item: panreType: 판례집
eventNo: 2006헌마688
eventNm: 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제17조   위헌확인
panreTitle: 여객자동차운수사업법 시행규칙 제17조 위헌확인

panreInfo: (2008. 11. 27. 2006헌마688 전원재판부)

textOfDecision: 이 사건 심판청구를 기각한다.
eventSummary: (1) 청구인은 일반택시운송사업자인○○주식회사의 택시 서울33아0000호의 운전업무에 종사하는 자로서, 2006. 3. 19. 17：43경 위 차량을 운전하여 서울 동대문구 답십리동에 있는○○마트 노상의 2차로 중 1차로를 청량리 굴다리 방향에서 동대문여중 방향으로 운행하던 중, 택시를 잡기 위하여 갑자기1차로로 뛰어든 피해자 최○규를 위 차량으로 들이받아 그 충격으로 위 피해
자로 하여금 3주간의 치료를 요하는 상해를 입게 하였다(이하‘이 사건 교통사고’라 한다). 그 후 청구인은 위와 같은 안전운전의무위반을 이유로40,000원의 범칙금 납부 통고처분을 받고 그 무렵 이를 납부하였다.
(2) 한편 여객자동차운수사업법 시행규칙은 개인택시운송사업 양도ㆍ양수인가요건으로‘양도ㆍ양수인가신청일 현재 최종 운전종사일부터 기산하여 5년 이상 무사고로 운전한 경력’을 요하면서, 다만 관할관청으로 하여금 2분의1의 범위 안에서 이를 완화할 수 있도록 규정하고 있고(제17조 제1항 제1호가목, 제9항), 이에 따라 서울특별시장은 무사고 운전경력을 3년으로 완화하여 적용하고 있다. 그 결과, 청구인은 이 사건 교통사고로 인하여 2006. 1. 4.충족되었던 무사고 운전경력을 상실함으로써 개인택시운송사업 양도·양수인가를 받지 못하게 될 수 있는 상황에 처하게 되었다.
(3) 이에 청구인은 여객자동차운수사업법 시행규칙 제17조가 자신의 직업선택의 자유와 평등권을 침해한다는 이유로 2006. 6. 14. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

abjObt: 청구인은 여객자동차운수사업법 시행규칙 제17조 전체를 심판대상으로 하고 있으나, 청구인의 주장을 살펴보면, 청구인은 개인택시운송사업을 양수하고자 하는 자로서 위 조항 중‘양도·양수인가신청일 현재 최종 운전종사일부터 5년 이상 무사고 운전경력을 요구하는 부분’및‘관할관청에 따라 당해 경력을 완화하여 적용할 수 있도록 한 부분’을 다투고 있는 것으로 보이므로, 이사건 심판대상은 여객자동차운수사업법 시행규칙(2006. 3. 7. 부령 제501호로개정되고, 2006. 5. 30. 부령 제329호로 개정되기 전의 것) 제17조 제9항, 제1항 제1호 가목 소정의‘양도·양수 인가신청일 현재 최종 운전종사일부터 기산하여 5년 이상 무사고로 운전한 경력이 있는 자’부분 및 같은 조 제1항 단서(밑줄 친 부분으로 이하‘이 사건 심판대상규정’이라 한다)로 한정함이 상당하다. 이 사건 심판대상규정 및 관련 법령의 내용은 다음과 같다.
여객자동차 운수사업법 시행규칙(2006. 3. 7. 부령 제501호로 개정되고,2006. 5. 30. 부령 제329호로 개정되기 전의 것) 제17조(개인택시운송사업의 면허기준 등)
①제16조의 규정에 의하여 개인택시운송사업의 면허를 받고자 하는 자는제12조 제1항의 규정에 의한 시설 등의 기준 외에 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다. 다만, 관할관청은 필요하다고 인정하는 때에는 다음 각 호의 요건
의 2분의 1의 범위 안에서 이를 완화하여 적용할 수 있다.
1. 다음 각 목의 1에 해당하는 자일 것
가.면허신청공고일부터 기산하여 과거 6년간 국내에서 여객자동차운송사업용 자동차,「화물자동차 운수사업법 시행규칙」제3조의 규정에 의한 화물자동차(이하 이 조에서“화물자동차”라한다)로서 화물자동차운수사업에 사용되는 화물자동차 또는「건설기계관리법 시행규칙」제73조 제1항의 규정에 의한 건설기계(이하 이 조에서“건설기계”라 한다)로서 건설기계대여업에 사용되는 건설기계를 운전한 경력이 5년 이상인 자로서면허신청공고일 이전의최종 운전종사일부터 기산하여 5년이상 무사고로 운전한 경력이 있는 자
⑦관할관청은 지역실정을 고려하여 제1항의 규정에 의한 개인택시운송사업의 면허기준 외에 다음 각 호의 사항이 포함된 면허기준을 따로 정하여 면허할 수 있다.
1.면허신청공고일 이전 2년 이내의 당해지역 거주기간
2.면허발급요건 또는 우선순위
3.기타 관할관청이 특히 필요하다고 인정하는 사항
⑨법 제15조 제2항의 규정에 의하여 개인택시운송사업을 양수하고자 하는자는 양도ㆍ양수인가신청일 현재 제1항의 규정에 의한 요건을 갖춘 자이어야한다.
여객자동차 운수사업법(2005. 3. 31. 법률 제7474호로 개정되고, 2005. 12. 7.법률 제7712호로 개정되기 전의 것) 제6조(면허 등의 기준)①여객자동차운송사업의 면허기준은 다음 각 호와 같다.
1.사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에적합할 것
2.최저의 면허기준대수ㆍ보유차고면적ㆍ부대시설 기타 건설교통부령이 정하는 기준에 적합할 것
3.대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 경우에는 운전경력ㆍ교통사고유무ㆍ거주지 등 건설교통부령이 정하는 기준에 적합할 것
제15조(사업의 양도ㆍ양수 등)①여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하고자하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다.
②대통령령이 정하는 여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하고자 하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 한다. 이 경우 건설교통부장관 또는시ㆍ도지사는 건설교통부령이 정하는 일정기간 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수를 제한할 수 있다.
여객자동차 운수사업법 시행령(2005. 8. 5. 대통령령 제18996호로 개정되고,2006. 5. 10. 대통령령 제19476호로 개정되기 전의 것) 제10조(양도ㆍ양수 시인가를 받아야 하는 여객자동차운송사업) 법 제15조 제2항의 규정에 의하여양도ㆍ양수의 인가를 받아야 하는 여객자동차운송사업은 개인택시운송사업으로 한다.

judgement: 가. 직접성
법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 되기 위해서는 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법률 또는 법률조항에 의하여 직접 기본권을침해받아야 하고, 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의해 직접 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집4, 813, 823；헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 935-936). 그러나법규범이 집행행위를 예정하고 있더라도 법규범의 내용이 집행행위 이전에이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로정하는 것이어서 국민의 권리관계가 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태라면 그 법규범의 권리침해의 직접성이 인정된다(헌재 1997. 7. 16. 97헌마38, 판례집 9-2, 94, 104).
개인택시운송사업면허의 양도·양수인가는 그 양도·양수에 대한 법률효과를 완성시키는 인가처분과 양도인이 가지고 있던 면허와 동일한 내용의 면허를 양수인에 대하여 부여하는 처분이 포함되어 있는 처분인바(대법원 1994.8. 23. 선고 94누4882 판결), 이러한 개인택시운송사업면허처분은 관할관청이지역의 수송수요와 수송력공급 수준을 고려하여 발급 여부를 결정할 수 있는재량행위이다(구 여객자동차 운수사업법 제6조 제1항 제1호, 대법원 1996. 10.11. 선고 96누6172 판결 참조).
그러나 관할관청의 이러한 재량은, 양도ㆍ양수인가신청자가 이 사건 심판대상규정 소정의 무사고 운전경력 요건을 충족한 경우에 인가를 하여줄 지여부에 대한 재량일 뿐, 인가신청자가 이러한 무사고 운전경력 요건을 갖추지못한 경우에는 관할관청은 재량의 여지없이 인가신청을 불허할 수밖에 없으므로, 이 사건 심판대상규정의 내용은 관할관청의 집행행위 이전에 이미 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이라고 할 것이다.
결국 무사고 운전경력을 갖추지 못한 양도ㆍ양수인가신청자는 이 사건 심판대상규정으로 인하여 관할관청의 집행행위의 유무 또는 내용에 관계없이개인택시운송사업을 영위할 수 없으므로, 위 규정으로 인한 기본권침해의 직접성이 인정된다.
나. 청구기간
법령 자체에 의하여 기본권이 침해되었다고 주장하는 법령소원에 있어서의 청구기간은, 그 법령의 시행과 동시에 기본권침해를 당한 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내, 그 법령이 시행된 날로부터 1년이내이고, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내이다(헌재 2001. 8. 30. 2000헌마349, 공보 60, 886, 888；헌재 2002. 3. 28. 2000헌마725, 판례집14-1, 228；헌재 2004. 4. 29. 2004헌마93, 공보 92, 554, 556).
청구인은 이 사건 교통사고로 인하여 비로소 이 사건 심판대상규정에 해당할 수 있는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되었고, 당해 통고처분을받은 무렵에는 그러한 사유가 발생하였음을 알았다고 할 것이다. 따라서 청구인은 2006. 3. 19. 이 사건 교통사고를 일으키고 그 무렵 범칙금 납부 통고처분을 받은 것으로 보이므로, 2006. 6. 14. 제기된 이 사건 헌법소원심판청구는 청구기간을 준수한 것이 명백하다.

가. 직업의 자유 침해 여부
(1) 이 사건에서 제한되는 직업의 자유의 내용
헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유를 포함하는 직업의 자유를뜻한다(1998. 3. 26. 97헌마194, 판례집 10-1, 302, 314). 여기서‘직업’이란
생활의 기본적 수요를 충족시키기 위해서 행하는 계속적인 소득활동을 의미하며, 이러한 내용의 활동인 한 그 종류나 성질을 묻지 않는다(헌재 1993.5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 374).
그런데 개인택시운송사업을 하고자 하는 자가 이 사건 심판대상규정 소정의 무사고 운전경력 요건을 충족하지 못하는 경우 당해 요건을 충족하게 될때까지는 개인택시운송사업에 종사할 수 없게 되는바, 이는 일정한 직업을 선택함에 있어 기본권 주체의 능력과 자질에 따른 제한으로서 이른바‘주관적요건에 의한 좁은 의미의 직업선택의 자유의 제한’에 해당하는 것이라 할 수있다.
(2) 이러한 직업선택의 자유의 제한
이와 같이 좁은 의미의 직업선택의 자유를 제한함에 있어, 어떤 직업의 수행을 위한 전제요건으로서 일정한 주관적 요건을 갖춘 자에게만 그 직업에종사할 수 있도록 제한하는 경우에는 이러한 주관적 요건을 갖추도록 요구하는 것이 누구에게나 제한 없이 그 직업에 종사하도록 방임함으로써 발생할우려가 있는 공공의 손실과 위험을 방지하기 위한 적절한 수단이고, 그 직업을 희망하는 모든 사람에게 동일하게 적용되어야 하며, 주관적 요건 자체가그 제한목적과 합리적인 관계가 있어야 한다는 비례의 원칙이 적용되어야 할것이다(헌재 1995. 6. 29. 90헌바43, 판례집 7-1, 854, 868). 다시 말하면, 이러한 제한은 헌법 제37조 제2항이 정한 기본권 제한의 한계 내에서 그 제한의목적이 헌법상 정당해야 하고, 그 제한의 수단이 비례의 원칙을 준수하여야한다(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 374；헌재 2003. 6. 26.2002헌마677, 판례집 15-1, 823, 832-833).
(3) 비례의 원칙 위배 여부
(가) 목적의 정당성 및 방법의 적절성
우리나라 택시운송사업의 초창기에는, 운송사업면허를 가진 운송사업자와실질적으로 자동차를 소유하고 있는 차주간의 계약으로 외부적으로는 자동차를 운송사업자 명의로 등록하여 운송사업자에게 귀속시키고, 내부적으로는각 차주들이 독립된 관리 및 계산으로 영업을 하며 운송사업자에 대하여는지입료를 지불하는 운송사업형태, 이른바 지입제 운영이 성행하고 있었다. 그런데 이러한 지입제 경영은 무면허 운송사업을 조장하고, 적정한 서비스 제공능력이 없는 사업자를 양산하며, 운송사업자가 아무런 노력 없이 명의이용허용에 따른 불로소득을 얻을 수 있게 함으로써, 비정상적 경영 및 운송서비
스의 저하 등으로 인하여 국민의 불편을 초래하였다. 이에 정부는 자동차운송사업의 기업화를 통하여 경영개선을 촉진함으로써 대국민서비스를 향상시키고 운수업의 확대재생산을 유도하여 기업의 충실과 발전을 기함으로써국가산업발전에 기여하고자 하는 목적으로, 1965. 9. 15. 교통부 고시 제1111호를 제정하게 되었는데, 이 고시에서 기존 운송사업자의 기업화 촉진을 유도하는 한편, 택시이용승객에 대한 운송서비스의 질을 향상시키고 택시운수종사자의 안전운행을 유도하기 위하여 일정기간 무사고로 운전한 택시운수종사자에게 개인택시운송사업면허를 발급해 주는 제도를 신설함으로써 택시운송사업이 일반택시운송사업과 개인택시운송사업으로 이분화되었다.
나아가 개인택시운송사업제도의 도입배경 및 운송사업자가 직접 운전을 하는 개인택시운송사업의 특성을 고려하고, 검증된 안전운행능력을 갖춘 자가개인택시운송사업을 영위하게 함으로써 택시운송서비스를 받는 승객들의 생명과 신체에 대한 안전을 확보하기 위하여, 이 사건 심판대상규정은 개인택시운송사업자의 면허를 받거나 양수하고자 하는 자에게 일정기간 무사고 운전경력을 요구하고 있는 것이다.
위 입법취지에 비추어 볼 때, 이 사건심판대상 규정은 그 목적의 정당성이인정될 뿐 아니라, 이를 달성하기 위한 적절한 수단으로 보인다.
(나) 피해의 최소성
사고경력이 있는 경우 관할관청이 개별적·구체적 사정을 일일이 고려하여 개인택시운송사업 양도·양수인가 여부를 결정하는 것은 현실적으로 불가능할 뿐만 아니라, 설사 가능하다 하더라도 관할관청의 자의가 개입하게 되어 오히려개인택시운송사업 양도·양수인가처분을 받고자 하는 자들간에 형평에 어긋나는결과가 초래될 우려도 있으므로, 일정기간 무사고 운전경력 요건을 두는 방법으로 안전운행능력을 검증하는 것이 불가피하다.
다만, 이 사건 심판대상규정 소정의‘무사고 운전경력’이라 함은 그에 대한처벌 사실의 유무를 불문하고 운전자의 책임있는 사유에 의한 사고가 없었다는운전경력을 말하므로 운전자의 무과실에 의한 사고의 경우에까지 무사고 운전경력이 상실되는 것은 아니고(대법원 2005. 7. 22. 선고 2005두999 판결), 또한 수사기관 등에 의하여 운전자의 과실에 의한 사고로 종결처리되었다 하더라도, 법원은 독자적으로 운전자의 과실 유무를 판단하여 그러한 사고에도 불구하고 과실이 없는 사고여서 여전히 무사고 운전자라고 판단할 수도 있으므로(대법원 1993. 5. 27. 선고 92누19033 판결, 대법원 1997. 8. 22. 선고 97누
5923 판결), 과실 없는 사고로 인하여 무사고 운전경력이 상실될 위험은최소화되어 있다고 할 것이다.
(다) 법익의 균형성
5년 이상의 무사고 운전경력 요건으로 인하여 운전업무에 종사하는 자가일정기간 개인택시운송사업을 직업으로 선택하지 못하는 불이익을 받게 되지만 운전자의 책임있는 사유에 의한 사고의 경우에만 무사고 운전경력이 상실되므로 그 불이익이 그리 크다고 볼 수 없는 반면, 안전운행능력을 갖춘 자에게 개인택시운송사업을 영위하게 함으로써 택시운송서비스를 받는 승객들의생명과 신체에 대한 안전을 확보한다는 공익은 매우 중대하다고 할 것이다.
따라서 이 사건 심판대상규정으로 인하여 제한되는 청구인의 직업선택의자유보다 당해 규정의 입법목적의 달성을 통하여 얻게 되는 공익이 더 크다고 할 것이므로 위 규정은 법익균형성을 갖추었다.

conclusion: 결국 이 사건 심판대상규정이 비례의 원칙에 위반하여 직업의 자유를 침해하였다고 보기 어렵다.
나. 평등권 침해 여부
(1) 평등의 원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게,본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있다. 그러므로비교의 대상을 이루는 두 개의 사실관계 사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 두 사실관계를 서로 다르게 취급한다면, 입법자는 이로써 평등권을 침해하게 된다(헌재 2001. 11. 29. 99헌마494, 판례집 13-2, 714, 727；헌재 2007. 4. 26. 2006헌바71, 공보 127, 509,513).
(2) 먼저 청구인은 이 사건 심판대상규정이 개인택시운송사업 양도·양수인가를 받은 후 교통사고를 일으킨 개인택시운송사업자에 비하여 당해 인가를 받기 전에 교통사고를 일으킨 자를 합리적인 이유 없이 차별취급하고 있다고 주장한다.
살피건대, 개인택시운송사업의 양도·양수인가를 받고자 하는 자는 사고의중대성이나 빈도를 불문하고 책임있는 사유에 의한 사고가 있으면 일정기간당해 인가를 받을 수 없게 되어 그 기간 동안 개인택시운송사업을 영위할 수없는 반면, 이미 인가를 받은 자는 중대한 교통사고 또는 빈번한 교통사고로인하여 많은 사상자가 발생한 경우에도 그 인가가 취소되거나 6월 이내의 기
간 동안 사업의 전부 또는 일부의 정지명령만을 받게 되므로(구 여객자동차 운수사업법 제76조 제1항 제3호), 양자 사이에 차별이 발생한다.
그러나 앞에서 본 바와 같이, 개인택시운송사업면허의 양도·양수에 대한인가에는 그 법률효과를 완성시키는 인가처분과 양도인이 가지고 있던 면허와 동일한 내용의 면허를 양수인에게 부여하는 처분이 포함되어 있다. 나아가위 면허처분은 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 수익적 재량행위이므로(대법원 2005. 7. 22. 선고 2005두999 판결), 이미 양도·양수에 대한 인가를받은 자는 관할관청의 처분에 의하여 개인택시운송사업면허를 취득한 것이된다.
그렇다면 개인택시운송사업면허를 취득하여 그 사업을 영위하는 자와, 요건이 충족되면 관할관청의 인가처분에 의하여 면허를 취득하리라 기대하는자는 그 법적 지위에서 본질적으로 다르다할 것이므로, 양자를 달리 취급한다고 하더라도 이를 평등원칙에 반한다고 할 수 없다.
(3) 다음으로 청구인은 이 사건 심판대상규정이 개인택시운송사업의 양도·양수인가 관할관청에 따라 무사고 운전경력기간을 달리 정하게 할 수 있도록 규정함으로써 자신의 평등권을 침해한다고 주장한다.
살피건대, 청구인과 같이 서울특별시장으로부터 개인택시운송사업 양도·양수인가를 받으려고 하는 자와, 서울특별시장보다 무사고 운전경력기간을짧게 정한 다른 관할관청으로부터 당해 인가를 받으려고 하는 자간에 차별취급이 발생할 수 있다.
그러나 관할관청은 한편으로는 개인택시운송사업자간의 과당경쟁을 방지하고 다른 한편으로는 개인택시이용승객이 개인택시운송서비스를 원활하게이용할 수 있게 하기 위하여 개인택시운송사업자의 수를 적정하게 조절할 필요가 있고, 이를 위하여 관할관청은 개인택시운송사업자의 사업계획이 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합한 지를 고려하여(구 여객자동차 운수사업법 제6조 제1항 제1호), 면허신청공고일 이전 2년 이내의 당해지역 거주기간, 면허발급요건 또는 우선순위, 기타 관할관청이 특히 필요하다고 인정하는 사항이 포함된 면허기준을 따로 정하여 개인택시운송사업면허를 발급할수 있다(같은 법 시행규칙 제17조 제7항).
이처럼 관할관청은 지역의 사정을 고려하여 개인택시운송사업면허를 발급할 수 있는 재량권을 가지므로, 이 사건 심판대상규정이 개인택시운송사업의양도·양수인가 관할관청에 따라 무사고 운전경력기간을 달리 정하게 할 수
있도록 규정한 것에는 합리적 이유가 있다. 따라서 청구인의 평등권을 침해하지 않는다고 할 것이다.
다. 일사부재리의 원칙 위배 여부
헌법 제13조 제1항은“모든 국민은……동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다”고 하여 이른바‘이중처벌금지의 원칙’을 규정하고 있는바, 이원칙은 한번 판결이 확정되면 동일한 사건에 대해서는 다시 심판할 수 없다는‘일사부재리의 원칙’이 국가형벌권의 기속원리로 헌법상 선언된 것으로서,동일한 범죄행위에 대하여 국가가 형벌권을 거듭 행사할 수 없도록 함으로써국민의 기본권 특히 신체의 자유를 보장하기 위한 것이다.
이러한 점에서 헌법 제13조 제1항의‘처벌’은 원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행을 의미하는 것이고, 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분을 모두 이에 포함시킬 수는 없다(헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80등, 판례집16-1, 202, 231-232；헌재 2004. 10. 28. 2003헌가18, 판례집 16-2하, 86, 99).
청구인은 이 사건 교통사고로 인하여 범칙금을 납부했을 뿐만 아니라 개인택시운송사업 양도·양수인가를 받지 못하는 불이익을 입게 될 수도 있으나,이러한 불이익은 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌이 아니므로, 청구인이 이사건 심판대상규정으로 인하여 그와 같은 불이익을 입게 될 위험이 있다고하여 당해 규정이 일사부재리의 원칙에 위배된다고 할 수는 없다.

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여, 재판관 이강국, 재판관 조대현, 재판관 이동흡의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
otherOpinions: 6. 재판관 이강국, 재판관 조대현, 재판관 이동흡의 반대의견
법령에 대한 헌법소원에 있어서“기본권침해의 직접성”을 요구하는 이유는,법령은 일반적으로 구체적인 집행행위를 매개로 하여 비로소 기본권을 침해하게 되므로 기본권의 침해를 받은 개인은 먼저 일반 쟁송의 방법으로 집행행위를 대상으로 하여 기본권침해에 대한 구제절차를 밟는 것이 헌법소원의성격상 요청되기 때문이다. 특히, 법령에 근거한 구체적인 집행행위가“재량행위”인 경우에는 법령은 집행기관에게 기본권침해의 가능성만을 부여할 뿐법령 스스로가 기본권의 침해행위를 규정하고 행정청이 이에 따르도록 구속하는 것이 아니고, 이 때의 기본권침해는 집행기관의 의사에 따른 집행행위,즉 재량권의 행사에 의하여 비로소 이루어지고 현실화되므로 이러한 경우에
는 법령에 의한 기본권침해의 직접성이 인정될 여지가 없다(헌재 2003. 7.24. 2003헌마3, 공보 83, 726, 729).
그런데 개인택시운송사업면허의 양도·양수인가처분은 개인택시운송사업면허의 양도·양수에 대한 법률효과를 완성시키는 의미에서의 인가처분 뿐만아니라 양수인에 대해 양도인이 가지고 있던 면허와 동일한 내용의 면허를부여하는 처분이 포함되어 있는 처분으로서(대법원 1994. 8. 23. 선고 94누4882 판결) 지역의 수송수요와 수송력공급 수준을 고려하여 발급 여부를 결정할 수 있는 재량권이 관할관청에 부여되어 있는 행정처분이다(구 여객자동차 운수사업법 제6조 제1항 제1호 참조). 따라서 청구인이 주장하는 기본권의침해는 관할관청인 서울특별시장의 재량권 행사인 인가거부처분에 의하여 현실화되는 것이고, 이에 대하여는 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있을 뿐만 아니라 그 소송절차에서 이 사건 심판대상규정의 위헌·위법 여부에 대하여도 다툴 수 있다. 결국 이 사건 심판대상규정은 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의박탈이 생긴 경우라고 할 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 법령에 대한 헌법소원의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
재판관  이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기이동흡 목영준 송두환
[별지 1]청구인의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장요지
(1) 이 사건 심판대상규정은 교통사고의 유형과 원인, 과실의 경중 등에 관계 없이 행정편의를 위하여 개인택시운송사업자의 자격을 무사고 운전경력에만 의존하여 판단하게 함으로써 청구인의 직업의 자유를 침해한다.
(2) 이 사건 심판대상규정은 개인택시운송사업 양도·양수인가를 받은 후교통사고를 일으킨 개인택시 운송사업자에 비하여 당해 인가를 받고자 하나교통사고를 일으킨 자를 합리적인 이유없이 차별취급하고 있을 뿐만 아니라,관할관청에 따라 무사고 경력기간을 달리 정할 수 있게 함으로써 청구인의평등권을 침해한다.
(3) 청구인은 이 사건 교통사고로 인하여 피해자가 입은 민사상 손해를 피해자와 합의하여 배상하고, 범칙금까지 납부하였음에도 불구하고, 이 사건 심판대상규정은 당해 교통사고 이전의 무사고 경력을 인정받지 못하게 하는 이중의 불이익을 입게 함으로써 일사부재리의 원칙에 위배된다.
나. 구 건설교통부장관의 의견요지
청구인이 주장하는 직업의 자유 및 평등권 침해 등은 관할관청인 서울특별시장의 개인택시운송사업 양도·양수인가거부처분에 의하여 비로소 현실화되는 것이므로, 이 사건 심판대상규정이 직접 청구인의 기본권을 침해한다고할 수 없어 청구인의 이 사건 헌법소원심판청구는 직접성 요건을 결하여 부적법하다.
pansiMatt: 1. 구 ‘여객자동차 운수사업법 시행규칙’(2006. 3. 7. 부령 제501호로 개정되고, 2006. 5. 30. 부령 제329호로 개정되기 전의 것) 제17조 제9항에서 원용하고 있는 같은 조 제1항 제1호 가목 소정의 개인택시운송사업면허의 양도·양수인가 요건인 5년 이상의 무사고 운전경력 부분과 같은 조 제1항 단서 소정의 당해 경력기간의 관할관청별 완화적용 부분(이하 ‘이 사건 심판대상규정’이라 한다)이 청구인의 기본권을 직접 침해하는지 여부(적극)
2. 이 사건 심판대상 규정이 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
3. 이 사건 심판대상 규정이 평등권을 침해하는지 여부(소극)
4. 이 사건 심판대상 규정이 일사부재리의 원칙에 반하는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 개인택시운송사업면허의 양도·양수인가신청자가 무사고 운전경력 요건을 갖추지 못한 경우 관할관청은 재량의 여지없이 인가신청을 불허하여야 하므로, 무사고 운전경력을 갖추지 못한 양도·양수인가신청자는 이 사건 심판대상규정으로 인하여 관할관청의 집행행위 유무 또는 내용에 관계없이 개인택시운송사업을 영위할 수 없어, 이 사건 심판대상규정으로 인한 기본권 침해의 직접성이 인정된다.
2. 이 사건 심판대상규정 소정의 무사고 운전경력이란 운전자의 책임있는 사유에 의한 사고가 없었다는 운전경력을 말하므로 운전자의 무과실에 의한 사고의 경우에까지 무사고 운전경력이 상실되는 것은 아니고, 수사기관 등에 의하여 운전자의 과실에 의한 사고로 종결처리되더라도 법원이 독자적으로 운전자의 과실 유무를 판단할 수 있으므로 과실 없는 사고로 무사고 운전경력이 상실될 위험은 최소화되어 있을 뿐만 아니라, 안전운행능력을 갖춘 자가 개인택시운
송사업을 영위하게 함으로써 개인택시승객들의 생명과 신체의 안전을 확보하기 위한 공익이 이 사건 심판대상으로 인하여 제한되는 청구인의 직업선택의 자유보다 더 크므로 이 사건 심판대상 규정은 청구인의 직업의 자유를 침해하지 않는다.
3. 개인택시운송사업면허의 양도·양수인가를 받고자 하는 그러한 면허취득에 대한 기대만을 갖는 반면 당해 인가를 받은 자는 당해 면허를 취득하여 사업을 영위하는 자라는 점에서 양자의 법적 지위가 본질적으로 다르므로, 전자는 사고의 중대성이나 빈도를 불문하고 책임있는 사유에 의한 사고가 있으면 일정기간 동안 당해 인가를 받지 못해 개인택시운송사업을 영위할 수 없는 반면 이미 인가를 받은 자는 중대한 교통사고 또는 빈번한 교통사고로 많은 사상자가 발생한 경우에도 그 인가가 취소되거나 6월 이내의 기간 동안 사업의 전부 또는 일부의 정지명령을 받게 되더라도 청구인의 평등권을 침해하는 것은 아니다.
그리고 관할관청별로 무사고 운전경력 기간을 완화하여 적용할 수 있도록 한 규정은 개인택시운송서비스의 수급안정을 위한 것이라는 점에서 합리적인 이유가 있으므로 청구인과 같이 서울특별시장으로부터 개인택시운송사업면허 양도·양수인가를 받으려고 하는 자와, 서울특별시장보다 무사고 운전경력기간을 짧게 정한 다른 관할관청으로부터 당해 인가를 받으려고 하는 자간에 차별이 발생하더라도 청구인의 평등권을 침해하는 것은 아니다. 
4. 청구인이 이 사건 교통사고로 인하여 범칙금을 납부하고 개인택시운송사업면허 양도·양수인가를 받지 못하는 불이익을 입게 되더라도 이러한 불이익은 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌이 아니므로 이중처벌금지의 원칙에 반하지 않는다.
재판관 이강국, 재판관 조대현, 재판관 이동흡의 반대의견
개인택시운송사업면허의 양도·양수인가처분은 관할관청이 지역의 수송수요와 수송력공급 수준을 고려하여 발급 여부를 결정할 수 있는 재량처분인 이상, 청구인이 주장하는 기본권의 침해는 관할관청인 서울특별시장의 재량권 행사인 인가거부처분에 의하여 현실화되는 것이므로 
이 사건 심판청구는 법령에 대한 헌법소원의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
adjobtTxt: 구 여객자동차운수사업법 시행규칙(2006. 3. 7. 부령 제501호로 개정되고, 2006. 5. 30. 부령 제329호로 개정되기 전의 것) 제17조(개인택시운송사업의 면허기준 등) ① 제16조의 규정에 의하여 개인택시운송사업의 면허를 받고자 하는 자는 제12조 제1항의 규정에 의한 시설등의 기준외에 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다. 다만, 관할관청은 필요하다고 인정하는 때에는 다음 각 호의 요건의 2분의 1의 범위안에서 이를 완화하여 적용할 수 있다. 
1. 다음 각목의 1에 해당하는 자일 것
가. 면허신청공고일부터 기산하여 과거 6년간 국내에서 여객자동차운송사업용 자동차, ·화물자동차 운수사업법 시행규칙· 제3조의 규정에 의한 화물자동차(이하 이 조에서 “화물자동차”라 한다)로서 화물자동차운수사업에 사용되는 화물자동차 또는 ·건설기계관리법 시행규칙· 제73조 제1항의 규정에 의한 건설기계(이하 이 조에서 “건설기계”라 한다)로서 건설기계대여업에 사용되는 건설기계를 운전한 경력이 5년 이상인 자로서 면허신청공고일 이전의 최종 운전종사일부터 기산하여 5년 이상 무사고로 운전한 경력이 있는 자
나.∼ 다. 생략 
2.∼3. 생략 
②∼⑥ 
⑦ 관할관청은 지역실정을 고려하여 제1항의 규정에 의한 개인택시운송사업의 면허기준외에 다음 각 호의 사항이 포함된 면허기준을 따로 정하여 면허할 수 있다.
1. 면허신청공고일이전 2년이내의 당해지역 거주기간
2. 면허발급요건 또는 우선순위
3. 기타 관할관청이 특히 필요하다고 인정하는 사항
⑧ 생략
⑨ 법 제15조 제2항의 규정에 의하여 개인택시운송사업을 양수하고자 하는 자는 양도ㆍ양수인가신청일 현재 제1항의 규정에 의한 요건을 갖춘 자이어야 한다.
refrnPrvsn: 헌법 제13조 제1항, 제15조
구 여객자동차 운수사업법(2005. 3. 31. 법률 제7474호로 개정되고, 2005. 12. 7. 법률 제7712호로 개정되기 전의 것) 제6조(면허 등의 기준) ① 여객자동차운송사업의 면허기준은 다음 각 호와 같다.
1. 사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합할 것
2. 최저의 면허기준대수ㆍ보유차고면적ㆍ부대시설 기타 건설교통부령이 정하는 기준에 적합할 것
3. 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 경우에는 운전경력ㆍ교통사고유무ㆍ거주지등 건설교통부령이 정하는 기준에 적합할 것
② 생략
구 여객자동차 운수사업법(2005. 3. 31. 법률 제7474호로 개정되고, 2005. 12. 7. 법률 제7712호로 개정되기 전의 것) 제15조(사업의 양도ㆍ양수 등) ① 여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다.
② 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하고자 하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 한다. 이 경우 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 건설교통부령이 정하는 일정기간 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수를 제한할 수 있다.
③∼⑤ 생략
구 여객자동차 운수사업법(2005. 3. 31. 법률 제7474호로 개정되고, 2005. 12. 7. 법률 제7712호로 개정되기 전의 것) 제76조(면허취소 등) ① 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사(터미널사업 및 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 경우에 한한다)는 여객자동차운수사업자가 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 면허ㆍ등록ㆍ허가 또는 인가를 취소하거나, 6월이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나, 노선폐지ㆍ감차등을 수반하는 사업계획의 변경을 명할 수 있다. 다만, 제4호 및 제6호의 경우에는 면허 또는 등록을 취소하여야 한다.
1.∼ 2. 생략 
3. 중대한 교통사고 또는 빈번한 교통사고로 인하여 많은 사상자를 발생하게 한 때
4.∼ 16. 생략 
② 생략
구 여객자동차 운수사업법 시행령(2005. 8. 5. 대통령령 제18966호로 개정되고, 2006. 5. 10. 대통령령 제19476호로 개정되기 전의 것) 제10조(양도ㆍ양수시 인가를 받아야 하는 여객자동차운송사업) 법 제15조 제2항의규정에 의하여 양도ㆍ양수의 인가를 받아야 하는 여객자동차운송사업은 개인택시운송사업으로 한다.
구 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2006. 3. 7. 부령 제501호로 개정되고, 2006. 5. 30. 부령 제329호로 개정되기 전의 것) 제17조(개인택시운송사업의 면허기준 등) ①∼⑥ 생략 
⑦ 관할관청은 지역실정을 고려하여 제1항의 규정에 의한 개인택시운송사업의 면허기준외에 다음 각 호의 사항이 포함된 면허기준을 따로 정하여 면허할 수 있다.
1. 면허신청공고일이전 2년 이내의 당해지역 거주기간
2. 면허발급요건 또는 우선순위
3. 기타 관할관청이 특히 필요하다고 인정하는 사항
⑧∼⑨ 생략
refrnPrcdnt: 1. 헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823
헌재 1997. 7. 16. 97헌마38, 판례집 9-2, 94, 104
헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 935-936
대법원 1994. 8. 23. 선고 94누4882 판결
대법원 1996. 10. 11. 선고 96누6172 판결
2. 헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 374
헌재 1995. 6. 29. 90헌바43, 판례집 7-1, 854, 868
헌재 1998. 3. 26. 97헌마194, 판례집 10-1, 302, 314 
헌재 2003. 6. 26. 2002헌마677, 판례집 15-1, 823, 832-833
대법원 1993. 5. 27. 선고 92누19033 판결
대법원 1997. 8. 22. 선고 97누5923 판결 
대법원 2005. 7. 22. 선고 2005두999 판결
3. 헌재 2001. 11. 29. 99헌마494, 판례집 13-2, 714, 727 
헌재 2007. 4. 26. 2006헌바71, 공보 127, 509, 513
대법원 2005. 7. 22. 선고 2005두999 판결
4. 헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80등, 판례집 16-1, 202, 231-232
헌재 2004. 10. 28. 2003헌가18, 판례집 16-2하, 86, 99
event: 청 구 인 임○재 
국선대리인 변호사 전선룡
eventCol1: 청구인|임○재
국선대리인 변호사 전선룡
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 일반택시운송사업자인 ○○주식회사의 택시 서울33아0000호의 운전업무에 종사하는 자로서, 2006. 3. 19. 17：43경 위 차량을 운전하여 서울 동대문구 답십리동에 있는 ○○마트 노상의 2차로 중 1차로를 청량리 굴다리 방향에서 동대문여중 방향으로 운행하던 중, 택시를 잡기 위하여 갑자기 1차로로 뛰어든 피해자 최○규를 위 차량으로 들이받아 그 충격으로 위 피해
자로 하여금 3주간의 치료를 요하는 상해를 입게 하였다(이하 ‘이 사건 교통사고’라 한다). 그 후 청구인은 위와 같은 안전운전의무위반을 이유로 40,000원의 범칙금 납부 통고처분을 받고 그 무렵 이를 납부하였다.
(2) 한편 여객자동차운수사업법 시행규칙은 개인택시운송사업 양도ㆍ양수인가요건으로 ‘양도ㆍ양수인가신청일 현재 최종 운전종사일부터 기산하여 5년 이상 무사고로 운전한 경력’을 요하면서, 다만 관할관청으로 하여금 2분의 1의 범위 안에서 이를 완화할 수 있도록 규정하고 있고(제17조 제1항 제1호 가목, 제9항), 이에 따라 서울특별시장은 무사고 운전경력을 3년으로 완화하여 적용하고 있다. 그 결과, 청구인은 이 사건 교통사고로 인하여 2006. 1. 4. 충족되었던 무사고 운전경력을 상실함으로써 개인택시운송사업 양도&#183;양수인가를 받지 못하게 될 수 있는 상황에 처하게 되었다.
(3) 이에 청구인은 여객자동차운수사업법 시행규칙 제17조가 자신의 직업선택의 자유와 평등권을 침해한다는 이유로 2006. 6. 14. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 여객자동차운수사업법 시행규칙 제17조 전체를 심판대상으로 하고 있으나, 청구인의 주장을 살펴보면, 청구인은 개인택시운송사업을 양수하고자 하는 자로서 위 조항 중 ‘양도&#183;양수인가신청일 현재 최종 운전종사일부터 5년 이상 무사고 운전경력을 요구하는 부분’ 및 ‘관할관청에 따라 당해 경력을 완화하여 적용할 수 있도록 한 부분’을 다투고 있는 것으로 보이므로, 이 사건 심판대상은 여객자동차운수사업법 시행규칙(2006. 3. 7. 부령 제501호로 개정되고, 2006. 5. 30. 부령 제329호로 개정되기 전의 것) 제17조 제9항, 제1항 제1호 가목 소정의 ‘양도&#183;양수 인가신청일 현재 최종 운전종사일부터 기산하여 5년 이상 무사고로 운전한 경력이 있는 자’ 부분 및 같은 조 제1항 단서(밑줄 친 부분으로 이하 ‘이 사건 심판대상규정’이라 한다)로 한정함이 상당하다. 이 사건 심판대상규정 및 관련 법령의 내용은 다음과 같다.
여객자동차 운수사업법 시행규칙(2006. 3. 7. 부령 제501호로 개정되고, 2006. 5. 30. 부령 제329호로 개정되기 전의 것) 제17조(개인택시운송사업의 면허기준 등)
① 제16조의 규정에 의하여 개인택시운송사업의 면허를 받고자 하는 자는 제12조 제1항의 규정에 의한 시설 등의 기준 외에 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다. 다만, 관할관청은 필요하다고 인정하는 때에는 다음 각 호의 요건
의 2분의 1의 범위 안에서 이를 완화하여 적용할 수 있다.
1. 다음 각 목의 1에 해당하는 자일 것
가.면허신청공고일부터 기산하여 과거 6년간 국내에서 여객자동차운송사업용 자동차,"화물자동차 운수사업법 시행규칙"제3조의 규정에 의한 화물자동차(이하 이 조에서 "화물자동차"라 한다)로서 화물자동차운수사업에 사용되는 화물자동차 또는"건설기계관리법 시행규칙"제73조 제1항의 규정에 의한 건설기계(이하 이 조에서 "건설기계"라 한다)로서 건설기계대여업에 사용되는 건설기계를 운전한 경력이 5년 이상인 자로서 면허신청공고일 이전의 최종 운전종사일부터 기산하여 5년 이상 무사고로 운전한 경력이 있는 자
⑦ 관할관청은 지역실정을 고려하여 제1항의 규정에 의한 개인택시운송사업의 면허기준 외에 다음 각 호의 사항이 포함된 면허기준을 따로 정하여 면허할 수 있다.
1.면허신청공고일 이전 2년 이내의 당해지역 거주기간
2.면허발급요건 또는 우선순위
3.기타 관할관청이 특히 필요하다고 인정하는 사항
⑨ 법 제15조 제2항의 규정에 의하여 개인택시운송사업을 양수하고자 하는 자는 양도ㆍ양수인가신청일 현재 제1항의 규정에 의한 요건을 갖춘 자이어야 한다.
여객자동차 운수사업법(2005. 3. 31. 법률 제7474호로 개정되고, 2005. 12. 7. 법률 제7712호로 개정되기 전의 것) 제6조(면허 등의 기준) ① 여객자동차운송사업의 면허기준은 다음 각 호와 같다.
1.사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합할 것
2.최저의 면허기준대수ㆍ보유차고면적ㆍ부대시설 기타 건설교통부령이 정하는 기준에 적합할 것
3.대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 경우에는 운전경력ㆍ교통사고유무ㆍ거주지 등 건설교통부령이 정하는 기준에 적합할 것
제15조(사업의 양도ㆍ양수 등) ① 여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다.
② 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하고자 하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 한다. 이 경우 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 건설교통부령이 정하는 일정기간 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수를 제한할 수 있다.
여객자동차 운수사업법 시행령(2005. 8. 5. 대통령령 제18996호로 개정되고, 2006. 5. 10. 대통령령 제19476호로 개정되기 전의 것) 제10조(양도ㆍ양수 시 인가를 받아야 하는 여객자동차운송사업) 법 제15조 제2항의 규정에 의하여 양도ㆍ양수의 인가를 받아야 하는 여객자동차운송사업은 개인택시운송사업으로 한다.
2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견
[별지 1] 기재와 같다.
3. 적법요건에 관한 판단
가. 직접성
법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 되기 위해서는 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법률 또는 법률조항에 의하여 직접 기본권을 침해받아야 하고, 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의해 직접 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823；헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 935-936). 그러나 법규범이 집행행위를 예정하고 있더라도 법규범의 내용이 집행행위 이전에 이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이어서 국민의 권리관계가 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태라면 그 법규범의 권리침해의 직접성이 인정된다(헌재 1997. 7. 16. 97헌마38, 판례집 9-2, 94, 104).
개인택시운송사업면허의 양도&#183;양수인가는 그 양도&#183;양수에 대한 법률효과를 완성시키는 인가처분과 양도인이 가지고 있던 면허와 동일한 내용의 면허를 양수인에 대하여 부여하는 처분이 포함되어 있는 처분인바(대법원 1994. 8. 23. 선고 94누4882 판결), 이러한 개인택시운송사업면허처분은 관할관청이 지역의 수송수요와 수송력공급 수준을 고려하여 발급 여부를 결정할 수 있는 재량행위이다(구 여객자동차 운수사업법 제6조 제1항 제1호, 대법원 1996. 10. 11. 선고 96누6172 판결 참조).
그러나 관할관청의 이러한 재량은, 양도ㆍ양수인가신청자가 이 사건 심판대상규정 소정의 무사고 운전경력 요건을 충족한 경우에 인가를 하여줄 지 여부에 대한 재량일 뿐, 인가신청자가 이러한 무사고 운전경력 요건을 갖추지 못한 경우에는 관할관청은 재량의 여지없이 인가신청을 불허할 수밖에 없으므로, 이 사건 심판대상규정의 내용은 관할관청의 집행행위 이전에 이미 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이라고 할 것이다.
결국 무사고 운전경력을 갖추지 못한 양도ㆍ양수인가신청자는 이 사건 심판대상규정으로 인하여 관할관청의 집행행위의 유무 또는 내용에 관계없이 개인택시운송사업을 영위할 수 없으므로, 위 규정으로 인한 기본권침해의 직접성이 인정된다.
나. 청구기간
법령 자체에 의하여 기본권이 침해되었다고 주장하는 법령소원에 있어서의 청구기간은, 그 법령의 시행과 동시에 기본권침해를 당한 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내, 그 법령이 시행된 날로부터 1년 이내이고, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내이다(헌재 2001. 8. 30. 2000헌마349, 공보 60, 886, 888；헌재 2002. 3. 28. 2000헌마725, 판례집 14-1, 228；헌재 2004. 4. 29. 2004헌마93, 공보 92, 554, 556).
청구인은 이 사건 교통사고로 인하여 비로소 이 사건 심판대상규정에 해당할 수 있는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되었고, 당해 통고처분을 받은 무렵에는 그러한 사유가 발생하였음을 알았다고 할 것이다. 따라서 청구인은 2006. 3. 19. 이 사건 교통사고를 일으키고 그 무렵 범칙금 납부 통고처분을 받은 것으로 보이므로, 2006. 6. 14. 제기된 이 사건 헌법소원심판청구는 청구기간을 준수한 것이 명백하다.
4. 본안에 관한 판단
가. 직업의 자유 침해 여부
(1) 이 사건에서 제한되는 직업의 자유의 내용
헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유를 포함하는 직업의 자유를 뜻한다(1998. 3. 26. 97헌마194, 판례집 10-1, 302, 314). 여기서 ‘직업’이란
생활의 기본적 수요를 충족시키기 위해서 행하는 계속적인 소득활동을 의미하며, 이러한 내용의 활동인 한 그 종류나 성질을 묻지 않는다(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 374).
그런데 개인택시운송사업을 하고자 하는 자가 이 사건 심판대상규정 소정의 무사고 운전경력 요건을 충족하지 못하는 경우 당해 요건을 충족하게 될 때까지는 개인택시운송사업에 종사할 수 없게 되는바, 이는 일정한 직업을 선택함에 있어 기본권 주체의 능력과 자질에 따른 제한으로서 이른바 ‘주관적 요건에 의한 좁은 의미의 직업선택의 자유의 제한’에 해당하는 것이라 할 수 있다.
(2) 이러한 직업선택의 자유의 제한
이와 같이 좁은 의미의 직업선택의 자유를 제한함에 있어, 어떤 직업의 수행을 위한 전제요건으로서 일정한 주관적 요건을 갖춘 자에게만 그 직업에 종사할 수 있도록 제한하는 경우에는 이러한 주관적 요건을 갖추도록 요구하는 것이 누구에게나 제한 없이 그 직업에 종사하도록 방임함으로써 발생할 우려가 있는 공공의 손실과 위험을 방지하기 위한 적절한 수단이고, 그 직업을 희망하는 모든 사람에게 동일하게 적용되어야 하며, 주관적 요건 자체가 그 제한목적과 합리적인 관계가 있어야 한다는 비례의 원칙이 적용되어야 할 것이다(헌재 1995. 6. 29. 90헌바43, 판례집 7-1, 854, 868). 다시 말하면, 이러한 제한은 헌법 제37조 제2항이 정한 기본권 제한의 한계 내에서 그 제한의 목적이 헌법상 정당해야 하고, 그 제한의 수단이 비례의 원칙을 준수하여야 한다(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 374；헌재 2003. 6. 26. 2002헌마677, 판례집 15-1, 823, 832-833).
(3) 비례의 원칙 위배 여부
(가) 목적의 정당성 및 방법의 적절성
우리나라 택시운송사업의 초창기에는, 운송사업면허를 가진 운송사업자와 실질적으로 자동차를 소유하고 있는 차주간의 계약으로 외부적으로는 자동차를 운송사업자 명의로 등록하여 운송사업자에게 귀속시키고, 내부적으로는 각 차주들이 독립된 관리 및 계산으로 영업을 하며 운송사업자에 대하여는 지입료를 지불하는 운송사업형태, 이른바 지입제 운영이 성행하고 있었다. 그런데 이러한 지입제 경영은 무면허 운송사업을 조장하고, 적정한 서비스 제공능력이 없는 사업자를 양산하며, 운송사업자가 아무런 노력 없이 명의이용 허용에 따른 불로소득을 얻을 수 있게 함으로써, 비정상적 경영 및 운송서비
스의 저하 등으로 인하여 국민의 불편을 초래하였다. 이에 정부는 자동차운송사업의 기업화를 통하여 경영개선을 촉진함으로써 대국민서비스를 향상시키고 운수업의 확대재생산을 유도하여 기업의 충실과 발전을 기함으로써 국가산업발전에 기여하고자 하는 목적으로, 1965. 9. 15. 교통부 고시 제1111호를 제정하게 되었는데, 이 고시에서 기존 운송사업자의 기업화 촉진을 유도하는 한편, 택시이용승객에 대한 운송서비스의 질을 향상시키고 택시운수종사자의 안전운행을 유도하기 위하여 일정기간 무사고로 운전한 택시운수종사자에게 개인택시운송사업면허를 발급해 주는 제도를 신설함으로써 택시운송사업이 일반택시운송사업과 개인택시운송사업으로 이분화되었다.
나아가 개인택시운송사업제도의 도입배경 및 운송사업자가 직접 운전을 하는 개인택시운송사업의 특성을 고려하고, 검증된 안전운행능력을 갖춘 자가 개인택시운송사업을 영위하게 함으로써 택시운송서비스를 받는 승객들의 생명과 신체에 대한 안전을 확보하기 위하여, 이 사건 심판대상규정은 개인택시운송사업자의 면허를 받거나 양수하고자 하는 자에게 일정기간 무사고 운전경력을 요구하고 있는 것이다.
위 입법취지에 비추어 볼 때, 이 사건심판대상 규정은 그 목적의 정당성이 인정될 뿐 아니라, 이를 달성하기 위한 적절한 수단으로 보인다.
(나) 피해의 최소성
사고경력이 있는 경우 관할관청이 개별적&#183;구체적 사정을 일일이 고려하여 개인택시운송사업 양도&#183;양수인가 여부를 결정하는 것은 현실적으로 불가능할 뿐만 아니라, 설사 가능하다 하더라도 관할관청의 자의가 개입하게 되어 오히려 개인택시운송사업 양도&#183;양수인가처분을 받고자 하는 자들간에 형평에 어긋나는 결과가 초래될 우려도 있으므로, 일정기간 무사고 운전경력 요건을 두는 방법으로 안전운행능력을 검증하는 것이 불가피하다.
다만, 이 사건 심판대상규정 소정의 ‘무사고 운전경력’이라 함은 그에 대한 처벌 사실의 유무를 불문하고 운전자의 책임있는 사유에 의한 사고가 없었다는 운전경력을 말하므로 운전자의 무과실에 의한 사고의 경우에까지 무사고 운전경력이 상실되는 것은 아니고(대법원 2005. 7. 22. 선고 2005두999 판결), 또한 수사기관 등에 의하여 운전자의 과실에 의한 사고로 종결처리되었다 하더라도, 법원은 독자적으로 운전자의 과실 유무를 판단하여 그러한 사고에도 불구하고 과실이 없는 사고여서 여전히 무사고 운전자라고 판단할 수도 있으므로(대법원 1993. 5. 27. 선고 92누19033 판결, 대법원 1997. 8. 22. 선고 97누
5923 판결), 과실 없는 사고로 인하여 무사고 운전경력이 상실될 위험은 최소화되어 있다고 할 것이다.
(다) 법익의 균형성
5년 이상의 무사고 운전경력 요건으로 인하여 운전업무에 종사하는 자가 일정기간 개인택시운송사업을 직업으로 선택하지 못하는 불이익을 받게 되지만 운전자의 책임있는 사유에 의한 사고의 경우에만 무사고 운전경력이 상실되므로 그 불이익이 그리 크다고 볼 수 없는 반면, 안전운행능력을 갖춘 자에게 개인택시운송사업을 영위하게 함으로써 택시운송서비스를 받는 승객들의 생명과 신체에 대한 안전을 확보한다는 공익은 매우 중대하다고 할 것이다.
따라서 이 사건 심판대상규정으로 인하여 제한되는 청구인의 직업선택의 자유보다 당해 규정의 입법목적의 달성을 통하여 얻게 되는 공익이 더 크다고 할 것이므로 위 규정은 법익균형성을 갖추었다.
(라) 소결론
결국 이 사건 심판대상규정이 비례의 원칙에 위반하여 직업의 자유를 침해하였다고 보기 어렵다.
나. 평등권 침해 여부
(1) 평등의 원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있다. 그러므로 비교의 대상을 이루는 두 개의 사실관계 사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 두 사실관계를 서로 다르게 취급한다면, 입법자는 이로써 평등권을 침해하게 된다(헌재 2001. 11. 29. 99헌마494, 판례집 13-2, 714, 727；헌재 2007. 4. 26. 2006헌바71, 공보 127, 509, 513).
(2) 먼저 청구인은 이 사건 심판대상규정이 개인택시운송사업 양도&#183;양수인가를 받은 후 교통사고를 일으킨 개인택시운송사업자에 비하여 당해 인가를 받기 전에 교통사고를 일으킨 자를 합리적인 이유 없이 차별취급하고 있다고 주장한다.
살피건대, 개인택시운송사업의 양도&#183;양수인가를 받고자 하는 자는 사고의 중대성이나 빈도를 불문하고 책임있는 사유에 의한 사고가 있으면 일정기간 당해 인가를 받을 수 없게 되어 그 기간 동안 개인택시운송사업을 영위할 수 없는 반면, 이미 인가를 받은 자는 중대한 교통사고 또는 빈번한 교통사고로 인하여 많은 사상자가 발생한 경우에도 그 인가가 취소되거나 6월 이내의 기
간 동안 사업의 전부 또는 일부의 정지명령만을 받게 되므로(구 여객자동차 운수사업법 제76조 제1항 제3호), 양자 사이에 차별이 발생한다.
그러나 앞에서 본 바와 같이, 개인택시운송사업면허의 양도&#183;양수에 대한 인가에는 그 법률효과를 완성시키는 인가처분과 양도인이 가지고 있던 면허와 동일한 내용의 면허를 양수인에게 부여하는 처분이 포함되어 있다. 나아가 위 면허처분은 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 수익적 재량행위이므로(대법원 2005. 7. 22. 선고 2005두999 판결), 이미 양도&#183;양수에 대한 인가를 받은 자는 관할관청의 처분에 의하여 개인택시운송사업면허를 취득한 것이 된다.
그렇다면 개인택시운송사업면허를 취득하여 그 사업을 영위하는 자와, 요건이 충족되면 관할관청의 인가처분에 의하여 면허를 취득하리라 기대하는 자는 그 법적 지위에서 본질적으로 다르다할 것이므로, 양자를 달리 취급한다고 하더라도 이를 평등원칙에 반한다고 할 수 없다.
(3) 다음으로 청구인은 이 사건 심판대상규정이 개인택시운송사업의 양도&#183;양수인가 관할관청에 따라 무사고 운전경력기간을 달리 정하게 할 수 있도록 규정함으로써 자신의 평등권을 침해한다고 주장한다.
살피건대, 청구인과 같이 서울특별시장으로부터 개인택시운송사업 양도&#183;양수인가를 받으려고 하는 자와, 서울특별시장보다 무사고 운전경력기간을 짧게 정한 다른 관할관청으로부터 당해 인가를 받으려고 하는 자간에 차별취급이 발생할 수 있다.
그러나 관할관청은 한편으로는 개인택시운송사업자간의 과당경쟁을 방지하고 다른 한편으로는 개인택시이용승객이 개인택시운송서비스를 원활하게 이용할 수 있게 하기 위하여 개인택시운송사업자의 수를 적정하게 조절할 필요가 있고, 이를 위하여 관할관청은 개인택시운송사업자의 사업계획이 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합한 지를 고려하여(구 여객자동차 운수사업법 제6조 제1항 제1호), 면허신청공고일 이전 2년 이내의 당해지역 거주기간, 면허발급요건 또는 우선순위, 기타 관할관청이 특히 필요하다고 인정하는 사항이 포함된 면허기준을 따로 정하여 개인택시운송사업면허를 발급할 수 있다(같은 법 시행규칙 제17조 제7항).
이처럼 관할관청은 지역의 사정을 고려하여 개인택시운송사업면허를 발급할 수 있는 재량권을 가지므로, 이 사건 심판대상규정이 개인택시운송사업의 양도&#183;양수인가 관할관청에 따라 무사고 운전경력기간을 달리 정하게 할 수
있도록 규정한 것에는 합리적 이유가 있다. 따라서 청구인의 평등권을 침해하지 않는다고 할 것이다.
다. 일사부재리의 원칙 위배 여부
헌법 제13조 제1항은 "모든 국민은 …… 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다"고 하여 이른바 ‘이중처벌금지의 원칙’을 규정하고 있는바, 이 원칙은 한번 판결이 확정되면 동일한 사건에 대해서는 다시 심판할 수 없다는 ‘일사부재리의 원칙’이 국가형벌권의 기속원리로 헌법상 선언된 것으로서, 동일한 범죄행위에 대하여 국가가 형벌권을 거듭 행사할 수 없도록 함으로써 국민의 기본권 특히 신체의 자유를 보장하기 위한 것이다.
이러한 점에서 헌법 제13조 제1항의 ‘처벌’은 원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행을 의미하는 것이고, 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분을 모두 이에 포함시킬 수는 없다(헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80등, 판례집 16-1, 202, 231-232；헌재 2004. 10. 28. 2003헌가18, 판례집 16-2하, 86, 99).
청구인은 이 사건 교통사고로 인하여 범칙금을 납부했을 뿐만 아니라 개인택시운송사업 양도&#183;양수인가를 받지 못하는 불이익을 입게 될 수도 있으나, 이러한 불이익은 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌이 아니므로, 청구인이 이 사건 심판대상규정으로 인하여 그와 같은 불이익을 입게 될 위험이 있다고 하여 당해 규정이 일사부재리의 원칙에 위배된다고 할 수는 없다.
5. 결  론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여, 재판관 이강국, 재판관 조대현, 재판관 이동흡의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
6. 재판관 이강국, 재판관 조대현, 재판관 이동흡의 반대의견
법령에 대한 헌법소원에 있어서 "기본권침해의 직접성"을 요구하는 이유는, 법령은 일반적으로 구체적인 집행행위를 매개로 하여 비로소 기본권을 침해하게 되므로 기본권의 침해를 받은 개인은 먼저 일반 쟁송의 방법으로 집행행위를 대상으로 하여 기본권침해에 대한 구제절차를 밟는 것이 헌법소원의 성격상 요청되기 때문이다. 특히, 법령에 근거한 구체적인 집행행위가 "재량행위"인 경우에는 법령은 집행기관에게 기본권침해의 가능성만을 부여할 뿐 법령 스스로가 기본권의 침해행위를 규정하고 행정청이 이에 따르도록 구속하는 것이 아니고, 이 때의 기본권침해는 집행기관의 의사에 따른 집행행위, 즉 재량권의 행사에 의하여 비로소 이루어지고 현실화되므로 이러한 경우에
는 법령에 의한 기본권침해의 직접성이 인정될 여지가 없다(헌재 2003. 7. 24. 2003헌마3, 공보 83, 726, 729).
그런데 개인택시운송사업면허의 양도&#183;양수인가처분은 개인택시운송사업면허의 양도&#183;양수에 대한 법률효과를 완성시키는 의미에서의 인가처분 뿐만 아니라 양수인에 대해 양도인이 가지고 있던 면허와 동일한 내용의 면허를 부여하는 처분이 포함되어 있는 처분으로서(대법원 1994. 8. 23. 선고 94누4882 판결) 지역의 수송수요와 수송력공급 수준을 고려하여 발급 여부를 결정할 수 있는 재량권이 관할관청에 부여되어 있는 행정처분이다(구 여객자동차 운수사업법 제6조 제1항 제1호 참조). 따라서 청구인이 주장하는 기본권의 침해는 관할관청인 서울특별시장의 재량권 행사인 인가거부처분에 의하여 현실화되는 것이고, 이에 대하여는 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있을 뿐만 아니라 그 소송절차에서 이 사건 심판대상규정의 위헌&#183;위법 여부에 대하여도 다툴 수 있다. 결국 이 사건 심판대상규정은 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우라고 할 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 법령에 대한 헌법소원의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
volumeInfo: 20
seriesInfo: 2
pages: 397~412
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 기각
rstaDate: 20081127
eventType: 헌마