item: panreType: 판례집
eventNo: 2010헌라6
eventNm: 국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의  
panreTitle: 국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의

panreInfo: (2012. 2. 23. 2010헌라5‧6(병합))

textOfDecision: 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
conclusion: 그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유가 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 송두환의 아래 5.와 같은권한침해확인청구 부분에 관한 반대의견과 아래 6.과 같은 무효확인청구 부분에 관한 별개의견을 제외한 나머지 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
otherOpinions: 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 송두환의 권한침해확인청구부분에 관한 반대의견
1. 국회의원의 심의·표결권을 보장하기 위해서는 국회 내 본회의는물론 위원회 단계의 의사결정과정에서도 실질적인 질의와 토론의 기회가 보장되어 있어야 한다. 그런데 피청구인은 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대하여 심사기간을 지정함에 있어, 위원회에서의 실질적 심의가 이루어지기에는 현실적으로 불가능한‘2시간 남짓’의 심사기간을 지정하였을 뿐만 아니라, 이를 지정하는 과정에서도‘협의’의 주체라고 보기 어려운 비서실장을 통하여 심사기간을 지정하겠다는 의사를 일방적
으로 통보하는 내용의 통화를 하였을 뿐이므로, 심사기간을 지정하기전에 교섭단체대표의원과‘협의’를 거치도록 한 국회법 제85조를 위반하였다. 또한 의사일정안을 교섭단체대표의원실에 팩시밀리로 송부한 것만으로는 법률안의 이 사건 본회의 직권상정을 위한‘협의’를 하였다고볼 수도 없어 국회법 제93조의2 제1항에도 위반된다.
2.국회법 제93조는 모든 안건을 심의함에 있어 질의·토론을 거치도록 하고 특히 위원회 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 국회의 의결로도 질의·토론 과정을 생략할 수 없도록 하고 있는데, 피청구인은 이사건 의안들에 관하여 질의·토론 신청이 있었는지 여부를 확인하거나언급도 하지 아니한 채 질의·토론 과정을 생략하고 곧바로 표결처리에나아감으로써 질의·토론의 기회를 실질적으로 보장하지 않았으므로, 이사건 의안들을 심의·표결하는 과정에서 국회법 제93조를 위반하였다.
3. 따라서 피청구인의 이 사건 가결선포행위는 헌법상 보장된 청구인들의 심의·표결권을 침해한 것이다.

재판관 이강국의 무효확인청구 부분에 관한 별개의견
국회의 특별한 헌법적 지위와 권한, 광범위한 정치적 형성권을 고려할 때 국회의 의사결정과정에서 발생하는 구성원 간의 권한침해 여부에관한 권한쟁의심판에 있어서는 원칙적으로 처분이 헌법상 보장된 심의·표결권을 침해하는지 여부만 확인하는 것이 바람직하고, 나아가 헌법재판소법 제66조 제2항 전문에 의한 취소나 무효확인으로까지 나아가는 것은 바람직하지 않다.

재판관 김종대의 무효확인청구 부분에 관한 별개의견
국회의 의사절차상 흠을 어떻게 처리할 것인가는 국회 스스로 결정해야 할 고도의 정치적 자율성이 요청되는 문제이므로 그 결과 제정된 법률 또는 형성된 의사결정 자체의 무효를 초래할 수도 있는‘무효선언 내지 취소’를 하는 것은 타당하지 않다. 특히 법률의 위헌결정에 필요한정족수가 재판관 6인 이상의 찬성인 점에 비추어 보아도,‘입법관련 행
위’에 대한 권한쟁의심판에 있어서는 원칙적으로 그 무효확인이나 취소를 해서는 안된다.

재판관 송두환의 무효확인청구 부분에 관한 별개의견
법률안이나 안건을 처리하는 여러 과정에서 헌법이나 법률의 규정이제대로 준수되지 아니하여 일부 국회의원들의 심의·표결권이 침해되었을 때 그 모든 경우에 예외없이 곧바로 가결선포행위가 무효로 된다고할 수는 없으며, 이 사건과 같이 국회법의 일부 규정을 위반하였을 뿐헌법 제49조(다수결의 원칙), 제50조(회의공개의 원칙)를 명백히 위반한흠이 아닌 경우에는 가결선포행위를 무효라고 선언할 수 없다.
【참조조문】
헌법 제49조, 제50조, 제54조, 제60조
헌법재판소법 제61조(청구사유)①국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 당해 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다.
②제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 이를 할 수 있다.
헌법재판소법 제66조(결정의 내용)①헌법재판소는 심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 존부 또는 범위에 관하여 판단한다.
②제1항의 경우에 헌법재판소는 권한침해의 원인이 된 피청구인의 처분을 취소하거나그 무효를 확인할 수 있고, 헌법재판소가 부작위에 대한 심판청구를 인용하는 결정을 한때에는 피청구인은 결정취지에 따른 처분을 하여야 한다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제10조(의장의 직무) 의장은 국회를 대표하고 의사를 정리하며, 질서를 유지하고 사무를 감독한다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제12조(부의장의 의장직무대리)①의장이 사고가 있을 때에는 의장이 지정하는 부의장이 그 직무를 대리한다.
②의장이 심신상실 등 부득이한 사유로 의사표시를 할 수 없게 되어 직무대리자를 지정할 수 없는 때에는 소속의원수가 많은 교섭단체소속인 부의장의 순으로 의장의 직무를대행한다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제81조(상임위원회 회부)①의장은 의안이 발의 또는 제출된 때에는 이를 인쇄하여 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며, 소관상임위원회에 회부하여 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 다만, 폐회 또는 휴회등으로 본회의에 보고할 수 없을 때에는 이를 생략하고 회부할 수 있다.
②의장은 안건이 어느 상임위원회의 소관에 속하는지 명백하지 아니할 때에는 국회운영위원회와 협의하여 상임위원회에 회부하되 협의가 이루어지지 아니할 때에는 의장이 소관상임위원회를 결정한다.
③의장은 발의 또는 제출된 의안과 직접적인 이해관계를 가지는 위원이 소관상임위원회재적위원 과반수로 해당 의안의 심사에 공정을 기할 수 없다고 인정하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 그 의안을 국회운영위원회와 협의하여 다른 위원회에 회부하여 심사하게 할 수 있다.
④의장은 제1항의 규정에 의하여 의안을 의원에게 배부할 때에는 이를 전산망에 입력하여 의원이 이용할 수 있도록 하여야 한다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제84조(예산안ㆍ결산의 회부 및 심사)①예산안과 결산은 소관상임위원회에 회부하고, 소관상임위원회는 예비심사를 하여 그 결과를 의장에게 보고한다. 이 경우 예산안에 대하여는 본회의에서 정부의 시정연설을 듣는다.
②의장은 예산안과 결산에 제1항의 보고서를 첨부하여 이를 예산결산특별위원회에 회부하고 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이있는 때에 국회는 본회의 의결후 정부 또는 해당기관에 변상 및 징계조치 등 그 시정을요구하고, 정부 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체없이 처리하여 그 결과를국회에 보고하여야 한다.
③예산결산특별위원회의 예산안 및 결산의 심사는 제안설명과 전문위원의 검토보고를듣고 종합정책질의, 부별심사 또는 분과위원회심사 및 찬반토론을 거쳐 표결한다. 이 경우 위원장은 종합정책질의를 함에 있어서 간사와 협의하여 각 교섭단체별 대표질의 또는교섭단체별 질의시간할당 등의 방법으로 그 기간을 정한다.
④정보위원회는 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 국가정보원소관예산안과 결산, 국가정보원법 제3조 제1항 제5호에 규정된 정보 및 보안업무의 기획ㆍ조정 대상부처소관의 정보예산안과 결산에 대한 심사를 하여 그 결과를 해당 부처별 총액으로 하여의장에게 보고하고, 의장은 정보위원회에서 심사한 예산안과 결산에 대하여 총액으로예산결산특별위원회에 통보한다. 이 경우 정보위원회의 심사는 예산결산특별위원회의심사로 본다.
⑤예산결산특별위원회는 소관상임위원회의 예비심사내용을 존중하여야 하며, 소관상임위원회에서 삭감한 세출예산 각항의 금액을 증가하게 하거나 새 비목을 설치할 경우에는소관상임위원회의 동의를 얻어야 한다. 다만, 새 비목의 설치에 대한 동의요청이 소관상임위원회에 회부되어 그 회부된 때부터 72시간 이내에 동의여부가 예산결산특별위원회에통지되지 아니한 경우에는 소관상임위원회의 동의가 있는 것으로 본다.
⑥의장은 예산안과 결산을 소관상임위원회에 회부할 때에는 심사기간을 정할 수 있으며,상임위원회가 이유없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 이를 바로 예산결산특별위원회에 회부할 수 있다.
⑦삭제  <2003.2.4.>
⑧위원회는 세목 또는 세율과 관계있는 법률의 제정 또는 개정을 전제로 하여 미리 제
출된 세입예산안은 이를 심사할 수 없다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제85조(심사기간)①의장은 위원회에회부하는 안건 또는 회부된 안건에 대하여 심사기간을 지정할 수 있다. 이 경우 의장은각 교섭단체대표의원과 협의하여야 한다.
②제1항의 경우 위원회가 이유없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 의장은중간보고를 들은 후 다른 위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부의할 수 있다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제93조(안건심의) 본회의는 안건을 심의함에 있어서 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결한다.다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 제안자가 그 취지를 설명하여야하고, 위원회의 심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를생략할 수 있다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제93조의2(법률안의 본회의 상정시기)①본회의는 위원회가 법률안에 대한 심사를 마치고 의장에게 그 보고서를 제출한 후 1일을 경과하지 아니한 때에는 이를 의사일정으로 상정할 수없다. 다만, 의장이 특별한 사유로 각 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳐 이를 정한 경우에는 그러하지 아니하다.
②정기회 기간 중에 위원회 또는 본회의에 상정하는 법률안은 다음 연도의 예산안처리에 부수하는 법률안에 한한다. 다만, 긴급하고 불가피한 사유로 위원회 또는 본회의 의결이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제99조(발언의 허가)①의원이 발언하려고 할 때에는 미리 의장에게 통지하여 허가를 받아야 한다.
②발언통지를 하지 아니한 의원은 통지를 한 의원의 발언이 끝난 다음 의장의 허가를받아 발언할 수 있다.
③의사진행에 관한 발언은 발언요지를 의장에게 미리 통지하여야 하며, 의장은 의제에직접 관계가 있거나 긴급히 처리할 필요가 있다고 인정되는 것은 즉시 허가하고, 그 외의것은 의장이 그 허가의 시기를 정한다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제106조(토론의 통지)①의사일정에 올린 안건에 대하여 토론하고자 하는 의원은 미리 반대 또는 찬성의 뜻을 의장에게 통지하여야 한다.
②의장은 제1항의 통지를 받은 순서와 그 소속교섭단체를 고려하여 반대자와 찬성자를교대로 발언하게 하되 반대자에게 먼저 발언하게 한다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제109조(의결정족수) 의사는 헌법 또는이 법에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로의결한다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제110조(표결의 선포)①표결할 때에는의장이 표결할 안건의 제목을 의장석에서 선포하여야 한다.
②의장이 표결을 선포한 때에는 누구든지 그 안건에 관하여 발언할 수 없다.
【참조판례】
1. 헌재 1997.  7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154헌재 2004.  5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609헌재 2006.  2. 23. 2005헌라6, 판례집 18-1상, 82헌재 2008.  4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14헌재 2011.  8. 30. 2009헌라7, 공보 179, 1225
【당 사 자】
청 구 인1. 조승수(2010헌라5)대리인 변호사 김정진
2.박지원 외 84인(2010헌라6, 별지1 목록과 같음)
대리인 1. 법무법인 이수담당변호사 최성용
2. 법무법인 해마루담당변호사 천정배
3. 법무법인 원담당변호사 유선호
4. 법무법인 이인담당변호사 양승조
5. 법무법인 퍼스트담당변호사 전현희
6. 변호사 임내현
피청구인국회의장대리인 변호사 허병조 외 3인
【주    문】
청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
가. 사건개요
(1) 피청구인 국회의장(이하‘국회의장’이라 한다)으로부터 제294회 국회(정기회) 제15차 본회의(이하‘이 사건 본회의’라 한다)의 의사진행을 위임받은 국회부의장 정의화(이하‘국회부의장’이라 한다)는 2010. 12. 8. 16:44경 이 사건본회의를 개의하고, 16:46경 2011년도 예산안(이하‘이 사건 예산안’이라 한다)을 상정한 후, 예산결산특별위원장으로 하여금 심사보고를 하도록 하였고, 예산결산특별위원장은 이 사건 예산안에 대한 제안설명은 단말기에 있는 것으로대체하고, 예산결산특별위원회의 심사결과는 단말기에 게재되어 있는 것을 참고하여 달라는 취지의 심사보고를 하였다.
이에 국회부의장은 예산결산특별위원회의 심사과정에서 증액된 부분이나새로 설치된 비목에 대하여 정부측의 의견을 듣기로 하면서 장내 소란을 이유로 정부의 증액동의는 서면으로 대체하도록 하고, 이 사건 예산안 등의 지출예산 각 항의 증액 부분과 새 비목 설치 부분에 대하여 정부로부터 동의한다는취지의 의견서가 제출되었음을 고지하였다.
그 후 국회부의장은 이 사건 예산안에 대한 표결을 실시하여 재석 166인 중찬성 165인, 반대 1인으로 가결되었음을 선포하였다.
(2) 이어 16:57경 국회부의장은‘국군부대의 아랍에미리트(UAE)군 교육 훈련 지원 등에 관한 파견 동의안’(이하‘이 사건 파견 동의안’이라 한다)을 상정한 후“회의장의 소란으로 인하여 제안설명 및 심사보고가 불가능한 상황”이라는 이유로 제안설명 및 심사보고는 단말기의 자료를 참고하여 줄 것을 요청하고, 표결을 실시하여, 재석 157인 중 찬성 149인, 반대 2인, 기권 26인으로 가결되었음을 선포하였다.
(3) 다음으로 17:07경 국회부의장은,‘친수구역 활용에 관한 특별법안’, ‘한국토지주택공사법 일부개정법률안’, ‘국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률안’, ‘과학기술기본법 일부개정법률안’(이하 차례로‘이 사건 친수구역법안’, ‘이 사건 토지주택공사법안’, ‘이 사건 서울대학교법안’, ‘이 사건 과학기술법안’이라 하고, 이들을 통칭할 때는‘이 사건 법률안들’이라 한다)을 상정하고, 상정에 관하여 이의가 있었는데도 그대로 표결을 실시하여, 재석 168인 중찬성 167인, 반대 1인으로 의사일정 상정의 건이 가결되었음을 선포하였다.
(4) 이어서 17:09경 국회부의장은 이 사건 친수구역법안을 상정하고, 제안설명은 단말기 자료로 대체한 후 표결을 실시하여, 재석 166인 중 찬성 164인, 반대 1인, 기권 1인으로 가결되었음을 선포하였으며, 다시 17:11경 국회부의장은이 사건 토지주택공사법안을 상정하고, 제안설명은 단말기 자료로 대체한 후
표결을 실시하여, 재석 167인 전원 찬성으로 가결되었음을 선포하였다.
(5) 또한 17:36경 국회부의장은 이 사건 서울대학교법안, 과학기술법안을 상정하고, 제안설명을 단말기 자료로 대체한 후, 먼저 이 사건 서울대학교법안에대하여 표결을 실시하여 재석 170인 중 찬성 145인, 반대 4인, 기권 21인으로가결되었음을 선포하고, 그 후 이 사건 과학기술법안에 대하여 토론신청이 있음을 밝힌 뒤, 창조한국당 이용경 의원의 반대토론을 거쳐 토론을 종결하고 표결을 실시하여 재석 168인 중 찬성 136인, 반대 12인, 기권 20인으로 가결되었음을 선포하였다.
(6) 국회부의장은 이 사건 본회의 개의시부터 2010. 12. 8. 18:02경까지 이 사건예산안, 파견 동의안, 법률안들을 비롯하여 합계 41건의 안건에 대한 의결절차를진행한 후 18:03경 이 사건 본회의의 산회를 선포하였다.
(7) 이에 당시 진보신당 소속 국회의원인 청구인 조승수는 2010. 12. 16. 국회의장의 위임을 받은 국회부의장이 이 사건 본회의에서 이 사건 파견 동의안을 상정하여 투표를 실시하고 가결을 선포한 행위는 국군의 외국에의 파견 동의안에 대한 청구인의 심의·표결권을 침해한 것이라고 주장하며, 국회의장을상대로 위와 같은 가결선포행위에 대하여 청구인의 권한침해 확인 및 무효 확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다(2010헌라5).
(8) 그리고 당시 민주당 소속 국회의원인 나머지 청구인들은 2010. 12. 20.이 사건 본회의에서 국회의장의 위임을 받은 국회부의장이 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들을 상정하여 투표를 실시하고 가결을 선포한 행위는 청구인들의 예산안, 국군의 외국에의 파견 동의안, 법률안에 대한 심의·표결권을침해한 것이라고 주장하며, 국회의장을 상대로 위 각 가결선포행위에 대하여청구인들의 권한침해 확인 및 무효 확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다(2010헌라6).
나. 심판대상
(1) 이 사건 심판대상은 피청구인이 이 사건 본회의에서 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들의 가결을 선포한 행위가 청구인들이 국회의원으로서 갖는 예산안, 국군의 외국에의 파견 동의안, 법률안에 대한 심의·표결권을 침해한 것인지 여부 및 나아가 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들에 대한 피청구인의 가결선포행위가 무효인지 여부이다.
이 사건 본회의에서 이 사건 각 의안에 대한 상정 및 심의절차를 진행하고가결을 선포한 자는 국회부의장이나, 국회부의장은 국회의장의 위임에 따라
그 직무를 대리한 것에 지나지 않아(국회법 제12조 참조) 가결선포행위에 따른 법적 책임을 지는 주체가 될 수 없고, 다만 헌법 제48조에 따라 국회에서선출되는 국가기관으로서 헌법과 법률에 의하여 국회를 대표하고 의사를 정리하며 질서를 유지하고 사무를 감독하는 지위에서 의안의 상정, 가결선포 등의권한을 갖는 국회의장만이 그 가결선포행위의 법적인 주체가 된다 할 것이다(국회법 제10조, 제110조, 제113조 등, 헌재2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집21-2하, 14, 35; 헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7, 공보 179, 1225, 1228 등 참조).
따라서 국회부의장에 의하여 가결선포가 이루어지기까지 진행된 이 사건 각의안에 관한 의안상정 또는 심의·표결절차에 위헌·위법의 사유가 있다면 이는 피청구인의 가결선포행위에 위헌·위법의 사유가 있는 것으로 보아야 할것이므로, 결국 이 사건은 피청구인의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 심의·표결권을 침해하는지 여부에 관한 문제로 귀결된다 할 것이다(이하 사실인정의 편의를 위하여 특별히 국회의장, 국회부의장을 구분하는 이외에‘피청구인’이라고만 표시하는 경우 이는 국회부의장이 피청구인인 국회의장의 직무를 대리하는 경우를 포함하는 의미이다).
(2) 이 사건 심판대상과 관련된 헌법, 헌법재판소법 및 국회법 규정의 내용은별지2 관련 법령 기재와 같다.
2. 당사자들의 주장 요지
가. 청구인들의 주장 요지
(1) 2010헌라5 사건
이 사건 파견 동의안은 소관 상임위원회에 상정조차 되지 않아 실질적인 심사가 전혀 이루어지지 않았고, 상임위원회 심사기간의 지정과 관련하여서도교섭단체대표의원과의 협의절차를 거치지 않았는데도, 피청구인은 이 사건 파견 동의안을 이 사건 본회의에 상정하였다.
또한 피청구인은 개의 예정시간 45분 전에야 비로소 청구인에게 이 사건 파견 동의안의 상정을 통지하였고, 사전의 토론신청 등이 불가능한 상황이었음에도 불구하고 명시적인 질의·토론신청의 기회를 부여하지 아니한 채 표결을실시하여 가결을 선포하였다.
이는 국회법을 위반한 것으로서, 국군의 외국에의 파견에 대한 동의안에 관한 청구인의 심의·표결권을 침해하였으므로 무효이다.
(2) 2010헌라6 사건
(가) 국회의장이 위원회에 회부하는 안건 또는 회부된 안건에 대하여 심사
기간을 지정할 경우 각 교섭단체대표의원과 반드시 협의하여야 함에도, 피청구인은 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대하여 이 사건 회의 당일 심사기간을 지정하면서 심사기간 지정 직전에야 비로소 국회의장 비서실장을 통하여민주당 대표의원에게 휴대전화로 심사기간을 지정하였다는 통보를 하였을 뿐이므로, 위와 같은 협의절차를 거쳤다고 볼 수 없어 국회법에 위반된다.
(나) 본회의에 법률안에 대한 의사일정을 상정하기 위해서는 위원회가 법률안에 대한 심사를 마치고 국회의장에게 그 보고서를 제출한 후 1일을 경과하여야 하고, 다만 국회의장이 특별한 사유로 각 교섭단체대표의원과의 협의를거친 경우만을 예외로 하고 있는데, 이 사건 예산안, 법률안들은 위와 같은 예외적인 협의를 거치지 않고 이 사건 본회의에 상정되었으므로, 이는 국회법을위반한 것이다.
(다) 본회의에서 안건을 심사함에 있어 위원회의 심사를 거치지 아니한 것에 대하여는 제안자가 반드시 그 취지를 설명하여야 하는데도, 이 사건 본회의에서는 위원회의 심사를 거치지 아니한 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대하여 제안자에 의한 취지 설명이 없이 컴퓨터 단말기에 입력된 자료로 대체하였으므로, 이는 적법한 취지 설명의 방식이 아니어서 국회법에 위반된다.
(라) 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 본회의의 의결에 의하여도 질의·토론절차를 생략할 수 없는데도 불구하고, 피청구인이 이 사건본회의에서 가결선포한 안건들 가운데 이 사건 과학기술법안을 제외한 나머지안건에 대하여는 실제로 질의·토론이 이루어지지 않았음은 물론 실질적인 질의·토론의 기회를 제공해 주지도 않았으므로, 이는 국회법을 위반한 것이다.
(마) 위와 같이 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들은 그 상정이나 심의·표결절차에 있어 헌법과 국회법을 위반하였으므로, 이에 기하여 이루어진피청구인의 가결선포행위는 청구인들의 심의·표결권을 침해한 것으로서 무효이다.
나. 피청구인의 주장 요지
(1) 위원회에 회부된 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대하여 피청구인이심사기간을 지정함에 있어 각 교섭단체대표의원과 협의하도록 하고 있으나,여기에서‘협의’란 의견을 교환하고 수렴하는 절차에 불과하여 성질상 다양한방식으로 이루어질 수 있는 것으로서, 피청구인은 이 사건 본회의 당일인2010. 12. 8. 위 각 안건에 대하여 심사기간을 지정하기 전인 08:52경 비서실장을 통하여 각 교섭단체대표의원과 전화통화를 하는 방식으로 협의를 마쳤으므
로, 국회법에 위반되지 않는다.
(2)위원회의 심사를 마치지 않은 법률안을 곧바로 본회의에 부의하기 위해서도 각 교섭단체대표의원과 협의하도록 되어 있으나, 피청구인은 이 사건 본회의당일 12:30경 이 사건 법률안들을 포함한 당일의 의사일정안을 작성하여 각 교섭단체에 전달하는 방식으로 협의를 마쳤으므로, 국회법에 위반되지 않는다.
(3) 제안자의 취지 설명의 방식에는 제한이 없어 서면이나 컴퓨터 단말기에의한 설명 등으로 대체할 수 있는데, 이 사건 파견 동의안, 법률안들의 경우 각안건이 상정된 후 제안자의 취지 설명을 단말기의 자료에 의한 설명으로 대체하는 방식으로 절차를 진행하였으므로, 국회법에 위반되지 않는다.
(4)의사일정의 확정 시점부터 표결선포 시점까지 질의ㆍ토론의 신청이 없을경우 제안설명 후 바로 표결에 부치는 것이 국회의 관행인데, 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들의 경우 사전에 피청구인에게 질의·토론을 신청한 의원이 없어 국회의 관행에 따라 표결절차로 나아간 것이므로, 국회법에 위반되지 않는다.
(5) 따라서 피청구인이 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들을 이 사건 본회의에 의안으로서 상정하고 의결하는 과정에서 헌법과 국회법을 위반한 사정이 있다 할 수 없으므로, 위 의결결과에 기하여 이루어진 피청구인의 이 사건예산안, 파견 동의안, 법률안들(이하 통칭하여‘이 사건 의안들’이라 한다)에대한 가결선포행위(이하 통칭하여‘이 사건 가결선포행위’라 한다)는 청구인들의 심의·표결권을 침해한 것이라 할 수 없다.
3. 판  단
가. 이 사건의 쟁점
(1) 청구인들의 심의·표결권
국회의원은 국민에 의하여 직접 선출되는 국민의 대표로서 헌법과 법률에따라 여러 가지의 권한을 부여받는데, 그 중에서도 가장 중요하고 본질적인 것은 입법에 대한 권한임은 두 말할 나위가 없고, 이러한 권한에는 법률안의 제출권(헌법 제52조) 및 심의ㆍ표결권이 포함된다.
국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권은 의회민주주의의 원리, 입법권을 국회에귀속시키고 있는 헌법 제40조, 국민에 의하여 선출되는 국회의원으로 국회를구성한다고 규정한 헌법 제41조 제1항 및 국회의결에 관하여 규정한 헌법 제49조로부터 당연히 도출되는 헌법상의 권한이고, 이러한 국회의원의 법률안심의ㆍ표결권은 헌법기관으로서의 국회의원 각자에게 모두 보장된다는 것 또한 의문의 여지가 없다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 169-170;
헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 40 참조).
국민을 대표하는 합의체 결정기관인 국회의 구성원으로서 국회의원이 갖는이러한 심의·표결권은, 비단 법률안에 대하여 의결을 하는 경우뿐만 아니라,예산안을 심의·확정하거나(헌법 제54조), 조약의 체결·비준 등 국가의 중요정책에 관하여 동의권을 행사하거나(헌법 제58조, 제60조, 제79조 제2항 등),헌법기관의 고위공직자를 선출하거나(헌법 제111조 제3항, 제114조 제2항), 그임명에 관하여 동의권을 행사하는 등(헌법 제86조 제1항, 제98조 제2항, 제104조 제1항, 제2항, 제111조 제4항), 국회가 의결의 형태로 권한을 행사하는 모든경우에 당연히 존재하는 것이다.
헌법이 국회에 이러한 권능을 부여한 취지는, 그 의사결정 과정에서 자유로운질의·토론 및 소수의견의 존중과 반대의견에 대한 설득을 통하여 국정의 모든요소에 국민의 의사를 제대로 반영함으로써 진정한 의회주의를 실현하자는 것이므로, 국민에 의하여 선출되는 국회의원으로 국회를 구성한다는 헌법 제41조제1항 및 다수결에 의한 의사결정원칙을 규정한 헌법 제49조의 입법취지는 국회가 갖는 기타의 권능을 행사하는 경우에도 동일하게 적용하는 것이 타당하기때문이고, 국회법 또한 이러한 취지에서 예산안, 법률안을 포함한 각종 의안에관하여 질의·토론을 거쳐 표결하도록 규정하고 있다(국회법 제93조 참조).
따라서 청구인들은 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들 모두에 대하여그 안건의 의결과정에서 국회의원으로서 헌법과 법률에 의하여 부여받은 심의·표결권을 갖는다.
(2) 심의·표결권 침해 여부 판단의 쟁점
국회법에 따라 피청구인에게 국회의 의사진행 과정에 관한 폭넓은 권한이부여되어 있긴 하지만, 피청구인이 이 사건 각 의안을 이 사건 본회의에 상정하거나 상정한 후 의안을 심의하고 표결하는 과정에서 국회법에 정한 절차를명백히 위반하였다면 특별한 사정이 없는 한 국회의원인 청구인들의 심의·표결권이 침해된다고 보아야 할 것이다(헌재 2011. 9. 20. 2009헌라7, 공보 179,1225, 1229 참조).
이 사건에서 피청구인이 이 사건 가결선포행위에 이르기까지 국회법을 위반하였는지 여부가 문제되는 것은, 이 사건 의안들의 상정과정에서 국회법에 정한 절차를 준수하였는지, 이 사건 의안들의 심의·표결과정에서 국회법에 정한 절차를 준수하였는지의 2단계로 나누어 논의할 수 있는데, 그 중 먼저 상정과정과 관련해서는,①위원회에 회부된 이 사건 의안들에 대하여 심사기간을
지정함에 있어 각 교섭단체대표의원과 협의를 거쳤는지(국회법 제85조 위반여부),②위원회가 심사를 마치지 아니한 이 사건 법률안들을 본회의에 직권상정하면서 각 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳤는지(국회법 제93조의2 제1항 위반 여부),③예산부수법안이 아니어서 정기회 기간 중 본회의에 원칙적으로 상정할 수 없는 이 사건 법률안들을 본회의에 상정하여야 할 긴급하고불가피한 사유가 있었는지(국회법 제93조의2 제2항 위반 여부)가 문제되고, 다음 심의·표결과정과 관련해서는,①이 사건 예산안에 대하여 표결하기 전에질의·토론절차를 거쳤는지(국회법 제93조 본문 위반 여부),②위원회의 심의를 거치지 아니한 이 사건 파견 동의안, 법률안들을 이 사건 본회의에서 심의하려면 제안자의 취지설명 절차 및 질의·토론절차가 반드시 필요한데, 컴퓨터 단말기로 취지 설명을 대체하고 곧바로 표결에 들어간 것을 두고 그러한절차를 거쳤다고 할 수 있는지(국회법 제93조 단서 위반 여부)가 문제된다.
나. 이 사건 의안들에 대한 국회 본회의 상정 및 의결절차 진행 경위
당사자들 사이에 다툼 없거나 이 사건 기록과 변론에 나타난 자료를 종합하여 인정되는 사실은 다음과 같다(의안일정에 관하여 일부 불명확한 부분은 국회회의록 및 국회의 의안정보시스템에 나타난 전산정보를 바탕으로 하였다).
(1) 이 사건 본회의 당일인 2010. 12. 8. 08:52경 국회의장은 비서실장을 통하여 민주당 대표의원에게 이 사건 파견 동의안 및 법률안들에 관하여 심사기간을 지정하겠다는 취지의 통화를 하였다.
(2) 국회의장은 08:55경, 소관 상임위원회에 회부되었던 이 사건 파병 동의안, 법률안들에 대하여 심사기간을 그때로부터 당일 11:00까지로 지정하였다.
그러나 위 안건들에 대하여 소관 상임위원회는 지정된 시한까지 심사를 마치지 못하였고, 2010. 12. 8.자로 각 위원회로부터 다음과 같은 취지의 중간보고가 제출되었다.
의안명심사회부일상정일심사완료 여부파견 동의안2010. 11. 16.미상정친수구역법안2010.  1. 14.2010. 12. 7.미완료토지주택공사법안2009. 12. 16.2010. 2. 18.미완료서울대학교법안2009. 12. 14.미상정과학기술법안2010. 12.  1.미상정
(3) 국회의장은 12:30경 이 사건 의안들을 포함하여 이 사건 본회의에 상정할 안건들을 기재한 의사일정안을 민주당 대표의원실에 팩시밀리로 전달하고,13:10경 및 13:15경 확정된 이 사건 본회의 의사일정을 각 의원실에 2회 통보하였으며, 13:24경 이 사건 예산안에 관한 예산결산특별위원회의 심사보고서가 제출되어 국회의안정보시스템에 등록되었다.
(4) 한편 11:58경부터 13:44경까지 이 사건 본회의에서의 심의·표결을 위하여 회의장 컴퓨터단말기 시스템에 이 사건 의안들에 관한 정보가 입력되었고,그 내용이 이 사건 본회의 개의시부터 각 의원석의 모니터에 표시되었다.
(5) 예정된 본회의 개시시각 이전부터 회의장에는 이 사건 의안들의 처리와관련하여 국회의원들 사이에 물리적인 소란이 발생한 상태였고, 14:00경 국회의장이 이 사건 본회의에 관한 사회권을 국회부의장에게 위임한 후에도 개의시까지 그 상태가 지속되었다.
(6) 16:44경 이 사건 본회의가 개의되고 16:46 이 사건 예산안이 상정되었는데, 16:47 위와 같은 소란상태로 말미암아 이 사건 예산안에 대한 예산결산특별위원회 위원장의 심사보고가 사실상 불가능하게 되자, 예산결산특별위원회위원장은 심사보고를 컴퓨터 단말기 자료로 대체하고, 이어 국회부의장은 위원회 심사과정에서 증액되거나 새로 설치된 비목에 대하여 정부측 의견을 듣기로 하면서 장내 소란을 이유로 정부의 증액동의는 서면으로 대체하도록 하며, 이 사건 예산안 등의 지출예산 각 항의 증액 부분과 새 비목 설치 부분에대하여 정부로부터 동의한다는 취지의 의견서가 제출되었음을 고지한 후, 곧바로 이 사건 예산안에 대한 표결을 진행하였다.
(7) 이후 국회부의장은 본회의장 소란을 이유로 향후 안건들에 대한 제안설명 및 심사보고는 단말기 자료로 대체하겠다고 선언하고, 이후 상정되는 매 안건마다 제안설명 또는 심사보고를 단말기 자료로 대체하겠다고 언급한 후 곧바로 매 안건의 표결절차를 진행하였는데, 제안설명과 표결 절차 사이에 특별히 질의·토론의 의사를 묻는 취지의 언급은 없었다.
다. 이 사건 가결선포행위로 인한 심의·표결권 침해 여부에 관한 판단
(1) 이 사건 의안들에 대한 상정과정에서의 국회법 위반 여부
(가) 심사기간 지정에 있어서 위법 여부
1) 관련 국회법 규정의 내용
국회법 제81조는“의장은 의안이 발의 또는 제출된 때에는 이를 인쇄하여의원에게 배부하고 본회의에 보고하며, 소관 상임위원회에 회부하여 그 심사
가 끝난 후 본회의에 부의한다. 다만, 폐회 또는 휴회 등으로 본회의에 보고할수 없을 때에는 이를 생략하고 회부할 수 있다.”고 규정하여, 의안에 대하여 원칙적으로 소관 상임위원회의 심사를 먼저 거치도록 규정하고 있다.
다만, 국회법 제85조 제1항은“의장은 위원회에 회부하는 안건 또는 회부된안건에 대하여 심사기간을 지정할 수 있다. 이 경우 의장은 각 교섭단체대표의원과 협의하여야 한다.”고 규정하고, 나아가 제2항에서“위원회가 이유 없이그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 의장은 중간보고를 들은 후 다른위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부의할 수 있다.”고 규정하여 국회의장이위원회의 심사를 마치지 아니한 안건을 본회의에 직권으로 부의할 수 있는 예외를 인정하고 있다.
따라서 상임위원회에 회부된 안건에 대해서는, 국회의장은 각 교섭단체대표의원과 협의를 거쳐 심사기간을 지정해야 하고, 위원회가 그 기간 내에 이유없이 심사를 마치지 아니하였다고 인정될 때 비로소 중간보고를 들은 후 해당안건을 바로 본회의에 부의할 수 있는 것이다.
2) 판단
가) 우선, 이미 소관 상임위원회에 회부되어 있던 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대한 심사기간을 지정함에 있어 피청구인이 각 교섭단체대표의원과‘협의’를 거쳤는지에 관하여 살펴본다.
국회법상‘협의’의 개념은 의견을 교환하고 수렴하는 절차로서 그 성질상 다양한 방식으로 이루어질 수 있고, 그에 대한 판단과 결정은 종국적으로 국회의장에게 맡겨져 있다는 것이 우리 재판소의 선례인바(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 446 참조), 전화를 통한 협의 역시 허용된다 할 것이고, 비록 이 사건에서 위 심사기간을 지정하는 과정에서 교섭단체대표의원에게 한 전화통화의 내용이 청구인들 주장과 같이 확정된 심사기간 지정의 결과를 일방적으로 통보하는 식이었다 하더라도, 국회의 자율성을 존중하는 차원에서 협의에 대한 종국적인 판단과 결정을 국회의장에게 맡길 수밖에 없는 이상, 위 협의절차를 거치지 않았다고 보기는 어렵다 할 것이다.
나) 다음으로, 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대하여 피청구인이 지정한심사기간이 2시간 남짓 밖에 되지 않아 위원회가 실질적인 심사를 하기에는지나치게 짧은 결과 심사기간 지정에 관한 위 규정의 취지에 반하는 것은 아닌지 하는 의문도 있을 수 있다.
그러나 국회법 제85조의 심사기간 지정 제도는 원래 안건에 대한 위원회 심
사가 장기간 지연되거나 안건을 긴급히 처리하여야 할 필요가 있는 경우를 대비한 것이고{국회사무처, 국회법해설(2008), 380 참조},위 조항 자체에는 심사기간의 지정과 관련하여 시간적 한계를 설정하지 않고 있으며, 국회의 선례를보더라도 심사기간을 그 지정일 중으로 정하고 당일 곧바로 본회의에 부의한사례를 여러 건 발견할 수 있을 뿐만 아니라, 더욱이 위 안건들은 위원회에 회부된 지 적어도 1주일, 길게는 1년 남짓 지난 것이었음에도 심사가 그때까지마쳐지지 않고 있었던 점 등에 비추어 보면, 위 안건들에 대하여 지정된 심사기간이 2시간 남짓이라는 사정만으로는 위 규정의 취지에 반한다고 단정하기는 어렵다 할 것이다.
다) 따라서 피청구인이 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대하여 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳐 심사기간을 지정하고, 그 기간 내에 심사를 마치지 않았다는 중간보고를 확인한 후 위 안건들을 이 사건 본회의에 부의한 행위는 국회법 제85조에 위반되지 않는다.
(나) 직권상정에 있어서 위법 여부
1) 관련 국회법 규정의 내용
국회법 제93조의2 제1항은“본회의는 위원회가 법률안에 대한 심사를 마치고 의장에게 그 보고서를 제출한 후 1일을 경과하지 아니한 때에는 이를 의사일정으로 상정할 수 없다. 다만, 의장이 특별한 사유로 각 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳐 이를 정한 경우에는 그러하지 아니한다.”고 규정하여, 위원회의 심사를 마치지 않은 법률안에 대해서는 각 교섭단체대표의원과의‘협의’를거치지 않으면 국회의장이 본회의에 직권상정 할 수 없도록 하고 있다.
2) 판단
이 사건 법률안들은 모두 위원회의 심사를 마치지 않은 상태였으므로 피청구인이 이를 이 사건 본회의에 직권상정하기 위해서는 교섭단체대표위원과의협의를 반드시 거쳐야 함은 법문상 명백하다.
그러나 피청구인은 위 법률안들에 대한 심사기간 지정과정에서 이미 민주당대표의원과 전화로 협의하였을 뿐만 아니라, 앞서 인정한 사실에 의하면 이 사건 본회의 당일 12:30경 피청구인이 민주당 대표의원실에 이 사건 본회의에 상정할 안건들에 관한 의사일정안을 팩시밀리로 전달하였는바, 이 역시 국회법상 협의의 일종으로 못 볼 바 아니므로, 이 사건 법률안들에 대한 본회의 직권상정 과정에서 국회법 제93조의2 제1항에 위반하여 협의절차를 거치지 않았다고 보기는 어렵다 할 것이다.
(다) 정기회 기간 중 예외적 상정에 있어서 위법 여부
1) 관련 국회법 규정의 내용
국회법 제93조의2 제2항은“정기회 기간 중에 위원회 또는 본회의에 상정하는 법률안은 다음 연도의 예산안 처리에 부수하는 법률안에 한한다. 다만, 긴급하고 불가피한 사유로 위원회 또는 본회의 의결이 있는 경우에는 그러하지아니하다.”라고 규정함으로써, 정기회 기간 동안에는 주로 예산안 심의 및 국정감사가 충실히 이루어지도록 하는 반면 법률안은 가급적 연중 분산하여 임시회를 통해 처리할 수 있도록 유도하기 위하여,‘다음 연도의 예산안 처리에부수하는 법률안’을 제외한 일반 법률안의 경우는‘긴급하고 불가피한 사유’가없으면 정기회 기간 동안의 본회의에 상정하지 못하도록 하고 있다.
2) 판단
위 규정에 대한 도입취지를 감안할 때, 여기에서 말하는‘예산안 처리에 부수하는 법률안’은‘예산이 수반되는 법률안’으로 넓게 해석할 필요가 있는데,여기에는 다음 연도의 세입예산안과 직접 관련된 법률안, 다음 연도의 세입예산안 처리와 직접 관련된 법률안 및 재정제도의 변경을 가져오는 법률안 등이포함되는 것으로 해석할 수 있다{국회사무처, 국회법해설(2008), 416 참조}.
그러나 구체적으로 정기회 본회의에 즈음하여 무엇이 위와 같이 예산안 처리에 부수하는 법률안인지, 예산안 처리에 부수하는 법률안이 아니지만 꼭 정기회 기간 중 본회의에 상정해야 할 예외적 필요가 있는지 여부를 판단하는것과 관련해서는 국회의 자율권을 마땅히 존중할 필요가 있으므로, 그 요건과사유를 지나치게 엄격하게 해석하는 것은 바람직하지 않다 할 것이다.
이 사건 친수구역법안은 당시 2011년도 예산안 중 상당 부분을 차지하고 있던 소위 4대강 사업의 예산과 밀접한 관련을 갖는 법률안인 반면, 나머지 법안들의 경우 예산안 처리에 부수하는 법률안인지 여부가 불명확한 점은 있으나,그러한 사정만으로는 위 법률안들이 모두 예산안 처리에 부수하는 법률안으로볼 수 없거나, 이 사건 본회의에 상정할 만한‘긴급하고 불가피한 사유’가 없었다고 단정하기는 어렵다 할 것이다.
따라서 피청구인이, 이 사건 법률안들을 예산안에 부수하는 법률안이거나,그에 해당하지는 않지만 긴급하고 불가피한 사유가 있다고 판단하여 본회의의의결을 거쳐 이 사건 본회의에 상정한 행위에는 국회법 제93조의2 제2항을 위반한 사정이 있다고 할 수 없다.
(2) 이 사건 의안들에 대한 심의·표결과정에서의 국회법 위반 여부
(가) 제안설명 또는 심사보고 절차에 있어서 위법 여부
1) 관련 국회법 규정의 내용
국회법 제93조는“본회의는 안건을 심의함에 있어서 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의·토론을 거쳐 표결한다. 다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 제안자가 그 취지를 설명하여야 하고 위원회의심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있다.”고 규정함으로써, 본회의의 안건을 심의할 때 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 의결절차로 나아가도록 하고 있고, 특히 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대해서는 당해 안건의 제안자가 그 취지를 설명한후 의결절차로 나아가도록 하고 있다.
‘심사보고’는 위원회의 심사경과 및 결과와 소수의견 및 관련위원회의 의견등 필요한 사항을 위원장이 본회의에 보고하는 절차인데(국회법 제67조 제1항), 미리 그에 관한 서면이 국회의장에게 보고된 후 본회의에서 각 의원에게배부되므로(국회법 제66조), 위원장은 대개의 경우 심사보고서의 내용을 요약하여 보고하게 된다.
2) 판단
이 사건 예산안은 위원회의 심사를 거쳤으므로 이 사건 본회의에서 예산결산특별위원회 위원장의 심사보고가 이루어졌고, 이 사건 파견 동의안, 법률안들의 경우는 위원회의 심사를 거치지 않았으므로 취지 설명이 이루어졌다.
다만, 당시 본회의장내 소란으로 인하여 두 절차 다 컴퓨터 단말기에 의하여대체하는 방식으로 진행되었으므로, 이러한 방식이 과연 위 국회법 조항에 위반된 것인지가 문제된다.
위 법조항에서 말하는 취지 설명의 방식에는 제한이 없으므로(헌재 2004. 5.14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 630), 제안자가 발언석에서 구두설명을 하지않더라도 서면이나 컴퓨터 단말기에 의한 설명 등으로 대체할 수 있다는 것이우리 재판소의 선례인데(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438,447), 제안취지의 설명이나 심사보고에 관한 위 국회법 규정의 취지는 심의·표결에 참가할 국회의원에게 제안된 법안 또는 심사된 법안의 취지와 내용을알리고자 하는 데 있다 할 것이므로, 위와 같은 선례의 법리는‘심사보고’절차에 관해서도 유사하게 적용될 수 있다 할 것이다.
이러한 선례의 입장과 국회법 규정의 취지에 다음과 같은 사정, 즉 이 사건본회의 개의 이전부터 국회의원들 사이에 물리적 충돌과 소란이 발생하여 이
사건 안건들에 대한 심사보고나 취지 설명에 즈음하여서도 발언대의 마이크를사용하기 어려울 만큼 의사진행을 방해하는 소란이 계속되는 상황에서, 게다가 이 사건 본회의에 상정할 의사일정이 본회의 당일 13:15경 각 의원실에 통보되었고, 13:44경까지 이 사건 의안들에 관한 정보가 본회의장 컴퓨터 단말기시스템에 입력되어 본회의 종료시까지 누구나 상정되는 안건들의 취지와 내용을 알 수 있었던 상태이었던 점을 종합해 보면, 이 사건에서 피청구인이 위원장의 심사보고 및 제안자의 취지 설명을 모두 컴퓨터 단말기로 대체하도록 한것이 국회법 제93조에 위반된다고 할 수는 없다 할 것이다.
(나) 질의·토론 절차에 있어서 위법 여부
1) 관련 국회법 규정의 내용
위 국회법 제93조는, 위원회의 심사를 거친 안건에 대해서는 질의·토론을거쳐 표결하되 의결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있는 반면,위원회의 심사를 거치지 않고 곧바로 본회의에 상정된 안건의 경우에는 국회의 의결로도 질의와 토론의 과정을 생략할 수 없도록 하고 있다.
이는 위원회의 심의를 거치지 아니한 안건은 본회의 이전 단계의 입법절차에서 전혀 심의되지 아니한 안건이므로 본회의 입법절차에서 반드시 심의가이루어져야 할 필요성이 있기 때문이다.
2) 판단
이 사건 예산안의 경우 질의와 토론 어느 하나를 생략하는 것에 관한 의결이없었고, 이 사건 파견 동의안, 법률안들은 위원회의 심사를 거치지 않았음에도질의와 토론 절차 모두 생략된 채 표결절차에 바로 나아갔으므로 위 국회법 조항을 위반한 것인지가 문제된다.
그러나 의장인 피청구인으로서는 질의ㆍ토론 절차의 운영에 있어서 우선 질의 유무를 확인한 후 질의신청이 없으면 토론에 들어가고, 토론신청도 없는지확인한 후 표결에 들어가는 것이 원칙이라고 할 것이나, 실제 운영상 질의신청이 없는 경우에는 질의 부분을 생략하고 다음 단계로 넘어가도 무방하다는 것이 우리 재판소의 선례이고(헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 판례집 18-1상, 82,92; 헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 447 참조), 질의·토론하려는 의원은 미리 의장에게 통지하여 허가를 받아야 하는 것이므로(국회법 제99조 제1항), 이 사건 안건들에 대한 심의과정에서 서면으로든 구두로든 미리질의·토론을 신청할 수 있는 기회가 충분하였음에도 신청이 없었다면 곧바로표결절차로 진행하였더라도 위법하다고 볼 수 없을 것이다.
앞서 인정한 바와 같이 이 사건 본회의 의사일정이 당일 13:10경 및 13:15경두 차례에 걸쳐 각 의원실에 통지되었고, 13:24경 이 사건 예산안에 관한 위원회의 심사보고서가 국회의안정보시스템에 등록된 이후에는 이 사건 안건들 모두에 관해 국회의안정보시스템을 통하여 그 내용과 취지에 대한 조회가 가능하였으며, 게다가 이 사건 과학기술법안에 관해서는 의원 1인의 토론신청이사전에 있었고 그에 따라 실제로 토론이 이루어졌을 뿐만 아니라, 이 사건 본회의 회의록에 의하면 이 사건 각 안건에 대한 심의절차가 진행될 당시‘내려와!’, ‘멈춰!’, ‘날치기!’ ‘무효’, ‘그만해’, ‘정상적 토론하자고요’하는 등의 고함이있었으나 명시적으로 질의신청을 한 의원은 없었던 점 등에 비추어 볼 때, 위와 같이 장내 소란으로 인하여 심사보고ㆍ제안설명 등 의사진행이 정상적으로이루어지지 못하고 질의신청을 하는 의원도 없는 상황에서 피청구인이‘질의·토론 신청 유무’에 대한 언급 없이 곧바로 표결절차에 나아간 행위가 국회법 제93조에 위반된다고 보기는 어렵다 할 것이다.
(3) 소결
따라서 피청구인이 이 사건 의안들을 이 사건 본회의에 상정하고 의결하는과정에서 국회법에 위반하였음을 인정할 수 없으므로, 피청구인의 이 사건 가결선포행위로 말미암아 국회의원의 심의·표결권이 침해되었다고 할 수 없다.
라. 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구에 관한 판단
앞서 본 바와 같이 피청구인이 이 사건 가결선포행위에 이르기까지 국회법에 위반되어 헌법과 법률에 의하여 부여받은 청구인들의 심의·표결권을 침해하였다고 볼 수 없는 이상, 위 가결선포행위 또한 무효라고 할 수도 없다.

5. 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 송두환의 권한침해확인청구 부분에 관한 반대의견
우리는 다수의견과 달리 이 사건 의안들의 본회의 상정 과정 및 심의·표결과정이 국회법에 위반되어 결국 피청구인의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 심의·표결권을 침해하였다고 생각하므로, 다음과 같이 견해를 밝힌다.
가. 국회의원의 심의·표결권의 본질적 의미
국민의 권리의무에 관한 중요한 사항을 결정하는 국회에서는 구성원인 국회의원의 자유로운 참여와 질의ㆍ토론 등을 통하여 합의를 도출하는 과정과 절차가 의회민주주의의 원리상 무엇보다 중요한 의미를 가진다. 또한 헌법 제49조에서 규정하는 다수결의 원리는 의사형성과정에서 소수파에게 토론에 참가하여 다수파의 견해를 비판하고 반대의견을 밝힐 수 있는 기회를 보장함으로써 다수파와 소수파가 공개적이고 합리적인 토론을 거친 후 다수의 의사로 결정한다는 데 그 정당성이 있다. 그러므로 국회의 의사결정과정에서 대의민주주의가 제대로 실현되었다고 할 수 있기 위해서는 각 안건을 심사하는 위원회나 본회의 단계에서 국민을 대표하는 국회의원들에게 질의와 토론의 기회가실질적으로 보장되었다고 평가할 수 있어야 한다. 따라서 의사결정과정에서질의와 토론의 기회를 실질적으로 부여하는 것은 의회민주주의 원리 등에서도출되는 국회의원의 심의·표결권의 본질적 내용을 구성한다고 할 것이다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 450 참조).
나. 이 사건 의안들에 대한 상정과정에서의 국회법 위반 여부
국민의 대의기관인 국회 내에서 모든 의사결정이 충분한 심의와 토론을 거쳐 진행될 것을 요구하는 헌법적 요청은 비단 국회의원 전원이 참가하게 되는국회 본회의에서뿐만 아니라, 안건을 일차적으로 심의하게 되는 위원회에서도역시 적용된다. 게다가 국회기능의 중점이 본회의에서 위원회로 옮겨져 위원회중심주의로 운영되고 있고, 법안 등의 의안에 대한 실질적인 심의가 위원회에서 이루어지고 있는 현실에 비추어 볼 때, 위원회 내에서의 의사결정과정에서질의와 토론과정이 실질적으로 구현되도록 할 것이 더욱 요구되는 것이다.
그러므로 국회의장이 위원회의 심사를 위하여 심사기간을 지정할 때 각 교섭단체대표의원과 협의할 것을 의무지우고, 해당 기간 내에 위원회가 이유 없이 심사를 마치지 아니하였다고 판단할 때 중간보고를 들은 후 곧바로 해당안건을 본회의에 부의할 수 있도록 규정한 국회법 제85조를 해석·적용할 때에도, 위와 같은 헌법적 요청을 충분히 감안하여야 함이 마땅하다. 비록 위 조항에서 구체적으로 명시하지는 않았지만, 국회의장이 지정하는‘심사기간’은해당 위원회에서의 심사와 논의가 제대로 이루어질 수 있을 정도로 상당한 기간이어야 하고, 또한 심사기간을 지정하기 전에 거쳐야 하는 각 교섭단체대표의원과의‘협의’역시‘합의’에 이를 것을 요하는 것은 아니나 적어도 위원회에서의 실질적인 심의를 전제로 진지하게 이루어져야 한다는 것이다. 그러한 사
정이 인정되지 않고서는, 지정된 심사기간 내에 위원회가 이유 없이 심사를 마치지 아니하였음을 이유로 해당 안건을 본회의에 부의하는 국회의장의 행위가정당화될 수 없을 것이다.
돌이켜 이 사건에 관하여 살피건대, 비록 이 사건 파견 동의안, 법률안들이이 사건 본회의가 있기 이전에 소관 상임위원회에 회부되긴 하였으나, 이 사건파병 동의안, 서울대학교법안, 과학기술법안의 경우는 위원회에 상정 자체가아직 되지 않았었고, 이 사건 친수구역법안의 경우 이 사건 본회의 하루 전인2011. 12. 7. 상정되었지만 사실상 심의가 어려웠으므로, 이 사건 본회의 당일08:55경 피청구인이 위 안건들에 대한 심사기간을 지정하기 위해서는 해당 안건들에 대한 위원회의 심의가 거의 이루어지지 않았던 점을 고려하여 적어도제안설명과 이에 대한 위원회 소속 국회의원들의 질의와 응답 및 토론이 어느정도 이루어질 수 있도록 배려하였어야 하고, 또한 그러한 전제에서 교섭단체대표의원과 사전 협의를 거쳤어야 할 것이다.
그런데 피청구인은 2010. 12. 8. 08:55경 위원회의 심의가 전혀 또는 거의 이루어지지 않은 위 안건들에 대하여 단‘2시간 여 후인 11:00’를 심사기한으로한 심사기간을 지정하였고, 민주당 대표의원과 협의하였다는 경위 역시 협의의 주체라고 하기도 어려운 자신의 비서실장을 통하여‘심사기간을 지정하겠다’는 취지의 간단한 전화통화를 하였을 뿐인바,‘2시간’의 심사기간이란 해당위원회에서 회의를 열어 안건에 대한 제안설명과 질의·토론을 하기에는 터무니없이 짧은 기간일 뿐만 아니라, 그렇게 짧은 심사기간을 이례적으로 지정하면서 교섭단체대표의원과 협의한 것이란 고작 자신의 비서실장을 통하여 심사기간을 지정하겠다는 의사를 사실상 일방적으로 통보한 것에 불과하므로, 이는 위원회에서 안건에 대한 심의와 토론이 이루어질 것을 전제로 한‘심사기간지정’과‘협의’라고 결코 볼 수 없고, 오히려 이 사건 본회의에서 위 안건들을강행으로라도 처리하겠다는 의도로 피청구인이 국회의장으로서 위 안건들을본회의에 직권으로 부의할 수 있는 요건을 충족시키기 위해 형식적으로 2시간남짓의 심사기간을 정한 후, 위원회가 이유 없이 심사를 마치지 아니하였는지에 관한 진지한 판단을 할 만한 시간적 여유도 없이‘중간보고’를 제출받고 이사건 본회의에 서둘러 부의한 것이라고 볼 수밖에 없으니, 위 국회법 제85조의취지에 반한다고 하지 않을 수 없다.
위원회의 심사가 마쳐지지 않은 법률안을 직권상정함에 있어서 교섭단체대표의원과 협의를 거칠 것을 규정한 국회법 제93조의2 제1항에 관해서도 마찬
가지이다. 위원회중심주의를 취하고 있는 현 실정 하에서 위원회에서 실질적으로 심사가 진행되지 않은 법률안이라면 국회의장이 본회의에 곧바로 직권상정하는 것은 예외적으로 신중한 협의를 거쳐 하도록 함으로써, 되도록 위원회에서 법률안에 대한 신중한 논의와 질의·토론의 기회가 보장되도록 하라는것이 위 법률조항의 취지라고 볼 수 있을 것이다. 그럼에도 피청구인은 위원회의 심사도 거치지 않은 이 사건 법률안들을 이 사건 본회의에 직권상정함에있어, 앞서 본 바와 같이 당일 오전 08:52경 심사기간을 여하히 지정하겠다는취지의 사실상 일방적 통보에 가까운 전화통화를 민주당 대표의원에게 하고,12:30경 이 사건 법률안들을 포함한 의사일정안을 민주당 대표의원실에 팩시밀리로 전달하였을 뿐인바, 이러한 사정만으로는 위 법률조항이 규정한‘협의’절차를 이행하였다고는 도저히 볼 수 없는 것이다.
따라서 피청구인은 이 사건 파견 동의안, 법률안들을 이 사건 본회의에 상정하는 과정에서 위 국회법 제85조, 제93조의2 제1항을 위반하였다.
다. 이 사건 의안들에 대한 심의·표결과정에서의 국회법 위반 여부
심의·표결과정에서 질의와 토론의 기회가 실질적으로 보장될 수 있도록 하기 위하여, 국회법 제93조는 모든 안건을 심의함에 있어 위원장의 심사보고를듣고 질의·토론을 거쳐 표결하도록 하고, 특히 위원회 심사를 거치지 아니한안건에 대하여는 국회의 의결로도 질의와 토론 과정을 생략할 수 없도록 하고있다. 위원회 심사를 거치지 아니한 안건의 경우 위원회 단계에서 질의ㆍ토론과정을 거친 바 없이 상정되는 것인 만큼, 본회의에서 질의와 토론의 기회조차부여되지 않는다면 질의ㆍ토론 등을 통한 심의과정을 전혀 거치지 않은 채 표결에 이르게 됨으로써 국회 의사결정과정의 근간이 흔들리고 나아가 대의민주주의 헌법원칙이 훼손될 위험성을 배제할 수 없기 때문이다.
따라서 국회의장으로서는 특히 위원회 심사를 거치지 아니한 안건을 심의함에 있어서는, 사전에 질의·토론 신청이 없었고 아무리 장내 소란이 발생한 상태라 하더라도,“질의ㆍ토론 신청이 없으므로 질의ㆍ토론을 생략하겠다.”고 말하고 표결 절차에 나아갈 수는 있다 할 것이지만, 질의ㆍ토론 신청이 있었는지여부를 확인하거나 이를 언급도 하지 아니한 채 질의ㆍ토론을 생략하고 곧바로 표결처리에 나아가는 의사진행은 국회의원에게 부여된 질의ㆍ토론의 기회를 원천적으로 봉쇄하는 것과 다름없어 정당화될 수 없다(헌재 2009. 10. 29.2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 53 참조).
그런데 피청구인은 이 사건 본회의에서 이 사건 의안들을 심의함에 있어,
제일 먼저 상정된 이 사건 예산안에 관한 위원장의 심사보고시까지도 본회의개의 이전에 발생하였던 장내 소란상태가 해소되지 않고 의사진행에 방해를받고 있다는 이유로 곧바로 이 사건 예산안에 대한 표결절차를 진행한 다음,위원회의 심의를 거치지 않았던 것이어서 본회의에서의 질의·토론과정이필수적으로 이루어져야 했었던 이 사건 파견 동의안, 법률안들을 심의함에있어서도,“회의장 소란으로 인해서 제안설명 및 심사보고가 불가능하므로모든 안건에 대한 제안설명 및 심사보고를 단말기의 자료로 대체하겠다”고선언하고 각 안건에 대한 제안설명 후에‘질의·토론 신청이 있었는지 여부를 확인하거나 그에 관한 언급도 하지 아니한 채’곧바로 표결절차를 진행해버렸으므로, 이와 같은 피청구인의 의사진행은 당시 본회의 개의를 전후하여본회의장 내에 혼란상황이 지속되었던 사정을 아무리 감안한다 하더라도 국회의원에게 부여된 질의·토론의 기회를 실질적으로 보장한 것이라고는 결코 볼 수 없다 할 것이다.
그러므로 이 사건 의안들을 심의ㆍ표결하는 과정에서도 피청구인은 국회법제93조를 위반하였다.
라. 소결
그렇다면 피청구인의 이 사건 가결선포행위는 헌법상 보장된 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 것임이 분명하므로, 그 확인을 구하는 이 사건 심판청구는 이유 있어 이를 인용하여야 할 것이다.
6. 무효확인청구 부분에 관한 별개의견

가. 재판관 이강국의 별개의견
나는 이 사건 심판청구 중 이 사건 가결선포행위에 관한 무효확인청구 부분을 기각해야 한다는 다수의견의 결론에는 동의하나, 그렇게 보는 근거에 대해서는 견해를 달리하므로, 아래와 같이 견해를 밝힌다.
권한쟁의심판 중 특히 국가기관 상호 간의 권한쟁의에 있어서는, 헌법재판소는 원칙적으로 헌법재판소법 제66조 제1항에 의하여 심판대상인 피청구인이 한 처분의 위헌·위법 여부만을 확인하여야 하고, 거기서 더 나아가 헌법재판소법 제66조 제2항 전문이 규정하고 있는 부가적이고 재량적인 처분의 취소나 무효확인과 같은 형성적 결정을 하는 것은 자제해야 할 것이다. 그 이유는첫째, 국가기관으로서의 피청구인의 정치적 형성권을 존중해야 하고, 둘째, 국가기관인 피청구인에게 여러 가지의 정치적 형성가능성이 존재하는 경우에는헌법재판소에 의한 취소 또는 무효확인 결정과 같은 독자적인 형성행위에 의
해서는 궁극적으로 합헌적인 상태를 회복할 수 없기 때문이다. 다만, 예외적으로 국가기관 상호간의 권한쟁의에 있어서도 권한침해 처분이 헌법에 위반되어그 하자가 중대하고, 국가기관이지만 피청구인의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없거나 피청구인에게 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없는 경우에는권능질서의 회복을 위하여 취소·무효확인 결정을 부가적으로 선언함으로써침해 처분의 효력을 형성적으로 소멸시킬 수는 있을 것이다(헌재 2011. 8. 30.2009헌라7, 공보 179, 1225, 1232 참조).
나아가, 국가기관 간의 권한쟁의 중에서도 특히 입법관련 처분을 비롯하여국회가 합의체로서 결정하는 의사결정에 관하여는 더 한층의 각별한 고려가필요하다. 국회는 국민들의 직접선거에 의하여 선출된 국회의원들로 구성된합의체의 국가의사결정기관으로서 민주적 정당성이 강한 국민의 대의기관이고, 광범위한 입법형성권을 가지고 있는 입법기관이며 동시에 국정통제기관이다. 그리고 권력분립의 원칙과 의회주의 사상에 근거하여 국회의 자율권은 헌법적으로 보장되고 있다(헌법 제64조 제1항 참조). 이러한 국회의 특별한 헌법적 지위와 권한, 그리고 국회가 가지고 있는 광범위한 정치적 형성권과 정치적형성방법까지 고려한다면, 국회의 의사결정과정에서 발생하는 구성원 간의 권한침해 여부에 관한 권한쟁의심판에 있어서는 원칙적으로 처분이 헌법과 법률에 위반되는지 여부만을 밝혀서 그 종국결정의 기속력 자체에 의하여 국회로하여금 스스로 합헌적인 상태를 구현하도록 하여 손상된 헌법상의 권한질서를다시 회복시켜야 하는 것이지, 이를 넘어 헌법재판소법 제66조 제2항 전문에의한 취소나 무효확인으로까지 나아가 처분의 효력에 관한 형성적 결정을 하여 국회의 정치적 과정에 적극적으로 개입하는 것은 합당하지 않은 것이다(헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7, 공보 179, 1225, 1232 참조).
그러므로 이 사건에서는 피청구인이 한 이 사건 의안들에 대한 가결선포행위가 청구인들의 심의·표결권을 침해한 것으로 확인하면 족하다고 할 것이다. 피청구인과 국회는 위 권한침해확인 결정의 기속력에 의하여 위 침해 처분의 위헌·위법 상태를 제거하여야 할 법적 의무를 부담하게 되었고, 다만 그제거의 방법만은 피청구인을 포함한 국회의 자율적 처리에 맡겨지게 되는 것이다. 따라서 피청구인과 국회는 위 권리침해확인 결정의 기속력과‘국가기관상호존중의 원칙’에 따라 자율적인 정치적 형성에 의하여 위 침해 처분의 위헌·위법 상태를 제거하는 노력을 하는 것이 마땅할 것이다.
결국, 이 사건 의안들에 대한 피청구인의 가결선포행위에 대한 무효확인을
구하는 청구인들의 이 사건 심판청구는 기각함이 상당하다.

나. 재판관 김종대의 별개의견
나는 이 사건 심판청구 중 이 사건 가결선포행위에 관한 무효확인청구 부분을 기각해야 한다는 다수의견의 결론에는 동의하나, 그렇게 보는 근거에 대해서는 다음과 같이 견해를 달리한다.
일반적인‘처분’을 대상으로 하는 권한쟁의심판에 있어서는, 헌법재판소가피청구인의‘처분’이 청구인의 권한을 침해하였다고 인정할 경우 권한침해확인 결정에 부수하여 재량에 의하여 자유롭게 처분의 무효확인 또는 취소를선언하거나 부작위의 위법을 확인함으로써 다른 국가기관의 권한을 침해한처분의 효력을 직접적으로 결정할 수가 있지만(헌법재판소법 제66조 제2항),국회나 국회의장을 상대로 국회의 입법과정에서 또는 다른 형태의 의사결정과정에서 절차의 하자를 다투는 이 사건과 같은 특수한 유형의 권한쟁의심판에 있어서는, 비록 헌법재판소가 이를 헌법재판소법 제64조 제3호 소정의‘처분’의 일종으로 보아 심판의 대상으로 삼았다 하더라도 원칙적으로 이에 대해 위 법 제66조 제2항까지 확대적용하여 그 무효확인이나 취소 또는 부작위위법확인을 할 수 있다고 하여서는 안 된다.
그 근거는,ⅰ)권한쟁의심판제도의 목적은 침해된 권한의 존부 및 범위를확인함에 있지 헌법소원제도처럼 침해된 권한의 구제에 있는 것이 아니므로,나아가 처분의 무효 또는 취소를 구하려면 심판대상인 그‘처분’이 무효선언내지 취소할 수 있는 성질의 것이고 또 무효선언 내지 취소함이 타당한 경우에 한정되어야 하는데, 국회의 헌법상의 지위 및 권력분립의 원칙에 비추어 볼때, 국회의 입법행위 내지 전체로서의 의사결정에 관련되는 행위에 대하여 권한침해확인 결정이 있다 하여도 국회의 의사절차상 흠을 어떻게 처리할 것인가의 문제는 국회가 스스로 결정해야 할 고도의 정치적 자율성이 요청되는 문제로 취급해야 할 것이므로, 그 결과 제정된 법률 또는 형성된 의사결정 자체의 무효를 초래할 수도 있는‘무효선언 내지 취소’를 하는 것은 타당하지 않고,ⅱ)특히 법률안의 경우 가결선포행위를 무효확인하거나 취소할 경우 그것은실질적으로 해당 법률 전체의 효력을 무효화하는 결과를 초래하므로 그 인용결정도 법률의 위헌결정에 필요한 정족수인 재판관 6인 이상의 찬성요건을 충족해야 할 터인데, 권한쟁의심판의 절차를 이용하여 이를 처리할 경우에는 그에 못 미치는 재판관 5인의 찬성(7인이 평결할 경우에는 재판관 4인의 찬성)만으로도 인용결정이 이루어질 수 있다고 하는 것은 권한쟁의심판을 인정한 당
초의 제도적 취지를 벗어날 뿐만 아니라 법률의 위헌결정에 필요한 정족수를규정한 헌법 제113조 제1항의 취지에도 반하는 부당한 결과를 초래하기 때문이다.
다만, 그와 같은 처분의 무효확인이나 취소를 원칙적으로 부정한다 하더라도그 권한의 침해가 의회제도를 보장하는 헌법적 가치를 본질적으로 부인하는중대한 권한침해일 경우에는, 그 권한의 침해가 전적으로 청구인의 귀책사유로자초한 것이 아닌 한, 예외적으로 취소 또는 무효확인을 구할 여지는 있다 할것이다.
이 사건도 국회가 전체적인 합의체로서 대외적인 의사결정을 하는 것과 관련된 법률안들 및 예산안, 파견 동의안에 관한 피청구인의 가결선포행위를 대상으로 하는 권한쟁의 사건이고 그 권한 침해로 의회제도를 보장하는 헌법적가치가 본질적으로 부인된 것이라 보기 어려운 이상, 청구인들은 권한침해확인을 넘어 무효확인까지 구할 수는 없다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 가결선포행위에 관한 무효확인을 구하는 이 부분 청구는 이유 없어 기각하여야한다.

다. 재판관 송두환의 별개의견
나는 이 사건 심판청구 중 이 사건 가결선포행위에 관한 무효확인청구 부분을 기각해야 한다는 다수의견의 결론에는 동의하나, 그렇게 보는 근거에 대해서는 다음과 같이 견해를 달리한다.
법률안에 대한 국회 의결 과정에서 국회의원들의 심의ㆍ표결권이 침해된경우에, 그러한 권한침해행위의 효과를 제거하기 위하여는 그 권한침해행위들이 집약된 결과로서 이루어진 가결선포행위의 무효를 확인하거나 취소하는것이 원칙이라 할 것이다(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 83참조).
다만, 국회의 입법절차가 법률안의 제출부터 심의·표결 및 가결 선포와 정부에의 이송에 이르기까지 여러 과정을 거쳐 진행되는 특성상, 그 개개의 과정에서 의도적이든 아니든 헌법이나 법률의 규정이 제대로 준수되지 아니하여일부 국회의원들의 심의ㆍ표결권이 침해되었을 때, 그 모든 경우에 예외 없이곧바로 법률안의 가결선포행위를 무효로 한다면 국법질서의 안정에 위해를 초래하게 될 수도 있다. 따라서 국회의원들의 심의ㆍ표결권이 침해되었음이 인정되더라도 그 침해의 방법이 사소한 법률위반에 해당하여 그 권한침해의 정도가 경미하다고 인정된다거나, 입법절차에 관한 헌법의 규정, 즉 다수결의 원
칙을 규정한 헌법 제49조, 회의공개의 원칙을 선언한 제50조를 명백히 위반한흠에 해당하는 것이 아니라는 등의 경우에는, 그 법률안의 가결선포행위를 곧바로 무효로 볼 것은 아니라는 것이 헌법재판소 선례의 취지에 맞는다고 할것이다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 172-173; 헌재 2009. 10. 29.2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 81-82, 85-86; 헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7, 공보179, 1225, 1231 참조).
이러한 견지에서 이 사건의 경우를 살피건대, 앞서 본 바와 같이 피청구인이이 사건 파견 동의안, 법률안들에 관하여 심사기간을 지정함에 있어 교섭단체대표의원과의 협의를 거치지 않았음은 물론 위원회가 충분한 심의를 하기에부족한 기간을 심사기간으로 지정함으로써 국회법 제85조를 위반하였고, 위원회의 심사가 마쳐지지 않은 이 사건 법률안들을 직권상정함에 있어 교섭단체대표의원과 협의를 거치지 않아 국회법 제93조의2 제1항을 위반하였으며, 이사건 의안들에 대한 질의·토론과정에서 국회법 제93조를 위반한 흠은 있으나, 그 밖의 국회법상 위반사항 또는 나아가 헌법에 규정된 다수결의 원칙(제49조)이나 회의공개의 원칙(제50조) 등 국회의 의사원칙을 위반하였다고 볼만한 사정은 없다.
그렇다면 피청구인이 이 사건 가결선포행위에 이르기까지의 의사절차 진행과정에서 위 국회법 규정들을 위반한 흠이 있어 청구인들의 심의·표결권이침해되긴 하였으나, 그 위반의 정도가 이 사건 의안들에 관한 가결선포행위를모두 무효화할 정도에 이른 것은 아니라고 판단되므로, 이 사건 심판청구 중피청구인의 이 사건 가결선포행위의 무효확인을 구하는 부분에 대하여는 다수의견과 결론을 같이 하는 것이다.
재판관  이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환박한철 이정미
[별지 1]청구인 목록 생략
[별지 2]관련 법령
[헌법]
제49조 국회는 헌법 또는 법률에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. 가부동수인 때에는 부결된 것
으로 본다.
제50조①국회의 회의는 공개한다. 다만, 출석의원 과반수의 찬성이 있거나의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공개하지 아니할수 있다.
제54조①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.
제60조①국회는 선전포고, 국군의 외국에의 파견 또는 외국군대의 대한민국 영역 안에서의 주류에 대한 동의권을 가진다.
[헌법재판소법]
제61조(청구 사유)①국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 유무 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는해당 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수있다.
②제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위(不作爲)가 헌법 또는법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이있는 경우에만 할 수 있다.
제66조(결정의 내용)①헌법재판소는 심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 유무 또는 범위에 관하여 판단한다.
②제1항의 경우에 헌법재판소는 권한침해의 원인이 된 피청구인의 처분을취소하거나 그 무효를 확인할 수 있고, 헌법재판소가 부작위에 대한 심판청구를 인용하는 결정을 한 때에는 피청구인은 결정 취지에 따른 처분을 하여야한다.
[국회법]
제10조(의장의 직무) 의장은 국회를 대표하고 의사를 정리하며, 질서를 유지하고 사무를 감독한다.
제12조(부의장의 의장직무대리)①의장이 사고가 있을 때에는 의장이 지정하는 부의장이 그 직무를 대리한다.
②의장이 심신상실 등 부득이한 사유로 의사표시를 할 수 없게 되어 직무대리자를 지정할 수 없는 때에는 소속의원수가 많은 교섭단체소속인 부의장의순으로 의장의 직무를 대행한다.
제81조(상임위원회 회부)①의장은 의안이 발의 또는 제출된 때에는 이를인쇄하여 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며, 소관상임위원회에 회부하여그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 다만, 폐회 또는 휴회 등으로 본회의에
보고할 수 없을 때에는 이를 생략하고 회부할 수 있다.
제84조(예산안ㆍ결산의 회부 및 심사)①예산안과 결산은 소관상임위원회에 회부하고, 소관상임위원회는 예비심사를 하여 그 결과를 의장에게 보고한다. 이 경우 예산안에 대하여는 본회의에서 정부의 시정연설을 듣는다.
②의장은 예산안과 결산에 제1항의 보고서를 첨부하여 이를 예산결산특별위원회에 회부하고 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 때에 국회는 본회의 의결후 정부 또는 해당기관에 변상 및 징계조치 등 그 시정을 요구하고, 정부 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체없이 처리하여 그 결과를 국회에 보고하여야 한다.
⑥의장은 예산안과 결산을 소관상임위원회에 회부할 때에는 심사기간을 정할 수 있으며, 상임위원회가 이유없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 이를 바로 예산결산특별위원회에 회부할 수 있다.
제85조(심사기간)①의장은 위원회에 회부하는 안건 또는 회부된 안건에대하여 심사기간을 지정할 수 있다. 이 경우 의장은 각 교섭단체대표의원과 협의하여야 한다.
②제1항의 경우 위원회가 이유없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 의장은 중간보고를 들은 후 다른 위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부의할 수 있다.
제93조(안건심의) 본회의는 안건을 심의함에 있어서 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의·토론을 거쳐 표결한다. 다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 제안자가 그 취지를 설명하여야 하고, 위원회의심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있다.
제93조의2(법률안의 본회의 상정시기)①본회의는 위원회가 법률안에 대한심사를 마치고 의장에게 그 보고서를 제출한 후 1일을 경과하지 아니한 때에는 이를 의사일정으로 상정할 수 없다. 다만, 의장이 특별한 사유로 각 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳐 이를 정한 경우에는 그러하지 아니하다.
②정기회 기간 중에 위원회 또는 본회의에 상정하는 법률안은 다음 연도의예산안처리에 부수하는 법률안에 한한다. 다만, 긴급하고 불가피한 사유로 위원회 또는 본회의 의결이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
제99조(발언의 허가)①의원이 발언하려고 할 때에는 미리 의장에게 통지하여 허가를 받아야 한다.
②발언통지를 하지 아니한 의원은 통지를 한 의원의 발언이 끝난 다음 의장의 허가를 받아 발언할 수 있다.
③의사진행에 관한 발언은 발언요지를 의장에게 미리 통지하여야 하며, 의장은 의제에 직접 관계가 있거나 긴급히 처리할 필요가 있다고 인정되는 것은즉시 허가하고, 그 외의 것은 의장이 그 허가의 시기를 정한다.
제106조(토론의 통지)①의사일정에 올린 안건에 대하여 토론하고자 하는의원은 미리 반대 또는 찬성의 뜻을 의장에게 통지하여야 한다.
②의장은 제1항의 통지를 받은 순서와 그 소속교섭단체를 고려하여 반대자와 찬성자를 교대로 발언하게 하되 반대자에게 먼저 발언하게 한다.
제109조(의결정족수) 의사는 헌법 또는 이 법에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다.
제110조(표결의 선포)①표결할 때에는 의장이 표결할 안건의 제목을 의장석에서 선포하여야 한다.
②의장이 표결을 선포한 때에는 누구든지 그 안건에 관하여 발언할 수 없다.
pansiMatt: 1. 피청구인(국회의장)이 2010. 12. 8. 열린 제294회 국회(정기회) 제15차 본회의(이하 ‘이 사건 본회의’라 한다)에서 2011년도 예산안, 국군부대의 아랍에미리트군 교육 훈련 지원 등에 관한 파견 동의안 외 4건의 법률안(이하 ‘이 사건 의안들’이라 한다)을 상정하고 심의·의결하는 과정에서 국회법을 위반한 사정이 있는지(소극)
2. 피청구인이 이 사건 본회의에서 이 사건 의안들에 관하여 가결을 선포한 행위가 청구인들(국회의원)의 심의·표결권을 침해하였는지 여부(소극)
3. 피청구인이 한 이 사건 가결선포행위가 무효인지 여부(소극)
decisionGst: 1. 국회법상 ‘협의’의 개념은 의견을 교환하고 수렴하는 절차로서 다양한 방식으로 이루어질 수 있고, 그에 대한 판단과 결정 역시 종국적으로 국회의장에 맡겨져 있다. 피청구인이 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대하여 심사기간을 지정하기 전에 교섭단체대표의원과 전화통화를 하였고, 이 사건 법률안을 이 사건 본회의에 직권상정하기 전에 교섭단체대표의원에게 팩시밀리로 의사일정안을 송부한 이상, 피청구인이 이 사건 의안들을 본회의에 상정함에 있어 국회법 제85조, 제93조의2 제1항에서 말하는 협의 절차를 거치지 않았다고 할 수 없다. 또한 지정된 심사기간이 2시간 남짓 밖에 되지 않는다는 사정만으로 국회법 제85조에서 말하는 심사기간 지정 제도의 취지에 반한다고 할 수도 없다.
위원회의 심사를 거치지 않고 곧바로 본회의에 상정된 안건에 대하여 제안자가 취지 설명을 하고 질의·토론 절차를 생략할 수 없도록 규정한 국회법 제93조상의 ‘취지 설명’은 서면이나 컴퓨터 단말기
에 의한 설명 등으로 대체될 수 있고, 이 사건 본회의에 상정된 의안들에 관한 정보는 이 사건 본회의 개의 직전부터 본회의장 컴퓨터 단말기 시스템을 통하여 그 취지와 내용을 알 수 있는 상태에 있었으므로, 이 사건 의안들에 관한 제안자의 취지 설명 또는 심사보고가 컴퓨터 단말기로 대체되었다는 사정만으로는 국회법 제93조를 위반하였다고 할 수 없다. 또한 위와 같이 이 사건 의안들에 관하여 국회의안정보시스템을 통하여 그 내용과 취지에 대한 조회가 가능하였던 점, 이 사건 법률안 중 하나에 관하여는 의원 1인의 토론신청이 사전에 있었고 실제로 토론이 이루어졌던 점 등에 비추어 볼 때, 청구인들은 이 사건 의안들에 대한 본회의 심의과정에서 서면으로든 구두로든 미리 질의·토론을 신청할 수 있는 기회가 충분하였음에도 질의신청을 하지 않은 것으로 보아야 할 것이므로, 질의·토론 신청이 없다는 이유로 그 절차를 생략하고 곧바로 표결로 나아간 피청구인의 행위 역시 국회법 제93조에 위반된다고 볼 수 없다. 
2. 피청구인이 이 사건 의안들을 이 사건 본회의에 상정하는 과정은 물론 심의·의결하는 과정에서 국회법에 위반된 사정이 없으므로, 피청구인의 이 사건 가결선포행위는 청구인들의 심의·표결권을 침해한 것이 아니다. 
3. 피청구인의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 심의·표결권을 침해하였다고 볼 수 없으므로, 그 무효확인을 구하는 청구 역시 이유 없다.
재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 송두환의 권한침해확인청구 부분에 관한 반대의견
1. 국회의원의 심의·표결권을 보장하기 위해서는 국회 내 본회의는 물론 위원회 단계의 의사결정과정에서도 실질적인 질의와 토론의 기회가 보장되어 있어야 한다. 그런데 피청구인은 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대하여 심사기간을 지정함에 있어, 위원회에서의 실질적 심의가 이루어지기에는 현실적으로 불가능한 ‘2시간 남짓’의 심사기간을 지정하였을 뿐만 아니라, 이를 지정하는 과정에서도 ‘협의’의 주체라고 보기 어려운 비서실장을 통하여 심사기간을 지정하겠다는 의사를 일방적
으로 통보하는 내용의 통화를 하였을 뿐이므로, 심사기간을 지정하기 전에 교섭단체대표의원과 ‘협의’를 거치도록 한 국회법 제85조를 위반하였다. 또한 의사일정안을 교섭단체대표의원실에 팩시밀리로 송부한 것만으로는 법률안의 이 사건 본회의 직권상정을 위한 ‘협의’를 하였다고 볼 수도 없어 국회법 제93조의2 제1항에도 위반된다.
2. 국회법 제93조는 모든 안건을 심의함에 있어 질의·토론을 거치도록 하고 특히 위원회 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 국회의 의결로도 질의·토론 과정을 생략할 수 없도록 하고 있는데, 피청구인은 이 사건 의안들에 관하여 질의·토론 신청이 있었는지 여부를 확인하거나 언급도 하지 아니한 채 질의·토론 과정을 생략하고 곧바로 표결처리에 나아감으로써 질의·토론의 기회를 실질적으로 보장하지 않았으므로, 이 사건 의안들을 심의·표결하는 과정에서 국회법 제93조를 위반하였다.
3. 따라서 피청구인의 이 사건 가결선포행위는 헌법상 보장된 청구인들의 심의·표결권을 침해한 것이다.
재판관 이강국의 무효확인청구 부분에 관한 별개의견
국회의 특별한 헌법적 지위와 권한, 광범위한 정치적 형성권을 고려할 때 국회의 의사결정과정에서 발생하는 구성원 간의 권한침해 여부에 관한 권한쟁의심판에 있어서는 원칙적으로 처분이 헌법상 보장된 심의·표결권을 침해하는지 여부만 확인하는 것이 바람직하고, 나아가 헌법재판소법 제66조 제2항 전문에 의한 취소나 무효확인으로까지 나아가는 것은 바람직하지 않다.
재판관 김종대의 무효확인청구 부분에 관한 별개의견
국회의 의사절차상 흠을 어떻게 처리할 것인가는 국회 스스로 결정해야 할 고도의 정치적 자율성이 요청되는 문제이므로 그 결과 제정된 법률 또는 형성된 의사결정 자체의 무효를 초래할 수도 있는 ‘무효선언 내지 취소’를 하는 것은 타당하지 않다. 특히 법률의 위헌결정에 필요한 정족수가 재판관 6인 이상의 찬성인 점에 비추어 보아도, ‘입법관련 행
위’에 대한 권한쟁의심판에 있어서는 원칙적으로 그 무효확인이나 취소를 해서는 안된다.
재판관 송두환의 무효확인청구 부분에 관한 별개의견
법률안이나 안건을 처리하는 여러 과정에서 헌법이나 법률의 규정이 제대로 준수되지 아니하여 일부 국회의원들의 심의·표결권이 침해되었을 때 그 모든 경우에 예외없이 곧바로 가결선포행위가 무효로 된다고 할 수는 없으며, 이 사건과 같이 국회법의 일부 규정을 위반하였을 뿐 헌법 제49조(다수결의 원칙), 제50조(회의공개의 원칙)를 명백히 위반한 흠이 아닌 경우에는 가결선포행위를 무효라고 선언할 수 없다.
refrnPrvsn: 헌법 제49조, 제50조, 제54조, 제60조
헌법재판소법 제61조(청구사유) ① 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 당해 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다.
② 제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 이를 할 수 있다.
헌법재판소법 제66조(결정의 내용) ① 헌법재판소는 심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 존부 또는 범위에 관하여 판단한다.
② 제1항의 경우에 헌법재판소는 권한침해의 원인이 된 피청구인의 처분을 취소하거나 그 무효를 확인할 수 있고, 헌법재판소가 부작위에 대한 심판청구를 인용하는 결정을 한 때에는 피청구인은 결정취지에 따른 처분을 하여야 한다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제10조(의장의 직무) 의장은 국회를 대표하고 의사를 정리하며, 질서를 유지하고 사무를 감독한다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제12조(부의장의 의장직무대리) ① 의장이 사고가 있을 때에는 의장이 지정하는 부의장이 그 직무를 대리한다.
② 의장이 심신상실 등 부득이한 사유로 의사표시를 할 수 없게 되어 직무대리자를 지정할 수 없는 때에는 소속의원수가 많은 교섭단체소속인 부의장의 순으로 의장의 직무를 대행한다. 
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제81조(상임위원회 회부) ① 의장은 의안이 발의 또는 제출된 때에는 이를 인쇄하여 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며, 소관상임위원회에 회부하여 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 다만, 폐회 또는 휴회 등으로 본회의에 보고할 수 없을 때에는 이를 생략하고 회부할 수 있다. 
② 의장은 안건이 어느 상임위원회의 소관에 속하는지 명백하지 아니할 때에는 국회운영위원회와 협의하여 상임위원회에 회부하되 협의가 이루어지지 아니할 때에는 의장이 소관상임위원회를 결정한다.
③ 의장은 발의 또는 제출된 의안과 직접적인 이해관계를 가지는 위원이 소관상임위원회 재적위원 과반수로 해당 의안의 심사에 공정을 기할 수 없다고 인정하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 그 의안을 국회운영위원회와 협의하여 다른 위원회에 회부하여 심사하게 할 수 있다.
④ 의장은 제1항의 규정에 의하여 의안을 의원에게 배부할 때에는 이를 전산망에 입력하여 의원이 이용할 수 있도록 하여야 한다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제84조(예산안ㆍ결산의 회부 및 심사) ① 예산안과 결산은 소관상임위원회에 회부하고, 소관상임위원회는 예비심사를 하여 그 결과를 의장에게 보고한다. 이 경우 예산안에 대하여는 본회의에서 정부의 시정연설을 듣는다.
② 의장은 예산안과 결산에 제1항의 보고서를 첨부하여 이를 예산결산특별위원회에 회부하고 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 때에 국회는 본회의 의결후 정부 또는 해당기관에 변상 및 징계조치 등 그 시정을 요구하고, 정부 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체없이 처리하여 그 결과를 국회에 보고하여야 한다. 
③ 예산결산특별위원회의 예산안 및 결산의 심사는 제안설명과 전문위원의 검토보고를 듣고 종합정책질의, 부별심사 또는 분과위원회심사 및 찬반토론을 거쳐 표결한다. 이 경우 위원장은 종합정책질의를 함에 있어서 간사와 협의하여 각 교섭단체별 대표질의 또는 교섭단체별 질의시간할당 등의 방법으로 그 기간을 정한다. 
④ 정보위원회는 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 국가정보원소관예산안과 결산, 국가정보원법 제3조 제1항 제5호에 규정된 정보 및 보안업무의 기획ㆍ조정 대상부처소관의 정보예산안과 결산에 대한 심사를 하여 그 결과를 해당 부처별 총액으로 하여 의장에게 보고하고, 의장은 정보위원회에서 심사한 예산안과 결산에 대하여 총액으로 예산결산특별위원회에 통보한다. 이 경우 정보위원회의 심사는 예산결산특별위원회의 심사로 본다.
⑤ 예산결산특별위원회는 소관상임위원회의 예비심사내용을 존중하여야 하며, 소관상임위원회에서 삭감한 세출예산 각항의 금액을 증가하게 하거나 새 비목을 설치할 경우에는 소관상임위원회의 동의를 얻어야 한다. 다만, 새 비목의 설치에 대한 동의요청이 소관상임위원회에 회부되어 그 회부된 때부터 72시간 이내에 동의여부가 예산결산특별위원회에 통지되지 아니한 경우에는 소관상임위원회의 동의가 있는 것으로 본다. 
⑥ 의장은 예산안과 결산을 소관상임위원회에 회부할 때에는 심사기간을 정할 수 있으며, 상임위원회가 이유없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 이를 바로 예산결산특별위원회에 회부할 수 있다.
⑦ 삭제 <2003.2.4.>
⑧ 위원회는 세목 또는 세율과 관계있는 법률의 제정 또는 개정을 전제로 하여 미리 제
출된 세입예산안은 이를 심사할 수 없다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제85조(심사기간) ① 의장은 위원회에 회부하는 안건 또는 회부된 안건에 대하여 심사기간을 지정할 수 있다. 이 경우 의장은 각 교섭단체대표의원과 협의하여야 한다.
② 제1항의 경우 위원회가 이유없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 의장은 중간보고를 들은 후 다른 위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부의할 수 있다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제93조(안건심의) 본회의는 안건을 심의함에 있어서 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의ㆍ토론을 거쳐 표결한다. 다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 제안자가 그 취지를 설명하여야 하고, 위원회의 심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제93조의2(법률안의 본회의 상정시기) ① 본회의는 위원회가 법률안에 대한 심사를 마치고 의장에게 그 보고서를 제출한 후 1일을 경과하지 아니한 때에는 이를 의사일정으로 상정할 수없다. 다만, 의장이 특별한 사유로 각 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳐 이를 정한 경우에는 그러하지 아니하다.
② 정기회 기간 중에 위원회 또는 본회의에 상정하는 법률안은 다음 연도의 예산안처리에 부수하는 법률안에 한한다. 다만, 긴급하고 불가피한 사유로 위원회 또는 본회의 의결이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제99조(발언의 허가) ① 의원이 발언하려고 할 때에는 미리 의장에게 통지하여 허가를 받아야 한다.
② 발언통지를 하지 아니한 의원은 통지를 한 의원의 발언이 끝난 다음 의장의 허가를 받아 발언할 수 있다.
③ 의사진행에 관한 발언은 발언요지를 의장에게 미리 통지하여야 하며, 의장은 의제에 직접 관계가 있거나 긴급히 처리할 필요가 있다고 인정되는 것은 즉시 허가하고, 그 외의 것은 의장이 그 허가의 시기를 정한다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제106조(토론의 통지) ① 의사일정에 올린 안건에 대하여 토론하고자 하는 의원은 미리 반대 또는 찬성의 뜻을 의장에게 통지하여야 한다.
② 의장은 제1항의 통지를 받은 순서와 그 소속교섭단체를 고려하여 반대자와 찬성자를 교대로 발언하게 하되 반대자에게 먼저 발언하게 한다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제109조(의결정족수) 의사는 헌법 또는 이 법에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다.
국회법(2010. 6. 4. 법률 10339호로 개정된 것) 제110조(표결의 선포) ① 표결할 때에는 의장이 표결할 안건의 제목을 의장석에서 선포하여야 한다.
② 의장이 표결을 선포한 때에는 누구든지 그 안건에 관하여 발언할 수 없다.
refrnPrcdnt: 1. 헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154
헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609
헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 판례집 18-1상, 82
헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438
헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14
헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7, 공보 179, 1225
event: 청 구 인 1. 조승수(2010헌라5)
대리인 변호사 김정진
2. 박지원 외 84인(2010헌라6, 별지1 목록과 같음)
대리인 1. 법무법인 이수
담당변호사 최성용
2. 법무법인 해마루
담당변호사 천정배
3. 법무법인 원
담당변호사 유선호
4. 법무법인 이인
담당변호사 양승조
5. 법무법인 퍼스트
담당변호사 전현희
6. 변호사 임내현
피청구인 국회의장
대리인 변호사 허병조 외 3인
eventCol1: 청구인|1. 조승수(2010헌라5)대리인 변호사 김정진
2.박지원 외 84인(2010헌라6, 별지1 목록과 같음)
대리인 1. 법무법인 이수담당변호사 최성용
2. 법무법인 해마루담당변호사 천정배
3. 법무법인 원담당변호사 유선호
4. 법무법인 이인담당변호사 양승조
5. 법무법인 퍼스트담당변호사 전현희
6. 변호사 임내현
eventCol2: 피청구인|국회의장대리인 변호사 허병조 외 3인
reason: 1. 사건개요 및 심판대상
가. 사건개요
(1) 피청구인 국회의장(이하 ‘국회의장’이라 한다)으로부터 제294회 국회(정기회) 제15차 본회의(이하 ‘이 사건 본회의’라 한다)의 의사진행을 위임받은 국회부의장 정의화(이하 ‘국회부의장’이라 한다)는 2010. 12. 8. 16:44경 이 사건 본회의를 개의하고, 16:46경 2011년도 예산안(이하 ‘이 사건 예산안’이라 한다)을 상정한 후, 예산결산특별위원장으로 하여금 심사보고를 하도록 하였고, 예산결산특별위원장은 이 사건 예산안에 대한 제안설명은 단말기에 있는 것으로 대체하고, 예산결산특별위원회의 심사결과는 단말기에 게재되어 있는 것을 참고하여 달라는 취지의 심사보고를 하였다.
이에 국회부의장은 예산결산특별위원회의 심사과정에서 증액된 부분이나 새로 설치된 비목에 대하여 정부측의 의견을 듣기로 하면서 장내 소란을 이유로 정부의 증액동의는 서면으로 대체하도록 하고, 이 사건 예산안 등의 지출예산 각 항의 증액 부분과 새 비목 설치 부분에 대하여 정부로부터 동의한다는 취지의 의견서가 제출되었음을 고지하였다.
그 후 국회부의장은 이 사건 예산안에 대한 표결을 실시하여 재석 166인 중 찬성 165인, 반대 1인으로 가결되었음을 선포하였다.
(2) 이어 16:57경 국회부의장은 ‘국군부대의 아랍에미리트(UAE)군 교육 훈련 지원 등에 관한 파견 동의안’(이하 ‘이 사건 파견 동의안’이라 한다)을 상정한 후 "회의장의 소란으로 인하여 제안설명 및 심사보고가 불가능한 상황"이라는 이유로 제안설명 및 심사보고는 단말기의 자료를 참고하여 줄 것을 요청하고, 표결을 실시하여, 재석 157인 중 찬성 149인, 반대 2인, 기권 26인으로 가결되었음을 선포하였다.
(3) 다음으로 17:07경 국회부의장은, ‘친수구역 활용에 관한 특별법안’, ‘한국토지주택공사법 일부개정법률안’, ‘국립대학법인 서울대학교 설립&#183;운영에 관한 법률안’, ‘과학기술기본법 일부개정법률안’(이하 차례로 ‘이 사건 친수구역법안’, ‘이 사건 토지주택공사법안’, ‘이 사건 서울대학교법안’, ‘이 사건 과학기술법안’이라 하고, 이들을 통칭할 때는 ‘이 사건 법률안들’이라 한다)을 상정하고, 상정에 관하여 이의가 있었는데도 그대로 표결을 실시하여, 재석 168인 중 찬성 167인, 반대 1인으로 의사일정 상정의 건이 가결되었음을 선포하였다.
(4) 이어서 17:09경 국회부의장은 이 사건 친수구역법안을 상정하고, 제안설명은 단말기 자료로 대체한 후 표결을 실시하여, 재석 166인 중 찬성 164인, 반대 1인, 기권 1인으로 가결되었음을 선포하였으며, 다시 17:11경 국회부의장은 이 사건 토지주택공사법안을 상정하고, 제안설명은 단말기 자료로 대체한 후
표결을 실시하여, 재석 167인 전원 찬성으로 가결되었음을 선포하였다.
(5) 또한 17:36경 국회부의장은 이 사건 서울대학교법안, 과학기술법안을 상정하고, 제안설명을 단말기 자료로 대체한 후, 먼저 이 사건 서울대학교법안에 대하여 표결을 실시하여 재석 170인 중 찬성 145인, 반대 4인, 기권 21인으로 가결되었음을 선포하고, 그 후 이 사건 과학기술법안에 대하여 토론신청이 있음을 밝힌 뒤, 창조한국당 이용경 의원의 반대토론을 거쳐 토론을 종결하고 표결을 실시하여 재석 168인 중 찬성 136인, 반대 12인, 기권 20인으로 가결되었음을 선포하였다.
(6) 국회부의장은 이 사건 본회의 개의시부터 2010. 12. 8. 18:02경까지 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들을 비롯하여 합계 41건의 안건에 대한 의결절차를 진행한 후 18:03경 이 사건 본회의의 산회를 선포하였다.
(7) 이에 당시 진보신당 소속 국회의원인 청구인 조승수는 2010. 12. 16. 국회의장의 위임을 받은 국회부의장이 이 사건 본회의에서 이 사건 파견 동의안을 상정하여 투표를 실시하고 가결을 선포한 행위는 국군의 외국에의 파견 동의안에 대한 청구인의 심의&#183;표결권을 침해한 것이라고 주장하며, 국회의장을 상대로 위와 같은 가결선포행위에 대하여 청구인의 권한침해 확인 및 무효 확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다(2010헌라5).
(8) 그리고 당시 민주당 소속 국회의원인 나머지 청구인들은 2010. 12. 20. 이 사건 본회의에서 국회의장의 위임을 받은 국회부의장이 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들을 상정하여 투표를 실시하고 가결을 선포한 행위는 청구인들의 예산안, 국군의 외국에의 파견 동의안, 법률안에 대한 심의&#183;표결권을 침해한 것이라고 주장하며, 국회의장을 상대로 위 각 가결선포행위에 대하여 청구인들의 권한침해 확인 및 무효 확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다(2010헌라6).
나. 심판대상
(1) 이 사건 심판대상은 피청구인이 이 사건 본회의에서 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들의 가결을 선포한 행위가 청구인들이 국회의원으로서 갖는 예산안, 국군의 외국에의 파견 동의안, 법률안에 대한 심의&#183;표결권을 침해한 것인지 여부 및 나아가 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들에 대한 피청구인의 가결선포행위가 무효인지 여부이다.
이 사건 본회의에서 이 사건 각 의안에 대한 상정 및 심의절차를 진행하고 가결을 선포한 자는 국회부의장이나, 국회부의장은 국회의장의 위임에 따라
그 직무를 대리한 것에 지나지 않아(국회법 제12조 참조) 가결선포행위에 따른 법적 책임을 지는 주체가 될 수 없고, 다만 헌법 제48조에 따라 국회에서 선출되는 국가기관으로서 헌법과 법률에 의하여 국회를 대표하고 의사를 정리하며 질서를 유지하고 사무를 감독하는 지위에서 의안의 상정, 가결선포 등의 권한을 갖는 국회의장만이 그 가결선포행위의 법적인 주체가 된다 할 것이다(국회법 제10조, 제110조, 제113조 등, 헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 35; 헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7, 공보 179, 1225, 1228 등 참조).
따라서 국회부의장에 의하여 가결선포가 이루어지기까지 진행된 이 사건 각 의안에 관한 의안상정 또는 심의&#183;표결절차에 위헌&#183;위법의 사유가 있다면 이는 피청구인의 가결선포행위에 위헌&#183;위법의 사유가 있는 것으로 보아야 할 것이므로, 결국 이 사건은 피청구인의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 심의&#183;표결권을 침해하는지 여부에 관한 문제로 귀결된다 할 것이다(이하 사실인정의 편의를 위하여 특별히 국회의장, 국회부의장을 구분하는 이외에 ‘피청구인’이라고만 표시하는 경우 이는 국회부의장이 피청구인인 국회의장의 직무를 대리하는 경우를 포함하는 의미이다).
(2) 이 사건 심판대상과 관련된 헌법, 헌법재판소법 및 국회법 규정의 내용은 별지2 관련 법령 기재와 같다.
2. 당사자들의 주장 요지
가. 청구인들의 주장 요지
이 사건 파견 동의안은 소관 상임위원회에 상정조차 되지 않아 실질적인 심사가 전혀 이루어지지 않았고, 상임위원회 심사기간의 지정과 관련하여서도 교섭단체대표의원과의 협의절차를 거치지 않았는데도, 피청구인은 이 사건 파견 동의안을 이 사건 본회의에 상정하였다.
또한 피청구인은 개의 예정시간 45분 전에야 비로소 청구인에게 이 사건 파견 동의안의 상정을 통지하였고, 사전의 토론신청 등이 불가능한 상황이었음에도 불구하고 명시적인 질의&#183;토론신청의 기회를 부여하지 아니한 채 표결을 실시하여 가결을 선포하였다.
이는 국회법을 위반한 것으로서, 국군의 외국에의 파견에 대한 동의안에 관한 청구인의 심의&#183;표결권을 침해하였으므로 무효이다.
(가) 국회의장이 위원회에 회부하는 안건 또는 회부된 안건에 대하여 심사
기간을 지정할 경우 각 교섭단체대표의원과 반드시 협의하여야 함에도, 피청구인은 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대하여 이 사건 회의 당일 심사기간을 지정하면서 심사기간 지정 직전에야 비로소 국회의장 비서실장을 통하여 민주당 대표의원에게 휴대전화로 심사기간을 지정하였다는 통보를 하였을 뿐이므로, 위와 같은 협의절차를 거쳤다고 볼 수 없어 국회법에 위반된다.
(나) 본회의에 법률안에 대한 의사일정을 상정하기 위해서는 위원회가 법률안에 대한 심사를 마치고 국회의장에게 그 보고서를 제출한 후 1일을 경과하여야 하고, 다만 국회의장이 특별한 사유로 각 교섭단체대표의원과의 협의를 거친 경우만을 예외로 하고 있는데, 이 사건 예산안, 법률안들은 위와 같은 예외적인 협의를 거치지 않고 이 사건 본회의에 상정되었으므로, 이는 국회법을 위반한 것이다.
(다) 본회의에서 안건을 심사함에 있어 위원회의 심사를 거치지 아니한 것에 대하여는 제안자가 반드시 그 취지를 설명하여야 하는데도, 이 사건 본회의에서는 위원회의 심사를 거치지 아니한 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대하여 제안자에 의한 취지 설명이 없이 컴퓨터 단말기에 입력된 자료로 대체하였으므로, 이는 적법한 취지 설명의 방식이 아니어서 국회법에 위반된다.
(라) 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 본회의의 의결에 의하여도 질의&#183;토론절차를 생략할 수 없는데도 불구하고, 피청구인이 이 사건 본회의에서 가결선포한 안건들 가운데 이 사건 과학기술법안을 제외한 나머지 안건에 대하여는 실제로 질의&#183;토론이 이루어지지 않았음은 물론 실질적인 질의&#183;토론의 기회를 제공해 주지도 않았으므로, 이는 국회법을 위반한 것이다.
(마) 위와 같이 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들은 그 상정이나 심의&#183;표결절차에 있어 헌법과 국회법을 위반하였으므로, 이에 기하여 이루어진 피청구인의 가결선포행위는 청구인들의 심의&#183;표결권을 침해한 것으로서 무효이다.
나. 피청구인의 주장 요지
(1) 위원회에 회부된 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대하여 피청구인이 심사기간을 지정함에 있어 각 교섭단체대표의원과 협의하도록 하고 있으나, 여기에서 ‘협의’란 의견을 교환하고 수렴하는 절차에 불과하여 성질상 다양한 방식으로 이루어질 수 있는 것으로서, 피청구인은 이 사건 본회의 당일인 2010. 12. 8. 위 각 안건에 대하여 심사기간을 지정하기 전인 08:52경 비서실장을 통하여 각 교섭단체대표의원과 전화통화를 하는 방식으로 협의를 마쳤으므
로, 국회법에 위반되지 않는다.
(2) 위원회의 심사를 마치지 않은 법률안을 곧바로 본회의에 부의하기 위해서도 각 교섭단체대표의원과 협의하도록 되어 있으나, 피청구인은 이 사건 본회의 당일 12:30경 이 사건 법률안들을 포함한 당일의 의사일정안을 작성하여 각 교섭단체에 전달하는 방식으로 협의를 마쳤으므로, 국회법에 위반되지 않는다.
(3) 제안자의 취지 설명의 방식에는 제한이 없어 서면이나 컴퓨터 단말기에 의한 설명 등으로 대체할 수 있는데, 이 사건 파견 동의안, 법률안들의 경우 각 안건이 상정된 후 제안자의 취지 설명을 단말기의 자료에 의한 설명으로 대체하는 방식으로 절차를 진행하였으므로, 국회법에 위반되지 않는다.
(4) 의사일정의 확정 시점부터 표결선포 시점까지 질의ㆍ토론의 신청이 없을 경우 제안설명 후 바로 표결에 부치는 것이 국회의 관행인데, 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들의 경우 사전에 피청구인에게 질의&#183;토론을 신청한 의원이 없어 국회의 관행에 따라 표결절차로 나아간 것이므로, 국회법에 위반되지 않는다.
(5) 따라서 피청구인이 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들을 이 사건 본회의에 의안으로서 상정하고 의결하는 과정에서 헌법과 국회법을 위반한 사정이 있다 할 수 없으므로, 위 의결결과에 기하여 이루어진 피청구인의 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들(이하 통칭하여 ‘이 사건 의안들’이라 한다)에 대한 가결선포행위(이하 통칭하여 ‘이 사건 가결선포행위’라 한다)는 청구인들의 심의&#183;표결권을 침해한 것이라 할 수 없다.
3. 판  단
가. 이 사건의 쟁점
(1) 청구인들의 심의&#183;표결권
국회의원은 국민에 의하여 직접 선출되는 국민의 대표로서 헌법과 법률에 따라 여러 가지의 권한을 부여받는데, 그 중에서도 가장 중요하고 본질적인 것은 입법에 대한 권한임은 두 말할 나위가 없고, 이러한 권한에는 법률안의 제출권(헌법 제52조) 및 심의ㆍ표결권이 포함된다.
국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권은 의회민주주의의 원리, 입법권을 국회에 귀속시키고 있는 헌법 제40조, 국민에 의하여 선출되는 국회의원으로 국회를 구성한다고 규정한 헌법 제41조 제1항 및 국회의결에 관하여 규정한 헌법 제49조로부터 당연히 도출되는 헌법상의 권한이고, 이러한 국회의원의 법률안 심의ㆍ표결권은 헌법기관으로서의 국회의원 각자에게 모두 보장된다는 것 또한 의문의 여지가 없다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 169-170;
헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 40 참조).
국민을 대표하는 합의체 결정기관인 국회의 구성원으로서 국회의원이 갖는 이러한 심의&#183;표결권은, 비단 법률안에 대하여 의결을 하는 경우뿐만 아니라, 예산안을 심의&#183;확정하거나(헌법 제54조), 조약의 체결&#183;비준 등 국가의 중요정책에 관하여 동의권을 행사하거나(헌법 제58조, 제60조, 제79조 제2항 등), 헌법기관의 고위공직자를 선출하거나(헌법 제111조 제3항, 제114조 제2항), 그 임명에 관하여 동의권을 행사하는 등(헌법 제86조 제1항, 제98조 제2항, 제104조 제1항, 제2항, 제111조 제4항), 국회가 의결의 형태로 권한을 행사하는 모든 경우에 당연히 존재하는 것이다.
헌법이 국회에 이러한 권능을 부여한 취지는, 그 의사결정 과정에서 자유로운 질의&#183;토론 및 소수의견의 존중과 반대의견에 대한 설득을 통하여 국정의 모든 요소에 국민의 의사를 제대로 반영함으로써 진정한 의회주의를 실현하자는 것이므로, 국민에 의하여 선출되는 국회의원으로 국회를 구성한다는 헌법 제41조 제1항 및 다수결에 의한 의사결정원칙을 규정한 헌법 제49조의 입법취지는 국회가 갖는 기타의 권능을 행사하는 경우에도 동일하게 적용하는 것이 타당하기 때문이고, 국회법 또한 이러한 취지에서 예산안, 법률안을 포함한 각종 의안에 관하여 질의&#183;토론을 거쳐 표결하도록 규정하고 있다(국회법 제93조 참조).
따라서 청구인들은 이 사건 예산안, 파견 동의안, 법률안들 모두에 대하여 그 안건의 의결과정에서 국회의원으로서 헌법과 법률에 의하여 부여받은 심의&#183;표결권을 갖는다.
(2) 심의&#183;표결권 침해 여부 판단의 쟁점
국회법에 따라 피청구인에게 국회의 의사진행 과정에 관한 폭넓은 권한이 부여되어 있긴 하지만, 피청구인이 이 사건 각 의안을 이 사건 본회의에 상정하거나 상정한 후 의안을 심의하고 표결하는 과정에서 국회법에 정한 절차를 명백히 위반하였다면 특별한 사정이 없는 한 국회의원인 청구인들의 심의&#183;표결권이 침해된다고 보아야 할 것이다(헌재 2011. 9. 20. 2009헌라7, 공보 179, 1225, 1229 참조).
이 사건에서 피청구인이 이 사건 가결선포행위에 이르기까지 국회법을 위반하였는지 여부가 문제되는 것은, 이 사건 의안들의 상정과정에서 국회법에 정한 절차를 준수하였는지, 이 사건 의안들의 심의&#183;표결과정에서 국회법에 정한 절차를 준수하였는지의 2단계로 나누어 논의할 수 있는데, 그 중 먼저 상정과정과 관련해서는, ① 위원회에 회부된 이 사건 의안들에 대하여 심사기간을
지정함에 있어 각 교섭단체대표의원과 협의를 거쳤는지(국회법 제85조 위반 여부), ② 위원회가 심사를 마치지 아니한 이 사건 법률안들을 본회의에 직권상정하면서 각 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳤는지(국회법 제93조의2 제1항 위반 여부), ③ 예산부수법안이 아니어서 정기회 기간 중 본회의에 원칙적으로 상정할 수 없는 이 사건 법률안들을 본회의에 상정하여야 할 긴급하고 불가피한 사유가 있었는지(국회법 제93조의2 제2항 위반 여부)가 문제되고, 다음 심의&#183;표결과정과 관련해서는, ① 이 사건 예산안에 대하여 표결하기 전에 질의&#183;토론절차를 거쳤는지(국회법 제93조 본문 위반 여부), ② 위원회의 심의를 거치지 아니한 이 사건 파견 동의안, 법률안들을 이 사건 본회의에서 심의하려면 제안자의 취지설명 절차 및 질의&#183;토론절차가 반드시 필요한데, 컴퓨터 단말기로 취지 설명을 대체하고 곧바로 표결에 들어간 것을 두고 그러한 절차를 거쳤다고 할 수 있는지(국회법 제93조 단서 위반 여부)가 문제된다.
나. 이 사건 의안들에 대한 국회 본회의 상정 및 의결절차 진행 경위
당사자들 사이에 다툼 없거나 이 사건 기록과 변론에 나타난 자료를 종합하여 인정되는 사실은 다음과 같다(의안일정에 관하여 일부 불명확한 부분은 국회회의록 및 국회의 의안정보시스템에 나타난 전산정보를 바탕으로 하였다).
(1) 이 사건 본회의 당일인 2010. 12. 8. 08:52경 국회의장은 비서실장을 통하여 민주당 대표의원에게 이 사건 파견 동의안 및 법률안들에 관하여 심사기간을 지정하겠다는 취지의 통화를 하였다.
(2) 국회의장은 08:55경, 소관 상임위원회에 회부되었던 이 사건 파병 동의안, 법률안들에 대하여 심사기간을 그때로부터 당일 11:00까지로 지정하였다.
그러나 위 안건들에 대하여 소관 상임위원회는 지정된 시한까지 심사를 마치지 못하였고, 2010. 12. 8.자로 각 위원회로부터 다음과 같은 취지의 중간보고가 제출되었다.
의안명
심사회부일
상정일
심사완료 여부
파견 동의안
미상정
친수구역법안
미완료
토지주택공사법안
미완료
서울대학교법안
미상정
과학기술법안
미상정
(3) 국회의장은 12:30경 이 사건 의안들을 포함하여 이 사건 본회의에 상정할 안건들을 기재한 의사일정안을 민주당 대표의원실에 팩시밀리로 전달하고, 13:10경 및 13:15경 확정된 이 사건 본회의 의사일정을 각 의원실에 2회 통보하였으며, 13:24경 이 사건 예산안에 관한 예산결산특별위원회의 심사보고서가 제출되어 국회의안정보시스템에 등록되었다.
(4) 한편 11:58경부터 13:44경까지 이 사건 본회의에서의 심의&#183;표결을 위하여 회의장 컴퓨터단말기 시스템에 이 사건 의안들에 관한 정보가 입력되었고, 그 내용이 이 사건 본회의 개의시부터 각 의원석의 모니터에 표시되었다.
(5) 예정된 본회의 개시시각 이전부터 회의장에는 이 사건 의안들의 처리와 관련하여 국회의원들 사이에 물리적인 소란이 발생한 상태였고, 14:00경 국회의장이 이 사건 본회의에 관한 사회권을 국회부의장에게 위임한 후에도 개의시까지 그 상태가 지속되었다.
(6) 16:44경 이 사건 본회의가 개의되고 16:46 이 사건 예산안이 상정되었는데, 16:47 위와 같은 소란상태로 말미암아 이 사건 예산안에 대한 예산결산특별위원회 위원장의 심사보고가 사실상 불가능하게 되자, 예산결산특별위원회 위원장은 심사보고를 컴퓨터 단말기 자료로 대체하고, 이어 국회부의장은 위원회 심사과정에서 증액되거나 새로 설치된 비목에 대하여 정부측 의견을 듣기로 하면서 장내 소란을 이유로 정부의 증액동의는 서면으로 대체하도록 하며, 이 사건 예산안 등의 지출예산 각 항의 증액 부분과 새 비목 설치 부분에 대하여 정부로부터 동의한다는 취지의 의견서가 제출되었음을 고지한 후, 곧바로 이 사건 예산안에 대한 표결을 진행하였다.
(7) 이후 국회부의장은 본회의장 소란을 이유로 향후 안건들에 대한 제안설명 및 심사보고는 단말기 자료로 대체하겠다고 선언하고, 이후 상정되는 매 안건마다 제안설명 또는 심사보고를 단말기 자료로 대체하겠다고 언급한 후 곧바로 매 안건의 표결절차를 진행하였는데, 제안설명과 표결 절차 사이에 특별히 질의&#183;토론의 의사를 묻는 취지의 언급은 없었다.
다. 이 사건 가결선포행위로 인한 심의&#183;표결권 침해 여부에 관한 판단
(1) 이 사건 의안들에 대한 상정과정에서의 국회법 위반 여부
(가) 심사기간 지정에 있어서 위법 여부
1) 관련 국회법 규정의 내용
국회법 제81조는 "의장은 의안이 발의 또는 제출된 때에는 이를 인쇄하여 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며, 소관 상임위원회에 회부하여 그 심사
가 끝난 후 본회의에 부의한다. 다만, 폐회 또는 휴회 등으로 본회의에 보고할 수 없을 때에는 이를 생략하고 회부할 수 있다."고 규정하여, 의안에 대하여 원칙적으로 소관 상임위원회의 심사를 먼저 거치도록 규정하고 있다.
다만, 국회법 제85조 제1항은 "의장은 위원회에 회부하는 안건 또는 회부된 안건에 대하여 심사기간을 지정할 수 있다. 이 경우 의장은 각 교섭단체대표의원과 협의하여야 한다."고 규정하고, 나아가 제2항에서 "위원회가 이유 없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 의장은 중간보고를 들은 후 다른 위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부의할 수 있다."고 규정하여 국회의장이 위원회의 심사를 마치지 아니한 안건을 본회의에 직권으로 부의할 수 있는 예외를 인정하고 있다.
따라서 상임위원회에 회부된 안건에 대해서는, 국회의장은 각 교섭단체대표의원과 협의를 거쳐 심사기간을 지정해야 하고, 위원회가 그 기간 내에 이유 없이 심사를 마치지 아니하였다고 인정될 때 비로소 중간보고를 들은 후 해당 안건을 바로 본회의에 부의할 수 있는 것이다.
2) 판단
가) 우선, 이미 소관 상임위원회에 회부되어 있던 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대한 심사기간을 지정함에 있어 피청구인이 각 교섭단체대표의원과 ‘협의’를 거쳤는지에 관하여 살펴본다.
국회법상 ‘협의’의 개념은 의견을 교환하고 수렴하는 절차로서 그 성질상 다양한 방식으로 이루어질 수 있고, 그에 대한 판단과 결정은 종국적으로 국회의장에게 맡겨져 있다는 것이 우리 재판소의 선례인바(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 446 참조), 전화를 통한 협의 역시 허용된다 할 것이고, 비록 이 사건에서 위 심사기간을 지정하는 과정에서 교섭단체대표의원에게 한 전화통화의 내용이 청구인들 주장과 같이 확정된 심사기간 지정의 결과를 일방적으로 통보하는 식이었다 하더라도, 국회의 자율성을 존중하는 차원에서 협의에 대한 종국적인 판단과 결정을 국회의장에게 맡길 수밖에 없는 이상, 위 협의절차를 거치지 않았다고 보기는 어렵다 할 것이다.
나) 다음으로, 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대하여 피청구인이 지정한 심사기간이 2시간 남짓 밖에 되지 않아 위원회가 실질적인 심사를 하기에는 지나치게 짧은 결과 심사기간 지정에 관한 위 규정의 취지에 반하는 것은 아닌지 하는 의문도 있을 수 있다.
그러나 국회법 제85조의 심사기간 지정 제도는 원래 안건에 대한 위원회 심
사가 장기간 지연되거나 안건을 긴급히 처리하여야 할 필요가 있는 경우를 대비한 것이고{국회사무처, 국회법해설(2008), 380 참조}, 위 조항 자체에는 심사기간의 지정과 관련하여 시간적 한계를 설정하지 않고 있으며, 국회의 선례를 보더라도 심사기간을 그 지정일 중으로 정하고 당일 곧바로 본회의에 부의한 사례를 여러 건 발견할 수 있을 뿐만 아니라, 더욱이 위 안건들은 위원회에 회부된 지 적어도 1주일, 길게는 1년 남짓 지난 것이었음에도 심사가 그때까지 마쳐지지 않고 있었던 점 등에 비추어 보면, 위 안건들에 대하여 지정된 심사기간이 2시간 남짓이라는 사정만으로는 위 규정의 취지에 반한다고 단정하기는 어렵다 할 것이다.
다) 따라서 피청구인이 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 대하여 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳐 심사기간을 지정하고, 그 기간 내에 심사를 마치지 않았다는 중간보고를 확인한 후 위 안건들을 이 사건 본회의에 부의한 행위는 국회법 제85조에 위반되지 않는다.
(나) 직권상정에 있어서 위법 여부
1) 관련 국회법 규정의 내용
국회법 제93조의2 제1항은 "본회의는 위원회가 법률안에 대한 심사를 마치고 의장에게 그 보고서를 제출한 후 1일을 경과하지 아니한 때에는 이를 의사일정으로 상정할 수 없다. 다만, 의장이 특별한 사유로 각 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳐 이를 정한 경우에는 그러하지 아니한다."고 규정하여, 위원회의 심사를 마치지 않은 법률안에 대해서는 각 교섭단체대표의원과의 ‘협의’를 거치지 않으면 국회의장이 본회의에 직권상정 할 수 없도록 하고 있다.
2) 판단
이 사건 법률안들은 모두 위원회의 심사를 마치지 않은 상태였으므로 피청구인이 이를 이 사건 본회의에 직권상정하기 위해서는 교섭단체대표위원과의 협의를 반드시 거쳐야 함은 법문상 명백하다.
그러나 피청구인은 위 법률안들에 대한 심사기간 지정과정에서 이미 민주당 대표의원과 전화로 협의하였을 뿐만 아니라, 앞서 인정한 사실에 의하면 이 사건 본회의 당일 12:30경 피청구인이 민주당 대표의원실에 이 사건 본회의에 상정할 안건들에 관한 의사일정안을 팩시밀리로 전달하였는바, 이 역시 국회법상 협의의 일종으로 못 볼 바 아니므로, 이 사건 법률안들에 대한 본회의 직권상정 과정에서 국회법 제93조의2 제1항에 위반하여 협의절차를 거치지 않았다고 보기는 어렵다 할 것이다.
(다) 정기회 기간 중 예외적 상정에 있어서 위법 여부
1) 관련 국회법 규정의 내용
국회법 제93조의2 제2항은 "정기회 기간 중에 위원회 또는 본회의에 상정하는 법률안은 다음 연도의 예산안 처리에 부수하는 법률안에 한한다. 다만, 긴급하고 불가피한 사유로 위원회 또는 본회의 의결이 있는 경우에는 그러하지 아니하다."라고 규정함으로써, 정기회 기간 동안에는 주로 예산안 심의 및 국정감사가 충실히 이루어지도록 하는 반면 법률안은 가급적 연중 분산하여 임시회를 통해 처리할 수 있도록 유도하기 위하여, ‘다음 연도의 예산안 처리에 부수하는 법률안’을 제외한 일반 법률안의 경우는 ‘긴급하고 불가피한 사유’가 없으면 정기회 기간 동안의 본회의에 상정하지 못하도록 하고 있다.
2) 판단
위 규정에 대한 도입취지를 감안할 때, 여기에서 말하는 ‘예산안 처리에 부수하는 법률안’은 ‘예산이 수반되는 법률안’으로 넓게 해석할 필요가 있는데, 여기에는 다음 연도의 세입예산안과 직접 관련된 법률안, 다음 연도의 세입예산안 처리와 직접 관련된 법률안 및 재정제도의 변경을 가져오는 법률안 등이 포함되는 것으로 해석할 수 있다{국회사무처, 국회법해설(2008), 416 참조}.
그러나 구체적으로 정기회 본회의에 즈음하여 무엇이 위와 같이 예산안 처리에 부수하는 법률안인지, 예산안 처리에 부수하는 법률안이 아니지만 꼭 정기회 기간 중 본회의에 상정해야 할 예외적 필요가 있는지 여부를 판단하는 것과 관련해서는 국회의 자율권을 마땅히 존중할 필요가 있으므로, 그 요건과 사유를 지나치게 엄격하게 해석하는 것은 바람직하지 않다 할 것이다.
이 사건 친수구역법안은 당시 2011년도 예산안 중 상당 부분을 차지하고 있던 소위 4대강 사업의 예산과 밀접한 관련을 갖는 법률안인 반면, 나머지 법안들의 경우 예산안 처리에 부수하는 법률안인지 여부가 불명확한 점은 있으나, 그러한 사정만으로는 위 법률안들이 모두 예산안 처리에 부수하는 법률안으로 볼 수 없거나, 이 사건 본회의에 상정할 만한 ‘긴급하고 불가피한 사유’가 없었다고 단정하기는 어렵다 할 것이다.
따라서 피청구인이, 이 사건 법률안들을 예산안에 부수하는 법률안이거나, 그에 해당하지는 않지만 긴급하고 불가피한 사유가 있다고 판단하여 본회의의 의결을 거쳐 이 사건 본회의에 상정한 행위에는 국회법 제93조의2 제2항을 위반한 사정이 있다고 할 수 없다.
(2) 이 사건 의안들에 대한 심의&#183;표결과정에서의 국회법 위반 여부
(가) 제안설명 또는 심사보고 절차에 있어서 위법 여부
1) 관련 국회법 규정의 내용
국회법 제93조는 "본회의는 안건을 심의함에 있어서 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의&#183;토론을 거쳐 표결한다. 다만, 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 제안자가 그 취지를 설명하여야 하고 위원회의 심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있다."고 규정함으로써, 본회의의 안건을 심의할 때 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 의결절차로 나아가도록 하고 있고, 특히 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대해서는 당해 안건의 제안자가 그 취지를 설명한 후 의결절차로 나아가도록 하고 있다.
‘심사보고’는 위원회의 심사경과 및 결과와 소수의견 및 관련위원회의 의견 등 필요한 사항을 위원장이 본회의에 보고하는 절차인데(국회법 제67조 제1항), 미리 그에 관한 서면이 국회의장에게 보고된 후 본회의에서 각 의원에게 배부되므로(국회법 제66조), 위원장은 대개의 경우 심사보고서의 내용을 요약하여 보고하게 된다.
2) 판단
이 사건 예산안은 위원회의 심사를 거쳤으므로 이 사건 본회의에서 예산결산특별위원회 위원장의 심사보고가 이루어졌고, 이 사건 파견 동의안, 법률안들의 경우는 위원회의 심사를 거치지 않았으므로 취지 설명이 이루어졌다.
다만, 당시 본회의장내 소란으로 인하여 두 절차 다 컴퓨터 단말기에 의하여 대체하는 방식으로 진행되었으므로, 이러한 방식이 과연 위 국회법 조항에 위반된 것인지가 문제된다.
위 법조항에서 말하는 취지 설명의 방식에는 제한이 없으므로(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 630), 제안자가 발언석에서 구두설명을 하지 않더라도 서면이나 컴퓨터 단말기에 의한 설명 등으로 대체할 수 있다는 것이 우리 재판소의 선례인데(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 447), 제안취지의 설명이나 심사보고에 관한 위 국회법 규정의 취지는 심의&#183;표결에 참가할 국회의원에게 제안된 법안 또는 심사된 법안의 취지와 내용을 알리고자 하는 데 있다 할 것이므로, 위와 같은 선례의 법리는 ‘심사보고’ 절차에 관해서도 유사하게 적용될 수 있다 할 것이다.
이러한 선례의 입장과 국회법 규정의 취지에 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 본회의 개의 이전부터 국회의원들 사이에 물리적 충돌과 소란이 발생하여 이
사건 안건들에 대한 심사보고나 취지 설명에 즈음하여서도 발언대의 마이크를 사용하기 어려울 만큼 의사진행을 방해하는 소란이 계속되는 상황에서, 게다가 이 사건 본회의에 상정할 의사일정이 본회의 당일 13:15경 각 의원실에 통보되었고, 13:44경까지 이 사건 의안들에 관한 정보가 본회의장 컴퓨터 단말기 시스템에 입력되어 본회의 종료시까지 누구나 상정되는 안건들의 취지와 내용을 알 수 있었던 상태이었던 점을 종합해 보면, 이 사건에서 피청구인이 위원장의 심사보고 및 제안자의 취지 설명을 모두 컴퓨터 단말기로 대체하도록 한 것이 국회법 제93조에 위반된다고 할 수는 없다 할 것이다.
(나) 질의&#183;토론 절차에 있어서 위법 여부
1) 관련 국회법 규정의 내용
위 국회법 제93조는, 위원회의 심사를 거친 안건에 대해서는 질의&#183;토론을 거쳐 표결하되 의결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있는 반면, 위원회의 심사를 거치지 않고 곧바로 본회의에 상정된 안건의 경우에는 국회의 의결로도 질의와 토론의 과정을 생략할 수 없도록 하고 있다.
이는 위원회의 심의를 거치지 아니한 안건은 본회의 이전 단계의 입법절차에서 전혀 심의되지 아니한 안건이므로 본회의 입법절차에서 반드시 심의가 이루어져야 할 필요성이 있기 때문이다.
2) 판단
이 사건 예산안의 경우 질의와 토론 어느 하나를 생략하는 것에 관한 의결이 없었고, 이 사건 파견 동의안, 법률안들은 위원회의 심사를 거치지 않았음에도 질의와 토론 절차 모두 생략된 채 표결절차에 바로 나아갔으므로 위 국회법 조항을 위반한 것인지가 문제된다.
그러나 의장인 피청구인으로서는 질의ㆍ토론 절차의 운영에 있어서 우선 질의 유무를 확인한 후 질의신청이 없으면 토론에 들어가고, 토론신청도 없는지 확인한 후 표결에 들어가는 것이 원칙이라고 할 것이나, 실제 운영상 질의신청이 없는 경우에는 질의 부분을 생략하고 다음 단계로 넘어가도 무방하다는 것이 우리 재판소의 선례이고(헌재 2006. 2. 23. 2005헌라6, 판례집 18-1상, 82, 92; 헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 447 참조), 질의&#183;토론하려는 의원은 미리 의장에게 통지하여 허가를 받아야 하는 것이므로(국회법 제99조 제1항), 이 사건 안건들에 대한 심의과정에서 서면으로든 구두로든 미리 질의&#183;토론을 신청할 수 있는 기회가 충분하였음에도 신청이 없었다면 곧바로 표결절차로 진행하였더라도 위법하다고 볼 수 없을 것이다.
앞서 인정한 바와 같이 이 사건 본회의 의사일정이 당일 13:10경 및 13:15경 두 차례에 걸쳐 각 의원실에 통지되었고, 13:24경 이 사건 예산안에 관한 위원회의 심사보고서가 국회의안정보시스템에 등록된 이후에는 이 사건 안건들 모두에 관해 국회의안정보시스템을 통하여 그 내용과 취지에 대한 조회가 가능하였으며, 게다가 이 사건 과학기술법안에 관해서는 의원 1인의 토론신청이 사전에 있었고 그에 따라 실제로 토론이 이루어졌을 뿐만 아니라, 이 사건 본회의 회의록에 의하면 이 사건 각 안건에 대한 심의절차가 진행될 당시 ‘내려와!’, ‘멈춰!’, ‘날치기!’ ‘무효’, ‘그만해’, ‘정상적 토론하자고요’ 하는 등의 고함이 있었으나 명시적으로 질의신청을 한 의원은 없었던 점 등에 비추어 볼 때, 위와 같이 장내 소란으로 인하여 심사보고ㆍ제안설명 등 의사진행이 정상적으로 이루어지지 못하고 질의신청을 하는 의원도 없는 상황에서 피청구인이 ‘질의&#183;토론 신청 유무’에 대한 언급 없이 곧바로 표결절차에 나아간 행위가 국회법 제93조에 위반된다고 보기는 어렵다 할 것이다.
(3) 소결
따라서 피청구인이 이 사건 의안들을 이 사건 본회의에 상정하고 의결하는 과정에서 국회법에 위반하였음을 인정할 수 없으므로, 피청구인의 이 사건 가결선포행위로 말미암아 국회의원의 심의&#183;표결권이 침해되었다고 할 수 없다.
라. 이 사건 가결선포행위에 대한 무효확인청구에 관한 판단
앞서 본 바와 같이 피청구인이 이 사건 가결선포행위에 이르기까지 국회법에 위반되어 헌법과 법률에 의하여 부여받은 청구인들의 심의&#183;표결권을 침해하였다고 볼 수 없는 이상, 위 가결선포행위 또한 무효라고 할 수도 없다.
4. 결  론
그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유가 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 송두환의 아래 5.와 같은 권한침해확인청구 부분에 관한 반대의견과 아래 6.과 같은 무효확인청구 부분에 관한 별개의견을 제외한 나머지 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 송두환의 권한침해확인청구 부분에 관한 반대의견
우리는 다수의견과 달리 이 사건 의안들의 본회의 상정 과정 및 심의&#183;표결 과정이 국회법에 위반되어 결국 피청구인의 이 사건 가결선포행위가 청구인들의 심의&#183;표결권을 침해하였다고 생각하므로, 다음과 같이 견해를 밝힌다.
가. 국회의원의 심의&#183;표결권의 본질적 의미
국민의 권리의무에 관한 중요한 사항을 결정하는 국회에서는 구성원인 국회의원의 자유로운 참여와 질의ㆍ토론 등을 통하여 합의를 도출하는 과정과 절차가 의회민주주의의 원리상 무엇보다 중요한 의미를 가진다. 또한 헌법 제49조에서 규정하는 다수결의 원리는 의사형성과정에서 소수파에게 토론에 참가하여 다수파의 견해를 비판하고 반대의견을 밝힐 수 있는 기회를 보장함으로써 다수파와 소수파가 공개적이고 합리적인 토론을 거친 후 다수의 의사로 결정한다는 데 그 정당성이 있다. 그러므로 국회의 의사결정과정에서 대의민주주의가 제대로 실현되었다고 할 수 있기 위해서는 각 안건을 심사하는 위원회나 본회의 단계에서 국민을 대표하는 국회의원들에게 질의와 토론의 기회가 실질적으로 보장되었다고 평가할 수 있어야 한다. 따라서 의사결정과정에서 질의와 토론의 기회를 실질적으로 부여하는 것은 의회민주주의 원리 등에서 도출되는 국회의원의 심의&#183;표결권의 본질적 내용을 구성한다고 할 것이다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌라2, 판례집 20-1상, 438, 450 참조).
나. 이 사건 의안들에 대한 상정과정에서의 국회법 위반 여부
국민의 대의기관인 국회 내에서 모든 의사결정이 충분한 심의와 토론을 거쳐 진행될 것을 요구하는 헌법적 요청은 비단 국회의원 전원이 참가하게 되는 국회 본회의에서뿐만 아니라, 안건을 일차적으로 심의하게 되는 위원회에서도 역시 적용된다. 게다가 국회기능의 중점이 본회의에서 위원회로 옮겨져 위원회중심주의로 운영되고 있고, 법안 등의 의안에 대한 실질적인 심의가 위원회에서 이루어지고 있는 현실에 비추어 볼 때, 위원회 내에서의 의사결정과정에서 질의와 토론과정이 실질적으로 구현되도록 할 것이 더욱 요구되는 것이다.
그러므로 국회의장이 위원회의 심사를 위하여 심사기간을 지정할 때 각 교섭단체대표의원과 협의할 것을 의무지우고, 해당 기간 내에 위원회가 이유 없이 심사를 마치지 아니하였다고 판단할 때 중간보고를 들은 후 곧바로 해당 안건을 본회의에 부의할 수 있도록 규정한 국회법 제85조를 해석&#183;적용할 때에도, 위와 같은 헌법적 요청을 충분히 감안하여야 함이 마땅하다. 비록 위 조항에서 구체적으로 명시하지는 않았지만, 국회의장이 지정하는 ‘심사기간’은 해당 위원회에서의 심사와 논의가 제대로 이루어질 수 있을 정도로 상당한 기간이어야 하고, 또한 심사기간을 지정하기 전에 거쳐야 하는 각 교섭단체대표의원과의 ‘협의’ 역시 ‘합의’에 이를 것을 요하는 것은 아니나 적어도 위원회에서의 실질적인 심의를 전제로 진지하게 이루어져야 한다는 것이다. 그러한 사
정이 인정되지 않고서는, 지정된 심사기간 내에 위원회가 이유 없이 심사를 마치지 아니하였음을 이유로 해당 안건을 본회의에 부의하는 국회의장의 행위가 정당화될 수 없을 것이다.
돌이켜 이 사건에 관하여 살피건대, 비록 이 사건 파견 동의안, 법률안들이 이 사건 본회의가 있기 이전에 소관 상임위원회에 회부되긴 하였으나, 이 사건 파병 동의안, 서울대학교법안, 과학기술법안의 경우는 위원회에 상정 자체가 아직 되지 않았었고, 이 사건 친수구역법안의 경우 이 사건 본회의 하루 전인 2011. 12. 7. 상정되었지만 사실상 심의가 어려웠으므로, 이 사건 본회의 당일 08:55경 피청구인이 위 안건들에 대한 심사기간을 지정하기 위해서는 해당 안건들에 대한 위원회의 심의가 거의 이루어지지 않았던 점을 고려하여 적어도 제안설명과 이에 대한 위원회 소속 국회의원들의 질의와 응답 및 토론이 어느 정도 이루어질 수 있도록 배려하였어야 하고, 또한 그러한 전제에서 교섭단체대표의원과 사전 협의를 거쳤어야 할 것이다.
그런데 피청구인은 2010. 12. 8. 08:55경 위원회의 심의가 전혀 또는 거의 이루어지지 않은 위 안건들에 대하여 단 ‘2시간 여 후인 11:00’를 심사기한으로 한 심사기간을 지정하였고, 민주당 대표의원과 협의하였다는 경위 역시 협의의 주체라고 하기도 어려운 자신의 비서실장을 통하여 ‘심사기간을 지정하겠다’는 취지의 간단한 전화통화를 하였을 뿐인바, ‘2시간’의 심사기간이란 해당 위원회에서 회의를 열어 안건에 대한 제안설명과 질의&#183;토론을 하기에는 터무니없이 짧은 기간일 뿐만 아니라, 그렇게 짧은 심사기간을 이례적으로 지정하면서 교섭단체대표의원과 협의한 것이란 고작 자신의 비서실장을 통하여 심사기간을 지정하겠다는 의사를 사실상 일방적으로 통보한 것에 불과하므로, 이는 위원회에서 안건에 대한 심의와 토론이 이루어질 것을 전제로 한 ‘심사기간 지정’과 ‘협의’라고 결코 볼 수 없고, 오히려 이 사건 본회의에서 위 안건들을 강행으로라도 처리하겠다는 의도로 피청구인이 국회의장으로서 위 안건들을 본회의에 직권으로 부의할 수 있는 요건을 충족시키기 위해 형식적으로 2시간 남짓의 심사기간을 정한 후, 위원회가 이유 없이 심사를 마치지 아니하였는지에 관한 진지한 판단을 할 만한 시간적 여유도 없이 ‘중간보고’를 제출받고 이 사건 본회의에 서둘러 부의한 것이라고 볼 수밖에 없으니, 위 국회법 제85조의 취지에 반한다고 하지 않을 수 없다.
위원회의 심사가 마쳐지지 않은 법률안을 직권상정함에 있어서 교섭단체대표의원과 협의를 거칠 것을 규정한 국회법 제93조의2 제1항에 관해서도 마찬
가지이다. 위원회중심주의를 취하고 있는 현 실정 하에서 위원회에서 실질적으로 심사가 진행되지 않은 법률안이라면 국회의장이 본회의에 곧바로 직권상정하는 것은 예외적으로 신중한 협의를 거쳐 하도록 함으로써, 되도록 위원회에서 법률안에 대한 신중한 논의와 질의&#183;토론의 기회가 보장되도록 하라는 것이 위 법률조항의 취지라고 볼 수 있을 것이다. 그럼에도 피청구인은 위원회의 심사도 거치지 않은 이 사건 법률안들을 이 사건 본회의에 직권상정함에 있어, 앞서 본 바와 같이 당일 오전 08:52경 심사기간을 여하히 지정하겠다는 취지의 사실상 일방적 통보에 가까운 전화통화를 민주당 대표의원에게 하고, 12:30경 이 사건 법률안들을 포함한 의사일정안을 민주당 대표의원실에 팩시밀리로 전달하였을 뿐인바, 이러한 사정만으로는 위 법률조항이 규정한 ‘협의’절차를 이행하였다고는 도저히 볼 수 없는 것이다.
따라서 피청구인은 이 사건 파견 동의안, 법률안들을 이 사건 본회의에 상정하는 과정에서 위 국회법 제85조, 제93조의2 제1항을 위반하였다.
다. 이 사건 의안들에 대한 심의&#183;표결과정에서의 국회법 위반 여부
심의&#183;표결과정에서 질의와 토론의 기회가 실질적으로 보장될 수 있도록 하기 위하여, 국회법 제93조는 모든 안건을 심의함에 있어 위원장의 심사보고를 듣고 질의&#183;토론을 거쳐 표결하도록 하고, 특히 위원회 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여는 국회의 의결로도 질의와 토론 과정을 생략할 수 없도록 하고 있다. 위원회 심사를 거치지 아니한 안건의 경우 위원회 단계에서 질의ㆍ토론 과정을 거친 바 없이 상정되는 것인 만큼, 본회의에서 질의와 토론의 기회조차 부여되지 않는다면 질의ㆍ토론 등을 통한 심의과정을 전혀 거치지 않은 채 표결에 이르게 됨으로써 국회 의사결정과정의 근간이 흔들리고 나아가 대의민주주의 헌법원칙이 훼손될 위험성을 배제할 수 없기 때문이다.
따라서 국회의장으로서는 특히 위원회 심사를 거치지 아니한 안건을 심의함에 있어서는, 사전에 질의&#183;토론 신청이 없었고 아무리 장내 소란이 발생한 상태라 하더라도, "질의ㆍ토론 신청이 없으므로 질의ㆍ토론을 생략하겠다."고 말하고 표결 절차에 나아갈 수는 있다 할 것이지만, 질의ㆍ토론 신청이 있었는지 여부를 확인하거나 이를 언급도 하지 아니한 채 질의ㆍ토론을 생략하고 곧바로 표결처리에 나아가는 의사진행은 국회의원에게 부여된 질의ㆍ토론의 기회를 원천적으로 봉쇄하는 것과 다름없어 정당화될 수 없다(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 53 참조).
그런데 피청구인은 이 사건 본회의에서 이 사건 의안들을 심의함에 있어,
제일 먼저 상정된 이 사건 예산안에 관한 위원장의 심사보고시까지도 본회의 개의 이전에 발생하였던 장내 소란상태가 해소되지 않고 의사진행에 방해를 받고 있다는 이유로 곧바로 이 사건 예산안에 대한 표결절차를 진행한 다음, 위원회의 심의를 거치지 않았던 것이어서 본회의에서의 질의&#183;토론과정이 필수적으로 이루어져야 했었던 이 사건 파견 동의안, 법률안들을 심의함에 있어서도, "회의장 소란으로 인해서 제안설명 및 심사보고가 불가능하므로 모든 안건에 대한 제안설명 및 심사보고를 단말기의 자료로 대체하겠다"고 선언하고 각 안건에 대한 제안설명 후에 ‘질의&#183;토론 신청이 있었는지 여부를 확인하거나 그에 관한 언급도 하지 아니한 채’ 곧바로 표결절차를 진행해 버렸으므로, 이와 같은 피청구인의 의사진행은 당시 본회의 개의를 전후하여 본회의장 내에 혼란상황이 지속되었던 사정을 아무리 감안한다 하더라도 국회의원에게 부여된 질의&#183;토론의 기회를 실질적으로 보장한 것이라고는 결코 볼 수 없다 할 것이다.
그러므로 이 사건 의안들을 심의ㆍ표결하는 과정에서도 피청구인은 국회법 제93조를 위반하였다.
라. 소결
그렇다면 피청구인의 이 사건 가결선포행위는 헌법상 보장된 청구인들의 심의ㆍ표결권을 침해한 것임이 분명하므로, 그 확인을 구하는 이 사건 심판청구는 이유 있어 이를 인용하여야 할 것이다.
6. 무효확인청구 부분에 관한 별개의견
가. 재판관 이강국의 별개의견
나는 이 사건 심판청구 중 이 사건 가결선포행위에 관한 무효확인청구 부분을 기각해야 한다는 다수의견의 결론에는 동의하나, 그렇게 보는 근거에 대해서는 견해를 달리하므로, 아래와 같이 견해를 밝힌다.
권한쟁의심판 중 특히 국가기관 상호 간의 권한쟁의에 있어서는, 헌법재판소는 원칙적으로 헌법재판소법 제66조 제1항에 의하여 심판대상인 피청구인이 한 처분의 위헌&#183;위법 여부만을 확인하여야 하고, 거기서 더 나아가 헌법재판소법 제66조 제2항 전문이 규정하고 있는 부가적이고 재량적인 처분의 취소나 무효확인과 같은 형성적 결정을 하는 것은 자제해야 할 것이다. 그 이유는 첫째, 국가기관으로서의 피청구인의 정치적 형성권을 존중해야 하고, 둘째, 국가기관인 피청구인에게 여러 가지의 정치적 형성가능성이 존재하는 경우에는 헌법재판소에 의한 취소 또는 무효확인 결정과 같은 독자적인 형성행위에 의
해서는 궁극적으로 합헌적인 상태를 회복할 수 없기 때문이다. 다만, 예외적으로 국가기관 상호간의 권한쟁의에 있어서도 권한침해 처분이 헌법에 위반되어 그 하자가 중대하고, 국가기관이지만 피청구인의 정치적 형성권을 존중할 필요가 없거나 피청구인에게 다른 정치적 형성방법을 기대할 수 없는 경우에는 권능질서의 회복을 위하여 취소&#183;무효확인 결정을 부가적으로 선언함으로써 침해 처분의 효력을 형성적으로 소멸시킬 수는 있을 것이다(헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7, 공보 179, 1225, 1232 참조).
나아가, 국가기관 간의 권한쟁의 중에서도 특히 입법관련 처분을 비롯하여 국회가 합의체로서 결정하는 의사결정에 관하여는 더 한층의 각별한 고려가 필요하다. 국회는 국민들의 직접선거에 의하여 선출된 국회의원들로 구성된 합의체의 국가의사결정기관으로서 민주적 정당성이 강한 국민의 대의기관이고, 광범위한 입법형성권을 가지고 있는 입법기관이며 동시에 국정통제기관이다. 그리고 권력분립의 원칙과 의회주의 사상에 근거하여 국회의 자율권은 헌법적으로 보장되고 있다(헌법 제64조 제1항 참조). 이러한 국회의 특별한 헌법적 지위와 권한, 그리고 국회가 가지고 있는 광범위한 정치적 형성권과 정치적 형성방법까지 고려한다면, 국회의 의사결정과정에서 발생하는 구성원 간의 권한침해 여부에 관한 권한쟁의심판에 있어서는 원칙적으로 처분이 헌법과 법률에 위반되는지 여부만을 밝혀서 그 종국결정의 기속력 자체에 의하여 국회로 하여금 스스로 합헌적인 상태를 구현하도록 하여 손상된 헌법상의 권한질서를 다시 회복시켜야 하는 것이지, 이를 넘어 헌법재판소법 제66조 제2항 전문에 의한 취소나 무효확인으로까지 나아가 처분의 효력에 관한 형성적 결정을 하여 국회의 정치적 과정에 적극적으로 개입하는 것은 합당하지 않은 것이다(헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7, 공보 179, 1225, 1232 참조).
그러므로 이 사건에서는 피청구인이 한 이 사건 의안들에 대한 가결선포행위가 청구인들의 심의&#183;표결권을 침해한 것으로 확인하면 족하다고 할 것이다. 피청구인과 국회는 위 권한침해확인 결정의 기속력에 의하여 위 침해 처분의 위헌&#183;위법 상태를 제거하여야 할 법적 의무를 부담하게 되었고, 다만 그 제거의 방법만은 피청구인을 포함한 국회의 자율적 처리에 맡겨지게 되는 것이다. 따라서 피청구인과 국회는 위 권리침해확인 결정의 기속력과 ‘국가기관 상호존중의 원칙’에 따라 자율적인 정치적 형성에 의하여 위 침해 처분의 위헌&#183;위법 상태를 제거하는 노력을 하는 것이 마땅할 것이다.
결국, 이 사건 의안들에 대한 피청구인의 가결선포행위에 대한 무효확인을
구하는 청구인들의 이 사건 심판청구는 기각함이 상당하다.
나. 재판관 김종대의 별개의견
나는 이 사건 심판청구 중 이 사건 가결선포행위에 관한 무효확인청구 부분을 기각해야 한다는 다수의견의 결론에는 동의하나, 그렇게 보는 근거에 대해서는 다음과 같이 견해를 달리한다.
일반적인 ‘처분’을 대상으로 하는 권한쟁의심판에 있어서는, 헌법재판소가 피청구인의 ‘처분’이 청구인의 권한을 침해하였다고 인정할 경우 권한침해확인 결정에 부수하여 재량에 의하여 자유롭게 처분의 무효확인 또는 취소를 선언하거나 부작위의 위법을 확인함으로써 다른 국가기관의 권한을 침해한 처분의 효력을 직접적으로 결정할 수가 있지만(헌법재판소법 제66조 제2항), 국회나 국회의장을 상대로 국회의 입법과정에서 또는 다른 형태의 의사결정과정에서 절차의 하자를 다투는 이 사건과 같은 특수한 유형의 권한쟁의심판에 있어서는, 비록 헌법재판소가 이를 헌법재판소법 제64조 제3호 소정의 ‘처분’의 일종으로 보아 심판의 대상으로 삼았다 하더라도 원칙적으로 이에 대해 위 법 제66조 제2항까지 확대적용하여 그 무효확인이나 취소 또는 부작위 위법확인을 할 수 있다고 하여서는 안 된다.
그 근거는, ⅰ) 권한쟁의심판제도의 목적은 침해된 권한의 존부 및 범위를 확인함에 있지 헌법소원제도처럼 침해된 권한의 구제에 있는 것이 아니므로, 나아가 처분의 무효 또는 취소를 구하려면 심판대상인 그 ‘처분’이 무효선언 내지 취소할 수 있는 성질의 것이고 또 무효선언 내지 취소함이 타당한 경우에 한정되어야 하는데, 국회의 헌법상의 지위 및 권력분립의 원칙에 비추어 볼 때, 국회의 입법행위 내지 전체로서의 의사결정에 관련되는 행위에 대하여 권한침해확인 결정이 있다 하여도 국회의 의사절차상 흠을 어떻게 처리할 것인가의 문제는 국회가 스스로 결정해야 할 고도의 정치적 자율성이 요청되는 문제로 취급해야 할 것이므로, 그 결과 제정된 법률 또는 형성된 의사결정 자체의 무효를 초래할 수도 있는 ‘무효선언 내지 취소’를 하는 것은 타당하지 않고, ⅱ) 특히 법률안의 경우 가결선포행위를 무효확인하거나 취소할 경우 그것은 실질적으로 해당 법률 전체의 효력을 무효화하는 결과를 초래하므로 그 인용결정도 법률의 위헌결정에 필요한 정족수인 재판관 6인 이상의 찬성요건을 충족해야 할 터인데, 권한쟁의심판의 절차를 이용하여 이를 처리할 경우에는 그에 못 미치는 재판관 5인의 찬성(7인이 평결할 경우에는 재판관 4인의 찬성)만으로도 인용결정이 이루어질 수 있다고 하는 것은 권한쟁의심판을 인정한 당
초의 제도적 취지를 벗어날 뿐만 아니라 법률의 위헌결정에 필요한 정족수를 규정한 헌법 제113조 제1항의 취지에도 반하는 부당한 결과를 초래하기 때문이다.
다만, 그와 같은 처분의 무효확인이나 취소를 원칙적으로 부정한다 하더라도 그 권한의 침해가 의회제도를 보장하는 헌법적 가치를 본질적으로 부인하는 중대한 권한침해일 경우에는, 그 권한의 침해가 전적으로 청구인의 귀책사유로 자초한 것이 아닌 한, 예외적으로 취소 또는 무효확인을 구할 여지는 있다 할 것이다.
이 사건도 국회가 전체적인 합의체로서 대외적인 의사결정을 하는 것과 관련된 법률안들 및 예산안, 파견 동의안에 관한 피청구인의 가결선포행위를 대상으로 하는 권한쟁의 사건이고 그 권한 침해로 의회제도를 보장하는 헌법적 가치가 본질적으로 부인된 것이라 보기 어려운 이상, 청구인들은 권한침해확인을 넘어 무효확인까지 구할 수는 없다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 가결선포행위에 관한 무효확인을 구하는 이 부분 청구는 이유 없어 기각하여야 한다.
다. 재판관 송두환의 별개의견
나는 이 사건 심판청구 중 이 사건 가결선포행위에 관한 무효확인청구 부분을 기각해야 한다는 다수의견의 결론에는 동의하나, 그렇게 보는 근거에 대해서는 다음과 같이 견해를 달리한다.
법률안에 대한 국회 의결 과정에서 국회의원들의 심의ㆍ표결권이 침해된 경우에, 그러한 권한침해행위의 효과를 제거하기 위하여는 그 권한침해행위들이 집약된 결과로서 이루어진 가결선포행위의 무효를 확인하거나 취소하는 것이 원칙이라 할 것이다(헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 83 참조).
다만, 국회의 입법절차가 법률안의 제출부터 심의&#183;표결 및 가결 선포와 정부에의 이송에 이르기까지 여러 과정을 거쳐 진행되는 특성상, 그 개개의 과정에서 의도적이든 아니든 헌법이나 법률의 규정이 제대로 준수되지 아니하여 일부 국회의원들의 심의ㆍ표결권이 침해되었을 때, 그 모든 경우에 예외 없이 곧바로 법률안의 가결선포행위를 무효로 한다면 국법질서의 안정에 위해를 초래하게 될 수도 있다. 따라서 국회의원들의 심의ㆍ표결권이 침해되었음이 인정되더라도 그 침해의 방법이 사소한 법률위반에 해당하여 그 권한침해의 정도가 경미하다고 인정된다거나, 입법절차에 관한 헌법의 규정, 즉 다수결의 원
칙을 규정한 헌법 제49조, 회의공개의 원칙을 선언한 제50조를 명백히 위반한 흠에 해당하는 것이 아니라는 등의 경우에는, 그 법률안의 가결선포행위를 곧바로 무효로 볼 것은 아니라는 것이 헌법재판소 선례의 취지에 맞는다고 할 것이다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2, 판례집 9-2, 154, 172-173; 헌재 2009. 10. 29. 2009헌라8, 판례집 21-2하, 14, 81-82, 85-86; 헌재 2011. 8. 30. 2009헌라7, 공보 179, 1225, 1231 참조).
이러한 견지에서 이 사건의 경우를 살피건대, 앞서 본 바와 같이 피청구인이 이 사건 파견 동의안, 법률안들에 관하여 심사기간을 지정함에 있어 교섭단체대표의원과의 협의를 거치지 않았음은 물론 위원회가 충분한 심의를 하기에 부족한 기간을 심사기간으로 지정함으로써 국회법 제85조를 위반하였고, 위원회의 심사가 마쳐지지 않은 이 사건 법률안들을 직권상정함에 있어 교섭단체대표의원과 협의를 거치지 않아 국회법 제93조의2 제1항을 위반하였으며, 이 사건 의안들에 대한 질의&#183;토론과정에서 국회법 제93조를 위반한 흠은 있으나, 그 밖의 국회법상 위반사항 또는 나아가 헌법에 규정된 다수결의 원칙(제49조)이나 회의공개의 원칙(제50조) 등 국회의 의사원칙을 위반하였다고 볼만한 사정은 없다.
그렇다면 피청구인이 이 사건 가결선포행위에 이르기까지의 의사절차 진행과정에서 위 국회법 규정들을 위반한 흠이 있어 청구인들의 심의&#183;표결권이 침해되긴 하였으나, 그 위반의 정도가 이 사건 의안들에 관한 가결선포행위를 모두 무효화할 정도에 이른 것은 아니라고 판단되므로, 이 사건 심판청구 중 피청구인의 이 사건 가결선포행위의 무효확인을 구하는 부분에 대하여는 다수의견과 결론을 같이 하는 것이다.
volumeInfo: 24
seriesInfo: 1
pages: 48~79
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 기각
rstaDate: 20120223
eventType: 헌라