item: panreType: 판례집
eventNo: 2023헌라3
eventNm: 국회의원과 국회 환경노동위원회 위원장 등 간의 권한쟁의  
panreTitle: 국회의원과 국회 환경노동위원회 위원장 등 간의 권한쟁의
[2023. 10. 26. 2023헌라3]

textOfDecision: 이 사건 심판청구를 모두 기각한다.

eventSummary: 가. 청구인들은 제21대 국회의원으로서 국민의힘 소속 국회 법제사법위원회(이하‘법사위’라 한다) 위원들이다.
나. 국회 환경노동위원회(이하‘환노위’라 한다) 내에 설치된 고용노동법안심사소위원회(이하‘고용법안심사소위’라 한다)는 2023. 2. 15. 제403회 국회(임시회) 환노위 고용법안심사소위 제1차 회의를 개의하여, 11건의‘노동조합 및노동관계조정법 일부개정법률안’과 1건의‘모든 노동자의 노동권 보장을 위한노조법 2조ㆍ3조 개정에 관한 청원’을 본회의에 부의하는 대신 이를 통합ㆍ조정하여 소위원장이 배포한 조정안을 위원회의 대안으로 제안하기로 의결하였다.
다. 이에 국민의힘 소속 환노위 위원들은 이에 대한 이견을 조정할 필요가있다며 국회법 제57조의2 제1항에 따라 안건조정위원회의 구성을 요구하였고,2023. 2. 17. 제403회 국회(임시회) 환노위 안건조정위원회 제1차 회의가 개의되었고, 안건조정위원회는 고용법안심사소위에서 의결한 조정안을 위원회의대안(이하‘이 사건 법률안’이라 한다)으로 제안하기로 의결하였다.
라. 피청구인 국회 환경노동위원회 위원장(이하‘환노위 위원장’이라 한다)은 2023. 2. 21. 제403회 국회(임시회) 환노위 제3차 전체회의에서 이 사건 법률안에 대한 의결을 거쳐 가결을 선포하였으며, 이 사건 법률안은 국회법 제86조 제1항에 따라 같은 날 법사위에 회부되었다.
마. 법사위는 2023. 3. 27. 제404회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의에서이 사건 법률안을 심사한 후 추가적인 논의를 위하여 다음 전체회의에서 이에대한 논의를 계속하기로 결정하였고, 2023. 4. 26. 제405회(임시회) 법사위 제2차 전체회의에서 이 사건 법률안에 대한 심사를 계속하였으나, 추가적인 논의가 필요한지 여부 및 법제처, 법무부, 법원행정처의 의견을 청취하는 절차를거칠 것인지 여부에 대한 더불어민주당 소속 법사위 위원들과 국민의힘 소속법사위 위원들 간의 의견 대립으로 심사를 마치지 못하고 추후 의사일정을 정하여 전체회의에서 이 사건 법률안에 대한 논의를 계속하기로 하였다.
바. 법사위가 이 사건 법률안에 대한 심사를 계속 중이던 2023. 5. 24. 피청구인 환노위 위원장은 법사위가 이유 없이 이 사건 법률안이 회부된 날부터60일 이내에 심사를 마치지 아니하고 있음을 이유로 국회법 제86조 제3항단서에 따라‘이 사건 법률안에 대한 본회의 부의 요구의 건’을 제406회 국회(임시회) 환노위 제1차 전체회의에 안건으로 상정하여 무기명투표로 표결하였다. 환노위 재적위원 5분의 3 이상이 찬성하여 위 안건이 가결되자, 피청구인환노위 위원장은 이에 대하여 가결을 선포하고, 같은 날 피청구인 국회의장에게 이 사건 법률안의 본회의 부의를 요구하였다.
사. 이에 청구인들은 2023. 5. 30. 피청구인 환노위 위원장이‘이 사건 법률안에 대한 본회의 부의 요구의 건’에 대하여 가결을 선포한 행위 및 피청구인 국회의장이 장차 개의될 국회 본회의에서‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’을본회의 안건으로 부의ㆍ상정할 행위가 청구인들의 권한을 침해한다며 그 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구함과 동시에(2023헌라3), 피청구인 환노위 위원장의 위 가결선포행위의 효력정지를 구하고, 피청구인 국회의장의‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’의 본회의 상정 등 이후 절차 진행의금지를 구하는 취지의 가처분신청을 하였다(2023헌사584).
아. 한편, 이 사건 본회의 부의 요구행위가 있었던 날부터 30일이 경과한 이후의 첫 본회의인 제407회 국회(임시회) 제7차 본회의가 2023. 6. 30. 개의되었고, 피청구인 국회의장은‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’을 본회의의 안건으로 상정하여 국회법 제86조 제4항 단서에 따라 무기명투표로 표결한 후, 총투표수 184표 중 가(可) 178표로 가결되었음을 선포하였다. 이에 청구인들은2023. 8. 8. 피청구인 국회의장의‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’본회의 상정 등에 관한 청구취지를 피청구인 국회의장이 2023. 6. 30.‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’을 가결선포한 행위가 청구인들의 권한을 침해하여 무효라는확인을 구하는 것으로 변경하였다.

abjObt: 청구인들은 피청구인 환노위 위원장이 제406회 국회(임시회) 환노위 제1차전체회의에서‘이 사건 법률안에 대한 본회의 부의 요구의 건’에 대하여 가결을 선포한 행위 및 피청구인 국회의장이 제407회 국회(임시회) 제7차 본회의에서‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’에 대하여 가결을 선포한 행위의 권한침해 및 무효확인을 구하고 있다. 그런데 피청구인 환노위 위원장의 가결선포행위는 그 자체로는 법사위 소속 위원인 청구인들의 권한에 직접 영향을 미치지 아니하고, 피청구인 환노위 위원장이 피청구인 국회의장에게 이 사건 법률안에 대한 본회의 부의 요구를 한 이후에야 비로소 국회법 제86조 제4항에 따른 절차가 진행되어 청구인들의 권한에 영향을 미친다고 할 것이므로, 이 부분심판대상은 피청구인 환노위 위원장이 피청구인 국회의장에게 이 사건 법률안에 대한 본회의 부의를 요구한 행위로 특정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 피청구인 환노위 위원장이 2023. 5. 24. 피청구인 국회의장에게 이 사건 법률안에 대한 본회의 부의를 요구한 행위(이하‘이사건 본회의 부의 요구행위’라 한다) 및 피청구인 국회의장이 2023. 6. 30. 제407회 국회(임시회) 제7차 본회의에서‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’에 대하여 가결을 선포한 행위(이하‘이 사건 가결선포행위’라 한다)가 청구인들의권한을 침해하여 무효인지 여부이다. 관련조항은 다음과 같다.

relatedProvision: 국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것) 제86조 제1항, 제2항, 제4항
국회법(2021. 9. 14. 법률 제18453호로 개정된 것) 제86조 제3항, 제5항
【당 사 자】
청 구 인1. 국회의원 정점식
2. 국회의원 박형수
3. 국회의원 유상범
4. 국회의원 장동혁
5. 국회의원 전주혜
6. 국회의원 조수진
청구인들의 대리인 법무법인 소백담당변호사 황정근외 2인
피청구인1. 국회 환경노동위원회 위원장
대리인 법무법인(유한) 한결담당변호사 김진한 외 1인
2. 국회의장
대리인 법무법인(유한) 원담당변호사 유선영 외 2인

국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것)
제86조(체계ㆍ자구의 심사)①위원회에서 법률안의 심사를 마치거나 입안을 하였을 때에는 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거쳐야 한다. 이 경우 법제사법위원회 위원장은 간사와 협의하여심사에서 제안자의 취지 설명과 토론을 생략할 수 있다.
②의장은 제1항의 심사에 대하여 제85조 제1항 각 호의 어느 하나에해당하는 경우에는 심사기간을 지정할 수 있으며, 법제사법위원회가 이유 없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 바로 본회의에부의할 수 있다. 이 경우 제85조 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는경우에는 의장이 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 해당 호와 관련된안건에 대하여만 심사기간을 지정할 수 있다.
④의장은 제3항에 따른 본회의 부의 요구가 있을 때에는 해당 법률안을 각 교섭단체 대표의원과 합의하여 바로 본회의에 부의한다. 다만, 제3항에 따른 본회의 부의 요구가 있었던 날부터 30일 이내에 합의가 이루어지지 아니하였을 때에는 그 기간이 지난 후 처음으로 개의되는 본회의에서 해당 법률안에 대한 본회의 부의 여부를 무기명투표로 표결한다.
국회법(2021. 9. 14. 법률 제18453호로 개정된 것)
제86조(체계ㆍ자구의 심사)③법제사법위원회가 제1항에 따라 회부된 법률안에 대하여 이유 없이 회부된 날부터 60일 이내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 심사대상 법률안의 소관 위원회 위원장은 간사와 협의하여 이의가 없는 경우에는 의장에게 그 법률안의 본회의 부의를 서면으로 요구한다. 다만, 이의가 있는 경우에는 그 법률안에 대한 본회의부의 요구 여부를 무기명투표로 표결하되, 해당 위원회 재적위원 5분의3 이상의 찬성으로 의결한다.
⑤법제사법위원회는 제1항에 따라 회부된 법률안에 대하여 체계와 자구의 심사 범위를 벗어나 심사하여서는 아니 된다.

caseRelatedOpinion: (1) 국회법 제86조 제1항은 소관 위원회에서 법률안의 심사를 마친 경우 이를 법사위에 회부하여‘체계와 자구에 관한 심사’를 거치도록 정하고 있으므로, 법사위 위원들은 법률안의 체계ㆍ자구에 관한 심사를 함을 내용으로 하는법률안 심의ㆍ표결권을 가진다.
(2) 국회법 제86조 제3항은 법사위에 회부된 지 60일이 지난 모든 법률안에대하여 소관 위원회가 본회의 부의 요구를 할 수 있다고 정하고 있는 것이 아니라, 법사위가 회부된 날부터 60일 이내에‘이유 없이’심사를 마치지 않은 법률안에 대하여 본회의 부의 요구를 할 수 있다고 정하고 있다. 여기서의‘이유없이’는‘정당한 사유가 없이’를 의미하는 것으로, 이를 판단함에 있어서는 국회법 제86조 제3항의 목적과 기능, 법사위의 체계ㆍ자구 심사제도의 입법취지및 위 제도가 헌법과 국회법을 비롯한 전체 국가법 질서에서 가지는 취지, 그동안의 국회 입법과정의 관행, 다른 법률안들에 대한 법사위의 심사 경위와 관행, 당해 법률안의 내용과 중요성, 당해 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사의 필요성과 그 정도 및 그에 대한 심사에 필요하다고 인정되는 상당한 기간 등을비롯하여 구체적이고 개별적인 사정을 고려하여야 한다.
(3) 법사위는 2023. 3. 27.자 법사위 전체회의 및 2023. 4. 26.자 법사위 전체회의에서 이 사건 법률안의 위헌성에 대한 심사를 계속 중이었으며, 심도 있는토론을 위하여 관계기관의 의견을 듣고자 하였으나 더불어민주당 소속 위원들이 협조하지 아니하여 심사를 마치지 못하였다. 이처럼 법사위가 60일 이내에이 사건 법률안에 대한 심사를 마치지 아니한 것에 이유가 있음에도 불구하고,피청구인 환노위 위원장은 이 사건 법률안이 법사위에 회부된 날부터 60일이경과하였다는 이유만으로 2023. 5. 24. 이 사건 법률안에 대해 본회의 부의 요구를 하였다. 따라서 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위는 국회법 제86조 제3항을 위반한 것으로, 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을침해하여 무효이다.
(4) 피청구인 국회의장은 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의요구행위에 국회법 제86조 제3항을 위배한 하자가 있음에도 불구하고, 2023.6. 30. 제407회 국회(임시회) 제7차 본회의에서‘이 사건 법률안 본회의 부의의건’을 본회의의 안건으로 상정하여 무기명투표로 표결한 후 이에 대해 가결을선포하였다. 따라서 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위 역시 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하여 무효이다.
나. 피청구인 환노위 위원장의 답변 요지
(1) 국회법 제86조 제3항의 요건에 대한 해석
(가)‘법사위 회부 이후 60일 이내에 심사를 마치지 아니하였을 것’
60일 이내에 심사를 마치지 않았다는 사실이 중요할 뿐 그 기간 내에 심사를 개시하였다거나, 현재 심사 중에 있다는 사실은 중요하지 아니하다. 심사를개시하였고, 현재 심사하고 있는 경우라고 하여도 60일 이내에 심사를 마치지않았다면 이는‘심사를 마치지 아니하였을 때’에 해당한다.
(나)‘이유 없이’심사를 마치지 아니하였을 것
여기서의‘이유 없이’는‘그 기간을 도과시킨 것을 특별히 정당화할 수 있는예외적인 사정이 없이’를 의미하는 것으로 엄격하게 해석되어야 한다. 따라서천재지변 등으로 인해 국회나 법사위가 제대로 활동할 수 없었던 특별한 사정,60일의 기간 내에 반복적으로 여러 차례 회의를 집중적으로 열었고 심사의 대상도 내용이나 정책으로 넘어가지 않은 채 자구와 체계에 한정하였음에도 심사를 마칠 수 없었다는 사정 등 객관적으로 수긍할 수 있는 특별한 사정이 있는 경우에 한하여‘이유 없음’이 인정될 수 있다. 또한 이에 대한 입증책임은법사위가 부담하므로, 법사위가‘심사를 마치지 못한 것을 정당화할 이유가 있었다는 것’을 주장하고 입증하여야 한다.
청구인들은 법사위가 이 사건 법률안에 대하여 심사 중이었으므로 이유 없이 심사를 마치지 아니한 경우에 해당한다고 하나,‘심사 중’이라는 외관은 쉽게 만들어 낼 수 있는 것이므로‘심사 중’이라는 이유만으로‘이유 없이 심사를마치지 않은 경우’를 인정한다면 국회법 제86조 제3항의 본회의 부의 요구제도는 형해화되어 유명무실한 제도가 된다. 또한 국회법의 취지에 비추어 볼때, 법사위의 체계ㆍ자구 심사가 그 권한을 넘은 것인지 여부도 심사지연에 이유가 있는지를 판단함에 있어 중요한 고려 요소라고 할 것인데, 이 사건 법률안에 대한 법사위의 심사는 정책과 내용에 관한 심사로 체계와 자구의 심사에집중한 것이라고 볼 수는 없다.
(2) 국회법 제86조 제3항의 절차적 요건
‘이유 없이’는 주관적 요소가 개입될 수 있는 당위판단으로, 이를 판단할 수있는 절차가 적절히 마련되어 있지 아니한다면 이를 둘러싼 국회 내의 대립이극대화될 수 있다. 이에 국회법 제86조 제3항은‘소관 상임위원회 내에서의 표결’이라는 요건을 마련함으로써 이러한 이견을 해결할 수 있는 절차를 두고 있다. 국회법 제86조 제3항이‘재적위원 5분의 3’의 찬성이라는 엄격한 요건을 정하고 있는 것은 소수자의 의견을 존중하고, 법사위의 체계ㆍ자구 심사권이 지나치게 통제되는 것을 방지하기 위한 것이다. 청구인들은 이를 다수당의 횡포라는 취지로 주장하나, 회의와 토론, 표결과 그 계산이 적법하고 정상적으로진행된 경우라면 그 표결결과를 받아들이는 것이 의회주의와 민주주의 원칙에부합한다.
이 사건에서의 쟁점은‘환노위가 재적위원의 5분의 3의 찬성이라는 방식으로 행한 의사결정이 청구인들의 권한을 침해하여 위법한 것인가’하는 것이고,헌법재판소는 입법권과 국회의 입법절차를 존중하는 전제에서 그 심판권을 행사하여야 한다.
(3) 소결
이러한 점에 비추어 보면, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의요구행위는 국회법 제86조 제3항을 위배하지 아니한 것으로 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니하며, 달리 헌법상 심의ㆍ표결권이 침해되었다고 볼수도 없다.
다. 피청구인 국회의장의 답변 요지
(1) 국회법 제86조 제3항에 따라 소관 위원회 위원장이 법률안에 대한 본회의 부의 요구를 하면, 해당 법률안의 본회의 부의 여부는 피청구인 국회의장과각 교섭단체 대표의원 간의 합의 또는 본회의에서의 무기명투표로 결정되고,피청구인 국회의장이 단독으로 본회의 부의 여부를 결정할 방법은 없다. 따라서 피청구인 국회의장이‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’을 본회의의 안건으로 상정한 것은 국회법이 정한 절차를 이행하는 행위에 불과하다. 그리고 피청구인 국회의장에게는 이 사건 법률안의 본회의 부의 여부를 본회의의 안건으로 상정하여 표결을 할 것인지를 결정할 수 있는 어떠한 재량도 없으며, 소관 위원회 위원장의 본회의 부의 요구의 적법 여부를 실질적으로 심사할 권한도 없으므로, 이 사건 가결선포행위에는 독자적인 위법사유가 없다.
(2) 소관 위원회 위원장인 피청구인 환노위 위원장이 국회법 제86조 제3항에서 정하고 있는 엄격한 절차요건을 모두 준수하여 법률안에 대한 본회의 부의요구를 하였다면, 본회의 부의 요구 단계에서 법사위의 심사지연에 이유가 없음에 대해 1차적인 판단이 이루어졌다고 볼 수 있으므로, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위에는 위헌ㆍ위법사유가 존재하지 아니한다. 따라서 이 사건 본회의 부의 요구행위를 전제로 이루어진 이 사건 가결선포행위 역시 적법한 것이므로, 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다.
(3) 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는국회 본회의의 무기명투표의 표결 결과를 선포하는 행위이므로, 무기명투표 표결 절차의 위법성 외의다른 요소가 선포행위의 적법성 및 효력에 영향을 미친다고 볼 수 없다. 또한국회법 제86조 제4항에 따라 국회는 본회의 부의 요구의 적법성을 포함하여법률안을 본회의에 부의할 것인지 여부를 판단하여 표결할 것이므로, 본회의부의 요구의 적법성은 국회의 의사결정 절차에서 판단의 대상일 뿐 의사결정절차의 이행의 효력에 영향을 미치지 아니한다.

judgement: 가. 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권
국회법 제86조 제1항은“위원회에서 법률안의 심사를 마치거나 입안을 하였을 때에는 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거쳐야 한다.”라고 규정하여 원칙적으로 법사위의 체계ㆍ자구 심사를 거쳐야 본회의에법률안을 부의할 수 있도록 정하고 있다. 따라서 법사위 소속 위원인 청구인들은 법사위의 법률안 심사 단계에서 법률안의 체계와 자구에 대해 심사함을 내용으로 하는 법률안 심의ㆍ표결권을 가진다. 그런데 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위와 이에 따른 피청구인 국회의장의 이 사건가결선포행위로 인하여 이 사건 법률안은 본회의에 부의되었고, 청구인들은더 이상 법사위에서 이 사건 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 진행할 수 없게 되었는바, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위와 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을침해한 것인지를 본다.

(1) 국회법 제86조 제3항의 의미
(가) 국회는 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로‘위원회 중심주의’를 채택하고 있으므로, 소관 위원회는 국회법 제58조에 따라 법률안에 대한 심사권을가진다. 다만, 국회법은 소관 위원회의 심사를 거친 법률안이 국가 전체의 법률체계에 통일ㆍ조화될 수 있도록 하기 위해, 소관 위원회의 심사를 마친 법률안에 대해서 원칙적으로 법사위의 체계ㆍ자구 심사를 거치도록 하는 이중의입법 심의 절차를 마련하고 있다.
그런데 법사위의 체계ㆍ자구 심사가 지체됨으로써 법률안의 본회의 심의가지연되는 경우가 반복적으로 발생하면서 국회에서의 법률안 심의가 신속하고효율적으로 이루어질 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있다는 공감대가 형성되었고, 이에 따라 2012. 5. 25. 법률 제11453호로 개정된 국회법은 제86조 제3항에서 법사위가 법률안에 대하여 이유 없이 회부된 날부터 120일 이내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 소관 위원회 위원장이 간사와 협의하거나 위원회의 의결을 거쳐 국회의장에게 법률안의 본회의 부의를 서면으로 요구할수 있도록 하는 제도를 마련하였다. 이후 2021. 9. 14. 법률 제18453호로 개정된 국회법은 제86조 제3항의 법사위 심사기간을 120일에서 60일로 단축함과동시에 제5항에서 법사위가 체계와 자구의 심사 범위를 벗어나 심사하여서는아니된다고 명시하였는데, 이러한 개정은 법사위의 체계ㆍ자구 심사가 소관위원회의 법률안에 대한 심의ㆍ표결권을 침해하는 일이 없이 체계ㆍ자구의 심사권한 범위 내에서 기간 내에 신속하게 이루어져야 한다는 입법적 결단이 반영된 것이다.
(나) 국회법 제86조 제3항은“법사위가 제1항에 따라 회부된 법률안에 대하여 이유 없이 회부된 날부터 60일 이내에 심사를 마치지 아니하였을 때”에 소관 위원회 위원장이 국회의장에게 법률안의 본회의 부의 요구를 할 수 있다고규정함으로써,‘회부된 날부터 60일 이내에 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를마치지 아니할 것’과 함께‘심사를 마치지 아니한 데 이유가 없을 것’을 본회의부의 요구를 하기 위한 실체적 요건으로 정하고 있다.
그런데 국회법 제86조 제3항은‘이유 없이’의 의미나 요건을 달리 상세하게규정하지 아니한 채, 소관 위원회 위원장이 법률안에 대한 본회의 부의 요구를할 것인지를 결정함에 있어, 먼저 간사와 협의하도록 하고, 이의가 있는 경우에는 그 법률안에 대한 본회의 부의 요구 여부를 무기명투표로 표결하되 해당위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결하도록 하는 절차적 요건만을정하고 있다. 이에 더하여 국회법 제86조 제4항은 소관 위원회 위원장의 국회법 제86조 제3항에 따른 본회의 부의 요구가 있을 때에는 국회의장이 해당 법률안을 각 교섭단체 대표의원과 합의하여 바로 본회의에 부의하거나, 본회의부의 요구가 있었던 날부터 30일 이내에 합의가 이루어지지 아니하였을 때에는 본회의 부의 요구 이후 30일이 지난 후 처음으로 개의되는 본회의에서해당 법률안에 대한 본회의 부의 여부를 무기명투표로 표결하도록 규정하고있다.
국회법 제85조의2 제3항 및 제5항이 법사위가 신속처리대상 안건에 대한 체계ㆍ자구 심사를 90일의 기간 내에 마치지 아니하면 이유 유무를 불문하고 그기간이 끝난 다음 날에 해당 법률안이 바로 본회의에 부의된 것으로 본다고정하고 있는 것과 달리, 국회법제86조 제3항 및 제4항은 법사위가 안건에 대한 체계ㆍ자구 심사를‘이유 없이’ 60일의 기간 내에 마치지 아니하는 경우 그‘이유 없음’판단을 위해 법률안의 본회의 부의 이전에 소관 위원회 위원장의간사와의 협의 또는 소관 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성 의결, 국회의장의 교섭단체 대표의원과의 합의 또는 본회의에서의 표결이라는 절차를 두고있는 것이다.
(다) 앞서 본 국회법의 개정 경위에 더하여, 국회법 제86조 제3항에서‘이유없이’의 요건을 상세히 규정하는 대신 이유 유무를 판단하기 위한 소관 위원회내의 절차를 정하고 있는 것을 종합하면, 국회법은 법사위가‘이유 없이’심사를 지연하였다고 볼 것인지 여부를 둘러싸고 소관 위원회 내부 또는 소관 위원회와 법사위 사이에 이견이나 분쟁이 발생한 경우, 일차적으로 소관 위원회위원장과 간사와의 협의 또는 소관 위원회의 의결이라는 절차를 통해 심사지연의 이유 유무를 판단하도록 정하였다고 봄이 타당하다. 나아가 국회법 제86조 제3항은 소관 위원회 위원장이 법률안에 대한 본회의 부의 요구를 하기 위해서는 소관 위원회 재적위원 5분의 3이상의 찬성이라는 가중된 의결정족수를충족하도록 정함으로써, 소관 위원회의 자의적 판단에 의해 법사위의 체계ㆍ자구 심사권이 과도하게 제한되는 것을 방지하고, 이유 유무에 대한 일차적인판단을 소관 위원회 내의 절차에 맡길 경우 발생할 수 있는 제도의 남용 가능성을 차단하고 있다. 또한 국회법 제86조 제4항은 법률안의 본회의 부의를 위해서는 국회의장과 교섭단체 대표의원과의 합의 또는 본회의에서의 표결을 거치도록 함으로써 법사위의 심사지연에 이유가 없다는 소관 위원회의 의결 결과의 당부가 국회 내의 절차를 통해 판단될 수 있도록 하는 이중의 절차도 마련하고 있다.
즉 국회법은 판단의 주체, 기준, 개별적 사안에 따라 그 판단이 달라질 수 있는 불확정개념인‘이유 없이’에 대한 판단을 둘러싼 국회의 대립을 막기 위해,이에 대한 판단이 국회 내부의 절차를 통해 자율적으로 이루어질 수 있도록제도를 설계하면서도, 소관 위원회의 자의적 판단에 의해 제도가 남용되는 것을 막기 위한 절차적 장치를 함께 두고 있는 것이다. 이에 따라‘법사위의 심사지연이 이유 없는 것인지 여부’에 대한 소관 위원회의 일차적인 판단과 소관위원회의 판단을 전제로 한 소관 위원회 위원장의 법률안의 본회의 부의 요구가 적정한지 여부에 관한 최종적인 판단 및 향후 해당 법률안에 대한 구체적입법절차는 국회법이 정하고 있는 위와 같은 절차에 의해 정해지게 된다. 그리고 이러한 국회법 규정의 취지에 비추어 볼 때, 국회가 국회법 제86조 제3항및 제4항이 정하고 있는 일련의 절차를 준수하여 법률안을 본회의에 부의하기로 결정을 하였다면, 이러한 결정은 가급적 존중됨이 마땅하고, 절차의 진행과정에서 헌법적 원칙이 현저히 훼손되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 국회이외의 기관이 그 판단에 개입하는 것은 자제함이 바람직하다.
(라) 또한‘이유 없이’여부에 대하여 실체적으로 판단한다고 하더라도, 그구체적인 판단 기준을 정함에 있어서는 국회법 제86조 제3항의 입법취지와 앞서 본 국회법의 개정경위를 고려하여야 한다. 각각의 사건에서 국회의 입법 관행, 법사위에 회부된 법률안의 구체적인 내용과 중요성, 이에 대한 체계ㆍ자구 심사의 필요성과 그 정도, 법사위의 심사 지연 경위, 소관 위원회의 심사정도, 소관 위원회의 부의 요구 의결 경위 등의 구체적이고 개별적인 사정을일일이 고려하여 법사위의 심사기간 경과에 합리적 이유가 있는지 여부를 판단해야 한다고 해석하는 것은 국회법 제86조의 전체적인 개정취지에 부합하지 아니한다.
법사위가 종전의 심사 관행에서 벗어나 체계ㆍ자구 심사권의 범위 내에서법률안에 대한 심사를 최대한 신속하게 진행하도록 함으로써 입법절차를 효율적으로 진행시키고자 하는 국회법 제86조 제3항의 입법취지에 비추어 볼 때,국회법 제86조 제3항의‘이유’의 유무는 법사위가‘법사위의 책임 없는 불가피한 사유로그 기간을 준수하지 못하였는지 여부’를 기준으로 엄격하게 판단된다고 봄이 타당하다. 여기서‘법사위의 책임 없는 불가피한 사유’란 천재지변,국가비상사태등 국회의 개회 자체가 불가능한 경우뿐만 아니라, 국회 내의 여러 사정에 비추어 법사위가 체계ㆍ자구 심사를 위한 절차를 진행하는 것이 현저히 곤란하거나 심사기간 내에 심사를 마치는 것이 물리적으로 불가능한 경우 등을 의미한다. 또한 법사위의 심사지연이 정당화되기 위해서는 법사위가체계ㆍ자구 심사권의 범위 내에서 법률안에 대한 심사를 계속하고 있을 것이당연한 전제라고 할 것이므로, 법사위가 체계ㆍ자구 심사권한을 초과하는 심사를 하면서 60일의 기간을 도과하였다면 이러한 심사지연은 그 자체로 이유가 없다.

(가) 환노위는 2023. 2. 21. 제403회 국회(임시회) 환노위 제3차 전체회의에서 이 사건 법률안을 위원회의 대안으로 제안하기로 의결하였고, 이 사건 법률안은 같은 날 국회법 제86조 제1항에 따라 체계ㆍ자구 심사를 위해 법사위에회부되었다. 법사위는 2023. 3. 27. 제404회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의에 이 사건 법률안을 상정하여 논의한 후, 이 사건 법률안에 대해 전체회의에서 심사를 계속하되 추후 법원행정처의 출석을 요청한 후 토론을 계속하기로 결정하였고, 법사위에 회부된 날부터 60일이 도과된 이후인 2023. 4. 26. 제405회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의에서도 법원행정처와 법무부, 법령유권해석기관인 법제처의 이 사건 법률안에 대한 의견을 청취한 후 질의답변을 할 수 있는 의사진행이 필요하다며 이에 대해 전체회의에서 계속 심사하기로 결정하였다.
이에 법사위에 이 사건 법률안이 회부된 날부터 93일 째인 2023. 5. 24. 피청구인 환노위 위원장은 법사위가 이 사건 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 이유 없이 회부된 날부터 60일 이내에 마치지 아니하였다고 판단하여 제406회국회(임시회) 환노위 제1차 전체회의에‘이 사건 법률안에 대한 본회의 부의요구의 건’을 안건으로 상정하였고, 위 안건은 무기명투표로 이루어진 표결에서 환노위 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결되었으며, 이에 따라 피청구인 환노위 위원장은 같은 날 피청구인 국회의장에게 이 사건 본회의 부의 요구행위를 하였다.
이처럼 환노위는 국회법 제86조 제3항이 정하고 있는 절차에 따라‘무기명투표를 통한 환노위 재적위원 5분의 3 이상의 의결’로써 법사위의 이 사건 법률안에 대한 심사지연에 이유가 없다고 판단하였고, 피청구인 환노위 위원장은 환노위의 의결을 통해 이루어진 이러한 판단을 전제로 이 사건 본회의 부의 요구행위를 하였다. 나아가 피청구인 국회의장은 국회법 제86조 제4항에따라 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위가 있은 날부터30일이 지난 후 개의된 첫 본회의인 제407회 국회(임시회) 제7차 본회의에‘이사건 법률안 본회의 부의의 건’을 안건으로 상정하여 무기명투표 방식으로 표결을 실시하였고, 본회의의 표결에서 재적의원 과반수가 출석하고 출석의원과반수가 찬성하여, 이 사건 법률안에 대한 법사위의 심사지연에 이유가 없다는 환노위의 판단과 이를 전제로 한 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위의 정당성이 국회 내의 표결 절차를 통해 인정되었다.
이와 같이 국회가 국회법 제86조 제3항 및 제4항이 정하고 있는 일련의 절차를 준수하여 이 사건 법률안을 본회의에 부의하기로 결정을 하였고, 그 과정에서 헌법적 원칙이 현저히 훼손되었다는 등의 특별한 사정도 없는 이상, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위에는 국회법을 위반한 위법이 인정되지 아니한다.
(나) 한편, 2023. 3. 27. 제404회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의 및2023. 4. 26. 제405회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의의 각 회의록의 기재내용을 살펴보면, 법사위의 심사내용은 쟁의행위로 인한 손해발생시 조합원의공동책임을 제한하는 것이 민법이 정하고 있는 불법행위책임과 상충되고, 사용자의 개념을 확대하는 것이 명확성의 원칙 내지 죄형법정주의에 반할 우려가 있으며, 쟁의행위의 범위를 넓힐 경우 현재의 권리구제절차와의 관계에서혼란이 초래될 우려가 있다는 것이다. 그런데 소관 위원회인 환노위는 이 사건법률안을 의결하기 전에 1차례의 공청회와 4차례의 고용법안심사소위 회의, 1차례의 전체회의 등을 통해 위와 같은 사항들에 대해 이미 논의하였다. 또한주무부처인 고용노동부는 환노위의 공청회와 고용법안심사소위 회의, 전체회의에 모두 차관 등을 참석시켜 주무부처의 의견을 전달하였으며, 환노위는2022. 11. 17. 제400회 국회(정기회) 환노위 제8차 전체회의에서 이루어진 공청회에 한국노동조합총연맹 중앙법률원 변호사, 한국경영자총협회 노동정책본부장 등 6인을 진술인으로 출석하도록 하여 이해관계인들의 의견을 청취하였을 뿐만 아니라 이후의 입법 과정에서도 이해당사자인 사용자와 근로자들의이해관계를 지속적으로 조정하였다. 공청회와 고용법안심사소위 및 전체회의에서 위헌성에 대한 지적이 계속되어 왔던 근로자의 개념 확대, 노동쟁의로 인한 형사책임 면제와 같은 사항이 최종적인 위원회 대안인 이 사건 법률안에서제외된 사실은 이 사건 법률안이 의결되기까지의 과정에 환노위의 지속적인조정과 형량이 있었음을 보여준다. 또한 법원행정처와 법무부는 모두 환노위의 심사 과정에서 부처의 의견을 서면으로 제출한 바 있고, 이러한 의견은 법사위 전문위원의‘노동조합 및 노동관계조정법 일부개정법률안(대안)’에 대한체계ㆍ자구검토보고서에 모두 반영되어 있다.
그럼에도 불구하고 법사위는 환노위에서 이미 논의한 사항에 대해 반복적으로 심사하고, 이미 서면으로 의견을 제출하여 법사위 전문위원의 검토보고서에 그 내용이 반영된 법원행정처와 법무부의 의견을 재차 청취하거나, 법률의 유권해석 기관인 법제처의 의견을 청취하는 절차와 같이 체계ㆍ자구 심사과정에 반드시 필요하다고 볼 수 없는 절차의 진행을 주장하면서 이 사건 법률안에 대한 심사를 계속하였다.
이러한 사정을 종합해 볼 때, 법사위는 반복적 절차를 진행하면서 체계ㆍ자구 심사절차를 지연시키고 있었던 것으로 보이고, 달리 국회 내의 사정에 비추어 법사위가 심사절차를 진행하는 것이 현저히 곤란하거나 심사기간 내에 심사를 마치는 것이 물리적으로 불가능하였다고 볼만한 사정도 인정되지 아니한다. 따라서 국회법 제86조 제3항의‘이유 없이’를 실체적으로 판단하더라도, 법사위가 자신의 책임 없는 불가피한 사유로 60일의 심사기간 내에 이 사건 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 마치지 못하였다고 볼 수 없으므로, 피청구인환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위에는 여전히 국회법 제86조 제3항을 위반한 위법이 없다.
(3) 소결
이상에서 살펴본 바를 종합해 보면, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위는 국회법 제86조 제3항이 정하고 있는 요건과 절차에 따라 이루어진 것으로 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다.

(1) 청구인들은 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위가청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하여 무효임을 전제로, 피청구인 국회의장의이 사건 가결선포행위 역시 그 하자가 승계되어 무효라고 주장한다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위는 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니하므로, 이 사건 본회의 부의요구행위의 무효를 전제로 하는 이 사건 가결선포행위의 심의ㆍ표결권 침해에대한 주장은 이유 없음이 명백하다.
또한 직권으로 살펴보아도, 피청구인 국회의장은 피청구인 환노위 위원장의이 사건 본회의 부의 요구행위가 있은 날부터 30일이 지난 후 개의된 첫 본회의인 제407회 국회(임시회) 제7차 본회의에서‘이 사건 법률안 본회의 부의의건’을 안건으로 상정하여 무기명투표로 표결한 후, 재적의원 과반수의 출석과출석의원 과반수의 찬성으로 가결을 선포하였는바, 여기에 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 볼 만한 절차나 내용상의 하자가 있다고 볼 수 없다.
따라서 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다.
(2) 이처럼 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한 이상, 그 침해를 전제로 하는 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위의 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유없다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의부의 요구행위의 권한침해확인청구에 대한 아래 6.과 같은 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진, 재판관 김형두의 별개의견이 있는 외에는 나머지관여 재판관들의 의견이 일치되었다.
6. 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진,재판관 김형두의피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위의 권한침해확인청구에 대한별개의견
우리는 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위에 대하여다음과 같은 이유로 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다고판단한다.
가. 국회법 제86조 제3항의‘이유 없이’의 의미
(1) 국회법은 소관 위원회의 심사를 마친 법률안을본회의에 부의하기 전에법사위에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거치도록 함으로써(국회법제86조제1항) 법률안이 소관 위원회의 심사와 법사위의 체계ㆍ자구 심사를거쳐 본회의에 회부되도록 하는 입법심의 구조를 마련하고 있다. 법사위의 체계ㆍ자구 심사 단계에서의 체계 심사는 법률안 내용의 위헌 여부, 관련 법률과의 저촉 여부, 자체 조항 간의 모순 유무를 심사하는 것이고, 자구 심사는 법규의 정확성,용어의 적합성 및 통일성 등을 심사하는 것을 의미한다. 법사위의심사범위는 체계와 자구에 한하며 법률안의 내용까지 심사할 수 없음이 원칙이나, 법률안의 내용이 헌법에 위배되는 등 상위법이나 타법과 상충ㆍ저촉될때에는 일정부분 체계 심사의 대상이 될 수 있다.
법사위의 체계ㆍ자구 심사가 입법절차를 지연시키는 수단으로 이용된다는비판도 있으나, 법사위가 체계ㆍ자구 심사 단계에서 법률의 위헌성, 관련 법률과의 저촉 여부 및 균형 유지 여부나 자체 조항 간의 모순 유무 등에 대해 심사함으로써 입법의 완성도를 높이는 긍정적인 역할을 수행하고 있음을 부인할수는 없다.
(2) 국회법 제86조 제3항은 법사위가 회부된 법률안에 대하여 이유 없이 회부된 날부터 60일 이내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 소관 위원회 위원장이 간사와 협의하거나, 협의가 이루어지지 아니한 경우에는 법률안에 대한본회의 부의 요구 여부를 무기명투표로 표결하여 해당 위원회 재적위원 5분의3 이상의 찬성으로 의결하도록 정하고 있는바,‘법사위의 심사지연에 이유가없을 것’은 소관 위원회 위원장이 법률안에 대해 본회의 부의 요구를 하기 위한 객관적 요건 중 하나이다.
국회법 제86조 제3항이‘이유 없이’라는 요건을 마련하여 이유가 있는 경우에는 법사위가 심사기간을 도과하여 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 계속할수 있도록 규정한 것은, 입법절차를 효율적이고 신속하게 진행할 수 있도록 하면서도 입법의 완성도를 높이는 역할을 수행하는 법사위의 체계ㆍ자구 심사권을 실질적으로 보장함으로써, 국회 내의 각 위원회가 고유의 역할을 통해 입법절차를 균형 있게 진행할 수 있도록 하기 위한 것이다. 특히, 신속처리안건에대한 체계ㆍ자구 심사에 대해 정하고 있는 국회법 제85조의2 제3항이 이유 유무를 따지지 않고 법사위의 체계ㆍ자구 심사기간을 최대 90일로 정하고 있음에 반해, 국회법 제86조 제3항은 60일 이내에 이유 없이 심사를 마치지 아니한법률안에 대해서만 본회의 부의 요구를 할 수 있도록 규정하고 있는바, 입법자는‘심사지연에 이유가 없을 것’을 소관 위원회 위원장이 법률안을 본회의에직접 부의 요구하기 위한 유의미한 요건으로 명시적으로 정하고 있는 것이다.따라서 국회법 제86조 제3항의‘이유 없이’를 천재지변, 국가비상사태, 국회 내부의 사정에 비추어 법사위가 회의를 개의하거나 심사를 진행하는 것이 현저히 곤란한 사유 등 법사위의 책임이 없는 불가피한 사유가 존재하는지 여부를기준으로 엄격하게 해석하는 것은‘이유 없이’라는 요건을 무의미하게 만드는것으로 입법자의 의사에 반한다.
특히 현재 법사위에 회부된 법률안의 수와 법사위의 심사일정 등을 고려한다면, 법사위가 회부된 모든 법률안에 대해서 60일 이내에 체계ㆍ자구 심사를마치는 것은 사실상 어려운 것이 현실이다. 그리고 이러한 현실과 법사위의 심사 관행을 모두 알면서 국회법 제86조 제3항을 마련한 것은 바로 입법자인 국회인바, 입법자의 의사는 천재지변, 국가비상사태, 국회 내부의 사정상 법사위에서 심사절차를 진행하는 것이 현저히 곤란하거나 법사위가 심사 기간 내에심사를 마치는 것이 물리적으로 불가능한 사유 등 기간 내에 심사를 마치는것이 객관적으로 불가능한 불가피한 사유가 없는 한 모든 법률안에 대해서 무조건 60일 이내에 심사를 종료하라는 것이 아니라, 법사위가 법률안에 대한 심사를 정당한 이유 없이 지연시키면서 특정 법률안에 대한 입법절차를 의도적으로 방해하여서는 안 된다는 것을 명확하게 하고자 함에 있다고 해석하는 것이 보다 합리적이다.
(3) 법정의견과 같이 법사위의 심사지연에 이유가 있는지 여부에 대한 일차적인 판단이 소관 위원회에서 무기명투표와 재적위원 5분의 3 이상의 찬성이라는 절차를 통해 이루어진다고 해석할 경우, 소관 위원회는 심사기간이 도과된 다수의 법률안들 중 특정 법률안을 임의적으로 선택하여 선별적으로 본회의에 부의 요구하거나, 법률안에 대한 법사위의 충분한 심사 필요성과 같은 개별적 사정을 전혀 고려하지 아니한 채 심사기간 도과만을 이유로 법률안을 본회의에 부의 요구할 수 있게 된다. 국회법 제86조 제4항이 본회의에서 해당 법률안에 대한 본회의 부의 여부를 무기명투표로 표결하여 정하도록 하여 소관위원회 위원장의 본회의 부의 요구의 당부를 본회의에서 판단할 수 있는 절차를 규정하고 있기는 하나, 국회의 원구성이 불균형한 경우 등에는 본회의에서의 표결 절차를 통해 소관 위원회 위원장의 부의 요구에 대한 실질적 판단이나 통제가 이루어질 것을 기대하기도 어렵다. 따라서 국회법 제86조 제3항이소관 위원회 위원장의 본회의 부의 요구의 요건으로 명시하고 있는‘이유 없이’의 실체적 의미를 간과한 채 이유 유무에 대한 판단이 소관 위원회에서의의결 및 본회의에서의 표결이라는 국회 내의 절차를 통해서 이루어진다고 해석하는 것은, 주요 법안에 대한 법사위의 체계ㆍ자구 심사권을 형해화시킬 수있어 허용되기 어렵다.
(4) 결국 국회법 제86조 제3항이 입법취지에 따라 적절히 기능하도록 하기위해서는‘심사지연의 정당한 이유’의 범위를 설정하는 것이 필요하다. 그리고소관 위원회의 법률안에 대한 심의ㆍ의결권과 법사위의 체계ㆍ자구 심사권 사이에서의 균형과 조화의 도모라는 본회의 직접 부의 요구제도의 취지에 비추어 볼 때, 여기서의‘이유 없이’는‘60일의 기간 내에 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 마칠 것을 기대하기 어려운 객관적이고 합리적인 사유 없이’를 의미한다고 봄이 타당하다. 심사지연에 이유가 있는지에 대한 구체적 판단은 소관위원회의 심사를 마친 법률안에 대해 체계ㆍ자구심사를 거치도록 한 국회법의취지, 국회의 입법 관행, 당해 법률안의 내용, 법률안에 대한 소관 위원회에서의 구체적인 심사 경위 및 내용, 소관 위원회에서 법률안의 의결에 이르게 된경위 등 구체적이고 개별적인 사정을 종합적으로 고려하여 이루어져야 할 것이다.
다만 심사절차를 통해 법사위가 입법절차를 지연시킬 고의나 의도를 가지고 있음이 인정되는 경우에는 그 자체로 합리적인 이유가 인정되지 아니한다고 할 것이므로, 법사위 회의의 안건으로 법률안을 상정조차 하지 아니하여 이에 대한 심사가 전혀 이루어지지 아니한 채 60일의 심사기간이 도과하거나, 법사위의 심사 내용이 체계ㆍ자구 심사권의 범위를 벗어났음이 명백하거나, 입법절차를 지연시킬 목적으로 이미 소관 상임위원회 단계에서 충분한 심사가이루어진 사항에 대해 실질적으로 동일한 내용의 심사나 절차를 반복하는 경우에는 심사 지연에 이유가 있다고 볼 수 없다.
나. 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의요구행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하는지여부
(1) 이 사건 법률안에 대한 환노위의 심사 및 의결 경위
(가) 제21대 국회에서는 11건의‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하‘노동조합법’이라 한다) 일부개정법률안이 발의되었고, 1건의‘모든 노동자의 노동권보장을 위한 노조법 2조ㆍ3조 개정에 관한 청원’이 제출되었다. 발의된 노동조합법 일부개정법률안에 대한 본격적인 심사는 2022. 11. 17. 제400회 국회(정기회) 환노위 제8차 전체회의에서 이루어기 시작하였다. 당시 환노위는 6건의 노동조합법 일부개정법률안을 고용법안심사소위로 회부하여 논의하기로 결정한후 정회하였다가, 오후에 회의를 속개하여‘쟁의행위에 대한 손해배상 제한 관련 노동조합법 일부개정법률안 입법공청회’를 개최하였다. 당시 6인의 진술인이 출석하여 이 사건 법률안의 주된 쟁점이라고 할 수 있는 사용자의 개념 확대, 쟁의행위의 범위를 권리분쟁에 관한 사항으로 확대, 노동조합의 행위 등으로 인한 손해배상책임을 인정하는 경우 조합원인 근로자 개인의 귀책사유와기여도에 따른 배상책임 범위 제한, 신원보증인의 손해배상책임 면제를 포함하여, 이 사건 법률안에서 제외된 내용인 근로자의 개념 확대, 형사책임의 제한,쟁의행위로 인한 손해배상책임의 면제 등에 대한 의견을 진술하였다. 이후환노위 소속 위원 대부분이 참여하여 여러 쟁점에 대해 질의 및 재추가질의를하였고, 미진한 부분에 대한 재재추가질의까지 짧게 이어지는 등 노동조합법일부개정법률안의 내용에 대한 심도 있는 논의가 진행되어 14:05에 시작된공청회는 18:13이 되어서야 종료되었다.
(나) 2022. 11. 30. 개의된 제400회 국회(정기회) 환노위 고용법안심사소위제3차 회의에 10건의 노동조합법 일부개정법률안이 안건으로 상정되었는데,당시 회의에서 노동조합법상 사용자의 개념을 확대하는 것이 죄형법정주의의명확성원칙에 위배되고, 쟁의행위의 범위를 근로조건의 결정에 관한 사항에서근로조건에 관한 사항으로 확대하는 것이 사용자의 경영권의 본질적인 사항을침해할 우려가 있으며, 개인에게 집단적 행위로 인해 발생한 손해의 배상을 청구하는 것을 금지하는 것이 불법행위에 대한 손해배상책임에 대해 규정하고있는 민법의 체계와 정면으로 배치되고, 신원보증인에 대해 손해배상책임을면제하는 것이 신원보증인 제도의 취지에 부합하지 아니한다는 점 등이 논의되었다. 이후 2022. 12. 7. 개의된 제400회 국회(정기회) 환노위 고용법안심사소위 제4차 회의에서 10건의 노동조합법 일부개정법률안에 대한 심사가 재차이루어졌으며, 주로 쟁의행위로 인한 형사책임 면제의 위헌성 등에 대한 논의가 이루어졌다. 2022. 12. 26. 개의된 제401회 국회(임시회) 환노위 고용법안심사소위 제1차 회의에서 11건의 노동조합법 일부개정법률안과 1건의 청원이 모두 안건으로 상정되기는 하였으나, 의사진행과 관련한 위원들 사이의 이견으로 국민의힘 소속 위원들이 이석한 상태에서 근로자의 개념 확대에 대한 전문위원의 검토보고, 고용노동부차관의 의견진술 및 논의가 이루어졌다. 이후이석하였던 임이자 위원이 돌아와 노동조합법 일부개정법률안에 대해 발언하였다.
2023. 2. 15. 개의된 제403회 국회(임시회) 환노위 고용법안심사소위 제1차회의에서 위원들 간에 노동조합법 일부개정법률안에 대한 토론이 이루어졌고,소위원장은 조정안을 배포한 후 이를 위원회의 대안으로 제안할 것인지에 대한 표결을 실시하고, 이에 대해 가결을 선포하였다. 이에 국민의힘 소속 위원들이 국회법 제57조의2 제1항에 따라 안건조정위원회의 구성을 요구하여2023. 2. 17. 제403회 국회(임시회) 환노위 안건조정위원회 제1차 회의가 개의되었으나, 안건조정위원회 역시 고용법안심사소위에서 논의한 바와 같이 소위원장이 배포한 조정안을 위원회의 대안으로 제안하기로 의결하였다.
이후 환노위는 2023. 2. 21. 제403회 국회(임시회) 환노위 제3차 전체회의에서 기존에 발의되었던 11건의 노동조합법 일부개정법률안과 1건의 청원을 모두 본회의에 부의하지 아니하고, 그 내용을 통합ㆍ조정한 이 사건 법률안을 위원회의 대안으로 제안하기로 최종 의결하였으며, 이에 따라 이 사건 법률안은같은 날 법사위에 회부되었다.
(2) 법사위의 심사지연에 정당한 이유가 있는지 여부
(가) 먼저 이 사건 법률안에 대한 법사위의 심사과정 및 내용을 살펴본다.
법사위 위원장은 이 사건 법률안을 2023. 3. 27. 제404회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의에 상정하여 논의한 후 이를 전체회의에 계류시킨 상태로심사를 계속하기로 결정하였고, 2023. 4. 26. 제405회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의에 재차 안건으로 상정한 후, 법을 집행하는 기관인 법원행정처와법무부, 법령 유권해석기관인 법제처의 의견을 듣고 질의답변을 할 수 있는 의사진행이 필요하다는 이유로 이 사건 법률안에 대한 심사를 계속하기로 결정하였다.
제404회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의 및 제405회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의의 각 회의록의 기재 내용에 의하면, 법사위는 이 사건 법률안이 환노위에서 의결되기까지의 절차에 위법이 있다는 점, 사용자의 개념확대가 명확성의 원칙 내지 죄형법정주의에 반할 우려가 있다는 점, 쟁의행위의 범위를 확대할 경우 쟁의행위가 상시적으로 발생할 우려가 있고 현재의 근로자의 권리구제절차와 상충될 우려가 있다는 점, 쟁의행위로 인한 손해 발생시 조합원의 공동책임을 부인하고 개별책임을 인정하는 것은 결과적으로 행위자의 책임을 면제하는 결과를 초래할 뿐만 아니라 기본적인 소송법 체계와 민법 체계에 어긋날 우려가 있다는 점, 신원보증인의 책임을 면제하는 것이 신원보증인 제도의 취지에 반하는 점 등에 대해 심사하였다. 이러한 심사 내용은이 사건 법률안의 위헌성 및 체계정합성에 대한 심사에 해당하는 것으로, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위 당시 법사위가 체계ㆍ자구 심사권의 범위 내에서 이 사건 법률안에 대한 심사를 계속하고 있었던 점은 인정된다.
(나) 법사위가 이 사건 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 계속하여야 할 객관적이고 합리적인 사유가 있었는지를 본다.
환노위는 이 사건 법률안에 대해 의결하기 전에 이미 1차례의 전체회의와공청회, 4차례의 고용법안심사소위 회의를 개의하여 이 사건 법률안에 대하여논의하였다. 앞서 살핀 바와 같이, 제400회 국회(정기회) 환노위 제8차 전체회의에서 이루어진 공청회에는 6인의 진술인이 출석하여 당시 발의되었던 노동조합법 일부개정법률안과 관련한 찬성과 반대 입장, 사용자측과 근로자측의입장을 모두 균형 있게 진술하였으며, 위원들 역시 적극적으로 질의와 재추가질의 및 재재추가질의를 하고 이에 대한 답변을 청취하는 등 노동조합법 개정과 관련된 각 쟁점의 위헌성이나 체계정합성에 대한 심도 있는 논의가 이루어졌다. 고용법안심사소위 역시 여러 쟁점에 대해 충분히 논의한 후, 발의된 노동조합법 일부개정법률안의 내용 중 위헌성에 대한 지적이나 다른 법률의 체계와 어긋난다는 비판이 계속되었던 근로자의 개념 확대, 노동쟁의로 인한 형사책임의 면제, 쟁의행위로 인한 손해배상책임 면제와 같은 사항들을 이 사건법률안에서 최종적으로 제외하는 등, 제21대 국회에서 발의된 노동조합법 일부개정법률안과 청원을 통합ㆍ조정하여 최종적인 위원회의 대안을 마련하기위한 논의 및 조정의 과정을 계속하였다. 특히 법사위의 심사단계에서 논의된사항들 중 사용자의 개념 확대가 명확성원칙 내지 죄형법정주의에 위배되는지와 쟁의행위의 범위 확대가 쟁의행위를 증가시키고 현재의 권리구제절차와 상충될 우려가 있는지에 대해서는 4차례의 고용법안심사소위에서, 쟁의행위로인한 손해 발생 시 조합원의 공동책임을 제한하고 개별책임만을 인정하는 것이 기본적인 소송법 및 민법 체계와 어긋나는지와 신원보증인의 책임을 면제하는 것이 신원보증인 제도의 취지에 어긋나는 것인지에 대해서는 2차례의 고용법안심사소위에서 이미 충분한 논의가 이루어졌다. 이처럼 환노위는 법사위가 지적한 위헌성이나 체계정합성에 대한 문제들을 인식하지 못하거나 간과한것이 아니라, 이미 소관 위원회의 심사단계에서 이에 대해 충분히 논의하면서여러 가지 고려 사항들을 형량한 후, 위와 같은 사항들을 이 사건 법률안에 포함시키기로 결정한 것이다.
2023. 2. 21. 개의된 제403회 국회(임시회) 환노위 제3차 전체회의에서도 이사건 법률안을 위원회의 대안으로 의결하는 과정에서 일부 위원이 이의를 제기하자, 피청구인 환노위 위원장은 위원들에게 의견진술의 기회를 부여하여이 사건 법률안의 쟁점인 사용자와 노동쟁의의 범위 확대, 조합원의 개별 손해배상책임 제한 등에 대해 논의할 수 있도록 하는 등, 전체회의에서도 이 사건법률안에 대해 충분한 심사가 이루어졌다.
또한 환노위가 이 사건 법률안을 안건으로 상정하여 심의한 4차례의 고용법안심사소위 회의 및 이 사건 법률안을 의결한 2023. 2. 21.자 전체회의에는 이사건 법률안의 주무부처인 고용노동부의 차관, 기획조정실장, 고용정책실장,노동정책실장 등이 참석하여 노동조합법 일부개정법률안의 각 쟁점에 대한 정부의 입장을 충분히 설명하였을 뿐만 아니라, 위원들의 질의에도 충실하게 답변하였다. 법원행정처 역시 사용자의 범위 또는 노동쟁의의 범위를 어디까지인정할 것인지, 법원이 각 손해의 배상의무자별로 귀책사유와 기여도에 따라개별적으로 책임범위를 정하도록 할 것인지, 신원보증인의 배상책임 면제 여부 등에 관해서는 노동조합법의 입법목적, 다른 법률과의 체계적 정합성, 다른사안과의 형평성 등을 고려하여 입법정책적으로 결정할 사항이라는 취지의 의견을 제출하였고, 법무부도 위법한 노조활동으로 인한 민사상 손해배상까지제한하는 이 사건 법률안의 내용은 불법행위로 막대한 재산상 피해를 입은 사용자가 손해배상청구를 하지 못하게 되어 사용자의 평등권ㆍ재산권 및 재판청구권을 침해할 소지가 있고 헌법상 과잉금지원칙에 반할 우려가 있다는 의견을 제출하는 등 법 집행기관인 법원행정처와 법무부도 이미 이 사건 법률안에대한 의견을 환노위에 전달하였으며, 이러한 내용은 전문위원의‘노동조합 및노동관계조정법 일부개정법률안(대안)’에 대한 체계ㆍ자구검토보고서에도 충분히 반영되어 있다.
이러한 점들을 종합적으로 살펴보면, 법사위는 이미 이 사건 법률안의 소관위원회인 환노위가 충분한 논의를 거친 사항에 대한 실질적으로 동일한 내용의 심사를 반복하고 있었고, 법원행정처, 법무부, 법제처의 의견을 청취하는의사진행을 하고자 하는 목적은 주무부처나 이해관계기관의 의견을 청취함으로써 관련 법률과의 체계정합성에 대한 심사를 하기 위한 것이기는 하나, 이미환노위에서도 의견을 듣고 일부 반영까지 한 사실이 있었으므로, 법사위에서60일의 기간을 초과하여 의견청취가 필요한 것이었다고 보기는 어렵다고 할것이어서, 법사위의 이 사건 법률안에 대한 심사지연에는 합리적이고 객관적인 이유가 인정되지 아니한다.
(3) 소결
법사위가 이 사건 법률안이 회부된 날부터 60일의 기간이 도과한 이후에도이 사건 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 계속하자, 피청구인 환노위 위원장은 이 사건 법률안이 법사위에 회부된 지 93일째 되는 날인 2023. 5. 24. 법사위가 환노위에서 충분한 논의와 숙고 끝에 입법 내용에 포함시키기로 의결한사항에 대하여 실질적으로 동일한 논의를 반복하는 등, 이 사건 법률안에 대한체계ㆍ자구 심사를 이유 없이 회부된 날부터 60일 이내에 마치지 아니하고 있다고 판단하여, 제406회 국회(임시회) 환노위 제1차 전체회의에‘이 사건 법률안에 대한 본회의 부의 요구의 건’을 안건으로 상정하였고, 위 안건은 무기명투표로 이루어진 표결에서 환노위 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결되었다. 이에 따라 피청구인 환노위 위원장은 같은 날 피청구인 국회의장에게 이사건 본회의 부의 요구행위를 하였는바, 여기에는 국회법 제86조 제3항이 정하고 있는 요건 및 절차를 위반한 위법이 없다.
그렇다면 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위는 국회법을 위반하지 아니하였으므로, 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다.
pansiMatt: 1. 국회법 제86조 제3항의 ‘이유 없이’의 의미
2. 피청구인 국회 환경노동위원회 위원장(이하 환경노동위원회를 ‘환노위’, 그 위원장을 ‘환노위 위원장’이라 한다)이 2023. 5. 24. 피청구인 국회의장에게 ‘노동조합 및 노동관계조정법 일부개정법률안’(이하 ‘이 사건 법률안’이라 한다)의 본회의 부의를 요구한 행위가 법제사법위원회(이하 ‘법사위’라 한다) 소속 위원인 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하여 무효인지 여부(소극)
3. 피청구인 국회의장이 2023. 6. 30. 제407회 국회(임시회) 제7차 본회의에서 ‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’을 안건으로 상정하여 무기명투표로 표결한 후 이에 대해 가결을 선포한 행위(이하 ‘이 사건 가결선포행위’라 한다)가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하여 무효인지 여부(소극)
decisionGst: 1. 국회법 제86조 제3항은 법사위의 체계ㆍ자구 심사가 그 권한의 범위 내에서 기간 내에 신속하게 이루어지도록 함으로써, 입법절차가 지연되는 것을 방지하기 위한 목적으로 마련된 조항이다. 그런데 국회법 제86조 제3항은 ‘심사를 마치지 아니한 데 이유가 없을 것’을 법률안에 대해 본회의 부의 요구를 하기 위한 요건으로 정하면서도, ‘이유 없이’의 의미를 상세하게 규정하지 아니한 채, 소관 위원회 내에서 소관 위원회 위원장이 간사와 협의하거나, 이의가 있는 경우에는 본회의 부의 요구 여부를 해당 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성이라는 가중된 의결정족수를 통해 의결하도록 하는 절차적 요건을 두고 있다. 이에 더하여 국회법 제86조 제4항은 소관 위원회 위원장의 본회의 부의 요구가 있을 때에는, 국회의장이 각 교섭단체 대표의원과 합의하여 바로 본회의에 부의하거나, 합의가 없는 경우에는 부의 요구 이후 30일이 지난 후 개회되는 본회의에서 본회의 부의 여부를 무기명투표로 표결하도록 정하고 있다. 
이러한 국회법의 취지와 국회법 제86조 제3항 및 제4항의 내용을 종합하면, 국회법은 법사위의 심사지연에 이유가 있는지 여부를 둘러싸고 소관 위원회 내부 또는 소관 위원회와 법사위 사이에 이견이 발생한 경우, 일차적으로 소관 위원회 내에서 간사와의 협의 또는 의결절차를 통해 해결하도록 하고, 그 판단의 당부가 다시 국회의장과 교섭단체 대표의원과의 합의 또는 본회의에서의 표결이라는 국회 내의 절차를 통해 판단되도록 정하고 있다고 봄이 타당하다. 
따라서 국회가 국회법 제86조 제3항 및 제4항이 정하고 있는 절차를 준수하여 법률안을 본회의에 부의하기로 결정하였다면, 여기에 헌법적 원칙이 현저히 훼손되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 국회 이외의 기관이 그 판단에 개입하는 것은 가급적 자제함이 바람직하다.
또한, ‘이유 없이’ 유무에 대하여 실체적으로 판단한다고 하더라도, 국회법 제86조 제3항의 입법취지를 고려할 때 ‘이유’의 유무는 법사위가 ‘법사위의 책임 없는 불가피한 사유로 그 기간을 준수하지 못하였는지 여부’를 기준으로 엄격하게 판단하여야 한다.
2. 가. 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위는 국회법 제86조 제3항의 절차를 준수하여 이루어졌고, 그 정당성이 국회법 제86조 제4항이 정하고 있는 본회의 내에서의 표결절차를 통해 인정되었다. 따라서 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위에는 국회법을 위반한 위법이 없다. 
한편, 법사위 전체회의의 기재내용에 의하면, 법사위는 체계ㆍ자구 심사를 위해 반드시 필요하다고 보기 어려운 절차를 반복하면서 체계ㆍ자구 심사절차를 지연시키고 있었던 것으로 보이고, 달리 국회 내의 사정에 비추어 법사위가 심사절차를 진행하는 것이 현저히 곤란하거나 심사기간 내에 심사를 마치는 것이 물리적으로 불가능하였다고 볼만한 사정도 인정되지 아니하므로, 국회법 제86조 제3항의 ‘이유 없이’를 실체적으로 판단하더라도 법사위의 심사지연에는 여전히 이유가 없다. 
따라서 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다.
나. 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니하였다고 판단되므로, 그 침해를 전제로 하는 이에 대한 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 
3. 선행 절차인 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위에 권한침해 사유가 존재하지 아니하는 이상, 그 하자가 후행 절차인 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 승계된다는 청구인들의 주장은 이유 없고, 직권으로 살펴보아도 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 국회법 제86조 제4항의 절차를 준수한 것으로, 여기에 독자적인 절차나 내용상의 하자가 없다.
따라서 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니하고, 그 침해를 전제로 하는 이에 대한 무효확인청구 역시 이유 없다. 
재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진, 재판관 김형두의 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위의 권한침해확인청구에 대한 별개의견
1. 신속처리안건의 경우 이유 유무를 따지지 않고 법사위의 체계ㆍ자구 심사기간을 최대 90일로 정하고 있는 국회법 제85조의2 제3항과 달리, 국회법 제86조 제3항은 ‘법사위의 심사지연에 이유가 없을 것’을 소관 위원회 위원장이 법률안에 대해 본회의 부의 요구를 하기 위한 유의미한 요건으로 명시하고 있다. 이는 입법절차를 효율적이고 신속하게 진행할 수 있도록 하면서도 입법의 완성도를 높이는 역할을 수행하는 법사위의 체계ㆍ자구 심사권을 실질적으로 보장함으로써 국회 내의 각 위원회가 고유의 역할을 통해 입법절차를 균형있게 진행할 수 있도록 하기 위한 것이다. 따라서 ‘이유 없이’를 ‘법사위의 책임이 없는 불가피한 사유’가 존재하는지 여부를 기준으로 엄격하게 해석하여 이러한 요건을 사실상 무력화하는 것은 입법자의 의사에 반한다.
또한 법정의견과 같이 법사위의 심사지연에 대한 이유 유무의 판단이 소관 위원회 내에서의 절차를 통해 이루어진다고 해석할 경우, 소관 위원회가 심사기간이 도과된 법률안들 중 특정 법률안을 임의로 선택하여 본회의에 부의 요구하거나, 개별적 사정을 전혀 고려하지 아니한 채 심사기간 도과만을 이유로 법률안을 본회의에 부의 요구할 수 있게 되어, 주요 법안에 대한 법사위의 체계ㆍ자구 심사권이 형해화 될 우려가 있다.
따라서 국회법 제86조 제3항의 ‘이유 없이’는 ‘60일의 기간 내에 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 마칠 것을 기대하기 어려운 객관적이고 합리적인 사유 없이’를 의미한다고 봄이 타당하다. 그리고 이에 대한 구체적 판단은 국회법의 취지, 국회의 입법 관행, 당해 법률안의 내용, 법률안에 대한 소관 위원회에서의 구체적인 심사 경위 및 내용, 소관 위원회에서 법률안의 의결에 이르게 된 경위 등 구체적이고 개별적인 사정을 종합적으로 고려하여 이루어져야 할 것이다. 
다만, 심사절차를 통해 법사위가 입법절차를 지연시킬 고의나 의도를 가지고 있음이 인정되는 경우에는 그 자체로 합리적인 이유가 인정되지 아니한다고 할 것이므로, 법사위가 법률안을 안건으로 상정조차 하지 아니한 채 심사기간이 도과하거나, 법사위의 심사 내용이 체계ㆍ자구 심사권의 범위를 벗어났음이 명백하거나, 입법절차를 지연시킬 목적으로 이미 소관 상임위원회 단계에서 충분한 심사가 이루어진 사항에 대해 실질적으로 동일한 내용의 심사나 절차를 반복하는 경우에는 그 자체로 심사 지연에 이유가 있다고 볼 수 없다. 
2. 환노위는 이 사건 법률안을 의결하기 전에 1차례의 전체회의와 공청회, 4차례의 고용노동법안심사소위원회 회의를 개회하여 이 사건 법률안의 주된 쟁점들에 대해 충분히 논의하였고, 주무부처인 고용노동부에서는 차관 등이 위 회의에 참석하여 정부의 입장에 대해 충분히 설명하였다. 
법사위는 법원행정처와 법무부, 법제처의 의견을 듣고 질의답변을 할 수 있는 의사진행이 필요하다는 이유로 이 사건 법률안에 대한 심사를 계속하기로 결정하였으나, 법원행정처와 법무부는 이미 이 사건 법률안에 대한 의견을 환노위에 전달하여 이러한 내용이 전문위원의 체계자구검토보고서에 반영되어 있고, 60일의 기간을 초과하여 위 부처들의 의견을 청취하는 것이 필요하였다고 보기도 어렵다. 
이러한 점들을 종합적으로 살펴보면, 법사위의 이 사건 법률안에 대한 심사지연에는 합리적이고 객관적인 이유가 인정되지 아니한다. 
따라서 법사위가 이유 없이 이 사건 법률안에 대한 심사를 지연하고 있음을 전제로 환노위 재적위원 5분의 3 이상의 찬성을 얻어 이루어진 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위는 국회법 제86조 제3항을 준수한 것으로 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다.
refrnPrvsn: 국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것) 제86조 제1항, 제2항, 제4항
국회법(2021. 9. 14. 법률 제18453호로 개정된 것) 제86조 제3항, 제5항
event: 청 구 인 1. 국회의원 정점식
2. 국회의원 박형수
3. 국회의원 유상범
4. 국회의원 장동혁
5. 국회의원 전주혜
6. 국회의원 조수진
청구인들의 대리인 법무법인 소백
담당변호사 황정근 외 2인 
피청구인 1. 국회 환경노동위원회 위원장
대리인 법무법인(유한) 한결
담당변호사 김진한 외 1인
2. 국회의장
대리인 법무법인(유한) 원
담당변호사 유선영 외 2인
eventCol1: 청구인|1. 국회의원 정점식
2. 국회의원 박형수
3. 국회의원 유상범
4. 국회의원 장동혁
5. 국회의원 전주혜
6. 국회의원 조수진
eventCol2: 피청구인|1. 국회 환경노동위원회 위원장
대리인 법무법인(유한) 한결담당변호사 김진한 외 1인
2. 국회의장
대리인 법무법인(유한) 원담당변호사 유선영 외 2인
reason: 1. 사건의 개요
가. 청구인들은 제21대 국회의원으로서 국민의힘 소속 국회 법제사법위원회(이하 ‘법사위’라 한다) 위원들이다.
나. 국회 환경노동위원회(이하 ‘환노위’라 한다) 내에 설치된 고용노동법안심사소위원회(이하 ‘고용법안심사소위’라 한다)는 2023. 2. 15. 제403회 국회(임시회) 환노위 고용법안심사소위 제1차 회의를 개의하여, 11건의 ‘노동조합 및 노동관계조정법 일부개정법률안’과 1건의 ‘모든 노동자의 노동권 보장을 위한 노조법 2조ㆍ3조 개정에 관한 청원’을 본회의에 부의하는 대신 이를 통합ㆍ조정하여 소위원장이 배포한 조정안을 위원회의 대안으로 제안하기로 의결하였다.
다. 이에 국민의힘 소속 환노위 위원들은 이에 대한 이견을 조정할 필요가 있다며 국회법 제57조의2 제1항에 따라 안건조정위원회의 구성을 요구하였고, 2023. 2. 17. 제403회 국회(임시회) 환노위 안건조정위원회 제1차 회의가 개의되었고, 안건조정위원회는 고용법안심사소위에서 의결한 조정안을 위원회의 대안(이하 ‘이 사건 법률안’이라 한다)으로 제안하기로 의결하였다.
라. 피청구인 국회 환경노동위원회 위원장(이하 ‘환노위 위원장’이라 한다)은 2023. 2. 21. 제403회 국회(임시회) 환노위 제3차 전체회의에서 이 사건 법률안에 대한 의결을 거쳐 가결을 선포하였으며, 이 사건 법률안은 국회법 제86조 제1항에 따라 같은 날 법사위에 회부되었다.
마. 법사위는 2023. 3. 27. 제404회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의에서 이 사건 법률안을 심사한 후 추가적인 논의를 위하여 다음 전체회의에서 이에 대한 논의를 계속하기로 결정하였고, 2023. 4. 26. 제405회(임시회) 법사위 제2차 전체회의에서 이 사건 법률안에 대한 심사를 계속하였으나, 추가적인 논의가 필요한지 여부 및 법제처, 법무부, 법원행정처의 의견을 청취하는 절차를 거칠 것인지 여부에 대한 더불어민주당 소속 법사위 위원들과 국민의힘 소속 법사위 위원들 간의 의견 대립으로 심사를 마치지 못하고 추후 의사일정을 정하여 전체회의에서 이 사건 법률안에 대한 논의를 계속하기로 하였다.
바. 법사위가 이 사건 법률안에 대한 심사를 계속 중이던 2023. 5. 24. 피청구인 환노위 위원장은 법사위가 이유 없이 이 사건 법률안이 회부된 날부터 60일 이내에 심사를 마치지 아니하고 있음을 이유로 국회법 제86조 제3항 단서에 따라 ‘이 사건 법률안에 대한 본회의 부의 요구의 건’을 제406회 국회(임시회) 환노위 제1차 전체회의에 안건으로 상정하여 무기명투표로 표결하였다. 환노위 재적위원 5분의 3 이상이 찬성하여 위 안건이 가결되자, 피청구인 환노위 위원장은 이에 대하여 가결을 선포하고, 같은 날 피청구인 국회의장에게 이 사건 법률안의 본회의 부의를 요구하였다.
사. 이에 청구인들은 2023. 5. 30. 피청구인 환노위 위원장이 ‘이 사건 법률안에 대한 본회의 부의 요구의 건’에 대하여 가결을 선포한 행위 및 피청구인 국회의장이 장차 개의될 국회 본회의에서 ‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’을 본회의 안건으로 부의ㆍ상정할 행위가 청구인들의 권한을 침해한다며 그 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구함과 동시에(2023헌라3), 피청구인 환노위 위원장의 위 가결선포행위의 효력정지를 구하고, 피청구인 국회의장의 ‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’의 본회의 상정 등 이후 절차 진행의 금지를 구하는 취지의 가처분신청을 하였다(2023헌사584).
아. 한편, 이 사건 본회의 부의 요구행위가 있었던 날부터 30일이 경과한 이후의 첫 본회의인 제407회 국회(임시회) 제7차 본회의가 2023. 6. 30. 개의되었고, 피청구인 국회의장은 ‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’을 본회의의 안건으로 상정하여 국회법 제86조 제4항 단서에 따라 무기명투표로 표결한 후, 총 투표수 184표 중 가(可) 178표로 가결되었음을 선포하였다. 이에 청구인들은 2023. 8. 8. 피청구인 국회의장의 ‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’ 본회의 상정 등에 관한 청구취지를 피청구인 국회의장이 2023. 6. 30. ‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’을 가결선포한 행위가 청구인들의 권한을 침해하여 무효라는 확인을 구하는 것으로 변경하였다.
2. 심판대상
청구인들은 피청구인 환노위 위원장이 제406회 국회(임시회) 환노위 제1차 전체회의에서 ‘이 사건 법률안에 대한 본회의 부의 요구의 건’에 대하여 가결을 선포한 행위 및 피청구인 국회의장이 제407회 국회(임시회) 제7차 본회의에서 ‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’에 대하여 가결을 선포한 행위의 권한침해 및 무효확인을 구하고 있다. 그런데 피청구인 환노위 위원장의 가결선포행위는 그 자체로는 법사위 소속 위원인 청구인들의 권한에 직접 영향을 미치지 아니하고, 피청구인 환노위 위원장이 피청구인 국회의장에게 이 사건 법률안에 대한 본회의 부의 요구를 한 이후에야 비로소 국회법 제86조 제4항에 따른 절차가 진행되어 청구인들의 권한에 영향을 미친다고 할 것이므로, 이 부분 심판대상은 피청구인 환노위 위원장이 피청구인 국회의장에게 이 사건 법률안에 대한 본회의 부의를 요구한 행위로 특정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 피청구인 환노위 위원장이 2023. 5. 24. 피청구인 국회의장에게 이 사건 법률안에 대한 본회의 부의를 요구한 행위(이하 ‘이 사건 본회의 부의 요구행위’라 한다) 및 피청구인 국회의장이 2023. 6. 30. 제407회 국회(임시회) 제7차 본회의에서 ‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’에 대하여 가결을 선포한 행위(이하 ‘이 사건 가결선포행위’라 한다)가 청구인들의 권한을 침해하여 무효인지 여부이다. 관련조항은 다음과 같다.
[관련조항]
국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것)
제86조(체계ㆍ자구의 심사) ① 위원회에서 법률안의 심사를 마치거나 입안을 하였을 때에는 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거쳐야 한다. 이 경우 법제사법위원회 위원장은 간사와 협의하여 심사에서 제안자의 취지 설명과 토론을 생략할 수 있다.
② 의장은 제1항의 심사에 대하여 제85조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 심사기간을 지정할 수 있으며, 법제사법위원회가 이유 없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 바로 본회의에 부의할 수 있다. 이 경우 제85조 제1항 제1호 또는 제2호에 해당하는 경우에는 의장이 각 교섭단체 대표의원과 협의하여 해당 호와 관련된 안건에 대하여만 심사기간을 지정할 수 있다.
④ 의장은 제3항에 따른 본회의 부의 요구가 있을 때에는 해당 법률안을 각 교섭단체 대표의원과 합의하여 바로 본회의에 부의한다. 다만, 제3항에 따른 본회의 부의 요구가 있었던 날부터 30일 이내에 합의가 이루어지지 아니하였을 때에는 그 기간이 지난 후 처음으로 개의되는 본회의에서 해당 법률안에 대한 본회의 부의 여부를 무기명투표로 표결한다.
국회법(2021. 9. 14. 법률 제18453호로 개정된 것)
제86조(체계ㆍ자구의 심사) ③ 법제사법위원회가 제1항에 따라 회부된 법률안에 대하여 이유 없이 회부된 날부터 60일 이내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 심사대상 법률안의 소관 위원회 위원장은 간사와 협의하여 이의가 없는 경우에는 의장에게 그 법률안의 본회의 부의를 서면으로 요구한다. 다만, 이의가 있는 경우에는 그 법률안에 대한 본회의 부의 요구 여부를 무기명투표로 표결하되, 해당 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다.
⑤ 법제사법위원회는 제1항에 따라 회부된 법률안에 대하여 체계와 자구의 심사 범위를 벗어나 심사하여서는 아니 된다.
3. 청구인들의 주장 및 피청구인들의 답변
가. 청구인들의 주장 요지
(1) 국회법 제86조 제1항은 소관 위원회에서 법률안의 심사를 마친 경우 이를 법사위에 회부하여 ‘체계와 자구에 관한 심사’를 거치도록 정하고 있으므로, 법사위 위원들은 법률안의 체계ㆍ자구에 관한 심사를 함을 내용으로 하는 법률안 심의ㆍ표결권을 가진다.
(2) 국회법 제86조 제3항은 법사위에 회부된 지 60일이 지난 모든 법률안에 대하여 소관 위원회가 본회의 부의 요구를 할 수 있다고 정하고 있는 것이 아니라, 법사위가 회부된 날부터 60일 이내에 ‘이유 없이’ 심사를 마치지 않은 법률안에 대하여 본회의 부의 요구를 할 수 있다고 정하고 있다. 여기서의 ‘이유 없이’는 ‘정당한 사유가 없이’를 의미하는 것으로, 이를 판단함에 있어서는 국회법 제86조 제3항의 목적과 기능, 법사위의 체계ㆍ자구 심사제도의 입법취지 및 위 제도가 헌법과 국회법을 비롯한 전체 국가법 질서에서 가지는 취지, 그 동안의 국회 입법과정의 관행, 다른 법률안들에 대한 법사위의 심사 경위와 관행, 당해 법률안의 내용과 중요성, 당해 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사의 필요성과 그 정도 및 그에 대한 심사에 필요하다고 인정되는 상당한 기간 등을 비롯하여 구체적이고 개별적인 사정을 고려하여야 한다.
(3) 법사위는 2023. 3. 27.자 법사위 전체회의 및 2023. 4. 26.자 법사위 전체회의에서 이 사건 법률안의 위헌성에 대한 심사를 계속 중이었으며, 심도 있는 토론을 위하여 관계기관의 의견을 듣고자 하였으나 더불어민주당 소속 위원들이 협조하지 아니하여 심사를 마치지 못하였다. 이처럼 법사위가 60일 이내에 이 사건 법률안에 대한 심사를 마치지 아니한 것에 이유가 있음에도 불구하고, 피청구인 환노위 위원장은 이 사건 법률안이 법사위에 회부된 날부터 60일이 경과하였다는 이유만으로 2023. 5. 24. 이 사건 법률안에 대해 본회의 부의 요구를 하였다. 따라서 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위는 국회법 제86조 제3항을 위반한 것으로, 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하여 무효이다.
(4) 피청구인 국회의장은 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위에 국회법 제86조 제3항을 위배한 하자가 있음에도 불구하고, 2023. 6. 30. 제407회 국회(임시회) 제7차 본회의에서 ‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’을 본회의의 안건으로 상정하여 무기명투표로 표결한 후 이에 대해 가결을 선포하였다. 따라서 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위 역시 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하여 무효이다.
나. 피청구인 환노위 위원장의 답변 요지
(1) 국회법 제86조 제3항의 요건에 대한 해석
(가) ‘법사위 회부 이후 60일 이내에 심사를 마치지 아니하였을 것’
60일 이내에 심사를 마치지 않았다는 사실이 중요할 뿐 그 기간 내에 심사를 개시하였다거나, 현재 심사 중에 있다는 사실은 중요하지 아니하다. 심사를 개시하였고, 현재 심사하고 있는 경우라고 하여도 60일 이내에 심사를 마치지 않았다면 이는 ‘심사를 마치지 아니하였을 때’에 해당한다.
(나) ‘이유 없이’ 심사를 마치지 아니하였을 것
여기서의 ‘이유 없이’는 ‘그 기간을 도과시킨 것을 특별히 정당화할 수 있는 예외적인 사정이 없이’를 의미하는 것으로 엄격하게 해석되어야 한다. 따라서 천재지변 등으로 인해 국회나 법사위가 제대로 활동할 수 없었던 특별한 사정, 60일의 기간 내에 반복적으로 여러 차례 회의를 집중적으로 열었고 심사의 대상도 내용이나 정책으로 넘어가지 않은 채 자구와 체계에 한정하였음에도 심사를 마칠 수 없었다는 사정 등 객관적으로 수긍할 수 있는 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 ‘이유 없음’이 인정될 수 있다. 또한 이에 대한 입증책임은 법사위가 부담하므로, 법사위가 ‘심사를 마치지 못한 것을 정당화할 이유가 있었다는 것’을 주장하고 입증하여야 한다.
청구인들은 법사위가 이 사건 법률안에 대하여 심사 중이었으므로 이유 없이 심사를 마치지 아니한 경우에 해당한다고 하나, ‘심사 중’이라는 외관은 쉽게 만들어 낼 수 있는 것이므로 ‘심사 중’이라는 이유만으로 ‘이유 없이 심사를 마치지 않은 경우’를 인정한다면 국회법 제86조 제3항의 본회의 부의 요구제도는 형해화되어 유명무실한 제도가 된다. 또한 국회법의 취지에 비추어 볼 때, 법사위의 체계ㆍ자구 심사가 그 권한을 넘은 것인지 여부도 심사지연에 이유가 있는지를 판단함에 있어 중요한 고려 요소라고 할 것인데, 이 사건 법률안에 대한 법사위의 심사는 정책과 내용에 관한 심사로 체계와 자구의 심사에 집중한 것이라고 볼 수는 없다.
(2) 국회법 제86조 제3항의 절차적 요건
‘이유 없이’는 주관적 요소가 개입될 수 있는 당위판단으로, 이를 판단할 수 있는 절차가 적절히 마련되어 있지 아니한다면 이를 둘러싼 국회 내의 대립이 극대화될 수 있다. 이에 국회법 제86조 제3항은 ‘소관 상임위원회 내에서의 표결’이라는 요건을 마련함으로써 이러한 이견을 해결할 수 있는 절차를 두고 있다. 국회법 제86조 제3항이 ‘재적위원 5분의 3’의 찬성이라는 엄격한 요건을 정하고 있는 것은 소수자의 의견을 존중하고, 법사위의 체계ㆍ자구 심사권이 지나치게 통제되는 것을 방지하기 위한 것이다. 청구인들은 이를 다수당의 횡포라는 취지로 주장하나, 회의와 토론, 표결과 그 계산이 적법하고 정상적으로 진행된 경우라면 그 표결결과를 받아들이는 것이 의회주의와 민주주의 원칙에 부합한다.
이 사건에서의 쟁점은 ‘환노위가 재적위원의 5분의 3의 찬성이라는 방식으로 행한 의사결정이 청구인들의 권한을 침해하여 위법한 것인가’하는 것이고, 헌법재판소는 입법권과 국회의 입법절차를 존중하는 전제에서 그 심판권을 행사하여야 한다.
(3) 소결
이러한 점에 비추어 보면, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위는 국회법 제86조 제3항을 위배하지 아니한 것으로 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니하며, 달리 헌법상 심의ㆍ표결권이 침해되었다고 볼 수도 없다.
다. 피청구인 국회의장의 답변 요지
(1) 국회법 제86조 제3항에 따라 소관 위원회 위원장이 법률안에 대한 본회의 부의 요구를 하면, 해당 법률안의 본회의 부의 여부는 피청구인 국회의장과 각 교섭단체 대표의원 간의 합의 또는 본회의에서의 무기명투표로 결정되고, 피청구인 국회의장이 단독으로 본회의 부의 여부를 결정할 방법은 없다. 따라서 피청구인 국회의장이 ‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’을 본회의의 안건으로 상정한 것은 국회법이 정한 절차를 이행하는 행위에 불과하다. 그리고 피청구인 국회의장에게는 이 사건 법률안의 본회의 부의 여부를 본회의의 안건으로 상정하여 표결을 할 것인지를 결정할 수 있는 어떠한 재량도 없으며, 소관 위원회 위원장의 본회의 부의 요구의 적법 여부를 실질적으로 심사할 권한도 없으므로, 이 사건 가결선포행위에는 독자적인 위법사유가 없다.
(2) 소관 위원회 위원장인 피청구인 환노위 위원장이 국회법 제86조 제3항에서 정하고 있는 엄격한 절차요건을 모두 준수하여 법률안에 대한 본회의 부의 요구를 하였다면, 본회의 부의 요구 단계에서 법사위의 심사지연에 이유가 없음에 대해 1차적인 판단이 이루어졌다고 볼 수 있으므로, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위에는 위헌ㆍ위법사유가 존재하지 아니한다. 따라서 이 사건 본회의 부의 요구행위를 전제로 이루어진 이 사건 가결선포행위 역시 적법한 것이므로, 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다.
(3) 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 국회 본회의의 무기명투표의 표결 결과를 선포하는 행위이므로, 무기명투표 표결 절차의 위법성 외의 다른 요소가 선포행위의 적법성 및 효력에 영향을 미친다고 볼 수 없다. 또한 국회법 제86조 제4항에 따라 국회는 본회의 부의 요구의 적법성을 포함하여 법률안을 본회의에 부의할 것인지 여부를 판단하여 표결할 것이므로, 본회의 부의 요구의 적법성은 국회의 의사결정 절차에서 판단의 대상일 뿐 의사결정 절차의 이행의 효력에 영향을 미치지 아니한다.
4. 판단
가. 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권
국회법 제86조 제1항은 "위원회에서 법률안의 심사를 마치거나 입안을 하였을 때에는 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거쳐야 한다."라고 규정하여 원칙적으로 법사위의 체계ㆍ자구 심사를 거쳐야 본회의에 법률안을 부의할 수 있도록 정하고 있다. 따라서 법사위 소속 위원인 청구인들은 법사위의 법률안 심사 단계에서 법률안의 체계와 자구에 대해 심사함을 내용으로 하는 법률안 심의ㆍ표결권을 가진다. 그런데 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위와 이에 따른 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위로 인하여 이 사건 법률안은 본회의에 부의되었고, 청구인들은 더 이상 법사위에서 이 사건 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 진행할 수 없게 되었는바, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위와 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해한 것인지를 본다.
나. 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위에 관한 판단
(1) 국회법 제86조 제3항의 의미
(가) 국회는 의안 심의에 관한 국회운영의 원리로 ‘위원회 중심주의’를 채택하고 있으므로, 소관 위원회는 국회법 제58조에 따라 법률안에 대한 심사권을 가진다. 다만, 국회법은 소관 위원회의 심사를 거친 법률안이 국가 전체의 법률체계에 통일ㆍ조화될 수 있도록 하기 위해, 소관 위원회의 심사를 마친 법률안에 대해서 원칙적으로 법사위의 체계ㆍ자구 심사를 거치도록 하는 이중의 입법 심의 절차를 마련하고 있다.
그런데 법사위의 체계ㆍ자구 심사가 지체됨으로써 법률안의 본회의 심의가 지연되는 경우가 반복적으로 발생하면서 국회에서의 법률안 심의가 신속하고 효율적으로 이루어질 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있다는 공감대가 형성되었고, 이에 따라 2012. 5. 25. 법률 제11453호로 개정된 국회법은 제86조 제3항에서 법사위가 법률안에 대하여 이유 없이 회부된 날부터 120일 이내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 소관 위원회 위원장이 간사와 협의하거나 위원회의 의결을 거쳐 국회의장에게 법률안의 본회의 부의를 서면으로 요구할 수 있도록 하는 제도를 마련하였다. 이후 2021. 9. 14. 법률 제18453호로 개정된 국회법은 제86조 제3항의 법사위 심사기간을 120일에서 60일로 단축함과 동시에 제5항에서 법사위가 체계와 자구의 심사 범위를 벗어나 심사하여서는 아니된다고 명시하였는데, 이러한 개정은 법사위의 체계ㆍ자구 심사가 소관 위원회의 법률안에 대한 심의ㆍ표결권을 침해하는 일이 없이 체계ㆍ자구의 심사권한 범위 내에서 기간 내에 신속하게 이루어져야 한다는 입법적 결단이 반영된 것이다.
(나) 국회법 제86조 제3항은 "법사위가 제1항에 따라 회부된 법률안에 대하여 이유 없이 회부된 날부터 60일 이내에 심사를 마치지 아니하였을 때"에 소관 위원회 위원장이 국회의장에게 법률안의 본회의 부의 요구를 할 수 있다고 규정함으로써, ‘회부된 날부터 60일 이내에 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 마치지 아니할 것’과 함께 ‘심사를 마치지 아니한 데 이유가 없을 것’을 본회의 부의 요구를 하기 위한 실체적 요건으로 정하고 있다.
그런데 국회법 제86조 제3항은 ‘이유 없이’의 의미나 요건을 달리 상세하게 규정하지 아니한 채, 소관 위원회 위원장이 법률안에 대한 본회의 부의 요구를 할 것인지를 결정함에 있어, 먼저 간사와 협의하도록 하고, 이의가 있는 경우에는 그 법률안에 대한 본회의 부의 요구 여부를 무기명투표로 표결하되 해당 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결하도록 하는 절차적 요건만을 정하고 있다. 이에 더하여 국회법 제86조 제4항은 소관 위원회 위원장의 국회법 제86조 제3항에 따른 본회의 부의 요구가 있을 때에는 국회의장이 해당 법률안을 각 교섭단체 대표의원과 합의하여 바로 본회의에 부의하거나, 본회의 부의 요구가 있었던 날부터 30일 이내에 합의가 이루어지지 아니하였을 때에는 본회의 부의 요구 이후 30일이 지난 후 처음으로 개의되는 본회의에서 해당 법률안에 대한 본회의 부의 여부를 무기명투표로 표결하도록 규정하고 있다.
국회법 제85조의2 제3항 및 제5항이 법사위가 신속처리대상 안건에 대한 체계ㆍ자구 심사를 90일의 기간 내에 마치지 아니하면 이유 유무를 불문하고 그 기간이 끝난 다음 날에 해당 법률안이 바로 본회의에 부의된 것으로 본다고 정하고 있는 것과 달리, 국회법 제86조 제3항 및 제4항은 법사위가 안건에 대한 체계ㆍ자구 심사를 ‘이유 없이’ 60일의 기간 내에 마치지 아니하는 경우 그 ‘이유 없음’ 판단을 위해 법률안의 본회의 부의 이전에 소관 위원회 위원장의 간사와의 협의 또는 소관 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성 의결, 국회의장의 교섭단체 대표의원과의 합의 또는 본회의에서의 표결이라는 절차를 두고 있는 것이다.
(다) 앞서 본 국회법의 개정 경위에 더하여, 국회법 제86조 제3항에서 ‘이유 없이’의 요건을 상세히 규정하는 대신 이유 유무를 판단하기 위한 소관 위원회 내의 절차를 정하고 있는 것을 종합하면, 국회법은 법사위가 ‘이유 없이’ 심사를 지연하였다고 볼 것인지 여부를 둘러싸고 소관 위원회 내부 또는 소관 위원회와 법사위 사이에 이견이나 분쟁이 발생한 경우, 일차적으로 소관 위원회 위원장과 간사와의 협의 또는 소관 위원회의 의결이라는 절차를 통해 심사지연의 이유 유무를 판단하도록 정하였다고 봄이 타당하다. 나아가 국회법 제86조 제3항은 소관 위원회 위원장이 법률안에 대한 본회의 부의 요구를 하기 위해서는 소관 위원회 재적위원 5분의 3이상의 찬성이라는 가중된 의결정족수를 충족하도록 정함으로써, 소관 위원회의 자의적 판단에 의해 법사위의 체계ㆍ자구 심사권이 과도하게 제한되는 것을 방지하고, 이유 유무에 대한 일차적인 판단을 소관 위원회 내의 절차에 맡길 경우 발생할 수 있는 제도의 남용 가능성을 차단하고 있다. 또한 국회법 제86조 제4항은 법률안의 본회의 부의를 위해서는 국회의장과 교섭단체 대표의원과의 합의 또는 본회의에서의 표결을 거치도록 함으로써 법사위의 심사지연에 이유가 없다는 소관 위원회의 의결 결과의 당부가 국회 내의 절차를 통해 판단될 수 있도록 하는 이중의 절차도 마련하고 있다.
즉 국회법은 판단의 주체, 기준, 개별적 사안에 따라 그 판단이 달라질 수 있는 불확정개념인 ‘이유 없이’에 대한 판단을 둘러싼 국회의 대립을 막기 위해, 이에 대한 판단이 국회 내부의 절차를 통해 자율적으로 이루어질 수 있도록 제도를 설계하면서도, 소관 위원회의 자의적 판단에 의해 제도가 남용되는 것을 막기 위한 절차적 장치를 함께 두고 있는 것이다. 이에 따라 ‘법사위의 심사지연이 이유 없는 것인지 여부’에 대한 소관 위원회의 일차적인 판단과 소관 위원회의 판단을 전제로 한 소관 위원회 위원장의 법률안의 본회의 부의 요구가 적정한지 여부에 관한 최종적인 판단 및 향후 해당 법률안에 대한 구체적 입법절차는 국회법이 정하고 있는 위와 같은 절차에 의해 정해지게 된다. 그리고 이러한 국회법 규정의 취지에 비추어 볼 때, 국회가 국회법 제86조 제3항 및 제4항이 정하고 있는 일련의 절차를 준수하여 법률안을 본회의에 부의하기로 결정을 하였다면, 이러한 결정은 가급적 존중됨이 마땅하고, 절차의 진행과정에서 헌법적 원칙이 현저히 훼손되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 국회 이외의 기관이 그 판단에 개입하는 것은 자제함이 바람직하다.
(라) 또한 ‘이유 없이’ 여부에 대하여 실체적으로 판단한다고 하더라도, 그 구체적인 판단 기준을 정함에 있어서는 국회법 제86조 제3항의 입법취지와 앞서 본 국회법의 개정경위를 고려하여야 한다. 각각의 사건에서 국회의 입법 관행, 법사위에 회부된 법률안의 구체적인 내용과 중요성, 이에 대한 체계ㆍ자구 심사의 필요성과 그 정도, 법사위의 심사 지연 경위, 소관 위원회의 심사정도, 소관 위원회의 부의 요구 의결 경위 등의 구체적이고 개별적인 사정을 일일이 고려하여 법사위의 심사기간 경과에 합리적 이유가 있는지 여부를 판단해야 한다고 해석하는 것은 국회법 제86조의 전체적인 개정취지에 부합하지 아니한다.
법사위가 종전의 심사 관행에서 벗어나 체계ㆍ자구 심사권의 범위 내에서 법률안에 대한 심사를 최대한 신속하게 진행하도록 함으로써 입법절차를 효율적으로 진행시키고자 하는 국회법 제86조 제3항의 입법취지에 비추어 볼 때, 국회법 제86조 제3항의 ‘이유’의 유무는 법사위가 ‘법사위의 책임 없는 불가피한 사유로 그 기간을 준수하지 못하였는지 여부’를 기준으로 엄격하게 판단된다고 봄이 타당하다. 여기서 ‘법사위의 책임 없는 불가피한 사유’란 천재지변, 국가비상사태 등 국회의 개회 자체가 불가능한 경우뿐만 아니라, 국회 내의 여러 사정에 비추어 법사위가 체계ㆍ자구 심사를 위한 절차를 진행하는 것이 현저히 곤란하거나 심사기간 내에 심사를 마치는 것이 물리적으로 불가능한 경우 등을 의미한다. 또한 법사위의 심사지연이 정당화되기 위해서는 법사위가 체계ㆍ자구 심사권의 범위 내에서 법률안에 대한 심사를 계속하고 있을 것이 당연한 전제라고 할 것이므로, 법사위가 체계ㆍ자구 심사권한을 초과하는 심사를 하면서 60일의 기간을 도과하였다면 이러한 심사지연은 그 자체로 이유가 없다.
(2) 이 사건에서의 판단
(가) 환노위는 2023. 2. 21. 제403회 국회(임시회) 환노위 제3차 전체회의에서 이 사건 법률안을 위원회의 대안으로 제안하기로 의결하였고, 이 사건 법률안은 같은 날 국회법 제86조 제1항에 따라 체계ㆍ자구 심사를 위해 법사위에 회부되었다. 법사위는 2023. 3. 27. 제404회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의에 이 사건 법률안을 상정하여 논의한 후, 이 사건 법률안에 대해 전체회의에서 심사를 계속하되 추후 법원행정처의 출석을 요청한 후 토론을 계속하기로 결정하였고, 법사위에 회부된 날부터 60일이 도과된 이후인 2023. 4. 26. 제405회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의에서도 법원행정처와 법무부, 법령 유권해석기관인 법제처의 이 사건 법률안에 대한 의견을 청취한 후 질의답변을 할 수 있는 의사진행이 필요하다며 이에 대해 전체회의에서 계속 심사하기로 결정하였다.
이에 법사위에 이 사건 법률안이 회부된 날부터 93일 째인 2023. 5. 24. 피청구인 환노위 위원장은 법사위가 이 사건 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 이유 없이 회부된 날부터 60일 이내에 마치지 아니하였다고 판단하여 제406회 국회(임시회) 환노위 제1차 전체회의에 ‘이 사건 법률안에 대한 본회의 부의 요구의 건’을 안건으로 상정하였고, 위 안건은 무기명투표로 이루어진 표결에서 환노위 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결되었으며, 이에 따라 피청구인 환노위 위원장은 같은 날 피청구인 국회의장에게 이 사건 본회의 부의 요구행위를 하였다.
이처럼 환노위는 국회법 제86조 제3항이 정하고 있는 절차에 따라 ‘무기명투표를 통한 환노위 재적위원 5분의 3 이상의 의결’로써 법사위의 이 사건 법률안에 대한 심사지연에 이유가 없다고 판단하였고, 피청구인 환노위 위원장은 환노위의 의결을 통해 이루어진 이러한 판단을 전제로 이 사건 본회의 부의 요구행위를 하였다. 나아가 피청구인 국회의장은 국회법 제86조 제4항에 따라 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위가 있은 날부터 30일이 지난 후 개의된 첫 본회의인 제407회 국회(임시회) 제7차 본회의에 ‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’을 안건으로 상정하여 무기명투표 방식으로 표결을 실시하였고, 본회의의 표결에서 재적의원 과반수가 출석하고 출석의원 과반수가 찬성하여, 이 사건 법률안에 대한 법사위의 심사지연에 이유가 없다는 환노위의 판단과 이를 전제로 한 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위의 정당성이 국회 내의 표결 절차를 통해 인정되었다.
이와 같이 국회가 국회법 제86조 제3항 및 제4항이 정하고 있는 일련의 절차를 준수하여 이 사건 법률안을 본회의에 부의하기로 결정을 하였고, 그 과정에서 헌법적 원칙이 현저히 훼손되었다는 등의 특별한 사정도 없는 이상, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위에는 국회법을 위반한 위법이 인정되지 아니한다.
(나) 한편, 2023. 3. 27. 제404회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의 및 2023. 4. 26. 제405회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의의 각 회의록의 기재 내용을 살펴보면, 법사위의 심사내용은 쟁의행위로 인한 손해발생시 조합원의 공동책임을 제한하는 것이 민법이 정하고 있는 불법행위책임과 상충되고, 사용자의 개념을 확대하는 것이 명확성의 원칙 내지 죄형법정주의에 반할 우려가 있으며, 쟁의행위의 범위를 넓힐 경우 현재의 권리구제절차와의 관계에서 혼란이 초래될 우려가 있다는 것이다. 그런데 소관 위원회인 환노위는 이 사건 법률안을 의결하기 전에 1차례의 공청회와 4차례의 고용법안심사소위 회의, 1차례의 전체회의 등을 통해 위와 같은 사항들에 대해 이미 논의하였다. 또한 주무부처인 고용노동부는 환노위의 공청회와 고용법안심사소위 회의, 전체회의에 모두 차관 등을 참석시켜 주무부처의 의견을 전달하였으며, 환노위는 2022. 11. 17. 제400회 국회(정기회) 환노위 제8차 전체회의에서 이루어진 공청회에 한국노동조합총연맹 중앙법률원 변호사, 한국경영자총협회 노동정책본부장 등 6인을 진술인으로 출석하도록 하여 이해관계인들의 의견을 청취하였을 뿐만 아니라 이후의 입법 과정에서도 이해당사자인 사용자와 근로자들의 이해관계를 지속적으로 조정하였다. 공청회와 고용법안심사소위 및 전체회의에서 위헌성에 대한 지적이 계속되어 왔던 근로자의 개념 확대, 노동쟁의로 인한 형사책임 면제와 같은 사항이 최종적인 위원회 대안인 이 사건 법률안에서 제외된 사실은 이 사건 법률안이 의결되기까지의 과정에 환노위의 지속적인 조정과 형량이 있었음을 보여준다. 또한 법원행정처와 법무부는 모두 환노위의 심사 과정에서 부처의 의견을 서면으로 제출한 바 있고, 이러한 의견은 법사위 전문위원의 ‘노동조합 및 노동관계조정법 일부개정법률안(대안)’에 대한 체계ㆍ자구검토보고서에 모두 반영되어 있다.
그럼에도 불구하고 법사위는 환노위에서 이미 논의한 사항에 대해 반복적으로 심사하고, 이미 서면으로 의견을 제출하여 법사위 전문위원의 검토보고서에 그 내용이 반영된 법원행정처와 법무부의 의견을 재차 청취하거나, 법률의 유권해석 기관인 법제처의 의견을 청취하는 절차와 같이 체계ㆍ자구 심사 과정에 반드시 필요하다고 볼 수 없는 절차의 진행을 주장하면서 이 사건 법률안에 대한 심사를 계속하였다.
이러한 사정을 종합해 볼 때, 법사위는 반복적 절차를 진행하면서 체계ㆍ자구 심사절차를 지연시키고 있었던 것으로 보이고, 달리 국회 내의 사정에 비추어 법사위가 심사절차를 진행하는 것이 현저히 곤란하거나 심사기간 내에 심사를 마치는 것이 물리적으로 불가능하였다고 볼만한 사정도 인정되지 아니한다. 따라서 국회법 제86조 제3항의 ‘이유 없이’를 실체적으로 판단하더라도, 법사위가 자신의 책임 없는 불가피한 사유로 60일의 심사기간 내에 이 사건 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 마치지 못하였다고 볼 수 없으므로, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위에는 여전히 국회법 제86조 제3항을 위반한 위법이 없다.
(3) 소결
이상에서 살펴본 바를 종합해 보면, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위는 국회법 제86조 제3항이 정하고 있는 요건과 절차에 따라 이루어진 것으로 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다.
또한 이 사건 본회의 부의 요구행위가 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니하였으므로, 그 침해를 전제로 하는 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위에 대한 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
다. 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위에 관한 판단
(1) 청구인들은 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하여 무효임을 전제로, 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위 역시 그 하자가 승계되어 무효라고 주장한다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위는 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니하므로, 이 사건 본회의 부의 요구행위의 무효를 전제로 하는 이 사건 가결선포행위의 심의ㆍ표결권 침해에 대한 주장은 이유 없음이 명백하다.
또한 직권으로 살펴보아도, 피청구인 국회의장은 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위가 있은 날부터 30일이 지난 후 개의된 첫 본회의인 제407회 국회(임시회) 제7차 본회의에서 ‘이 사건 법률안 본회의 부의의 건’을 안건으로 상정하여 무기명투표로 표결한 후, 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 가결을 선포하였는바, 여기에 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하였다고 볼 만한 절차나 내용상의 하자가 있다고 볼 수 없다.
따라서 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다.
(2) 이처럼 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한 이상, 그 침해를 전제로 하는 피청구인 국회의장의 이 사건 가결선포행위의 무효확인청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위의 권한침해확인청구에 대한 아래 6.과 같은 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진, 재판관 김형두의 별개의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 의견이 일치되었다.
6. 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진, 재판관 김형두의 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위의 권한침해확인청구에 대한 별개의견
우리는 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위에 대하여 다음과 같은 이유로 청구인들의 법률안 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다고 판단한다.
가. 국회법 제86조 제3항의 ‘이유 없이’의 의미
(1) 국회법은 소관 위원회의 심사를 마친 법률안을 본회의에 부의하기 전에 법사위에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거치도록 함으로써(국회법 제86조 제1항) 법률안이 소관 위원회의 심사와 법사위의 체계ㆍ자구 심사를 거쳐 본회의에 회부되도록 하는 입법심의 구조를 마련하고 있다. 법사위의 체계ㆍ자구 심사 단계에서의 체계 심사는 법률안 내용의 위헌 여부, 관련 법률과의 저촉 여부, 자체 조항 간의 모순 유무를 심사하는 것이고, 자구 심사는 법규의 정확성, 용어의 적합성 및 통일성 등을 심사하는 것을 의미한다. 법사위의 심사범위는 체계와 자구에 한하며 법률안의 내용까지 심사할 수 없음이 원칙이나, 법률안의 내용이 헌법에 위배되는 등 상위법이나 타법과 상충ㆍ저촉될 때에는 일정부분 체계 심사의 대상이 될 수 있다.
법사위의 체계ㆍ자구 심사가 입법절차를 지연시키는 수단으로 이용된다는 비판도 있으나, 법사위가 체계ㆍ자구 심사 단계에서 법률의 위헌성, 관련 법률과의 저촉 여부 및 균형 유지 여부나 자체 조항 간의 모순 유무 등에 대해 심사함으로써 입법의 완성도를 높이는 긍정적인 역할을 수행하고 있음을 부인할 수는 없다.
(2) 국회법 제86조 제3항은 법사위가 회부된 법률안에 대하여 이유 없이 회부된 날부터 60일 이내에 심사를 마치지 아니하였을 때에는 소관 위원회 위원장이 간사와 협의하거나, 협의가 이루어지지 아니한 경우에는 법률안에 대한 본회의 부의 요구 여부를 무기명투표로 표결하여 해당 위원회 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결하도록 정하고 있는바, ‘법사위의 심사지연에 이유가 없을 것’은 소관 위원회 위원장이 법률안에 대해 본회의 부의 요구를 하기 위한 객관적 요건 중 하나이다.
국회법 제86조 제3항이 ‘이유 없이’라는 요건을 마련하여 이유가 있는 경우에는 법사위가 심사기간을 도과하여 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 계속할 수 있도록 규정한 것은, 입법절차를 효율적이고 신속하게 진행할 수 있도록 하면서도 입법의 완성도를 높이는 역할을 수행하는 법사위의 체계ㆍ자구 심사권을 실질적으로 보장함으로써, 국회 내의 각 위원회가 고유의 역할을 통해 입법절차를 균형 있게 진행할 수 있도록 하기 위한 것이다. 특히, 신속처리안건에 대한 체계ㆍ자구 심사에 대해 정하고 있는 국회법 제85조의2 제3항이 이유 유무를 따지지 않고 법사위의 체계ㆍ자구 심사기간을 최대 90일로 정하고 있음에 반해, 국회법 제86조 제3항은 60일 이내에 이유 없이 심사를 마치지 아니한 법률안에 대해서만 본회의 부의 요구를 할 수 있도록 규정하고 있는바, 입법자는 ‘심사지연에 이유가 없을 것’을 소관 위원회 위원장이 법률안을 본회의에 직접 부의 요구하기 위한 유의미한 요건으로 명시적으로 정하고 있는 것이다. 따라서 국회법 제86조 제3항의 ‘이유 없이’를 천재지변, 국가비상사태, 국회 내부의 사정에 비추어 법사위가 회의를 개의하거나 심사를 진행하는 것이 현저히 곤란한 사유 등 법사위의 책임이 없는 불가피한 사유가 존재하는지 여부를 기준으로 엄격하게 해석하는 것은 ‘이유 없이’라는 요건을 무의미하게 만드는 것으로 입법자의 의사에 반한다.
특히 현재 법사위에 회부된 법률안의 수와 법사위의 심사일정 등을 고려한다면, 법사위가 회부된 모든 법률안에 대해서 60일 이내에 체계ㆍ자구 심사를 마치는 것은 사실상 어려운 것이 현실이다. 그리고 이러한 현실과 법사위의 심사 관행을 모두 알면서 국회법 제86조 제3항을 마련한 것은 바로 입법자인 국회인바, 입법자의 의사는 천재지변, 국가비상사태, 국회 내부의 사정상 법사위에서 심사절차를 진행하는 것이 현저히 곤란하거나 법사위가 심사 기간 내에 심사를 마치는 것이 물리적으로 불가능한 사유 등 기간 내에 심사를 마치는 것이 객관적으로 불가능한 불가피한 사유가 없는 한 모든 법률안에 대해서 무조건 60일 이내에 심사를 종료하라는 것이 아니라, 법사위가 법률안에 대한 심사를 정당한 이유 없이 지연시키면서 특정 법률안에 대한 입법절차를 의도적으로 방해하여서는 안 된다는 것을 명확하게 하고자 함에 있다고 해석하는 것이 보다 합리적이다.
(3) 법정의견과 같이 법사위의 심사지연에 이유가 있는지 여부에 대한 일차적인 판단이 소관 위원회에서 무기명투표와 재적위원 5분의 3 이상의 찬성이라는 절차를 통해 이루어진다고 해석할 경우, 소관 위원회는 심사기간이 도과된 다수의 법률안들 중 특정 법률안을 임의적으로 선택하여 선별적으로 본회의에 부의 요구하거나, 법률안에 대한 법사위의 충분한 심사 필요성과 같은 개별적 사정을 전혀 고려하지 아니한 채 심사기간 도과만을 이유로 법률안을 본회의에 부의 요구할 수 있게 된다. 국회법 제86조 제4항이 본회의에서 해당 법률안에 대한 본회의 부의 여부를 무기명투표로 표결하여 정하도록 하여 소관 위원회 위원장의 본회의 부의 요구의 당부를 본회의에서 판단할 수 있는 절차를 규정하고 있기는 하나, 국회의 원구성이 불균형한 경우 등에는 본회의에서의 표결 절차를 통해 소관 위원회 위원장의 부의 요구에 대한 실질적 판단이나 통제가 이루어질 것을 기대하기도 어렵다. 따라서 국회법 제86조 제3항이 소관 위원회 위원장의 본회의 부의 요구의 요건으로 명시하고 있는 ‘이유 없이’의 실체적 의미를 간과한 채 이유 유무에 대한 판단이 소관 위원회에서의 의결 및 본회의에서의 표결이라는 국회 내의 절차를 통해서 이루어진다고 해석하는 것은, 주요 법안에 대한 법사위의 체계ㆍ자구 심사권을 형해화시킬 수 있어 허용되기 어렵다.
(4) 결국 국회법 제86조 제3항이 입법취지에 따라 적절히 기능하도록 하기 위해서는 ‘심사지연의 정당한 이유’의 범위를 설정하는 것이 필요하다. 그리고 소관 위원회의 법률안에 대한 심의ㆍ의결권과 법사위의 체계ㆍ자구 심사권 사이에서의 균형과 조화의 도모라는 본회의 직접 부의 요구제도의 취지에 비추어 볼 때, 여기서의 ‘이유 없이’는 ‘60일의 기간 내에 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 마칠 것을 기대하기 어려운 객관적이고 합리적인 사유 없이’를 의미한다고 봄이 타당하다. 심사지연에 이유가 있는지에 대한 구체적 판단은 소관 위원회의 심사를 마친 법률안에 대해 체계ㆍ자구심사를 거치도록 한 국회법의 취지, 국회의 입법 관행, 당해 법률안의 내용, 법률안에 대한 소관 위원회에서의 구체적인 심사 경위 및 내용, 소관 위원회에서 법률안의 의결에 이르게 된 경위 등 구체적이고 개별적인 사정을 종합적으로 고려하여 이루어져야 할 것이다.
다만 심사절차를 통해 법사위가 입법절차를 지연시킬 고의나 의도를 가지고 있음이 인정되는 경우에는 그 자체로 합리적인 이유가 인정되지 아니한다고 할 것이므로, 법사위 회의의 안건으로 법률안을 상정조차 하지 아니하여 이에 대한 심사가 전혀 이루어지지 아니한 채 60일의 심사기간이 도과하거나, 법사위의 심사 내용이 체계ㆍ자구 심사권의 범위를 벗어났음이 명백하거나, 입법절차를 지연시킬 목적으로 이미 소관 상임위원회 단계에서 충분한 심사가 이루어진 사항에 대해 실질적으로 동일한 내용의 심사나 절차를 반복하는 경우에는 심사 지연에 이유가 있다고 볼 수 없다.
나. 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위가 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하는지 여부
(1) 이 사건 법률안에 대한 환노위의 심사 및 의결 경위
(가) 제21대 국회에서는 11건의 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 일부개정법률안이 발의되었고, 1건의 ‘모든 노동자의 노동권 보장을 위한 노조법 2조ㆍ3조 개정에 관한 청원’이 제출되었다. 발의된 노동조합법 일부개정법률안에 대한 본격적인 심사는 2022. 11. 17. 제400회 국회(정기회) 환노위 제8차 전체회의에서 이루어기 시작하였다. 당시 환노위는 6건의 노동조합법 일부개정법률안을 고용법안심사소위로 회부하여 논의하기로 결정한 후 정회하였다가, 오후에 회의를 속개하여 ‘쟁의행위에 대한 손해배상 제한 관련 노동조합법 일부개정법률안 입법공청회’를 개최하였다. 당시 6인의 진술인이 출석하여 이 사건 법률안의 주된 쟁점이라고 할 수 있는 사용자의 개념 확대, 쟁의행위의 범위를 권리분쟁에 관한 사항으로 확대, 노동조합의 행위 등으로 인한 손해배상책임을 인정하는 경우 조합원인 근로자 개인의 귀책사유와 기여도에 따른 배상책임 범위 제한, 신원보증인의 손해배상책임 면제를 포함하여, 이 사건 법률안에서 제외된 내용인 근로자의 개념 확대, 형사책임의 제한, 쟁의행위로 인한 손해배상책임의 면제 등에 대한 의견을 진술하였다. 이후 환노위 소속 위원 대부분이 참여하여 여러 쟁점에 대해 질의 및 재추가질의를 하였고, 미진한 부분에 대한 재재추가질의까지 짧게 이어지는 등 노동조합법 일부개정법률안의 내용에 대한 심도 있는 논의가 진행되어 14:05에 시작된 공청회는 18:13이 되어서야 종료되었다.
(나) 2022. 11. 30. 개의된 제400회 국회(정기회) 환노위 고용법안심사소위 제3차 회의에 10건의 노동조합법 일부개정법률안이 안건으로 상정되었는데, 당시 회의에서 노동조합법상 사용자의 개념을 확대하는 것이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되고, 쟁의행위의 범위를 근로조건의 결정에 관한 사항에서 근로조건에 관한 사항으로 확대하는 것이 사용자의 경영권의 본질적인 사항을 침해할 우려가 있으며, 개인에게 집단적 행위로 인해 발생한 손해의 배상을 청구하는 것을 금지하는 것이 불법행위에 대한 손해배상책임에 대해 규정하고 있는 민법의 체계와 정면으로 배치되고, 신원보증인에 대해 손해배상책임을 면제하는 것이 신원보증인 제도의 취지에 부합하지 아니한다는 점 등이 논의되었다. 이후 2022. 12. 7. 개의된 제400회 국회(정기회) 환노위 고용법안심사소위 제4차 회의에서 10건의 노동조합법 일부개정법률안에 대한 심사가 재차 이루어졌으며, 주로 쟁의행위로 인한 형사책임 면제의 위헌성 등에 대한 논의가 이루어졌다. 2022. 12. 26. 개의된 제401회 국회(임시회) 환노위 고용법안심사소위 제1차 회의에서 11건의 노동조합법 일부개정법률안과 1건의 청원이 모두 안건으로 상정되기는 하였으나, 의사진행과 관련한 위원들 사이의 이견으로 국민의힘 소속 위원들이 이석한 상태에서 근로자의 개념 확대에 대한 전문위원의 검토보고, 고용노동부차관의 의견진술 및 논의가 이루어졌다. 이후 이석하였던 임이자 위원이 돌아와 노동조합법 일부개정법률안에 대해 발언하였다.
2023. 2. 15. 개의된 제403회 국회(임시회) 환노위 고용법안심사소위 제1차 회의에서 위원들 간에 노동조합법 일부개정법률안에 대한 토론이 이루어졌고, 소위원장은 조정안을 배포한 후 이를 위원회의 대안으로 제안할 것인지에 대한 표결을 실시하고, 이에 대해 가결을 선포하였다. 이에 국민의힘 소속 위원들이 국회법 제57조의2 제1항에 따라 안건조정위원회의 구성을 요구하여 2023. 2. 17. 제403회 국회(임시회) 환노위 안건조정위원회 제1차 회의가 개의되었으나, 안건조정위원회 역시 고용법안심사소위에서 논의한 바와 같이 소위원장이 배포한 조정안을 위원회의 대안으로 제안하기로 의결하였다.
이후 환노위는 2023. 2. 21. 제403회 국회(임시회) 환노위 제3차 전체회의에서 기존에 발의되었던 11건의 노동조합법 일부개정법률안과 1건의 청원을 모두 본회의에 부의하지 아니하고, 그 내용을 통합ㆍ조정한 이 사건 법률안을 위원회의 대안으로 제안하기로 최종 의결하였으며, 이에 따라 이 사건 법률안은 같은 날 법사위에 회부되었다.
(2) 법사위의 심사지연에 정당한 이유가 있는지 여부
(가) 먼저 이 사건 법률안에 대한 법사위의 심사과정 및 내용을 살펴본다.
법사위 위원장은 이 사건 법률안을 2023. 3. 27. 제404회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의에 상정하여 논의한 후 이를 전체회의에 계류시킨 상태로 심사를 계속하기로 결정하였고, 2023. 4. 26. 제405회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의에 재차 안건으로 상정한 후, 법을 집행하는 기관인 법원행정처와 법무부, 법령 유권해석기관인 법제처의 의견을 듣고 질의답변을 할 수 있는 의사진행이 필요하다는 이유로 이 사건 법률안에 대한 심사를 계속하기로 결정하였다.
제404회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의 및 제405회 국회(임시회) 법사위 제2차 전체회의의 각 회의록의 기재 내용에 의하면, 법사위는 이 사건 법률안이 환노위에서 의결되기까지의 절차에 위법이 있다는 점, 사용자의 개념 확대가 명확성의 원칙 내지 죄형법정주의에 반할 우려가 있다는 점, 쟁의행위의 범위를 확대할 경우 쟁의행위가 상시적으로 발생할 우려가 있고 현재의 근로자의 권리구제절차와 상충될 우려가 있다는 점, 쟁의행위로 인한 손해 발생 시 조합원의 공동책임을 부인하고 개별책임을 인정하는 것은 결과적으로 행위자의 책임을 면제하는 결과를 초래할 뿐만 아니라 기본적인 소송법 체계와 민법 체계에 어긋날 우려가 있다는 점, 신원보증인의 책임을 면제하는 것이 신원보증인 제도의 취지에 반하는 점 등에 대해 심사하였다. 이러한 심사 내용은 이 사건 법률안의 위헌성 및 체계정합성에 대한 심사에 해당하는 것으로, 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위 당시 법사위가 체계ㆍ자구 심사권의 범위 내에서 이 사건 법률안에 대한 심사를 계속하고 있었던 점은 인정된다.
(나) 법사위가 이 사건 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 계속하여야 할 객관적이고 합리적인 사유가 있었는지를 본다.
환노위는 이 사건 법률안에 대해 의결하기 전에 이미 1차례의 전체회의와 공청회, 4차례의 고용법안심사소위 회의를 개의하여 이 사건 법률안에 대하여 논의하였다. 앞서 살핀 바와 같이, 제400회 국회(정기회) 환노위 제8차 전체회의에서 이루어진 공청회에는 6인의 진술인이 출석하여 당시 발의되었던 노동조합법 일부개정법률안과 관련한 찬성과 반대 입장, 사용자측과 근로자측의 입장을 모두 균형 있게 진술하였으며, 위원들 역시 적극적으로 질의와 재추가질의 및 재재추가질의를 하고 이에 대한 답변을 청취하는 등 노동조합법 개정과 관련된 각 쟁점의 위헌성이나 체계정합성에 대한 심도 있는 논의가 이루어졌다. 고용법안심사소위 역시 여러 쟁점에 대해 충분히 논의한 후, 발의된 노동조합법 일부개정법률안의 내용 중 위헌성에 대한 지적이나 다른 법률의 체계와 어긋난다는 비판이 계속되었던 근로자의 개념 확대, 노동쟁의로 인한 형사책임의 면제, 쟁의행위로 인한 손해배상책임 면제와 같은 사항들을 이 사건 법률안에서 최종적으로 제외하는 등, 제21대 국회에서 발의된 노동조합법 일부개정법률안과 청원을 통합ㆍ조정하여 최종적인 위원회의 대안을 마련하기 위한 논의 및 조정의 과정을 계속하였다. 특히 법사위의 심사단계에서 논의된 사항들 중 사용자의 개념 확대가 명확성원칙 내지 죄형법정주의에 위배되는지와 쟁의행위의 범위 확대가 쟁의행위를 증가시키고 현재의 권리구제절차와 상충될 우려가 있는지에 대해서는 4차례의 고용법안심사소위에서, 쟁의행위로 인한 손해 발생 시 조합원의 공동책임을 제한하고 개별책임만을 인정하는 것이 기본적인 소송법 및 민법 체계와 어긋나는지와 신원보증인의 책임을 면제하는 것이 신원보증인 제도의 취지에 어긋나는 것인지에 대해서는 2차례의 고용법안심사소위에서 이미 충분한 논의가 이루어졌다. 이처럼 환노위는 법사위가 지적한 위헌성이나 체계정합성에 대한 문제들을 인식하지 못하거나 간과한 것이 아니라, 이미 소관 위원회의 심사단계에서 이에 대해 충분히 논의하면서 여러 가지 고려 사항들을 형량한 후, 위와 같은 사항들을 이 사건 법률안에 포함시키기로 결정한 것이다.
2023. 2. 21. 개의된 제403회 국회(임시회) 환노위 제3차 전체회의에서도 이 사건 법률안을 위원회의 대안으로 의결하는 과정에서 일부 위원이 이의를 제기하자, 피청구인 환노위 위원장은 위원들에게 의견진술의 기회를 부여하여 이 사건 법률안의 쟁점인 사용자와 노동쟁의의 범위 확대, 조합원의 개별 손해배상책임 제한 등에 대해 논의할 수 있도록 하는 등, 전체회의에서도 이 사건 법률안에 대해 충분한 심사가 이루어졌다.
또한 환노위가 이 사건 법률안을 안건으로 상정하여 심의한 4차례의 고용법안심사소위 회의 및 이 사건 법률안을 의결한 2023. 2. 21.자 전체회의에는 이 사건 법률안의 주무부처인 고용노동부의 차관, 기획조정실장, 고용정책실장, 노동정책실장 등이 참석하여 노동조합법 일부개정법률안의 각 쟁점에 대한 정부의 입장을 충분히 설명하였을 뿐만 아니라, 위원들의 질의에도 충실하게 답변하였다. 법원행정처 역시 사용자의 범위 또는 노동쟁의의 범위를 어디까지 인정할 것인지, 법원이 각 손해의 배상의무자별로 귀책사유와 기여도에 따라 개별적으로 책임범위를 정하도록 할 것인지, 신원보증인의 배상책임 면제 여부 등에 관해서는 노동조합법의 입법목적, 다른 법률과의 체계적 정합성, 다른 사안과의 형평성 등을 고려하여 입법정책적으로 결정할 사항이라는 취지의 의견을 제출하였고, 법무부도 위법한 노조활동으로 인한 민사상 손해배상까지 제한하는 이 사건 법률안의 내용은 불법행위로 막대한 재산상 피해를 입은 사용자가 손해배상청구를 하지 못하게 되어 사용자의 평등권ㆍ재산권 및 재판청구권을 침해할 소지가 있고 헌법상 과잉금지원칙에 반할 우려가 있다는 의견을 제출하는 등 법 집행기관인 법원행정처와 법무부도 이미 이 사건 법률안에 대한 의견을 환노위에 전달하였으며, 이러한 내용은 전문위원의 ‘노동조합 및 노동관계조정법 일부개정법률안(대안)’에 대한 체계ㆍ자구검토보고서에도 충분히 반영되어 있다.
이러한 점들을 종합적으로 살펴보면, 법사위는 이미 이 사건 법률안의 소관 위원회인 환노위가 충분한 논의를 거친 사항에 대한 실질적으로 동일한 내용의 심사를 반복하고 있었고, 법원행정처, 법무부, 법제처의 의견을 청취하는 의사진행을 하고자 하는 목적은 주무부처나 이해관계기관의 의견을 청취함으로써 관련 법률과의 체계정합성에 대한 심사를 하기 위한 것이기는 하나, 이미 환노위에서도 의견을 듣고 일부 반영까지 한 사실이 있었으므로, 법사위에서 60일의 기간을 초과하여 의견청취가 필요한 것이었다고 보기는 어렵다고 할 것이어서, 법사위의 이 사건 법률안에 대한 심사지연에는 합리적이고 객관적인 이유가 인정되지 아니한다.
(3) 소결
법사위가 이 사건 법률안이 회부된 날부터 60일의 기간이 도과한 이후에도 이 사건 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 계속하자, 피청구인 환노위 위원장은 이 사건 법률안이 법사위에 회부된 지 93일째 되는 날인 2023. 5. 24. 법사위가 환노위에서 충분한 논의와 숙고 끝에 입법 내용에 포함시키기로 의결한 사항에 대하여 실질적으로 동일한 논의를 반복하는 등, 이 사건 법률안에 대한 체계ㆍ자구 심사를 이유 없이 회부된 날부터 60일 이내에 마치지 아니하고 있다고 판단하여, 제406회 국회(임시회) 환노위 제1차 전체회의에 ‘이 사건 법률안에 대한 본회의 부의 요구의 건’을 안건으로 상정하였고, 위 안건은 무기명투표로 이루어진 표결에서 환노위 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결되었다. 이에 따라 피청구인 환노위 위원장은 같은 날 피청구인 국회의장에게 이 사건 본회의 부의 요구행위를 하였는바, 여기에는 국회법 제86조 제3항이 정하고 있는 요건 및 절차를 위반한 위법이 없다.
그렇다면 피청구인 환노위 위원장의 이 사건 본회의 부의 요구행위는 국회법을 위반하지 아니하였으므로, 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해하지 아니한다.
재판관  유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미

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pages: 514~540
jgdmtCort: 전원재판부
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