item: panreType: 판례집
eventNo: 2007헌라4
eventNm: 강남구 등과 국회간의 권한쟁의  
panreTitle: 강남구 등과 국회 간의 권한쟁의

panreInfo: (2010. 10. 28. 2007헌라4)

textOfDecision: 청구인들의 심판청구를 기각한다.
eventSummary: (1) 피청구인은 2007. 7. 3. 특별시 자치구 간의 심각한 재정불균형상태를 해소하기 위하여 특별시 관할구역 안에 있는 구의 경우에‘구세’인 재산세를‘특별시 및 구세’로 하고, 특별시장이 특별시분 재산세 전액을 관할구역 안의 자치구에 교부하는 것을 주요 내용으로 하는 지방세법 제6조의2 및 제6조의3을 신설하는 지방세법 개정 법률안을 본회의에서 가결하였고, 위 개정법률안은 2007.7. 20. 공포되어 2008. 1. 1.부터 시행되었다.
(2) 청구인들은 피청구인이 위 법률조항들을 제정한 행위로 인하여 청구인들의 재산세 중 50% 이상이 특별시 재산세로 귀속되고, 청구인들의 세수 감소및 특별시로의 종속가능성이 높아지므로, 위 법률조항들은 헌법이 보장하는 청구인들의 지방자치권 내지 지방재정권의 본질을 침해한다고 주장하며 2007. 8.31. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.

abjObt: (1) 이 사건의 심판대상은 피청구인이 지방세법 제6조의2 및 제6조의3(2007.7. 20. 법률 제8540호로 신설된 것, 이하‘이 사건 법률조항들’이라 한다)을 제정한 행위가 청구인들의 헌법상 지방자치권을 침해하는지 여부이다.
위 법률조항들의 내용은 다음과 같다.
지방세법(2007. 7. 20 법률 제8540호로 개정된 것) 제6조의2(특별시의 관할구역 안 재산세의 공동과세)①특별시 관할구역 안에 있는 구의 경우에 재산세
(선박 및 항공기에 대한 재산세를 제외한다)는 제6조에도 불구하고“특별시 및구세인 재산세”로 한다.
②제1항에 따른 특별시 및 구세인 재산세 중 특별시분 재산세와 구(區)분재산세는 각각 제3장 제2절에 따라 산출된 재산세액(제188조 제1항에 따른 표준세율을 적용하여 산출한 세액을 말한다)의 100분의 50을 그 세액으로 한다.이 경우 특별시분 재산세는 제6조 제1항의 보통세인 특별시세로 보고 구분 재산세는 제6조 제3항의 보통세인 구세로 본다.
제6조의3(특별시분 재산세의 교부)①특별시장은 제6조의2에 따른 특별시분재산세 전액을 관할 구역 안의 자치구에 교부하여야 한다.
②제1항에 따른 특별시분 재산세의 교부기준 및 교부방법 등 필요한 사항은자치구의 지방세수 등을 감안하여 특별시의 조례로 정한다. 다만, 교부기준을정하지 아니한 경우에는 자치구에 균등배분하여야 한다.
③제1항 및 제2항에 따라 특별시로부터 교부받은 재산세는 당해 자치구의재산세의 세입으로 본다.
(2) 관련 법령

caseRelatedOpinion: (1) 이 사건 법률조항들에 따라 청구인들인 기초자치단체와 특별시가 재산세 과세권을 공유할 경우, 기초자치단체의 고유세목인 재산세의 50% 이상의 세원이 특별시 세원으로 전환되는 결과가 초래되므로, 이 사건 법률조항들은 헌법상 보장된 청구인들의 지방자치권, 구체적으로는 지방재정권을 본질적으로 침해한다.
(2) 재산세 세수규모가 증가함에 따라 청구인들의 재산세 세수 감소규모도 증가할 것이고, 서울특별시가 청구인들의 재산세 감소분을 한시적으로 일부 보전(2008년 60%, 2009년 40%, 2010년 20%)하더라도 이는 개정 지방세법에서 규정한 것이 아니어서 아무런 법률적 효력이 없고, 서울특별시가 시세조례 제51조에 따라 특별시분 재산세를 각 자치구에 균등배분하는 것은 향후에 임의로 개정될 수 있어서 균등배분을 기대할 수 없으므로, 청구인들의 재산세 감소규모를 판단함에 있어서 재산세 감소분 일부 보전 부분과 특별시분 재산세 균등배분 부분을 감안해서는 안된다.
(3) 이 사건 법률조항들은 아래와 같은 이유로 과잉금지원칙에도 위배된다.
(가) 기초자치단체 사이의 재정불균형을 시정하고자 하는 입법목적이 정당하다고 하더라도 기초자치단체와 특별시 사이의 재산세 과세권 공유라는 방식은 이 사건 법률조항들의 입법목적을 달성하는 데 적절하지 않다.
(나) 재정불균형 해소라는 입법목적을 달성하는 데는 국세의 지방이양을 위한 세제개편이나, 지방재정조정제도의 적극적 활용 및 지방세법 제195조의2의 개정 등의 유효적절한 수단들이 있고 이들 수단들이 청구인들의 기본권을 덜 침해함에도 불구하고, 이 사건 법률조항들이 재산세 과세권 공유라는 수단을 선택한 것은 최소침해성원칙에도 위배된다.
(다) 과세공유안의 시행에 따라 자치구 및 그 주민들의 재정불균형이 근본적으로 해소될지가 의문이어서 재산세 공동과세로 달성하려는 공익은 미미한 데 반하여, 자치구의 재산세 50% 이상을 특별시에 납부하게 됨으로써 발생하는 세수의 감소로 지방재정상 겪게 되는 불이익이 매우 크고 청구인들의 지방재정권 침해 정도도 매우 크므로, 이 사건 법률조항들은 법익균형성원칙에도 위배된다.
(4) 이 사건 법률조항들은 광역자치단체인 서울특별시에 있어서만 특별시와 자치구 간의 공유과세의 예외를 인정하고 있는바, 이는 특별시 자치구의 주민을 다른 광역시 자치구의 주민과 달리 취급하는 차별적 취급에 해당하고 아무런 합리적 이유가 없는 차별이므로 청구인들의 평등권을 침해한다.
나. 피청구인의 의견요지
(1) 이 사건 법률조항들은 특별시분 재산세 전액을 자치구에 교부하도록 하였으므로 청구인들의 세수 감소규모는 청구인 중구의 경우 9.8%, 서초구의 경우에 28.8%, 강남구의 경우에 31.6% 수준인데, 서울특별시가 세수감소액의 일부를 보전할 경우(2008년 60%, 2009년 40%, 2010년 20%로 계획함)에는 실제 세수 감소 규모는 이보다 더 적어서 중구의 경우 3.9%, 서초구는 11.5%, 강남구도 12.7% 수준에 불과하다. 그리고 청구인들의 기준재정수요가 2007년 기준으로 중구는 120.8%, 서초구는 124.2%, 강남구는 197.9%에 이르기 때문에, 그 세수 감소에도 불구하고 청구인들은 서울특별시의 세수감소분 보조가 없더라도 100%에 육박하거나 이를 초과하는 기준재정수요 충족도를 유지하고, 서울특별시의 세수감소분 보조가 있는 경우에는 여전히 기준재정수요 충족도를 초과하는 세입을 유지하게 되어 지방자치행정실현에 아무런 장애도 일어나지 않는다.
(2) 자치구간 신속한 재정력 조율의 필요성, 특별시세분 재산세의 다른 용도로 유용하는 것이 금지된 점, 서울특별시 조례에 대한 별도의 기관통제 장치 등에 비추어 볼 때, 서울특별시 조례로 특별시세분 재산세의 분배기준을 정하도록 한 것은 합리적이다.
(3) 과잉금지원칙은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법을 함에 있어서 준수하여야 할 헌법원칙이므로 제도보장에는 적용되지 않는다. 그런데 지방자치제도는 제도보장의 하나이고 그 구체적
내용과 형태는 법률에 의하여 형성되는 것이며 본질적 내용을 침해하지 않는 범위 내에서 입법자에게 폭넓은 입법형성의 자유가 인정된다.
(4) 이 사건 법률조항들의 개정행위는 서울특별시 각 자치구간의 재정불균형을 시정하고 기준재정수요를 충족하여 서울특별시 각 자치구에 거주하는 주민들의 권리를 증진하고, 지방자치를 기초자치단체 차원에서 수평적으로 보장하고 국민경제의 건전한 운영도 도모하고자 하기 위한 것이므로 지방자치제도의 본질이나 국가 입법권의 역할에 비추어 그 입법목적의 정당성과 방법의 적절성이 인정된다.
또한 국세의 전환이나 국가나 서울특별시의 보조금 지원이 재산세 일부의 공동세화보다 각 자치구의 재정문제 해결에 보다 더 적절한 수단이라고 볼 수 없어서 피해의 최소성이 인정되지 않고, 청구인들의 세수감소액이 과다하지 않으며 이 사건 법률조항들이 조례로써 그 배분비율을 조정할 수 있도록 하는 등 청구인의 자치재정권을 보호하려는 조치를 마련하고 있으므로 법익균형성도 인정된다.
따라서 피청구인의 이 사건 법률조항들의 개정행위는 입법한계를 준수하였으므로 지방자치권의 본질적 침해에 해당하지 않는다.
(5) 다른 지방자치단체의 자치구의 경우에는 자치구별로 부동산 가격 차이가 극심한 경우가 없어서 재산세 세수에 큰 차이가 없으므로 이를 시정할 필요가 없으나, 서울특별시의 자치구의 경우에는 부동산 가격 차이가 극심하여 자치구별로 차이가 큰 세수를 시정할 필요가 있으므로 이 사건 법률조항들의 개정행위는 평등원칙에도 위배되지 아니한다.
다. 피청구인 보조참가인의 의견요지
(1) 재산세는 지방세에 적합한 세목이라고 할지라도 특별시세 및 구세로 배분함이 적합하고, 헌법 제117조 제1항이 법령으로 자치권의 범위를 정하도록 규정하고 있어서 지방자치단체의 과세권도 법령이 정하는 범위내에서만 인정되는 권한이며, 국세와 지방세 간의 세원 배분, 광역자치단체와 기초지방자치단체 간의 세원 배분은 입법자가 제반사정을 고려하여 광범위한 입법형성권의 범위 내에서 정책적으로 정한다는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 법률조항들의 개정행위는 청구인들의 과세권을 본질적으로 침해했다고 할 수 없다.
(2) 그 밖의 의견은 피청구인의 의견과 같다.
라. 행정안전부장관의 의견요지
(1) 이 사건 법률조항들의 개정 행위로 인하여 일부 세수 감소가 발생한다고 하더라도 기준재정수요 충족도는 여전히 100%를 상회하여 청구인들이 관할 구역 내 주민들에게 제공하여야 할 행정서비스를 제공할 수 없을 정도에 이르는
것도 아니므로, 헌법상 보장된 지방자치단체의 자치권을 침해할 개연성이 전혀 없고, 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하다.
(2) 청구인들의 재정상황을 감안하여 공동과세 비율을 연차적으로 증가(’08년 40%,’09년 45%,’10년 이후 50%)시키기로 한 점, 청구인들의 상급기관인 서울특별시에서도 감소되는 지방세입의 일정부분을 보전해 주기로 한 점, 정부의 재산세 과표현실화 계획에 따라 2017년까지 해마다 증가할 것으로 예상되는 재산세 증가분을 고려하면 청구인들의 지방세입이 공동과세 도입 이전보다 감소되는 것도 아닌 점, 100%를 상회하는 청구인들의 기준재정수요 충족도 등을 종합적으로 고려하면, 재산세를 공동과세하는 방안을 신설한 이 사건 법률조항들의 개정행위는 청구인들의 자치재정권의 본질을 침해한다고 볼 수 없다.
(3) 그 밖의 의견은 피청구인의 의견과 같다.

judgement: 가. 이 사건 법률조항들의 주요 내용
이 사건 법률조항들은 구(區)세인 재산세 중 특별시의 관할구역 안에 있는구의 재산세를‘특별시 및 구세’로 하여 서울특별시와 자치구가 공동과세할 수있도록 하고, 특별시분 재산세와 구(區)분 재산세는 각각 산출된 재산세액의100분의 50을 그 세액으로 하되(지방세법 제6조의2), 특별시분 재산세의 비율을 2008년도에는 40%, 2009년도에는 45%로 감경하여 적용하도록 규정하고 있다(지방세법 부칙 제2조). 또한, 특별시분 재산세는 전액을 관할구역 안의 자치구에 교부하여야 하고, 특별시분 재산세의 교부기준 및 교부방법 등 필요한 사항은 자치구의 지방세수 등을 감안하여 특별시의 조례로 정하되, 교부기준을정하지 아니한 경우에는 자치구에 균등배분하도록 하며, 특별시로부터 교부받은 재산세는 당해 자치구의 재산세의 세입으로 하도록 규정하고 있다(지방세법제6조의3).
한편, 서울특별시세조례는 지방세법 제6조의2의 규정에 따른 특별시분 재산세의 과세표준, 세율 및 납기 등에 관한 사항은 당해 재산세 과세대상이 소재하는 자치구 조례가 정하는 바에 따르도록 하고(시세조례 51조), 지방세법 제6
조의3의 규정에 따라 특별시분 재산세 전액을 공동재산세 전출금으로 관할구역 안의 자치구에 균등배분하여 교부하도록 규정하고 있다(시세조례 제52조).
나. 이 사건의 법률상 쟁점
청구인들은 피청구인이 이 사건 법률조항들을 제정함으로 인하여 재산세 수입이 급격하게 감소하는 불이익을 받게 되었고, 그에 따라 청구인들의 자치재정이 악화되는 결과가 발생하여 자신들의 지방자치권이 침해되었다고 주장한다.
따라서 이 사건은 피청구인이 이 사건 법률조항들을 제정한 행위가 청구인들이 부여받은 헌법상 지방자치권을 침해하였는지 여부가 쟁점이므로, 이에 관해서 살펴보기로 한다.
다. 청구인들의 지방자치권 침해 여부
(1) 헌법상 지방자치권의 내용
헌법 제117조 제1항은“지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”고 규정하여 지방자치를 제도적으로 보장하고 있다. 이에 따라 지방자치단체에게는 법령의 범위 내에서 자신의 지역에 관련된 여러 사무를 자신의 책임하에 수행할 수 있는 지방자치권이 보장되는데, 이러한 권한에는 자치입법권, 자치조직권, 자치인사권, 자치재정권 등이 포함된다. 그 중 자치재정권은 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 수입과 지출을 자신의 책임하에 운영할 수 있는 권한으로서, 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 국가의 지시를 받지 않고 자기책임하에 재정에 관한 사무를 스스로 관장할 수 있는 권한을 말한다.
자치재정권 중에서 자치수입권은 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 자기책임하에 그에 허용된 수입원으로부터 수입정책을 결정할 수 있는 권한을 말하는데, 이에는 지방세, 분담금 등의 공과금을 부과 징수할 수 있는 권한 등이 포함된다. 그리고 자치지출권은 지방자치단체가 그의 재정 수단을 예산의 범위 내에서 그의 업무 수행을 위해 자기책임하에 지출 사용할 수 있는 권한을 말한다. 이러한 지방자치단체의 자치재정권은 절대적인 것은 아니고, 지방세법, 지방재정법, 지방공기업법 등 법률에 의하여 형성되고 제한을 받는 것이다.
(2) 헌법상 지방자치권의 침해 여부에 대한 심사 기준
앞서 본 바와 같이 헌법 제117조 제1항에 의해 지방자치단체에게 보장된 지방자치권은 절대적인 것이 아니고 법령에 의하여 형성되는 것이므로, 입법자는 지방자치에 관한 사항을 형성하면서 지방자치단체의 지방자치권을 제한할 수 있다. 그러나 법령에 의하여 지방자치단체의 지방자치권을 제한하는 것이 가능하다고 하더라도, 지방자치단체의 존재 자체를 부인하거나 각종 권한을 말살하는 것과 같이 그 제한이 불합리하여 지방자치권의 본질적인 내용을 침해하여서
는 아니된다.(헌재 2001. 11. 29. 2000헌바78, 판례집 13-2, 646, 657-658; 2002. 10. 31. 2002헌라2, 판례집 14-2, 378, 386-387)
따라서 국회의 입법에 의하여 지방자치권이 침해되었는지 여부를 심사함에 있어서는 지방자치권의 본질적 내용이 침해되었는지 여부만을 심사하면 족하고, 기본권침해를 심사하는 데 적용되는 과잉금지원칙이나 평등원칙 등을 적용할 것은 아니다.
(3) 이 사건 법률조항들을 제정한 행위가 청구인들의 헌법상 지방자치권을 침해하는지 여부
(가) 재산세가 반드시 기초자치단체에게 귀속되어야 하는 세목인지 여부
헌법 제117조 제1항에 의하여 보장된 지방자치단체의 자치재정권은 앞서 본 바와 같이 법률이 규정된 범위 내에서 보장된 것이므로, 지방자치단체에 자치재정권이 있다는 사실만으로 특정한 조세 등 수입원을 보장받을 권한이 생기는 것은 아니고 법률의 규정에 의해서 비로소 그러한 권한이 생기는 것이다. 그리고 어떤 종류의 조세를 어떤 기관에 귀속시킬 것인가 하는 문제는 그 조세의 과세근거, 징수의 효율성, 조세의 귀속주체 간의 재정적 상태 등을 고려하여 국가정책적으로 결정할 사항이지, 어떤 종류의 조세를 반드시 국세나 지방세로 하여야 한다는 헌법적 근거나 논리적 당위성은 없다.
따라서 입법자는 헌법 제59조에 근거하여 국가가 국민에게 어떠한 종류의 조세를 부과할 것인지, 그 조세를 국세나 지방세 중 어떤 것으로 할 것인지, 그리고 지방세로 할 조세를 광역자치단체나 기초자치단체 중 어디에 귀속시킬 것인지 등을 결정할 권한이 있고, 이러한 입법자의 결단은 지나치게 자의적인 것이 아닌 한 존중되어야 한다.
이 사건 법률조항들은 종래 구(區)세였던 재산세를 구와 특별시의 공동세로 변경한 규정인데, 재산세를 반드시 기초자치단체에 귀속시켜야 할 헌법적 근거나 논리적 당위성이 있다고 할 수 없으므로 이와 같이 종래 기초자치단체에게 귀속되던 조세를 기초자치단체와 광역자치단체에게 공동으로 귀속시키도록 변경하는 것도 입법자의 권한에 속하는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항들에 의하여 청구인들의 수입이 감소함으로써 청구인들의 자치재정권에 제한이 가해진다고 하더라도, 그로 인하여 청구인의 자치재정권이 유명무실하게 될 정도로 지나친 제한이어서 자치재정권의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수 없는 한 그러한 법률조항을 제정한 피청구인의 행위는 정당하다고 할 것이므로, 과연 이 사건 법률조항들에 의하여 청구인의 자치재정권의 본질적 내용이 침해되었는지에 관해서 살펴본다.
(나) 이 사건 법률조항들에 따른 청구인들의 재산세 수입 감소 규모
이 사건 법률조항들로 인해 구의 재산세 수입이 종전보다 50% 감소하게 되지만, 한편 위 조항들 및 서울특별시세조례에 의하여 특별시분 재산세가 각 자치구에 배분되므로, 이를 감안하면 종전에 비하여 실질적으로 감소되는 청구인들의 재산세 수입 비율은 50% 미만이 될 것이다.
피청구인이 제출한 자료에 의하면, 청구인들이 서울특별시로부터 각각 배분받게 되는 수입을 감안하여 2007년도 대비 2008년도의 재산세 수입액의 감소 비율은  중구 9.8%, 서초구 28.8%, 강남구 31.6% 정도이고, 서울특별시가 재산세 수입감소분을 추가로 보전하는 금액(2008년 60%, 2009년 40%, 2010년 20%)을 감안하면 청구인들의 재산세 수입액 감소 비율은 중구 3.9%, 서초구 11.5%, 강남구 12.7%로 다시 줄어든다고 한다. 한편, 청구인들의 2007년도 기준재정수요 충족도는 중구 120.8%, 서초구 124.2%, 강남구 197.9% 등 100%를 훨씬 상회하고 있어, 이 사건 법률조항들로 인하여 재산세 수입이 감소하더라도 100%를 상회하는 기준재정수요 충족도를 유지할 수 있는 것으로 보인다.
이와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항들로 인하여 청구인들의 재산세 수입이 다소 감소함으로써 청구인들의 자치재정권이 다소 제한되었다고 하더라도 그로 인하여 청구인들의 자치재정권이 유명무실하게 될 정도로 지나치게 침해되었다고 할 수 없다.

conclusion: 따라서 피청구인이 이 사건 법률조항들을 제정한 행위는 헌법상 보장된 청구인들의 지방자치권의 본질적인 내용을 침해하였다고 할 수 없다.

그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 특별시의 관할구역 안에 있는 구(區)의 재산세를 ‘특별시 및 구세’로 하여 특별시와 자치구가 100분의 50씩 공동과세하도록 하는 지방세법(2007. 7. 20. 법률 제8540호로 신설된 것) 제6조의2와 특별시분 재산세 전액을 관할구역 안의 자치구에 교부하도록 하는 같은 법 제6조의3(이하, ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)을 국회가 제정한 행위가 헌법상 보장된 청구인들의 지방자치권을 침해하는지 여부(소극)
decisionGst: 이 사건 법률조항들은 종래 구세였던 재산세를 구와 특별시의 공동세로 변경하였는데, 재산세를 반드시 기초자치단체에 귀속시켜야 할 헌법적 근거나 논리적 당위성이 있다고 할 수 없다. 그리고 이 사건 법률조항들로 인해 구의 재산세 수입이 종전보다 50% 감소하게 되지만 이 사건 법률조항들 및 서울특별시세조례에 의하여 특별시분 재산세가 각 자치구에 배분되므로 이를 감안하면 종전에 비하여 실질적으로 감소되는 청구인들의 재산세 수입 비율은 50% 미만이 될 것이다. 이 사건 법률조항들로 인하여 청구인들의 자치재정권이 유명무실하게 될 정도로 지나치게 침해되었다고는 할 수 없다. 따라서 피청구인 국회가 이 사건 법률조항들을 제정한 행위는 헌법상 보장된 청구인들의 지방자치권의 본질적 내용을 침해하였다고 할 수 없다.
refrnPrvsn: 헌법 제59조, 제117조 제1항
지방세법(2007. 7. 20. 법률 제8540호로 신설된 것) 제6조의2(특별시의 관할 구역 안 재산세의 공동과세) ① 특별시 관할 구역 안에 있는 구의 경우에 재산세(선박 및 항공기에 대한 재산세를 제외한다)는 제6조에도 불구하고 "특별시 및 구세인 재산세"로 한다.
② 제1항에 따른 특별시 및 구세인 재산세 중 특별시분 재산세와 구(구)분 재산세는 각각 
제3장제2절에 따라 산출된 재산세액(제188조 제1항에 따른 표준세율을 적용하여 산출한 세액을 말한다)의 100분의 50을 그 세액으로 한다. 이 경우 특별시분 재산세는 제6조 제1항의 보통세인 특별시세로 보고 구분 재산세는 제6조 제3항의 보통세인 구세로 본다.
지방세법(2007. 7. 20. 법률 제8540호로 신설된 것) 제6조의3(특별시분 재산세의 교부) ① 특별시장은 제6조의2에 따른 특별시분 재산세 전액을 관할 구역 안의 자치구에 교부하여야 한다.
② 제1항에 따른 특별시분 재산세의 교부기준 및 교부방법 등 필요한 사항은 자치구의 지방세수 등을 감안하여 특별시의 조례로 정한다. 다만, 교부기준을 정하지 아니한 경우에는 자치구에 균등배분하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 특별시로부터 교부받은 재산세는 당해 자치구의 재산세의 세입으로 본다.
지방세법(2007. 7. 20. 법률 제8540호로 일부 개정된 것) 제6조(지방자치단체의 세목) ① 특별시세와 광역시세는 다음 각 호와 같다. 다만, 광역시의 군지역에서는 제2항의 규정에 의한 도세를 광역시세로 한다.
1. 보통세
가. 취득세
나. 등록세
다. 레저세
라. 주민세
마. 자동차세
바. 주행세
사. 농업소득세
아. 담배소비세
자. 도축세
2. 목적세
가. 도시계획세
나. 공동시설세
다. 지역개발세
라. 지방교육세
② 생략
③ 구세는 다음 각 호와 같다.
1. 보통세
가. 면허세
나. 재산세
2. 목적세
사업소세
④ 생략
지방세법(2007. 7. 20. 법률 제8540호로 일부 개정된 것) 제53조(도세징수의 위임) ① 시, 군은 그 시, 군내의 도세를 징수하여 도에 납입할 의무를 진다.(단서 생략)
지방세법(2007. 7. 20. 법률 제8540호로 일부 개정된 것) 부칙 제1조 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제6조의2·제6조의3·제73조·제74조·제2장 제10절의 제목 및 제170조의 개정규정은 2008년 1월 1일부터 시행한다.
지방세법(2007. 7. 20. 법률 제8540호로 일부 개정된 것) 부칙 제2조(특별시의 관할구역 안 재산세의 공동과세에 관한 적용 특례) 제6조의2 제2항의 개정규정에도 불구하고 2008년의 특별시분 재산세와 구분 재산세는 제3장 제2절에 따라 산출된 재산세액(제188조 제1항에 따른 표준세율을 적용하여 산출한 세액을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 100분의 40과 100분의 60을, 2009년의 특별시분 재산세와 구분 재산세는 제3장 제2절에 따라 산출된 재산세액의 100분의 45와 100분의 55를 각각 그 세액으로 한다.
서울특별시조례(2007. 11. 1. 조례 제4577호로 개정된 것) 제51조(특별시분 재산세의 과세표준 등) 법 제6조의2의 규정에 따른 특별시분 재산세의 과세표준, 세율 및 납기 등에 관한 사항은 당해 재산세 과세대상이 소재하는 자치구 조례가 정하는 바에 따른다.
서울특별시조례(2007. 11. 1. 조례 제4577호로 개정된 것) 제52조(특별시분 재산세 교부) 시장은 법 제6조의3의 규정에 따라 특별시분 재산세 전액을 공동재산세 전출금으로 관할 구역 안의 자치구에 균등배분하여 교부한다. 다만, 징수금액이 적어 교부의 실익이 없거나 환급되는 경우에는 징수실적 등을 감안하여 자치구에 정산하여 교부한다.
서울특별시조례(2007. 11. 1. 조례 제4577호로 개정된 것) 제52조의2(공동재산세 전출금 교부절차 등) ① 제52조의 공동재산세 전출금은 특별시분 재산세가 징수되는 달의 다음 달까지 자치구에 교부한다. 
② 시장은 제1항의 규정에 따라 공동재산세 전출금을 교부하려는 때에는 관할 구역 안의 구청장에게 그 교부의 결정을 통지하여야 한다. 이 경우 시장은 교부액의 산정기초, 자치구별 내역 등을 작성하여 구청장에게 송부하여야 한다.
서울특별시조례(2007. 11. 1. 조례 제4577호로 개정된 것) 부칙 이 조례는 공포한 날부터 시행한다. 다만 제3조·제51조·제52조 및 제52조의2의 개정규정은 2008년 1월 1일부터 시행한다.
refrnPrcdnt: 헌재 2001. 11. 29. 2000헌바78, 판례집 13-2, 646, 657-658
헌재 2002. 10. 31. 2002헌라2, 판례집 14-2, 378, 386-387
event: 청구인서울특별시 강남구(대표자 구청장 신연희) 외 2인
청구인들 대리인 법무법인(유) 태평양 담당변호사 이종욱 외 6인
변호사 주선회
피청구인국회 
대표자 국회의장 박희태
대리인 법무법인 바른
담당변호사 박기태 외 2인
보조참가인 서울특별시 
대표자 시장 오세훈
대리인 법무법인 대륙아주
담당변호사 권성 외 3인
eventCol1: 청구인|서울특별시 강남구(대표자 구청장 신연희) 외 2인
eventCol2: 피청구인|국회
대표자 국회의장 박희태
대리인 법무법인 바른
담당변호사 박기태 외 2인
eventCol3: 보조참가인|서울특별시
대표자 시장 오세훈
대리인 법무법인 대륙아주
담당변호사 권성 외 3인
reason: 1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 피청구인은 2007. 7. 3. 특별시 자치구 간의 심각한 재정불균형상태를 해소하기 위하여 특별시 관할구역 안에 있는 구의 경우에 ‘구세’인 재산세를 ‘특별시 및 구세’로 하고, 특별시장이 특별시분 재산세 전액을 관할구역 안의 자치구에 교부하는 것을 주요 내용으로 하는 지방세법 제6조의2 및 제6조의3을 신설하는 지방세법 개정 법률안을 본회의에서 가결하였고, 위 개정법률안은 2007. 7. 20. 공포되어 2008. 1. 1.부터 시행되었다.
(2) 청구인들은 피청구인이 위 법률조항들을 제정한 행위로 인하여 청구인들의 재산세 중 50% 이상이 특별시 재산세로 귀속되고, 청구인들의 세수 감소 및 특별시로의 종속가능성이 높아지므로, 위 법률조항들은 헌법이 보장하는 청구인들의 지방자치권 내지 지방재정권의 본질을 침해한다고 주장하며 2007. 8. 31. 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
(1) 이 사건의 심판대상은 피청구인이 지방세법 제6조의2 및 제6조의3(2007. 7. 20. 법률 제8540호로 신설된 것, 이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)을 제정한 행위가 청구인들의 헌법상 지방자치권을 침해하는지 여부이다.
위 법률조항들의 내용은 다음과 같다.
지방세법(2007. 7. 20 법률 제8540호로 개정된 것) 제6조의2(특별시의 관할구역 안 재산세의 공동과세) ① 특별시 관할구역 안에 있는 구의 경우에 재산세
(선박 및 항공기에 대한 재산세를 제외한다)는 제6조에도 불구하고 "특별시 및 구세인 재산세"로 한다.
② 제1항에 따른 특별시 및 구세인 재산세 중 특별시분 재산세와 구(區)분 재산세는 각각 제3장 제2절에 따라 산출된 재산세액(제188조 제1항에 따른 표준세율을 적용하여 산출한 세액을 말한다)의 100분의 50을 그 세액으로 한다. 이 경우 특별시분 재산세는 제6조 제1항의 보통세인 특별시세로 보고 구분 재산세는 제6조 제3항의 보통세인 구세로 본다.
제6조의3(특별시분 재산세의 교부) ① 특별시장은 제6조의2에 따른 특별시분 재산세 전액을 관할 구역 안의 자치구에 교부하여야 한다.
② 제1항에 따른 특별시분 재산세의 교부기준 및 교부방법 등 필요한 사항은 자치구의 지방세수 등을 감안하여 특별시의 조례로 정한다. 다만, 교부기준을 정하지 아니한 경우에는 자치구에 균등배분하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 특별시로부터 교부받은 재산세는 당해 자치구의 재산세의 세입으로 본다.
(2) 관련 법령
[별지 1] 기재와 같다.
2. 청구인들의 주장과 피청구인, 보조참가인 및 이해관계기관의 의견
[별지 2] 기재와 같다.
3. 판  단
가. 이 사건 법률조항들의 주요 내용
이 사건 법률조항들은 구(區)세인 재산세 중 특별시의 관할구역 안에 있는 구의 재산세를 ‘특별시 및 구세’로 하여 서울특별시와 자치구가 공동과세할 수 있도록 하고, 특별시분 재산세와 구(區)분 재산세는 각각 산출된 재산세액의 100분의 50을 그 세액으로 하되(지방세법 제6조의2), 특별시분 재산세의 비율을 2008년도에는 40%, 2009년도에는 45%로 감경하여 적용하도록 규정하고 있다(지방세법 부칙 제2조). 또한, 특별시분 재산세는 전액을 관할구역 안의 자치구에 교부하여야 하고, 특별시분 재산세의 교부기준 및 교부방법 등 필요한 사항은 자치구의 지방세수 등을 감안하여 특별시의 조례로 정하되, 교부기준을 정하지 아니한 경우에는 자치구에 균등배분하도록 하며, 특별시로부터 교부받은 재산세는 당해 자치구의 재산세의 세입으로 하도록 규정하고 있다(지방세법 제6조의3).
한편, 서울특별시세조례는 지방세법 제6조의2의 규정에 따른 특별시분 재산세의 과세표준, 세율 및 납기 등에 관한 사항은 당해 재산세 과세대상이 소재하는 자치구 조례가 정하는 바에 따르도록 하고(시세조례 51조), 지방세법 제6
조의3의 규정에 따라 특별시분 재산세 전액을 공동재산세 전출금으로 관할구역 안의 자치구에 균등배분하여 교부하도록 규정하고 있다(시세조례 제52조).
나. 이 사건의 법률상 쟁점
청구인들은 피청구인이 이 사건 법률조항들을 제정함으로 인하여 재산세 수입이 급격하게 감소하는 불이익을 받게 되었고, 그에 따라 청구인들의 자치재정이 악화되는 결과가 발생하여 자신들의 지방자치권이 침해되었다고 주장한다.
따라서 이 사건은 피청구인이 이 사건 법률조항들을 제정한 행위가 청구인들이 부여받은 헌법상 지방자치권을 침해하였는지 여부가 쟁점이므로, 이에 관해서 살펴보기로 한다.
다. 청구인들의 지방자치권 침해 여부
(1) 헌법상 지방자치권의 내용
헌법 제117조 제1항은 "지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다."고 규정하여 지방자치를 제도적으로 보장하고 있다. 이에 따라 지방자치단체에게는 법령의 범위 내에서 자신의 지역에 관련된 여러 사무를 자신의 책임하에 수행할 수 있는 지방자치권이 보장되는데, 이러한 권한에는 자치입법권, 자치조직권, 자치인사권, 자치재정권 등이 포함된다. 그 중 자치재정권은 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 수입과 지출을 자신의 책임하에 운영할 수 있는 권한으로서, 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 국가의 지시를 받지 않고 자기책임하에 재정에 관한 사무를 스스로 관장할 수 있는 권한을 말한다.
자치재정권 중에서 자치수입권은 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 자기책임하에 그에 허용된 수입원으로부터 수입정책을 결정할 수 있는 권한을 말하는데, 이에는 지방세, 분담금 등의 공과금을 부과 징수할 수 있는 권한 등이 포함된다. 그리고 자치지출권은 지방자치단체가 그의 재정 수단을 예산의 범위 내에서 그의 업무 수행을 위해 자기책임하에 지출 사용할 수 있는 권한을 말한다. 이러한 지방자치단체의 자치재정권은 절대적인 것은 아니고, 지방세법, 지방재정법, 지방공기업법 등 법률에 의하여 형성되고 제한을 받는 것이다.
(2) 헌법상 지방자치권의 침해 여부에 대한 심사 기준
앞서 본 바와 같이 헌법 제117조 제1항에 의해 지방자치단체에게 보장된 지방자치권은 절대적인 것이 아니고 법령에 의하여 형성되는 것이므로, 입법자는 지방자치에 관한 사항을 형성하면서 지방자치단체의 지방자치권을 제한할 수 있다. 그러나 법령에 의하여 지방자치단체의 지방자치권을 제한하는 것이 가능하다고 하더라도, 지방자치단체의 존재 자체를 부인하거나 각종 권한을 말살하는 것과 같이 그 제한이 불합리하여 지방자치권의 본질적인 내용을 침해하여서
는 아니된다.(헌재 2001. 11. 29. 2000헌바78, 판례집 13-2, 646, 657-658; 2002. 10. 31. 2002헌라2, 판례집 14-2, 378, 386-387)
따라서 국회의 입법에 의하여 지방자치권이 침해되었는지 여부를 심사함에 있어서는 지방자치권의 본질적 내용이 침해되었는지 여부만을 심사하면 족하고, 기본권침해를 심사하는 데 적용되는 과잉금지원칙이나 평등원칙 등을 적용할 것은 아니다.
(3) 이 사건 법률조항들을 제정한 행위가 청구인들의 헌법상 지방자치권을 침해하는지 여부
(가) 재산세가 반드시 기초자치단체에게 귀속되어야 하는 세목인지 여부
헌법 제117조 제1항에 의하여 보장된 지방자치단체의 자치재정권은 앞서 본 바와 같이 법률이 규정된 범위 내에서 보장된 것이므로, 지방자치단체에 자치재정권이 있다는 사실만으로 특정한 조세 등 수입원을 보장받을 권한이 생기는 것은 아니고 법률의 규정에 의해서 비로소 그러한 권한이 생기는 것이다. 그리고 어떤 종류의 조세를 어떤 기관에 귀속시킬 것인가 하는 문제는 그 조세의 과세근거, 징수의 효율성, 조세의 귀속주체 간의 재정적 상태 등을 고려하여 국가정책적으로 결정할 사항이지, 어떤 종류의 조세를 반드시 국세나 지방세로 하여야 한다는 헌법적 근거나 논리적 당위성은 없다.
따라서 입법자는 헌법 제59조에 근거하여 국가가 국민에게 어떠한 종류의 조세를 부과할 것인지, 그 조세를 국세나 지방세 중 어떤 것으로 할 것인지, 그리고 지방세로 할 조세를 광역자치단체나 기초자치단체 중 어디에 귀속시킬 것인지 등을 결정할 권한이 있고, 이러한 입법자의 결단은 지나치게 자의적인 것이 아닌 한 존중되어야 한다.
이 사건 법률조항들은 종래 구(區)세였던 재산세를 구와 특별시의 공동세로 변경한 규정인데, 재산세를 반드시 기초자치단체에 귀속시켜야 할 헌법적 근거나 논리적 당위성이 있다고 할 수 없으므로 이와 같이 종래 기초자치단체에게 귀속되던 조세를 기초자치단체와 광역자치단체에게 공동으로 귀속시키도록 변경하는 것도 입법자의 권한에 속하는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항들에 의하여 청구인들의 수입이 감소함으로써 청구인들의 자치재정권에 제한이 가해진다고 하더라도, 그로 인하여 청구인의 자치재정권이 유명무실하게 될 정도로 지나친 제한이어서 자치재정권의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수 없는 한 그러한 법률조항을 제정한 피청구인의 행위는 정당하다고 할 것이므로, 과연 이 사건 법률조항들에 의하여 청구인의 자치재정권의 본질적 내용이 침해되었는지에 관해서 살펴본다.
(나) 이 사건 법률조항들에 따른 청구인들의 재산세 수입 감소 규모
이 사건 법률조항들로 인해 구의 재산세 수입이 종전보다 50% 감소하게 되지만, 한편 위 조항들 및 서울특별시세조례에 의하여 특별시분 재산세가 각 자치구에 배분되므로, 이를 감안하면 종전에 비하여 실질적으로 감소되는 청구인들의 재산세 수입 비율은 50% 미만이 될 것이다.
피청구인이 제출한 자료에 의하면, 청구인들이 서울특별시로부터 각각 배분받게 되는 수입을 감안하여 2007년도 대비 2008년도의 재산세 수입액의 감소 비율은  중구 9.8%, 서초구 28.8%, 강남구 31.6% 정도이고, 서울특별시가 재산세 수입감소분을 추가로 보전하는 금액(2008년 60%, 2009년 40%, 2010년 20%)을 감안하면 청구인들의 재산세 수입액 감소 비율은 중구 3.9%, 서초구 11.5%, 강남구 12.7%로 다시 줄어든다고 한다. 한편, 청구인들의 2007년도 기준재정수요 충족도는 중구 120.8%, 서초구 124.2%, 강남구 197.9% 등 100%를 훨씬 상회하고 있어, 이 사건 법률조항들로 인하여 재산세 수입이 감소하더라도 100%를 상회하는 기준재정수요 충족도를 유지할 수 있는 것으로 보인다.
이와 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 법률조항들로 인하여 청구인들의 재산세 수입이 다소 감소함으로써 청구인들의 자치재정권이 다소 제한되었다고 하더라도 그로 인하여 청구인들의 자치재정권이 유명무실하게 될 정도로 지나치게 침해되었다고 할 수 없다.
(다) 소결론
따라서 피청구인이 이 사건 법률조항들을 제정한 행위는 헌법상 보장된 청구인들의 지방자치권의 본질적인 내용을 침해하였다고 할 수 없다.
4. 결  론
그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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