item: panreType: 공보
eventNo: 2024헌나1
eventNm: 방송통신위원회 위원장(이진숙) 탄핵  
panreTitle: 방송통신위원회 위원장(이진숙) 탄핵
[2025. 1. 23. 2024헌나1]

textOfDecision: 이 사건 심판청구를 기각한다.
conclusion: 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항단서 제1호는 탄핵의 결정을 하는 경우에는 재판관 6인 이상의 찬성이 있어야 한다고 정하고 있는바, 이사건 심판청구에 대하여 재판관 4인이 기각의견, 재판관 4인이 인용의견으로 탄핵의 결정에 필요한 정족수에 이르지 못하므로, 이 사건 심판청구를 기각하기로하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 9.와같은 재판관 김형두의 기각의견에 대한 보충의견 및아래 10.과 같은 재판관 정정미, 재판관 정계선의 인용의견에 대한 보충의견이 있다.
otherOpinions: 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정정미,재판관 정계선의 인용의견
헌법 제21조가 보장하는 방송의 자유의 의의 및 방통위를 합의제 기관으로 설치한 입법취지를 고려하여방통위법 제13조 제2항을 합헌적으로 해석하면, 위조항은 방통위가 5인의 재적위원으로 구성된 상태를전제로 하여 재적위원 과반수의 찬성으로 의결하도록한 규정이고, 불가피하게 5인 미만의 위원으로 의결하더라도 3인 이상의 위원이 재적하는 상태에서 재적위원 과반수의 찬성이 필요하다고 보아야 한다. 따라서피청구인이 2인의 위원만 재적한 상태에서 의결한 것은 헌법 제21조의 취지를 구체화한 방통위법 제13조제2항을 위반한 것이다.
방통위법 제13조 제2항은 방통위 의결의 적법성을담보하는 핵심 조항이고, 방통위의 심의ㆍ의결을 적법하게 진행하는 것은 피청구인의 가장 중요한 직무상의무 중 하나이다. 피청구인은 방통위에 2인의 위원만재적한 상태에서 이 사건 심의ㆍ의결을 강행함으로써위 조항을 위반하고 방통위원장의 권한 행사 및 방송의공익성과 공공성에 대한 국민의 신뢰를 심각하게훼손하였는바, 이는 나머지 소추사유에 대한 구체적인 판단에 나아갈 필요 없이 그 자체로서 중대한 법위반에해당하므로, 피청구인을 그 직에서 파면하여야 한다.
나. 이 사건 심판청구에 대하여 재판관 4인이기각의견, 재판관 4인이 인용의견으로, 헌법 제113조제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 탄핵의 결정에 필요한 정족수에 이르지못하므로 기각결정을 선고한다.

재판관 김형두의 기각의견에 대한 보충의견

재판관 정정미, 재판관 정계선의 인용의견에대한 보충의견
피청구인이 2인의 위원만 재적한 상태에서 이 사건심의ㆍ의결을 함으로써 방통위법 제13조 제2항을 위반하였고, 이는 그 자체로서 파면을 정당화할 정도로중대한 법위반에 해당함은 인용의견에서 본 바와 같다. 나아가 피청구인에 대한 기피신청 중 일부 신청인들의 기피신청은 부적법하다고 볼 수 없으므로, 피청구인이 위 기피신청에 대한 의결에 참여하여 이를 각하한 것은 방통위법 제14조 제3항에 위반된다.
【참조조문】
헌법 제7조 제1항, 제12조 제1항, 제21조, 제65조,제113조 제1항
헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된것) 제23조 제2항 단서 제1호, 제48조 제4호, 제49조,제53조 제1항
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된것) 제56조
국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것) 제130조 제1항
방송문화진흥회법(2008. 2. 29. 법률 제8867호로 개정된 것) 제6조 제4항
방송법(2008. 2. 29. 법률 제8867호로 개정된 것) 제46조 제3항
방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(2008. 2.29. 법률 제8867호로 제정된 것) 제4조 제1항, 제6조 제1항, 제8조 제1항, 제13조 제1항, 제2항, 제14조 제3항
방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(2020. 6.9. 법률 제17347호로 개정된 것) 제5조 제1항ㆍ제2항,제6조 제5항, 제7조, 제8조 제2항
방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(2015.12. 22. 법률 제13580호로 개정된 것) 제12조
방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(2019.12.10. 법률 제16823호로 제정된 것) 제14조 제1항ㆍ제4항
【참조판례】
가. 헌재 1993. 5. 13. 91헌바17, 판례집 5-1, 275, 284헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 629-633헌재 2007. 11. 29. 2005헌가10, 판례집 19-2, 520, 531-532헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1, 판례집 29-1, 1, 15-21헌재 2021. 10. 28. 2021헌나1, 판례집 33-2, 321, 345-347헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1, 판례집 35-2, 119, 129헌재 2024. 5. 30. 2023헌마820등, 판례집 36-1하, 283, 295,303-304
【당 사 자】
청 구 인국회
소추위원 국회 법제사법위원회 위원장
대리인 1. 변호사 임윤태
2. 변호사 최근
3. 변호사 박경현
4. 변호사 문수정
5. 변호사 장주영
6. 법무법인 온담담당변호사 정경욱
피청구인방송통신위원회 위원장 이진숙
대리인 법무법인 정론담당변호사 최창호
【주    문】
이 사건 심판청구를 기각한다.
1. 사건개요
가. 피청구인의 임명 및 이 사건 심의ㆍ의결
(1) 윤석열 대통령은 2024. 7. 31. 피청구인을 방송통신위원회(이하‘방통위’라 한다) 위원장(이하‘방통위원장’이라 한다)으로, 김태규를 방통위 위원으로 각 임명하였다.
(2) 피청구인은 임명된 당일 방통위 제34차 전체회의(이하‘이 사건 회의’라 한다)를 소집하고, 다른 3인의위원이 공석이어서 피청구인과 김태규 위원 2인만 재적한 상태에서 피청구인과 김태규의 출석 및 찬성으로‘위원 기피 신청에 관한 건’, ‘한국방송공사 이사 추천 및방송문화진흥회 이사 임명 관련 후보자 선정에 관한 건’및‘한국방송공사 이사 추천 및 방송문화진흥회 임원 임명에 관한 건’을 심의(이하‘이 사건 심의’라 한다)하고의결(이하‘이 사건 의결’이라 하고, 이 사건 심의와 총칭하여‘이 사건 심의ㆍ의결’이라 한다)하였다.
나. 피청구인에 대한 탄핵소추의결 및 탄핵심판청구
(1) 국회의원 김현 등 188인은 이 사건 심의ㆍ의결과관련하여 피청구인이 그 직무집행에 있어서 헌법과 법률을 위배하였다는 이유로 2024. 8. 1.‘방송통신위원회위원장(이진숙) 탄핵소추안’을 발의하였다.
(2) 국회는 2024. 8. 2. 제416회 국회(임시회) 제2차본회의에서 피청구인에 대한 탄핵소추안을 총 투표수188표 중 찬성 186표로 가결하였고(이하‘이 사건 소추의결’이라 한다), 소추위원은 2024. 8. 5. 헌법재판소법제49조 제2항에 따라 소추의결서 정본을 헌법재판소에제출하여 이 사건 탄핵심판을 청구하였다.
다. 탄핵소추사유 및 청구인의 변론 요지
(1) 헌법 또는 법률 위반 행위
(가) 법률 위반
1) 임명 당일 이른바‘2인 체제’에서의 회의 소집 및이 사건 심의ㆍ의결
피청구인은 방통위원장으로 임명된 당일 이 사건 회의를 소집하고 이 사건 심의ㆍ의결을 함으로써, 회의의 일시ㆍ장소 및 상정안건을 정하여 회의개최 2일 이전에각 위원에게 통지하도록 한‘방송통신위원회 회의운영규칙’(이하‘이 사건 방통위규칙’이라 한다) 제3조 제4항을 위반하였다.
또한 방통위의 합의제 행정기관으로서의 본질, 방송의자유 및 독립성과 밀접한 관계가 있는 업무의 성격, 방통위의 구성과 회의 소집 및 의결정족수에 관한‘방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률’(이하‘방통위법’이라 한다) 제4조 제1항, 제13조 제1항 및 같은 조 제2항의 취지 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 회의의의결정족수를 충족하려면 최소한 위원 정수의 과반수인3인 이상의 찬성이 필요하다고 보아야 한다. 그럼에도피청구인은 2인 위원만 재적한 상태에
서 이 사건 심의ㆍ의결을 함으로써 방통위법 제4조제1항, 제13조 제1항 및 같은 조 제2항을 위반하였다.
나아가 피청구인은 비공개로 이 사건 심의ㆍ의결을진행함으로써, 회의의 공개에 관한 방통위법 제13조제4항 및 이 사건 방통위규칙 제9조 제1항, 외부인의참여보장에 관한 방통위법 제13조 제6항 및 이 사건방통위규칙 제10조 제1항, 언론보도권에 관한 이 사건 방통위규칙 제11조를 위반하였다.
2) 자신에 대한 기피신청 의결에 참여하여 각하
방송문화진흥회(이하‘방문진’이라 한다)의 이사 강○○,박○○,윤○○와 방문진 이사 지원자 조○○,송○○은 피청구인에게 심의ㆍ의결의 공정을 기대하기어렵다는 이유로, 2024. 7. 31. 피청구인을 상대로이 사건 회의의 안건 중 방문진 이사 선임에 관한 건에 대하여 기피신청(이하 총칭하여‘이 사건 기피신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 이 사건 기피신청에대한 의결에 참여하여 이를 각하함으로써 위원의 기피에 관한 방통위법 제14조 제3항, 제13조 제2항을 위반하였다.
3) 회피사유가 있음에도 방문진 임원 임명에 관한안건을 심의ㆍ의결
피청구인은 과거 주식회사 문화방송(이하‘문화방송’이라 한다)에 재직하면서 언론의 자유를 탄압하는 데적극 가담하였고 편향된 언론인식을 가지고 있다는 점에서 문화방송의 경영을 관리ㆍ감독하는 방문진의 임원 임명에 관한 안건을 심의ㆍ의결함에 있어 공정을기대하기 어려운 사정이 현저하다. 그럼에도 피청구인은 해당 안건에 대한 심의ㆍ의결을 스스로 회피하지않음으로써 위원의 회피에 관한 방통위법 제14조 제3항, 제4항을 위반하였다.
4) 전문성과 대표성을 고려하지 않은 한국방송공사이사 추천 및 방문진 이사 임명
피청구인은 종전에 방통위 위원 5인이 서류심사와면접 후 협의를 거쳐 한국방송공사 이사를 추천하고방문진 이사를 임명해 온 관례에 반하여, 피청구인의임명 당일 이 사건 회의에서 피청구인과 김태규 위원이 토론 없이 여러 차례 반복 투표하는 방식으로 한국방송공사 이사 7명을 추천하고, 방문진 이사 6명을임명하는 의결을 하였다. 이로써 피청구인은 방통위가각 분야의 대표성을 고려하여 한국방송공사 이사를 임명 추천하도록 한 방송법 제46조 제3항, 방송에 관한전문성 및 사회 각 분야의 대표성을 고려하여 방문진이사를 임명하도록 한 방송문화진흥회법(이하‘방문진법’이라 한다) 제6조 제4항 및 방통위법 제1조, 제2조, 제5조 제2항을 위반하였다.
(나) 헌법 위반
1) 피청구인은 방통위법에 따른 정족수가 흠결된상태에서 졸속으로 이 사건 의결을 함으로써 헌법 제12조 제1항의 적법절차원칙을 위반하였다.
2) 피청구인은 한국방송공사 이사 추천 및 방문진임원 임명에 관한 의결을 위법한 방식으로 강행하여헌법 제21조의 표현의 자유 및 국민의 알 권리를 침해하였다.
3) 방통위가 독립성과 정치적 중립성을 유지하지못하고 대통령의 입장만 반영할 경우 국민이 부여한권한을 민주적 운영원리에 따라 행사하여야 할 책무를다하지 못하게 되므로, 피청구인은 이 사건 의결로써정치적 책임원칙을 위반하였다.
(2) 파면의 필요성
피청구인은 이 사건 심의ㆍ의결을 강행함으로써 방통위법상 의결정족수를 형해화하였으며, 방통위를 합의제 행정기관으로 설치한 입법취지에 반하여 방통위의사결정의 절차적 정당성을 심각하게 훼손하고 방송의 자유 및 공적 기능을 저해하였다. 또한 국회 등에서‘2인 체제’의결의 위법성을 수차례 지적하였음에도 피청구인이 임명 당일 이 사건 심의ㆍ의결에 나아간 점 등에 비추어 고의 내지 중대한 과실도 인정된다. 이와 같이 피청구인의 헌법 및 법률 위반이 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대하므로, 피청구인을파면하여야 한다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 방통위원장 이진숙이 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반했는지 여부 및 파면결정을 선고할 것인지 여부이다.
3. 적법요건에 대한 판단
가. 이 사건 소추의결 절차의 위법 여부
(1) 피청구인은 이 사건 소추의결 당시 청구인이 국회법 제130조 제1항에 의한 법제사법위원회의 조사는물론 최소한의 조사조차 거치지 않았고, 피청구인에게의견진술의 기회를 전혀 부여하지 않았으므로, 이 사건 심판청구가 적법절차원칙에 위배되어 부적법하다고주장한다.
(2) 그러나 적법절차원칙은 국가기관이 국민과의 관계에서 공권력을 행사함에 있어 준수하여야 할 법원칙으로서 형성된 것이므로, 국가기관에 대하여 헌법을수호하고자 하는 탄핵소추절차에는 적법절차원칙이 직접 적용될 수 없다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1;헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조).
또한 탄핵소추 과정에서 피소추자에게 의견진술의기회를 부여할 것을 요청하는 명문의 법률규정이 존재하지 않는 점, 탄핵심판절차는 형사절차나 일반 징계절차와 성격을 달리하므로(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조) 그 적법성을 담보하기 위해 형사절차나일반 징계절차에 필요한 모든 절차가 반드시 요구된다고 보기 어려운 점, 탄핵소추는 헌법재판소에 의한 탄핵심판을 예정하는 절차로서 탄핵심판절차에서 의견진술의 기회가 부여될 수 있다는 점 등을 종합적으로고려하면, 이 사건 소추의결이 피청구인에 대한 의견진술 기회 미부여로 인하여 헌법이나 법률을 위반하였다고 볼 수 없다. 나아가 국회법 제130조 제1항은 탄핵소추의 발의가 있을 때 그 사유 등에 대한 조사 여부를 국회의 재량으로 규정하고 있으므로, 국회가 소추사유에 대하여 별도의 조사를 하지 않았다고 하여그 의결이 헌법이나 법률을 위반한 것이라고 볼 수없다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1; 헌재 2017. 3.10. 2016헌나1 참조).
(3) 그러므로 이 사건 탄핵심판청구가 적법절차원칙에 위반되어 부적법하다는 피청구인의 주장은 받아들이지 아니한다.
나. 탄핵소추권이 남용된 것인지 여부
(1) 피청구인은 이 사건 소추의결이 피청구인의 임명직후 이루어진 점, 피청구인의 전임자들에 대하여 연이은 탄핵소추가 있었고 피청구인에 대하여도 취임 이전부터 탄핵소추 가능성이 제기된 점, 일부 소추사유에서 피청구인의 취임 이전의 행위를 언급하고 있는점 등을 이유로, 이 사건 소추의결은 피청구인의 직무를 정지시켜 방통위의 기능을 마비시키고자 하는 정치적 목적으로 이루어진 탄핵소추권의 남용에 해당하고,따라서 이 사건 심판청구는 부적법하다고 주장한다.
(2) 그러나 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피청구인이 주장하는 사정만으로는 청구인이 소추재량권을 일탈하여 탄핵소추권을 남용하였다고 인정하기 부족하다.따라서 피청구인의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.
(가) 국회의 탄핵소추의결 과정에서 법정 절차가 준수되고 피소추자의 헌법 내지 법률 위반행위가 일정한수준 이상 소명되었다면, 해당 탄핵소추의결은 피소추자의 법적 책임을 추궁하고 동종의 위반행위가 재발하는 것을 예방함으로써 헌법을 수호하기 위한 것으로보아야 하고, 설령 부수적으로 정치적 목적이나 동기가 내포되어 있다 하더라도 그러한 점만으로 탄핵소추권이 남용되었다고 볼 수 없다.
(나) 탄핵심판은 공직자에 의한 헌법침해로부터 헌법을 수호하고 유지하기 위한 제도로서, 공직자의 위헌ㆍ위법행위에대한 헌법재판을 통해 국가권력을 통제하고 나아가 그들에 의한 헌법위반을 경고하고 사전에 방지하는 기능을 수행한다(헌재 2021. 10. 28.2021헌나1 참조). 피청구인이 취임 당일에 한 행위의위법성을 문제 삼아 곧바로 탄핵소추로 나아갔다고 하더라도 위와 같은 탄핵심판의 헌법수호 기능이 충분히실현될 여지가 있으므로, 위와 같은 점만으로 탄핵소추권의 남용을 인정하기 어렵다.
(다) 피청구인의 문화방송 재직 당시 행적 등 청구인이 주장하고 있는 일부 사실관계는 피청구인의 자질내지 취임 이전의 행위에 관한 것이다. 그러나 청구인은 피청구인에게 방문진 임원 임명 안건에 대한 회피의무가 있다는 주장 또는 피청구인이 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여한 것이 위법하다는 주장의 근거로서 해당 사실관계를 주장하고 있으므로, 청구인이피청구인의 자질 내지 방통위원장 취임 이전의 행위를탄핵사유로 주장하고 있음을 이유로 하는 탄핵소추권남용 주장도 이유 없다.
4. 방통위원장에 대한 탄핵심판의 의의 및 탄핵의 요건
가. 헌법 제65조 제1항의 위임에 따라 방통위법 제6조 제5항은 방통위원장이 탄핵심판의 대상임을 명시하고있다. 방통위원장에 대한 탄핵심판은 방통위원장에 의한 헌법 및 법률 위반을 사전에 방지하는 기능과, 방통위원장이 그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반한 경우 사후적으로 법적 책임을 추궁하여파면함으로써 헌법의 규범력을 확보하는 기능을 한다.또한 방통위는 방송의 자유와 공공성 및 공익성을 높이고 방송의 독립성을 보장하기 위하여 설치되었는바(방통위법 제1조 내지 제3조 참조), 방통위원장에 대한 탄핵심판은 위헌ㆍ위법적인 직무집행으로 침해된방송의 공적 기능의 회복을 통하여 방송의 자유 및언론의 자유 보장에 기여할 수 있다.
나.헌법 제65조는 탄핵심판의 대상이 되는 공무원이‘그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때’를탄핵사유로 규정하고 있다. 여기에서‘직무’란 법제상소관 직무에 속하는 고유 업무와 사회통념상 이와 관련된 업무를 말하고, 법령에 근거한 행위뿐만 아니라직무수행과 관련하여 행하는 모든 행위를 포괄하는 개념이다.‘헌법’에는 명문의 헌법규정뿐만 아니라 헌법재판소의 결정에 따라 형성되어 확립된 불문헌법도 포함되고,‘법률’에는 형식적 의미의 법률과 이와 동등한효력을 가지는 국제조약 및 일반적으로 승인된 국제법
규 등이 포함된다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1;헌재2023. 7. 25. 2023헌나1 등 참조). 그러나‘법률’에 법률 하위의 명령ㆍ규칙은 포함되지 아니한다.
다. 헌법재판소법은 제53조 제1항에서“탄핵심판 청구가 이유 있는 경우에는 헌법재판소는 피청구인을 해당 공직에서 파면하는 결정을 선고한다.”라고 규정하고있다. 피청구인의 책임에 상응하는 헌법적 징벌의 요청및 침해된 헌법질서를 회복하고 헌법을 수호하기 위한탄핵심판의 제도적 기능에 비추어 보면,‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위반이 있는 경우를 말한다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1; 헌재2023. 7. 25. 2023헌나1 등 참조).
라. 이하에서는 피청구인이 그 직무를 집행하면서헌법이나 법률을 중대하게 위반하였는지에 대하여, (1)재적위원 2인에 의한 이 사건 의결에 관한 부분, (2)방문진 임원 임명에 관한 안건에 대하여 회피하지 않은 부분 (3) 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여하여 각하한 부분 및 (4) 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명 과정에 관한 부분의 순서로 살펴본다.
5. 인정 사실 및 쟁점
가. 재적위원 2인에 의한 이 사건 의결에 관한 부분
(1) 이 부분 소추사유에 관하여 인정되는 사실은 다음과 같다.
(가) 피청구인은 2024. 7. 31. 방통위원장으로 임명된 후 당일 오후 5시에 비공개로 방통위 제34차 전체회의(이 사건 회의)를 소집하였다.
(나) 당시 방통위에는 대통령이 지명 및 임명한 피청구인과 김태규 2인만이 위원으로 재직하였고, 나머지 3인의 위원은 모두 공석이었다.
(다) 이 사건 회의에서는 피청구인과 김태규 2인의출석 및 찬성으로 다음과 같은 내용의 이 사건 심의ㆍ의결이 이루어졌다.
1) 위원 기피 신청에 관한 건: 조○○,송○○(방문진이사 공모 지원자)과 강○○,박○○,윤○○(방문진이사)가 방문진 임원 선임 계획에 관한 건에 대해 피청구인을 대상으로 신청한‘위원 기피신청에 관한 건’은 기피신청권 남용에 해당하여 각하로 의결함
2) 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명 관련후보자 선정에 관한 건: 한국방송공사 이사 지원자 중52명과 방문진 이사 지원자 중 31명을 후보자로 정하기로 의결함
3) 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 임원 임명에관한 건: 한국방송공사 이사 권○○,서○○,이○○,이□□,이△△,조□□,황○○의 후임자로 권○○,류○○,서○○,이▽▽,이◇◇,허○○,황□□을 추천하고, 방문진 이사 권□□,김○○,김□□,박○○,지○○,차○○의 후임자로 김△△,손○○,윤□□,이◎◎,임○○,허□□을 임명하며, 방문진 감사로 성○○을임명함
(2) 이 부분 소추사유에 관해서는 피청구인이 방통위 위원 3인이 공석인 상태에서 본인과 김태규 2인의찬성만으로 이 사건 의결을 한 것이“위원회의 회의는재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다.”라고 규정한방통위법 제13조 제2항에 위반되는지 여부를 살펴본다.청구인은 이 부분 소추사유와 관련하여 피청구인이 헌법제12조 제1항의 적법절차원칙을 위반하고 헌법 제21조가 보호하는 방송의 자유 및 국민의 알 권리를 침해하였다고도 주장하나, 이에 관한 청구인의 주장은‘피청구인이 이 사건 의결 당시 자의적으로 방통위법의 입법목적과 규정 내용을 왜곡하여 정족수를 갖추지 못한상태에서 졸속으로 의결하였다’는 것으로 방통위법 위반 주장과 다르지 아니하므로, 이 부분 소추사유에 관해서는 방통위법 위반 여부만을 판단한다.
한편 청구인은 피청구인이 사전통지 없이 이 사건회의를 소집하여 이 사건 방통위규칙 제3조 제4항을위반하였다는 주장도 하고 있으나, 이 사건 방통위규칙은 방통위의 회의 운영 등에 필요한 세부사항을 정하는행정규칙으로서 헌법 또는 법률에 해당하지 아니하므로이 부분은 판단의 대상에서 제외한다. 그 밖에 청구인은 피청구인이 이 사건 심의ㆍ의결을 비공개로 진행하여 방청과 언론 보도를 허용하지 않았다는 점도 문제삼고 있으나, 이는 탄핵소추의결서에 적시되지 않은 사유로서 국회가 탄핵심판을 청구한 뒤 별도의 의결절차없이 소추사유를 추가하거나 기존의 소추사유와 동일성이 인정되지 않는 정도로 소추사유를 변경하는 것은 허용되지 아니하므로(헌재 2017. 3. 10.2016헌나1 참조), 이 부분 역시 판단의 대상에서 제외한다.
나. 방문진 임원 임명에 관한 안건에 대하여 회피하지않은 부분
앞서 본 바와 같이 피청구인은 이 사건 회의에서‘방문진 이사 임명 관련 후보자 선정에 관한 건’및‘방문진 임원 임명에 관한 건’에 대한 심의ㆍ의결에 참여하였는바, 이 부분 소추사유와 관련해서는 피청구인이 위 안건에 대하여 회피하지 않음으로써 위원이 방통위법 제14조 제1항 또는 제3항의 사유, 즉 제척ㆍ기피사유가 있는 경우 해당 사안에 대하여 회피할 수 있다고 규정한 방통위법 제14조 제4항을 위반하였는
지 여부를 살펴본다.
다. 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여하여 각하한 부분
(1) 이 부분 소추사유에 관하여 인정되는 사실은 다음과 같다.
(가) 임기만료를 앞두고 있던 방문진의 이사 강○○,박○○,윤○○와 방문진 이사 공모 지원자 조○○,송○○은 2024. 7. 31. 이 사건 회의의 안건 중 방문진이사 선임에 관한 건과 관련하여 피청구인에 대한 이사건 기피신청을 하였다.
(나) 강○○,박○○,윤○○의 기피신청서에 기재된기피사유의 요지는, 피청구인은 과거 문화방송 임원으로 재직할 당시 방송의 공정성을 훼손하고 그 구성원들의 방송의 자유를 침해하였을 뿐만 아니라,‘트로이컷’이라는 불법 프로그램을 설치하여 문화방송 구성원들의 개인정보를 침해하였으며, 문화방송 민영화를 시도한 장본인으로서 방통위원장 임명 직후‘2인 체제’에서 밀실ㆍ졸속 의결을 추진하고 있으므로, 문화방송을관리ㆍ감독하는 방문진의 이사 선임에 관한 안건에 있어 공정성을 기대하기 어렵다는 것이다.
조○○,송○○의 기피신청서에 기재된 기피사유의요지는 위 기피사유에 더하여, 조○○가 과거 전국언론노동조합 문화방송본부 대표자로서 피청구인을 상대로위와 같은 불법 프로그램 설치로 인한 손해배상청구소송을 제기하여 승소하였다는 점(대법원 2016. 5.27. 선고 2016다5429 판결), 송○○역시 문화방송재직 당시 피청구인과이해충돌이 있었으며, 피청구인에대한 인사청문회에 참고인으로 출석하여‘피청구인이대전문화방송 사장 재직 당시 법인카드 부정사용, 사내불법사찰 등으로 문화방송 본사의 감사 대상이었으나조사에 불응하였다’고 진술하였다는 점을 들어 위신청인들이 지원한 방문진 이사 선임에 관한 안건에 있어피청구인에게 공정성을 기대하기 어렵다는 것이다.
(다) 피청구인은 2024. 7. 31. 이 사건 회의에 참여하여 이 사건 기피신청을 각하하는 의결을 하였다.
(2) 이 부분 소추사유와 관련해서는 피청구인이 자신에 대한 기피신청에 대한 의결에 참여하여 이를 각하한 것이 위원의 기피에 관하여 규정하고 있는 방통위법 제14조 제3항에 위반되는지 여부를 살펴본다.
라. 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명과정에 관한 부분
(1) 이 부분 소추사유에 관하여 인정되는 사실은 다음과 같다.
(가) 한국방송공사의 이사 및 방문진의 이사 임기는각 3년인바(방송법 제47조 제1항, 방문진법 제6조 제1항 본문 참조), 방통위는 매 3년마다 공개 모집 절차를통해 한국방송공사의 이사를 추천하고, 방문진의 이사를 임명하고 있다.
한국방송공사 이사의 임기는 2024. 8. 31., 방문진이사의 임기는 2024. 8. 12. 각 만료될 예정이었다.이에 방통위는 피청구인이 임명되기 전인 2024. 6.28. 한국방송공사 및 방문진 이사 모집공고를 내어2024. 6. 28.부터 2024. 7. 11.까지 지원자를 공모하면서, 지원자들에게‘내부심사용 지원서, 국민의견수렴용 지원서, 결격사유 확인서, 개인정보 수집ㆍ이용 및제3자 제공동의서, 기본증명서, 최종학력증명서, 경력증명서 및 관련 자격증’을 제출하도록 하고, 심사절차와 관련하여‘서류전형 후 필요시 면접 실시’라고 안내하였다. 한편 방통위는 2021년 진행된 이사 모집에서는 면접을 실시하였으나, 다른 해에는 면접을 실시하지아니하였다.
(나) 한국방송공사 이사 공모에는 53명, 방문진 이사공모에는 32명이 지원하였으나, 이후 한국방송공사 이사 지원자 1명 및 방문진 이사 지원자 1명이 지원을철회하였다.
(다) 방통위는 위 지원자들에 대한 국민의견을 수렴하고, 지원자들이 제출한 결격사유 확인서를 확인함과더불어 행정정보공동이용시스템, 선거관리위원회에 등록된 당선인 정보, 대통령직인수위원회 회신 등을 통하여 방송법 및 방문진법상 결격사유 유무를 추가 검증하였다.
나아가 방통위는 지원자들이‘정당법 제22조에 따른당원 또는 당원의 신분을 상실한 날부터 3년이 경과되지 아니한 사람’에 해당하여 방송법 제48조 제1항 제2호의 한국방송공사 이사 결격사유 내지 방문진법 제8조 제1항 제2호의 방문진 임원 결격사유에 해당하는지여부를 검증하기 위하여 당시 선거관리위원회에 등록된 49개 정당에 당적조회를 실시하고 답변을 요청하였으나, 국민의힘과 더불어민주당을 포함한 40개의 정당에서 이 사건 회의 전까지 회신을 받지 못하였다. 한편방통위는 2018년 진행된 이사 모집 절차에서는 당적조회를 실시하지 않았으나, 2021년에는 당적조회를 실시하고 그 결과를 수령하였다.
(라) 방통위 기획조정관 김▽▽은 피청구인의 방통위원장 임명 및 첫 출근 직후인 2024. 7. 31. 오전 10시경 한국방송공사 및 방문진 이사 지원자들의 지원서,결격사유 확인결과, 총 454건이 접수된 국민의견수렴
자료(총 약 1600페이지 분량)를 지원자의 성별, 직업별, 전문영역별 등으로 분류하거나 가점ㆍ감점사항등을 추가로 기재하지 않은 채 접수 순서대로 편철하여 피청구인 및 김태규의 비서실에 전달하였다.
(마) 2024. 7. 31. 오후 1시경 이 사건 회의의 안건 초안이 보고되었고, 오후 4시경 회의 일정이 공지되었으며, 오후 5시에 이 사건 회의가 개최되어 오후6시 45분경 종료되었다. 이 사건 회의에서는 결격사유가 있음이 드러나지 않은 한국방송공사 이사 지원자52명 및 방문진 이사 지원자 31명 전원을 후보자로선정하였고, 면접은 실시하지 아니하였으며, 피청구인과 김태규가 전체 후보자를 대상으로 투표하여 2표를모두 얻은 후보자를 추천ㆍ임명의 대상자로 선정하는절차를 수차례 반복하였다. 이러한 과정을 거쳐 한국방송공사 이사 7인을 추천하고 방문진 이사 6인을 임명하기로 결정되었고, 더 이상 2표를 얻은 후보자가나오지 않자 피청구인과 김태규는 투표를 종료하고 나머지 한국방송공사 이사 4인 및 방문진 이사 3인에대하여는 추후에 논의하기로 하였다.
(2) 방송법과 방문진법은 방통위에서 한국방송공사의 이사를 추천하고 방문진의 이사를 임명하도록 하되, 한국방송공사 이사는‘각 분야의 대표성을 고려하여’추천하고(방송법 제46조 제3항), 방문진 이사는‘방송에 관한 전문성 및 사회 각 분야의 대표성을 고려하여’임명하도록 규정하고 있다(방문진법 제6조제4항).이 부분 소추사유와 관련하여서는 앞서 인정된 사실과 같은 과정을 거쳐 이 사건 심의ㆍ의결로써이루어진 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명이 방송법 제46조 제3항 및 방문진법 제6조 제4항을 위반한 것인지 여부를 살펴본다.

6. 재판관 김형두, 재판관 정형식, 재판관 김복형,재판관 조한창의 기각의견
가. 재적위원 2인에 의한 이 사건 의결의 방통위법제13조 제2항 위반 여부
(1) 법규범의 의미는 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화된다. 그러나 법규범의 해석은 어디까지나 법규범의문언이 간직하고 있는 말의 뜻에 비추어 가능한 범위내에서 이루어져야 하고, 그 말의 뜻을 완전히 다른의미로 변질시켜서는 아니 된다.
‘재적(在籍)’은‘어떤 단체에 적을 두고 있는 것’이라는 사전적 의미를 가지므로, 방통위의 의결정족수를규정한 방통위법 제13조 제2항의‘재적위원’은 문제되는 의결의 시점에 방통위에 적을 두고 있는 위원을의미하는 것으로 해석하여야 한다. 헌법재판소는 이러한 해석을 바탕으로, 텔레비전방송수신료 분리징수에관한 방통위의 의결이 재적위원 3인 중 2인의 찬성으로 이루어진 것으로서 방통위법 제13조 제2항에 위반되지 아니한다고 판단한 바 있다(헌재 2024. 5. 30.2023헌마820등 참조). 또한 방통위법은 제13조 제2항에서 의결정족수를 명시하고 있을 뿐 적법한 개의를위하여 필요한 최소한의 위원 수인 의사정족수에 관하여는 어떠한 규정도 두고 있지 아니하다. 이 사건 의결 당시 방통위의 재적위원은 피청구인과 김태규 총2인이었으므로, 재적위원 전원의 출석 및 찬성으로 이루어진 이 사건 의결이 방통위법상 정족수를 충족하지못하였다고 보는 것은 법규범의 문리적 한계를 넘는해석이다.
(2) 방통위법 제4조가 방통위를 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 5인의 상임위원으로 구성하도록 함으로써 독임제가 아닌 합의제 행정기관으로 설치한 것은 최고결정자 1인의 책임과 결정에 의해 의사결정이이루어지도록 하는 대신, 다수결이라는 의사결정의 대원칙 하에 서로 다른 시각과 전문성을 가지고 있는 위원들이 토론과 협의를 통하여 사안을 규율하도록 하여방통위 의사결정의 신중성과 공정성, 합리성을 도모하고, 방송의 자유와 공공성, 독립성을 보장하기 위한것으로 볼 수 있다.
이에 따르면 법정 위원수인 5인이 모두 심의ㆍ의결에 참여하는 것이 가장 이상적이고, 불가피한 사정으로 일시적인 결원이 발생하더라도 3인 이상의 위원이참여하는 것이 바람직할 것이다. 그러나 2인의 위원으로 회의를 개최하는 경우에도 위원 간 서로 다른 의견의 교환이 가능하고, 이들이 토론을 통해 합의에 도달하는 경우에만 의결정족수를 충족하게 되는 것이므로, 재적위원 2인으로만 개최되는 회의에는 다수결의원리가 작동되지 않는다고 단정할 수 없다. 따라서 방통위를 합의제 행정기관으로 설치한 입법취지로부터방통위 심의ㆍ의결의 전제조건으로 위원 3인 이상의재적 또는 위원 3인 이상의 의사정족수를 요구하는법해석이 논리필연적으로 도출된다고 보기 어렵다.
(3)한편 방통위법 제5조 제2항은, 방통위원장을 포함한 위원 2인은 대통령이 지명하고 3인은 국회의 추천을 받으며, 국회가 위원을 추천할 때는 대통령이 소속되거나 소속되었던 정당의 교섭단체가 1인을 추천하고그 외 교섭단체가 2인을 추천한다고 규정하고 있다.이는 방통위의 구성과 운영에 있어 대통령과국회 간,
여권과 야권 간 견제와 균형이 이루어지도록 제도적으로 보장한 것으로 볼 수 있으므로, 대통령이 지명하는 2인, 여권에서 추천한 1인, 야권에서 추천한 2인으로 방통위가 구성되는 것이 이상적일 것이다.
그러나 방통위법은 위원의 추천, 지명 내지 임명에있어 시한을 정하고 있지 않고, 방통위법 제7조 및 제8조에서 위원의 3년 임기와 그 신분을 보장하고 있으나 여러 사유로 위원이 중도에 사임하는 경우가 발생할 수 있으므로, 실제로는 각 위원의 퇴임 시점, 위원3인에 대한 추천권을 가진 국회의 위원 추천 여부 및그 시점, 위원 2인에 대한 지명권을 가진 대통령의 위원 지명ㆍ임명 여부 및 그 시점, 대통령 선거에 의한여ㆍ야 교체 여부 및 그 시점 등 다양한 변수가 방통위의 구성에 영향을 미치게 된다. 예컨대 이 사건에서와 같이 국회 추천 위원 3인이 모두 공석인 경우는물론, 재적위원 3인이 대통령 지명 위원 2인과 여권추천 위원 1인으로 구성되는 경우가 있을 수 있고, 위원의 임기 만료 전에 정권이 교체되어 종전 여권이자현 야권 측에서 지명ㆍ추천한 위원 3인이 의사결정과정에서 우위를 점하는 경우도 있을 수 있다.
그렇다면 방통위법 제5조 제2항에서 예정하고 있는방통위의 구성 방식을 근거로 방통위의 심의ㆍ의결에반드시 3인 이상 위원의 재적 또는 3인 이상의 의사정족수가 요구된다고 보기도 어렵다.
(4) 방통위의 주요 소관사무 대부분은 방통위법 제12조에 의하여 심의ㆍ의결이 필요한 사항으로 규정되어 있다. 따라서 방통위의 심의ㆍ의결을 위하여 최소한 3인의 위원이 필요하다는 견해에 의하면, 국회에의한 위원 3인의 추천 내지 국회가 추천한 위원 3인에 대한 대통령의 임명이 이루어지지 않는 경우를 비롯하여 어떠한 사유로든 위원 3인이 공석인 경우, 방통위가 방송통신 규제 및 국민의 권익 보호에 필요한주요 소관사무의 대부분을 수행할 수 없다는 결론에이르게 된다.
방통위는 2023. 8. 25. 이▷▷방통위원장이 임명되었을 즈음부터 위원 3인에 대한 국회의 추천 내지대통령의 임명 불발로 인하여 10개월 이상을‘2인 체제’하에서 운영되었다. 그동안 방통위는 국회에 위원의 추천을 지속적으로 요청하였으나, 최○○후보자가추천되었다가 임명이 지연되는 과정에서 자진 사퇴한후로는 추가적인 추천이 이루어지지 아니하였고, 그러한상황에서 방통위는 피청구인이 취임하기 훨씬 이전부터‘2인 체제’에서 수많은 안건들을 심의ㆍ의결하여왔다.그동안 이루어진 심의ㆍ의결 대상에는 공영방송 보궐이사 임명에 관한 건, 지상파방송사업자 재허가에 관한 건, 법규 위반 사업자에 대한 제재처분에관한 건 등 적시 처리되어야 할 중요한 현안들이 다수 포함되어 있었고, 특별재난지역 수신료 면제에 관한 건과 같이 특히 시급하게 처리되어야 하는 안건도존재하였다.
방통위법 제12조에서는 방통위의 심의ㆍ의결 사항으로,‘방송 기본계획 및 통신규제 기본계획에 관한사항, 한국방송공사의 이사 추천 및 감사 임명에 관한사항, 방송문화진흥회의 이사 및 감사 임명에 관한 사항, 한국교육방송공사의 사장ㆍ이사 및 감사의 임명에관한 사항, 미디어다양성 조사ㆍ산정에 관한 사항, 지상파방송사업자ㆍ공동체라디오방송사업자의 허가ㆍ재허가에 관한 사항, 종합편성이나 보도에 관한 전문편성을 하는 방송채널사용사업자의 승인에 관한 사항,위성방송사업자ㆍ종합유선방송사업자ㆍ중계유선방송사업자의 허가ㆍ재허가ㆍ변경허가 및 관련 법령의 제정ㆍ개정ㆍ폐지에 대한 동의에 관한 사항,「방송광고판매대행 등에 관한 법률」에 따른 방송광고판매대행사업자의 허가ㆍ취소ㆍ승인 등에 관한 사항, 방송사업자의금지행위에 대한 조사ㆍ제재에 관한 사항, 방송광고판매대행사업자의 금지행위에 대한 조사ㆍ제재에 관한사항, 전기통신사업자의 금지행위에 대한 조사ㆍ제재에관한 사항, 방송사업자ㆍ전기통신사업자 상호간의 분쟁조정 또는 사업자와 이용자 간의 분쟁 조정 등에 관한 사항, 방송광고판매대행사업자 상호간의 분쟁 조정등에 관한 사항, 시청자 불만사항 처리 및 방송통신이용자 보호에 관한 사항, 시청자미디어재단의 운영에관한 사항, 보편적 시청권 보장에 관한 사항, 방송평가위원회의 구성ㆍ운영에 관한 사항, 방송사업자의 시청점유율 제한 등에 관한 사항, 방송통신심의위원회의심의ㆍ의결에 따른 제재 등에 관한 사항, 지역방송발전위원회의 구성ㆍ운영에 관한 사항, 방송ㆍ통신 규제관련 연구 조사 및 지원에 관한 사항, 방송ㆍ통신 규제 관련 국제협력에 관한 사항, 방송용 주파수 관리에관한 사항, 방송프로그램 및 방송광고의 운용ㆍ편성ㆍ판매 등에 관한 사항, 방송ㆍ통신 관련 기금의 조성및 관리ㆍ운용에 관한 사항, 소관 법령 및 위원회 규칙의 제정ㆍ개정 및 폐지에 관한 사항, 위원회의 예산및 편성에 관한 사항, 이 법 또는 다른 법률에 따른위원회의 심의ㆍ의결 사항’을 규정하고 있다. 헌법은공무원에게 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대하여 책임을 진다고 규정하고(제7조 제1항), 국가공무원
법은 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다고 규정하고 있는바(제56조), 만약 방통위가 위와 같이 중요하고 시급한 현안들을 장기간 처리하지 않고 방치했다면 헌법 및 국가공무원법에 규정된 공무원의 성실의무에 위반되는 결과가 발생할 수 있었다.
입법자가 방통위에 최소 3인의 의사정족수가 필요하다고 생각하였다면 이를 법문에 명확하게 규정하였을것이다. 방통위법이 방통위 회의의 의사정족수를 규정하지 않고 의결정족수만 재적위원 과반수로 규정한 것은 이 사건과 같이 정파적 이해관계 등으로 인하여 위원이 임명되지 않는 상황이 지속되는 경우에도 일부 위원에 의한 의결이 가능하도록 하여, 중앙행정기관인 방통위의 기능이 유지될 수 있도록 한 것이라고 볼 수 있다. 방통위법은 방송통신심의위원회에 관하여는“심의위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석과 출석위원과반수의 찬성으로 의결한다.”라고 하여 의사정족수까지 명문으로 규정하고 있고(제22조 제3항), 구 방송법(2008. 2. 29. 법률 제8867호로 개정되기 전의 것)에서도 방통위의 전신인 구 방송위원회에 관하여“위원회의 회의는 재적위원 3분의 2 이상의 출석과 출석위원과반수의 찬성으로 의결한다.”라고 하여 의사정족수에관한 규정을 두고 있었다(제28조 제1항). 그런데도 방통위법은 유독 방통위에 관하여는 이러한 규정을 두지않고 있는바 거기에는 위와 같은 이유가 있는 것이다.
한편, 방통위는 외부 법률자문을 거친 결과 비록 방통위법상 정원이 5인이라고 하더라도 재적위원이 2인인 상태에서의 심의ㆍ의결이 위법하지 않다는 법률적의견을 받았고 이를 참고하여 위와 같은 심의ㆍ의결을하여 왔다.
이러한 사정을 고려하면, 피청구인이 취임 이후 새롭게 위원 3인의 추가 추천 내지 임명을 요청하지 아니하고 이 사건 의결에 나아간 것이 합의제 행정기관의이상적인 운영방식에 부합하지 아니한다고 하여 위법행위에 해당한다거나 피청구인에게 위법행위에 관한 인식이 있었다고 보기는 어렵다.
(5) 위에서 살펴본 내용을 종합하면, 피청구인이 재적위원 2인의 출석 및 찬성으로 이 사건 의결을 한 것이방통위법 제13조 제2항에 위반된다고 볼 수 없다.
나. 피청구인이 방문진 임원 임명 안건에 대하여 회피하지 않은 것의 방통위법 제14조 제4항 위반 여부
이 부분 소추사유가 이유 있으려면 그 전제로 피청구인에게 방통위원장으로서 방문진 임원 임명 안건에 대한 심의ㆍ의결을 회피할 의무가 인정되어야 한다. 그러나 방통위법 제14조 제4항은 회피사유가 있는 경우 위원이 해당 사안에 대하여‘회피할 수 있다’고 규정하고있을 뿐이고, 방통위법은 위원에게 제척사유가 있는 경우 직권 또는 당사자의 신청에 의하여 그 직무집행에서제척되도록 함과 더불어(제14조 제1항, 제2항) 심의ㆍ의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우 방통위가 당사자의 신청에 의하여 기피의결을 할 수 있도록규정함으로써(제14조 제3항 본문) 회피사유가 있는 위원이 스스로 회피하지 아니하는 경우에도 해당 사안에대한 심의ㆍ의결의 공정성을 확보하기 위한 수단을 마련하고 있다.
따라서 방통위법 제14조 제4항에 따라 피청구인에게스스로 회피할 의무가 인정된다고 볼 수 없으므로, 이를 전제로 하는 이 부분 소추사유는 회피사유의 존부에대해 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
다. 피청구인이 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여하여 각하한 것의 방통위법 제14조 제3항 위반 여부
(1) 방통위법은 제14조 제3항 본문에서 위원에게 심의ㆍ의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우당사자는 기피신청을 할 수 있고 위원회는 의결로 이를결정한다고 규정하고, 같은 조 단서에서 동일한 안건에대하여 2인 이상의 위원을 기피할 수 없다고 규정하고있다. 이러한 방통위법의 기피제도는 심의ㆍ의결의 공정성을 해칠 우려가 있는 위원을 배제하되 기피신청권행사로 인하여 방통위가 구성되지 못하는 상황을 미연에 방지함으로써, 방통위 심의ㆍ의결의 중립성, 객관성,공정성을 확보하면서도 방통위의 안정적이고 효율적인운영이 저해되지 않도록 한 것으로 볼 수 있다.
방통위법은 기피신청의 대상인 위원이 그 의결에 참여하지 못한다는 명시적인 규정을 두고 있지 아니하나,제14조 제1항 제1호에서‘위원이 해당 사안의 당사자가 되는 경우’를 제척사유로 규정하고 있으므로 위원의기피 여부를 결정하기 위한 의결에서 해당 위원은 당연히 제척된다고 해석할 여지가 있는 점, 여기에 위에서본 바와 같은 방통위 위원에 대한 기피제도의 내용과취지 및 민사소송법과 형사소송법을 비롯하여 제척ㆍ기피 규정을 두고 있는 다수의 법률에서 기피신청의 대상자가 그 의결에 참여하지 못하도록 명시하고 있는 점을종합하여 보면, 방통위법 제14조 제3항의 해석상 기피신청의 대상이 된 방통위 위원은 자신에 대한 기피신청에 대한 의결에 참여할 수 없다고 봄이 상당하다. 다만기피신청에 의하여 방통위의 구성이 불가능하게 되거나심의ㆍ의결 절차가 지연될
것이라는 사정이 현저한 경우 그러한 기피신청은 그자체로서 절차 지연을 목적으로 한 기피신청권 남용에해당하여 부적법한 것으로 볼 수 있으므로, 이러한 경우에는 기피신청의 대상이 된 위원이 그 의결에 참여하는 것이 금지된다고 볼 수 없고(대법원 2015. 11.27. 선고 2015다34154 판결 참조), 기피신청이 그외의 사유로 부적법함이 명백한 경우에도 마찬가지다.
(2) 위와 같은 점에 비추어 피청구인이 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여하여 이를 각하한 것이 방통위법 제14조 제3항에 위반되는지 여부를 살펴본다.
먼저 위 조항에 의하면 위원에게 심의ㆍ의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우 기피신청을 할수 있는 사람은‘당사자’로 한정된다. 그런데 기피신청인 중 강○○,박○○,윤○○는 2024. 8. 12. 임기만료를 앞두고 있던 방문진 이사로서 신임 이사 공모에는 지원하지 아니하였으므로, 이들은 방문진의 이사 선임 관련 안건에 있어서 기피신청권을 가지는 당사자라고 볼 수 없다.
조○○및 송○○의 기피신청은 당사자 요건을 충족하나, 해당 기피신청이 적법하다고 볼 경우 방통위에는해당 기피신청에 관한 건 및 기피사유와 관련된방문진이사 선임에 관한 건을 심의ㆍ의결할 수 있는 위원으로김태규 1인만이 남게 되므로, 결국 방통위 위원이 추가로 임명될 때까지 이에 관한 일체의 절차 진행이 불가능하게 된다. 그런데 위 신청인들은 기피신청서에서‘2인 체제’의결의 위법성을 지적하면서, 자신들의 기피신청에 관한 안건이 5인의 위원으로 구성된 방통위에서 적법하게 의결되지 않는 이상 방문진 이사 선임의건은 애당초 심의에 착수할 수 없다고 주장하고 있다.이 주장에 따르게 되면 재적위원 2인에 의한 심의ㆍ의결이 적법한지의 문제와는 별개로, 방통위의 심의ㆍ의결을 통해 방문진 이사로서 선임되고자 하는 자의 기피신청에 의하여 방통위의 구성이 불가능하게 되고 관련 절차가 중단되는 결과가 초래된다.
결국 피청구인에 대한 강○○,박○○,윤○○의 기피신청은 당사자가 아닌 자에 의한 기피신청에 해당하여 부적법하고, 조○○,송○○의 기피신청은 그 자체로서 위원회의 구성을 불가능하게 하는 기피신청권 남용에 해당하여 부적법하므로, 이러한 경우에는 기피신청의 대상자인 피청구인이 자신에 대한 기피신청에 대한 의결에 참여하는 것이 방통위법상 금지된다고 보기어렵다. 따라서 피청구인이 이 사건 기피신청에 대한의결에 참여하여 이를 각하한 것이 방통위법 제14조제3항을 위반하였다고 볼 수 없다.
라. 이 사건 심의ㆍ의결에 의한 한국방송공사 이사추천 및 방문진 이사 임명의 방송법 제46조 제3항 및방문진법 제6조 제4항 위반 여부
방송법과 방문진법은 각 한국방송공사ㆍ방문진 임원의결격사유에 관한 규정을 두고 있을 뿐(방송법 제48조제1항, 방문진법 제8조 제1항) 임원의 추천ㆍ임명을위한 구체적 절차 및 기준에 관한 규정을 두고 있지않고, 이에 관하여 필요한 사항을 하위 법령으로 정하도록 위임한 바도 없으며, 하위 법령 역시 관련 규정을두고 있지 아니하다. 이는 입법자가 공영방송에 대한관리ㆍ감독권을 행사하는 방통위에 한국방송공사 및방문진 이사의 추천ㆍ임명에 관한 폭넓은 재량을 부여한 것으로 해석할 수 있다.
앞서 인정한 사실에 의할 때, 피청구인이 방통위원장으로 임명된 당일 같은 날 위원으로 임명된 김태규와한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명에 관한안건을 심의ㆍ의결하면서 지원자들의 결격사유 존부를제대로 확인하였는지, 방대한 분량의 관련 자료를 충분히 검토하였는지 의문의 여지가 없는 것은 아니다. 그러나 방통위 사무처는 피청구인의 임명 전부터 통상적인 절차에 따라 지원 서류를 검토하고 결격사유의 확인 및 국민의견의 수렴을 거쳐 이 사건 회의에 제공된자료를 작성하였고, 피청구인과 김태규는 해당 자료가전달된 오전 10시부터 이 사건 회의가 개최된 오후 5시까지 약 7시간 동안 이를 검토할 수 있었다. 그 결과 결격사유가 있음이 드러나지 않은 한국방송공사 이사 지원자 52명 및 방문진 이사 지원자 31명의 후보자 중에서 피청구인과 김태규로부터 모두 득표를 한후보자를 추천ㆍ임명 대상자로 선정하고 2표를 얻지못한 후보자는 제외하였는바, 이는 이 사건 회의에서의심의가 실질적으로 진행되었다는 점을 보여준다. 또한이사 모집공고의 내용과 방통위의 관행을 고려할 때,후보자에 대한 면접을 실시하지 않았다거나 회의에 소요된 시간이 1시간 45분 정도였다는 것만으로는 한국방송공사 및 방문진 이사의 추천ㆍ임명 과정에서 대표성과 전문성이 고려되지 않았다고 인정하기 부족하다.
따라서 피청구인이 이 사건 심의ㆍ의결로써 한국방송공사 이사 및 방문진 이사를 추천ㆍ임명함에 있어서방송법 제46조 제3항 및 방문진법 제6조 제4항을 위반하였다고 보기 어렵다.
마. 소결
이상에서 살펴본 바와 같이, 피청구인이 재적위원 2인
에 의하여 이 사건 의결을 한 것, 방문진 임원 임명에 관한 안건에 대하여 회피하지 않은 것, 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여하여 이를 각하한 것, 이 사건 심의ㆍ의결로써 한국방송공사 이사 및 방문진 이사를 추천ㆍ임명한 것은 모두 헌법상 탄핵사유인‘직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때’에 해당하지아니한다.

7. 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정정미, 재판관 정계선의 인용의견
가. 재적위원 2인에 의한 이 사건 의결의 방통위법제13조 제2항 위반 여부
(1) 방통위법 제13조 제2항은 위원회의 회의는‘재적위원 과반수’의 찬성으로 의결한다고 규정하고 있다.먼저‘재적(在籍)’은‘어떤 단체에 적을 두고 있는 것’이라는 사전적 의미를 가지므로, 위 조항을 문언 그대로 해석하면‘재적위원’은‘현재 위원회에 실제로 소속된 위원, 즉 위원회를 구성하는 법정 수의 위원 중 궐원된 위원을 제외한 위원’만을 의미하는 것으로 볼 수있고, 위 조항을 적용할 수 있는 최소 재적위원 수에관한 명문의 규정은 없다.
법규범의 의미는 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나입법취지, 입법연혁 및 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화되고, 어떤법률에 대한 여러 갈래의 해석이 가능할 때에는 원칙적으로 헌법에 합치되는 합헌적 법률해석을 하여야하므로(헌재 2007. 11. 29. 2005헌가10 참조), 위조항을 해석함에 있어서도 그 문언의 형식적 의미에만얽매일 것이 아니라, 헌법 제21조가 보장하는 방송의자유의 의의 및 방통위를 독임제가 아닌 합의제 기관으로 설치함으로써 방송의 자유와 공공성, 독립성 등을보장하고자 한 입법자의 의도를 함께 고려해야 한다.
(가)헌법 제21조가 보장하는 언론ㆍ출판의 자유는현대 민주주의국가의 존립과 발전에 필수불가결한 기본권으로(헌재 1993. 5. 13. 91헌바17 참조), 이에포함되는 방송의 자유는 방송을 통하여 정보와 의견을표현, 전파하는 것을 주된 내용으로 하는 주관적인 자유권으로서의 성격 외에도, 개개인의 의사와 여론의 자유로운 형성에 기여하여 민주적 공동체의 존립과 발전을 가능하게 하는 매개체로서의 방송의 공적 기능에관한 객관적 규범질서로서 제도적 보장의 성격을 함께가진다. 방통위법은 방송법, 방송통신발전 기본법 등과함께 방송의 자유 보장을 위한 객관적 규범질서를 형성하는 법률로서, 방송의 자유와 공공성 및 공익성을높이고 방통위의 독립적 운영을 보장함으로써 국민의권익을 보호하고 공공복리를 증진함을 입법목적으로한다(제1조).
(나)방통위법이 규율하는 방통위는 2008년 방송위원회와 정보통신부로 이원화되어 있던 방송통신 관련 기능이 통합되면서 탄생하였다. 입법자는, 권위주의정부 시절 집중된 권한을 가진 행정부에 의하여 방송에 대한 통제와 탄압이 이루어졌고, 민주화 이후 행정부로부터 독립된 방송위원회가 공영방송 임원의 추천ㆍ임명을 포함하여 방송 관련 업무의 상당 부분을 수행하게 되었다는 역사적 맥락을 고려하여, 방송의 자유와공공성 및 방송에 대한 규제기능의 독립성을 보장하고자방통위를 대통령 소속임에도 불구하고(방통위법 제3조 제1항) 직무상 독립을 보장받는 5인의 위원이의사결정의 권한과 책임을 분담하는 합의제 기관으로설계하였다.
구체적으로, 방통위법에 따라 방통위는 위원장 1인,부위원장 1인을 포함한 5인의 상임위원으로 구성되고(제4조 제1항), 각 위원은 3년의 임기를 보장받으며(제7조 제1항), 장기간의 심신장애 등 특수한 사유에해당하는 경우를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직되지 아니하고, 외부의 부당한 지시나 간섭을 받지 않고독립적으로 사무를 수행한다(제8조). 5인의 상임위원은모두 대통령이 임명하되, 위원 중 방통위원장을 포함한2인은 대통령이 지명하고 3인은 국회의 추천을 받으며, 국회가 위원을 추천할 때는 대통령이 소속되거나소속되었던 정당의 교섭단체가 1인을 추천하고 그 외교섭단체가 2인을 추천한다(제5조 제1항 및 제2항).방통위 소관사무 중 방송 기본계획 및 통신규제 기본계획에 관한 사항, 공영방송 임원 추천ㆍ임명에 관한사항, 방송사업자의 허가ㆍ재허가에 관한 사항, 방송사업자ㆍ전기통신사업자의 금지행위에 대한 조사ㆍ제재에관한 사항, 방송사업자ㆍ전기통신사업자 상호간 또는사업자와 이용자 간의 분쟁 조정에 관한 사항 등의 주요 소관사무는 위와 같이 구성된 위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 결정된다(제12조).
이처럼 방통위법은 위원의 임기와 직무수행의 독립성을 보장하고, 주요 소관사무를 심의ㆍ의결사항으로명시하여 이를 방통위원장이 단독으로 결정할 수 없도록 함으로써 독임제적 요소를 배제하는 동시에, 대통령지명 위원과 국회 추천 위원, 여권 추천 위원과 야권추천 위원이 모두 임명되도록 함으로써 방통위의 구성에 있어 대통령과 국회, 여권과 야권 간 견제와 균형의원리를 중첩적으로 구현하였다. 이는 방통위의 존재 의의이자 목표인 방송의 자유, 공공성 등은 절대
적 기준을 설정하기 어려운 추상적 가치로서 그 구체적인 실현 방법에 대하여 입장의 차이가 있을 수있다는 점에서, 방통위 의사결정의 정당성과 합리성을확보하기 위해서는 그 구성의 다원성과 실질적인 합의의과정이 전제되어야 한다고 보았기 때문이다. 즉, 방통위법은 다양한 가치관과 경험, 전문성을 바탕으로 독립적으로 직무를 수행하는 5인의 위원들로 방통위를구성함으로써, 방통위가 국가권력이나 특정한 사회 세력의 정치적 간섭을 받아 운영될 위험을 방지하고 서로 다른 의견의 제시, 공유 및 경쟁을 거쳐 다수결이라는 민주적 절차를 통해 신중하고 공정하며 합리적이고 독립적인 의사결정을 할 수 있도록 제도적으로 보장하고 있다.
(다) 방통위가 다원적 배경을 가지고 독립성을 보장받는 위원들로 구성된 합의제 기관인 점은 공영방송의독립성에도 큰 의미를 가진다. 우리나라는 방송의 공공성을 고려하여 공익 향상과 문화 발전을 위한 공영방송 제도를 두고 있는바, 정부가 자본금 전액을 출자하여 국가기간방송으로서 설립된(방송법 제43조 참조)한국방송공사, 상법상 주식회사이나 최다출자자인인방문진의 관리ㆍ감독을 받는(방문진법 제5조 제2호참조) 문화방송, 학교교육을 보완하고 국민의 평생교육과 민주적 교육발전에 이바지함을 목적으로 설립된(한국교육방송공사법 제1조 참조) 한국교육방송공사가공영방송사로서 방송 운영에 대하여 국가의 직ㆍ간접적인 지원과 규율을 받고 있다.
공영방송은 민주주의를 실현하기 위한 필수조건인다양하고 민주적인 여론을 매개하고, 공적 정보를 제공함으로써 시민의 알 권리를 보장하며, 사회ㆍ문화ㆍ경제적 약자나 소외계층이 마땅히 누려야 할 문화에대한 접근기회를 보장하여 인간다운 생활을 할 권리를실현하는 기능을 수행한다. 이와 같이 우리 헌법상 그존립가치와 책무가 크다고 할 수 있는 공영방송사가다양한 의견과 정보를 균형 있고 공정하게 방송하는공적 기능을 수행하면서도 아울러 언론자유의 주체로서 방송의 자유를 향유하기 위해서는 국가권력 및 특정한 사회 세력으로부터 그 독립성이 보장되어야 하는바(헌재 2024. 5. 30. 2023헌마820등 참조), 공영방송의 독립성 보장은 공영방송의 임원에 대한 추천ㆍ임명권 및 운영에 관한 규제ㆍ감독권을 가지는 방통위가다원적 구성 및 균형 있는 시각을 유지할 때에 비로소 원활하게 이루어질 수 있다.
(라)방통위법 제13조 제2항을 해석함에 있어서는이처럼 방통위를 독임제가 아닌 합의제 기관으로설계한 입법취지를 충분히 고려하여야하는바, 이사건과 같이 재적위원 2인에 의한 의결을 한 것이 방통위법 제13조 제2항에 위반되는지 여부를 판단할 때에도 방통위가 합의제 기관의 실질을 갖추었는지 여부즉, 다수결에 기반한 합의제 기관으로서의 실질을 가지고 있는지를 살펴보아야 한다.
(2) 방통위법 규정에 비추어 보더라도 위원 2인만이 재적하고 있는 경우에 방통위가 다수결에 기반한합의제 기관으로서의 실질을 가지고 있다거나, 그 2인의 의결이 방통위를 합의제 기관으로 규정한 취지에부합한다고 보기 어렵다.
(가) 피청구인은 방통위 위원 3인이 임명되지 않아공석인 상태에서 본인과 김태규 2인 위원의 찬성으로이 사건 의결을 하였다. 구 방송법(2008. 2. 29. 법률제8867호로 개정되기 전의 것)이 방통위의 전신 중하나인 방송위원회의 회의에 관하여 의사정족수(재적위원 3분의 2 이상의 출석) 및 의결정족수(출석위원과반수의 찬성)를 모두 규정하고 있었던 것과 달리,방통위법은 제13조 제2항에서 방통위 회의에 관하여의결정족수만을 규정하고 있을 뿐 의사정족수 규정을두고 있지 않다. 그러나 이는 방송위원회가 상임위원5인과 비상임위원 4인으로 구성되었던 것과 달리 방통위의 경우 의사결정의 신속성과 책임성을 강화하기위하여 위원 5인을 모두 상임위원으로 두었고, 상임위원의 직무가 위원회에 출석하여 소관사무에 대한 심의ㆍ의결을 하는 것인 이상 통상적인 상황에서는 5인전원이 심의ㆍ의결에 참여하여야 하므로 의결정족수와별도로 의사정족수를 규정할 필요가 없었기 때문으로볼 수 있다. 즉, 방통위법이 위원 정수를 상임위원 5인으로 규정한 이상 통상의 경우 5인의 위원이 재적하여 심의ㆍ의결을 함이 예정되어 있다고 할 것이고,방통위법 제7조 제2항에서 위원의 결원이 생겼을 때에는 지체 없이 보궐위원을 임명하도록 규정한 것 역시 5인의 상임위원으로 하여금 심의ㆍ의결을 할 수있도록 하기 위함이다. 따라서 방통위법이 의사정족수규정을 두지 아니한 것을 들어 입법자가 위원 2인만으로 심의ㆍ의결이 이루어질 수도 있음을 예정하였다고 보기는 어렵다.
(나)방통위법 제13조 제1항은“위원회의 회의는 2인이상의 위원의 요구가 있는 때에 위원장이 소집한다.다만, 위원장은 단독으로 회의를 소집할 수 있다.”라고규정하여 위원회 소집 절차에 있어서‘2인 이상의 위원의 요구’로 위원회를 소집할 수 있음을 본문에서 명
시하고, 단서 부분에서 위원장에게도 회의 소집 권한이 있음을 규정하고 있다. 이는 위원장을 제외한 2인 이상의 위원과 위원장 1인을 합한 최소 3인의 위원의 재적을 전제로 이러한 규정을 둔 것으로 볼 수있다. 그뿐만 아니라 방통위법 제13조 제1항은 위원회 회의 소집에 있어서 위원 2인 이상의 요구가 필요함을 본문에서 규정하고 있는바, 이는 위원들의 요구로 위원회 회의가 소집되도록 함으로써 방통위가 실질적으로 합의제 기관으로 기능하도록 하기 위한 제도적보장 장치라고 할 것이다. 그런데 이 사건 의결의 경우와 같이 위원장 및 위원 1인만 재적해 있는 때에는위원장이 아닌 위원은 단독으로는 회의 소집을 요구하지 못하므로 위원의 회의소집요구권이 박탈되는 결과가 되고, 결국 위원회 회의는 위원장이 소집하는 경우에만 개최될 수 있게 된다. 이러한 상황 즉, 재적위원2인만이 존재하는 상태에서는 방통위법 제13조 제1항본문의 위원회 소집 규정이 작동될 수 없고, 위원회소집 여부가 위원장 1인의 의사에 전적으로 의존하게됨에 따라 방통위가 실질적으로 합의제 기관으로 운영되기 어렵고 오히려 독임제 기관과 같이 운영될 가능성이 크다고 할 것인바, 이는 입법자가 방통위를 합의제 기관으로 설치한 취지에 부합하지 않는다. 따라서방통위법 제13조 제1항의 취지에 비추어 보더라도 재적위원 2인만으로는 적법한 심의ㆍ의결이 가능하다고보기 어렵다.
(다) 이처럼 방통위가 2인의 위원으로 구성된 경우에는 위원회 회의 소집 여부가 위원장 1인의 의사에전적으로 의존하게 되고, 2인의 위원만이 존재함에 따라 의결 과정에서도 전원일치가 되지 않는 이상 다수결에 따른 의결이 불가능해지므로 위원회 의결 결과역시 위원장의 의사에 좌우될 가능성이 큰바, 2인의위원만이 재적한 상태에서는 방통위가 합의제 기관으로서 실질적으로 기능하기 어렵다고 할 것이다.
그럼에도 재적위원이 2인만 존재하는 이른바‘2인체제’에서의 의결을 적법하다고 볼 경우‘행정부에 의한 방송에 대한 통제와 탄압을 방지하고 방송의 자유와 공공성 및 방송에 대한 규제 기능의 독립성을 보장’하고자 하는 입법취지가 몰각되고, 위와 같은 제도적 보장도 무력화될 수 있다.
(3) 앞서 본 바와 같은 자유민주주의적 헌법질서에서 방송의 자유가 가지는 중요성, 권위주의에서 민주주의로의 이행 과정에서 방송 규제ㆍ감독기관의 독립성이 강화되어 온 역사적 배경, 방통위를 합의제 기관으로 설치하여 방송의 자유와 공공성, 독립성을 보장하고자 한 방통위법의 입법취지 및 내용 등을 종합적으로 고려하여 방통위법 제13조 제2항을 합헌적으로해석하면, 위 조항은 방통위가 상임위원 5인으로 구성된 상태를 전제로 하여 재적위원 과반수의 찬성으로의결하도록 한 규정으로 해석되므로, 위 조항에 따른의결은 원칙적으로 상임위원 5인이 모두 임명되어 재적하는 상태에서 재적위원 과반수인 3인 이상의 찬성으로 이루어짐이 바람직하다.
다만 후임자 임명 지연 등으로 위원직에 공석이 발생한 상황에서 시급한 결정이 필요할 수 있으므로, 5인 미만의 위원이 재적한 경우라고 하더라도 그 재적위원 과반수의 찬성으로 의결은 가능하다고 할 것이다. 그러나 5인 미만의 위원으로 의결이 가능하다고하더라도, 2인의 위원만이 재적한 상태에서는 방통위가 합의제 기관으로서 실질적으로 기능하기 어려움은앞서 보았는바, 방통위의 심의ㆍ의결이 적법하게 이루어지기 위해서는 방통위가 합의제 기관으로서 실질적으로 기능하기 위한 최소한의 위원 즉, 2인을 초과하는 3인 이상의 위원이 재적하는 상태에서 재적위원과반수의 찬성이 필요하다고 보아야 할 것이다. 이와달리 방통위법 제13조 제2항의 문언만을 들어 재적위원이 2인이므로‘2인 체제’하에서도 의결할 수 있다고 해석하는 경우, 방통위를 합의제 기관으로 설치한입법취지가 형해화되고 경우에 따라서는 의도적으로‘2인 체제’를 유지함으로써 방통위를 실질적으로 독임제 기관으로 운영하는 상황을 방치하는 결과를 야기할우려가 있다.
(4)피청구인은 국회가 방통위 위원 3인을 추천하지않아 2인의 위원만이 재적한 상태가 장기화되었고, 이러한 상황에서도 방통위의 업무를 수행할 필요성이 있어 불가피하게 재적위원 2인만으로 의결을 한 것이라고 주장한다. 청구인은 방통위‘2인 체제’의 책임이 대통령에게 있다고 주장하고, 피청구인은 그 책임이 국회에 있다고 주장하는바,‘2인 체제’의결의 적법 여부는‘2인 체제’의 원인과 책임이 어느 쪽에 있는지의 문제와는 별개이고,‘2인 체제의 책임 소재’또는‘업무 수행의 필요성’이 절차적으로 위법한 의결을 정당화하는사유가 될 수는 없다. 이러한 이유로 방통위법에서 정한 5인의 상임위원 중 2인의 위원만이 임명되어 재적하고 있는 경우에 그 2인만으로 의결이 가능하다고 한다면, 향후에도 어떠한 원인으로든 방통위 위원 중 2인의 위원만이 임명되어 재적한 상태에서 이루어지는의결의 정당성을 인정하여야 하는바, 이는 독임제가 아닌 5인의 상임위원으로 구성된 합의제 기관으로 방
통위를 구성, 운영하도록 방통위법에서 정하고 있음에도불구하고 이와 달리 2인의 위원으로 구성된 방통위운영의 적법성을 인정하는 것이 된다. 이러한 해석은방통위가 방통위법 규정과 입법 취지에 정면으로 반하는 상태로 운영되는 것을 용인하는 결과를 초래할 위험성이 있다.
(5) 그러므로 피청구인이 위원 2인만 재적한 상태에서 이 사건 의결을 강행한 것은 방송의 자유와 공적기능을 보장하는 헌법 제21조의 취지를 구체화한 방통위법 제13조 제2항에 위반된다.
나. 피청구인을 파면할 것인지 여부
(1) 앞서 본 바와 같이 헌법재판소법 제53조 제1항에서 규정한‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위반이 있는 경우를 말한다. 즉, 방통위원장의 법 위반행위가 헌법질서에 미치는 부정적 영향 내지 해악이 중대하여, 침해된 헌법질서를 다시 회복하고헌법을 수호하기 위해서는 임명권자인 대통령을 통하여 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할정도로 방통위원장이 법 위반행위를 통하여 국민의 신임을 배반한 경우에 방통위원장에 대한 탄핵사유가 존재한다고 볼 수 있다.
(2) 방통위원장은 방송통신 규제와 이용자 보호 등의업무를 수행하는 중앙행정기관인 방통위를 대표하고 소관사무를 통할하며 소속공무원을 지휘ㆍ감독하는 기관으로서(방통위법 제3조 제1항 및 제6조 제1항, 정부조직법 제2조 제2항 제1호 및 제7조 제1항 참조) 그 권한 행사는 방송통신정책의 수립과 운용에 중대한 영향을 미친다. 또한 방통위법은 방통위원장을 포함한 위원의 직무상 독립성을 보장하기 위하여 위원의 임기와신분을 보장하고 있다(제7조 제1항 및 제8조 참조).
그러나 방통위원장은 헌법기관이 아니고, 국민에 의하여 선출되어 직접적인 민주적 정당성을 부여받은 대통령(헌법 제66조 제1항, 제4항 및 제67조 참조)과비교할 때 정치적 기능이나 비중, 직무계속성의 공익등에서 본질적인 차이가 있다.
방통위원장에 대한 탄핵심판에서‘법 위반행위의 중대성’과‘파면 결정으로 인한 효과’간의 법익형량을함에 있어서는 위와 같은 점들이 고려되어야 한다.
(3) 피청구인은 2인의 재적위원에 의하여 이 사건의결을 함으로써 방통위법 제13조 제2항을 위반하였다. 방통위법은 방통위의 설치 및 운영에 관한 규율을통하여 방송의 자유와 공적 기능에 관한 헌법 제21조를구체화한 법률로, 그 중 회의의 정족수에 관한 제13조제2항은 합의제 행정기관인 방통위의결의 적법성과정당성을 담보하기 위한 핵심적인 조항이다.
방통위원장은 위원회를 대표하고 위원회의 회의를주재하며 소관사무를 통할한다(방통위법 제6조 제1항).방통위의 대표자로서 위원회의 회의를 주재하는 것은방통위원장의 핵심적 직무인바, 방통위의 회의 및 의결이 적법하게 진행되도록 하는 것은 피청구인이 직무상수행하여야 하는 가장 중요한 의무 중 하나이다. 피청구인에 대한 탄핵소추는 이 사건 의결의 절차상 위법을 골자로 하고, 2인의 재적위원만으로 의결하였다는점은 여러 안건에 대하여 이루어진 이 사건 의결의 공통된 위법사유이다. 피청구인이 방통위 의결에 필요한최소한의 위원이 임명되지 않았는데도 이 사건 의결을강행한 것은 방통위를 합의제 기관으로 설치하고 그구성 및 운영에 있어 다양성과 다수결의 원리가 반영되도록 한 방통위법의 취지에 정면으로 반할 뿐만 아니라, 방통위의 심의ㆍ의결을 적법하게 진행할 직무상의무 역시 위반한 것이다.
(4)이 사건 의결은 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명을 주요 내용으로 한다. 방통위가 추천하고 대통령이 임명하는 이사 11인으로 구성되는 한국방송공사 이사회는 경영에 관한 최고의결기관으로서한국방송공사가 행하는 방송의 공적 책임에 관한 사항및 기본운영계획 등을 심의ㆍ의결하고(방송법 제46조,제49조 제1항), 방통위가 임명하는 이사 9인으로 구성되는 방문진은 자신이 최다출자자인 문화방송의 공적책임에 관한 사항, 기본운영계획에 관한 사항, 사장 추천에 관한 사항 등을 심의ㆍ의결하므로(방문진법 제6조, 제9조, 제10조), 각 기관의 이사 선임은 공영방송사인 한국방송공사와 문화방송의 운영 및 공적 기능보장에 있어 매우 중대한 영향을 미치는 사안이라고할 수 있다.
이와 같은 사안의 중요성을 고려할 때, 방통위원장인피청구인으로서는 적법하고 공정한 의사결정이 이루어질 수 있도록 더욱 신중을 기하였어야 할 것이다. 그런데 피청구인은 취임 당일 성급하게 2인의 재적위원에의한 이 사건 의결을 강행함으로써 방통위법을 위반하였다.
(5)피청구인은 방통위원장직을 수행한 전임자들에대하여 연이어 탄핵소추안이 발의된 후 위 전임자들이사퇴하면서 방통위원장으로 임명되었다. 피청구인의전임자들에 대한 탄핵소추안의 내용은 이들의 방통위원장 재임 시기에‘2인 체제’하에서 행해진 방통위
의결의 적법성 및 타당성을 문제 삼는 것이었고, 피청구인의 인사청문회에서는 피청구인이 동일한 방식의의결을 강행할 경우 탄핵소추 가능성이 있음이 언급되기도 하였다. 피청구인의 임명 당시에도‘2인 체제’하의의결에 대하여 언론에서 수차례 비판을 제기하였고,재적위원 2인에 의하여 의결된 방통위 처분의 효력을 다투는 다수의 행정소송이 법원에 계속 중이었으며, 관련 집행정지결정에서도‘2인 체제’의결의 위법성이 문제될 수 있음이 지적된 상태였다. 이와 같이피청구인의 임명 당시 이미 방통위의 구성 및 운영을둘러싼 법적, 정치적 대립이 심화되고 방통위의 운영에 대한 국민의 신뢰에 의문이 제기되는 상태였다. 이러한 상황에서 방통위원장인 피청구인으로서는 방통위의 구성과 운영의 공정성에 관한 의심을 최소화하고,방통위를 온전하게 구성함으로써 적법한 의결을 할 수있도록 하기 위한 조치를 최우선으로 취하였어야 하는바, 먼저 국회에 방통위 위원을 추천하도록 촉구하는등‘2인 체제’를 해소하기 위한 노력을 하였어야 한다.
그럼에도 불구하고 피청구인은 방통위의 온전한 구성을 위한 아무런 노력을 하지 아니한 채 임명 당일인2024. 7. 31. 곧바로 이 사건 회의를 소집하여 2인의재적위원만으로 이 사건 의결을 강행하였고, 그 결과이 사건 소추의결이 이루어졌다. 이 사건 의결로써 이루어진 방통위의 처분 등과 관련된 각종 법적 분쟁이제기되어 그로 인한 사회적 갈등과 비용이 증가하고있고, 방통위의 관리ㆍ감독 대상인 공영방송의 안정적운영에 차질이 빚어져 방송의 자유와 공적 기능이 저해되고 있다. 이와 관련하여 피청구인은 긴급한 사정이 있었다고 주장하나, 이 사건 의결일인 2024. 7.31. 기준으로 한국방송공사 및 방문진 이사들의 임기만료까지는 아직 시간이 남아 있었을 뿐 아니라, 이들은 모두 후임자가 임명되기 전까지 이사로서 직무를수행할 수 있으므로(방송법 제47조 제3항, 방문진법제6조 제2항), 피청구인이 임명 당일 재적위원 2인만으로 관련 안건을 처리해야 할 불가피한 사유가 있었다고 보기 어렵다.
(6) 행정부ㆍ사법부가 입법자에 의하여 제정된 법률을 준수하는가의 문제는 헌법상의 권력분립원칙을 비롯하여 법치국가원칙을 준수하는지의 문제와 직결되므로, 행정부와 사법부에 의한 법률의 준수는 곧 헌법질서에 대한 준수를 의미하는 것이다(헌재 2004. 5.14. 2004헌나1 참조).
피청구인은 재적위원 2인에 의한 의결이 방통위법에 위반될 가능성이 있음을 인식하고 용인한 상태에서이 사건 회의를 개최하고 이 사건 심의ㆍ의결을 강행하였다. 이로써 피청구인은 방송의 자유와 공적 기능을 보장하는 헌법 제21조의 취지를 구체화한 방통위법 제13조 제2항을 위반하였고, 더 나아가 방통위원장의 권한 행사 및 방송의 공익성과 공공성에 대한국민의 신뢰를 심각하게 훼손하였다.
(7) 위와 같은 점을 종합적으로 고려하면, 피청구인은 방통위 의결의 적법성의 본질적 전제가 되는 방통위법 제13조 제2항을 위반한 것임과 아울러 방통위원장으로서 법률을 준수함으로써 방통위 의결의 적법성과 정당성을 담보하여야 할 중대한 직무상 의무를 위반한 것인바, 이러한 피청구인의 법 위반은 나머지 소추사유에 대한 구체적인 판단에 나아갈 필요 없이 그자체로서 임명권자인 대통령을 통하여 피청구인에게간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도로 중대하다.
따라서 이 사건 심판청구는 이유 있는 경우에 해당하므로, 피청구인을 그 직에서 파면하여야 한다.

9. 재판관 김형두의 기각의견에 대한 보충의견
가. 나는 이 사건 심의ㆍ의결과 관련하여 피청구인의 헌법 또는 법률 위반을 인정할 수 없다는 기각의견에 동의하면서, 설령 피청구인이 재적위원 2인으로이 사건 의결을 한 것이 방통위법 제13조 제2항에 위반된다고 보더라도 이는 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 법률 위반이라고 볼 수 없음을 밝히고자한다.
나. 앞서 본 바와 같이 헌법재판소법 제53조 제1항에서 규정한‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위반이 있는 경우를 말한다. 즉‘법 위반행위의 중대성’과‘파면 결정으로 인한 효과’간의 법익형량 결과 침해된 헌법질서를 다시 회복하고 헌법을수호하기 위해서는 임명권자인 대통령을 통하여 간접
적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도에이른 경우에 비로소 파면의 필요성이 인정된다고할 수 있다.
다. 방통위원장은 방송통신 규제와 이용자 보호 등의 업무를 수행하는 중앙행정기관인 방통위를 대표하고 그 소관사무를 통할하며 소속공무원을 지휘ㆍ감독하는 기관으로서 방송통신정책에 중대한 영향을 미치므로, 그 파면 결정이 가져올 수 있는 행정공백과 혼란 등 국가적 손실이 경미하다고 평가하기 어렵다.
라. 방통위법은 제13조 제2항에 의결정족수에 대한규정만 두고 있을 뿐 의사정족수에 대한 명시적인 규정을 두고 있지 아니하고, 위 조항이 의결정족수로 규정한‘재적위원 과반수’에 대한 문언해석으로부터 재적위원 2인에 의한 의결의 위법성이 도출될 수 있는지도 명백하지 아니하다. 또한 피청구인이 임명되기전에도 방통위는 이른바‘2인 체제’에서 공영방송 이사 임명ㆍ해임, 방송사업자에 대한 최다액출자자 변경승인, 법규위반 사업자에 대한 제재 등 주요 소관사무에 대한 심의ㆍ의결을 수차례 진행한 바 있고, 이렇게의결된 처분에 대한 집행정지 사건에서 법원의 결론이서로 엇갈림에 따라 이 사건 의결 당시에 피청구인이참조할 수 있는 확립된 판례도 존재하지 아니하였다.이러한 사정을 고려하면, 설령 재적위원 2인에 의한방통위 의결이 위법하다고 하더라도 피청구인이 이 사건 심의ㆍ의결을 하였을 당시 그 위법성이 객관적으로명백하게 드러나 있었다고 볼 수 없다.
나아가 국회의 위원 추천 내지 대통령의 위원 임명이장기간 지연되면서, 방통위의 재적위원 수는 2023. 8.25. 이후 줄곧 2인 이하로 유지되어 왔다. 이러한 상황에서 방통위가 본연의 기능을 제대로 수행하지 못할경우 방송통신업계 및 국민 일반에 상당한 피해가 발생할 것이 우려되는 상황이었던 점, 피청구인이 이 사건 심의ㆍ의결에 참여함에 있어서 본인 또는 제3자의사적 이익을 추구하거나 불법적인 목적을 실현하고자하였다고 볼 만한 사정이 밝혀지지 않은 점, 이 사건심의ㆍ의결 전 방통위가 외부 법률자문을 통하여 재적위원이 2인인 상태에서의 심의ㆍ의결이 위법하지 않다는 취지의 의견을 받은 점 등을 고려하면, 피청구인이 법질서를 무시하거나 이에 역행하고자 하는 적극적인 의도로 헌법과 법률을 위반하였다고 보기 어렵다.
마. 탄핵제도는 일반 사법기관에 의한 통상의 사법절차 내지 조직 내부의 징계권 행사로는 공직자의 직무집행상 중대한 위헌ㆍ위법행위를 제어할 것이 기대되기 어려울 때에 통상의 사법절차를 보충하는 법치주의의 특별한 보장자로서의 역할을 수행한다는 점에서,법치주의 실현을 위해 헌법이 예정해 둔 비상수단이라고 평가할 수 있다(헌재 2021. 10. 28. 2021헌나1중 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 각하의견 참조).
이 사건 소추의결 이후 국회 과학기술정보방송통신위원회는 국회법 제65조에 따라 이 사건 심의ㆍ의결에 관한 청문회를 실시하였고, 국회 본회의에서 피청구인에 대한 감사요구안이 가결되었다. 또한 방통위의방문진 이사 임명처분 및 방통위의 한국방송공사 이사추천에 의한 대통령의 한국방송공사 이사 임명처분의효력을 다투는 소송이 각 법원에 제기되어 계속 중이다.이처럼 권력분립원리에 따른 국회의 감시와 견제및법원에 의한 사법적 통제가 작동하고 있고, 이로써방통위원장의 권한 행사를 통제하여 법치국가원리를구현하고 헌법의 규범력을 확보하고자 하는 탄핵제도의목적 역시 어느 정도 구현된 것으로 볼 수 있다.

10. 재판관 정정미, 재판관 정계선의 인용의견에 대한 보충의견
우리는 앞서 인용의견에서 밝힌 바와 같이 피청구인이 2인의 재적위원에 의하여 이 사건 의결을 한 것은 방통위법 제13조 제2항에 위반되고, 이는 그 자체로서 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 법률 위반이라고 생각하지만, 나아가 피청구인이조○○,송○○의 기피신청에 대한 의결에 참여하여각하한 행위가 방통위법 제14조 제3항에 위반된다고생각하므로 아래와 같이 그 이유를 밝힌다.
가.방통위법 제14조 제3항의 해석상 기피신청의 대상이 된 방통위 위원은 자신에 대한 기피신청에 대한의결에 참여할 수 없다고 봄이 상당하나, 기피신청이기피신청권 남용에 해당하거나 그 외의 사유로 부적법한 경우에는 기피신청의 대상이 된 위원이 그 의결에참여하는 것이 금지된다고 볼 수 없는 점, 강○○,박○○,윤○○의 기피신청은 위 조항에 따라 기피신청
을 할 수 있는‘당사자’이외의 자에 의한 것으로 부적법하나, 조○○및 송○○은 위 조항에 따라 기피신청을 할 수 있는‘당사자’에 해당한다는 점, 조○○및송○○의 기피신청이 적법하다고 볼 경우 방통위에는해당 기피신청에 관한 건 및 기피사유와 관련된 방문진이사 선임에 관한 건을 심의ㆍ의결할 수 있는 위원으로김태규 1인만 남게 된다는 점에 있어서는 기각의견과같다.
나. 그러나 인용의견에서 본 바와 같이 방통위가 합의제 기관으로서 적법하게 심의ㆍ의결하기 위해서는 최소한 3인 이상 위원의 재적과 재적위원 과반수의 찬성이 필요한데, 이 사건 기피신청 당시 방통위에는 피청구인과 김태규 2인만 재적하고 있었으므로, 이 사건 기피신청과 관계없이 이미 방통위는 적법한 심의ㆍ의결을할 수 없는 상태였다. 따라서 조○○,송○○의 기피신청은 이로 인해 방통위를 구성할 수 없게 되거나 방통위의 결정 자체가 불가능하게 되는 경우에 해당한다고볼 수 없다.
설령 기각의견과 같이 재적위원 2인에 의한 방통위의 심의ㆍ의결이 적법하다고 보고, 위 신청인들의 기피신청에 따라 피청구인을 방통위의 심의ㆍ의결에서 배제할 경우 비로소 방문진 이사 선임에 관한 건에 대한 방통위의 의결이 불가능하게 된다고 보더라도, 방통위 위원 1인에 대한 기피신청만으로 방통위의 심의ㆍ의결이불가능하게 된 근본적인 원인은 방통위 위원 3인에 대한 추천ㆍ임명이 장기간 이루어지지 않았기 때문인바,이러한 외부적인 사유에 대하여 위 신청인들에게 책임을 돌려 기피신청권을 남용하였다고 하기는 어렵다.
다. 나아가 이 사건 기록에 의하면 조○○,송○○은피청구인이 방통위원장으로 임명되기 전 방문진 이사후보자 공모에 응하여 지원하였고, 피청구인이 방통위원장으로 임명된 당일 이 사건 회의의 안건 중 방문진이사 선임에 관한 건에 한하여 기피신청을 한 사실,조○○는 2015년부터 2017년까지 전국언론노동조합문화방송본부의 위원장을 역임하였고, 송○○은 1987년부터 2022년까지 문화방송 방송기자로 재직한 사실이인정된다. 그런데 2012년경 피청구인이 문화방송 임원으로 재직할 당시 직원들의 개인정보 및 노동조합 활동에 관한 정보가 경영진에 의하여 무단으로 수집ㆍ열람되는 불법행위가 발생하였다는 점과 피청구인이 이에대하여 손해배상책임을 부담한다는 점이 대법원 판결로써 이미 확정된 이상(대법원 2016. 5. 27. 선고 2016다5429 판결 참조), 피청구인에 대한 이들의 기피신청이 그 자체로 이유 없거나 방통위 심의ㆍ의결절차의지연을 목적으로 한 것이라고 단정하기도어렵다.
라. 그렇다면 피청구인에 대한 조○○,송○○의 기피신청이 기피신청권 남용에 해당하여 부적법하다고 볼수 없으므로, 피청구인은 위 기피신청에 대한 의결에참여할 수 없다. 따라서 피청구인이 위 기피신청에 대한 의결에 참여하여 이를 각하한 행위는 방통위법 제14조 제3항에 위반된다.
pansiMatt: 가. 피청구인이 2024. 7. 31. 방송통신위원회(이하 ‘방통위’라 한다) 제34차 전체회의에서 안건을 심의 및 의결(이하 ‘이 사건 심의ㆍ의결’이라 한다)한 것과 관련, ① 2인의 재적위원에 의하여 의결한 것, ② 방송문화진흥회(이하 ‘방문진’이라 한다) 임원 임명 안건에 대하여 회피하지 않은 것, ③ 자신에 대한 기피신청 의결에 참여하여 각하한 것 및 ④ 이 사건 심의ㆍ의결로써 한국방송공사 이사를 추천하고 및 방문진 이사를 임명한 것이 모두 헌법이나 법률을 위반하였는지 여부(소극)
나. 4인의 재판관이 기각의견, 4인의 재판관이 인용의견으로, 탄핵 결정에 필요한 정족수에 이르지 못하여 기각결정을 선고한 사례
decisionGst: 가. 재판관 김형두, 재판관 정형식, 재판관 김복형, 재판관 조한창의 기각의견
법규범의 해석은 어디까지나 그 문언에 비추어 가능한 범위 내에서 이루어져야 하므로, 방통위의 의결정족수를 ‘재적위원’의 과반수로 규정한 ‘방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률’(이하 ‘방통위법’이라 한다) 제13조 제2항으로부터 의결 시 위원 3인 이상의 재적 또는 위원 3인 이상의 의사정족수를 요구하는 법해석이 도출된다고 보기 어렵다. 따라서 피청구인이 2인의 재적위원에 의하여 의결한 것이 방통위법 제13조 제2항에 위반된다고 볼 수 없다.
방통위법 제14조 제4항에 따라 피청구인에게 스스로 회피할 의무가 인정된다고 볼 수 없으므로, 피청구인이 회피하지 않았다는 점을 문제 삼는 소추사유는 이유 없다.
피청구인에 대한 기피신청 중 일부 신청인들의 기피신청은 당사자 요건을 충족하지 못하여 부적법하고, 나머지 신청인들의 기피신청은 방통위의 구성을 불가능하게 하는 기피신청권 남용에 해당하여 부적법하므로, 피청구인이 자신에 대한 기피신청 의결에 참여하여 이를 각하한 것이 방통위법 제14조 제3항에 위반된다고 볼 수 없다.
입법자는 한국방송공사 및 방문진 이사의 추천ㆍ임명에 관하여 방통위에 폭넓은 재량을 부여하였고, 이 사건 심의ㆍ의결 과정에서 대표성과 전문성이 고려되지 않았다고 인정하기 부족하므로, 피청구인의 이사 추천ㆍ임명 행위가 방송법 제46조 제3항 및 방송문화진흥회법 제6조 제4항에 위반된다고 보기 어렵다.
따라서 이 사건 심의ㆍ의결과 관련하여 피청구인이 헌법이나 법률을 위반하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 이유 없다.
재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정정미, 재판관 정계선의 인용의견
헌법 제21조가 보장하는 방송의 자유의 의의 및 방통위를 합의제 기관으로 설치한 입법취지를 고려하여 방통위법 제13조 제2항을 합헌적으로 해석하면, 위 조항은 방통위가 5인의 재적위원으로 구성된 상태를 전제로 하여 재적위원 과반수의 찬성으로 의결하도록 한 규정이고, 불가피하게 5인 미만의 위원으로 의결하더라도 3인 이상의 위원이 재적하는 상태에서 재적위원 과반수의 찬성이 필요하다고 보아야 한다. 따라서 피청구인이 2인의 위원만 재적한 상태에서 의결한 것은 헌법 제21조의 취지를 구체화한 방통위법 제13조 제2항을 위반한 것이다.
방통위법 제13조 제2항은 방통위 의결의 적법성을 담보하는 핵심 조항이고, 방통위의 심의ㆍ의결을 적법하게 진행하는 것은 피청구인의 가장 중요한 직무상 의무 중 하나이다. 피청구인은 방통위에 2인의 위원만 재적한 상태에서 이 사건 심의ㆍ의결을 강행함으로써 위 조항을 위반하고 방통위원장의 권한 행사 및 방송의 공익성과 공공성에 대한 국민의 신뢰를 심각하게 훼손하였는바, 이는 나머지 소추사유에 대한 구체적인 판단에 나아갈 필요 없이 그 자체로서 중대한 법위반에 해당하므로, 피청구인을 그 직에서 파면하여야 한다.
나. 이 사건 심판청구에 대하여 재판관 4인이 기각의견, 재판관 4인이 인용의견으로, 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 탄핵의 결정에 필요한 정족수에 이르지 못하므로 기각결정을 선고한다.
재판관 김형두의 기각의견에 대한 보충의견
이 사건 심의ㆍ의결과 관련하여 피청구인의 헌법 또는 법률 위반을 인정할 수 없음은 기각의견에서 본 바와 같고, 설령 피청구인이 2인의 재적위원에 의하여 의결한 것이 방통위법에 위반된다고 보더라도 피청구인에 대한 파면결정을 정당화하는 사유가 인정된다고 보기 어렵다. 따라서 어느 모로 보나 이 사건 심판청구는 이유 없다.
재판관 정정미, 재판관 정계선의 인용의견에 대한 보충의견
피청구인이 2인의 위원만 재적한 상태에서 이 사건 심의ㆍ의결을 함으로써 방통위법 제13조 제2항을 위반하였고, 이는 그 자체로서 파면을 정당화할 정도로 중대한 법위반에 해당함은 인용의견에서 본 바와 같다. 나아가 피청구인에 대한 기피신청 중 일부 신청인들의 기피신청은 부적법하다고 볼 수 없으므로, 피청구인이 위 기피신청에 대한 의결에 참여하여 이를 각하한 것은 방통위법 제14조 제3항에 위반된다.
refrnPrvsn: 헌법 제7조 제1항, 제12조 제1항, 제21조, 제65조, 제113조 제1항
헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것) 제23조 제2항 단서 제1호, 제48조 제4호, 제49조, 제53조 제1항
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제56조
국회법(2018. 4. 17. 법률 제15620호로 개정된 것) 제130조 제1항
방송문화진흥회법(2008. 2. 29. 법률 제8867호로 개정된 것) 제6조 제4항
방송법(2008. 2. 29. 법률 제8867호로 개정된 것) 제46조 제3항
방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8867호로 제정된 것) 제4조 제1항, 제6조 제1항, 제8조 제1항, 제13조 제1항, 제2항, 제14조 제3항
방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17347호로 개정된 것) 제5조 제1항ㆍ제2항, 제6조 제5항, 제7조, 제8조 제2항
방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(2015. 12. 22. 법률 제13580호로 개정된 것) 제12조
방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(2019. 12. 10. 법률 제16823호로 제정된 것) 제14조 제1항ㆍ제4항
refrnPrcdnt: 가. 헌재 1993. 5. 13. 91헌바17, 판례집 5-1, 275, 284
헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 629-633
헌재 2007. 11. 29. 2005헌가10, 판례집 19-2, 520, 531-532
헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1, 판례집 29-1, 1, 15-21
헌재 2021. 10. 28. 2021헌나1, 판례집 33-2, 321, 345-347
헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1, 판례집 35-2, 119, 129 
헌재 2024. 5. 30. 2023헌마820등, 판례집 36-1하, 283, 295, 303-304
event: 청 구 인 국회
소추위원 국회 법제사법위원회 위원장
대리인 1. 변호사 임윤태 
2. 변호사 최근
3. 변호사 박경현
4. 변호사 문수정 
5. 변호사 장주영 
6. 법무법인 온담
담당변호사 정경욱
피청구인 방송통신위원회 위원장 이진숙
대리인 법무법인 정론
담당변호사 최창호
eventCol1: 청구인|국회
소추위원 국회 법제사법위원회 위원장
대리인 1. 변호사 임윤태
2. 변호사 최근
3. 변호사 박경현
4. 변호사 문수정
5. 변호사 장주영
6. 법무법인 온담담당변호사 정경욱
eventCol2: 피청구인|방송통신위원회 위원장 이진숙
대리인 법무법인 정론담당변호사 최창호
reason: 1. 사건개요
가. 피청구인의 임명 및 이 사건 심의ㆍ의결
(1) 윤석열 대통령은 2024. 7. 31. 피청구인을 방송통신위원회(이하 ‘방통위’라 한다) 위원장(이하 ‘방통위원장’이라 한다)으로, 김태규를 방통위 위원으로 각 임명하였다.
(2) 피청구인은 임명된 당일 방통위 제34차 전체회의(이하 ‘이 사건 회의’라 한다)를 소집하고, 다른 3인의 위원이 공석이어서 피청구인과 김태규 위원 2인만 재적한 상태에서 피청구인과 김태규의 출석 및 찬성으로 ‘위원 기피 신청에 관한 건’, ‘한국방송공사 이사 추천 및 방송문화진흥회 이사 임명 관련 후보자 선정에 관한 건’ 및 ‘한국방송공사 이사 추천 및 방송문화진흥회 임원 임명에 관한 건’을 심의(이하 ‘이 사건 심의’라 한다)하고 의결(이하 ‘이 사건 의결’이라 하고, 이 사건 심의와 총칭하여 ‘이 사건 심의ㆍ의결’이라 한다)하였다.
나. 피청구인에 대한 탄핵소추의결 및 탄핵심판청구
(1) 국회의원 김현 등 188인은 이 사건 심의ㆍ의결과 관련하여 피청구인이 그 직무집행에 있어서 헌법과 법률을 위배하였다는 이유로 2024. 8. 1. ‘방송통신위원회 위원장(이진숙) 탄핵소추안’을 발의하였다.
(2) 국회는 2024. 8. 2. 제416회 국회(임시회) 제2차 본회의에서 피청구인에 대한 탄핵소추안을 총 투표수 188표 중 찬성 186표로 가결하였고(이하 ‘이 사건 소추의결’이라 한다), 소추위원은 2024. 8. 5. 헌법재판소법 제49조 제2항에 따라 소추의결서 정본을 헌법재판소에 제출하여 이 사건 탄핵심판을 청구하였다.
다. 탄핵소추사유 및 청구인의 변론 요지
(1) 헌법 또는 법률 위반 행위
(가) 법률 위반
1) 임명 당일 이른바 ‘2인 체제’에서의 회의 소집 및 이 사건 심의ㆍ의결
피청구인은 방통위원장으로 임명된 당일 이 사건 회의를 소집하고 이 사건 심의ㆍ의결을 함으로써, 회의의 일시ㆍ장소 및 상정안건을 정하여 회의개최 2일 이전에 각 위원에게 통지하도록 한 ‘방송통신위원회 회의운영 규칙’(이하 ‘이 사건 방통위규칙’이라 한다) 제3조 제4항을 위반하였다.
또한 방통위의 합의제 행정기관으로서의 본질, 방송의 자유 및 독립성과 밀접한 관계가 있는 업무의 성격, 방통위의 구성과 회의 소집 및 의결정족수에 관한 ‘방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률’(이하 ‘방통위법’이라 한다) 제4조 제1항, 제13조 제1항 및 같은 조 제2항의 취지 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 회의의 의결정족수를 충족하려면 최소한 위원 정수의 과반수인 3인 이상의 찬성이 필요하다고 보아야 한다. 그럼에도 피청구인은 2인 위원만 재적한 상태에
서 이 사건 심의ㆍ의결을 함으로써 방통위법 제4조 제1항, 제13조 제1항 및 같은 조 제2항을 위반하였다.
나아가 피청구인은 비공개로 이 사건 심의ㆍ의결을 진행함으로써, 회의의 공개에 관한 방통위법 제13조 제4항 및 이 사건 방통위규칙 제9조 제1항, 외부인의 참여보장에 관한 방통위법 제13조 제6항 및 이 사건 방통위규칙 제10조 제1항, 언론보도권에 관한 이 사건 방통위규칙 제11조를 위반하였다.
2) 자신에 대한 기피신청 의결에 참여하여 각하
방송문화진흥회(이하 ‘방문진’이라 한다)의 이사 강○○, 박○○, 윤○○와 방문진 이사 지원자 조○○, 송○○은 피청구인에게 심의ㆍ의결의 공정을 기대하기 어렵다는 이유로, 2024. 7. 31. 피청구인을 상대로 이 사건 회의의 안건 중 방문진 이사 선임에 관한 건에 대하여 기피신청(이하 총칭하여 ‘이 사건 기피신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여하여 이를 각하함으로써 위원의 기피에 관한 방통위법 제14조 제3항, 제13조 제2항을 위반하였다.
3) 회피사유가 있음에도 방문진 임원 임명에 관한 안건을 심의ㆍ의결
피청구인은 과거 주식회사 문화방송(이하 ‘문화방송’이라 한다)에 재직하면서 언론의 자유를 탄압하는 데 적극 가담하였고 편향된 언론인식을 가지고 있다는 점에서 문화방송의 경영을 관리ㆍ감독하는 방문진의 임원 임명에 관한 안건을 심의ㆍ의결함에 있어 공정을 기대하기 어려운 사정이 현저하다. 그럼에도 피청구인은 해당 안건에 대한 심의ㆍ의결을 스스로 회피하지 않음으로써 위원의 회피에 관한 방통위법 제14조 제3항, 제4항을 위반하였다.
4) 전문성과 대표성을 고려하지 않은 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명
피청구인은 종전에 방통위 위원 5인이 서류심사와 면접 후 협의를 거쳐 한국방송공사 이사를 추천하고 방문진 이사를 임명해 온 관례에 반하여, 피청구인의 임명 당일 이 사건 회의에서 피청구인과 김태규 위원이 토론 없이 여러 차례 반복 투표하는 방식으로 한국방송공사 이사 7명을 추천하고, 방문진 이사 6명을 임명하는 의결을 하였다. 이로써 피청구인은 방통위가 각 분야의 대표성을 고려하여 한국방송공사 이사를 임명 추천하도록 한 방송법 제46조 제3항, 방송에 관한 전문성 및 사회 각 분야의 대표성을 고려하여 방문진 이사를 임명하도록 한 방송문화진흥회법(이하 ‘방문진법’이라 한다) 제6조 제4항 및 방통위법 제1조, 제2조, 제5조 제2항을 위반하였다.
(나) 헌법 위반
1) 피청구인은 방통위법에 따른 정족수가 흠결된 상태에서 졸속으로 이 사건 의결을 함으로써 헌법 제12조 제1항의 적법절차원칙을 위반하였다.
2) 피청구인은 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 임원 임명에 관한 의결을 위법한 방식으로 강행하여 헌법 제21조의 표현의 자유 및 국민의 알 권리를 침해하였다.
3) 방통위가 독립성과 정치적 중립성을 유지하지 못하고 대통령의 입장만 반영할 경우 국민이 부여한 권한을 민주적 운영원리에 따라 행사하여야 할 책무를 다하지 못하게 되므로, 피청구인은 이 사건 의결로써 정치적 책임원칙을 위반하였다.
(2) 파면의 필요성
피청구인은 이 사건 심의ㆍ의결을 강행함으로써 방통위법상 의결정족수를 형해화하였으며, 방통위를 합의제 행정기관으로 설치한 입법취지에 반하여 방통위 의사결정의 절차적 정당성을 심각하게 훼손하고 방송의 자유 및 공적 기능을 저해하였다. 또한 국회 등에서 ‘2인 체제’ 의결의 위법성을 수차례 지적하였음에도 피청구인이 임명 당일 이 사건 심의ㆍ의결에 나아간 점 등에 비추어 고의 내지 중대한 과실도 인정된다. 이와 같이 피청구인의 헌법 및 법률 위반이 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대하므로, 피청구인을 파면하여야 한다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 방통위원장 이진숙이 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반했는지 여부 및 파면 결정을 선고할 것인지 여부이다.
3. 적법요건에 대한 판단
가. 이 사건 소추의결 절차의 위법 여부
(1) 피청구인은 이 사건 소추의결 당시 청구인이 국회법 제130조 제1항에 의한 법제사법위원회의 조사는 물론 최소한의 조사조차 거치지 않았고, 피청구인에게 의견진술의 기회를 전혀 부여하지 않았으므로, 이 사건 심판청구가 적법절차원칙에 위배되어 부적법하다고 주장한다.
(2) 그러나 적법절차원칙은 국가기관이 국민과의 관계에서 공권력을 행사함에 있어 준수하여야 할 법원칙으로서 형성된 것이므로, 국가기관에 대하여 헌법을 수호하고자 하는 탄핵소추절차에는 적법절차원칙이 직접 적용될 수 없다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1; 헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조).
또한 탄핵소추 과정에서 피소추자에게 의견진술의 기회를 부여할 것을 요청하는 명문의 법률규정이 존재하지 않는 점, 탄핵심판절차는 형사절차나 일반 징계절차와 성격을 달리하므로(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조) 그 적법성을 담보하기 위해 형사절차나 일반 징계절차에 필요한 모든 절차가 반드시 요구된다고 보기 어려운 점, 탄핵소추는 헌법재판소에 의한 탄핵심판을 예정하는 절차로서 탄핵심판절차에서 의견진술의 기회가 부여될 수 있다는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 소추의결이 피청구인에 대한 의견진술 기회 미부여로 인하여 헌법이나 법률을 위반하였다고 볼 수 없다. 나아가 국회법 제130조 제1항은 탄핵소추의 발의가 있을 때 그 사유 등에 대한 조사 여부를 국회의 재량으로 규정하고 있으므로, 국회가 소추사유에 대하여 별도의 조사를 하지 않았다고 하여 그 의결이 헌법이나 법률을 위반한 것이라고 볼 수 없다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1; 헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조).
(3) 그러므로 이 사건 탄핵심판청구가 적법절차원칙에 위반되어 부적법하다는 피청구인의 주장은 받아들이지 아니한다.
나. 탄핵소추권이 남용된 것인지 여부
(1) 피청구인은 이 사건 소추의결이 피청구인의 임명 직후 이루어진 점, 피청구인의 전임자들에 대하여 연이은 탄핵소추가 있었고 피청구인에 대하여도 취임 이전부터 탄핵소추 가능성이 제기된 점, 일부 소추사유에서 피청구인의 취임 이전의 행위를 언급하고 있는 점 등을 이유로, 이 사건 소추의결은 피청구인의 직무를 정지시켜 방통위의 기능을 마비시키고자 하는 정치적 목적으로 이루어진 탄핵소추권의 남용에 해당하고, 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하다고 주장한다.
(2) 그러나 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피청구인이 주장하는 사정만으로는 청구인이 소추재량권을 일탈하여 탄핵소추권을 남용하였다고 인정하기 부족하다. 따라서 피청구인의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.
(가) 국회의 탄핵소추의결 과정에서 법정 절차가 준수되고 피소추자의 헌법 내지 법률 위반행위가 일정한 수준 이상 소명되었다면, 해당 탄핵소추의결은 피소추자의 법적 책임을 추궁하고 동종의 위반행위가 재발하는 것을 예방함으로써 헌법을 수호하기 위한 것으로 보아야 하고, 설령 부수적으로 정치적 목적이나 동기가 내포되어 있다 하더라도 그러한 점만으로 탄핵소추권이 남용되었다고 볼 수 없다.
(나) 탄핵심판은 공직자에 의한 헌법침해로부터 헌법을 수호하고 유지하기 위한 제도로서, 공직자의 위헌ㆍ위법행위에 대한 헌법재판을 통해 국가권력을 통제하고 나아가 그들에 의한 헌법위반을 경고하고 사전에 방지하는 기능을 수행한다(헌재 2021. 10. 28. 2021헌나1 참조). 피청구인이 취임 당일에 한 행위의 위법성을 문제 삼아 곧바로 탄핵소추로 나아갔다고 하더라도 위와 같은 탄핵심판의 헌법수호 기능이 충분히 실현될 여지가 있으므로, 위와 같은 점만으로 탄핵소추권의 남용을 인정하기 어렵다.
(다) 피청구인의 문화방송 재직 당시 행적 등 청구인이 주장하고 있는 일부 사실관계는 피청구인의 자질 내지 취임 이전의 행위에 관한 것이다. 그러나 청구인은 피청구인에게 방문진 임원 임명 안건에 대한 회피의무가 있다는 주장 또는 피청구인이 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여한 것이 위법하다는 주장의 근거로서 해당 사실관계를 주장하고 있으므로, 청구인이 피청구인의 자질 내지 방통위원장 취임 이전의 행위를 탄핵사유로 주장하고 있음을 이유로 하는 탄핵소추권 남용 주장도 이유 없다.
4. 방통위원장에 대한 탄핵심판의 의의 및 탄핵의 요건
가. 헌법 제65조 제1항의 위임에 따라 방통위법 제6조 제5항은 방통위원장이 탄핵심판의 대상임을 명시하고 있다. 방통위원장에 대한 탄핵심판은 방통위원장에 의한 헌법 및 법률 위반을 사전에 방지하는 기능과, 방통위원장이 그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반한 경우 사후적으로 법적 책임을 추궁하여 파면함으로써 헌법의 규범력을 확보하는 기능을 한다. 또한 방통위는 방송의 자유와 공공성 및 공익성을 높이고 방송의 독립성을 보장하기 위하여 설치되었는바(방통위법 제1조 내지 제3조 참조), 방통위원장에 대한 탄핵심판은 위헌ㆍ위법적인 직무집행으로 침해된 방송의 공적 기능의 회복을 통하여 방송의 자유 및 언론의 자유 보장에 기여할 수 있다.
나. 헌법 제65조는 탄핵심판의 대상이 되는 공무원이 ‘그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때’를 탄핵사유로 규정하고 있다. 여기에서 ‘직무’란 법제상 소관 직무에 속하는 고유 업무와 사회통념상 이와 관련된 업무를 말하고, 법령에 근거한 행위뿐만 아니라 직무수행과 관련하여 행하는 모든 행위를 포괄하는 개념이다. ‘헌법’에는 명문의 헌법규정뿐만 아니라 헌법재판소의 결정에 따라 형성되어 확립된 불문헌법도 포함되고, ‘법률’에는 형식적 의미의 법률과 이와 동등한 효력을 가지는 국제조약 및 일반적으로 승인된 국제법
규 등이 포함된다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1; 헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 등 참조). 그러나 ‘법률’에 법률 하위의 명령ㆍ규칙은 포함되지 아니한다.
다. 헌법재판소법은 제53조 제1항에서 "탄핵심판 청구가 이유 있는 경우에는 헌법재판소는 피청구인을 해당 공직에서 파면하는 결정을 선고한다."라고 규정하고 있다. 피청구인의 책임에 상응하는 헌법적 징벌의 요청 및 침해된 헌법질서를 회복하고 헌법을 수호하기 위한 탄핵심판의 제도적 기능에 비추어 보면, ‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위반이 있는 경우를 말한다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1; 헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 등 참조).
라. 이하에서는 피청구인이 그 직무를 집행하면서 헌법이나 법률을 중대하게 위반하였는지에 대하여, (1) 재적위원 2인에 의한 이 사건 의결에 관한 부분, (2) 방문진 임원 임명에 관한 안건에 대하여 회피하지 않은 부분 (3) 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여하여 각하한 부분 및 (4) 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명 과정에 관한 부분의 순서로 살펴본다.
5. 인정 사실 및 쟁점
가. 재적위원 2인에 의한 이 사건 의결에 관한 부분
(1) 이 부분 소추사유에 관하여 인정되는 사실은 다음과 같다.
(가) 피청구인은 2024. 7. 31. 방통위원장으로 임명된 후 당일 오후 5시에 비공개로 방통위 제34차 전체회의(이 사건 회의)를 소집하였다.
(나) 당시 방통위에는 대통령이 지명 및 임명한 피청구인과 김태규 2인만이 위원으로 재직하였고, 나머지 3인의 위원은 모두 공석이었다.
(다) 이 사건 회의에서는 피청구인과 김태규 2인의 출석 및 찬성으로 다음과 같은 내용의 이 사건 심의ㆍ의결이 이루어졌다.
1) 위원 기피 신청에 관한 건: 조○○, 송○○(방문진 이사 공모 지원자)과 강○○, 박○○, 윤○○(방문진 이사)가 방문진 임원 선임 계획에 관한 건에 대해 피청구인을 대상으로 신청한 ‘위원 기피신청에 관한 건’은 기피신청권 남용에 해당하여 각하로 의결함
2) 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명 관련 후보자 선정에 관한 건: 한국방송공사 이사 지원자 중 52명과 방문진 이사 지원자 중 31명을 후보자로 정하기로 의결함
3) 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 임원 임명에 관한 건: 한국방송공사 이사 권○○, 서○○, 이○○, 이□□, 이△△, 조□□, 황○○의 후임자로 권○○, 류○○, 서○○, 이▽▽, 이◇◇, 허○○, 황□□을 추천하고, 방문진 이사 권□□, 김○○, 김□□, 박○○, 지○○, 차○○의 후임자로 김△△, 손○○, 윤□□, 이◎◎, 임○○, 허□□을 임명하며, 방문진 감사로 성○○을 임명함
(2) 이 부분 소추사유에 관해서는 피청구인이 방통위 위원 3인이 공석인 상태에서 본인과 김태규 2인의 찬성만으로 이 사건 의결을 한 것이 "위원회의 회의는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다."라고 규정한 방통위법 제13조 제2항에 위반되는지 여부를 살펴본다. 청구인은 이 부분 소추사유와 관련하여 피청구인이 헌법 제12조 제1항의 적법절차원칙을 위반하고 헌법 제21조가 보호하는 방송의 자유 및 국민의 알 권리를 침해하였다고도 주장하나, 이에 관한 청구인의 주장은 ‘피청구인이 이 사건 의결 당시 자의적으로 방통위법의 입법목적과 규정 내용을 왜곡하여 정족수를 갖추지 못한 상태에서 졸속으로 의결하였다’는 것으로 방통위법 위반 주장과 다르지 아니하므로, 이 부분 소추사유에 관해서는 방통위법 위반 여부만을 판단한다.
한편 청구인은 피청구인이 사전통지 없이 이 사건 회의를 소집하여 이 사건 방통위규칙 제3조 제4항을 위반하였다는 주장도 하고 있으나, 이 사건 방통위규칙은 방통위의 회의 운영 등에 필요한 세부사항을 정하는 행정규칙으로서 헌법 또는 법률에 해당하지 아니하므로 이 부분은 판단의 대상에서 제외한다. 그 밖에 청구인은 피청구인이 이 사건 심의ㆍ의결을 비공개로 진행하여 방청과 언론 보도를 허용하지 않았다는 점도 문제 삼고 있으나, 이는 탄핵소추의결서에 적시되지 않은 사유로서 국회가 탄핵심판을 청구한 뒤 별도의 의결절차 없이 소추사유를 추가하거나 기존의 소추사유와 동일성이 인정되지 않는 정도로 소추사유를 변경하는 것은 허용되지 아니하므로(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조), 이 부분 역시 판단의 대상에서 제외한다.
나. 방문진 임원 임명에 관한 안건에 대하여 회피하지 않은 부분
앞서 본 바와 같이 피청구인은 이 사건 회의에서 ‘방문진 이사 임명 관련 후보자 선정에 관한 건’ 및 ‘방문진 임원 임명에 관한 건’에 대한 심의ㆍ의결에 참여하였는바, 이 부분 소추사유와 관련해서는 피청구인이 위 안건에 대하여 회피하지 않음으로써 위원이 방통위법 제14조 제1항 또는 제3항의 사유, 즉 제척ㆍ기피사유가 있는 경우 해당 사안에 대하여 회피할 수 있다고 규정한 방통위법 제14조 제4항을 위반하였는
지 여부를 살펴본다.
다. 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여하여 각하한 부분
(1) 이 부분 소추사유에 관하여 인정되는 사실은 다음과 같다.
(가) 임기만료를 앞두고 있던 방문진의 이사 강○○, 박○○, 윤○○와 방문진 이사 공모 지원자 조○○, 송○○은 2024. 7. 31. 이 사건 회의의 안건 중 방문진 이사 선임에 관한 건과 관련하여 피청구인에 대한 이 사건 기피신청을 하였다.
(나) 강○○, 박○○, 윤○○의 기피신청서에 기재된 기피사유의 요지는, 피청구인은 과거 문화방송 임원으로 재직할 당시 방송의 공정성을 훼손하고 그 구성원들의 방송의 자유를 침해하였을 뿐만 아니라, ‘트로이컷’이라는 불법 프로그램을 설치하여 문화방송 구성원들의 개인정보를 침해하였으며, 문화방송 민영화를 시도한 장본인으로서 방통위원장 임명 직후 ‘2인 체제’에서 밀실ㆍ졸속 의결을 추진하고 있으므로, 문화방송을 관리ㆍ감독하는 방문진의 이사 선임에 관한 안건에 있어 공정성을 기대하기 어렵다는 것이다.
조○○, 송○○의 기피신청서에 기재된 기피사유의 요지는 위 기피사유에 더하여, 조○○가 과거 전국언론노동조합 문화방송본부 대표자로서 피청구인을 상대로 위와 같은 불법 프로그램 설치로 인한 손해배상청구소송을 제기하여 승소하였다는 점(대법원 2016. 5. 27. 선고 2016다5429 판결), 송○○ 역시 문화방송 재직 당시 피청구인과 이해충돌이 있었으며, 피청구인에 대한 인사청문회에 참고인으로 출석하여 ‘피청구인이 대전문화방송 사장 재직 당시 법인카드 부정사용, 사내 불법사찰 등으로 문화방송 본사의 감사 대상이었으나 조사에 불응하였다’고 진술하였다는 점을 들어 위 신청인들이 지원한 방문진 이사 선임에 관한 안건에 있어 피청구인에게 공정성을 기대하기 어렵다는 것이다.
(다) 피청구인은 2024. 7. 31. 이 사건 회의에 참여하여 이 사건 기피신청을 각하하는 의결을 하였다.
(2) 이 부분 소추사유와 관련해서는 피청구인이 자신에 대한 기피신청에 대한 의결에 참여하여 이를 각하한 것이 위원의 기피에 관하여 규정하고 있는 방통위법 제14조 제3항에 위반되는지 여부를 살펴본다.
라. 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명 과정에 관한 부분
(1) 이 부분 소추사유에 관하여 인정되는 사실은 다음과 같다.
(가) 한국방송공사의 이사 및 방문진의 이사 임기는 각 3년인바(방송법 제47조 제1항, 방문진법 제6조 제1항 본문 참조), 방통위는 매 3년마다 공개 모집 절차를 통해 한국방송공사의 이사를 추천하고, 방문진의 이사를 임명하고 있다.
한국방송공사 이사의 임기는 2024. 8. 31., 방문진 이사의 임기는 2024. 8. 12. 각 만료될 예정이었다. 이에 방통위는 피청구인이 임명되기 전인 2024. 6. 28. 한국방송공사 및 방문진 이사 모집공고를 내어 2024. 6. 28.부터 2024. 7. 11.까지 지원자를 공모하면서, 지원자들에게 ‘내부심사용 지원서, 국민의견수렴용 지원서, 결격사유 확인서, 개인정보 수집ㆍ이용 및 제3자 제공동의서, 기본증명서, 최종학력증명서, 경력증명서 및 관련 자격증’을 제출하도록 하고, 심사절차와 관련하여 ‘서류전형 후 필요시 면접 실시’라고 안내하였다. 한편 방통위는 2021년 진행된 이사 모집에서는 면접을 실시하였으나, 다른 해에는 면접을 실시하지 아니하였다.
(나) 한국방송공사 이사 공모에는 53명, 방문진 이사 공모에는 32명이 지원하였으나, 이후 한국방송공사 이사 지원자 1명 및 방문진 이사 지원자 1명이 지원을 철회하였다.
(다) 방통위는 위 지원자들에 대한 국민의견을 수렴하고, 지원자들이 제출한 결격사유 확인서를 확인함과 더불어 행정정보공동이용시스템, 선거관리위원회에 등록된 당선인 정보, 대통령직인수위원회 회신 등을 통하여 방송법 및 방문진법상 결격사유 유무를 추가 검증하였다.
나아가 방통위는 지원자들이 ‘정당법 제22조에 따른 당원 또는 당원의 신분을 상실한 날부터 3년이 경과되지 아니한 사람’에 해당하여 방송법 제48조 제1항 제2호의 한국방송공사 이사 결격사유 내지 방문진법 제8조 제1항 제2호의 방문진 임원 결격사유에 해당하는지 여부를 검증하기 위하여 당시 선거관리위원회에 등록된 49개 정당에 당적조회를 실시하고 답변을 요청하였으나, 국민의힘과 더불어민주당을 포함한 40개의 정당에서 이 사건 회의 전까지 회신을 받지 못하였다. 한편 방통위는 2018년 진행된 이사 모집 절차에서는 당적조회를 실시하지 않았으나, 2021년에는 당적조회를 실시하고 그 결과를 수령하였다.
(라) 방통위 기획조정관 김▽▽은 피청구인의 방통위원장 임명 및 첫 출근 직후인 2024. 7. 31. 오전 10시경 한국방송공사 및 방문진 이사 지원자들의 지원서, 결격사유 확인결과, 총 454건이 접수된 국민의견수렴
자료(총 약 1600페이지 분량)를 지원자의 성별, 직업별, 전문영역별 등으로 분류하거나 가점ㆍ감점사항 등을 추가로 기재하지 않은 채 접수 순서대로 편철하여 피청구인 및 김태규의 비서실에 전달하였다.
(마) 2024. 7. 31. 오후 1시경 이 사건 회의의 안건 초안이 보고되었고, 오후 4시경 회의 일정이 공지되었으며, 오후 5시에 이 사건 회의가 개최되어 오후 6시 45분경 종료되었다. 이 사건 회의에서는 결격사유가 있음이 드러나지 않은 한국방송공사 이사 지원자 52명 및 방문진 이사 지원자 31명 전원을 후보자로 선정하였고, 면접은 실시하지 아니하였으며, 피청구인과 김태규가 전체 후보자를 대상으로 투표하여 2표를 모두 얻은 후보자를 추천ㆍ임명의 대상자로 선정하는 절차를 수차례 반복하였다. 이러한 과정을 거쳐 한국방송공사 이사 7인을 추천하고 방문진 이사 6인을 임명하기로 결정되었고, 더 이상 2표를 얻은 후보자가 나오지 않자 피청구인과 김태규는 투표를 종료하고 나머지 한국방송공사 이사 4인 및 방문진 이사 3인에 대하여는 추후에 논의하기로 하였다.
(2) 방송법과 방문진법은 방통위에서 한국방송공사의 이사를 추천하고 방문진의 이사를 임명하도록 하되, 한국방송공사 이사는 ‘각 분야의 대표성을 고려하여’ 추천하고(방송법 제46조 제3항), 방문진 이사는 ‘방송에 관한 전문성 및 사회 각 분야의 대표성을 고려하여’ 임명하도록 규정하고 있다(방문진법 제6조 제4항). 이 부분 소추사유와 관련하여서는 앞서 인정된 사실과 같은 과정을 거쳐 이 사건 심의ㆍ의결로써 이루어진 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명이 방송법 제46조 제3항 및 방문진법 제6조 제4항을 위반한 것인지 여부를 살펴본다.
6. 재판관 김형두, 재판관 정형식, 재판관 김복형, 재판관 조한창의 기각의견
가. 재적위원 2인에 의한 이 사건 의결의 방통위법 제13조 제2항 위반 여부
(1) 법규범의 의미는 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화된다. 그러나 법규범의 해석은 어디까지나 법규범의 문언이 간직하고 있는 말의 뜻에 비추어 가능한 범위 내에서 이루어져야 하고, 그 말의 뜻을 완전히 다른 의미로 변질시켜서는 아니 된다.
‘재적(在籍)’은 ‘어떤 단체에 적을 두고 있는 것’이라는 사전적 의미를 가지므로, 방통위의 의결정족수를 규정한 방통위법 제13조 제2항의 ‘재적위원’은 문제되는 의결의 시점에 방통위에 적을 두고 있는 위원을 의미하는 것으로 해석하여야 한다. 헌법재판소는 이러한 해석을 바탕으로, 텔레비전방송수신료 분리징수에 관한 방통위의 의결이 재적위원 3인 중 2인의 찬성으로 이루어진 것으로서 방통위법 제13조 제2항에 위반되지 아니한다고 판단한 바 있다(헌재 2024. 5. 30. 2023헌마820등 참조). 또한 방통위법은 제13조 제2항에서 의결정족수를 명시하고 있을 뿐 적법한 개의를 위하여 필요한 최소한의 위원 수인 의사정족수에 관하여는 어떠한 규정도 두고 있지 아니하다. 이 사건 의결 당시 방통위의 재적위원은 피청구인과 김태규 총 2인이었으므로, 재적위원 전원의 출석 및 찬성으로 이루어진 이 사건 의결이 방통위법상 정족수를 충족하지 못하였다고 보는 것은 법규범의 문리적 한계를 넘는 해석이다.
(2) 방통위법 제4조가 방통위를 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 5인의 상임위원으로 구성하도록 함으로써 독임제가 아닌 합의제 행정기관으로 설치한 것은 최고결정자 1인의 책임과 결정에 의해 의사결정이 이루어지도록 하는 대신, 다수결이라는 의사결정의 대원칙 하에 서로 다른 시각과 전문성을 가지고 있는 위원들이 토론과 협의를 통하여 사안을 규율하도록 하여 방통위 의사결정의 신중성과 공정성, 합리성을 도모하고, 방송의 자유와 공공성, 독립성을 보장하기 위한 것으로 볼 수 있다.
이에 따르면 법정 위원수인 5인이 모두 심의ㆍ의결에 참여하는 것이 가장 이상적이고, 불가피한 사정으로 일시적인 결원이 발생하더라도 3인 이상의 위원이 참여하는 것이 바람직할 것이다. 그러나 2인의 위원으로 회의를 개최하는 경우에도 위원 간 서로 다른 의견의 교환이 가능하고, 이들이 토론을 통해 합의에 도달하는 경우에만 의결정족수를 충족하게 되는 것이므로, 재적위원 2인으로만 개최되는 회의에는 다수결의 원리가 작동되지 않는다고 단정할 수 없다. 따라서 방통위를 합의제 행정기관으로 설치한 입법취지로부터 방통위 심의ㆍ의결의 전제조건으로 위원 3인 이상의 재적 또는 위원 3인 이상의 의사정족수를 요구하는 법해석이 논리필연적으로 도출된다고 보기 어렵다.
(3) 한편 방통위법 제5조 제2항은, 방통위원장을 포함한 위원 2인은 대통령이 지명하고 3인은 국회의 추천을 받으며, 국회가 위원을 추천할 때는 대통령이 소속되거나 소속되었던 정당의 교섭단체가 1인을 추천하고 그 외 교섭단체가 2인을 추천한다고 규정하고 있다. 이는 방통위의 구성과 운영에 있어 대통령과 국회 간,
여권과 야권 간 견제와 균형이 이루어지도록 제도적으로 보장한 것으로 볼 수 있으므로, 대통령이 지명하는 2인, 여권에서 추천한 1인, 야권에서 추천한 2인으로 방통위가 구성되는 것이 이상적일 것이다.
그러나 방통위법은 위원의 추천, 지명 내지 임명에 있어 시한을 정하고 있지 않고, 방통위법 제7조 및 제8조에서 위원의 3년 임기와 그 신분을 보장하고 있으나 여러 사유로 위원이 중도에 사임하는 경우가 발생할 수 있으므로, 실제로는 각 위원의 퇴임 시점, 위원 3인에 대한 추천권을 가진 국회의 위원 추천 여부 및 그 시점, 위원 2인에 대한 지명권을 가진 대통령의 위원 지명ㆍ임명 여부 및 그 시점, 대통령 선거에 의한 여ㆍ야 교체 여부 및 그 시점 등 다양한 변수가 방통위의 구성에 영향을 미치게 된다. 예컨대 이 사건에서와 같이 국회 추천 위원 3인이 모두 공석인 경우는 물론, 재적위원 3인이 대통령 지명 위원 2인과 여권 추천 위원 1인으로 구성되는 경우가 있을 수 있고, 위원의 임기 만료 전에 정권이 교체되어 종전 여권이자 현 야권 측에서 지명ㆍ추천한 위원 3인이 의사결정 과정에서 우위를 점하는 경우도 있을 수 있다.
그렇다면 방통위법 제5조 제2항에서 예정하고 있는 방통위의 구성 방식을 근거로 방통위의 심의ㆍ의결에 반드시 3인 이상 위원의 재적 또는 3인 이상의 의사정족수가 요구된다고 보기도 어렵다.
(4) 방통위의 주요 소관사무 대부분은 방통위법 제12조에 의하여 심의ㆍ의결이 필요한 사항으로 규정되어 있다. 따라서 방통위의 심의ㆍ의결을 위하여 최소한 3인의 위원이 필요하다는 견해에 의하면, 국회에 의한 위원 3인의 추천 내지 국회가 추천한 위원 3인에 대한 대통령의 임명이 이루어지지 않는 경우를 비롯하여 어떠한 사유로든 위원 3인이 공석인 경우, 방통위가 방송통신 규제 및 국민의 권익 보호에 필요한 주요 소관사무의 대부분을 수행할 수 없다는 결론에 이르게 된다.
방통위는 2023. 8. 25. 이▷▷ 방통위원장이 임명되었을 즈음부터 위원 3인에 대한 국회의 추천 내지 대통령의 임명 불발로 인하여 10개월 이상을 ‘2인 체제’ 하에서 운영되었다. 그동안 방통위는 국회에 위원의 추천을 지속적으로 요청하였으나, 최○○ 후보자가 추천되었다가 임명이 지연되는 과정에서 자진 사퇴한 후로는 추가적인 추천이 이루어지지 아니하였고, 그러한 상황에서 방통위는 피청구인이 취임하기 훨씬 이전부터 ‘2인 체제’에서 수많은 안건들을 심의ㆍ의결하여 왔다. 그동안 이루어진 심의ㆍ의결 대상에는 공영방송 보궐이사 임명에 관한 건, 지상파방송사업자 재허가에 관한 건, 법규 위반 사업자에 대한 제재처분에 관한 건 등 적시 처리되어야 할 중요한 현안들이 다수 포함되어 있었고, 특별재난지역 수신료 면제에 관한 건과 같이 특히 시급하게 처리되어야 하는 안건도 존재하였다.
방통위법 제12조에서는 방통위의 심의ㆍ의결 사항으로, ‘방송 기본계획 및 통신규제 기본계획에 관한 사항, 한국방송공사의 이사 추천 및 감사 임명에 관한 사항, 방송문화진흥회의 이사 및 감사 임명에 관한 사항, 한국교육방송공사의 사장ㆍ이사 및 감사의 임명에 관한 사항, 미디어다양성 조사ㆍ산정에 관한 사항, 지상파방송사업자ㆍ공동체라디오방송사업자의 허가ㆍ재허가에 관한 사항, 종합편성이나 보도에 관한 전문편성을 하는 방송채널사용사업자의 승인에 관한 사항, 위성방송사업자ㆍ종합유선방송사업자ㆍ중계유선방송사업자의 허가ㆍ재허가ㆍ변경허가 및 관련 법령의 제정ㆍ개정ㆍ폐지에 대한 동의에 관한 사항,"방송광고판매대행 등에 관한 법률"에 따른 방송광고판매대행사업자의 허가ㆍ취소ㆍ승인 등에 관한 사항, 방송사업자의 금지행위에 대한 조사ㆍ제재에 관한 사항, 방송광고판매대행사업자의 금지행위에 대한 조사ㆍ제재에 관한 사항, 전기통신사업자의 금지행위에 대한 조사ㆍ제재에 관한 사항, 방송사업자ㆍ전기통신사업자 상호간의 분쟁 조정 또는 사업자와 이용자 간의 분쟁 조정 등에 관한 사항, 방송광고판매대행사업자 상호간의 분쟁 조정 등에 관한 사항, 시청자 불만사항 처리 및 방송통신 이용자 보호에 관한 사항, 시청자미디어재단의 운영에 관한 사항, 보편적 시청권 보장에 관한 사항, 방송평가위원회의 구성ㆍ운영에 관한 사항, 방송사업자의 시청점유율 제한 등에 관한 사항, 방송통신심의위원회의 심의ㆍ의결에 따른 제재 등에 관한 사항, 지역방송발전위원회의 구성ㆍ운영에 관한 사항, 방송ㆍ통신 규제 관련 연구 조사 및 지원에 관한 사항, 방송ㆍ통신 규제 관련 국제협력에 관한 사항, 방송용 주파수 관리에 관한 사항, 방송프로그램 및 방송광고의 운용ㆍ편성ㆍ판매 등에 관한 사항, 방송ㆍ통신 관련 기금의 조성 및 관리ㆍ운용에 관한 사항, 소관 법령 및 위원회 규칙의 제정ㆍ개정 및 폐지에 관한 사항, 위원회의 예산 및 편성에 관한 사항, 이 법 또는 다른 법률에 따른 위원회의 심의ㆍ의결 사항’을 규정하고 있다. 헌법은 공무원에게 국민전체에 대한 봉사자이며 국민에 대하여 책임을 진다고 규정하고(제7조 제1항), 국가공무원
법은 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다고 규정하고 있는바(제56조), 만약 방통위가 위와 같이 중요하고 시급한 현안들을 장기간 처리하지 않고 방치했다면 헌법 및 국가공무원법에 규정된 공무원의 성실의무에 위반되는 결과가 발생할 수 있었다.
입법자가 방통위에 최소 3인의 의사정족수가 필요하다고 생각하였다면 이를 법문에 명확하게 규정하였을 것이다. 방통위법이 방통위 회의의 의사정족수를 규정하지 않고 의결정족수만 재적위원 과반수로 규정한 것은 이 사건과 같이 정파적 이해관계 등으로 인하여 위원이 임명되지 않는 상황이 지속되는 경우에도 일부 위원에 의한 의결이 가능하도록 하여, 중앙행정기관인 방통위의 기능이 유지될 수 있도록 한 것이라고 볼 수 있다. 방통위법은 방송통신심의위원회에 관하여는 "심의위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다."라고 하여 의사정족수까지 명문으로 규정하고 있고(제22조 제3항), 구 방송법(2008. 2. 29. 법률 제8867호로 개정되기 전의 것)에서도 방통위의 전신인 구 방송위원회에 관하여 "위원회의 회의는 재적위원 3분의 2 이상의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다."라고 하여 의사정족수에 관한 규정을 두고 있었다(제28조 제1항). 그런데도 방통위법은 유독 방통위에 관하여는 이러한 규정을 두지 않고 있는바 거기에는 위와 같은 이유가 있는 것이다.
한편, 방통위는 외부 법률자문을 거친 결과 비록 방통위법상 정원이 5인이라고 하더라도 재적위원이 2인인 상태에서의 심의ㆍ의결이 위법하지 않다는 법률적 의견을 받았고 이를 참고하여 위와 같은 심의ㆍ의결을 하여 왔다.
이러한 사정을 고려하면, 피청구인이 취임 이후 새롭게 위원 3인의 추가 추천 내지 임명을 요청하지 아니하고 이 사건 의결에 나아간 것이 합의제 행정기관의 이상적인 운영방식에 부합하지 아니한다고 하여 위법행위에 해당한다거나 피청구인에게 위법행위에 관한 인식이 있었다고 보기는 어렵다.
(5) 위에서 살펴본 내용을 종합하면, 피청구인이 재적위원 2인의 출석 및 찬성으로 이 사건 의결을 한 것이 방통위법 제13조 제2항에 위반된다고 볼 수 없다.
나. 피청구인이 방문진 임원 임명 안건에 대하여 회피하지 않은 것의 방통위법 제14조 제4항 위반 여부
이 부분 소추사유가 이유 있으려면 그 전제로 피청구인에게 방통위원장으로서 방문진 임원 임명 안건에 대한 심의ㆍ의결을 회피할 의무가 인정되어야 한다. 그러나 방통위법 제14조 제4항은 회피사유가 있는 경우 위원이 해당 사안에 대하여 ‘회피할 수 있다’고 규정하고 있을 뿐이고, 방통위법은 위원에게 제척사유가 있는 경우 직권 또는 당사자의 신청에 의하여 그 직무집행에서 제척되도록 함과 더불어(제14조 제1항, 제2항) 심의ㆍ의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우 방통위가 당사자의 신청에 의하여 기피의결을 할 수 있도록 규정함으로써(제14조 제3항 본문) 회피사유가 있는 위원이 스스로 회피하지 아니하는 경우에도 해당 사안에 대한 심의ㆍ의결의 공정성을 확보하기 위한 수단을 마련하고 있다.
따라서 방통위법 제14조 제4항에 따라 피청구인에게 스스로 회피할 의무가 인정된다고 볼 수 없으므로, 이를 전제로 하는 이 부분 소추사유는 회피사유의 존부에 대해 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
다. 피청구인이 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여하여 각하한 것의 방통위법 제14조 제3항 위반 여부
(1) 방통위법은 제14조 제3항 본문에서 위원에게 심의ㆍ의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우 당사자는 기피신청을 할 수 있고 위원회는 의결로 이를 결정한다고 규정하고, 같은 조 단서에서 동일한 안건에 대하여 2인 이상의 위원을 기피할 수 없다고 규정하고 있다. 이러한 방통위법의 기피제도는 심의ㆍ의결의 공정성을 해칠 우려가 있는 위원을 배제하되 기피신청권 행사로 인하여 방통위가 구성되지 못하는 상황을 미연에 방지함으로써, 방통위 심의ㆍ의결의 중립성, 객관성, 공정성을 확보하면서도 방통위의 안정적이고 효율적인 운영이 저해되지 않도록 한 것으로 볼 수 있다.
방통위법은 기피신청의 대상인 위원이 그 의결에 참여하지 못한다는 명시적인 규정을 두고 있지 아니하나, 제14조 제1항 제1호에서 ‘위원이 해당 사안의 당사자가 되는 경우’를 제척사유로 규정하고 있으므로 위원의 기피 여부를 결정하기 위한 의결에서 해당 위원은 당연히 제척된다고 해석할 여지가 있는 점, 여기에 위에서 본 바와 같은 방통위 위원에 대한 기피제도의 내용과 취지 및 민사소송법과 형사소송법을 비롯하여 제척ㆍ기피 규정을 두고 있는 다수의 법률에서 기피신청의 대상자가 그 의결에 참여하지 못하도록 명시하고 있는 점을 종합하여 보면, 방통위법 제14조 제3항의 해석상 기피신청의 대상이 된 방통위 위원은 자신에 대한 기피신청에 대한 의결에 참여할 수 없다고 봄이 상당하다. 다만 기피신청에 의하여 방통위의 구성이 불가능하게 되거나 심의ㆍ의결 절차가 지연될
것이라는 사정이 현저한 경우 그러한 기피신청은 그 자체로서 절차 지연을 목적으로 한 기피신청권 남용에 해당하여 부적법한 것으로 볼 수 있으므로, 이러한 경우에는 기피신청의 대상이 된 위원이 그 의결에 참여하는 것이 금지된다고 볼 수 없고(대법원 2015. 11. 27. 선고 2015다34154 판결 참조), 기피신청이 그 외의 사유로 부적법함이 명백한 경우에도 마찬가지다.
(2) 위와 같은 점에 비추어 피청구인이 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여하여 이를 각하한 것이 방통위법 제14조 제3항에 위반되는지 여부를 살펴본다.
먼저 위 조항에 의하면 위원에게 심의ㆍ의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우 기피신청을 할 수 있는 사람은 ‘당사자’로 한정된다. 그런데 기피신청인 중 강○○, 박○○, 윤○○는 2024. 8. 12. 임기만료를 앞두고 있던 방문진 이사로서 신임 이사 공모에는 지원하지 아니하였으므로, 이들은 방문진의 이사 선임 관련 안건에 있어서 기피신청권을 가지는 당사자라고 볼 수 없다.
조○○ 및 송○○의 기피신청은 당사자 요건을 충족하나, 해당 기피신청이 적법하다고 볼 경우 방통위에는 해당 기피신청에 관한 건 및 기피사유와 관련된 방문진 이사 선임에 관한 건을 심의ㆍ의결할 수 있는 위원으로 김태규 1인만이 남게 되므로, 결국 방통위 위원이 추가로 임명될 때까지 이에 관한 일체의 절차 진행이 불가능하게 된다. 그런데 위 신청인들은 기피신청서에서 ‘2인 체제’ 의결의 위법성을 지적하면서, 자신들의 기피신청에 관한 안건이 5인의 위원으로 구성된 방통위에서 적법하게 의결되지 않는 이상 방문진 이사 선임의 건은 애당초 심의에 착수할 수 없다고 주장하고 있다. 이 주장에 따르게 되면 재적위원 2인에 의한 심의ㆍ의결이 적법한지의 문제와는 별개로, 방통위의 심의ㆍ의결을 통해 방문진 이사로서 선임되고자 하는 자의 기피신청에 의하여 방통위의 구성이 불가능하게 되고 관련 절차가 중단되는 결과가 초래된다.
결국 피청구인에 대한 강○○, 박○○, 윤○○의 기피신청은 당사자가 아닌 자에 의한 기피신청에 해당하여 부적법하고, 조○○, 송○○의 기피신청은 그 자체로서 위원회의 구성을 불가능하게 하는 기피신청권 남용에 해당하여 부적법하므로, 이러한 경우에는 기피신청의 대상자인 피청구인이 자신에 대한 기피신청에 대한 의결에 참여하는 것이 방통위법상 금지된다고 보기 어렵다. 따라서 피청구인이 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여하여 이를 각하한 것이 방통위법 제14조 제3항을 위반하였다고 볼 수 없다.
라. 이 사건 심의ㆍ의결에 의한 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명의 방송법 제46조 제3항 및 방문진법 제6조 제4항 위반 여부
방송법과 방문진법은 각 한국방송공사ㆍ방문진 임원의 결격사유에 관한 규정을 두고 있을 뿐(방송법 제48조 제1항, 방문진법 제8조 제1항) 임원의 추천ㆍ임명을 위한 구체적 절차 및 기준에 관한 규정을 두고 있지 않고, 이에 관하여 필요한 사항을 하위 법령으로 정하도록 위임한 바도 없으며, 하위 법령 역시 관련 규정을 두고 있지 아니하다. 이는 입법자가 공영방송에 대한 관리ㆍ감독권을 행사하는 방통위에 한국방송공사 및 방문진 이사의 추천ㆍ임명에 관한 폭넓은 재량을 부여한 것으로 해석할 수 있다.
앞서 인정한 사실에 의할 때, 피청구인이 방통위원장으로 임명된 당일 같은 날 위원으로 임명된 김태규와 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명에 관한 안건을 심의ㆍ의결하면서 지원자들의 결격사유 존부를 제대로 확인하였는지, 방대한 분량의 관련 자료를 충분히 검토하였는지 의문의 여지가 없는 것은 아니다. 그러나 방통위 사무처는 피청구인의 임명 전부터 통상적인 절차에 따라 지원 서류를 검토하고 결격사유의 확인 및 국민의견의 수렴을 거쳐 이 사건 회의에 제공된 자료를 작성하였고, 피청구인과 김태규는 해당 자료가 전달된 오전 10시부터 이 사건 회의가 개최된 오후 5시까지 약 7시간 동안 이를 검토할 수 있었다. 그 결과 결격사유가 있음이 드러나지 않은 한국방송공사 이사 지원자 52명 및 방문진 이사 지원자 31명의 후보자 중에서 피청구인과 김태규로부터 모두 득표를 한 후보자를 추천ㆍ임명 대상자로 선정하고 2표를 얻지 못한 후보자는 제외하였는바, 이는 이 사건 회의에서의 심의가 실질적으로 진행되었다는 점을 보여준다. 또한 이사 모집공고의 내용과 방통위의 관행을 고려할 때, 후보자에 대한 면접을 실시하지 않았다거나 회의에 소요된 시간이 1시간 45분 정도였다는 것만으로는 한국방송공사 및 방문진 이사의 추천ㆍ임명 과정에서 대표성과 전문성이 고려되지 않았다고 인정하기 부족하다.
따라서 피청구인이 이 사건 심의ㆍ의결로써 한국방송공사 이사 및 방문진 이사를 추천ㆍ임명함에 있어서 방송법 제46조 제3항 및 방문진법 제6조 제4항을 위반하였다고 보기 어렵다.
마. 소결
이상에서 살펴본 바와 같이, 피청구인이 재적위원 2인
에 의하여 이 사건 의결을 한 것, 방문진 임원 임명에 관한 안건에 대하여 회피하지 않은 것, 이 사건 기피신청에 대한 의결에 참여하여 이를 각하한 것, 이 사건 심의ㆍ의결로써 한국방송공사 이사 및 방문진 이사를 추천ㆍ임명한 것은 모두 헌법상 탄핵사유인 ‘직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때’에 해당하지 아니한다.
7. 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정정미, 재판관 정계선의 인용의견
가. 재적위원 2인에 의한 이 사건 의결의 방통위법 제13조 제2항 위반 여부
(1) 방통위법 제13조 제2항은 위원회의 회의는 ‘재적위원 과반수’의 찬성으로 의결한다고 규정하고 있다. 먼저 ‘재적(在籍)’은 ‘어떤 단체에 적을 두고 있는 것’이라는 사전적 의미를 가지므로, 위 조항을 문언 그대로 해석하면 ‘재적위원’은 ‘현재 위원회에 실제로 소속된 위원, 즉 위원회를 구성하는 법정 수의 위원 중 궐원된 위원을 제외한 위원’만을 의미하는 것으로 볼 수 있고, 위 조항을 적용할 수 있는 최소 재적위원 수에 관한 명문의 규정은 없다.
법규범의 의미는 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁 및 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화되고, 어떤 법률에 대한 여러 갈래의 해석이 가능할 때에는 원칙적으로 헌법에 합치되는 합헌적 법률해석을 하여야 하므로(헌재 2007. 11. 29. 2005헌가10 참조), 위 조항을 해석함에 있어서도 그 문언의 형식적 의미에만 얽매일 것이 아니라, 헌법 제21조가 보장하는 방송의 자유의 의의 및 방통위를 독임제가 아닌 합의제 기관으로 설치함으로써 방송의 자유와 공공성, 독립성 등을 보장하고자 한 입법자의 의도를 함께 고려해야 한다.
(가) 헌법 제21조가 보장하는 언론ㆍ출판의 자유는 현대 민주주의국가의 존립과 발전에 필수불가결한 기본권으로(헌재 1993. 5. 13. 91헌바17 참조), 이에 포함되는 방송의 자유는 방송을 통하여 정보와 의견을 표현, 전파하는 것을 주된 내용으로 하는 주관적인 자유권으로서의 성격 외에도, 개개인의 의사와 여론의 자유로운 형성에 기여하여 민주적 공동체의 존립과 발전을 가능하게 하는 매개체로서의 방송의 공적 기능에 관한 객관적 규범질서로서 제도적 보장의 성격을 함께 가진다. 방통위법은 방송법, 방송통신발전 기본법 등과 함께 방송의 자유 보장을 위한 객관적 규범질서를 형성하는 법률로서, 방송의 자유와 공공성 및 공익성을 높이고 방통위의 독립적 운영을 보장함으로써 국민의 권익을 보호하고 공공복리를 증진함을 입법목적으로 한다(제1조).
(나) 방통위법이 규율하는 방통위는 2008년 방송위원회와 정보통신부로 이원화되어 있던 방송통신 관련 기능이 통합되면서 탄생하였다. 입법자는, 권위주의 정부 시절 집중된 권한을 가진 행정부에 의하여 방송에 대한 통제와 탄압이 이루어졌고, 민주화 이후 행정부로부터 독립된 방송위원회가 공영방송 임원의 추천ㆍ임명을 포함하여 방송 관련 업무의 상당 부분을 수행하게 되었다는 역사적 맥락을 고려하여, 방송의 자유와 공공성 및 방송에 대한 규제기능의 독립성을 보장하고자 방통위를 대통령 소속임에도 불구하고(방통위법 제3조 제1항) 직무상 독립을 보장받는 5인의 위원이 의사결정의 권한과 책임을 분담하는 합의제 기관으로 설계하였다.
구체적으로, 방통위법에 따라 방통위는 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 5인의 상임위원으로 구성되고(제4조 제1항), 각 위원은 3년의 임기를 보장받으며(제7조 제1항), 장기간의 심신장애 등 특수한 사유에 해당하는 경우를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직되지 아니하고, 외부의 부당한 지시나 간섭을 받지 않고 독립적으로 사무를 수행한다(제8조). 5인의 상임위원은 모두 대통령이 임명하되, 위원 중 방통위원장을 포함한 2인은 대통령이 지명하고 3인은 국회의 추천을 받으며, 국회가 위원을 추천할 때는 대통령이 소속되거나 소속되었던 정당의 교섭단체가 1인을 추천하고 그 외 교섭단체가 2인을 추천한다(제5조 제1항 및 제2항). 방통위 소관사무 중 방송 기본계획 및 통신규제 기본계획에 관한 사항, 공영방송 임원 추천ㆍ임명에 관한 사항, 방송사업자의 허가ㆍ재허가에 관한 사항, 방송사업자ㆍ전기통신사업자의 금지행위에 대한 조사ㆍ제재에 관한 사항, 방송사업자ㆍ전기통신사업자 상호간 또는 사업자와 이용자 간의 분쟁 조정에 관한 사항 등의 주요 소관사무는 위와 같이 구성된 위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 결정된다(제12조).
이처럼 방통위법은 위원의 임기와 직무수행의 독립성을 보장하고, 주요 소관사무를 심의ㆍ의결사항으로 명시하여 이를 방통위원장이 단독으로 결정할 수 없도록 함으로써 독임제적 요소를 배제하는 동시에, 대통령 지명 위원과 국회 추천 위원, 여권 추천 위원과 야권 추천 위원이 모두 임명되도록 함으로써 방통위의 구성에 있어 대통령과 국회, 여권과 야권 간 견제와 균형의 원리를 중첩적으로 구현하였다. 이는 방통위의 존재 의의이자 목표인 방송의 자유, 공공성 등은 절대
적 기준을 설정하기 어려운 추상적 가치로서 그 구체적인 실현 방법에 대하여 입장의 차이가 있을 수 있다는 점에서, 방통위 의사결정의 정당성과 합리성을 확보하기 위해서는 그 구성의 다원성과 실질적인 합의의 과정이 전제되어야 한다고 보았기 때문이다. 즉, 방통위법은 다양한 가치관과 경험, 전문성을 바탕으로 독립적으로 직무를 수행하는 5인의 위원들로 방통위를 구성함으로써, 방통위가 국가권력이나 특정한 사회 세력의 정치적 간섭을 받아 운영될 위험을 방지하고 서로 다른 의견의 제시, 공유 및 경쟁을 거쳐 다수결이라는 민주적 절차를 통해 신중하고 공정하며 합리적이고 독립적인 의사결정을 할 수 있도록 제도적으로 보장하고 있다.
(다) 방통위가 다원적 배경을 가지고 독립성을 보장받는 위원들로 구성된 합의제 기관인 점은 공영방송의 독립성에도 큰 의미를 가진다. 우리나라는 방송의 공공성을 고려하여 공익 향상과 문화 발전을 위한 공영방송 제도를 두고 있는바, 정부가 자본금 전액을 출자하여 국가기간방송으로서 설립된(방송법 제43조 참조) 한국방송공사, 상법상 주식회사이나 최다출자자인인 방문진의 관리ㆍ감독을 받는(방문진법 제5조 제2호 참조) 문화방송, 학교교육을 보완하고 국민의 평생교육과 민주적 교육발전에 이바지함을 목적으로 설립된(한국교육방송공사법 제1조 참조) 한국교육방송공사가 공영방송사로서 방송 운영에 대하여 국가의 직ㆍ간접적인 지원과 규율을 받고 있다.
공영방송은 민주주의를 실현하기 위한 필수조건인 다양하고 민주적인 여론을 매개하고, 공적 정보를 제공함으로써 시민의 알 권리를 보장하며, 사회ㆍ문화ㆍ경제적 약자나 소외계층이 마땅히 누려야 할 문화에 대한 접근기회를 보장하여 인간다운 생활을 할 권리를 실현하는 기능을 수행한다. 이와 같이 우리 헌법상 그 존립가치와 책무가 크다고 할 수 있는 공영방송사가 다양한 의견과 정보를 균형 있고 공정하게 방송하는 공적 기능을 수행하면서도 아울러 언론자유의 주체로서 방송의 자유를 향유하기 위해서는 국가권력 및 특정한 사회 세력으로부터 그 독립성이 보장되어야 하는바(헌재 2024. 5. 30. 2023헌마820등 참조), 공영방송의 독립성 보장은 공영방송의 임원에 대한 추천ㆍ임명권 및 운영에 관한 규제ㆍ감독권을 가지는 방통위가 다원적 구성 및 균형 있는 시각을 유지할 때에 비로소 원활하게 이루어질 수 있다.
(라) 방통위법 제13조 제2항을 해석함에 있어서는 이처럼 방통위를 독임제가 아닌 합의제 기관으로 설계한 입법취지를 충분히 고려하여야 하는바, 이 사건과 같이 재적위원 2인에 의한 의결을 한 것이 방통위법 제13조 제2항에 위반되는지 여부를 판단할 때에도 방통위가 합의제 기관의 실질을 갖추었는지 여부 즉, 다수결에 기반한 합의제 기관으로서의 실질을 가지고 있는지를 살펴보아야 한다.
(2) 방통위법 규정에 비추어 보더라도 위원 2인만이 재적하고 있는 경우에 방통위가 다수결에 기반한 합의제 기관으로서의 실질을 가지고 있다거나, 그 2인의 의결이 방통위를 합의제 기관으로 규정한 취지에 부합한다고 보기 어렵다.
(가) 피청구인은 방통위 위원 3인이 임명되지 않아 공석인 상태에서 본인과 김태규 2인 위원의 찬성으로 이 사건 의결을 하였다. 구 방송법(2008. 2. 29. 법률 제8867호로 개정되기 전의 것)이 방통위의 전신 중 하나인 방송위원회의 회의에 관하여 의사정족수(재적위원 3분의 2 이상의 출석) 및 의결정족수(출석위원 과반수의 찬성)를 모두 규정하고 있었던 것과 달리, 방통위법은 제13조 제2항에서 방통위 회의에 관하여 의결정족수만을 규정하고 있을 뿐 의사정족수 규정을 두고 있지 않다. 그러나 이는 방송위원회가 상임위원 5인과 비상임위원 4인으로 구성되었던 것과 달리 방통위의 경우 의사결정의 신속성과 책임성을 강화하기 위하여 위원 5인을 모두 상임위원으로 두었고, 상임위원의 직무가 위원회에 출석하여 소관사무에 대한 심의ㆍ의결을 하는 것인 이상 통상적인 상황에서는 5인 전원이 심의ㆍ의결에 참여하여야 하므로 의결정족수와 별도로 의사정족수를 규정할 필요가 없었기 때문으로 볼 수 있다. 즉, 방통위법이 위원 정수를 상임위원 5인으로 규정한 이상 통상의 경우 5인의 위원이 재적하여 심의ㆍ의결을 함이 예정되어 있다고 할 것이고, 방통위법 제7조 제2항에서 위원의 결원이 생겼을 때에는 지체 없이 보궐위원을 임명하도록 규정한 것 역시 5인의 상임위원으로 하여금 심의ㆍ의결을 할 수 있도록 하기 위함이다. 따라서 방통위법이 의사정족수 규정을 두지 아니한 것을 들어 입법자가 위원 2인만으로 심의ㆍ의결이 이루어질 수도 있음을 예정하였다고 보기는 어렵다.
(나) 방통위법 제13조 제1항은 "위원회의 회의는 2인 이상의 위원의 요구가 있는 때에 위원장이 소집한다. 다만, 위원장은 단독으로 회의를 소집할 수 있다."라고 규정하여 위원회 소집 절차에 있어서 ‘2인 이상의 위원의 요구’로 위원회를 소집할 수 있음을 본문에서 명
시하고, 단서 부분에서 위원장에게도 회의 소집 권한이 있음을 규정하고 있다. 이는 위원장을 제외한 2인 이상의 위원과 위원장 1인을 합한 최소 3인의 위원의 재적을 전제로 이러한 규정을 둔 것으로 볼 수 있다. 그뿐만 아니라 방통위법 제13조 제1항은 위원회 회의 소집에 있어서 위원 2인 이상의 요구가 필요함을 본문에서 규정하고 있는바, 이는 위원들의 요구로 위원회 회의가 소집되도록 함으로써 방통위가 실질적으로 합의제 기관으로 기능하도록 하기 위한 제도적 보장 장치라고 할 것이다. 그런데 이 사건 의결의 경우와 같이 위원장 및 위원 1인만 재적해 있는 때에는 위원장이 아닌 위원은 단독으로는 회의 소집을 요구하지 못하므로 위원의 회의소집요구권이 박탈되는 결과가 되고, 결국 위원회 회의는 위원장이 소집하는 경우에만 개최될 수 있게 된다. 이러한 상황 즉, 재적위원 2인만이 존재하는 상태에서는 방통위법 제13조 제1항 본문의 위원회 소집 규정이 작동될 수 없고, 위원회 소집 여부가 위원장 1인의 의사에 전적으로 의존하게 됨에 따라 방통위가 실질적으로 합의제 기관으로 운영되기 어렵고 오히려 독임제 기관과 같이 운영될 가능성이 크다고 할 것인바, 이는 입법자가 방통위를 합의제 기관으로 설치한 취지에 부합하지 않는다. 따라서 방통위법 제13조 제1항의 취지에 비추어 보더라도 재적위원 2인만으로는 적법한 심의ㆍ의결이 가능하다고 보기 어렵다.
(다) 이처럼 방통위가 2인의 위원으로 구성된 경우에는 위원회 회의 소집 여부가 위원장 1인의 의사에 전적으로 의존하게 되고, 2인의 위원만이 존재함에 따라 의결 과정에서도 전원일치가 되지 않는 이상 다수결에 따른 의결이 불가능해지므로 위원회 의결 결과 역시 위원장의 의사에 좌우될 가능성이 큰바, 2인의 위원만이 재적한 상태에서는 방통위가 합의제 기관으로서 실질적으로 기능하기 어렵다고 할 것이다.
그럼에도 재적위원이 2인만 존재하는 이른바 ‘2인 체제’에서의 의결을 적법하다고 볼 경우 ‘행정부에 의한 방송에 대한 통제와 탄압을 방지하고 방송의 자유와 공공성 및 방송에 대한 규제 기능의 독립성을 보장’하고자 하는 입법취지가 몰각되고, 위와 같은 제도적 보장도 무력화될 수 있다.
(3) 앞서 본 바와 같은 자유민주주의적 헌법질서에서 방송의 자유가 가지는 중요성, 권위주의에서 민주주의로의 이행 과정에서 방송 규제ㆍ감독기관의 독립성이 강화되어 온 역사적 배경, 방통위를 합의제 기관으로 설치하여 방송의 자유와 공공성, 독립성을 보장하고자 한 방통위법의 입법취지 및 내용 등을 종합적으로 고려하여 방통위법 제13조 제2항을 합헌적으로 해석하면, 위 조항은 방통위가 상임위원 5인으로 구성된 상태를 전제로 하여 재적위원 과반수의 찬성으로 의결하도록 한 규정으로 해석되므로, 위 조항에 따른 의결은 원칙적으로 상임위원 5인이 모두 임명되어 재적하는 상태에서 재적위원 과반수인 3인 이상의 찬성으로 이루어짐이 바람직하다.
다만 후임자 임명 지연 등으로 위원직에 공석이 발생한 상황에서 시급한 결정이 필요할 수 있으므로, 5인 미만의 위원이 재적한 경우라고 하더라도 그 재적위원 과반수의 찬성으로 의결은 가능하다고 할 것이다. 그러나 5인 미만의 위원으로 의결이 가능하다고 하더라도, 2인의 위원만이 재적한 상태에서는 방통위가 합의제 기관으로서 실질적으로 기능하기 어려움은 앞서 보았는바, 방통위의 심의ㆍ의결이 적법하게 이루어지기 위해서는 방통위가 합의제 기관으로서 실질적으로 기능하기 위한 최소한의 위원 즉, 2인을 초과하는 3인 이상의 위원이 재적하는 상태에서 재적위원 과반수의 찬성이 필요하다고 보아야 할 것이다. 이와 달리 방통위법 제13조 제2항의 문언만을 들어 재적위원이 2인이므로 ‘2인 체제’ 하에서도 의결할 수 있다고 해석하는 경우, 방통위를 합의제 기관으로 설치한 입법취지가 형해화되고 경우에 따라서는 의도적으로 ‘2인 체제’를 유지함으로써 방통위를 실질적으로 독임제 기관으로 운영하는 상황을 방치하는 결과를 야기할 우려가 있다.
(4) 피청구인은 국회가 방통위 위원 3인을 추천하지 않아 2인의 위원만이 재적한 상태가 장기화되었고, 이러한 상황에서도 방통위의 업무를 수행할 필요성이 있어 불가피하게 재적위원 2인만으로 의결을 한 것이라고 주장한다. 청구인은 방통위 ‘2인 체제’의 책임이 대통령에게 있다고 주장하고, 피청구인은 그 책임이 국회에 있다고 주장하는바, ‘2인 체제’ 의결의 적법 여부는 ‘2인 체제’의 원인과 책임이 어느 쪽에 있는지의 문제와는 별개이고, ‘2인 체제의 책임 소재’ 또는 ‘업무 수행의 필요성’이 절차적으로 위법한 의결을 정당화하는 사유가 될 수는 없다. 이러한 이유로 방통위법에서 정한 5인의 상임위원 중 2인의 위원만이 임명되어 재적하고 있는 경우에 그 2인만으로 의결이 가능하다고 한다면, 향후에도 어떠한 원인으로든 방통위 위원 중 2인의 위원만이 임명되어 재적한 상태에서 이루어지는 의결의 정당성을 인정하여야 하는바, 이는 독임제가 아닌 5인의 상임위원으로 구성된 합의제 기관으로 방
통위를 구성, 운영하도록 방통위법에서 정하고 있음에도 불구하고 이와 달리 2인의 위원으로 구성된 방통위 운영의 적법성을 인정하는 것이 된다. 이러한 해석은 방통위가 방통위법 규정과 입법 취지에 정면으로 반하는 상태로 운영되는 것을 용인하는 결과를 초래할 위험성이 있다.
(5) 그러므로 피청구인이 위원 2인만 재적한 상태에서 이 사건 의결을 강행한 것은 방송의 자유와 공적 기능을 보장하는 헌법 제21조의 취지를 구체화한 방통위법 제13조 제2항에 위반된다.
나. 피청구인을 파면할 것인지 여부
(1) 앞서 본 바와 같이 헌법재판소법 제53조 제1항에서 규정한 ‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위반이 있는 경우를 말한다. 즉, 방통위원장의 법 위반행위가 헌법질서에 미치는 부정적 영향 내지 해악이 중대하여, 침해된 헌법질서를 다시 회복하고 헌법을 수호하기 위해서는 임명권자인 대통령을 통하여 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도로 방통위원장이 법 위반행위를 통하여 국민의 신임을 배반한 경우에 방통위원장에 대한 탄핵사유가 존재한다고 볼 수 있다.
(2) 방통위원장은 방송통신 규제와 이용자 보호 등의 업무를 수행하는 중앙행정기관인 방통위를 대표하고 소관사무를 통할하며 소속공무원을 지휘ㆍ감독하는 기관으로서(방통위법 제3조 제1항 및 제6조 제1항, 정부조직법 제2조 제2항 제1호 및 제7조 제1항 참조) 그 권한 행사는 방송통신정책의 수립과 운용에 중대한 영향을 미친다. 또한 방통위법은 방통위원장을 포함한 위원의 직무상 독립성을 보장하기 위하여 위원의 임기와 신분을 보장하고 있다(제7조 제1항 및 제8조 참조).
그러나 방통위원장은 헌법기관이 아니고, 국민에 의하여 선출되어 직접적인 민주적 정당성을 부여받은 대통령(헌법 제66조 제1항, 제4항 및 제67조 참조)과 비교할 때 정치적 기능이나 비중, 직무계속성의 공익 등에서 본질적인 차이가 있다.
방통위원장에 대한 탄핵심판에서 ‘법 위반행위의 중대성’과 ‘파면 결정으로 인한 효과’ 간의 법익형량을 함에 있어서는 위와 같은 점들이 고려되어야 한다.
(3) 피청구인은 2인의 재적위원에 의하여 이 사건 의결을 함으로써 방통위법 제13조 제2항을 위반하였다. 방통위법은 방통위의 설치 및 운영에 관한 규율을 통하여 방송의 자유와 공적 기능에 관한 헌법 제21조를 구체화한 법률로, 그 중 회의의 정족수에 관한 제13조 제2항은 합의제 행정기관인 방통위 의결의 적법성과 정당성을 담보하기 위한 핵심적인 조항이다.
방통위원장은 위원회를 대표하고 위원회의 회의를 주재하며 소관사무를 통할한다(방통위법 제6조 제1항). 방통위의 대표자로서 위원회의 회의를 주재하는 것은 방통위원장의 핵심적 직무인바, 방통위의 회의 및 의결이 적법하게 진행되도록 하는 것은 피청구인이 직무상 수행하여야 하는 가장 중요한 의무 중 하나이다. 피청구인에 대한 탄핵소추는 이 사건 의결의 절차상 위법을 골자로 하고, 2인의 재적위원만으로 의결하였다는 점은 여러 안건에 대하여 이루어진 이 사건 의결의 공통된 위법사유이다. 피청구인이 방통위 의결에 필요한 최소한의 위원이 임명되지 않았는데도 이 사건 의결을 강행한 것은 방통위를 합의제 기관으로 설치하고 그 구성 및 운영에 있어 다양성과 다수결의 원리가 반영되도록 한 방통위법의 취지에 정면으로 반할 뿐만 아니라, 방통위의 심의ㆍ의결을 적법하게 진행할 직무상 의무 역시 위반한 것이다.
(4) 이 사건 의결은 한국방송공사 이사 추천 및 방문진 이사 임명을 주요 내용으로 한다. 방통위가 추천하고 대통령이 임명하는 이사 11인으로 구성되는 한국방송공사 이사회는 경영에 관한 최고의결기관으로서 한국방송공사가 행하는 방송의 공적 책임에 관한 사항 및 기본운영계획 등을 심의ㆍ의결하고(방송법 제46조, 제49조 제1항), 방통위가 임명하는 이사 9인으로 구성되는 방문진은 자신이 최다출자자인 문화방송의 공적 책임에 관한 사항, 기본운영계획에 관한 사항, 사장 추천에 관한 사항 등을 심의ㆍ의결하므로(방문진법 제6조, 제9조, 제10조), 각 기관의 이사 선임은 공영방송사인 한국방송공사와 문화방송의 운영 및 공적 기능 보장에 있어 매우 중대한 영향을 미치는 사안이라고 할 수 있다.
이와 같은 사안의 중요성을 고려할 때, 방통위원장인 피청구인으로서는 적법하고 공정한 의사결정이 이루어질 수 있도록 더욱 신중을 기하였어야 할 것이다. 그런데 피청구인은 취임 당일 성급하게 2인의 재적위원에 의한 이 사건 의결을 강행함으로써 방통위법을 위반하였다.
(5) 피청구인은 방통위원장직을 수행한 전임자들에 대하여 연이어 탄핵소추안이 발의된 후 위 전임자들이 사퇴하면서 방통위원장으로 임명되었다. 피청구인의 전임자들에 대한 탄핵소추안의 내용은 이들의 방통위원장 재임 시기에 ‘2인 체제’ 하에서 행해진 방통위
의결의 적법성 및 타당성을 문제 삼는 것이었고, 피청구인의 인사청문회에서는 피청구인이 동일한 방식의 의결을 강행할 경우 탄핵소추 가능성이 있음이 언급되기도 하였다. 피청구인의 임명 당시에도 ‘2인 체제’하의 의결에 대하여 언론에서 수차례 비판을 제기하였고, 재적위원 2인에 의하여 의결된 방통위 처분의 효력을 다투는 다수의 행정소송이 법원에 계속 중이었으며, 관련 집행정지결정에서도 ‘2인 체제’ 의결의 위법성이 문제될 수 있음이 지적된 상태였다. 이와 같이 피청구인의 임명 당시 이미 방통위의 구성 및 운영을 둘러싼 법적, 정치적 대립이 심화되고 방통위의 운영에 대한 국민의 신뢰에 의문이 제기되는 상태였다. 이러한 상황에서 방통위원장인 피청구인으로서는 방통위의 구성과 운영의 공정성에 관한 의심을 최소화하고, 방통위를 온전하게 구성함으로써 적법한 의결을 할 수 있도록 하기 위한 조치를 최우선으로 취하였어야 하는바, 먼저 국회에 방통위 위원을 추천하도록 촉구하는 등 ‘2인 체제’를 해소하기 위한 노력을 하였어야 한다.
그럼에도 불구하고 피청구인은 방통위의 온전한 구성을 위한 아무런 노력을 하지 아니한 채 임명 당일인 2024. 7. 31. 곧바로 이 사건 회의를 소집하여 2인의 재적위원만으로 이 사건 의결을 강행하였고, 그 결과 이 사건 소추의결이 이루어졌다. 이 사건 의결로써 이루어진 방통위의 처분 등과 관련된 각종 법적 분쟁이 제기되어 그로 인한 사회적 갈등과 비용이 증가하고 있고, 방통위의 관리ㆍ감독 대상인 공영방송의 안정적 운영에 차질이 빚어져 방송의 자유와 공적 기능이 저해되고 있다. 이와 관련하여 피청구인은 긴급한 사정이 있었다고 주장하나, 이 사건 의결일인 2024. 7. 31. 기준으로 한국방송공사 및 방문진 이사들의 임기 만료까지는 아직 시간이 남아 있었을 뿐 아니라, 이들은 모두 후임자가 임명되기 전까지 이사로서 직무를 수행할 수 있으므로(방송법 제47조 제3항, 방문진법 제6조 제2항), 피청구인이 임명 당일 재적위원 2인만으로 관련 안건을 처리해야 할 불가피한 사유가 있었다고 보기 어렵다.
(6) 행정부ㆍ사법부가 입법자에 의하여 제정된 법률을 준수하는가의 문제는 헌법상의 권력분립원칙을 비롯하여 법치국가원칙을 준수하는지의 문제와 직결되므로, 행정부와 사법부에 의한 법률의 준수는 곧 헌법질서에 대한 준수를 의미하는 것이다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1 참조).
피청구인은 재적위원 2인에 의한 의결이 방통위법에 위반될 가능성이 있음을 인식하고 용인한 상태에서 이 사건 회의를 개최하고 이 사건 심의ㆍ의결을 강행하였다. 이로써 피청구인은 방송의 자유와 공적 기능을 보장하는 헌법 제21조의 취지를 구체화한 방통위법 제13조 제2항을 위반하였고, 더 나아가 방통위원장의 권한 행사 및 방송의 공익성과 공공성에 대한 국민의 신뢰를 심각하게 훼손하였다.
(7) 위와 같은 점을 종합적으로 고려하면, 피청구인은 방통위 의결의 적법성의 본질적 전제가 되는 방통위법 제13조 제2항을 위반한 것임과 아울러 방통위원장으로서 법률을 준수함으로써 방통위 의결의 적법성과 정당성을 담보하여야 할 중대한 직무상 의무를 위반한 것인바, 이러한 피청구인의 법 위반은 나머지 소추사유에 대한 구체적인 판단에 나아갈 필요 없이 그 자체로서 임명권자인 대통령을 통하여 피청구인에게 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도로 중대하다.
따라서 이 사건 심판청구는 이유 있는 경우에 해당하므로, 피청구인을 그 직에서 파면하여야 한다.
8. 결론
헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호는 탄핵의 결정을 하는 경우에는 재판관 6인 이상의 찬성이 있어야 한다고 정하고 있는바, 이 사건 심판청구에 대하여 재판관 4인이 기각의견, 재판관 4인이 인용의견으로 탄핵의 결정에 필요한 정족수에 이르지 못하므로, 이 사건 심판청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 9.와 같은 재판관 김형두의 기각의견에 대한 보충의견 및 아래 10.과 같은 재판관 정정미, 재판관 정계선의 인용의견에 대한 보충의견이 있다.
9. 재판관 김형두의 기각의견에 대한 보충의견
가. 나는 이 사건 심의ㆍ의결과 관련하여 피청구인의 헌법 또는 법률 위반을 인정할 수 없다는 기각의견에 동의하면서, 설령 피청구인이 재적위원 2인으로 이 사건 의결을 한 것이 방통위법 제13조 제2항에 위반된다고 보더라도 이는 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 법률 위반이라고 볼 수 없음을 밝히고자 한다.
나. 앞서 본 바와 같이 헌법재판소법 제53조 제1항에서 규정한 ‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위반이 있는 경우를 말한다. 즉 ‘법 위반행위의 중대성’과 ‘파면 결정으로 인한 효과’ 간의 법익형량 결과 침해된 헌법질서를 다시 회복하고 헌법을 수호하기 위해서는 임명권자인 대통령을 통하여 간접
적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도에 이른 경우에 비로소 파면의 필요성이 인정된다고 할 수 있다.
다. 방통위원장은 방송통신 규제와 이용자 보호 등의 업무를 수행하는 중앙행정기관인 방통위를 대표하고 그 소관사무를 통할하며 소속공무원을 지휘ㆍ감독하는 기관으로서 방송통신정책에 중대한 영향을 미치므로, 그 파면 결정이 가져올 수 있는 행정공백과 혼란 등 국가적 손실이 경미하다고 평가하기 어렵다.
라. 방통위법은 제13조 제2항에 의결정족수에 대한 규정만 두고 있을 뿐 의사정족수에 대한 명시적인 규정을 두고 있지 아니하고, 위 조항이 의결정족수로 규정한 ‘재적위원 과반수’에 대한 문언해석으로부터 재적위원 2인에 의한 의결의 위법성이 도출될 수 있는지도 명백하지 아니하다. 또한 피청구인이 임명되기 전에도 방통위는 이른바 ‘2인 체제’에서 공영방송 이사 임명ㆍ해임, 방송사업자에 대한 최다액출자자 변경승인, 법규위반 사업자에 대한 제재 등 주요 소관사무에 대한 심의ㆍ의결을 수차례 진행한 바 있고, 이렇게 의결된 처분에 대한 집행정지 사건에서 법원의 결론이 서로 엇갈림에 따라 이 사건 의결 당시에 피청구인이 참조할 수 있는 확립된 판례도 존재하지 아니하였다. 이러한 사정을 고려하면, 설령 재적위원 2인에 의한 방통위 의결이 위법하다고 하더라도 피청구인이 이 사건 심의ㆍ의결을 하였을 당시 그 위법성이 객관적으로 명백하게 드러나 있었다고 볼 수 없다.
나아가 국회의 위원 추천 내지 대통령의 위원 임명이 장기간 지연되면서, 방통위의 재적위원 수는 2023. 8. 25. 이후 줄곧 2인 이하로 유지되어 왔다. 이러한 상황에서 방통위가 본연의 기능을 제대로 수행하지 못할 경우 방송통신업계 및 국민 일반에 상당한 피해가 발생할 것이 우려되는 상황이었던 점, 피청구인이 이 사건 심의ㆍ의결에 참여함에 있어서 본인 또는 제3자의 사적 이익을 추구하거나 불법적인 목적을 실현하고자 하였다고 볼 만한 사정이 밝혀지지 않은 점, 이 사건 심의ㆍ의결 전 방통위가 외부 법률자문을 통하여 재적위원이 2인인 상태에서의 심의ㆍ의결이 위법하지 않다는 취지의 의견을 받은 점 등을 고려하면, 피청구인이 법질서를 무시하거나 이에 역행하고자 하는 적극적인 의도로 헌법과 법률을 위반하였다고 보기 어렵다.
마. 탄핵제도는 일반 사법기관에 의한 통상의 사법절차 내지 조직 내부의 징계권 행사로는 공직자의 직무집행상 중대한 위헌ㆍ위법행위를 제어할 것이 기대되기 어려울 때에 통상의 사법절차를 보충하는 법치주의의 특별한 보장자로서의 역할을 수행한다는 점에서, 법치주의 실현을 위해 헌법이 예정해 둔 비상수단이라고 평가할 수 있다(헌재 2021. 10. 28. 2021헌나1 중 재판관 이선애, 재판관 이은애, 재판관 이종석, 재판관 이영진의 각하의견 참조).
이 사건 소추의결 이후 국회 과학기술정보방송통신위원회는 국회법 제65조에 따라 이 사건 심의ㆍ의결에 관한 청문회를 실시하였고, 국회 본회의에서 피청구인에 대한 감사요구안이 가결되었다. 또한 방통위의 방문진 이사 임명처분 및 방통위의 한국방송공사 이사 추천에 의한 대통령의 한국방송공사 이사 임명처분의 효력을 다투는 소송이 각 법원에 제기되어 계속 중이다. 이처럼 권력분립원리에 따른 국회의 감시와 견제 및 법원에 의한 사법적 통제가 작동하고 있고, 이로써 방통위원장의 권한 행사를 통제하여 법치국가원리를 구현하고 헌법의 규범력을 확보하고자 하는 탄핵제도의 목적 역시 어느 정도 구현된 것으로 볼 수 있다.
바. 위와 같은 점을 종합하여 보면, 설령 피청구인이 2인의 재적의원에 의하여 이 사건 의결을 함으로써 방통위법 제13조 제2항을 위반하였다고 보더라도, 그와 같은 법률 위반이 임명권자를 통하여 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도로 국민의 신임을 배반한 경우에 해당한다고 단정하기 어렵다. 따라서 피청구인에 대한 파면결정을 정당화하는 사유가 존재한다고 볼 수 없다. 이 점에서도 이 사건 심판청구는 이유 없다.
10. 재판관 정정미, 재판관 정계선의 인용의견에 대한 보충의견
우리는 앞서 인용의견에서 밝힌 바와 같이 피청구인이 2인의 재적위원에 의하여 이 사건 의결을 한 것은 방통위법 제13조 제2항에 위반되고, 이는 그 자체로서 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 법률 위반이라고 생각하지만, 나아가 피청구인이 조○○, 송○○의 기피신청에 대한 의결에 참여하여 각하한 행위가 방통위법 제14조 제3항에 위반된다고 생각하므로 아래와 같이 그 이유를 밝힌다.
가. 방통위법 제14조 제3항의 해석상 기피신청의 대상이 된 방통위 위원은 자신에 대한 기피신청에 대한 의결에 참여할 수 없다고 봄이 상당하나, 기피신청이 기피신청권 남용에 해당하거나 그 외의 사유로 부적법한 경우에는 기피신청의 대상이 된 위원이 그 의결에 참여하는 것이 금지된다고 볼 수 없는 점, 강○○, 박○○, 윤○○의 기피신청은 위 조항에 따라 기피신청
을 할 수 있는 ‘당사자’ 이외의 자에 의한 것으로 부적법하나, 조○○ 및 송○○은 위 조항에 따라 기피신청을 할 수 있는 ‘당사자’에 해당한다는 점, 조○○ 및 송○○의 기피신청이 적법하다고 볼 경우 방통위에는 해당 기피신청에 관한 건 및 기피사유와 관련된 방문진 이사 선임에 관한 건을 심의ㆍ의결할 수 있는 위원으로 김태규 1인만 남게 된다는 점에 있어서는 기각의견과 같다.
나. 그러나 인용의견에서 본 바와 같이 방통위가 합의제 기관으로서 적법하게 심의ㆍ의결하기 위해서는 최소한 3인 이상 위원의 재적과 재적위원 과반수의 찬성이 필요한데, 이 사건 기피신청 당시 방통위에는 피청구인과 김태규 2인만 재적하고 있었으므로, 이 사건 기피신청과 관계없이 이미 방통위는 적법한 심의ㆍ의결을 할 수 없는 상태였다. 따라서 조○○, 송○○의 기피신청은 이로 인해 방통위를 구성할 수 없게 되거나 방통위의 결정 자체가 불가능하게 되는 경우에 해당한다고 볼 수 없다.
설령 기각의견과 같이 재적위원 2인에 의한 방통위의 심의ㆍ의결이 적법하다고 보고, 위 신청인들의 기피신청에 따라 피청구인을 방통위의 심의ㆍ의결에서 배제할 경우 비로소 방문진 이사 선임에 관한 건에 대한 방통위의 의결이 불가능하게 된다고 보더라도, 방통위 위원 1인에 대한 기피신청만으로 방통위의 심의ㆍ의결이 불가능하게 된 근본적인 원인은 방통위 위원 3인에 대한 추천ㆍ임명이 장기간 이루어지지 않았기 때문인바, 이러한 외부적인 사유에 대하여 위 신청인들에게 책임을 돌려 기피신청권을 남용하였다고 하기는 어렵다.
다. 나아가 이 사건 기록에 의하면 조○○, 송○○은 피청구인이 방통위원장으로 임명되기 전 방문진 이사 후보자 공모에 응하여 지원하였고, 피청구인이 방통위원장으로 임명된 당일 이 사건 회의의 안건 중 방문진 이사 선임에 관한 건에 한하여 기피신청을 한 사실, 조○○는 2015년부터 2017년까지 전국언론노동조합 문화방송본부의 위원장을 역임하였고, 송○○은 1987년부터 2022년까지 문화방송 방송기자로 재직한 사실이 인정된다. 그런데 2012년경 피청구인이 문화방송 임원으로 재직할 당시 직원들의 개인정보 및 노동조합 활동에 관한 정보가 경영진에 의하여 무단으로 수집ㆍ열람되는 불법행위가 발생하였다는 점과 피청구인이 이에 대하여 손해배상책임을 부담한다는 점이 대법원 판결로써 이미 확정된 이상(대법원 2016. 5. 27. 선고 2016다5429 판결 참조), 피청구인에 대한 이들의 기피신청이 그 자체로 이유 없거나 방통위 심의ㆍ의결 절차의 지연을 목적으로 한 것이라고 단정하기도 어렵다.
라. 그렇다면 피청구인에 대한 조○○, 송○○의 기피신청이 기피신청권 남용에 해당하여 부적법하다고 볼 수 없으므로, 피청구인은 위 기피신청에 대한 의결에 참여할 수 없다. 따라서 피청구인이 위 기피신청에 대한 의결에 참여하여 이를 각하한 행위는 방통위법 제14조 제3항에 위반된다.
재판관  문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선

volumeInfo: 340
seriesInfo: 0
pages: 119~136
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 기각
rstaDate: 20250123
eventType: 헌나