item: panreType: 판례집
eventNo: 2007헌마1366
eventNm: 여권의 사용제한 등에 관한 고시  위헌확인
panreTitle: 여권의 사용제한 등에 관한 고시 위헌확인

panreInfo: (2008. 6. 26. 2007헌마1366 전원재판부)

textOfDecision: 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
eventSummary: (1) 청구인 김○성은 한의사로서 2003년경부터 아프가니스탄 북동부 및 중부에서 의료봉사 및교육활동을 하다가 2007. 8. 3. 한국대사관으로부터 교민철수명령을 받고 2007. 8. 29. 귀국하였고,청구인 조○현은 성형외과 전문의로서 2003년경부터 아프가니스탄 북부에서 의료봉사 및 교육활동을 하다가 2007. 6. 일시 귀국하였는데, 각자 2007. 9.경 다시 아프가니스탄으로 출국하려 하였으나 외교통상부장관의‘여권의 사용제한 등에 관한 고시’에 의하여 그 뜻을 이루지 못하였다.
(2) 청구인들은, 자신들이 오직 인도주의적 목적으로 봉사활동을 위하여 아
프가니스탄으로 가려고 하였음에도 위 지역의 테러위험을 이유로 출국을 금지하는것은 거주ㆍ이전의 자유, 종교의 자유 및 평등권을 침해하는 것이라고 주장하면서2007. 11. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.나. 심판의 대상
심판의 대상은 2007. 8. 7. 외교통상부 고시 제2007-1호‘여권의 사용제한 등에 관한 고시’(이하‘이 사건 고시’라 한다)의 위헌 여부이고, 그 내용은 아래와 같다.
[이 사건 고시]
[여권의 사용제한 등에 관한 고시]
1. 대상국가 또는 지역 : 이라크, 소말리아, 아프가니스탄
2. 사유
- 이라크 : 전쟁 중
- 소말리아 : 내전 중
- 아프가니스탄：외국인을 대상으로 한 폭탄테러ㆍ납치 빈발
3. 기  간
- 관보게재일로부터 1년
- 단, 본 고시의 관보게재일 당시 이미 해당 국가에 거주하고 있는 국민에게는철수하는데 소요되는 시간을 감안하여 적용을 일정기간 유예하되, 그 기간은개인의 상황을 감안하여 외교통상부에서 정함.
4. 범위ㆍ조건
- 대한민국 국민(단, 국회의 동의를 얻어 국군부대가 파견되는 경우 제외)
-보험가입 조건부 허가 가능하며, 구비서류의 활동계획서에는 안전대책과 서약서를 포함하여야 함.
5. 여권의 사용과 방문 및 체류의 허가 신청절차 등
가. 신청대상자
- 다음 중 어느 하나에 해당하는 경우에만 신청가능
(1)여권의 사용제한등의 조치 당시 대상 국가 또는 지역의 영주권 및 이에 준하는 권리를 취득한 자로서 생활근거지가 당해 대상 국가 또는 지역에 있어영주를 계속하기 위한 경우
(2)공공이익을 위한 취재 또는 보도를 위한 경우
(3)긴급한 인도적 활동을 수행하거나 이를 지원하기 위한 경우(4)외교ㆍ안보임무의 수행 또는 재외국민보호 등을 위한 국가기관 또는 국제기구의 공무활동을 위한 경우
(5)국가 이익 또는 기업 활동에 관련된 임무를 수행하기 위하여 소관 중앙행정기관의 장의 추천을 받은 경우
나. 절  차
(1) 일반적 절차
- ‘여권사용 등 허가’접수(외교통상부 여권과 민원실 또는 재외공관 민원실)→여권심의위원회 심의→허가→보험가입 확인(보험가입 조건부 허가 시)→허가서 교부(외교통상부 여권과 민원실 또는 재외공관 민원실)
(2) 이라크에 기업인 진출시의 절차
- 건설교통부, 산업자원부 등 소관부처에서 공문으로 외교통상부에 접수→여권심의위원회심의→대 테러ㆍ안전교육실시→보험가입확인ㆍ서약서 징구→허가→소관부처에 공문발송(허가서 포함)
다. 민원처리기간
- 접수일로부터 10일(근무일 기준)로 하되 사안에 따라 연장할 수 있음.

relatedProvision: 여권법(2008. 3. 28. 법률 제8990호로 개정되기 전의 것) 제9조의2(여권의 사용제한등)①외교통상부장관은 천재지변ㆍ전쟁ㆍ내란ㆍ폭동ㆍ테러 등 대통령령이 정하는해외 위난상황으로 인하여 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산을 보호하기 위하여 특정 해외국가 또는 지역을 방문하거나 체류하는 것을 중지시키는 것이 필요하다고 인정하는때에는 기간을 정하여 해당 국가 또는 지역에서의 여권의 사용을 제한하거나 방문 및체류를 금지(이하“여권의 사용제한 등”이라 한다)할 수 있다. 다만, 영주, 취재ㆍ보도, 긴급한 인도적 사유, 공무 등 대통령령이 정하는 목적으로 하는 여행으로서 외교통상부장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 여권의 사용과 방문 및 체류를 허가할수 있다.
②외교통상부장관이 제1항의 규정에 따라 여권의 사용제한 등을 하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 절차와 방식에 따라 대상 국가 또는 지역, 여권의 사용제한등의 범위ㆍ조건 및 기간, 여권의 사용과 방문 및 체류의 허가 신청절차 등을 정하여 고시하여야 한다.
③외교통상부장관은 해외 위난상황의 해소 등으로 여권의 사용제한 등을
지속할 필요가 없는 경우에는 지체 없이 그 여권의 사용제한 등을 해제하고, 이를 고시하여야 한다.
④외교통상부장관이 제1항 및 제3항의 규정에 따른 여권의 사용제한 등 및 그 해제, 방문ㆍ체류의 허가를 할 때에는 미리 제9조의3의 규정에 따른 여권심의위원회의심의를 거쳐야 한다.
여권법 시행령(2007. 7. 24. 대통령령 제20185호) 제18조의2(해외 위난상황) 법 제9조의2 제1항 본문에서 여권의 사용을 제한하거나 방문 및 체류를 금지(이하“여권의사용제한 등”이라 한다)할 수 있는 대통령령이 정하는 해외 위난상황이란 대한민국영역 밖에서 발생하고 범정부적으로 대처가 필요한 위난으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 상황을 말한다.
1. 대규모의 태풍ㆍ해일ㆍ지진 및 그 밖에 이에 준하는 천재지변
2. 전쟁이 발발하였거나 전쟁발발의 가능성이 매우 높은 긴박한 상황
3. 내란 또는 폭동의 발생으로 해당 국가의 치안 유지기능 등이 극도로 마비되어정상적으로 이루어지지 못하는 상황
4. 대규모 테러가 발생하였거나 테러발생의 가능성이 매우 높은 긴박한 상황
5.대규모의 폭발사고ㆍ화생방사고ㆍ환경오염사고또는 그 밖에 이에 준하는재난
6. 대규모 전염병의 발생으로 해당 국가의 보건ㆍ의료기능 등이 마비되어 정상적으로 이루어지지 못하는 상황
제18조의3(여권사용 등의 허가) 법 제9조의2 제1항 단서에서 여권의 사용제한 등에불구하고 외교통상부장관이 허가할 수 있는 대통령령이 정하는 여행목적이란 다음각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
1. 여권의 사용제한 등의 조치 당시 대상 국가 또는 지역의 영주권 및 이에 준하는 권리를 취득한 자로서 생활근거지가 그 대상 국가 또는 지역에 있어 영주를 계속하기 위한 경우
2. 공공이익을 위한 취재 또는 보도를 위한 경우
3. 긴급한 인도적 활동을 수행하거나 이를 지원하기 위한 경우
4. 외교ㆍ안보임무의 수행 또는 재외국민보호 등을 위한 국가기관 또는 국제기구의 공무활동을 위한 경우
5. 소관 중앙행정기관의 장의 추천을 받아 국가 이익 또는 기업 활동에 관련된임무를 수행하기 위한 경우

caseRelatedOpinion: 가. 청구인들의 주장요지(1) 거주ㆍ이전의 자유 침해
헌법 제14조가 규정하는 거주ㆍ이전의 자유에는 국외이주의 자유 및 해외 여행의자유 등이 포함된다. 그런데 이 사건 고시는 외국인을 대상으로 한 폭탄테러ㆍ납치가빈발하는 국가라는 이유만으로 대한민국 국민이 아프가니스탄에 입국하는 것을 금지하는바, 이는 의료봉사 및 선교ㆍ교육활동을 위하여 아프가니스탄으로 가려는 청구인들의 국외 이주의 자유 및 해외여행의 자유를 침해하는 것이다.
(2) 종교의 자유 침해
이 사건 고시는 여권의 사용제한 등에 관하여 예외적으로 허가하는 경우를 규정하고 있으나, 대한민국 국민이 종교를 선전하고 전파하기 위한 목적에 대하여는 예외규정을 두지 않음으로써 그와 같은 목적으로는 아프가니스탄에 입국하지 못하게 되었으므로, 이는 헌법 제20조 제1항에서 규정하는 종교의 자유, 그 중에서도 선교의 자유를 침해하는 것이다.
(3) 평등권 침해
이 사건 고시는 아프가니스탄에서 취재 또는 보도를 하고자 하는 언론인이나 기업활동을 위하여 소관 중앙행정기관의 장의 추천을 받은 기업인에게는 외교통상부 장관의 허가를 받아 예외적으로 아프가니스탄의 입국을 허용하고 있음에도, 청구인들과같은 의료인, 종교인 또는 자원 봉사자의 아프가니스탄 입국을 전면적으로 금지함으로써 합리적 근거 없이 청구인들을 언론인 또는 기업인과 차별하고 있다.
나. 외교통상부장관의 의견요지
(1) 이 사건 심판청구는 청구인들의 여권사용허가신청에 대한 외교통상부장관의허가 여부에 관한 구체적인 처분(즉, 불허가처분)이 있을 때 비로소 기본권 침해가 있는 것일 뿐, 이 사건 고시 자체로 직접 기본권을 침해한다고 볼 수 없어 직접성을 결여하였으며, 그와 같은 불허가처분에 관하여 행정심판 또는 행정소송으로 다툴 수 있으므로 보충성의 요건을 충족하지 못하여 부적법하다.
(2) 이 사건 고시는 개정 여권법에 따라 외교통상부장관이 제정한 것으로, 국가의재외국민 보호의무를 이행하고 국민의 생명과 재산을 보호하기 위한 것으로 그 목적의 정당성이 있고, 위험 지역의 국가에로의 여행 또는 체류를 금지하는 것은 국민보호조치를 이행하기 위한 적절한 수단이라 할 것이며, 위

judgement: 가. 직접성
이 사건 고시는 여권의 사용을 제한하거나 방문 및 체류를 금지(이하“여권의 사용제한 등”이라고 한다)함에 있어 해당 국가(지역), 제한 기간, 예외적 허가 신청 대상자 및 그 절차 등을 규정하면서, 예외적 허가 신청 사유로서 해당 국가(지역)의 영주권자, 공공이익을 위한 취재ㆍ보도를 위한 경우, 긴급한 인도적 활동, 외교안보임무의수행 및 소관 중앙행정기관의 장의 추천을 받은 기업활동 수행을 위한 경우만을 규정하고 있다.
따라서 질병의 치료, 언청이 수술 등의 일반적인 의료봉사 및 선교ㆍ교육활동이 목적인 청구인들은 위 예외사유에 해당하지 않아 허가신청조차 할 수 없고, 신청한다고하더라도 불허될 것이 명백하므로, 이 사건 고시는 청구인들에 대하여 기본권 제한의직접적인 효력을 갖는 규정으로서 직접성이 인정된다(헌재 1997. 7. 16. 97헌마38, 판례집 9-2, 94, 104 등 참조).
나. 보충성
법령자체에 의한 직접적인 기본권침해가 문제될 때에는 그 법령자체의 효력을 직접 다투는 것을 소송물로 하여 일반법원에 소송을 제기하는 길이 없어 구제절차가 있는 경우가 아니므로 바로 헌법소원을 제기할 수 있다(헌재 1996. 10. 4. 94헌마68등,공보 18, 590 참조).
이 사건 고시는 구체적 집행행위를 기다리지 않고 일정한 경우 국민의 거주ㆍ이전의 자유를 직접 제한하는 규정을 둠으로써 법규명령 또는 행정규칙의 성격을 가지게되었으므로, 그 효력을 직접 다투기 위한 헌법소원이 가능하다.
다. 청구기간
법령에 의한 헌법소원의 청구기간 중 법률이 시행된 이후에 비로소 그 법률에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을안 날로부터 90일 이내에(헌재 1996. 8. 29. 94헌마113, 판례집 8-2, 141, 153), 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다(헌재 1998. 7. 16. 95헌바19등 판례집 10-2, 89, 101).

가. 거주ㆍ이전의 자유 침해 여부
(1) 이 사건 고시의 경위
1991년 이래의 소말리아 내전, 2001. 9. 11. 미국 내 폭발테러사건과 이후 미국의 아프가니스탄 공격, 2003년 3월경 발발한 미국-이라크 전쟁 등 국제적인 위난 상황이계속하여 발생하자 재외국민을 포함한 국민의 생명, 신체 및 재산에 대한 국가의 보호가 중요한 문제로 부각되었고, 이에 따라 개정된 여권법은 외교통상부장관이 천재지변ㆍ전쟁ㆍ내란ㆍ폭동ㆍ테러 등 해외 위난상황으로 인하여 필요하다고 인정하는때에는 해당 국가 또는 지역에서의 여권의 사용제한 등의 조치를 할 수 있도록 하면서, 그 절차와 방식을 대통령령으로 정하도록 하였다.
히 2007년 7월 19일 아프가니스탄에서 한국인 23명이 탈레반 무장세력에 납치되어억류 도중에 2명이 살해당하고 나머지 21명은 42일 만에 석방되는 사건이 일어나자,외교통상부장관은 2007. 8. 6. 이 사건 고시를 통하여 이라크, 소말리아, 아프가니스탄등 3개 지역에 대하여 1년간 여권의 사용제한 등의 조치를 하기에 이르렀다.
2) 거주ㆍ이전의 자유의 침해 여부
리 헌법 제14조 제1항은“모든 국민은 거주ㆍ이전의 자유를 가진다.”고 규정하고있고, 이러한 거주ㆍ이전의 자유에는 국내에서의 거주ㆍ이전의 자유뿐 아니라 국외이주의 자유, 해외여행의 자유 및 귀국의 자유가 포함되는바, 아프가니스탄 등 일정한 국가로의 이주, 해외여행 등을 제한하는 이 사건 고시로 인하여 청구인들의 거주·이전의 자유가 일부 제한된 점은 인정된다.
러나 이 사건 고시는 국가의 국민에 대한 기본권 보장의무(헌법 제10조) 및 재외국민 보호의무(헌법 제2조 제2항)를 이행하며 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하기위한 것으로서 그 목적의 정당성이 인정되고, 천재지변ㆍ내란ㆍ폭동ㆍ테러 등 해외위난상황이 발생한 지역에 대하여 여권의 사용제한 등의 조치를 함으로써 해당 지역으로 출국하는 것을 사전에 방지하는 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적절한수단이라고 할 수 있다. 또한 이 사건
고시는 대상지역을 당시 전쟁이 계속중이던 이라크와 소말리아, 그리고 실제로 한국인에 대한 테러 가능성이 높았던 아프가니스탄 등 3곳으로 한정하고, 여권의 사용제한 등 기간도 1년으로 하여 그다지 장기간으로 정하고 있지 않을 뿐 아니라, 부득이한 경우 예외적으로 외교통상부장관의 허가를 받아 여권의 사용 및 방문ㆍ체류가 가능하도록 함으로써 국민의 거주ㆍ이전의 자유에 대한 제한을 최소화하고 있다. 그 밖에 청구인들이 이 사건 고시로 인하여 일정한 기간 동안 특정 국가로 자유로이 출국할 수 없게 됨에 따른 사익의 제한보다는 해외 위난상황이 발생한 지역에서의 국민의생명ㆍ신체 및 재산의 보호라는 공익이 휠씬 더 크다고 할 것이므로 법익의 균형성도갖추었다고 할 것이다. 결국 이 사건 고시가 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 거주·이전의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다.나. 종교(선교활동)의 자유
종교의 자유에는 신앙의 자유, 종교적 행위의 자유가 포함되며, 종교적 행위의 자유에는 신앙고백의 자유, 종교적 의식 및 집회ㆍ결사의 자유, 종교전파ㆍ교육의 자유등이 있다(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마159 등). 이 사건에서 문제되는 종교의 자유는종교전파의 자유로서 누구에게나 자신의 종교 또는 종교적 확신을 알리고 선전하는자유를 말하며, 포교행위 또는 선교행위가 이에 해당한다.
그러나 이러한 종교전파의 자유는 국민에게 그가 선택한 임의의 장소에서 자유롭게 행사할 수 있는 권리까지 보장한다고 할 수 없으며, 그 임의의 장소가 대한민국의주권이 미치지 아니하는 지역 나아가 국가에 의한 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호가 강력히 요구되는 해외 위난지역인 경우에는 더욱 그러하다.
한 청구인들의 아가니스탄에서의 선교행위가 제한된 것은, 이 사건 여권의 사용제한 등 조치를 통하여 국민의 국외 이전의 자유를 일시적으로 제한함으로써 부수적으로 나타난 결과일 뿐, 청구인들이 국내ㆍ국외를 포함한 다른 지역에서의 기독교를 전파할 자유를 일반적으로 제한하는 것은 아니라 할 것이므로 이 사건 고시가 직접적으로 청구인들의 선교의 자유를 침해하였다고 보기도 어렵다.
평등권 침해부헌법상 평등의 원칙은 일반적으로 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고
있는 것으로 해석되고(헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 770, 787 참조;2001. 11. 29. 99헌마494; 2007. 4. 26. 2006헌바71 등), 평등원칙위반 여부를 심사함에있어 특별한 사정이 없는 한, 이른바 자의금지원칙을 위반하였는지의 여부를 심사하는 것으로 족하다고 할 것이다.이 사건 고시는 여권사용제한 등 조치의 예외 사유로서 해당국가의 영주권자 또는 공무(公務)활동을 위한 경우 이외에 언론보도, 기업활동 및 긴급한 인도적 활동을 규정하고 있다.
언론인이 위난 지역에 들어가 취재 또는 보도를 하는 것은 세계 각 지역의 천재지변 또는 전쟁 등 위난상황을 국민에게 정확하고도 상세히 알리고 교육함으로써 국민의 알권리를 충족시키는 중대한 책무를 이행하는데 필수적인 활동이고, 기업인의 기업활동은 국민의 재산권과 국가의 경제적 이익에 관련된 것으로 일시에 중단할 수 없거나 중단할 경우에는 막대한 경제적 손실을 가져올 수 있다.
또한 해외 위난지역 주민에 대한 구호가 필요한 긴급한 상황이 발생하여 그 지역에들어가 인도적 활동을 하거나 지원하는 것은 세계평화와 인류공영이라는 헌법전문의정신을 실현하고 우리나라가 국제사회의 일원으로서 역할을 다하며 국위를 선양하는일이 아닐 수 없다.
이에 반하여, 청구인들이 목적하는 바인 지역 주민을 위한 질병 진료나 언청이 수술, 생필품 구호물자 전달 등 일반 의료ㆍ봉사활동 및 컴퓨터 교육ㆍ기독교 선교활동은 위 여권사용제한 등 조치의 예외 사유에서와 같이 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의위험을 담보하면서까지 보호되어야 할 중대한 국가적 이익에 관련되어 있는 것이라고는 할 수 없으므로, 위 일반 의료ㆍ봉사활동  및 교육ㆍ선교활동을 여권사용제한등 조치의 예외사유에 포함시키지 않은 것을 합리적 이유 없이 차별대우하는 것으로볼 수 없다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 고시는 청구인들의 거주ㆍ이전의 자유 및 종교의 자유 및 평등권을 침해하였다고 할 수 없으므로 청구인들의 심판청구는 이유 없어 이를 기각하기로하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. 아프가니스탄 등 전쟁 또는 테러위험이 있는 해외 위난지역에서 여권사용을 제한하거나 방문 또는 체류를 금지한 외교통상부 고시(이하 ‘이 사건 고시’라고 한다)가 청구인들의 거주·이전의 자유를 침해하는 것인지의 여부(소극)
2. 이 사건 고시가 청구인들의 종교의 자유를 제한하는 것인지의 여부(소극)
3. 이 사건 고시가 청구인들의 평등권을 침해하는 것인지의 여부(소극)
decisionGst: 1. 외교통상부가 해외 위난지역에서의 국민을 보호하고자 특정 해외 위난지역에서의 여권사용, 방문 또는 체류를 금지한 이 사건 고시는 국민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위한 것으로 그 목적의 정당성과 수단의 적절성이 인정되며, 대상지역을 당시 전쟁이 계속 중이던 이라크와 소말리아, 그리고 실제로 한국인에 대한 테러 가능성이 높았던 아프가니스탄 등 3곳으로 한정하고, 그 기간도 1년으로 하여 그다지 장기간으로 볼 수 없을 뿐 아니라, 부득이한 경우 예외적으로 외교통상부장관의 허가를 받아 여권의 사용 및 방문·체류가 가능하도록 함으로써 국민의 거주·이전의 자유에 대한 제한을 최소화하고 법익의 균형성도 갖추었다. 
2. 종교(선교활동)의 자유는 국민에게 그가 선택한 임의의 장소에서 자유롭게 행사할 수 있는 권리까지 보장한다고 할 수 없으며, 그 임의의 장소가 대한민국의 주권이 미치지 아니하는 지역 나아가 국가에 의한 국민의 생명·신체 및 재산의 보호가 강력히 요구되는 해외 위난지역인 경우에는 더욱 그러하다.
3. 청구인들이 목적하는 바인 지역 주민을 위한 질병 진료나 언청
이 수술 등 일반 의료·봉사활동 및 컴퓨터 교육과 기독교 선교활동을 여권사용제한 등 조치의 예외사유에 포함시키지 않은 것을 합리적 이유 없이 차별대우하는 것으로 볼 수 없다.
refrnPrvsn: 헌법 제11조 제1항, 제14조 제1항, 제20조 제1항 
여권법(2008. 3. 28. 법률 제8990호로 개정되기 전의 것) 제9조의2(여권의 사용제한 등) ① 외교통상부장관은 천재지변·전쟁·내란·폭동·테러 등 대통령령이 정하는 해외 위난상황으로 인하여 국민의 생명·신체·재산을 보호하기 위하여 특정 해외 국가 또는 지역을 방문하거나 체류하는 것을 중지시키는 것이 필요하다고 인정하는 때에는 기간을 정하여 해당 국가 또는 지역에서의 여권의 사용을 제한하거나 방문 및 체류를 금지(이하 “여권의 사용제한 등”이라 한다)할 수 있다. 다만, 영주, 취재·보도, 긴급한 인도적 사유, 공무 등 대통령령이 정하는 목적으로 하는 여행으로서 외교통상부장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 여권의 사용과 방문 및 체류를 허가할 수 있다.
② 외교통상부장관이 제1항의 규정에 따라 여권의 사용제한 등을 하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 절차와 방식에 따라 대상 국가 또는 지역, 여권의 사용제한 등의 범위·조건 및 기간, 여권의 사용과 방문 및 체류의 허가 신청절차 등을 정하여 고시하여야 한다.
③ 외교통상부장관은 해외 위난상황의 해소 등으로 여권의 사용제한 등을 지속할 필요가 없는 경우에는 지체 없이 그 여권의 사용제한 등을 해제하고, 이를 고시하여야 한다.
④ 외교통상부장관이 제1항 및 제3항의 규정에 따른 여권의 사용제한 등 및 그 해제, 방문·체류의 허가를 할 때에는 미리 제9조의3의 규정에 따른 여권심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.
여권법 시행령 (2007. 7. 24. 대통령령 제20185호) 제18조의2(해외 위난상황) 법 제9조의2 제1항 본문에서 여권의 사용을 제한하거나 방문 및 체류를 금지(이하 “여권의 사용제한 등”이라 한다)할 수 있는 대통령령이 정하는 해외 위난상황이란 대한민국 영역 밖에서 발생하고 범정부적으로 대처가 필요한 위난으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 상황을 말한다.
1. 대규모의 태풍·해일·지진 및 그 밖에 이에 준하는 천재지변
2. 전쟁이 발발하였거나 전쟁발발의 가능성이 매우 높은 긴박한 상황
3. 내란 또는 폭동의 발생으로 해당 국가의 치안 유지기능 등이 극도로 마비되어 정상적으로 이루어지지 못하는 상황
4. 대규모 테러가 발생하였거나 테러발생의 가능성이 매우 높은 긴박한 상황
5. 대규모의 폭발사고·화생방사고·환경오염사고 또는 그 밖에 이에 준하는 재난
6. 대규모 전염병의 발생으로 해당 국가의 보건·의료기능 등이 마비되어 정상적으로 이루어지지 못하는 상황여권법 시행령(2007. 7. 24. 대통령령 제20185호) 제18조의3(여권사용 등의 허가) 법 제9조의2 제1항 단서에서 여권의 사용제한 등에 불구하고 외교통상부장관이 허가할 수 있는 대통령령이 정하는 여행목적이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
1. 여권의 사용제한 등의 조치 당시 대상 국가 또는 지역의 영주권 및 이에 준하는 권리를 취득한 자로서 생활근거지가 그 대상 국가 또는 지역에 있어 영주를 계속하기 위한 경우
2. 공공이익을 위한 취재 또는 보도를 위한 경우
3. 긴급한 인도적 활동을 수행하거나 이를 지원하기 위한 경우
4. 외교·안보임무의 수행 또는 재외국민보호 등을 위한 국가기관 또는 국제기구의 공무활동을 위한 경우
5. 소관 중앙행정기관의 장의 추천을 받아 국가 이익 또는 기업 활동에 관련된 임무를 수행하기 위한 경우
event: 청 구 인 김○성 외 1인
청구인들 대리인 법무법인 로고스 
담당 변호사 송기영 외 2인
eventCol1: 청구인|김○성 외 1인
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인 김○성은 한의사로서 2003년경부터 아프가니스탄 북동부 및 중부에서 의료봉사 및 교육활동을 하다가 2007. 8. 3. 한국대사관으로부터 교민철수명령을 받고 2007. 8. 29. 귀국하였고, 청구인 조○현은 성형외과 전문의로서 2003년경부터 아프가니스탄 북부에서 의료봉사 및 교육활동을 하다가 2007. 6. 일시 귀국하였는데, 각자 2007. 9.경 다시 아프가니스탄으로 출국하려 하였으나 외교통상부장관의 ‘여권의 사용제한 등에 관한 고시’에 의하여 그 뜻을 이루지 못하였다.
(2) 청구인들은, 자신들이 오직 인도주의적 목적으로 봉사활동을 위하여 아
프가니스탄으로 가려고 하였음에도 위 지역의 테러위험을 이유로 출국을 금지하는 것은 거주ㆍ이전의 자유, 종교의 자유 및 평등권을 침해하는 것이라고 주장하면서 2007. 11. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.나. 심판의 대상
심판의 대상은 2007. 8. 7. 외교통상부 고시 제2007-1호 ‘여권의 사용제한 등에 관한 고시’(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)의 위헌 여부이고, 그 내용은 아래와 같다.
[이 사건 고시]
[여권의 사용제한 등에 관한 고시]
1. 대상국가 또는 지역 : 이라크, 소말리아, 아프가니스탄
2. 사유
- 이라크 : 전쟁 중
- 소말리아 : 내전 중
- 아프가니스탄：외국인을 대상으로 한 폭탄테러ㆍ납치 빈발
3. 기  간
- 관보게재일로부터 1년
- 단, 본 고시의 관보게재일 당시 이미 해당 국가에 거주하고 있는 국민에게는 철수하는데 소요되는 시간을 감안하여 적용을 일정기간 유예하되, 그 기간은 개인의 상황을 감안하여 외교통상부에서 정함.
4. 범위ㆍ조건
- 대한민국 국민(단, 국회의 동의를 얻어 국군부대가 파견되는 경우 제외)
- 보험가입 조건부 허가 가능하며, 구비서류의 활동계획서에는 안전대책과 서약서를 포함하여야 함.
5. 여권의 사용과 방문 및 체류의 허가 신청절차 등
가. 신청대상자
- 다음 중 어느 하나에 해당하는 경우에만 신청가능
(1)여권의 사용제한등의 조치 당시 대상 국가 또는 지역의 영주권 및 이에 준하는 권리를 취득한 자로서 생활근거지가 당해 대상 국가 또는 지역에 있어 영주를 계속하기 위한 경우
(2)공공이익을 위한 취재 또는 보도를 위한 경우
(3)긴급한 인도적 활동을 수행하거나 이를 지원하기 위한 경우(4)외교ㆍ안보임무의 수행 또는 재외국민보호 등을 위한 국가기관 또는 국제기구의 공무활동을 위한 경우
(5)국가 이익 또는 기업 활동에 관련된 임무를 수행하기 위하여 소관 중앙행정기관의 장의 추천을 받은 경우
나. 절  차
(1) 일반적 절차
- ‘여권사용 등 허가’접수(외교통상부 여권과 민원실 또는 재외공관 민원실)→여권심의위원회 심의→허가→보험가입 확인(보험가입 조건부 허가 시)→허가서 교부(외교통상부 여권과 민원실 또는 재외공관 민원실)
(2) 이라크에 기업인 진출시의 절차
- 건설교통부, 산업자원부 등 소관부처에서 공문으로 외교통상부에 접수→여권심의위원회 심의→대 테러ㆍ안전교육실시→보험가입확인ㆍ서약서 징구→허가→소관부처에 공문발송(허가서 포함)
다. 민원처리기간
- 접수일로부터 10일(근무일 기준)로 하되 사안에 따라 연장할 수 있음.
[관련조항]
여권법(2008. 3. 28. 법률 제8990호로 개정되기 전의 것) 제9조의2(여권의 사용제한 등) ① 외교통상부장관은 천재지변ㆍ전쟁ㆍ내란ㆍ폭동ㆍ테러 등 대통령령이 정하는 해외 위난상황으로 인하여 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산을 보호하기 위하여 특정 해외 국가 또는 지역을 방문하거나 체류하는 것을 중지시키는 것이 필요하다고 인정하는 때에는 기간을 정하여 해당 국가 또는 지역에서의 여권의 사용을 제한하거나 방문 및 체류를 금지(이하 "여권의 사용제한 등"이라 한다)할 수 있다. 다만, 영주, 취재ㆍ보도, 긴급한 인도적 사유, 공무 등 대통령령이 정하는 목적으로 하는 여행으로서 외교통상부장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 여권의 사용과 방문 및 체류를 허가할 수 있다.
② 외교통상부장관이 제1항의 규정에 따라 여권의 사용제한 등을 하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 절차와 방식에 따라 대상 국가 또는 지역, 여권의 사용제한 등의 범위ㆍ조건 및 기간, 여권의 사용과 방문 및 체류의 허가 신청절차 등을 정하여 고시하여야 한다.
③ 외교통상부장관은 해외 위난상황의 해소 등으로 여권의 사용제한 등을
지속할 필요가 없는 경우에는 지체 없이 그 여권의 사용제한 등을 해제하고, 이를 고시하여야 한다.
④ 외교통상부장관이 제1항 및 제3항의 규정에 따른 여권의 사용제한 등 및 그 해제, 방문ㆍ체류의 허가를 할 때에는 미리 제9조의3의 규정에 따른 여권심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.
여권법 시행령(2007. 7. 24. 대통령령 제20185호) 제18조의2(해외 위난상황) 법 제9조의2 제1항 본문에서 여권의 사용을 제한하거나 방문 및 체류를 금지(이하 "여권의 사용제한 등"이라 한다)할 수 있는 대통령령이 정하는 해외 위난상황이란 대한민국 영역 밖에서 발생하고 범정부적으로 대처가 필요한 위난으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 상황을 말한다.
1. 대규모의 태풍ㆍ해일ㆍ지진 및 그 밖에 이에 준하는 천재지변
2. 전쟁이 발발하였거나 전쟁발발의 가능성이 매우 높은 긴박한 상황
3. 내란 또는 폭동의 발생으로 해당 국가의 치안 유지기능 등이 극도로 마비되어 정상적으로 이루어지지 못하는 상황
4. 대규모 테러가 발생하였거나 테러발생의 가능성이 매우 높은 긴박한 상황
5.대규모의 폭발사고ㆍ화생방사고ㆍ환경오염사고 또는 그 밖에 이에 준하는 재난
6. 대규모 전염병의 발생으로 해당 국가의 보건ㆍ의료기능 등이 마비되어 정상적으로 이루어지지 못하는 상황
제18조의3(여권사용 등의 허가) 법 제9조의2 제1항 단서에서 여권의 사용제한 등에 불구하고 외교통상부장관이 허가할 수 있는 대통령령이 정하는 여행목적이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
1. 여권의 사용제한 등의 조치 당시 대상 국가 또는 지역의 영주권 및 이에 준하는 권리를 취득한 자로서 생활근거지가 그 대상 국가 또는 지역에 있어 영주를 계속하기 위한 경우
2. 공공이익을 위한 취재 또는 보도를 위한 경우
3. 긴급한 인도적 활동을 수행하거나 이를 지원하기 위한 경우
4. 외교ㆍ안보임무의 수행 또는 재외국민보호 등을 위한 국가기관 또는 국제기구의 공무활동을 위한 경우
5. 소관 중앙행정기관의 장의 추천을 받아 국가 이익 또는 기업 활동에 관련된 임무를 수행하기 위한 경우
2. 청구인들의 주장 및 이해관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장요지(1) 거주ㆍ이전의 자유 침해
헌법 제14조가 규정하는 거주ㆍ이전의 자유에는 국외이주의 자유 및 해외 여행의 자유 등이 포함된다. 그런데 이 사건 고시는 외국인을 대상으로 한 폭탄테러ㆍ납치가 빈발하는 국가라는 이유만으로 대한민국 국민이 아프가니스탄에 입국하는 것을 금지하는바, 이는 의료봉사 및 선교ㆍ교육활동을 위하여 아프가니스탄으로 가려는 청구인들의 국외 이주의 자유 및 해외여행의 자유를 침해하는 것이다.
(2) 종교의 자유 침해
이 사건 고시는 여권의 사용제한 등에 관하여 예외적으로 허가하는 경우를 규정하고 있으나, 대한민국 국민이 종교를 선전하고 전파하기 위한 목적에 대하여는 예외규정을 두지 않음으로써 그와 같은 목적으로는 아프가니스탄에 입국하지 못하게 되었으므로, 이는 헌법 제20조 제1항에서 규정하는 종교의 자유, 그 중에서도 선교의 자유를 침해하는 것이다.
(3) 평등권 침해
이 사건 고시는 아프가니스탄에서 취재 또는 보도를 하고자 하는 언론인이나 기업활동을 위하여 소관 중앙행정기관의 장의 추천을 받은 기업인에게는 외교통상부 장관의 허가를 받아 예외적으로 아프가니스탄의 입국을 허용하고 있음에도, 청구인들과 같은 의료인, 종교인 또는 자원 봉사자의 아프가니스탄 입국을 전면적으로 금지함으로써 합리적 근거 없이 청구인들을 언론인 또는 기업인과 차별하고 있다.
나. 외교통상부장관의 의견요지
(1) 이 사건 심판청구는 청구인들의 여권사용허가신청에 대한 외교통상부장관의 허가 여부에 관한 구체적인 처분(즉, 불허가처분)이 있을 때 비로소 기본권 침해가 있는 것일 뿐, 이 사건 고시 자체로 직접 기본권을 침해한다고 볼 수 없어 직접성을 결여하였으며, 그와 같은 불허가처분에 관하여 행정심판 또는 행정소송으로 다툴 수 있으므로 보충성의 요건을 충족하지 못하여 부적법하다.
(2) 이 사건 고시는 개정 여권법에 따라 외교통상부장관이 제정한 것으로, 국가의 재외국민 보호의무를 이행하고 국민의 생명과 재산을 보호하기 위한 것으로 그 목적의 정당성이 있고, 위험 지역의 국가에로의 여행 또는 체류를 금지하는 것은 국민보호조치를 이행하기 위한 적절한 수단이라 할 것이며, 위
난 지역을 3곳으로 한정하고, 기간도 1년으로 제한하였을 뿐만 아니라, 예외적인 경우에는 외교통상부장관의 허가를 받아 해당 지역의 방문 및 체류를 가능하도록 함으로써 기본권제한을 최소화하였으므로 이 사건 고시는 헌법에 위배되는 것이라 할 수 없다.3. 적법요건에 관한 판단
가. 직접성
이 사건 고시는 여권의 사용을 제한하거나 방문 및 체류를 금지(이하 "여권의 사용제한 등"이라고 한다)함에 있어 해당 국가(지역), 제한 기간, 예외적 허가 신청 대상자 및 그 절차 등을 규정하면서, 예외적 허가 신청 사유로서 해당 국가(지역)의 영주권자, 공공이익을 위한 취재ㆍ보도를 위한 경우, 긴급한 인도적 활동, 외교안보임무의 수행 및 소관 중앙행정기관의 장의 추천을 받은 기업활동 수행을 위한 경우만을 규정하고 있다.
따라서 질병의 치료, 언청이 수술 등의 일반적인 의료봉사 및 선교ㆍ교육활동이 목적인 청구인들은 위 예외사유에 해당하지 않아 허가신청조차 할 수 없고, 신청한다고 하더라도 불허될 것이 명백하므로, 이 사건 고시는 청구인들에 대하여 기본권 제한의 직접적인 효력을 갖는 규정으로서 직접성이 인정된다(헌재 1997. 7. 16. 97헌마38, 판례집 9-2, 94, 104 등 참조).
나. 보충성
법령자체에 의한 직접적인 기본권침해가 문제될 때에는 그 법령자체의 효력을 직접 다투는 것을 소송물로 하여 일반법원에 소송을 제기하는 길이 없어 구제절차가 있는 경우가 아니므로 바로 헌법소원을 제기할 수 있다(헌재 1996. 10. 4. 94헌마68등, 공보 18, 590 참조).
이 사건 고시는 구체적 집행행위를 기다리지 않고 일정한 경우 국민의 거주ㆍ이전의 자유를 직접 제한하는 규정을 둠으로써 법규명령 또는 행정규칙의 성격을 가지게 되었으므로, 그 효력을 직접 다투기 위한 헌법소원이 가능하다.
다. 청구기간
법령에 의한 헌법소원의 청구기간 중 법률이 시행된 이후에 비로소 그 법률에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에(헌재 1996. 8. 29. 94헌마113, 판례집 8-2, 141, 153), 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다(헌재 1998. 7. 16. 95헌바19등 판례집 10-2, 89, 101).
청구인들은 2007. 9. 중순경 외교통상부에 문의한 결과 여권의 사용제한 등 사실을 알게 되어 2007. 11. 30. 이 사건 심판청구를 하였다는 것이고, 달리 2007. 11. 30. 이전에 이 사건 고시로 인한 기본권 침해사실을 알았다고 볼 자료가 없으므로 청구기간은 준수되었다고 할 것이다.4. 본안에 대한 판단
가. 거주ㆍ이전의 자유 침해 여부
(1) 이 사건 고시의 경위
1991년 이래의 소말리아 내전, 2001. 9. 11. 미국 내 폭발테러사건과 이후 미국의 아프가니스탄 공격, 2003년 3월경 발발한 미국-이라크 전쟁 등 국제적인 위난 상황이 계속하여 발생하자 재외국민을 포함한 국민의 생명, 신체 및 재산에 대한 국가의 보호가 중요한 문제로 부각되었고, 이에 따라 개정된 여권법은 외교통상부장관이 천재지변ㆍ전쟁ㆍ내란ㆍ폭동ㆍ테러 등 해외 위난상황으로 인하여 필요하다고 인정하는 때에는 해당 국가 또는 지역에서의 여권의 사용제한 등의 조치를 할 수 있도록 하면서, 그 절차와 방식을 대통령령으로 정하도록 하였다.
히 2007년 7월 19일 아프가니스탄에서 한국인 23명이 탈레반 무장세력에 납치되어 억류 도중에 2명이 살해당하고 나머지 21명은 42일 만에 석방되는 사건이 일어나자, 외교통상부장관은 2007. 8. 6. 이 사건 고시를 통하여 이라크, 소말리아, 아프가니스탄 등 3개 지역에 대하여 1년간 여권의 사용제한 등의 조치를 하기에 이르렀다.
2) 거주ㆍ이전의 자유의 침해 여부
리 헌법 제14조 제1항은 "모든 국민은 거주ㆍ이전의 자유를 가진다."고 규정하고 있고, 이러한 거주ㆍ이전의 자유에는 국내에서의 거주ㆍ이전의 자유뿐 아니라 국외 이주의 자유, 해외여행의 자유 및 귀국의 자유가 포함되는바, 아프가니스탄 등 일정한 국가로의 이주, 해외여행 등을 제한하는 이 사건 고시로 인하여 청구인들의 거주&#183;이전의 자유가 일부 제한된 점은 인정된다.
러나 이 사건 고시는 국가의 국민에 대한 기본권 보장의무(헌법 제10조) 및 재외국민 보호의무(헌법 제2조 제2항)를 이행하며 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하기 위한 것으로서 그 목적의 정당성이 인정되고, 천재지변ㆍ내란ㆍ폭동ㆍ테러 등 해외 위난상황이 발생한 지역에 대하여 여권의 사용제한 등의 조치를 함으로써 해당 지역으로 출국하는 것을 사전에 방지하는 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적절한 수단이라고 할 수 있다. 또한 이 사건
고시는 대상지역을 당시 전쟁이 계속중이던 이라크와 소말리아, 그리고 실제로 한국인에 대한 테러 가능성이 높았던 아프가니스탄 등 3곳으로 한정하고, 여권의 사용제한 등 기간도 1년으로 하여 그다지 장기간으로 정하고 있지 않을 뿐 아니라, 부득이한 경우 예외적으로 외교통상부장관의 허가를 받아 여권의 사용 및 방문ㆍ체류가 가능하도록 함으로써 국민의 거주ㆍ이전의 자유에 대한 제한을 최소화하고 있다. 그 밖에 청구인들이 이 사건 고시로 인하여 일정한 기간 동안 특정 국가로 자유로이 출국할 수 없게 됨에 따른 사익의 제한보다는 해외 위난상황이 발생한 지역에서의 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호라는 공익이 휠씬 더 크다고 할 것이므로 법익의 균형성도 갖추었다고 할 것이다. 결국 이 사건 고시가 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 거주&#183;이전의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다.나. 종교(선교활동)의 자유
종교의 자유에는 신앙의 자유, 종교적 행위의 자유가 포함되며, 종교적 행위의 자유에는 신앙고백의 자유, 종교적 의식 및 집회ㆍ결사의 자유, 종교전파ㆍ교육의 자유 등이 있다(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마159 등). 이 사건에서 문제되는 종교의 자유는 종교전파의 자유로서 누구에게나 자신의 종교 또는 종교적 확신을 알리고 선전하는 자유를 말하며, 포교행위 또는 선교행위가 이에 해당한다.
그러나 이러한 종교전파의 자유는 국민에게 그가 선택한 임의의 장소에서 자유롭게 행사할 수 있는 권리까지 보장한다고 할 수 없으며, 그 임의의 장소가 대한민국의 주권이 미치지 아니하는 지역 나아가 국가에 의한 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호가 강력히 요구되는 해외 위난지역인 경우에는 더욱 그러하다.
한 청구인들의 아가니스탄에서의 선교행위가 제한된 것은, 이 사건 여권의 사용제한 등 조치를 통하여 국민의 국외 이전의 자유를 일시적으로 제한함으로써 부수적으로 나타난 결과일 뿐, 청구인들이 국내ㆍ국외를 포함한 다른 지역에서의 기독교를 전파할 자유를 일반적으로 제한하는 것은 아니라 할 것이므로 이 사건 고시가 직접적으로 청구인들의 선교의 자유를 침해하였다고 보기도 어렵다.
평등권 침해부헌법상 평등의 원칙은 일반적으로 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고
있는 것으로 해석되고(헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 770, 787 참조; 2001. 11. 29. 99헌마494; 2007. 4. 26. 2006헌바71 등), 평등원칙위반 여부를 심사함에 있어 특별한 사정이 없는 한, 이른바 자의금지원칙을 위반하였는지의 여부를 심사하는 것으로 족하다고 할 것이다.이 사건 고시는 여권사용제한 등 조치의 예외 사유로서 해당국가의 영주권자 또는 공무(公務)활동을 위한 경우 이외에 언론보도, 기업활동 및 긴급한 인도적 활동을 규정하고 있다.
언론인이 위난 지역에 들어가 취재 또는 보도를 하는 것은 세계 각 지역의 천재지변 또는 전쟁 등 위난상황을 국민에게 정확하고도 상세히 알리고 교육함으로써 국민의 알권리를 충족시키는 중대한 책무를 이행하는데 필수적인 활동이고, 기업인의 기업활동은 국민의 재산권과 국가의 경제적 이익에 관련된 것으로 일시에 중단할 수 없거나 중단할 경우에는 막대한 경제적 손실을 가져올 수 있다.
또한 해외 위난지역 주민에 대한 구호가 필요한 긴급한 상황이 발생하여 그 지역에 들어가 인도적 활동을 하거나 지원하는 것은 세계평화와 인류공영이라는 헌법전문의 정신을 실현하고 우리나라가 국제사회의 일원으로서 역할을 다하며 국위를 선양하는 일이 아닐 수 없다.
이에 반하여, 청구인들이 목적하는 바인 지역 주민을 위한 질병 진료나 언청이 수술, 생필품 구호물자 전달 등 일반 의료ㆍ봉사활동 및 컴퓨터 교육ㆍ기독교 선교활동은 위 여권사용제한 등 조치의 예외 사유에서와 같이 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 위험을 담보하면서까지 보호되어야 할 중대한 국가적 이익에 관련되어 있는 것이라고는 할 수 없으므로, 위 일반 의료ㆍ봉사활동  및 교육ㆍ선교활동을 여권사용제한 등 조치의 예외사유에 포함시키지 않은 것을 합리적 이유 없이 차별대우하는 것으로 볼 수 없다.
5. 결  론
그렇다면 이 사건 고시는 청구인들의 거주ㆍ이전의 자유 및 종교의 자유 및 평등권을 침해하였다고 할 수 없으므로 청구인들의 심판청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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pages: 472~483
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rstaDate: 20080626
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