관 김종대의 별개의견
선거구 획정을 다투는 소송은 객관적 공익소송의 성격을 띨 수밖에 없으므로, 청구인들이 속한 의회 전체의 선거구들 중 최대선거구와 최소선거구의 인구수의 비율로써 위헌여부를 판단하여야 하고, 최대선거구와 최소선거구 간의 인구편차가 2:1을 초과할 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인과 비교하여 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 현저한 불평등을 초래하므로 인구편차 2:1은 평등선거 제한의 한계가 된다. 구로구의 최대선거구는 가 선거구로서 의원 1인당 평균인구수가 34,778명이고 최소선거구는 바 선거구로서 의원 1인당 평균인구수가 24,286명이므로, 그 비율이 2:1을 넘지 아니하는바 이 사건 [별표]는 청구인들의 평등권 및 선거권을 침해하지 아니한다.
재판관 송두환의 별개의견
이 사건에서 1차적이고 핵심적인 판단대상은 청구인들이 속한 선거구에 있어서의 투표가치와 해당 자치단체 내의 다른 선거구들에 있어서의 투표가치를 비교하여 불합리한 차별이 있는지 여부라 할 것이므로, 청구인들의 선거구의 인구수와 해당 자치구ㆍ시ㆍ군 내의 최소선거구 인구수와의 비율을 기준으로 하여 평등선거권의 침해 여부를 판단하여야 하고, 그 허용비율은 광역의회의원 지역선거구보다는 엄격한 3:1을 넘지 않도록 하여야 한다. 구로구 가 선거구의 의원 1인당 인구수는 34,778명이고, 최소선거구인 바 선거구의 의원 1인당 인구수는 24,286명이므로, 3:1의 비율을 초과하지 아니하는바 이 사건 [별표]는 청구인들의 평등권 및 선거권을 침해하지 아니한다.
adjobtTxt: 서울특별시자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례 [별표] 중 “구로구 가 선거구란”(2010. 2. 18. 서울특별시조례 제4940호로 일부 개정된 것)
[별표] ‘서울특별시 자치구의회의원 선거구와 선거구별 의원정수’ 중 관련부분
자치구별
선 거 구 명
지역구
의원정수
선 거 구 역
구로구
소 계
14
의원정수 16 (지역구 14, 비례대표 2)
구로구 가 선거구
2
구로제3동, 구로제4동, 가리봉동
구로구 나 선거구
2
신도림동, 구로제5동
구로구 다 선거구
2
구로제1동, 구로제2동
구로구 라 선거구
3
고척제1동, 고척제2동, 개봉제1동 
구로구 마 선거구
2
개봉제2동, 개봉제3동
구로구 바 선거구
3
오류제1동, 오류제2동, 수궁동
refrnPrvsn: 헌법 제11조, 제24조
공직선거법(2010. 3. 12. 법률 제10067호로 일부 개정된 것) 제20조(선거구) ① 대통령 및 비례대표국회의원은 전국을 단위로 하여 선거한다. 
② 생략
③ 지역구국회의원, 지역구지방의회의원(지역구시·도의원 및 지역구자치구·시·군의원을 말한다. 이하 같다)은 당해 의원의 선거구를 단위로 하여 선거한다. 
④ 생략
공직선거법(2010. 3. 12. 법률 제10067호로 일부 개정된 것) 제23조(자치구·시·군의회의 의원정수) ① 시·도별 자치구·시·군의회 의원의 총정수는 별표 3과 같이 하며, 자치구·시·군의회의 의원정수는 당해 시·도의 총정수 범위 내에서 제24조(선거구획정위원회)의 규정에 따른 당해 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 자치구·시·군의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다.
② 자치구·시·군의회의 최소정수는 7인으로 한다.
③ 생략
공직선거법(2010. 3. 12. 법률 제10067호로 일부 개정된 것) 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 생략
② 자치구·시·군의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구·시·군의원지역구에서 선출할 지역구자치구·시·군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정한다. 
③ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍·면(「지방자치법」 제4조의2제3항에 따라 행정면을 둔 경우에는 행정면을 말한다. 이하 같다)·동(「지방자치법」 제4조의2제4항에 따라 행정동을 둔 경우에는 행정동을 말한다. 이하 같다)의 일부를 분할하여 다른 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구에 속하게 하지 못한다. 
④ 자치구·시·군의원지역구는 하나의 시·도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나의 시·도의원지역구에서 지역구자치구·시·군의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다. 
공직선거법(2010. 3. 12. 법률 제10067호로 일부 개정된 것) [별표3] 
[별표 3] <신설 2005.8.4> 시·도별자치구·시·군의회의원 총정수표(2,922명)
시도
총정수
서울특별시
419
부산광역시
182
대구광역시
116
인천광역시
112
광주광역시
68
대전광역시
63
울산광역시
50
경기도
417
강원도
169
충청북도
131
충청남도
178
전라북도
197
전라남도
243
경상북도
284
경상남도
259
제주도
34
공직선거법 시행령(2010. 1. 27. 대통령령 제22003호로 일부 개정된 것) 제3조(자치구ㆍ시ㆍ군의원지역선거구 명칭) 법 제26조 제2항의 규정에 의한 자치구·시·군의원지역선거구의 명칭은 자치구·시·군의 명칭 뒤에 가, 나, 다를 붙여 표시한다.
공직선거관리규칙(2010. 1. 25. 중앙선거관리위원회규칙 제320호로 일부 개정된 것) 제4조(자치구·시·군의회의 의원정수 산정기준) ① 법 제23조(자치구·시·군의회의 의원정수)제1항의 규정에 따른 자치구·시·군의회의 의원정수의 산정은 다음 각 호에서 정하는 기준에 따른다.
1. 자치구·시·군의회의 의원정수는 법 별표 3의 시·도별 자치구·시·군의회의원의 총정수의 범위 내에서 자치구·시·군별 인구 비율과 읍·면·동수 비율 등을 고려하여 정한다. 이 경우 자치구·시·군의회의 의원정수 산정의 기준이 되는 인구 및 읍·면·동수의 기준일은 최근의 통계에 따라 법 제24조(선거구획정위원회)제1항의 규정에 따른 해당 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 정한다.
2. 생략
② 지역구자치구·시·군의원정수를 정함에 있어서는 자치구·시·군 안에서 지역선거구별로 의원 1인당 인구수의 편차가 최소화되도록 노력하여야 한다.
refrnPrcdnt: 헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14, 판례집 21-1상, 482
event: 청 구 인 1. 박○성
2. 송○선
청구인들 대리인 법무법인 우암
담당변호사 송종선
eventCol1: 청구인|1. 박○성
2. 송○선
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인 박○성은 2010. 6. 2. 실시된 제5회 서울특별시 자치구의회 의원선거에서 구로구 가 선거구의 민주당 예비후보이자 같은 선거구의 주민이고, 청구인 송○선은 위 구로구 가선거구의 주민으로서 19세 이상인 자인바, 청구인들은 위 선거에서 피선거권 내지 선거권을 행사하려던 자들이다.
청구인들은 2010. 2. 18. 서울특별시조례 제4940호로 일부 개정된 ‘서울특별시자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’ 중 의원정수를 규정한 [별표] 부분이 구로구 가선거구의 의원정수를 3인에서 2인으로 감소시켜 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권, 평등권, 선거권, 정당활동의 자유를 침해하므로 위헌이라고 주장하면서 같은 해. 4. 2. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 ‘서울특별시자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’ [별표]에 대하여 위헌확인을 구하나, 청구인들이 다투고 있는 것은 위 [별표] 중 ‘구로구 가 선거구란’이므로 심판의 대상을 위 조례 [별표] 중 ‘구로구 가 선거구란’으로 한정하기로 한다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 ‘서울특별시자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’ [별표] 중 "구로구 가 선거구란"(2010. 2. 18. 서울특별시조례 제4940호로 일부 개정된 것, 이하 ‘이 사건 [별표]’라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부라 할 것이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
서울특별시자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례(2010. 2. 18. 서울특별시조례 제4940호로 일부 개정된 것) 공직선거법 제20조, 제23조, 제26조와 같은 법 시행령 제3조의 규정에 의한 서울특별시 자치구의회의원의 선거구와 선거구별 의원정수는 [별표]와 같다.
[별표] ‘서울특별시 자치구의회 의원선거구와 선거구별 의원정수’ 중 관련부분
자치구별
선거구명
지역구
의원정수
선거구역
구로구
소      계
14
의원정수 16
(지역구 14, 비례대표 2)
구로구 가 선거구
2
구로제3동, 구로제4동, 가리봉동
구로구 나 선거구
2
신도림동, 구로제5동
구로구 다 선거구
2
구로제1동, 구로제2동
구로구 라 선거구
3
고척제1동, 고척제2동, 개봉제1동
구로구 마 선거구
2
개봉제2동, 개봉제3동
구로구 바 선거구
3
오류제1동, 오류제2동, 수궁동
[관련조항]
공직선거법(2010. 3. 12. 법률 제10067호로 일부 개정된 것) 제20조(선거구) ③ 지역구국회의원, 지역구지방의회의원(지역구시ㆍ도의원 및 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원을 말한다. 이하 같다)은 당해 의원의 선거구를 단위로 하여 선거한다.
제23조(자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수) ① 시ㆍ도별 자치구ㆍ시ㆍ군의회 의원의 총정수는 별표 3과 같이 하며, 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 의원정수는 당해 시ㆍ도의 총정수 범위 내에서 제24조(선거구획정위원회)의 규정에 따른 당해 시ㆍ도의 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구획정위원회가 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구와 지역대표성을 고려하여 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기준에 따라 정한다.
② 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 최소정수는 7인으로 한다.
제26조(지방의회의원선거구의 획정) ② 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구는 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에서 선출할 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구의 명칭ㆍ구역 및 의원정수는 시ㆍ도조례로 정한다.
③ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시ㆍ도의원지역구 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍ㆍ면(지방자치법 제4조의2 제3항에 따라 행정면을 둔 경우에는 행정면을 말한다. 이하 같다)ㆍ동(지방자치법 제4조의2 제4항에 따라 행정동을 둔 경우에는 행정동을 말한다. 이하 같다)의 일부를 분할하여 다른 시ㆍ도의원지역구 또는 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에 속하게 하지 못한다.
④ 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구는 하나의 시ㆍ도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나의 시ㆍ도의원지역구에서 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다.
[별표3] ‘시&#183;도별자치구&#183;시&#183;군의회의원 총정수표(2,922명)’ 중 관련부분
시도
총정수
서울특별시
공직선거법 시행령(2010. 1. 27. 대통령령 제22003호로 일부 개정된 것) 제3조(자치구ㆍ시ㆍ군의원지역선거구 명칭) 법 제26조 제2항의 규정에 의한 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역선거구의 명칭은 자치구ㆍ시ㆍ군의 명칭 뒤에 가, 나, 다를 붙여 표시한다.
공직선거관리규칙(2010. 1. 25. 중앙선거관리위원회규칙 제320호로 일부 개정된 것) 제4조(자치구·시·군의회의 의원정수 산정기준) ① 법 제23조(자치구·시·군의회의 의원정수) 제1항의 규정에 따른 자치구·시·군의회의 의원정수의 산정은 다음 각 호에서 정하는 기준에 따른다.
1.자치구·시·군의회의 의원정수는 법 별표 3의 시·도별 자치구·시·군의회의원의 총정수의 범위 내에서 자치구·시·군별 인구 비율과 읍·면·동수 비율 등을 고려하여 정한다. 이 경우 자치구·시·군의회의 의원정수 산정의 기준이 되는 인구 및 읍·면·동수의 기준일은 최근의 통계에 따라 법 제24조(선거구획정위원회) 제1항의 규정에 따른 해당 시·도의 자치구·시·군의원선거구획정위원회가 정한다.
② 지역구자치구·시·군의원정수를 정함에 있어서는 자치구·시·군 안에서 지역선거구별로 의원 1인당 인구수의 편차가 최소화되도록 노력하여야 한다.
2. 청구인들의 주장 및 이해관계인의 의견
가. 청구인들의 주장요지
(1) 평등선거원칙을 위반하여 선거권, 평등권, 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권 침해
구로구 의원정수에 변화가 없고, 구로구 가 선거구의 인구수가 2005년에 비해 증가하였음에도 불구하고, 가 선거구의 의원정수가 2005년 3명에서 현재 2명으로 감소하고, 이와 같이 감소한 의원정수가 라 선거구의 의원정수에 포함된바, 이는 현 구의원 정수에 인구증감률을 반영하겠다는 조례 제정의 취지에 부합하지 않는다.
‘서울특별시자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례’가 자치구의원정수 산정기준으로 제시한 "현 구의원 정수에 인구증감률 반영"은 자치구(구로구) 내 국회의원 선거구 간의 자치구의원정수 산정의 기준도 된다고 할 것인바, 2005년에 비해 2009년에는 구로구의 국회의원 선거구(갑, 을 선거구) 중 을 선거구의 인구수는 증가하였고 갑 선거구의 인구수는 감소하였음에도 불
구하고, 을 선거구의 총 자치구의원정수는 가 선거구에서 1인을 줄여 감소하였고, 갑 선거구의 총 자치구의원정수는 라 선거구에서 1인을 늘려 증가한바 합리적인 이유가 없다.
한편, 구로구의 시의원 선거구(제1, 2, 3, 4선거구) 중 제1선거구와 제2선거구는 인구가 증가하여 해당 자치구(가, 나, 다)의 의원정수를 감소시켜야 할 이유가 전혀 없는 반면, 제3선거구는 인구가 증가, 제4선거구는 인구가 감소하였으므로 인구가 감소한 제4선거구의 자치구의원정수를 줄여 인구가 증가한 제3선거구의 자치구의원정수를 늘리는 방법으로 의원정수를 조정함이 마땅하고, 이 사건 [별표]와 같이 제1선거구의 자치구의원정수를 감소시켜서는 안 된다.
따라서 이 사건 [별표]는 평등선거의 원칙에 반하여 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권, 선거권, 평등권 등을 침해한다.
(2) 정치활동의 기본권(헌법 제8조 정당의 자유) 침해
구로구의 국회의원 선거구 중 갑 선거구 내 행정동의 통폐합을 근거로 갑 선거구 내의 제3선거구와 제4선거구의 의원정수를 조정하여야 함에도 불구하고, 특별한 사정없이 을 선거구 내의 제1선거구의 의원정수를 감소시켜 갑 선거구내의 제3선거구의 의원정수를 증가시킨 것은 특정정당에게 유리하도록 차별적으로 선거구를 획정하고 의원정수를 산정한 것으로 게리멘더링에 해당하는바, 청구인들의 정치활동과 대표를 선출하여 민의를 반영하고자 하는 기본권을 침해한다.
나. 서울특별시장의 의견요지
(1) 평등권, 선거권 침해 주장에 관하여
이 사건 별표는 구로구 각 선거구 간의 인구편차를 최소화하기 위한 것으로 청구인들의 평등선거권 등을 침해하지 아니한다.
즉, 2005년에 라 선거구는 가 선거구보다 인구수가 더 많음에도 불구하고(77,095&gt;66,093) 구의원 정수는 더 적어(2&lt;3) 당시 라 선거구의 의원 1인당 평균 인구수는 전체 구로구 의원 1인당 평균 인구수(29,836)와 +29.2%의 편차를 보였다. 라 선거구는 2009년에는 인구수가 92,629명이 되어 구의원정수를 2인으로 유지할 경우 구로구의원 1인당 평균 인구수(30,060)와의 편차가 +54.1%가 되므로 공직선거관리규칙 제4조 제2항에 따라 의원정수를 3인으로 늘린 것이다.
2005년 구의원정수가 각 3인이었던 가 선거구와 바 선거구를 비교해 보면, 비록 2009년 가 선거구의 인구는 증가하고(66,093→69,556), 바 선거구의 인구는 감소했지만(92,125→72,857) 여전히 바 선거구의 인구수가 가 선거구의 인구수보다 많기 때문에 선거구획정위원회는 라 선거구의 구의원정수를 1인 늘리기 위하여 바 선거구 대신 가 선거구의 의원정수를 1인 줄이게 된 것이다. 국회의
원 선거와 지방의회의원 선거는 그 성격이 다른 별개의 것이므로 자치구 내 국회의원 선거구에 대응하는 구의원 정수의 합계가 일치해야 한다는 청구인들의 주장은 잘못이다.
(2) 정당활동의 자유 침해 주장에 관하여
선거구제나 의원정수 문제는 헌법이 직접 규정한 것이 아니라 기본적으로 입법에 맡겨져 있는 것이고, 국가가 특정한 선거구제의 채택을 통하여 특정 정당이나 소수 정당의 지방의회 진출을 반드시 보장하여야 한다거나 모든 정당에 대하여 지방의회에 현실적으로 진출하도록 할 의무가 있는 것은 아니다. 이 사건 [별표]는 선거권자의 후보자 선택을 제한하거나 특정 정당 후보자의 당선기회를 보장하거나 봉쇄한 것이 아니고, 단지 하나의 선거구에서 선출할 의원의 수에 관한 규정일 뿐이므로 가사, 이 사건 [별표]로 인해 일부 정당의 정치참여 기회에 일정한 현실적 영향이 있다 하더라도 이는 간접적, 사실적 효과에 불과하다고 할 것이어서 이 사건 [별표] 자체가 청구인들의 정당활동의 자유를 제한한다고 할 수 없다.
(3) 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권 침해 주장에 관하여
인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권은 보충적 성격을 가지므로 선거권, 평등권 침해 여부를 판단하는 이상 이에 대하여 판단할 필요가 없고, 이를 판단하더라도 앞서 본 바와 같이 이 사건 [별표]가 선거권, 평등권을 침해하지 않으므로 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권도 침해하지 않는다.
3. 판  단
가. 이 사건 [별표]가 평등권 및 선거권을 침해하는지 여부
헌법재판소는 2006. 5. 31. 실시된 제4회 서울특별시 자치구의회의원선거에 관한 ‘서울특별시 자치구의회의원선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례 [별표]’가 선거구간 인구편차의 허용한계를 벗어나 투표가치의 불평등을 초래하여 헌법상 보장된 평등권과 선거권을 침해하는지 여부가 문제된 사건에서 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에서 요구되는 선거구 간 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 판시한바(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14, 판례집 21-1상, 482), 그 요지는 다음과 같다.
『1선거구당 2인 내지 4인의 의원을 선출하는 방식인 자치구ㆍ시ㆍ군 선거구의 인구편차 비교방식에 있어서는 해당 선거구의 의원 1인당 인구수를 그 선거구가 속한 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 1인당 평균인구수(각 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구수÷의원수)에 비교하는 방식이 더욱 간명하고 평등의 원칙에 부합한다.
자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에는 인구 외에 행정구역ㆍ지세ㆍ교통 등 여러 가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 기준은 투표가치의 평등으로서 가
장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수한 사정으로서 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 농어촌 간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것인바, 이러한 점에서 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에서는 국회의원 선거구 획정에서 요구되는 기준보다 더 완화된 인구편차 허용기준을 적용하는 것이 타당하고, 인구비례ㆍ지역대표성 등 고려할 사정이 유사한 시ㆍ도 의회의원 선거구 획정에서의 선례(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등) 또한 평균인구수로부터 상하 60%의 편차를 허용기준으로 삼았으므로, 이와 동일한 기준에 따르는 것이 상당하다.』
이 사건에 있어서 위 2006헌마14 결정에 나타난 선거구 간 인구편차의 허용한계와 달리 판단할 사정의 변경이나 필요성이 있다고 인정되지 아니한다. 따라서 위와 같은 견지에서 이 사건 [별표]가 헌법상 허용한계를 초과하였는지 여부에 대하여 살펴본다.
이 사건 [별표]가 획정될 당시에 선거구획정위원회가 기초로 하였던 2009. 3. 31.자 인구(갑제3호증, 을제4호증)를 기준으로 하여 청구인들의 선거구가 속한 구로구의 선거구별 인구편차를 분석하여 보면 다음과 같다.
구분
선거구
의원정수
(지역구)
인구수(명)
의원1인당 인구수(명)
구로구
가
2
69,556
34,778
나
2
68,792
34,396
다
2
58,048
29,024
라
3
92,629
30,876
마
2
58,958
29,479
바
3
72,857
24,286
합계
14
의원 1인당 평균 인구수
30,060
살피건대, 구로구 가 선거구의 의원 1인당 인구수(1인 미만은 버림, 이하 인구수 계산에서 모두 같다. 엄밀하게는 선거인수를 기준으로 하여야 할 것이나, 선거인수와 인구수는 대체로 비례한다고 볼 수 있으므로 이하 모두 ‘인구수’를 기준으로 설명한다.)는 34,778명으로서 구로구의회의원 1인당 평균인구수 30,060명(구로구 인구수 합계 420,840명÷의원총수 14명)에 비교하면 +15%의 편차를 보이고 있고, 구로구의 나머지 5개 선거구 중 위 평균인구수 30,060명으로부터 상하 60% 이상의 편차를 보이는 선거구는 없다.
따라서 이 사건 [별표]에 의한 선거구의 획정은 헌법상 허용되는 시ㆍ도의회의 재량 범위를 일탈하지 않았으므로, 그 선거구에 거주하는 청구인들의 평등권 및 선거권을 침해하지 아니한다.
나. 기타 주장에 대한 판단
청구인들은 이 사건 [별표]가 특정정당에게 유리하도록 차별적으로 선거구를 획정하고 의원정수를 산정한 것으로 게리멘더링에 해당하는바, 청구인들의 정치활동과 대표를 선출하여 민의를 반영하고자 하는 기본권을 침해한다고 주장한다.
그런데 선거구제나 한 선거구에서 선출되는 의원수를 정하는 문제는 헌법이 직접 규정한 것이 아니라 기본적으로 입법에 맡겨져 있는 것이며, 국가가 특정한 선거구제의 채택을 통하여 특정 정당이나 소수 정당의 지방의회 진출을 반드시 보장하여야 한다거나 모든 정당에 대하여 지방의회에 현실적으로 진출하도록 할 의무가 있는 것은 아니다. 이 사건 [별표]는 선거권자의 후보자 선택을 제한하거나 다수의석을 가진 정당 후보자 이외의 후보자나 소수 정당 후보자의 당선기회를 봉쇄하는 것이 아니며, 단지 하나의 선거구에서 선출할 의원의 수에 관한 규정일 뿐이다. 그러한 입법에 따라서 일부 정당의 정치참여 기회에 현실적인 영향을 미칠 수 있다고 하더라도, 이는 사실적, 간접적 효과에 불과하므로 입법 자체가 청구인들의 정치활동과 대표를 선출하여 민의를 반영하고자 하는 기본권을 제한하는 것이라 볼 수 없다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14, 판례집 21-1상, 482, 499 참조).
4. 결  론
그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 한다. 이 결정은 위 3. 가. 평등권 및 선거권 침해 주장에 대하여 재판관 조대현의 아래 5.와 같은, 재판관 김종대의 아래 6.과 같은, 재판관 송두환의 아래 7.과 같은 각 별개의견이 있는 외에 나머지 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 조대현의 별개의견
나는 위 2006헌마14 결정에서 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 별개의견을 밝힌바(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14, 판례집 21-1상, 482, 500-503), 그 요지는 다음과 같다.
『2005. 8. 4. 개정ㆍ시행된 공직선거법은 기초의원 선거에 관하여 하나의 지역구에서 2인 이상 4인 이하의 의원을 선출하는 중선거구제를 채택하였으므로, 하나의 지역구에서 1인만 선출하는 소선거구제의 경우에 비하여 각 지역구의 인구편차를 더 좁게 줄일 수 있다.
기초의원지역구의 인구편차는 서로 다른 기초자치단체 사이에서 인구편차를
비교하여야 하는 국회의원 선거나 시ㆍ도의원 선거와 같이 넓게 허용할 필요성이 적고, 기초의원 선거에 관하여 중선거구제를 채택하여 인구편차의 조정을 용이하게 한 이상, 도농복합시의 경우에도 기초의원지역구의 인구편차를 국회의원 선거나 시ㆍ도의원 선거의 경우만큼 허용하기는 어렵다.
기초의원지역구의 인구편차가 평등선거의 원칙에 부합되는지 여부는 그 기초자치단체 안에서 의원 1인당 인구수가 최대인 지역구와 최소인 지역구를 비교하여 그 인구편차가 2:1을 넘지 못한다고 봄이 상당하다.』
이와 같은 기준에 따라 살피건대, 구로구에서 의원
인당 인구수가 최대인 지역구는 가 선거구로서 그 인구가 34,778명이고 최소인 지역구는 바 선거구로서 그 인구가 24,286명이다. 따라서 구로구 기초의원지역구의 의원 1인당 인구수의 편차는 2:1 미만이므로 평등선거의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
6. 재판관 김종대의 별개의견
나는 위 2006헌마14 결정에서 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 별개의견을 밝힌바(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14, 판례집 21-1상, 482, 503-507), 그 요지는 다음과 같다.
『선거구 획정을 다투는 소송은 주관적 권리관계에 대한 쟁송의 성격보다는 객관적 공익소송의 성격을 띨 수밖에 없다는 선거구 소송의 근본취지상 청구인의 선거구와는 관계없이 청구인들이 속한 의회 전체의 선거구들 중 최대선거구와 최소선거구의 인구수의 비율로써 위헌 여부를 판단하여야 한다.
최대선거구와 최소선거구 간의 인구편차가 2:1을 초과하여 벌어진 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인과 비교하여 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 현저한 불평등을 초래하므로 인구편차 2:1은 선거구 획정에서 꼭 지켜져야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계가 된다.』
살피건대, 구로구의 최대선거구는 가 선거구로서 의원 1인당 평균인구수가 34,778명이고 최소선거구는 바 선거구로서 의원 1인당 평균인구수가 24,286명이므로, 그 비율이 2:1을 넘지 아니하는바 이 사건 [별표]는 청구인들의 평등권 및 선거권을 침해하지 아니한다.
7. 재판관 송두환의 별개의견
나는 위 2006헌마14 결정에서 자치구ㆍ시ㆍ군 의회의원 선거구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 별개의견을 밝힌바(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마14, 판례집 21-1상, 482, 507-511), 그 요지는 다음과 같다.
『이 사건에서 1차적이고 핵심적인 판단대상은 청구인들이 속한 선거구에 있
어서의 투표가치와 해당 자치단체 내의 다른 선거구들에 있어서의 투표가치를 비교하여 불합리한 차별이 있는지 여부라 할 것이지, ‘평균적 투표가치에 미달하는 취급을 받는 것이 부당하다.’는 데 있는 것이 아니다.
다수의견이 채택한 평균인구수와의 편차를 기준으로 하는 방식은, 어떤 자치구역의 여러 선거구들 중 대다수 선거구들의 각 인구수는 평균인구수 부근에 분포하고 특정 소수의 선거구만 평균인구수에서 벗어나 있는 경우에 2:1밖에 되지 않아도 위헌의 판단을, 6배에 해당하여도 합헌의 판단을 받게 되어, 기이한 결론에 이르는 수리적(數理的) 결함이 있다.
따라서 청구인들의 선거구의 인구수와 해당 자치구ㆍ시ㆍ군 내의 최소선거구 인구수와의 비율을 기준으로 하여 평등선거권의 침해 여부를 판단하여야 하고, 그 허용비율은 광역의회의원 지역선거구보다는 엄격한 3:1을 넘지 않도록 하여야 한다.』
위와 같은 견지에서 이 사건의 경우를 살피건대, 청구인들이 속한 구로구의회의원 가 선거구와 구로구 최소선거구의 각 인구수를 대비하여 볼 때, 가 선거구의 의원 1인당 인구수는 34,778명이고, 최소선거구인 바 선거구의 의원 1인당 인구수는 24,286명이므로, 3:1의 비율을 초과하지 아니하는바 이 사건 [별표]는 청구인들의 평등권 및 선거권을 침해하지 아니한다.
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seriesInfo: 2
pages: 462~475
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 기각
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eventType: 헌마