item: panreType: 판례집
eventNo: 2023헌나1
eventNm: 행정안전부장관(이상민) 탄핵  
panreTitle: 행정안전부장관(이상민) 탄핵
[2023. 7. 25. 2023헌나1]

textOfDecision: 이 사건 심판청구를 기각한다.
eventSummary: 가. 참사의 발생 및 국정조사
(1) 2022. 10. 29. 토요일 서울 용산구 이태원동 해밀톤 호텔 서편의 골목길에 핼러윈데이(Halloween day)를 즐기려는 인파가 모여들었다. 위 골목길은평균 폭 4m의 티(T)자형의 내리막 경사로로, 골목길 위편에‘세계음식문화거리’가 있고, 아래편은 이태원역 1번 출구에 근접해 있다.
위 골목길 일대에서 주최자가 있는 축제가 개최된 것은 아니었으나, 17:00경부터 통행 인파가 늘면서 다중밀집 상태가 계속된 가운데, 22:15 무렵 위 골목길에서 여러 사람이 동시다발적으로 넘어지면서, 밀집된 사람들에게 눌림과끼임이 발생하였으며, 이는 23:22경 해소되었다. 이때 발생한 눌림과 끼임에의한 압력을 원인으로 158명이 사망하였고, 이로 인한 부상자 중 1명이 그 후극단적 선택을 함으로써 사망자는 총 159명이 되었으며, 총 320명의 부상자가발생하였다.
(2) 위 (1)항과 같은 다중밀집으로 인한 인명피해사고(이하‘이 사건 참사’라한다)의 진상규명을 위해, 국회의원 박홍근, 용혜인, 이은주 외 178인의 요구에따라 2022. 11. 24.부터 2023. 1. 17.까지 국정조사가 실시되었다.
나. 국회의 피청구인에 대한 탄핵소추 의결 및 탄핵심판 청구
(1) 피청구인은 2022. 5. 12. 행정안전부장관으로 임명되었다.
(2) 국회의원 박홍근, 용혜인, 이은주 외 173인은, 이 사건 참사와 관련하여피청구인이 그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배하였다는 이유로,2023. 2. 6. 행정안전부장관(이상민) 탄핵소추안을 발의하였다.
(3) 국회는 2023. 2. 8. 제403회 국회(임시회) 제4차 본회의에서 피청구인에대한 탄핵소추안을 재적의원 299인 중 179인의 찬성으로 가결하였고, 소추위원은 2023. 2. 9. 헌법재판소법 제49조 제2항에 따라 소추의결서 정본을 헌법재판소에 제출하여 피청구인에 대한 탄핵심판을 청구하였다.
다. 탄핵소추사유 및 청구인의 변론 요지
(1) 사전 재난예방 조치의무 위반
(가) 헌법 제10조 후문은“국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”라고 규정하고, 제34조 제6항은“국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 재난으로부터 국민을 보호할 국가의 의무는‘재난 및 안전관리 기본법’(이하‘재난안전법’이라 하고, 괄호 안에 표시할 때는‘법’이라 한다)에 구체화되어 있다.
행정안전부장관은 안전 및 재난에 관한 정책의 수립ㆍ총괄ㆍ조정, 비상대비, 방재 등에 관한 사무를 관장하고(정부조직법 제34조 제1항), 국가와 지방자치단체는 재난 등으로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호할 책무를 지며, 재난 등을 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하고, 발생한 피해를 신속히 대응ㆍ복구하기 위한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다(법 제4조 제1항). 행정안전부장관은 국가 및 지방자치단체가 행하는 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정한다(법 제6조).
국무총리는 국가의 재난 및 안전관리업무에 관한 기본계획(이하‘국가안전관리기본계획’이라 한다)을 작성하여야 하고(법 제22조), 관계 중앙행정기관의장은 국가안전관리기본계획에 따라 그 소관 업무에 관한 집행계획을 작성하여야 하며(법 제23조), 재난관리책임기관의 장은 소관 관리대상 업무의 분야에서재난 발생을 사전에 방지하기 위한 조치를 하여야 한다(법 제25조의 2).
행정안전부장관은 체계적인 재난관리를 위하여 재난안전통신망을 구축ㆍ운영하여야 하고(법 제34조의8,재난안전통신망법 제7조 제1항), 재난안전통신망을 지속적으로 고도화하여야 하며(재난안전통신망법 제7조제2항), 재난안전통신망의 운영ㆍ관리를 위하여 필요한 인력, 시설, 장비 등을 갖추어야한다(재난안전통신망법 제8조 제1항).
나아가 피청구인을 포함한 모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를수행하여야 한다(국가공무원법 제56조).
(나) 1960년 서울역 압사사고나 2005년 상주시민운동장 압사사고를 통해 다중밀집의 위험성은 우리 사회에 이미 현실화되어 있었다. 이태원 일대에는 매년 핼러윈데이 때마다 대규모 인파가 모였고, 2022년에는 코로나바이러스감염증-19의 확산을 예방하기 위한 조치였던‘사회적 거리두기’의 해제 등으로 특히 많은 인파가 모일 것이 예상되었다. 행정안전부는 2017년경부터 이미 다중밀집으로 인한 압사 등 인명피해 사고(이하‘다중밀집사고’라 한다)의 문제를인식하고 있었고, 피청구인은 이 사건 참사 발생을 충분히 예견할 수 있었다.
그럼에도 불구하고 피청구인은 다중이 모이는, 주최자가 없는 행사와 관련하여 국가안전관리기본계획 및 그 집행계획을 수립하지 않았고, 재난관리주관기관을 사전에 지정하지도 않았으며, 다중밀집사고의 예방을 위한 조치를 취하지 않았고, 핼러윈데이를 앞둔 주말 기간은 물론 이 사건 참사 발생 당일에중앙재난안전대책본부(이하‘중대본’이라 한다)나 중앙사고수습본부(이하‘중수본’이라 한다)의 사전 설치ㆍ운영을 포함하여 어떠한 예방조치도 취하지 않았다. 또한 피청구인은 체계적이고 효과적인 재난 대응 및 복구를 위해 필요한재난안전통신망의 구축ㆍ운영, 고도화 및 연계의무를 제대로 이행하지 않았고, 그로 인하여 이 사건 참사 발생 시 재난안전 관련기관 상호 간에 체계적이고 효과적인 대응 및 복구가 이루어지지 못했다.
따라서 피청구인은 직무집행에 있어 헌법 제10조, 제34조 제6항, 재난안전법제4조 제1항, 제22조, 제23조, 제25조의2, 제34조의8, 재난안전통신망법 제7조,제8조, 국가공무원법 제56조 등을 위반하였다.
(2) 사후 재난대응 조치의무 위반
(가) 대규모 재난의 대응ㆍ복구 등에 관한 사항을 총괄ㆍ조정하고 필요한조치를 하기 위하여 행정안전부에 중대본을 두는데(법 제14조 제1항), 중대본의 본부장(이하‘중앙대책본부장’이라 한다)은 중대본의 업무를 총괄하고 필요하다고 인정하면 중대본회의를 소집할 수 있다(법 제14조 제3항). 중앙대책본부장은 원칙적으로 행정안전부장관이 되고, 국무총리가 범정부적 차원의 통합대응이 필요하다고 인정하는 경우 등에는 국무총리가 중앙대책본부장의 권한을 행사한다(법 제14조 제3항, 제4항).
재난안전법 시행령 제3조의2[별표 1의3]은 재난별 재난관리주관기관을 지정하는 한편, 비고 1.에서“재난관리주관기관이 지정되지 않았거나 분명하지않은 경우에는 행정안전부장관이「정부조직법」에 따른 관장 사무와 피해 시설의 기능 또는 재난 및 사고 유형 등을 고려하여 재난관리주관기관을 정한다.”라고 규정하고 있다.
재난관리주관기관의 장은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에는재난상황을 효율적으로 관리하고 재난을 수습하기 위한 중수본을 신속하게 설치ㆍ운영하여야 한다(법 제15조의2 제1항).‘행정안전부 중앙사고수습본부 구성 및 운영 등에 관한 규정’(행정안전부훈령) 제4조 제1호에 의하면‘행정안전부 소관 재난 및 사고가 발생하여 체계적인 수습이 필요한 경우’지체 없이 중수본을 설치ㆍ운영하여야 한다.
그 밖에 행정안전부장관은 재난정보의 수집ㆍ전파, 상황관리, 재난발생 시초동조치 및 지휘 등의 업무를 수행하기 위하여 중앙재난안전상황실을 설치ㆍ운영하여야 하고(법 제18조 제1항 제1호), 재난관리업무를 효율적으로 추진하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 재난관리정보통신체계를 구축ㆍ운영할 수 있다(법 제74조 제1항).
(나) 피청구인은 이 사건 참사 발생 이후 재난관리주관기관을 정하지 않음으로써 직무상 의무를 위반하였고, 재난관리주관기관의 장으로서 신속하게 중수본을 설치하였어야 하나 이를 설치하지 않았으며, 대통령의 지시에 따라 국무총리를 중앙대책본부장으로 하는 중대본이 운영될 때까지 중대본을 운영하지 않음으로써 재난에 신속하게 대응하는 조치를 취할 의무를 위반하였다. 또한 피청구인은 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정하는 지위에 있으면서도뒤늦은 현장 방문 이외에는 실효적인 초동 대응조치를 취하지 않았으며, 긴급구조 지휘, 긴급구조 대응지원, 관계기관 업무협의ㆍ조정, 재난정보 전파 등재난으로 인한 피해를 최소화하기 위한 조치를 취하지 않았고, 사상자의 이송이나 유족에 대한 정보제공ㆍ지원과 관련한 의무를 다하지 않았다.
따라서 피청구인은 직무집행에 있어 헌법 제10조, 제34조 제6항, 재난안전법제4조 제1항, 제6조, 제14조, 제15조, 제15조의2, 제18조, 제74조, 국가공무원법제56조 등을 위반하였다.
(3) 참사 이후의 발언으로 인한 국가공무원법 위반
공무원은 직무의 내외를 불문하고 그 품위가 손상되는 행위를 하여서는 아니 된다(국가공무원법 제63조).
피청구인은 이 사건 참사 발생 이후①이 사건 참사의 원인,②골든타임,③재난관리주관기관,④중대본 및 중수본 설치ㆍ운영,⑤압사ㆍ피해자 등용어 사용,⑥유족 명단과 관련한 발언들을 통해 공무원의 공익실현의무를 규정한 헌법 제7조 제1항, 국가공무원법 제63조의 품위유지의무를 위반하였고,③, ⑤, ⑥과 관련한 발언으로 국회에서 위증하여 국가공무원법 제56조의 성실의무도 위반하였다.
(4) 헌법이나 법률 위반의 중대성
탄핵소추의 요건이 되는‘헌법이나 법률 위배’에는 고의 또는 의식적인 방임이나 포기에 의한 위배뿐만 아니라 과실, 무지 또는 부지에 의한 위배도 포함된다.
국민으로부터 선출되어 민주적 정당성을 갖추고 있는 대통령과 달리 피청구인은 파면되더라도 직무대행자가 장관의 직무를 대행하는 데 어려움이 없고, 비교적 빠르게 후임자를 임명할 수 있으므로 설령 탄핵에 따른 행정공백이있다고 하더라도 대통령 탄핵의 경우에 비교될 수 없다. 따라서 피청구인에 대한 탄핵심판에 있어서는‘법 위반의 중대성’요건은 고려되어서는 안 된다.
설령‘법 위반의 중대성’요건을 고려한다고 하더라도 피청구인의 이 사건참사에 관한 대비ㆍ대응은 행정안전부장관에게 요구되는 수준과 국민의 기대를 현저히 저버리는 정도였고, 이로 인해 발생한 결과와 침해된 법익은 말할수 없이 중대하다. 또한 이 사건 참사 발생 이후 피청구인이 보인 언행으로 국민의 신임마저 배반하였다. 이와 같이 피청구인의 헌법과 법률 위반이 헌법질서에 미치는 부정적 영향과 해악은 엄중하고 심각하다. 한편, 피청구인의 파면이 국민이 부여한 민주적 정당성을 철회하는 의미나 신분보장을 예외적으로박탈하는 것과 같은 효과는 없거나 미미하다. 따라서 피청구인은 파면되어야한다.

abjObt: 이 사건 심판대상은 행정안전부장관 이상민이 직무집행에 있어서 헌법이나법률을 위반했는지 여부 및 파면 결정을 선고할 것인지 여부이다.
3. 탄핵의 요건
가. 헌법은 탄핵소추사유를‘헌법이나 법률을 위배한 경우’라고 명시하고 헌법재판소가 탄핵심판을 관장하게 함으로써 탄핵절차를 정치적 심판절차가 아닌 규범적 심판절차로 규정하고 있다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1).
행정각부의 장은 정해진 임기가 없고, 정무직 공무원으로서 국가공무원법상징계에 관한 규정이나 당연퇴직 등에 관한 규정이 적용되지 않으므로(국가공무원법 제3조 제1항, 제2항) 형사처벌을 받는 경우에도 곧바로 공직에서 추방되지 않는다. 국회는 국무위원인 행정각부의 장의 해임을 대통령에게 건의할수 있지만(헌법 제63조), 해임건의에는 법적 구속력이 없다(헌재 2004. 5. 14.2004헌나1 참조). 행정각부의 장에 대한 탄핵심판은 행정각부의 장이 직무집행에 있어 헌법이나 법률을 위반한 경우 고유한 법적 책임을 추궁하여 파면함으로써, 누구도 법 위에 있지 않다는 법의 지배 원리를 구현하고 국가권력을통제하며, 침해된 헌법질서를 회복하고 헌법을 수호하기 위한 제도이다.
나. 헌법 제65조는 행정각부의 장이‘그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을위배한 때’를 탄핵소추사유로 규정하고 있다. 여기에서‘직무’란 법제상 소관직무에 속하는 고유 업무와 사회통념상 이와 관련된 업무를 말하고, 법령에 근거한 행위뿐만 아니라 행정각부의 장의 지위에서 국정수행과 관련하여 행하는모든 행위를 포괄하는 개념이다. 또‘헌법’에는 명문의 헌법규정뿐만 아니라헌법재판소의 결정에 따라 형성되어 확립된 불문헌법도 포함되고,‘법률’에는형식적 의미의 법률과 이와 동등한 효력을 가지는 국제조약 및 일반적으로 승인된 국제법규 등이 포함된다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조).
다. 헌법재판소법은 제53조 제1항에서“탄핵심판 청구가 이유 있는 경우에는 헌법재판소는 피청구인을 해당 공직에서 파면하는 결정을 선고한다.”라고규정하고 있다. 피청구인의 책임에 상응하는 헌법적 징벌의 요청 및 침해된 헌법질서를 회복하고 헌법을 수호하기 위한 탄핵심판의 제도적 기능에 비추어보면,‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을정도로 중대한 헌법이나 법률 위반이 있는 경우를 말한다. 즉, 행정각부의 장의 법 위반행위가 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악이 중대하여 침해된 헌법질서를 다시 회복하고 헌법을 수호하기 위해 임명권자인 대통령을 통하여 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도로 행정각부의 장이 법 위반행위를 통하여 국민의 신임을 배반한 경우에 행정각부의 장에 대한탄핵사유가 존재한다고 볼 수 있다.
라. 행정각부의 장은 정부 권한에 속하는 중요정책을 심의하는 국무회의의구성원이자(헌법 제88조 제1항, 제94조) 행정부의 소관 사무를 통할하고 소속공무원을 지휘ㆍ감독하는 기관(헌법 제96조, 정부조직법 제7조 제1항)으로서행정부 내에서 통치기구와 집행기구를 연결하는 가교 역할을 하므로, 그에 대한 파면 결정이 가져올 수 있는 국정공백과 정치적 혼란 등 국가적 손실이 경미하다고 평가하기는 어렵다. 다만 국가 원수이자 행정부의 수반으로서 국민의 선거에 의하여 선출되어 직접적인 민주적 정당성을 부여받은 대통령(헌법제66조 제1항, 제4항, 제67조)과 행정각부의 장은 정치적 기능이나 비중에서본질적 차이가 있고, 양자 사이의 직무계속성의 공익이 다름에 따라 파면의 효과 역시 근본적인 차이가 있다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1 참조). 따라서‘법위반행위의 중대성’과‘파면 결정으로 인한 효과’사이의 법익형량을 함에 있어 이와 같은 점이 고려되어야 한다.
마. 이하에서는 피청구인이 이 사건 참사와 관련하여 그 직무를 집행하면서헌법이나 법률을 위반하였는지에 대하여 (1) 피청구인의 사전 예방조치, (2)피청구인의 사후 재난대응 조치, (3) 피청구인의 사후 발언의 순서로 판단한다.

judgement: 가. 인정 사실
이 사건 참사 발생 전의 예방 및 대비와 관련하여 인정되는 사실은 다음과같다.
(1) 재난 및 사고유형별 재난관리주관기관을 정하고 있는 재난안전법 시행령 제3조의2[별표 1의3]에는 다중밀집사고의 재난관리주관기관이 특정되어있지 아니하고, 이 사건 참사 발생 전에 피청구인이 다중밀집사고에 대한 재난관리주관기관을 지정한 사실이 없다. 또한 이 사건 참사 발생 당시 적용된‘제4차 국가안전관리기본계획’(이하‘제4차 기본계획’이라 한다)과‘2022년 행정안전부 집행계획’(이하‘이 사건 집행계획’이라 한다)은 다중밀집사고에 관한 내용을 포함하고 있지 아니하다.
(2) 피청구인은 이 사건 참사와 같은 유형의 다중밀집사고, 즉 개방된 장소에서 이루어진 주최자가 없는 자발적 모임에서 발생한 대규모 다중밀집사고를특정 재난 유형으로 파악하여 사전 예방조치를 취한 사실이 없다.
(3) 피청구인은 이 사건 참사 발생 전에 핼러윈데이 전후 기간 동안 이태원일대에 인파가 몰림에 따른 위험성에 관하여 별도의 보고를 받거나 그에 대한예방조치를 취한 사실이 없다.
(4) 피청구인은 이 사건 참사 발생 전 경찰 등에 제보된 신고 등 여러 위기징후들에 대하여 보고받은 사실이 없고, 이 사건 참사 발생 전에 중대본 또는중수본을 설치ㆍ운영하지 아니하였다.
(5) 행정안전부는 2018. 12.경 피에스-엘티이(PS-LTE)방식의 전국 단일재난안전통신망 구축을 위한 사업자를 선정하고 본 사업에 착수하여, 2021. 5.경 개통식을 하였다. 이 사건 참사 발생 당시 재난안전통신망을 통한 기관 내부 통화시간은 경찰 8,862초, 소방 1,326초, 의료기관 120초이고, 기관 간 통화시간은 서울재난상황실01 그룹 183초, 서울용산재난상황실01 그룹 10초, 중앙재난상황실01 그룹 2초이다. 서울소방본부 119종합상황실은 참사 당일 재난안전통신망 구축 이전에 사용하던 티알에스(TRS)방식의 무선통신망을 사용하여 상황을 전파하였다. 2022. 11. 1. 기준으로 경찰의 재난안전통신망 단말기는141,145대, 소방의 재난안전통신망 단말기는 18,156대로, 각 기관은 행정안전부고시로 정한 목표수량의 101%를 확보한 상태였고, 서울소방본부는 보급기준(3인 1대) 2,116대보다 많은 2,457대를 보유한 상태였다.

(1) 재난관리주관기관의 사전 지정에 관한 부분
재난안전법에 따른 재난관리주관기관이란 재난이나 그 밖의 각종 사고의유형별로 예방ㆍ대비ㆍ대응 및 복구 등의 업무를 주관하여 수행하도록 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관을 말하는데(제3조 제5호의2), 같은 법 시행령 제3조의2[별표 1의3]은 다중밀집사고에 대한 재난관리주관기관을 별도로분류해두지 아니하고, 재난관리주관기관이 지정되지 않았거나 분명하지 않은경우 행정안전부장관이 정부조직법에 따른 관장 사무와 피해 시설의 기능, 재난 및 사고 유형 등을 고려하여 재난관리주관기관을 정하도록 하고 있다. 이는재난관리주관기관이 특정되지 않은 재난이 발생할 경우 사후적으로 재난관리주관기관을 지정할 수 있는 법령상 근거가 된다.
이러한 재난안전법령의 내용 및 그 취지에 비추어 보면 피청구인이 이 사건참사 발생 전에 사전적으로 재난관리주관기관을 지정하지 않았음을 이유로 재난안전법 위반의 책임을 묻기는 어렵다.
(2) 재난안전법상 국가안전관리기본계획 및 집행계획 작성에 관한 부분
국무총리는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가안전관리기본계획의 수립지침을 작성하여 관계 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 하고, 관계 중앙행정기관의 장은 위 지침에 따라 그 소관에 속하는 재난 및 안전관리업무에 관한 기본계획을 작성한 후 국무총리에게 제출하여야 하며, 국무총리는 관계 중앙행정기관의 장이 제출한 기본계획을 종합하여 국가안전관리기본계획을 작성하여 이를 관계 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 한다(법 제22조 제1항,제3항, 제4항). 재난안전법 시행령은 재난안전법이 시행된 2004년부터 5년마다한 번씩 국가안전관리기본계획을 수립하도록 하고 있고(제26조 제1항, 제2항),이 사건 참사 발생 당시 적용된 제4차 기본계획(2020∼2024년)은 피청구인이임명되기 전에 작성된 것으로서 긴급신고통합시스템 고도화, 긴급대응기관 간협업체계 강화, 현장 중심의 비상상황 대응체계 혁신, 재난 현장의 정보ㆍ소통체계 개선 등 긴급 상황 발생 시 신속한 대응이 가능하도록 하는 계획 등을 포함하고 있다.
한편, 관계 중앙행정기관의 장은 국무총리로부터 통보받은 국가안전관리기본계획에 따라 매년 10월 31일까지 다음 연도의 소관 업무에 관한 집행계획을작성한다(법 제23조 제1항, 법 시행령 제27조 제1항). 이 사건 집행계획에는 다중밀집사고가 특정되어 있지는 않으나, 재난 현장 수습지원체계 가동, 중앙재난안전상황실 운영, 국가재난관리시스템 구축, 재난안전통신망 구축ㆍ운영으로 통합적 재난관리체계 강화, 긴급신고전화 통합체계 구축ㆍ운영, 사회재난대응훈련 강화, 사회재난 대비 상시 대응체계 가동 등 사고 발생 후 대응할 수있는 계획들이 마련되어 있다.
이와 같이 국가안전관리기본계획의 수립은 기본적으로 국무총리의 수립지침 작성에서부터 시작되며, 이 사건 참사 발생 당시 적용된 제4차 기본계획과그에 기초한 이 사건 집행계획은 법령에서 정한 작성시기에 따라 피청구인이행정안전부장관으로 임명되기 전에 이미 작성된 것이다. 비록 제4차 기본계획과 이 사건 집행계획에 다중밀집사고가 특정되어 있지는 않았으나, 긴급 상황발생 시의 대응계획 등이 마련되어 있었던 점까지 고려하면, 이 사건에서 피청구인이 제4차 기본계획과 이 사건 집행계획을 수정ㆍ변경하지 않았다는 이유로 재난안전법 제22조, 제23조를 위반하였다고 볼 수 없다.
(3) 다중밀집사고 예방에 관한 부분
(가) 피청구인은 국가기관으로서 재난안전법 제4조 제1항에 따라 재난을 예방하기 위해 노력해야 할 의무를 부담하고, 재난안전법 제6조에 따라 국가 및지방자치단체가 행하는 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정한다. 또한 재난관리책임기관의 장으로서 재난안전법 제25조의2에 따라 재난예방조치를 취할의무가 있다. 이를 근거로 피청구인이 다중밀집사고와 관련하여 사전 예방ㆍ대비를 위한 특정한 조치를 취할 의무가 있었는지 여부를 살펴본다.
(나) 재난안전법 제66조의11은 지역축제의 개최자로 하여금 안전관리계획을 수립하고 그 밖에 안전관리에 필요한 조치를 하도록 한다. 피청구인은 같은조 제2항에 근거하여 안전관리계획 수립 대상 축제 중 대규모ㆍ고위험 축제에대해 필요시 표본점검을 실시하고, 미비점에 대해 개선ㆍ보완토록 시정을 요청하고 조치결과를 확인해 왔다. 또한 재난안전법 시행령 제73조의9 제5항에따라 행정안전부장관은 지역축제 안전관리 매뉴얼을 작성하여 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장에게 통보하고 행정안전부 인터넷 홈페이지 등을 통하여 공개한 사실도 인정되므로, 다중밀집사고 자체에 대한 피청구인의예방ㆍ대비가 없었다고 볼 수 없다.
다만, 이 사건 참사와 같이 개방된 장소에서 이루어진 주최자가 없는 행사에서 발생한 다중밀집사고는 재난안전법 제66조의11이나 그에 근거한 매뉴얼이 명시한 직접적인 적용대상은 아니므로, 피청구인이 이에 대한 별도의 구체적인 예방ㆍ대비조치를 마련하지 않은 것이 위법한지 문제될 수 있다. 그러나이 사건 참사 발생 전 우리나라를 비롯한 세계 각국의 압사사고 사례 대부분이 공연장, 종교시설, 교통시설 등 구조물 내지 시설물과 관련이 있거나 공연,화재 등 인파의 밀집ㆍ흐름을 유인하는 요소가 있었던 경우였으며, 대형 다중밀집사고의 발생 이후 비로소 그와 관련한 다중밀집사고 예방 지침 내지 매뉴얼이 구체적으로 만들어진 사례가 있었으나 그 내용도 주최자가 있는 행사나직접적인 관리자가 있는 구조물 내지 시설물 등과 관련된 것이었다. 각종 행사시 발생할 수 있는 미조직 군중의 혼잡사태를 예방ㆍ경계하고 혼잡사태가 발생할 경우 이에 대응하는 역할을 담당하는 경찰은‘수익성 행사 관리매뉴얼(2005년)’, ‘혼잡경비 실무 매뉴얼(2006년)’, ‘다중운집행사 안전관리 매뉴얼(2014년)’을 제작하였으나, 실무상 이러한 매뉴얼들도 주최자가 있는 행사를그 적용 대상으로 하여 왔으며, 그마저도 행정안전부에 보고된 사실은 없었다.이러한 점을 고려하면, 피청구인이 이 사건 참사 발생 전에 이 사건 참사와 같은 유형의 재난에 대한 예방ㆍ대비 조치를 구체적으로 마련할 것을 기대하기는 어렵다.
한편, 이 사건 참사 발생 전 다수의 언론에서 핼러윈데이 전후 이태원에 하루 10만 명 가까운 인원이 모일 것을 예상한 보도를 하였으나, 불법촬영 등 범죄나 교통무질서 행위에 대비한 경찰 인력 배치 등을 주로 다루었을 뿐 다중밀집사고 자체를 예상하거나 우려했던 것으로 보기는 어렵다. 핼러윈데이 전후 이태원 일대 다중밀집사고의 위험성은, 이태원 지역을 관할하는 용산구청,용산경찰서로부터 행정안전부나 피청구인에게 이 사건 참사 발생 전에 보고되지 않았다. 또한 이 사건 참사가 발생할 무렵 경찰 내지 소방 측에 위험 징후로 볼 수 있는 신고 전화들이 다수 접수되었으나 그 내용도 행정안전부나 피청구인에게 별도로 보고되지 않았다. 이러한 상황에서는 피청구인에 대하여이 사건 참사를 사전에 방지하기 위한 구체적인 예방조치를 취하거나, 참사 발생 전에 중대본 및 중수본을 설치하는 등의 조치를 취할 것을 요구하기는 어렵다.
(다) 이러한 점들을 고려하면, 이 사건 참사와 같은 다중밀집사고에 대한 예방ㆍ대비가 부족하였다고 하더라도, 피청구인이 재난안전법 제4조 제1항, 제6조, 제25조의2를 위반하였다고 보기 어렵다.
(4) 재난안전통신망 구축 및 연계에 관한 부분
(가) 재난안전법 제34조의8 제1항, 재난안전통신망법 제7조 제1항 및 제8조제1항은 행정안전부장관으로 하여금 재난안전통신망을 구축하고 그 운영ㆍ관리에 관한 사항을 관장하며 이를 위해 필요한 인력, 시설, 장비 등을 갖추도록하는 의무 규정을 두고 있고, 재난안전통신망법 제7조 제2항은 행정안전부장관으로 하여금 재난안전통신망을 지속적으로 고도화할 의무를 부여하고 있다.위 재난안전법 조항은 2016. 1. 7.에 신설되었고 재난안전통신망법은 2021. 6.8. 제정되었으며, 재난안전통신망은 피청구인이 행정안전부장관으로 임명되기전인 2014년부터 오랜 기간 지속적으로 구축되어 왔다. 2021. 5. 재난안전통신망 준공 및 개통식을 통해 일차적인 재난안전통신망 구축 의무는 이행되었고,개통 이후에도 운영 기반 및 통신 인프라 고도화, 재난 현장 영상공유 플랫폼구축 등 고도화 작업이 계속되고 있다.
이 사건 참사 발생 당시 서울, 대구, 제주 세 곳에 재난안전통신망 운영센터가 설치되어 있었고, 365일 24시간 시스템이 운영되었으며, 전국적인 통신망확보를 위하여 다수의 기지국이 구축되어 있었다. 이에 기반하여 행정안전부는 이태원동 인근 재난안전통신망 기지국 트래픽 상승을 확인한 후 해당지역기지국의 용량확보 및 집중관제를 실시하는 등 재난안전통신망이 정상 작동하도록 조치하고, 차량형 이동기지국을 이태원 근처에 배치하여 트래픽 상승에대비하였다. 또한 이 사건 참사 발생 당시 서울특별시ㆍ서울경찰청ㆍ소방청ㆍ용산구ㆍ국립중앙의료원 등이 포함된‘서울재난상황실01’그룹, 용산구ㆍ서울경찰청ㆍ용산소방서ㆍ순천향대학병원ㆍ용산구보건소 등이 포함된‘서울용산재난상황실01’그룹, 행정안전부ㆍ소방청ㆍ경찰청ㆍ국립중앙의료원 등이 포함된‘중앙재난상황실01’그룹 등과 같이 재난 현장 및 비상 상황에서 사용기관간 협업 업무를 수행하기 위하여 모든 단말기가 공통으로 사용할 수 있는‘공통 통화그룹’(재난안전통신망 운영 및 사용에 관한 규정 제2조 제4호)이 사전에 지정되어 있었으므로, 이 사건 참사와 같은 상황을 대비하여 서로 다른 기관 사이의 통신이 이루어질 수 있는 환경도 조성되어 있었다.
(나) 재난안전통신망을 효과적으로 사용하기 위한단말기 등의 신규 도입ㆍ교체, 재난안전통신망과 재난안전 관련기관의 정보시스템과의 연계, 사용자 교육ㆍ훈련 등에 관한 활용계획의 수립ㆍ시행, 단말기 등 설비의 유지ㆍ관리, 재난 대응 등 과정에서 재난안전통신망의 사용은 재난안전 관련기관의 의무에 속한다(재난안전통신망법 제6조 제1항, 제2항, 제8조 제3항, 제16조 제1항).
다만 행정안전부장관은 소방ㆍ경찰 등 재난안전 관련기관의 재난안전통신망 사용에 관하여 절차와 방법을 정하고, 재난안전통신망의 사용과 관련하여재난안전 관련기관에 필요한 재난안전대응절차를 연구ㆍ개발하여 보급할 수있다(재난안전통신망법 제17조). 이에 따라 행정안전부장관은‘재난안전통신망 표준운영절차의 관리와 활용에 관한 규정’(행정안전부고시)을 마련하고 재난안전대응절차를 표준화한‘표준운영절차’를 개발ㆍ보급하였으며, 위 규정은표준운영절차의 활용에 필요한 자원 확보 기준을 제시하고 있다(제15조 제1항[별표]).행정안전부는 2021년부터 이 사건 참사 발생 전까지 4회의‘재난안전통신망 장애대응 모의훈련’및 8회의‘재난안전통신망 표준운영절차 교육’을실시하였고, 주관기관 또는 참여기관으로서 4회의‘재난안전통신망 활용 훈련’을 실시하였다.
소방ㆍ경찰이 단말기 도입 등 기관별 활용계획에 따라 위 규정 제15조 제1항[별표]에서 제시한 자원 확보 기준 이상으로 단말기 등을 확보하였음에도불구하고 이 사건 참사 현장에서 재난안전통신망 단말기가 전면 보급되지는못하였거나, 행정안전부 및 각 재난안전 관련기관의 사용자 교육ㆍ훈련에도불구하고 실제 참사 현장에서 훈련 등 부족으로 인한 사용 미숙이나 효율성에대한 의심 등으로 단말기가 효과적으로 사용되지 못하였다고 하더라도, 이를피청구인의 재난안전통신망 구축 및 운영의무 불이행으로 인해 발생한 문제라고 보기는 어렵다.
(다) 청구인은 이 사건 참사 발생 당시 소방의 119 시스템과 재난안전통신망이 연계되지 않았다거나 재난안전통신망을 사용하는 기관 간 공통 통화그룹들에 대통령실(대통령비서실 및 국가안보실)이 포함되지 않아 피청구인이 사전에 재난안전통신망법 제7조 제3항의 연계의무를 다하지 못했다고도 주장한다.
이와 관련하여 이 사건 참사 발생 당시 서울소방본부 119종합상황실이 재난안전통신망 구축 이전에 사용하던 티알에스(TRS)방식의 무선통신망을 사용하고 피에스-엘티이(PS-LTE)방식의 재난안전통신망을 사용하지 않은 사실은 인정된다. 그러나 이는 종전의 무선통신망을 활용하는 지령장치 등이 모두교체되지 않은 데 기인한 것으로 재난안전 관련기관이 담당하는 재난안전통신망 활용을 위한 단말기, 지령장치 등 재난안전통신설비의 신규 도입ㆍ교체(재난안전통신망법 제6조 제2항 제1호, 제8조 제3항)가 기관별 활용계획에 따라단계적으로 이루어진 결과로 보이고, 재난안전통신망법 제7조 제3항의 연계가되지 않아 발생한 문제라고 보기 어렵다. 또한 재난안전통신망은 재난관리책임기관ㆍ긴급구조기관 및 긴급구조지원기관이 공동으로 사용하는 것으로(재난안전통신망법 제1조) 이들 기관에는 대통령실이 포함되어 있지 않으므로,재난안전통신망 사용기관 간 협업 업무를 수행하기 위한‘공통 통화그룹’에 대통령실이 반드시 포함되어야 한다고 보기 어렵다.
(라) 이 사건 참사 발생 당시 재난안전 관련기관 간 통신이 제대로 이루어지지 않았고, 기관 내부 통신도 기관별 편차가 있기는 하지만 재난안전통신망 구축의 목적에 맞게 활발하게 이루어졌다고 보기에 미흡하다. 그러나 재난안전통신망법상 재난안전통신망 구축ㆍ운영의 책임과 재난안전통신망 사용의 책임은 구분되므로 이 사건 참사 현장에서 재난안전통신망 사용이 미흡하였다는이유로 이 사건 참사 발생 전에 피청구인이 재난안전통신망 구축ㆍ운영의 의무를 다하지 못하였다고 보기는 어렵다.
(5) 소결
그렇다면 피청구인이 사전 재난 예방조치와 관련하여, 재해를 예방하기 위하여 노력하여야 할 국가의 의무를 규정한 헌법 제34조 제6항, 이를 구체화한재난안전법 제4조 제1항, 제6조, 제22조, 제23조, 제25조의2, 제34조의8, 재난안전통신망법 제7조, 제8조를 위반하였다고 보기 어렵고, 나아가 국민의 기본권보호의무의 근거가 되는 헌법 제10조, 공무원의 성실의무에 관한 헌법 제7조제1항, 국가공무원법 제56조를 위반하였다고 볼 수 없다.

가. 인정 사실
이 사건 참사 발생 이후의 피청구인의 재난대응과 관련하여 인정되는 사실은 다음과 같다.
(1) 2022. 10. 29. 23:20경 피청구인은 행정안전부 재난안전비서관 양○○으로부터 카카오톡 메시지를 통해 이 사건 참사 발생 사실을 처음 보고받았다.피청구인은 같은 날 23:31경 중앙재난안전상황실장 박○○로부터‘해밀턴 호텔 옆 골목 일대 행사장 압사사고로 심정지 추정 환자 약 30명을 응급처치 중이고, 정확한 압사 원인은 보고되지 않아서 유관기관을 통해 파악 중이며, 구조활동은 경찰과 공동대응 중으로 재난의료지원팀(DMAT)도 요청한 상황’이라는 취지의 전화 보고를 받은 후,‘신속한 상황파악이 중요하니 지방자치단체와 유관기관 등의 협조를 얻어 신속히 상황을 파악하고, 인명구조 활동기관이부족하거나 어려운 점이 있으면 행정안전부 차원에서 도울 일이 있을 것이니재난안전관리본부장을 중심으로 우리 부가 해야 할 조치들을 신속하게 취하라’는 취지의 지시를 하였다. 같은 날 23:49경 피청구인은 재난안전비서관 양○○에게 전화를 걸어‘사고현장 파악 및 현장 방문 준비’를 지시하였다.
(2) 같은 날 23:50경 피청구인은 소방청장 직무대리 남○○으로부터 이 사건참사 현장에서 압사사고가 발생하여 100여 명의 추정 사상자[50여 명 심폐소생술(CPR)중]가 발생한 점과 소방대응 2단계 발령사실 및 구급차량 95대를동원하여 현장 응급처치 중이고 추가로 인근 시ㆍ도 소방력 동원조치 중이라는 내용의 긴급상황 보고 문자를 받았다. 피청구인은 같은 날 23:55경 서울경찰청장 김○○로부터 전화로 상황보고를 받은 후‘현장지휘 등 신속히 필요한조치를 취해 달라’고 하였다.
(3) 2022. 10. 30. 00:03경 피청구인은 소방청장 직무대리 남○○에게 전화를걸어 문자 보고 내용에 대해 묻고‘소방에서 할 수 있는 모든 조치를 다해 달라’고 하였으며,‘정부 차원에서 현장 활동을 지원해 줄 수 있는 방안’을 물어‘사고현장 직접 확인’요청을 받은 후‘그렇게 하겠다’, ‘가용 자원을 총동원하여신속한 인명구조 및 구급활동에 최선을 다해 달라’고 하였다.
(4) 같은 날 00:12경 피청구인은 재난안전관리본부장 김□□로부터, 2022.10. 29. 23:55경 김□□가 주재한 행정안전부 내부 상황판단회의에서 논의된긴급구조통제단의 재난현장 긴급구조활동 내용과‘행정안전부장관을 중심으로 신속한 구급과 치료에 만전을 기하라’는 대통령 지시사항을 전화로 보고받은 뒤,‘현재 인명구조가 가장 시급한 상황이니 소방청을 도와서 인명구조에최선을 다하라’는 지시를 하였다. 재난안전관리본부장 김□□는 상황판단회의종료 후 간부들과 재난관리주관기관 지정에 관하여 논의하였고, 재난협력실장이○○은 2022. 10. 30. 00:20경 사회재난대응정책과에서 이 사건 참사에 대응하도록 지시하였다.
(5) 같은 날 00:21경 피청구인은 재난안전비서관양○○에게 전화를 걸어 상황보고를 받았으며, 00:42경 대통령실 위기관리센터에서 열린 대통령 주재 긴급상황점검회의 현장에 있던 직원 전○○와 전화로 연락을 취하였다.
(6) 같은 날 00:45경 피청구인은 현장 인근에 도착하였고, 01:05경 현장지휘소에 도착하여 01:09경‘소방 현장 상황판단회의’에 참여하였다. 피청구인은 현장지휘소 도착 후 소방재난본부장 최○○으로부터 현장 상황을 보고받고,‘한명이라도 더 살릴 수 있도록 최선의 노력을 다하고, 원활한 사상자 이송을 위해 인근 병원 등과 협조해 달라’, ‘경찰과 협업하여 사고 현장을 통제하고 정리해 달라’고 하였으며, 서울경찰청장 김○○에게‘사고 골목 외 주변 다른 골목의 추가 사상자 여부를 확인하고, 주변에 있는 사람들을 즉각 해산시키고 인근업소의 영업종료를 유도하고 현장 주변과 도로를 통제해 달라’고 하였다.
(7) 같은 날 01:30경 피청구인은 현장 방문을 종료하고, 01:50경 국무총리 주재 긴급대책회의에 참석하여‘행정안전부를 중심으로 수습하겠다’고 보고하였다. 피청구인은 02:30경 대통령 주재 2차 긴급상황점검회의에 참석하였으며,대통령의 지시에 따라 국무총리를 중앙대책본부장으로 하는 중대본이 즉시 운영되었다.

(1) 재난안전법 위반 여부
(가) 중대본, 중수본을 설치ㆍ운영하지 않은 부분
1) 중대본, 중수본의 설치ㆍ운영 행위의 성격 및 위법성 판단 기준
중대본과 중수본은 국가의 재난대응 수단 중 하나로, 재난안전법에 설치 근거가 마련되어 있는 대표적인 재난대응기구에 해당한다. 재난안전법 제2장 제2절은 중대본과 중수본의 설치 및 운영에 관한 법적 근거를 마련함과 동시에대규모 재난의 대응ㆍ복구 등에 관한 사항의 총괄ㆍ조정 및 필요한 조치, 재난상황의 효율적 관리 및 재난 수습이라는 각 기구의 업무 내용과 중앙대책본부장과 중수본의 장(이하‘수습본부장’이라 한다)의 권한 등에 관하여 규정하고있다(제14조 내지 제15조의2).
그런데 재난안전법은‘대통령령으로 정하는 대규모 재난’의 대응ㆍ복구 등에 관한 사항을 총괄ㆍ조정하고 필요한 조치를 하기 위하여 중대본을 두는 경우 원칙적으로 행정안전부장관이 중앙대책본부장이 되도록 하면서도(제14조제1항, 제3항 본문), 중대본의 구체적인 운영 요건이나 시기에 관하여는 별도로 규정하고 있지 아니하다. 재난안전법 시행령 제13조에서는‘대규모 재난’을,인명 또는 재산의 피해 정도가 매우 크거나 재난의 영향이 사회적ㆍ경제적으로 광범위하여 주무부처의 장 또는 지역재난안전대책본부의 본부장의 건의를받아 중앙대책본부장이 인정하는 재난(제1호), 또는 그에 준하는 것으로 중앙대책본부장이 중대본의 설치가 필요하다고 판단하는 재난(제2호)으로 규정하고 있다는 점을 고려하면, 중앙대책본부장이 재난의 유형과 피해 정도, 피해확산 가능성 및 현장 상황 등 여러 요인을 종합적으로 고려하여 중대본의 설치ㆍ운영 여부 및 시기를 결정할 수 있다고 할 것이다.
한편, 재난안전법은 재난관리주관기관의 장으로 하여금 재난 발생 또는 그우려가 있는 경우 중수본을 신속하게 설치ㆍ운영하도록 하며, 해당 재난관리주관기관의 장이 수습본부장이 되도록 하고 있다(제15조의2 제1항, 제2항). 재난안전법 제15조의2 제1항의 문언상 재난 발생 또는 그 우려가 있는 경우 재난관리주관기관의 장이 반드시 중수본을 설치해야 하는 것으로 해석될 여지가없는 것은 아니다. 그러나 재난안전법상 재난에 해당하는지 여부와 그러한 재난 발생 시 어떠한 재난대응 수단을 취할 것인지는 재난의 유형, 피해 규모, 피해 수습의 긴급성과 절박성 및 그 수단의 효율성 등을 종합적으로 고려하여결정할 필요가 있고, 사회재난에 해당하는지 여부에 행정안전부장관 등의 판단이 개입될 수 있는 점(법 시행령 제2조 제2호), 행정안전부훈령인‘행정안전부 중앙사고수습본부 구성 및 운영 등에 관한 규정’제4조에서도“그 밖에 행정안전부장관이 필요하다고 인정하는 경우”(제3호)를 중수본의 설치ㆍ운영 사유에 포함시키고, 제13조[별표 3]에서‘재난 및 사고의 위험수준을 고려하여’중수본 설치 여부를 판단하도록 하는 점 등에 비추어 보면, 중대본의 경우와마찬가지로 중수본도 기본적으로 재난관리주관기관의 장이 그 설치ㆍ운영 여부를 결정할 수 있다.
다만 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호하기 위하여 중대본과 중수본의 설치 근거를 마련하고 있는 재난안전법의 기본취지에 비추어보면, 행정안전부장관과 재난관리주관기관의 장이 중대본과 중수본의 설치 및 운영 여부를 결정할 수 있다 하더라도 그 설치ㆍ운영의 필요성과 시기에 대한 판단이 현저히불합리한 때에는 중대본, 중수본 설치ㆍ운영의 법적 근거를 마련하고 있는 재난안전법에 위반된 것으로 보아야 한다.
2) 피청구인이 재난대응기구의 설치ㆍ운영에 관하여 현저히 불합리한 판단을 하였는지 여부
가) 피청구인은 서울소방재난본부에 사고 신고가 급증한 2022. 10. 29. 22:15무렵부터 1시간 이상 지난 시점이자, 소방청에서 행정안전부 중앙재난안전상황실로 이 사건 참사 발생 보고가 이루어진 22:48경으로부터 30분 이상 지난23:20 무렵 행정안전부 재난안전비서관 양○○으로부터 카카오톡 메시지를 통해 이 사건 참사 발생 사실을 처음 보고받았다. 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 시점은 이미 소방대응 2단계에 상응하는 인명피해가 발생하였던상황으로, 당시 현장에서는 사상자 구조와 심폐소생술(CPR)등 응급조치가긴박하게 이루어지고 있었으며 구급환자들의 이송이 본격적으로 진행되고 있었다.
그런데 재난안전비서관 양○○이 피청구인에게 보낸 위 카카오톡 메시지에는“발생개요: 10. 29.(토) 22:46경 서울 용산구 이태원로 173-7 해밀턴호텔옆 골목 일대 행사장 압사사고, 피해 상황(잠정): (인명)심정지 환자 약 30명추정, 현재까지 응급처치 중※(동원소방력)15대, 59명, 대응상황: 접수(22:15), 선착대 도착(22:29), 소방대응 1단계 발령(22:43), 2단계발령(23:13),조치사항: 지자체(서울시, 용산구) 압사사고 관련 상황관리 철저 지시(22:53)”라는 내용만 포함되어 있어 현장 인근에 있지 않았던 피청구인이 위 보고 내용에만 기초하여 재난의 원인과 유형, 피해의 상황 및 규모 등을 제대로 파악하고 재난대응 방안을 결정하기에는 한계가 있었던 것으로 보인다.
피청구인은 2022. 10. 29. 23:31경 중앙재난안전상황실장 박○○에게‘재난안전본부장을 중심으로 우리 부가 할 조치들을 신속하게 취하라’고 지시하였고,2022. 10. 30. 00:12경 재난안전관리본부장 김□□로부터, 2022. 10. 29. 23:55경김□□가 주재한 행정안전부 내부 상황판단회의에서 논의된 긴급구조통제단의 재난현장 긴급구조활동 내용과‘행정안전부장관을 중심으로 신속한 구급과치료에 만전을 기하라’는 대통령 지시사항을 보고받았다. 재난안전관리본부장김□□는 상황판단회의 종료 후 간부들과 재난관리주관기관 지정에 관하여 논의하였고, 재난협력실장 이○○은 2022. 10. 30. 00:20경 사회재난대응정책과에서 이 사건 참사에 대응하도록 지시하였다. 피청구인은 01:05경 현장지휘소에도착하여 소방재난본부장 최○○으로부터 현장 상황을 보고받았으나, 당시에는 긴급구조가 마무리되지 않았고 여전히 재난의 원인과 유형, 피해의 상황 및규모 등이 명확히 파악되지 않았다. 이러한 점을 종합하면, 피청구인이 다른대응조치에 우선하여 중대본과 중수본의 설치ㆍ운영을 쉽게 결정할 수 있었다고 보기 어렵다.
당시 현장의 피해 규모와 긴급구조 진행 상황을 면밀히 파악하기 위해서는피청구인과 관계 부처, 지방자치단체, 소방, 경찰 등의 긴급구조기관과 긴급구조지원기관과의 의사 연락을 통해 재난 정보 및 구조 상황에 관한 충분한 공유가 필요했던 것으로 보인다.
물론 피청구인이 이 사건 참사 발생을 보고받은2022. 10. 29. 23:20 무렵 재난의 원인과 유형, 피해의 상황 및 규모 등을 제대로 파악하기 어려웠다고 하더라도, 중앙대책본부장의 지위에서 중대본을 구성ㆍ운영할 권한이 있는피청구인으로서는 직접 상황판단회의를 구성ㆍ운영하고(법 시행규칙 제3조제2항), 중대본 운영 여부를 판단하는 것이 바람직하였을 수 있다(중앙재난안전대책본부 구성 및 운영 등에 관한 규정 제8조 제2항 제1호). 그러나 상황판단회의의 소집ㆍ운영은 피청구인이 지정하는 사람이 하는 것도 가능한 점(중앙재난안전대책본부 구성 및 운영 등에 관한 규정 제8조 제1항), 2022. 10. 29.23:31경 중앙재난안전상황실장 박○○에 대한 피청구인의 지시를 통해 재난안전관리본부장 김□□가 내부 상황판단회의를 주재한 점, 이 상황판단회의 후간부들의 논의를 거쳐 행정안전부 사회재난대응정책과를 중심으로 이 사건 참사를 수습한다는 방침이 정해진 점을 고려하면, 피청구인이 스스로 위와 같은적극적 조치를 취하지 않은 채 중대본의 운영보다는 실질적 초동대응이 우선되어야 한다고 판단한 것이 현저히 불합리하였다고 단정하기는 어렵다.
그 밖에, 이 사건 참사 현장에서 일방통행의 유도나 출입통제선 설치, 통행및 교통 통제가 지체되는 등 긴급구조활동 및 긴급구조지원이 신속하게 이루어지지 못한 측면이 있다고 보이나, 참사 발생 후 119 신고를 받고 도착한 현장 구조대 및 긴급구조통제단장의 현장지휘 아래 군중밀집 해소를 위한 안내,밀집된 사람들의 눌림과 끼임 상태 해소, 심폐소생술(CPR)실시 등 구조가 계속 진행되고 있었고, 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 직후인 2022. 10.29. 23:22경에는 군중의 눌림과 끼임 상태가 해소되어 심폐소생술의 실시 등구조와 함께 환자 및 시신의 이송이 이루어졌으며, 피청구인이 현장지휘소에도착하기 전까지 소방의 요청에 따라 경찰의 교통기동대, 차량 및 의무경찰 8개 중대 등이 지원되었던 점을 고려하면, 피청구인이 이 사건 참사 발생 인지후 곧바로 중대본과 중수본을 설치ㆍ운영하지 않아서 긴급구조 및 긴급구조지원 활동이 본래의 기능을 제대로 수행할 수 없었다고 단정하기 어렵다.
나) 앞서 본 바와 같이 이 사건 참사 발생 전에는 주최자가 없는 지역축제또는 행사에서의 안전관리계획 수립ㆍ점검에 관한 명시적 근거규정이 없었고,다중밀집사고가 재난안전법령상의 법정 재난의 유형으로 명확히 규정되어 있지 않았다.
재난안전법 시행령 제3조의2[별표 1의3]에서 재난관리주관기관이 분명하지않은 경우 행정안전부장관이 관장 사무와 피해 시설의 기능, 재난 및 사고 유형 등을 고려해 재난관리주관기관을 정하도록 하고 있었으나, 이 사건 참사는피청구인이 행정안전부장관으로 취임한 지 약 5개월 만에 발생한, 전례를 찾기 어려운 대규모 사회재난이었고, 앞서 살핀 바와 같이 피청구인이 발생한 재난의 원인과 유형, 피해의 상황 및 규모 등을 제대로 파악하는 데 장소적ㆍ시간적 한계가 있었던 점에 비추어 보면, 피청구인이 재난관리주관기관의 지정및 중수본 설치의 필요성에 관한 판단을 의도적으로 회피하였다고 보기는 어렵다.
한편 피청구인은 재난정보의 수집ㆍ전파, 상황관리, 재난발생 시 초동조치및 지휘 등의 업무를 수행하기 위하여 상시 중앙재난안전상황실을 운영하였고(법 제18조 제1항 제1호), 2022. 10. 29. 23:31경 중앙재난안전상황실장 박○○에게‘재난안전관리본부장을 중심으로 우리 부가 할 조치들을 신속하게 취하라’고 지시하였으며, 이에 따라 23:44경 수습지원과장 안○○는 서울 인근에있던 수습지원과 사무관을 현장상황관리관으로 파견하는 지시를 하였고 세종시에 있던 직원들도 현장상황관리관으로 파견되었다. 23:55경 재난안전관리본부장 김□□가 주재한 행정안전부 내부 상황판단회의 종료 후 간부들의 논의를 거쳐 2022. 10. 30. 00:20경 행정안전부 사회재난대응정책과를 중심으로이사건 참사 수습을 하기로 기본 방침이 정해졌고,00:50경에는 용산구청에현장상황관리관이 도착하였으며, 중앙재난안전상황실에서는 국가재난관리시스템(NDMS)을 통한 지시사항 전파 및 정보 공유, 팩스(FAX)를 통한 소방ㆍ경찰의 상황보고 접수가 계속되었다. 이를 통해 재난발생 현황 파악, 관계기관의 대처상황 파악, 내부보고, 관계기관의 협력체계 유지 등 초동조치 단계에서 중대본과 중수본이 수행하는 역할 내지 기능이 일정 부분은 실질적으로 수행된 것으로 보인다. 나아가 같은 날 01:50경 피청구인이 국무총리 주재 긴급대책회의에 참석하여 행정안전부를 중심으로 한 수습에 관하여 보고한 점, 곧이어 02:30경 대통령이 주재하는 긴급상황점검회의에서 국무총리를 중앙대책본부장으로 한 중대본 운영이 결정된 점,‘행정안전부 중앙사고수습본부 구성및 운영 등에 관한 규정’제14조 제1호에서 범정부 차원의 통합대응이 필요한경우 중수본을 중대본으로 확대 운영할 수 있도록 하고 있는 점을 종합하면,비록 중대본의 운영이 피청구인 자신의 적극적 조치로 이루어진 것은 아니라고 하더라도 중수본에서 할 수 있었던 재난대응이 중대본 운영의 형태로 이행되었다고 보이고, 피청구인의 상황 판단이 현저히 불합리하여 중대본의 운영이 지연됨으로써 재난대응에 부정적인 결과가 초래되었다고 단정하기 어렵다.
다) 재난안전법 제15조 제1항, 제15조의2 제4항은중앙대책본부장 및 수습본부장으로 하여금 관계 재난관리책임기관의 장에게 행정 및 재정상의 조치, 소속 직원의 파견, 그 밖에 필요한 지원을 요청할 수 있도록 하고, 이 경우 요청을 받은 관계 재난관리책임기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따르도록 하고 있다.
그런데 재난안전법은 긴급구조기관과 긴급구조지원기관 간 공조체제 유지를 위한 협력이 가능하도록 긴급구조통제단장에 대하여도 중앙대책본부장 및수습본부장과 유사한 권한을 부여하고 있으므로(제49조 제3항, 제50조 제3항,제51조 제2항, 제52조 등), 긴급구조통제단장은 현장지휘를 통해 긴급구조기관과 긴급구조지원기관 간 협력을 도모할 수 있다. 따라서 중앙대책본부장 및 수습본부장의 권한 행사가 없는 경우 긴급구조에 있어 기관 상호간 협력이 불가능해진다고 볼 수는 없다.
라) 이 사건 참사는 159명의 사망자와 320명의 부상자가 발생한 대규모 사회재난으로 지역경찰 및 소방, 의료지원단, 지방자치단체와의 통합대응이 요구되는 사건이다. 따라서 재난안전법이 예정한 대표적 재난대응기구인 중대본과 중수본을 신속하게 설치ㆍ운영할 필요성이 있었다고 볼 수 있고, 이에 관한피청구인의 판단이 바람직하지 못하였다는 지적도 있다. 그러나 앞서 본 피청구인의 이 사건 참사 발생 인지 후 대응조치, 재난 대응 관련 규정 및 피청구인의 지시에 따른 행정안전부의 수행 업무와 그 내용, 중대본 설치에 소요된시간 등에 비추어 보면, 피청구인이 의도적으로 위 재난대응기구의 설치 및 운영을 회피하였다고 보기는 어렵고, 이 사건 참사 발생 당시 제한된 정보에 기초하여 긴급한 상황판단이 필요하였던 점을 고려할 때 피청구인의 판단이 현저히 불합리하여 사회적 타당성을 잃은 정도에 이르렀다고 보기도 어렵다. 따라서 피청구인이 이 사건 참사에 관한 재난대응기구로서 중대본과 중수본을보다 신속하게 설치ㆍ운영하지 않음으로써 재난안전법 제14조와 제15조의2를직접 위반한 것으로 볼 수 없다.
청구인은 피청구인이 중앙대책본부장의 권한에 관한 재난안전법 제15조를위반하였다는 주장도 하나, 재난안전법 제15조는 중앙대책본부장이 관계 재난관리책임기관의 장에게 행정 및 재정상의 조치, 소속 직원의 파견, 그 밖에 필요한 지원을 요청하거나 수습본부장 등을 지휘할 수 있도록 한 규정으로, 피청구인을 중앙대책본부장으로 하는 중대본이 운영되지 않은 이 사건에서는 직접적으로 문제되지 아니한다.
(나) 그 밖의 사후 재난대응 조치 부분
1) 현장 대응에 관한 부분
이 사건 참사 현장에서 이루어진 긴급구조 및 긴급구조지원과 관련하여 피청구인이 현장지휘권을 제대로 행사하지 아니하고 부실한 재난대응을 하여 결과적으로 재난안전법 제4조 제1항에 따른 책무 및 제6조에 따른 재난업무에관한 총괄ㆍ조정 의무를 위반하였는지에 대하여 살펴본다.
가) 재난안전법은 긴급구조에 관한 사항의 총괄ㆍ조정이나 역할분담, 지휘ㆍ통제를 위하여 소방청에 중앙긴급구조통제단을, 시ㆍ도 소방본부에 시ㆍ도긴급구조통제단을, 시ㆍ군ㆍ구의 소방서에 시ㆍ군ㆍ구긴급구조통제단을 각두도록 하고(제49조, 제50조), 긴급구조통제단장이 재난 현장에서의 긴급구조활동을 지휘하도록 하고 있다(제52조).
이에 따르면, 재난 현장에서는 긴급구조기관 및 긴급구조지원기관의 인력ㆍ장비의 배치와 운용, 긴급구조지원기관 및 자원봉사자 등에 대한 임무의부여, 사상자의 응급처치 및 의료기관으로의 이송, 현장 접근 통제, 현장 주변의 교통정리, 그 밖에 긴급구조활동을 효율적으로 하기 위하여 필요한 사항 등에 관하여 시ㆍ군ㆍ구긴급구조통제단장이 1차적 현장지휘 권한을 가지며(법 제52조 제1항), 시ㆍ도긴급구조통제단장과 중앙긴급구조통제단장은 필요하다고 인정하면 직접 현장지휘를 할 수 있다(법 제52조 제3항, 제4항). 또한시ㆍ도긴급구조통제단장과 시ㆍ군ㆍ구긴급구조통제단장은 긴급구조를 위하여 필요하면 긴급구조지원기관의 장에게 소속 긴급구조지원요원을 현장에 출동시키거나 긴급구조에 필요한 장비ㆍ물자를 제공하는 등 긴급구조활동을 지원할 것을 요청할 수 있고 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 즉시 요청에 따라야 한다(법 제51조 제2항). 현장에서 긴급구조활동을 하는 긴급구조요원과 긴급구조지원요원 등은 현장지휘를 하는 긴급구조통제단장의 지휘ㆍ통제에 따라야 한다(법 제52조 제5항).
한편, 재난안전법 시행령 제59조 제1항은 여러 긴급구조기관 및 긴급구조지원기관이 공동 대응하는 재난에 대한 현장지휘는 행정안전부령으로 정하는‘표준현장지휘체계’에 따르도록 하는데, 행정안전부령인‘긴급구조대응활동 및현장지휘에 관한 규칙’제11조 제1호[별표 2]에 따르면, 지휘통제, 비상경고,대중정보, 상황분석, 구조진압, 재난통신에 있어 소방청이 책임기관, 경찰청 등이 지원기관이고, 응급의료에 있어서는 보건복지부가 책임기관, 소방청 등이지원기관이며, 현장 통제에 있어서는 경찰청이 책임기관, 소방청 등이 지원기관에 해당한다.
나) 이와 같이 긴급구조기관 및 긴급구조지원기관의 인력ㆍ장비의 현장 배치ㆍ운용이나 현장 접근 통제, 현장 주변 교통정리 등 재난 현장에서의 긴급구조활동에 있어서는 각급 긴급구조통제단장의 현장지휘에 따라야 하는 점은 재난안전법령상 명확하다. 실제 이 사건 참사 현장에서 위 법령에 근거하여 중앙긴급구조통제단장이 긴급구조에 관한 사항의 총괄ㆍ조정 역할을 수행하였으며, 이 과정에서 피청구인은 그로부터 상황보고를 받고 소방에서 할 수 있는모든 조치를 다하고 신속한 인명구조 및 구급 활동에 최선을 다해 달라는 요청을 하였다.
다) 재난안전법에서 긴급구조기관과 긴급구조지원기관 사이의 역할 분담과현장지휘ㆍ통제 및 협력 관계를 상세히 규정하고 있는 것과는 달리, 긴급구조의 현장지휘와 관련된 행정안전부장관의 권한에 대한 직접적인 규정은 찾아볼 수 없다. 정부조직법은 각 행정기관의 장에게 소관사무를 통할하고 소속공무원을 지휘ㆍ감독하는 일반적인 지휘ㆍ감독권을 부여하고(제7조 제1항), 소속청에 대하여는‘중요정책수립’에 관하여 그 청의 장을 직접 지휘할 수있도록 하고 있는데(제7조 제4항), 이에 따라 행정안전부장관이 그 소속의 경찰청장 및 소방청장을 지휘하는 데 필요한 사항을 규정하고 있는‘행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙’(행정안전부령)은 중요정책사항 등의 승인및 보고, 예산에 관한 사항, 법령 질의 등에 관한 사항만을 규정하고 있다. 이사건 참사와 관련한 긴급구조활동은 중요정책수립 등 정부조직법령에 따른 지휘 사항에 해당하는 것으로 보기 어려우므로, 이를 행정안전부장관이 소방청장과 경찰청장을 직접 지휘할 수 있는 근거 규정으로 삼기는 어렵다.
라) 한편, 이 사건 참사 대응 과정에서 긴급구조통제단장에 의한 현장지휘및 긴급구조기관과 긴급구조지원기관 간 협력이 재난안전법령이 정한 바에 따라 원활하게 이루어지지 않은 부분이 있었다고 하더라도, 피청구인이 2022.10. 30. 00:03경 소방청장 직무대리 남○○에게 전화를 걸어‘정부차원에서 현장 활동을 지원해 줄 수 있는 방안’을 물었을 때‘사고현장 직접 확인’을 요청받은 외에 구체적인 협력 요청을 받은 바 없고, 01:09경 현장지휘소에서 상황판단회의를 할 당시에도 소방재난본부장이나 서울경찰청장으로부터 특별한협력 요청을 받은 바가 없는 이상, 피청구인이 현장에서 보다 적극적ㆍ구체적인 현장지휘ㆍ감독에 나아가지 않았다는 이유로 곧바로 재난안전법 제4조 제1항에 따른 책무 및 제6조에 따른 총괄ㆍ조정의무를이행하지 않았다고 보기는 어렵다.
2) 중앙재난안전상황실 설치ㆍ운영 및 국가재난관리시스템(NDMS)의 활용부분
가) 피청구인은 재난정보의 수집ㆍ전파, 상황관리,재난발생 시 초동조치 및지휘 등의 업무를 수행하기 위하여 상시 중앙재난안전상황실을 설치ㆍ운영하였다(법 제18조 제1항 제1호, 행정안전부와 그 소속기관 직제 제16조 제3항,제18조, 중앙재난안전상황실 운영규정 제3조, 제4조, 제6조).
중앙재난안전상황실 상황담당관은 2022. 10. 29. 22:48경 이 사건 참사 발생을 인지한 후 내부 기준에 따라 긴급문자(크로샷)를 단계별로 발송하였고,22:53경 국가재난관리시스템(NDMS)을 통하여,‘서울 용산구 압사사고 관련상황관리 철저’라는 제목 하에 서울특별시, 용산구를 수신자로 하여 소방청 및지방자치단체로부터 입수한 재난정보를 공유하는 한편 상황 관리 및 전파, 재난상황 보고를 요청하는 문건을 송부하였다.
피청구인은 이 사건 참사 발생을 인지한 후 2022. 10. 29. 23:31경 중앙재난안전상황실장 박○○의 전화를 받아 상황 파악 및 재난안전관리본부장을 중심으로 필요한 조치를 시행하도록 지시하였고, 중앙재난안전상황실은 소방청의구조보고, 경찰청의 상황보고 등 현장 상황을 지속적으로 취합하는 한편, 대통령 지시사항 등을 유관기관에 전파하고 주요 조치를 상황일지에 기록하는 등재난정보의 수집ㆍ전파, 상황관리, 초동조치 및 지휘 등에 필요한 업무를 수행하였다.
나) 피청구인은 재난관리업무를 효율적으로 추진하기 위하여 재난관리정보통신체계를구축ㆍ운영할 수 있다(법 제74조제1항). 그리고‘중앙재난안전상황실 운영 규정’(행정안전부예규)은 중앙재난안전상황실장이 재난상황을 분석하여 관계 재난관리책임기관의 지원이 필요하거나 신속한 수습을 위하여 필요한 경우에 관계기관에 이를 통보 또는 대응지시할 수 있도록 하고, 이러한통보 또는 대응지시 등은 원칙적으로 국가재난관리시스템(NDMS)을 활용하여 이루어지도록 규정하고 있다(제11조 제3항, 제4항).
앞서 살핀 바와 같이 중앙재난안전상황실은 2022. 10. 29. 22:53경 국가재난관리시스템을 통하여 재난정보를 공유하는 등의 문건을 송부하였다. 행정안전부는 2022. 10. 30. 00:09경‘핼러윈 행사장 안전조치 철저 지시’라는 제목하에다수 지방자치단체를 수신자로 하여 행사장 안전점검 및 안전조치 등 대응을지시하는 문건을 송부하였으며, 곧이어‘[실제]대국민통합발령[교통통제]승인요청[용산구]’라는 제목하에 서울특별시, 용산구 등을 수신자로 대응지시문건을 송부하였다. 같은 날 00:16경에는 전국 지방자치단체 및 유관기관에 대통령의 1차 지시사항을 전달하는 등, 2022. 10. 29. 22:20경부터 2022. 10. 30.02:30 중대본이 운영되기 전까지 행정안전부 및 여러 지방자치단체 사이에 총35건(행정안전부 송신 5건, 행정안전부 수신 11건, 지방자치단체 사이 송수신19건)의 상황보고, 대응지시 등이 교신되었다. 위와 같은 국가재난관리시스템을 통한 문서 수발내역에 비추어 보면, 국가재난관리시스템의 구축ㆍ운영이현저히 부실하게 이루어졌다고 보기 어렵다.
다) 이러한 점들에 비추어 보면 피청구인이 중앙재난안전상황실의 설치ㆍ운영에 관한 재난안전법 제18조나 재난관리정보통신체계의 구축ㆍ운영에 관한 재난안전법 제74조를 위반하였다고 볼 수 없다.
(2) 국가공무원법상 성실의무 위반 여부
이 사건 참사와 같은 다중밀집사고는 재난안전법상 재난관리주관기관이 사전에 명확하게 규정되어 있지 않을 뿐만 아니라 제4차 기본계획이나 이 사건집행계획상 유형화된 재난의 예방ㆍ대비ㆍ대응 및 복구의 기준이 정해져 있지않고, 주최자가 있는 지역축제에 적용되는 안전관리계획의 수립ㆍ점검(법 제66조의11), 매뉴얼(법 시행령 제73조의9 제5항) 등을 유추하여 적용할 수 있는지와 관련한 확립된 기준도 없어, 이 사건 참사 발생 당시 다른 재난의 경우와동일한 수준의 체계적인 재난관리가 이루어질 것을 기대하기 어려웠다.
또 이 사건 참사와 관련하여 피청구인이 행한 전반적인 재난대응 조치에 대한 고려 없이 피청구인의 통화 횟수나 통화 시간이 충분하지 않다는 점만으로피청구인이 필요한 지휘나 적절한 지시를 불성실하게 하였다고 단정할 수 없다. 재난 현장에서의 긴급구조에 관하여 각급 긴급구조통제단장의 현장지휘(법 제52조) 및 총괄ㆍ조정권한(법 제49조 제1항, 제50조 제1항)이 재난안전법상 명확하게 규정되어 있는 이상, 이 사건 참사의 긴급구조 현장에서 발생한혼란을 피청구인이 재난대응을 위한 최선의 노력을 다하지 않은 결과라고 볼수는 없다.
피청구인에게 이 사건 참사 상황에 대한 구체적 상황 보고가 즉각적으로 이루어지지 못하여 피해 상황에 대한 인식이 늦어진 측면이 있으나, 이는 2021년에 변경된 재난 대응 체계에서 일반적으로 소방의 대응기준에 연동하여 대응1 내지 3단계를 운영하고, 그 다음에 장ㆍ차관에 대한 직접 보고가 이루어지도록 함에 따른 보고 절차상의 한계도 그 영향을 미친 것으로 보인다. 사후적인평가의 관점에서는 피청구인이 이 사건 참사 상황을 보다 신속하고 정확하게파악한 후 더욱 적극적이고 효율적인 재난대응 조치를 하였더라면 인명피해를조금이라도 줄일 수 있었다고 볼 여지가 있다. 그러나 인정 사실에서 본 바와같이 피청구인이 이 사건 참사 발생을 보고받은 후 참사 현장으로 이동하는과정에서 관계기관의 보고를 받고 그 보고 내용에 기초하여 지시 및 협력요청을 계속하였던 이상, 피청구인의 재난대응 방식이 정부의 정책과 행정에 대한공적 신뢰를 현저히 해할 정도로 직무를 불성실하게 수행하였다거나 유기한경우에 해당한다고 평가하기는 어렵다. 직무집행의 결과가 기대에 미치지 못하였다는 이유로, 피청구인이 직무 수행을 태만하게 하여 국가공무원법 제56조에 따른 성실의무를 위반하였다고 볼 수 없다.
(3) 헌법상 기본권 보호의무 위반 여부
(가) 기본권 보호의무의 판단내용 및 심사기준
국가는 국민의 생명ㆍ신체의 안전이 위협받거나 받게 될 우려가 있는 경우이를 지키기 위해 필요한 적절하고도 효율적인 조치를 취할 의무가 있다. 이사건 참사는 대규모 사회재난으로 그로 인해 국민의 생명ㆍ신체에 대한 위험이 초래되었음이 명백하므로, 국가는 헌법과 법률에 근거하여 사회재난에 대응할 필요하고 적절한 조치를 취함으로써 국민의 생명·신체의 안전에 관한 기본권을 보호해야 할 포괄적 의무를 가진다.
그러나 국가에 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호할 포괄적 의무가 있다고하더라도 이것이 곧바로 특정한 수단과 방법을 동원할 의무가 있음을 의미하는 것은 아니다. 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 언제 어떠한 방법으로 보호할 것인가와 같은 이행의 구체적인 방법과 시기는 재난의 정도, 피해 확산 가능성,현장 상황 및 효율성 등 여러 요인을 감안하여 결정되어야 한다. 국가가 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호할 의무를 진다하더라도 국가의 보호의무를 입법자로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현하여야 할 것인가 하는 문제에 대하여 헌법재판소는 제한적으로만 보호의무의 이행을 심사할 수 있는 것이다(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등 참조). 따라서 국가가 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호할 의무를 다하였는지 여부를 헌법재판소가 심사할 때에는, 국민의생명ㆍ신체의 안전을 보호하기 위한 조치가 필요한 상황인데도 국가가 아무런보호조치를 취하지 않았든지 또는 전적으로 부적합하거나 매우 불충분한 조치에 그치는 등 적절하고 효율적인 보호조치를 하지 않았음이 명백한 경우에 한하여 국가의 기본권 보호의무 위반을 확인할 수 있다.
(나) 기본권 보호의무 위반 여부
앞서 본 바와 같이 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 이후 이루어진재난상황 관련 보고 및 지시 내용과 전반적인 재난대응 과정을 종합하여 볼때, 재난대응기구로서 중대본 및 중수본의 설치 및 운영에 관한 피청구인의 판단이 현저히 불합리하였다고 보기는 어렵다. 또한 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호하기 위한 조치가 필요한 상황이었음에도 피청구인이 아무런 보호조치를 취하지 않거나, 적절하고 효율적인 보호조치가 분명히 존재하는 상황에서피청구인이 이를 이행하지 않은 것이 명백한 경우에 해당한다고 볼 수도 없다.이 사건 참사 발생 직후 사망자와 부상자의 신속한 이송 및 유족에 대한 정보제공 등 인도적 처우 내지 예우가 충분히 이루어졌다고 보기 어려운 점이 있으나, 사상자의 응급처치 및 의료기관으로의 이송은 각급 긴급구조통제단장의현장지휘에 따르는 것이어서(법 제52조 제2항 제5호), 위와 같은 이유로 피청구인이 기본권 보호의무를 위반하였다고 보기는 어렵다.
그 밖에 재난지역에 대한 국고보조 등의 지원에 관한 사항을 규정한 재난안전법 제66조는 국가와 지방자치단체에 재난의 복구, 피해자에 대한 상담활동지원 등을 할 수 있도록 하고 있으므로 국가와 지방자치단체 모두 그 지원의주체가 될 수 있고, 대통령은 이 사건 참사 다음 날인 2022. 10. 30. 서울특별시 용산구를특별재난지역으로 선포하였으며, 중대본은 2022. 10. 31.사망자의장례비 및 유족과 부상자에 대한 구호금 지원, 합동분향소 설치 등 조치를발표하였고, 2022. 11.30. ‘유가족 협의회’등 지원을 위한‘행안부 지원단’설치를 발표하였다. 이러한 점 등을 고려하면, 피청구인의 사후 대응이 국민의기본권 보호의무 위반으로 평가할 정도에 이르렀다고 보기는 어렵다.
(4) 소결
이 사건 참사의 경과나 피해 규모 등에 비추어 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 후 피해를 최소화할 수 있는 최선의 조치를 하였다고 보기는 어렵고, 재난대응에 관한 국민의 기대에 부응하지 못하였다고 볼 여지는 있다.그러나 규범적 심판절차인 탄핵심판절차의 판단기준이 되는 헌법과 법률의 관점에서 보았을 때, 피청구인이 행한 재난대응의 적절성 평가와는 별개로, 이사건 참사 발생 이후 피청구인이 행한 사후 재난대응 조치가 재해의 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 할 국가의 의무를 규정한 헌법 제34조 제6항, 이를 구체화한 재난안전법 제4조 제1항, 제6조, 제14조, 제15조, 제15조의2, 제18조, 제74조를 위반하였다고 보기는 어렵고, 나아가 국민의 기본권보호의무의 근거가 되는 헌법 제10조, 공무원의 성실의무에 관한 헌법 제7조제1항, 국가공무원법 제56조를 위반하였다고 볼 수 없다.

가. 국가공무원법상 품위유지의무
(1) 헌법 제7조 제1항은 국민주권주의와 대의민주주의를 바탕으로 공무원을‘국민 전체에 대한 봉사자’로 규정하고 공무원의 공익실현의무를 천명하고 있고(헌재2017. 3. 10. 2016헌나1 참조), 공무원의 공익실현의무는 국가공무원법 등 법률을 통해 구체화되고 있다.
국민으로부터 널리 공무를 위탁받아 국민 전체를 위해 근무하는 공무원의지위를 고려할 때 공무원의 품위손상행위는 본인은 물론 공직사회에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있으므로, 모든 공무원은 국가공무원법 제63조에 따라 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니된다. 여기서‘품위’는 공직의 체면, 위신, 신용을 유지하고, 주권자인 국민의수임을 받은 국민 전체의 봉사자로서의 직책을 다함에 손색이 없는 몸가짐을뜻하는 것으로서, 직무의 내외를 불문하고, 국민의 수임자로서의 직책을 맡아수행해 나가기에 손색이 없는 인품을 말한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두20079 판결 참조).구체적으로 어떠한 행위가 품위손상행위에 해당하는가는 그 수범자인 평균적인 공무원을 기준으로 구체적 상황에 따라 건전한 사회통념에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2017. 11. 9. 선고 2017두47472 판결참조).
(2) 행정각부의 장은 국무위원인 동시에 고도의 정책결정 업무를 담당하는 정무직 공무원으로(국가공무원법 제2조 제3항 제1호 나목, 정부조직법 제12조 제3항), 통치기구와 집행기구를 연결하는 가교 역할을 한다. 행정각부의장의 직무집행에 있어 대외적인 발언은 행정각부의 공식적 입장을 표시하는것이 되므로원칙적으로 객관적 사실에 근거하여야 한다. 그러나직무의성격상 정책 판단에 관한 의견표명 또는 검토 중이거나 검토 예정인 미확정사안에 관한 정보 제공 등이 대외적으로 요청되거나 필요한 경우가 다수 있고,이는 국민의 알 권리 보장, 사회적 합의의 도출, 다른 국가기관과의 협력이나견제ㆍ균형을 위한 전제가 되므로, 행정각부의 장의 의견 표명이 품위손상행위로서 탄핵사유가 되는지 여부는 신중히 판단할 필요가 있다. 따라서 행정각부의 장의 직무집행에 있어 발언 등 일정한 표현행위가 국가공무원법 제63조를 위반하여 탄핵사유에 해당하는지 여부가 문제되는 경우에는, 발언 등의 단편적 구절에 국한될 것이 아니라 전체적인 내용을 살펴, 문제된 발언 등의 통상적 의미, 용법, 문제된 발언 등이 사용된 문맥과 표현의 전(全)취지, 표현의대상과 상대방, 표현의 경위와 사회적 맥락 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이고, 그에 따라 그러한 발언 등이 정부나 소관사무집행에 대한 국민의 신뢰를실추시키거나 파면을 정당화할 정도로 재난 및 안전관리 행정의 기능을 훼손하는 행위인지 여부를 판단하여야 한다.
(3) 탄핵심판절차는 대상자의 형사상 책임을 묻거나 반대로 이를 면제하기위한 제도가 아니므로, 대상자의 행위가 품위유지의무를 위반한 것인지 여부는 해당 행위가 형사상 범죄를 구성하는지 여부와는 별개로 판단되어야 한다.
나. 피청구인의 발언 내용
(1) 이 사건 참사 원인에 관한 부분
피청구인은 2022. 10. 30. 긴급 현안 브리핑에서‘당일에 사람이 몰릴 것으로예상이 됐었는데 이번 주말에 현장에 소방이나 경찰이 배치됐는지’에 관한 취재진의 질문에“그 다음에 오늘 많은 인파가 몰릴 것이 예상된다, 라고 말씀을하셨는데, 저희가 파악하기로는 예년의 경우하고 그렇게, 물론 이제 코로나라는 게 풀리는 상황이 있었습니다마는 그전과 비교했을 때 특별히 우려할 정도로 많은 인파가 모였던 것은 아니고, 다만 무슨, 지금 저희가 이제 사고 수습이최우선이기 때문에 사고 수습을 먼저 하고 사고원인을 파악하려고 하는데 여러 가지 이야기가 있습니다, 사고 원인의 발생에 대해서는. 그래서 그것을 통상과 달리 경찰이나 소방 인력이 미리 배치함으로써 해결될 수 있었던 문제는아니었던 것으로 지금 파악을 하고 있고요. 또 어제 잘 아시다시피 서울 시내곳곳에서 여러 가지 소요와 시위가 있었기 때문에 이런 곳으로 경찰 경비병력들이 분산됐던 그런 측면이 있었습니다.”라고 답변하였다.
다음 날 피청구인은“재발방지를 위해서는 정확한 사고원인을 파악하는 것이 무엇보다 중요합니다만, 국민들께서 염려하실 수도 있는 발언을 하여 유감스럽게 생각합니다.”라고 기재된 설명자료를 배포하였다.
(2) 골든타임에 관한 부분
피청구인은 2022. 12. 27. 국정조사 1차 기관보고에서, 증인으로 출석하여 선서하고, 윤건영 위원의‘피청구인이 수행비서를 기다리다 80분의 시간을 낭비했으며 이 시간 동안 현장에서 많은 국민이 죽어가고 있었다’는 취지의 발언을들은 후,“이 시간은 이미 골든타임이 지난 시간이었고요. 위원님하고는 생각을 조금 달리합니다.”라고 발언하였고, 이에 윤건영 위원이“아니 골든타임 지났다고 얘기하면 됩니까? 장관께서는 골든타임 지났다고 늦게 가도 돼요? 그게 말입니까?”라고 하자,“제가 그 사이에 놀고 있었겠습니까, 위원님? 한번상식적으로 생각해 보십시오.”라고 답변하였으며, 다시 윤건영 위원이“수행비서 기다리는 시간에 가라는 말씀이에요. 놀고 있었다니요.”라고 하자,“누구를기다리고 있는 게 아니라요. 저 나름대로는 여기저기 전화하면서 상황을 다 파악하고 있었던 것입니다.”라고 답변하였다. 이후 오영환 위원이 피청구인의 위와 같은 발언 내용을 지적하자,“제가 골든타임 얘기를 한 것은 제가 골든타임에 대해 판단할 능력이 자격이 없는데 좀 성급한 발언이었던 것 같습니다. 이점에 대해서는 유감의 말씀을 드리고요.”라고 답변하였다.
(3) 재난관리주관기관에 관한 부분
피청구인은① 2022. 12. 27.국정조사 1차 기관보고에 증인으로 출석하여 선서하고,‘이 사건 참사의 재난관리주관기관의 장이 누구냐’는 취지의 조응천위원의 질문에,“지금 재난관리주관기관은 따로 정해진 바가 없습니다.”라고답변하였고,‘행정안전부장관이 아니냐’는 취지의 조응천 위원의 질문에“주관기관은요. 시행령에 딱 정해져 있습니다.”라고 답변하였다. 조응천 위원이“아니, 이것은 재난유형이, 사고유형이 딱 정해지지 않았거나 분명하지 않은 경우에는 행안부장관이 정부조직법에 따른 관장사무 등에 따라 가지고 정한다라고...돼 있습니다.”라고 하자,“예, 정하도록 돼 있습니다.”라고 답변하였고, 조응천 위원이“재난안전법 시행령 별표 1의3 비고 1. 대통령께서 행안부장관이중심이 돼 가지고 하라고 하셨어요. 이것도 부인하십니까?”라고 하자,“부인하는 게 아닙니다. 그리고 제가 중대본 설치가...”라고 답변하였으며, 조응천 위원이“10ㆍ29 참사의 재난관리주관기관장은 행안부장관이 맞습니까, 아닙니까?”라고 묻자,“주관기관은 없다고 말씀드렸습니다.”라고 답변하였다.
이후 피청구인은② 2023. 1. 6.국정조사 2차 청문회에 증인으로 출석하여선서하고, 용혜인 위원이“ ...이태원 참사 최초로 인지했다던 23시 20분에 재난관리주관기관 정하셨습니까?”라고 묻자,“정하지 않았습니다.”라고 답변하였고, 용혜인 위원이“예, 안 하셨습니다. 23일 2차 현장 조사에서 박○○행안부 상황실장은 재난유형에 없는 재난이라 행안부가 주관기관이라는 판단이 없었다고 증언을 했어요. ... 재난안전법 시행령에 따르면 재난유형에 없는 경우에 행안부장관이 관장 사무를 기준으로 재난관리주관기관을 정하도록 되어 있습니다. 이것 시행령 안 지키신 것 맞지요?”라고 묻자,“그래서 행안부가 재난주관기관이 된 겁니다.”라고 답변하였다. 이어서 용혜인 위원이“‘예, 아니요’로 대답해 주세요. 안 지키신 것 맞지요?”라고 묻자,“아니, 행안부가 주관기관이 된 거라니까요, 안 지킨 게 아니라.”라고 답변하였고, 용혜인 위원이“그거언제 정하셨는데요? 아까 안 정하셨다면서요?”라고 묻자,“그렇게 말씀 안 드렸는데요. 바로 정한 거지요.”라고 답변하였다. 용혜인 위원이“바로 정했다고요? 아까는 안 정하셨다면서요? 그리고 23일 현장 조사에서 박○○상황실장도 그렇게 얘기했어요, 그것 판단 못 했다고. 그러면 둘 중의 한 분은 거짓말을하고 계시는 거네요?”라고 묻자,“그것이 아니라 41개 재난유형에 포함되지 않았기 때문에 아마 그렇게 얘기를 했을 겁니다.”라고 답변하였으며, 용혜인 위원의“그러니까 안 정했다는 거잖아요.”라는 발언에,“정했기 때문에 저희가중대본을 구성한 겁니다, 없을 때.”라고 답변하였다.
(4) 중대본 및 중수본 설치ㆍ운영에 관한 부분
피청구인은 2022. 12. 23. 행정안전부 현장 조사에서,‘이 사건 참사 발생 인지 후 바로 중대본을 꾸려 대응해야 했던 것이 아닌지’에 관한 질문에,‘재난상황은 다양하고, 재난 상황이 임박하거나 이미 발생한 경우 중대본의 신속한소집이 중요하며, 다만, 이태원 참사와 같이 일회성으로 재난이 발생하고 이미종료된 상태에서, 사고수습을 위한 중대본 설치는 촌각을 다투는 문제는 아니다’는 취지로 답변하였다. 이와 같은 발언에 대한 사과요청이 있자,‘이미 사고가 발생한 상황으로 긴급구조통제단장이 현장을 지휘하면서 응급조치를 수행하는 것이 가장 중요한 것이지 중대본 설치가 가장 중요하다고 볼 수는 없고,중대본은 사망자 확인, 보상, 추모공간 마련 등을 위한 것으로 촌각을 다투는상황에서 중대본을 설치하는 것이 가장 중요한 것은 아니다’는 취지로 답변하였다.
피청구인은 2022. 12. 27. 국정조사 1차 기관보고에 증인으로 출석하여 선서하고, 중대본 구성 시점에 대해 어떻게 생각하는지 묻는 박성민 위원의 질문에,“그 당시 상황에서 가장 긴급한 것은 피해자들을 구조하는 일이었습니다.오히려 그 당시에 중대본이 구성됐다고 한다면 거기 현장에 있어야 할 사람들이 중대본에 참여하는, 오히려 긴급구조에 방해가 될 수도 있는 그런 상황이었던 것으로 판단하고 있습니다.”라고 답변하였다. 이후 2023. 1. 6. 국정조사 2차청문회에서, 조응천 위원의‘행정안전부가 재난관리주관기관이 되면 (장관이)수습본부장이 되는데 왜 아무것도 하지 않았느냐’는 취지의 질문에,“행정안전부가 중수본 역할을 맡을 경우에는 보통 중수본을 따로 구성하지 않고 중대본을 바로 구성하게 됩니다.”라고 답변하였다.
(5) 압사ㆍ피해자 등 용어 사용에 관한 부분
피청구인은 2023. 1. 6. 국정조사 2차 청문회에 증인으로 출석하여 선서하고,윤건영 위원이‘압사 또는 피해자라는 말을 쓰지 말자고 누가 제안했는지’를묻자,“그런 제안을 누가 했다는 기억은 전혀 없습니다.”, “누가 제안했는지는제가 기억이 나지 않습니다.”라고 답변하였다.
(6) 유족 명단에 관한 부분
피청구인은 2022. 11. 16. 예산결산특별위원회 회의에서, 민병덕 의원이‘행정안전부에서 유족 자료를 가지고 있으니 자리를 마련해 주라’고 발언하자,“저희가 지금 그 자료를 갖고 있지는 않습니다.”라고 하고, 민병덕 의원이‘행정안전부가 유족 자료를 갖고 있지 않다는 것인지’를 묻자,“행안부에서는 유족 전체에 대한 자료를 가지고 있지는 않습니다.”라고 하였다. 이어서 민병덕의원이‘알아야 할 것을 모르는 것이 문제’라는 취지로 지적하자,“그것은 소중한 정보이기 때문에, 저희가 안 가지고 있는 걸 그렇게 화를 내신다고 제가 습득할 수 있는 건 아니지 않습니까?”, “아니, 실제 안 가지고 있는 걸 그렇게 윽박지른다고 제가 정보가 저절로 생깁니까?”라고 답변하였다. 이후 민병덕 의원이 위원장에게 추후 확인을 요청하자,“기본적으로 위원님들께서는 국무위원이 하는 말을 왜 그대로 받아들이지 않으시고 자꾸 거짓말을 한다고 그렇게생각하는지 모르겠습니다만 제가 아까 말씀드린 대로 행안부에서는 명단조차도 가지고 있지 않습니다. 연락처는 물론이고요. 그리고 그 명단을 누가 가지고 있고 연락처를 누가 가지고 있는지는 저희도 따로 확인을 해 봐야 되는 문제입니다.”라고 발언하였다.
피청구인은 이후 2022. 12. 27. 국정조사 1차 기관보고에 증인으로 출석하여선서하고, 권칠승 위원이 위와 같은 피청구인의 발언을 확인하자,“그 답변을한 이후로 제가 사무실에 돌아와서―다음 날 아침입니다―우리 행안부에서 유족 명단을 갖고 있나 샅샅이 뒤져 보라 그랬습니다.”, “제가 유족들을 만나 뵙기 위해서 그 명단을 확보하라고 했습니다. 그랬더니 실무자들이―제 비서진입니다만―개인정보 보호 때문에 서울시에서 명단을 넘겨주지 않는다고 여러차례 답변을 했습니다.”라고 답변하였다. 이후 장혜영 위원의 관련 질문에 대해,“그러니까 그것을 제가, 행안부가 갖고 있다고 얘기하기에는 굉장히 좀 애매한 면이 있습니다. 그리고 제가 여러 번 유족명단을 확인했었거든요, 갖고있는지. 그럴 때 우리 비서실에서 이것 개인정보 보호 때문에 안 넘겨줍니다.그래서 제가 화를 낸 적도 있어요.‘아니, 같은 행정부 안에서 행정목적을 위해활용하는데 왜 안 넘겨 주냐?’그렇게까지 내가 저희 비서실 직원을 호통 낸적도 있습니다. 그래서 제가 갖고 있는 인식은 그 예결위 전날 일어났던 일입니다, 주말에, 일요일에. 그렇기 때문에 예결위에서는 제가 그렇게 답변을 할수밖에 없었던 겁니다.”라고 답변하였다.

(1) 이 사건 참사 원인에 관한 부분
이 사건 참사 원인에 관한 피청구인의 발언은 참사 직후 긴급 현안 브리핑에서 이루어진 것이다. 피청구인은 재난 및 안전관리 업무를 총괄하는 지위에있으므로, 이 사건 참사에 대한 국민적 관심과 염려가 큰 상황을 고려하여 국민의 입장에서 오해가 발생하지 않도록 주의 깊게 발언할 필요가 있었다.
그런데 피청구인은‘당일에 사람이 몰릴 것으로 예상이 됐었는데 이번 주말에 현장에 소방이나 경찰이 배치됐는지’에 관한 취재진의 질문에‘그전과 비교했을 때 특별히 우려할 정도로 많은 인파가 모였던 것은 아니고, 경찰이나 소방 인력을 미리 배치함으로써 해결될 수 있었던 문제는 아니었다’는 취지로 말하였다. 이는 사후에 이태원역 승ㆍ하차 인원이나 생활인구 통계, 관련기관의대비계획 등을 통해 확인된 객관적 사실에 부합하지 않으며, 일반적인 다중밀집 행사에서 경찰이나 소방의 인력 배치가 극심한 다중밀집의 방지, 인파의 흐름 통제, 신속한 구조조치 등 효과적인 사고 예방 및 수습조치가 될 수 있는점을 고려할 때 피청구인에게 기대되는 충분한 주의를 다하여 발언한 것으로평가하기 어렵다. 피청구인이 사고수습을 먼저 하고 사고원인을 파악하려고한다는 말을 함께 하기는 하였으나, 위 발언은 전체적으로 이 사건 참사의원인과 경과에 대해 국민의 오해를 불러일으킬 여지가 있는 것으로서 부적절하다.
다만 피청구인이 발언한 때는 이 사건 참사 발생 다음 날로, 피청구인이 참사 현장의 인구밀집도 등에 관하여 정확한 정보를 수집ㆍ파악하기에는 시간적한계가 있었던 것으로 보이고, 피청구인의 위 발언은 취재기자의 질문에 대하여 대답하는 과정에서 수동적으로 이루어진 것으로, 적극적으로 이 사건 참사의 원인이나 경과를 왜곡할 의도가 있었다고 보기는 어려우며, 피청구인이 취재진에 대한 신속한 정보제공에 무게를 두다 경솔한 발언에 이르렀다고 볼 여지가 없지 않다. 또한 위 발언을 한 다음 날 피청구인은 설명자료를 배포하여국민이 염려할 수 있는 발언을 한 점에 대하여 유감을 표시하였는데, 이는 피청구인이 자신의 발언의 문제점을 인식하고 추후 그와 같은 발언을 반복하지않겠다는 의사를 표명한 것이라고는 볼 수 있으며, 실제로도 피청구인은 위 발언과 유사한 발언을 더 이상 하지 않았다.
(2) 골든타임에 관한 부분
재난 상황에서‘골든타임’이라는 말은 보통 재난 발생 초기 인명을 구조할수 있는 금같이 귀중한 시간이라는 의미로 사용되고, 골든타임에 관한 피청구인의 발언은, 피청구인이 2022. 10. 29. 23:20경 이 사건 참사 발생을 인지하기전에, 또는 피청구인이 2022. 10. 30. 00:45경 이 사건 참사 현장에 도착하기 전에 이미 인명 구조가 가능한 시간이 지난 상태였다는 의미로 이해될 여지가있다.
그런데 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 때는 이 사건 참사 현장에서 사람들의 눌림과 끼임이 해소될 무렵으로 구조가 본격화되는 때였던 점, 이사건 참사의 사망자들의 정확한 사망시각이나 생존자들의 개별 구조 시점을현재까지도 명확히 특정하기 어려운 점, 피청구인이 이 사건 참사 현장에 도착한 때는 아직 중증환자 이송이 계속되고 있던 시점이었던 점 등을 고려할 때,인명을 구조할 수 있는 시간이 지났다는 취지의 피청구인의 발언은 객관적 사실에 부합하는지 혹은 객관적으로 증명될 수 있는 것이었는지 의문이며, 피청구인의 위 발언이 부적절하였다는 점은 분명하다.
다만 위 발언은 피청구인의 이 사건 참사 현장 이동이 늦어진 점을 질책하는 국정조사 위원의 질문에 대하여 답변하는 과정에서 수동적으로 이루어진것으로, 피청구인이 이 사건 참사의 경과를 왜곡할 의도로 위와 같은 발언을하였다고 보기는 어렵다. 또 위 발언이 있기 전에 국정조사 위원이 다른 증인에게‘이번 참사의 골든타임이 언제인가’, ‘특수본에서 11시 내외라고 생각을한다’는 취지로 질문한 사실이 있었던 점도 고려되어야 한다. 또한 피청구인은문제된 발언 후에 국정조사 위원의 지적을 받고‘자신이 골든타임을 판단할 자격이 없음에도 성급하게 발언하여 유감의 말씀을 드린다’는 취지로 즉시 사과하였고, 그 후 유사한 취지의 발언을 다시 한 바 없다.
(3) 그 밖의 발언 부분
(가) 이 사건 참사는 재난안전법 시행령 제3조의2[별표 1의3]에서 사전에재난관리주관기관을 구체적으로 정한 재난이 아니므로 위[별표 1의3]비고 1.에 따라 재난 발생 이후에 행정안전부장관이 재난관리주관기관을 정하게 되는데, 재난안전법령상 재난관리주관기관 지정절차는 별도로 존재하지 않는다.한편 피청구인은, 2022. 10. 30. 01:50경 국무총리 주재 긴급대책회의에서 이 사건 참사를‘행정안전부를 중심으로 수습하겠다’고 보고하였고, 앞서 살핀 바와같이 행정안전부는 위와 같은 피청구인의 발언을 전후하여 실질적으로 재난관리주관기관의 업무를 수행하였다.
피청구인은 국회의 국정조사 기관보고 및 청문회에 증인으로 출석하여 다수 국회의원의 질의에 응답하는 과정에서 주어진 짧은 시간 내에 위와 같은법령의 내용과 행정안전부의 재난관리주관기관의 역할 수행에 관하여 답변한것으로 보인다. 국회의 국정조사 기관보고 및 청문회에서 증인이 충분한 설명을 할 기회를 얻기 어려워, 피청구인의 발언이 다소 정돈되지 못한 것으로 보이기는 하나, 피청구인이 기억에 반하는 진술을 하였다거나 행정안전부장관의역할을 이해하지 못하고 책임을 회피하려 한 것이라고 보기 어렵다.
(나) 중대본 및 중수본 설치ㆍ운영에 관한 피청구인의 발언은, 이 사건 참사와 같은 유형의 재난에서는 현장에서의 응급조치ㆍ구조가 중요함을 강조하고,행정안전부가 재난관리주관기관으로서 중대본을 설치하는 다수 자연재난 사례에서 중수본을 따로 구성하지 않고 중대본을 구성한 바가 있다는 취지 등을설명한 것으로, 피청구인이 행정안전부장관의 역할을 이해하지 못하고 책임을회피하려 한 취지로 보기 어렵다.
(다) 압사, 피해자 등 용어 사용에 관한 피청구인의 발언은 용어 사용의 지시에 관하여 확인해보겠다거나 기억이 나지 않는다는 취지여서 스스로 체험한사실을 기억에 반하여 진술한 것으로 보이지 않는다.
(라) 유족 명단에 관한 피청구인의 발언과 관련하여, 피청구인이 2022. 11.16. 예산결산특별위원회 회의(이하‘예결위 회의’라 한다)에서‘유족 전체에 관한 자료를 가지고 있지 않다’는 취지로 발언한 당시에, 행정안전부가 일부 유족 이름, 연락처 등이 포함된‘사망자 현황’이라는 표제의 파일을 서울특별시로부터 제공받아 보유하고 있었던 사실은 인정된다. 위 현황 파일은 사망자의이름, 주소, 성별, 생년월일, 국적, 이송 병원 등 개인정보를 표로 정리한 것으로서, 유족에 관한 정보도 한 항목으로 포함되어 있었다. 행정안전부는 서울특별시로부터 위 현황 파일을 세 차례에 걸쳐 제공받았고, 최종본에서 우리 국민인 사망자를 기준으로 유족의 이름과 연락처가 모두 기재된 비율은 약 50%였다. 다만 위 현황 파일은 예결위 회의 시까지 피청구인에게는 보고되지 않았다.
이후 피청구인은 2022. 12. 27. 국정조사 1차 기관보고에서‘예결위 회의 후확인해 보니 실무자가 조각난 정보를 갖고 있었다’, ‘서울시에서 유족들을 찾아 연락해서 일대일 매칭을 하고 있고, 서울시가 명단을 가지고 있다’, ‘서울시가 개인정보법 위반이라며 명단을 넘겨주지 않는다’, ‘당시 사망자 명단이 일부 매체를 통해 발표되어 예민한 상황이었다’, ‘비서진이 개인정보보호 때문에명단을 안 넘겨준다고 했고, 그래서 예결위에서 그렇게 답변을 했다’는 취지로진술하였다. 또 피청구인은 2023. 1. 6. 국정조사 2차 청문회에서‘서울시로부터 세 차례에 걸쳐서 받은 것은 사망자 현황 파일이고, 표 항목 중 하나로 유족이 절반 정도만 기재된 불완전한 정보이므로 유족 명단이라고 보기 어렵다’,‘비서진이 개인정보보호 때문에 연락처 확보가 어렵다고 한 것을 서울시에서안 준다는 의미로 이해했고, 그래서 서울시에서 안 줬다고 진술한 것이다’, ‘예결위 회의 당시에는 현황 파일이 있다는 자체를 몰랐다’는 취지로 진술하였다.피청구인의 위와 같은 진술을 종합하여 보면, 그 전체적인 취지는‘피청구인은예결위 회의 이전에는 행정안전부가 위 현황 파일을 가지고 있는 것을 몰랐고,예결위 회의 후 위 현황 파일의 보유 사실을 알았으나, 위 현황 파일은 유족명단이 아니라는 주관적 판단을 하였으며, 비서진과의 의사소통 오류로 서울시가 유족 명단을 행정안전부에 제공하지 않은 것으로 오인했다’는 것으로 보인다. 피청구인의 위 발언은 예결위 회의에서의 발언이 객관적 사실에 부합하지 않고, 행정안전부가 사고 직후 유족 명단을 확보하지 못한 점이 문제라는질타를 받는 가운데 이루어진 것으로, 일부 불분명한 부분이 있지만 전체적으로는 피청구인이 예결위 회의에서 한 발언의 경과와 행정안전부의 사망자 현황 내지 유족 명단 확보 과정을 구체적으로 설명하는 취지로 보이고, 스스로체험한 사실을 기억에 반하여 진술한 것이라거나 행정안전부장관의 유족 지원에 관한 책임을 회피하기 위한 것이라고 보기 어렵다.
(마) 청구인은, 피청구인의 재난관리주관기관, 압사ㆍ피해자 용어사용, 유족명단에 관한 발언이 위증으로서 국가공무원법 제56조의 성실의무 위반이라고도 주장하나, 앞서 살핀 바와 같이 위 발언들이 스스로 체험한 사실을 기억에반하여 진술한 것이라 보기 어렵다.
(4) 소결
피청구인의 표현행위가 품위손상행위로서 탄핵사유에 해당하는지 여부의판단에는 문제된 발언의 통상적 의미, 용법, 문제된 발언 등이 사용된 문맥과표현의 전(全)취지, 표현의 대상과 상대방, 표현의 경위와 사회적 맥락 등이종합적으로 고려되어야 한다.
피청구인의 이 사건 참사원인 및 골든타임에 관한 발언 중 몇몇 부분은 피청구인에게 기대되는 충분한 주의를 다한 것이라고 볼 수 없고, 내용상 부적절한 것임은 앞서 살핀 바와 같다. 그러나 문제되는 발언 부분의 전후에 이루어진 피청구인이나 관계인의 발언을 포함하여 표현의 전체 취지를 살펴보면 피청구인이 이 사건 참사의 원인이나 경과를 적극적으로 왜곡하려 한 것이라고보기 어렵다. 또한 위 발언들은 국민에 대한 신속한 정보제공을 목적으로 하는취재기자 또는 국민을 대표하는 국회의원이자 국정조사 위원의 질문에 대한수동적 답변으로서, 답변의 책임이 있는 반면 시간적 제한 등으로 충분한 설명이 어려운 한계 속에 이루어졌다. 피청구인은 비교적 빠른 시간 내에 위 발언들의 부적절함을 인식하고 유감을 표시하며 사과하였다. 이를 종합하면, 피청구인의 위 발언들로 인하여 재난 및 안전관리 업무에 관한 국민의 신뢰가 현저히 실추되었다거나 파면을 정당화할 정도로 재난 및 안전관리 행정의 기능이 훼손되었다고 단정하기 어렵다.
그 밖의 사후 발언을 모두 종합하여 보더라도, 이 사건 참사 발생 이후 피청구인의 발언에 관하여 탄핵사유는 인정되지 아니한다.

conclusion: 피청구인은 재난 및 안전에 관한 정책의 수립ㆍ총괄ㆍ조정을 관장하는 행정안전부의 장이므로 국민이안전을 보장받아야 할 일상적이고 개방된 공간에서 발생한 사회재난과 그에 따른 인명 피해의 책임에서 자유로울 수 없다. 피청구인은 행정안전부장관으로서 대규모 재난의 대응과 관련한 비판을 겸허히수용하고 이 사건 참사의 예방 및 대비, 사후 대응 과정에서의 미흡함을 반성하여 정부의 재난대응 역량을 보다 강화하고 전반적인 재난대응체제의 개선이이루어질 수 있도록 최선의 노력을 다하여야 할 책무를 부담한다. 나아가 이사건 참사로 피해자와 유족이 겪는 고통과 슬픔을 함께 나누고, 진정한 회복을위한 지원이 이루어질 수 있도록 노력하여야 한다는 점은“우리들과 우리들의자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐”한 우리 헌법 전문과인간다운 생활을 할 권리를보장하고 국가의 재해 예방 및 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위한 노력의무를 규정한 헌법 제34조 제1항,제6항에 따른 국가기관의 당연한 의무이다.
돌이켜 보건대, 이 사건 참사는 어느 하나의 원인이나 특정인에 의해 발생하고 확대된 것이 아니다. 종래 재난안전법령상 주최자 없는 축제의 안전관리및 매뉴얼의 명확한 근거규정이 마련되지 않았고, 각 정부기관이 대규모 재난에 대한 통합 대응역량을 기르지 못했으며, 재난상황에서의 행동요령 등에 관한 충분한 홍보나 교육, 안내가 부족하였던 점이 총체적으로 작용한 결과이므로, 규범적 측면에서 그 책임을 피청구인에게 돌리기는 어렵다. 탄핵심판절차는 공직자의 직무수행에 대한 법적 책임을 추궁함으로써 헌법의 규범력을 확보하는 데 본래의 목적과 기능이 있으므로, 피청구인이 재난관리 주무부처의장인 행정안전부장관으로서 재난대응 과정에서 최적의 판단과 대응을 하지 못하였다 하더라도, 재난대응의 미흡함을 이유로 그 책임을 묻는 것은 규범적 심판절차인 탄핵심판절차의 본질에 부합한다고 볼 수 없다.
따라서 헌법과 법률의 관점에서 피청구인이 재난대응기구의 설치ㆍ운영 및재난관리 총괄ㆍ조정 등에 관한 재난안전법과 공무원의 성실의무 등을 규정한국가공무원법을 위반하였다거나, 국민의 기본권을 보호해야 할 헌법상 의무를위반한 것으로 보기는 어렵다.
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과같이 결정한다. 이 결정에는 아래 8.과 같은 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 별개의견과 아래 9.와 같은 재판관 정정미의 별개의견이 있다.
otherOpinions: 8. 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 별개의견
우리는 피청구인의 사전 예방ㆍ대비가 헌법이나 법률에 위반되지 않고, 피청구인의 사후대응이 헌법상 기본권보호의무 위반에 이르지 않았고, 아래 가.항에서 의무위반으로 인정된 것을 제외하고 재난안전법상 개별적ㆍ구체적인의무 위반에 이르지 않았다는 점에 관하여 법정의견에 동의한다. 그러나 법정의견과 달리, 피청구인의 사후대응이 국가공무원법상 성실의무를 위반하였고,피청구인의 사후발언 중 일부는 국가공무원법상 품위유지의무를 위반하였다고 보는 전제에서, 피청구인을 파면할 것인지 여부의 판단에 나아가야 한다고본다. 다만, 결과적으로 법정의견과 같이 기각 결론에 이르렀으므로 아래와 같이 별개의견을 밝힌다.
가. 국가공무원법상 성실의무 위반
(1) 성실의무
(가) 공무원은 대의민주제에서 주권자인 국민으로부터 국가권력의 행사를위임받은 사람이므로 업무를 수행할 때 중립적 위치에서 공익을 위해 일해야한다. 헌법 제7조 제1항은 국민주권주의와 대의민주주의를 바탕으로 공무원을‘국민 전체에 대한 봉사자’로 규정하고 공무원의 공익실현의무를 천명하고 있다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1).
피청구인은 정부의 권한에 속하는 중요한 정책을 심의하는 국무위원(헌법제88조 제1항, 제2항, 제94조)이자, 대통령의 통할 하에‘국무회의의 서무, 법령및 조약의 공포, 정부조직과 정원, 상훈, 정부혁신, 행정능률, 전자정부, 정부청사의 관리, 지방자치제도, 지방자치단체의 사무지원ㆍ재정ㆍ세제, 낙후지역 등지원, 지방자치단체간 분쟁조정, 선거ㆍ국민투표의 지원, 안전 및 재난에 관한정책의 수립ㆍ총괄ㆍ조정, 비상대비, 민방위 및 방재에 관한 사무’를 관장하고소속 공무원을 지휘ㆍ감독하는 행정안전부장관으로서(헌법 제96조, 정부조직법 제7조 제1항, 제34조 제1항), 직무수행에 더욱 공익실현의무가 강조된다.
공무원의 공익실현의무는 국가공무원법 제56조 등 법률을 통해 구체화되고있다. 국가공무원법 제56조는“모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를수행하여야 한다.”라고 하여 공무원의 성실의무를 규정하고 있다. 이러한 성실의무는 공무원에게 부과된 가장 기본적이고 중요한 의무로서 최대한으로 공공의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지하기 위하여 전 인격과 양심을 바쳐서성실히 직무를 수행하여야 하는 것을 그 내용으로 한다(대법원 2017. 12. 22.선고 2016두38167 판결).
피청구인은 법률이 정무직으로 지정한 공무원이므로(정부조직법 제12조 제3항), 국가공무원법상의 특수경력직공무원 중 정무직공무원에 해당하고(국가공무원법 제2조 제3항 제1호 나목), 국가공무원법 제56조에 따른 성실의무를부담한다(국가공무원법 제3조 제1항, 제2항).
(나) 재난안전법은“국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.”라고 규정한 헌법 제34조 제6항을 구체화한 것으로, 제4조 제1항에서“국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를신속히 대응ㆍ복구하기 위한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다.”라고 규정하여국가 등의 책무를 정한 이외에, 제6조에서“행정안전부장관은 국가 및 지방자치단체가 행하는 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정한다.”라고 규정하여 피청구인의 권한과 책임을 별도로 규정하고 있다.
재난안전법 제6조는, 2014. 4. 16. 세월호 참사를 겪은 후 그와 같은 비극을되풀이하지 않기 위하여 여러 기관에 분산되어 있던 재난안전 기능을 통합하는 컨트롤타워(control tower)를 구축할 목적으로 도입되었다. 즉, 안전행정부,소방방재청 및 해양경찰청 등에 분산되어 있던 재난안전 기능을 국민안전처로통합하면서 2014. 12. 30. 법률 제12943호로 개정된 재난안전법에 국민안전처장관이 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정하도록 규정하였다가, 2017. 7. 26.법률 제14839호로 정부조직법을 개정할 때 국가 재난에 대한 대응 역량을 강화하고 안전에 대한 국가와 지방자치단체 간 유기적 연계가 가능하도록 국민안전처와 행정자치부를 통합하여 행정안전부를 신설하고, 행정안전부 안에 재난 및 안전 관리를 전담할재난안전관리본부를 설치하면서,위와 같이 행정안전부장관이 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정하도록 한 것이다.
이러한 재난안전법 제6조의 입법경과, 재난안전법상‘재난관리’란 재난의 예방ㆍ대비ㆍ대응 및 복구를 위하여 하는 모든 활동을,‘안전관리’란 재난이나그 밖의 각종 사고로부터 사람의 생명ㆍ신체 및 재산의 안전을 확보하기 위하여 하는 모든 활동을 말하는 점, 정부조직법상 행정안전부의 소관 사항인‘안전 및 재난에 관한 정책의 수립ㆍ총괄ㆍ조정’은 세월호 참사 이전 안전행정부의 소관 사항과 동일하게 규정되어 있는 점을 종합하면, 재난안전법 제6조에따른 피청구인의‘재난 및 안전관리 업무의 총괄ㆍ조정’의 범위가 정부조직법상 소관 사항의 문언과 같이‘정책’적인 부분에 한정된다고 보기는 어렵다. 오히려 재난현장에서 발생할 수 있는 관련 기관의 갈등을 조정하고, 원활한 협력이 이루어질 수 있도록 함으로써 재난관리의 공백이 발생하지 않도록 할 일반적인 조정과 지원의 책임을 포괄한다고 봄이 타당하다. 재난안전법 시행령 제3조의2[별표 1의3]비고 1.에서‘재난관리주관기관이 지정되지 않았거나 분명하지 않은 경우에는 행정안전부장관이 재난관리주관기관을 정한다’고 규정한이유 역시 재난관리의 공백을 방지할 위와 같은 책임에 근거한 것이라고 볼수 있다. 이는 재난안전법 제52조에 따라 재난 현장에서 긴급구조활동을 지휘하는 각급 통제단장의 구체적 지휘권한과 모순되거나 충돌하지 않고, 이를 적극적으로 보장하기 위한 의미를 지닌다.
행정안전부장관의 위와 같은 책임의 이행을 위하여 행정안전부에는 재난안전관리사무를 담당하는 정무직 본부장 1명을 두고 있고(정부조직법 제34조 제3항), 행정안전부장관이 재난정보의 수집ㆍ전파, 상황관리, 재난발생 시 초동조치 및 지휘 등의 업무를 수행할 수 있도록 중앙재난안전상황실이 상시 설치ㆍ운영되고 있다(재난안전법 제18조 제1항 제1호).‘행정안전부와 그 소속기관직제’상, 재난안전관리본부에는 안전정책실, 재난관리실, 재난협력실 및 비상대비정책국을 두고 있고, 재난안전관리본부장 밑에 중앙재난안전상황실장 및안전감찰담당관을 두고 있으며(제16조), 중앙재난안전상황실장은 재난안전 및위기상황 종합관리에 관한 사항, 재난 피해 정보의 수집ㆍ분석ㆍ전파, 위기징후 분석ㆍ평가ㆍ경보발령에 관한 사항 등에 대해 재난안전관리본부장을 보좌하고(제18조 제2항), 재난협력실장은 사회재난 관련 원인ㆍ상황분석 등의 판단을 위한 회의의 운영, 사회재난 분야 재난사태의 선포ㆍ해제에 관한 사항,사회재난 관련 대책 지원 및 업무 협조 등을 분장하고 있다(제23조의2 제3항).
재난안전법과 관련 법률상 인정되는 피청구인의 위와 같은 권한과 책임, 피청구인의 직무수행을 보좌하는 조직과 인력의 운영은 피청구인이 국가공무원법 제56조에 따라 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하였는지 여부를 판단하는 전제이자 준거가 된다.
(2) 판단
(가) 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 2022. 10. 29. 23:20경 받은 메시지에는‘소방대응 2단계’, ‘심정지 환자 약 30 명 추정’등 내용이 포함되어있었다. 피청구인이 1회적 메시지만으로 이 사건 참사로 인한 인명 피해의 규모나 현장의 상황을 명확히 판단하기는 어려웠다고 하더라도, 대규모재난으로인정하여야 할 심각한 재난에 해당한다는 점 내지는 신속한 상황판단이 필요하다는 점에 대해서는 곧바로 인지할 수 있었을 것으로 보인다. 그 직후인23:21경 대통령은‘피청구인을 중심으로’모든 관계부처 및 기관에서 신속한구급과 치료에 만전을 기하라는 취지의 최초 지시를 하기도 하였다.
그러나 피청구인은 그로부터 10분이 지난 23:31경에 이르러 중앙재난안전상황실장 박○○의 전화를 받고서야‘관계기관 협조 얻어 현장상황 신속 파악,본부장 중심으로 행정안전부 필요조치 즉시 시행’을 지시하였다.피청구인은그로부터 18분 동안 아무 대응도 하지 않고있다가 23:49경 재난안전비서관에게 전화를 걸어‘사고현장 파악 및 현장 방문 준비’를 지시하였다. 이는 대통령지시가 언론을 통해 보도된 때보다도 뒤이다.
피청구인은 서울 강남구○○동 자택에서 경기도 일산에 거주하는 수행(운전) 비서가 오기를 기다려 현장으로 출발한 결과 2022. 10. 30. 00:42경 대통령실 위기관리센터에서 열린 대통령 주재 긴급상황점검회의에 직접 참석하지 못하였고, 00:45경에야 이 사건 참사 현장 인근에 도착하였으며, 현장지휘소에도착한 것은 그로부터 다시 20분이 지난 01:05경이었다.
(나) 위 (1)(나)에서 살펴본 재난안전법과 관련 법률상 인정되는 피청구인의재난 및 안전관리에 관한 권한과 책임의 내용, 피청구인의 재난 및 안전관리에관한 직무수행을 보좌하는 조직과 인력의 운영체계, 공무원에 대하여 최대한으로 공공의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지하기 위하여 전 인격과 양심을바쳐서 성실히 직무를 수행할 것을 명하는 국가공무원법 제56조의 취지 등을종합하면, 다수 국민의 생명과 안전이 위협받는 대규모참사가 발생한 경우 재난 및 안전관리 업무를 총괄하는 피청구인은 재난관리의 공백이 발생하지 않도록 시의적절한 조치를 취하여 국민의 생명과 신체보호에 만전을 기하여야하며 이는 피청구인에게 부과된 가장 기본적이고 중요한 의무인 성실의무의내용을 이룬다고 할 것이다.
피청구인의 재난 및 안전관리 업무의 총괄ㆍ조정 등 직무수행이 반드시 중앙재난안전상황실 또는 재난현장에서 이루어져야 하는 것은 아니지만, (가)항과 같은 피청구인의 사후대응은 총괄ㆍ조정의 직무를 성실히 수행한 것으로보기 어렵고, 긴급상황에서 재난 및 안전관리 총괄 조정 책임자에게 기대되는모습이라고 볼 수 없으며, 평균적 공무원의 시각에서 보더라도 상식에 부합한다고 보기 어렵다.
앞서 살핀 것과 같이 피청구인은 이 사건 참사 발생을 인지함과 동시에 재난의 심각성과 긴급성을 인식할 수 있었다. 그렇다면 피청구인으로서는 즉시재난에 관한 모든 정보가 수집되고 주요 관계기관과의 직통 연락망이 구축된상황실(중앙재난안전상황실 서울상황센터)로 이동하거나, 상황실 이동이 여의치 않고 현장을 직접 살펴야 할 필요성이 있는 경우에는 최대한 신속하게 재난 현장으로 이동하되 관련기관과의 직통 연락망을 확보하고, 실시간 현황 보고를 받으며, 필요한 조치를 파악하여야 한다. 이를 통하여 국가적 역량을 총동원하여 신속하고 적절한 관계기관의 재난 대응이 이루어질 수 있도록 조정과지원을 함으로써 재난관리의 공백이 발생하지 않도록 전력을 다하여야한다.
특히, 앞서 살핀 것처럼 행정안전부에는 행정안전부장관이 재난관리의 컨트롤타워의 역할을 할 수 있도록 재난안전관리본부의 조직이 충실하게 갖추어져있다.행정안전부장관이 재난정보의 수집ㆍ전파, 상황관리,재난발생 시 초동조치 및 지휘 등의 업무를 수행할 수 있도록 중앙재난안전상황실이 상시 설치ㆍ운영되고 있으므로, 이 사건 참사 발생 이후 중앙재난안전상황실장 박○○의 피청구인에 대한 최초 보고가 있었던 2022. 10. 29. 23:31경부터는 적합한상황판단과 재난관리의 공백 방지를 위한 초동조치 및 지휘를 위해 중앙재난안전상황실과의 긴밀하고 지속적인 소통이 필요하였다. 또 같은 날 23:55경에는 이미 재난안전관리본부장이 간부들과 상황판단회의를 하고 있었고, 2022.10. 30. 00:12경에는 재난안전관리본부장이 피청구인에게 상황보고를 하였으므로, 이를 기초로 피청구인의 판단과 대응이 구체화되었어야 한다.
그럼에도 피청구인은 수행(운전) 비서를 기다리는 동안 소방청장 직무대리,서울경찰청장, 재난안전관리본부장과 한 단 몇 통의 통화로 재난에 대처하였다고 주장한다.
피청구인은 2022. 10. 29. 23:55경 서울경찰청장과 처음 통화하여,‘현장 지휘등 신속히 필요한 조치’를 하라고 하였는데, 긴급구조지원기관인 경찰에‘현장지휘’를 언급한 것이 적절한지는 별론으로 하고, 중앙재난안전상황실을 통한정보 수집을 통해 현장의 상황을 구체적으로 파악하였다면, 위와 같은 원론적지시를 하는 데 그쳤을 것으로 보기 어렵다.
또 피청구인은 2022. 10. 30. 00:03경 긴급구조를 총괄ㆍ조정하는 소방청장직무대리와 처음 통화하여‘정부 차원에서 현장활동을 지원해 줄 수 있는 방안’을 물었다. 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 바로 그 시점에 상황관리 및 초동조치의 전제로서 중앙재난안전상황실을 통해 수집한 정보를 바탕으로 확인ㆍ점검하였어야 할 사항을 사상자의 이송이 이루어지고 있었던 시점에이르러 물은 것이다. 이에 대해 소방청장 직무대리가 현장 방문 외에 특별한지원요청을 하지 않았다고 하나, 당시 사상자의 신속한 이송이 중요한 상황이었던 점을 고려하면 피청구인이‘가용자원을 총 동원하여 신속한 인명구조 및구급활동에 최선을 다하라’는 원론적 지시에 그친 것은 재난관리에 대한 주의를 다하지 못한 것이라고 볼 것이다.
또 이 사건 참사가 휴일 심야에 발생하여 상황실이나 참사 현장으로 이동하는 데 어려움이 있었을 가능성, 상황실 근무자와 긴급구조기관ㆍ긴급구조지원기관 사이의 원활한 소통에 어려움이 있었을 가능성을 고려한다고 하더라도,피청구인이 즉각적이고 신속한 의사소통을 위해 적극적으로 노력한 사실을 찾기 어렵고, 피청구인의 지극히 원론적 지시는 현장의 구체적 위험에 관한 인식이나 급박한 위험에 대처할 수 있도록 하는 지도적 내용을 포함하고 있다고보기 어려우며, 대통령의 지시 내용과 비교하여 보더라도 대통령의 지시를 보다 구체화하려 노력한 부분이 있다고 보기 어렵다.
(다) 결국, 피청구인은 이 사건 참사 발생을 인지한 때로부터 현장 인근, 현장지휘소 도착까지 약 85분에서 105분이라는 귀중한 시간을, 행정안전부장관으로서 인명피해를 줄이기 위하여 당연히 발휘하였어야 할, 재난 및 안전관리업무수행에 대한 전념성 내지 재난 상황 해결에 대한 의지나 노력을 보이지아니한 채, 최소한의 원론적 지휘에 허비하여 행정안전부는 물론 국가에 대한국민적 신뢰를 손상시켰다.
이로써 피청구인은 국가공무원법 제56조가 규정한 공무원의 성실의무를 위반하였다.
나. 국가공무원법상 품위유지의무 위반
(1) 품위유지의무
품위유지의무의 내용이나, 발언 등 표현행위가 품위손상행위에 해당하는지여부에 신중한 판단이 필요하다는 점에 대해서는 법정의견에 동의한다.
다만 이 사건 참사는 종래 발생한 적이 있는 다중밀집 인명피해 사고의 경우와 비교해서는 물론 역대 사회적 재난 사례를 모두 살피더라도 손에 꼽을정도로 인명피해의 규모가 컸을 뿐만 아니라, 참사 발생 장소가 번화가 중심의누구나 이용이 가능한 개방된 도로였고, 평범한 사람들이 일상의 행복을 누리던 순간 뜻밖의 사고에 휩쓸려 약 1시간에 걸쳐 구조를 기다리다 사상(死傷)한 점에서, 참사의 피해자나 그 가족은 물론 전 국민에게 큰 충격과 상처를 남긴 사회재난이다. 또한 참사 현장이나 인근에 모인 인파가 많았던 만큼 참사발생 직후부터 참혹한 광경을 촬영한 동영상이 빠르게 널리 퍼지고 참사 발생원인에 관하여 확인되지 않은 여러 소식이 소셜 미디어(social media)를 통해퍼져 나감에 따라, 참사 원인이나 경과에 관하여 국민의 관심이 극도로 높았고반복되는 대규모 사회적 재난에 대한 근본적 재발방지대책이 요구되는 상황이었다. 이와 같은 사회적 분위기에 대해서는 피청구인 역시 충분히 인식할 수있었다. 피청구인은 국무위원이자 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정할 책임이 있는 주무장관으로서 이 사건 참사의 원인과 경과를 밝혀 재발방지대책을 세우는 것은 물론 실의에 빠진 유가족과 국민을 위로하고 지원하여야 하는위치에 있으므로, 피청구인에게는 이 사건 참사에 관하여 누구보다 정제되고신중한 발언이 요구되었고, 이는 피청구인의 사후발언이 국가공무원법상 품위유지의무를 위반한 것인지 여부를 판단할 때 고려할 필요가 있다.
(2) 판단
(가) 피청구인의 발언 내용은 법정의견에서 인정한 것과 같다. 피청구인의발언 가운데, 중대본 및 중수본 설치ㆍ운영에 관한 부분, 압사ㆍ피해자 등 용어 사용에 관한 부분, 유족 명단에 관한 부분이 각 품위손상행위에 해당하지않는다는 점 역시 법정의견에 동의한다. 다만 이 사건 참사원인, 골든타임, 재난관리주관기관에 관한 부분은 아래와 같은 이유로 품위손상행위에 해당한다고 본다.
(나) 이 사건 참사 원인에 관한 피청구인의 발언은 참사 직후 긴급 현안 브리핑에서 이루어진 것이다. 피청구인은 재난 및 안전관리 업무를 총괄하는 지위에 있으므로 피청구인이 언론보도를 전제로 한 브리핑 현장에서 이 사건 참사에 관하여 한 발언은 정부의 공식적 입장으로 평가될 수밖에 없고, 피청구인은 이 사건 참사에 관한 국민적 관심을 고려하여 신중한 답변을 하였어야 한다. 특히 참사의 원인이나 경과는 정책 결정 등 의견표명과 무관한 객관적 사실 인정의 문제이므로 발언 시점에서 확인 가능한 정보에 기초하여 국민의 입장에서 오해가 발생하지 않도록 주의 깊게 발언하였어야 한다.
그런데 피청구인은 종전 이태원 핼러윈 행사의 다중밀집상황을 정확히 파악하지 못하였음에도,‘그전과 비교했을 때 특별히 우려할 정도로 많은 인파가모였던 것은 아니’라는 취지로 말하였고, 이는 이태원역 승ㆍ하차 인원이나 생활인구 통계 등을 통해 사후적으로 확인된 객관적 사실에 부합하지 않는 것이었으며, 피청구인이 참사 발생 직후인 2022. 10. 30. 00:45경 이 사건 참사 현장인근에 도착하여 현장의 혼란스러운 상황을 눈으로 본 바 있음을 고려하면, 경험적 사실에 기초한 것이었다고 평가하기도 어렵다. 이로써 피청구인은 참사의 원인이 된 다중밀집상황에 관하여 국민이 오인할 만한 발언을 하였고, 이는참사 직후 소셜 미디어를 통해 퍼져나간 확인되지 않은 소문과 결합하여 다중밀집 이외의 다른 원인에 의하여 인명피해가 발생한 것이 아닌가 하는 의혹까지 일으킬 수 있는 것이었다.
또한 피청구인은 이 사건 참사가‘경찰이나 소방 인력을 미리 배치함으로써해결될 수 있었던 문제는 아니었다’는 취지로 말하였으나, 이 사건 참사가 발생하기 직전 주말의 이태원 지구촌 축제나 여러 주최자 있는 지역축제ㆍ행사,각종의 대규모 집회ㆍ시위의 혼잡 관리의 사례에 비추어 보면, 이러한 발언이피청구인의 의견이라고 하더라도 피청구인의 지위에서 할 수 있는 공적 발언에 요구되는 최소한의 객관적 근거에 기초한 것이라고 보기 어렵다. 경찰이나소방의 인력 배치를 통한 극심한 다중밀집의 방지, 인파의 흐름 통제, 신속한구조조치, 구급차 등 비상차량의 동선 확보, 현장 상황의 신속한 보고ㆍ전파등 일반적인 다중밀집 행사에 적용될 수 있는 사고 예방 및 수습조치가 이 사건 참사 현장에서는 효과가 없었을 것이라고 볼 만한 어떠한 근거를 가지고위와 같은 발언을 하였는지 의문이다.
결국 피청구인은 참사의 경위나 원인 등이 밝혀지지 않은 재난수습초기 단계에서 기초적 사실관계에 관한 확인이나 객관적 분석에 근거하지 않고, 국민이 참사 발생의 원인을 오인하게 하거나, 피해 발생 및 확대에 관한 경찰이나소방공무원의 의무나 책임을 회피하는 것으로 비춰질 수 있는 발언을 하였으며, 이는 재난 및 안전관리 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시키는 품위손상행위에 해당하므로 피청구인은 국가공무원법 제63조를 위반하였다.
위와 같은 발언을 한 다음 날 피청구인은 설명자료를 배포하여 국민이 염려할 발언을 한 데 유감을 표시하였으나 이미 실추된 신뢰를 회복하기에 충분한내용을 담고 있다고 보기 어렵다.
(다) 재난 상황에서‘골든타임’이라는 말은 보통 재난 발생 초기 인명을 구조할 수 있는 금같이 귀중한 시간이라는 의미로 사용되고, 골든타임에 관한 피청구인의 발언은, 피청구인이 2022. 10. 29. 23:20경 이 사건 참사 발생을 인지하기 이전에, 또는 피청구인이 2022. 10. 30. 00:45경 이 사건 참사 현장에 도착하기 이전에 이미 인명 구조가 가능한 시간이 지난 상태였다는 의미로 이해된다.
피청구인의 발언은 이 사건 참사의 진상규명과 재발방지를 위한 국정조사기관보고에서 증인으로서 한 것으로, 피청구인이 재난 및 안전관리 업무를 총괄하는 지위에 있다는 점 및 이 사건 참사 발생 이후 두 달 가량이 지나 이 사건 참사 발생의 경과에 대한 조사가 상당한 정도로 진행되고 있었던 점을 고려하면, 정부의 공식적인 입장으로 받아들여지는 것이었다.
그런데 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 때는 이 사건 참사 현장에서 피해자들의 눌림과 끼임이 해소될 무렵으로 구조가 본격화되는 때였고, 이사건 참사의 사망자들의 정확한 사망시각이나 생존자들의 개별 구조 시점을현재까지도 명확히 특정하기 어려운 점을 고려하더라도 피청구인이 이 사건참사 현장에 도착한 때는 아직 중증환자 이송이 계속되고 있던 시점이었던 것으로 보이므로, 인명을 구조할 수 있는 시간이 지났다는 취지의 피청구인의 발언은 객관적 사실에 부합하는지 의문이다.
즉 피청구인은 이 사건 참사의 경위를 밝히고자 이루어진 국정조사 과정에서 이 사건 참사의 주요 경위와 관련된 객관적 근거가 없는 사실을 정부의 공식적 입장으로 오인될 수 있도록 발언하였고, 여기에 피청구인의 책임 회피 의도가 전혀 없었다고 보기 어렵다. 피청구인은 이 사건 참사의 피해자나 유가족은 물론 국민의 재난 및 안전관리 행정에 관한 신뢰를 실추시키는 품위손상행위를 하여 국가공무원법 제63조를 위반하였다.
피청구인은 문제된 발언 후에‘자신이 골든타임을판단할 자격이 없음에도 성급하게 발언하였다’는 취지로 사과하였으나, 이는 이미 실추된 신뢰를 회복하기에 충분한 내용을 담고 있다고 보기 어렵다.
(라) 이 사건 참사와 같은 다중밀집으로 인한 인명 피해 사건은 재난안전법시행령 제3조의2[별표 1의3]에 명시되어 있지 않은 재난이므로 행정안전부장관이 재난관리주관기관을 정해야 하는 재난에 속하고, 법령상 재난관리주관기관 지정의 방법은 규정되어 있지 아니하다. 피청구인은 2022. 10. 30. 01:50경국무총리 주재 긴급대책회의에 참석하여‘행정안전부를 중심으로 수습하겠다’고 하였다.
2022. 12. 27. 국정조사 1차 기관보고에서 국정조사 위원이‘긴급구조와 관련하여 중수본의 역할이 있고, 행정안전부의 책임이 있다’는 전제에서‘이 사건참사의 재난관리주관기관의 장이 누구라고 생각하는지’를 묻자, 피청구인은‘재난관리주관기관은 따로 정해진 바가 없다’고 대답하였고, 이에 국정조사 위원이‘(행정안전부 중심 대응에 관한) 대통령 지시를 고려하면 행정안전부장관이 아니냐’고 재차 질문하자, 피청구인은‘주관기관은 시행령에 정해져 있다’고대답을 회피하였다. 국정조사 위원이 재난관리주관기관 지정의 근거법령인‘재난안전법 시행령 제3조의2[별표1의3]’을 특정하고 대통령 지시를 다시 상기시키며 피청구인이 재난관리주관기관의 장이 아닌지 물었음에도, 피청구인은‘주관기관은 없다’는 답변을 반복하였다.
이와 같은 피청구인의 답변은 이 사건 참사로부터 2달 가까이 경과한 시점에서도 재난안전법상 재난관리주관기관의 의미나 역할 내지 같은 법 시행령상재난관리주관기관 지정의 의미를 명확히 인식하지 못한 데 기인하였거나, 이사건 참사에 대하여 재난관리주관기관의 장으로서 부담하는 책임을 회피하려는 의도에 따른 것으로, 재난 및 안전관리 행정에 관한 국민의 신뢰를 실추시킨 것이라고 본다. 설령 피청구인이 국정조사에서 순간의 곤혹을 피하기 위하여 한 발언이라고하더라도, 재난관리주관기관의 장으로서 이 사건 참사 수습경과를 오인하게 할 만한 발언을 한 점에 대하여 단지 부적절하다고만 평가하기 어렵다. 이는 이 사건 참사 대응과정의 사실관계에 관한 국민의 혼란을 초래한 것이어서 여전히 품위손상행위에 해당한다고 본다. 따라서피청구인은 국가공무원법 제63조를 위반하였다.
다만 2023. 1. 6. 국정조사 2차청문회에서 한 피청구인의 재난관리주관기관에 관한 발언은 내용상 다소 불분명한 부분이 있다고 하더라도, 피청구인의인식이나 행정안전부의 사고 수습경과에 비추어 거짓이라거나 책임을 회피하기 위한 것이라고 보기 어렵다.
즉, 국정조사 위원의‘2022. 10. 29. 23:20경 재난관리주관기관 지정 여부’에대한 질문에 피청구인이‘정하지 않았다’고 답변한 것은, 국정조사 위원이 특정한 시점에 대한 것이다. 피청구인은 그 시점에 비로소 이 사건 참사 발생을인지하였고, 스스로 상황을 판단하거나 행정안전부 내부의 상황판단회의 결과를 보고받은 바 없었으므로, 피청구인의 발언이 객관적 사실에 반한다고 보기어렵다. 이어서 국정조사 위원이 행정안전부 중앙재난안전상황실장의 발언을인용하며‘피청구인이 법령을 위반하여 재난관리주관기관을 지정하지 않은 것이 아니냐’는 취지로 질문하자‘그래서 행정안전부가 재난관리주관기관이 된것’이라는 취지로 답변하고, 계속하여‘바로 정했다’는 등의 답변을 이어간 것은, 국정조사 위원이‘예, 아니오’로 답변할 것을 요구하는 등 충분한 답변이어려운 상황에서‘행정안전부가 어느 시점 이후로는 재난관리주관기관이 담당하는 재난대응, 수습의 업무를 실질적으로 담당하였다’는 취지였던 것으로 보이며, 이는 현재까지 피청구인의 일관된 주장에 부합한다. 따라서 피청구인의국정조사 2차 청문회에서 한 발언이 정돈되지 못하여 이해하기 어려운 부분이있다고 하더라도 피청구인의 기억에 반하는 진술로서 위증에 해당한다거나 품위손상행위에 해당한다고 보기는 어렵다.
다. 피청구인을 파면할 것인지 여부
피청구인은 재난안전법상 재난 및 안전관리 업무에 관한 총괄ㆍ조정 책임에 기초한 상황관리, 초동조치 및 지휘 등의 직무를 성실히 수행하지 아니하여‘국민 전체에 대한 봉사자’로서 국가공무원법 제56조를 위반하였고, 이 사건참사원인, 골든타임, 재난관리주관기관에 관한 발언을 통해 재난 및 안전관리행정에 관한 국민의 신뢰를 실추시키는 품위손상행위를 하여 국가공무원법 제63조를 위반하였다.
그러나 헌법재판소법은 제53조 제1항에서“탄핵심판 청구가 이유 있는 경우에는 헌법재판소는 피청구인을 해당 공직에서 파면하는 결정을 선고한다.”라고 규정하고 있는데, 피청구인의 책임에 상응하는 헌법적 징벌의 요청 및 침해된 헌법질서를 회복하고 헌법을 수호하기 위한 탄핵심판의 제도적 기능에 비추어 보면,‘탄핵심판청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위배가 있는 때를 말한다.
피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 이후 원론적이고 미흡한 지시에 그쳤다고 하더라도, 재난안전관리본부장을 중심으로 필요한 조치를 하라는 지시에 따라 재난안전관리본부장과 소속 간부들이 상황판단회의를 거쳐 행정안전부가 이 사건 참사를 수습해야 한다는 취지를 피청구인에게 보고하였고, 실제행정안전부가 이 사건 참사의 수습을 위한 업무를 담당하였으며, 중앙재난안전상황실은 재난정보 수집ㆍ전파 등 업무를 수행하였다. 나아가 피청구인의현장지휘소‘소방 현장 상황판단회의’참여 및 그 이후의 국무총리 주재 긴급대책회의 참석, 대통령 주재 2차 긴급상황점검회의 참석과 중대본 가동 등 이사건 참사 발생 이후의 재난관리 및 복구 상황을 전반적으로 고려할 때, 피청구인이 직무수행을 현저히 태만하게 하는 정도에 이르러 행정안전부의 재난및 안전관리 업무에 장애를 초래하였다고 단정하기는 어렵다.
또 피청구인의 위 발언들은 취재기자의 질문에 대한 대답 또는 국정조사 위원의 질문에 대한 대답 과정에서 수동적으로 이루어진 것으로, 피청구인이 적극적으로 이 사건 참사의 원인이나 경과를 왜곡할 의도로 위와 같은 발언을하였다고 보기는 어렵다. 또 피청구인은 이 사건 참사원인이나 골든타임에 관한 발언 이후 해명 및 사과를 하였다. 그것이 이미 실추된 신뢰를 회복하기에충분한 것은 아니라고 할지라도, 피청구인이 발언의 문제점을 인식하였음을밝히고 유사한 발언을 더 이상 하지 않은 점, 피청구인은 국정조사 2차 청문회이후 재난관리주관기관의 지정이나 역할에 관해 비교적 일관된 인식을 드러낸점을 참작할 필요가 있다. 그 밖에 피청구인의 발언들이 이 사건 참사 발생 자체나 사후대응과 직접 관련되어 있지는 않다는 점도 고려할 필요가 있다.
그렇다면, 피청구인의 사후대응과 일부 발언이 국가공무원법을 위반한 것이기는 하나, 피청구인의 법률 위반 행위가 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나해악의 정도가 중대하여 피청구인에게 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도에 이르렀다고 보기는 어려우므로, 피청구인의 파면을 정당화하는 사유가 존재한다고 볼 수는 없다.

9. 재판관 정정미의 별개의견
나는 피청구인의 사전 예방조치 및 사후 대응이 헌법이나 재난안전법, 재난안전통신망법, 국가공무원법을 위반하였다고 보지 않는다는 점에서는 법정의견과 견해를 같이 한다. 특히 피청구인이 2022. 10. 29. 23:20경 이 사건 참사발생을 인지한 이후 2022. 10. 30. 00:45경 이 사건 참사 현장 인근에 도착하기까지 취한 사후 대응이 재난 및 안전관리 총괄 조정 책임자에게 기대되는 모습에 다소 미치지 못하였다하더라도, 그것이 정부의 정책과 행정에 대한 공적신뢰를 현저히 해할 정도로 직무를 불성실하게 수행한 경우로서 국가공무원법제56조가 규정한 성실의무 위반에 해당한다고 보기는 어렵다고 생각한다.
그러나 피청구인의 사후발언 중 일부 즉 이 사건 참사원인 및 골든타임에관한 발언과 재난관리주관기관에 관한 일부 발언 부분은, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 별개의견과 같이, 품위유지의무 위반에 해당하여국가공무원법 제63조를 위반하였다고 본다.
공직자가 하는 말의 무게는 그가 가진 권한의 크기에 비례한다. 임명권자와국민의 신임이 클수록 짊어져야 할 믿음의 부담 역시 커지는 것이다. 행정안전부장관은 국가기관과 지방자치단체가 행하는 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정할 뿐만 아니라(재난안전법 제6조), 중요정책수립에 관하여 경찰청 및 소방청의 장을 직접 지휘하며(정부조직법 제7조 제4항), 지방자치법, 국가경찰과자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률, 소방기본법 등에 따라 지방자치단체 및경찰, 소방의 권한이나 인사, 조직 등에 막강한 영향력을 행사한다. 국민은 행정안전부장관이 그 권한을 어떻게 행사할 것인가, 어떤 마음가짐으로 직무에임하는가를 가늠하기 위하여 그 말 한마디 한마디에 귀를 기울인다. 행정안전부장관이 국민과 언론이 지켜보는 가운데에서 하는 언행은 국민의 생각과 사회 분위기에 보통의 공무원의 그것과 비교할 수 없는 큰 반향을 일으킨다. 국민은 피청구인이 국민의 안전을 책임지는 장관으로서‘다시는 이러한 참사가발생하지 않도록 하기 위하여 어떤 방법으로 국민의 생명과 안전을 보호할 것인가’를 우선순위로 두고 직무에 임할 것을 기대하였을 것이다. 그런데 이 사건 참사 발생 이후에 그 원인과 대처의 적절성이 논란이 된 와중에 피청구인이 한 발언은, 위와 같은 우선순위를 고려한 태도라기보다는, 이 사건 참사의책임을 회피하는 데 연연하는 것으로 보일 수 있는 언행이었다. 이는 참사의피해자와 유족들뿐만 아니라‘정부가 국민의 생명과 안전을 지키기 위해 최선을 다하리라’고 믿고 기대하는 일반 국민에게도 커다란 실망감을 안겨주는 것이었다. 피청구인의 이러한 언행은 단지 부적절한 정도를 넘어서는 것으로서재난 및 안전관리 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시키는 품위손상행위이고,이로써 피청구인은 국가공무원법 제63조를 위반하였다고 본다.
다만 이 사건과 같은 품위유지의무 위반만으로는 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악의 정도가 중대하여 피청구인에게 간접적으로 부여된 국민의신임을 박탈할 정도에 이르렀다고 하기는 어렵다고 본다.
결론적으로, 피청구인은 이 사건 참사 발생 이후 일부 발언을 통한 품위손상행위로 국가공무원법 제63조를 위반하였으나, 그 법 위반행위가 중대하여피청구인의 파면을 정당화하는 사유가 존재한다고 보기는 어려우므로 이 사건심판청구를 기각하여야 한다.
pansiMatt: 1. 행정각부의 장의 탄핵 요건
2. 2022. 10. 29. 이태원에서 발생한 다중밀집으로 인한 인명피해사고(이하 ‘이 사건 참사’라 한다)와 관련하여, 피청구인의 사전 예방 조치가 헌법이나 법률을 위반하였는지 여부(소극)
3. 피청구인의 사후 재난대응 조치가 헌법이나 법률을 위반하였는지 여부(소극)
4. 피청구인의 사후 발언이 품위유지의무 위반에 해당하여 탄핵사유가 인정되는지 여부(소극)
decisionGst: 1. 헌법재판소법 제53조 제1항이 규정한 ‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위반이 있는 경우를 말한다. 행정각부의 장에 대한 파면 결정이 가져오는 국가적 손실이 경미하다고 보기는 어렵다. 다만 대통령과 비교할 때, 파면의 효과에 근본적인 차이가 있으므로, ‘법 위반 행위의 중대성’과 ‘파면 결정으로 인한 효과’ 사이의 법익형량을 함에 있어 이 점이 고려되어야 한다. 
2. ‘재난 및 안전관리 기본법’(이하 ‘재난안전법’이라 한다) 시행령은 재난관리주관기관이 없는 경우 행정안전부장관이 사후에 이를 지정할 수 있도록 한 것으로, 재난관리주관기관을 이 사건 참사 발생 전에 미리 지정하지 않았다고 하여 재난안전법을 위반한 것으로 보기 어렵다. 또 이 사건 참사 당시 적용된 ‘제4차 국가안전관리기본계획’과 ‘2022년 행정안전부 집행계획’은 법령에 따라 피청구인이 행정안전부장관으로 임명되기 전에 이미 작성된 것으로, 피청구인이 위 계획을 수정ㆍ변경하지 않았다는 이유로 위법하다고 볼 수 없다. 나아가 피청구인은 이 사건 참사 발생 전부터 재난안전법 제66조의11에 근거해 대규모ㆍ고위험 축제에 대해 예방, 대비를 하였으므로, 다중밀집사고 자체에 대한 예방, 대비가 전혀 없었다고 보기 어렵고, 세계 각국의 압사 사고 양상이나 다중밀집사고 예방 지침과 매뉴얼도 주최자 있는 행사나 직접적 관리자가 있는 구조물 내지 시설물 등과 관련되어 있으며, 다중밀집사고의 위험성이나 참사 당일 위험징후에 대하여 행정안전부나 피청구인에게 별도로 보고되지 않았으므로 피청구인에게 사전에 중앙재난안전대책본부(이하 ‘중대본’이라 한다), 중앙사고수습본부(이하 ‘중수본’이라 한다)를 설치하는 등 예방조치를 취할 것을 요구하기는 어렵다. 그 밖에 재난안전통신망은 2021. 5.경 개통되었고, 재난안전통신망 구축ㆍ운영의 책임과 사용의 책임은 구분되므로, 피청구인이 재난안전통신망 구축ㆍ운영의무를 위반하였다고 보기 어렵다. 결국, 피청구인이 사전 재난예방과 관련하여, 헌법 제34조 제6항, 재난안전법 제4조 제1항, 제6조, 제22조, 제23조, 제25조의2, 제34조의8, 재난안전통신망법 제7조, 제8조를 위반하였다고 보기 어렵고, 나아가 헌법 제7조 제1항, 제10조, 국가공무원법 제56조를 위반하였다고 볼 수 없다.
3. 피청구인이 이 사건 참사 발생 사실을 인지한 후 처음 보고받은 내용에만 기초하여 재난의 원인과 유형, 피해 상황 및 규모 등을 제대로 파악하고 재난대응 방안을 결정하기에는 한계가 있었고, 현장지휘소에서 소방재난본부장으로부터 상황 보고를 받았을 당시에는 긴급구조가 마무리되지 않아서 여전히 재난 원인과 유형, 피해 상황 및 규모 등이 명확히 파악되지 않았다. 이 사건 참사 발생 후 이루어진 초동조치를 살펴보면 중대본과 중수본이 수행하는 역할 내지 기능이 일정 부분은 실질적으로 수행되었고 중수본에서 할 수 있었던 재난대응이 중대본 운영의 형태로 이행되었다. 따라서 중대본과 중수본의 설치·운영에 관한 피청구인의 판단이 현저히 불합리하여 사회적 타당성을 잃은 정도에 이르렀다고 보기 어렵다. 한편 긴급구조통제단장에 의한 현장지휘 및 긴급구조지원기관과의 협력이 법령이 정한 바에 따라 원활하게 이루어지지 않았다고 하더라도, 피청구인이 소방청장 직무대리 등으로부터 특별한 협력요청을 받은 사실이 없었던 이상, 보다 적극적ㆍ구체적인 현장지휘ㆍ감독에 나아가지 않았다는 이유로 총괄ㆍ조정의무를 이행하지 않은 것으로 볼 수 없다. 나아가 중앙재난안전상황실의 설치ㆍ운영 및 국가재난관리시스템의 구축ㆍ운영에 관한 재난안전법을 위반하였다고 보기도 어렵다. 또 이 사건 참사 발생 당시 주최자 있는 지역축제에 적용되는 안전관리계획의 수립ㆍ점검, 매뉴얼 등을 유추 적용할 수 있는지에 관한 확립된 기준이 없어 체계적 대응이 어려웠으며, 피청구인이 참사 현장으로 이동하는 과정에서 지시 및 협력요청을 계속한 점을 고려할 때, 피청구인이 성실의무를 위반하였다고 보기 어렵다. 그 밖에 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호하기 위한 조치가 필요한 상황이었음에도 피청구인이 아무런 보호조치를 취하지 않거나, 적절하고 효율적인 보호조치가 분명히 존재하는 상황에서 피청구인이 이를 이행하지 않은 것이 명백한 경우에 해당하지 않으므로, 헌법상 기본권 보호의무를 위반하였다고 볼 수도 없다. 결국 피청구인의 사후 재난대응 조치가 헌법 제34조 제6항, 재난안전법 제4조 제1항, 제6조, 제14조, 제15조, 제15조의2, 제18조, 제74조를 위반하였다고 보기는 어렵고, 나아가 헌법 제7조 제1항, 제10조, 국가공무원법 제56조를 위반하였다고 볼 수 없다.
[재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 별개의견 요지]
피청구인의 재난 및 안전관리 업무의 총괄ㆍ조정의 책임은, 재난관리의 공백이 발생하지 않도록 할 일반적인 조정과 지원의 책임을 포괄하고, 피청구인의 직무수행을 위해 행정안전부에는 재난안전관리본부 및 중앙재난안전상황실이 설치되어 있으며, 이는 피청구인의 성실의무 위반 여부 판단의 준거가 된다. 피청구인은 이 사건 참사를 보고받을 당시 대규모재난으로 인정하여야 할 심각한 재난에 해당한다는 점 내지는 신속한 상황판단이 필요하다는 점에 대해서 곧바로 인지할 수 있었을 것임에도, 일산에 거주하는 수행비서를 기다려 이 사건 참사 현장 및 현장지휘소로 이동하는 85분에서 105분 동안 전화 몇 통으로 원론적 지시를 하는 데 그쳤다. 이러한 대응과정을 보면 피청구인이 총괄ㆍ조정의 직무를 성실히 수행한 것으로 보기 어렵다. 이는 긴급상황에서 재난 및 안전관리 총괄 조정 책임자에게 기대되는 모습이라거나, 평균적 공무원의 시각에서 상식에 부합한다고 보기 어렵고, 행정안전부는 물론 국가에 대한 국민적 신뢰를 손상시킨 것이며, 피청구인은 이로써 국가공무원법 제56조가 규정한 공무원의 성실의무를 위반하였다. 
4. 표현행위가 품위손상행위로서 탄핵사유가 되는지 여부는 신중한 판단이 필요하다. 피청구인의 발언 중 참사 원인과 골든타임에 관한 발언이 부적절한 점은 인정되나, 이러한 발언들은 수동적 답변으로서, 참사 원인이나 경과를 왜곡할 의도가 있었던 것이라고 보기 어렵고, 피청구인이 해명ㆍ사과한 점 등을 종합하면, 그로 인해 재난 및 안전관리 업무에 관한 국민의 신뢰가 현저히 실추되었다거나 파면을 정당화할 정도로 재난 및 안전관리 행정의 기능이 훼손되었다고 보기 어려우므로 탄핵사유가 인정되지 않는다.
[재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 별개의견 요지] 
이 사건 참사원인에 관한 피청구인의 발언은 사후적으로 확인된 객관적 사실에 부합하지 않고, 피청구인의 경험적 사실에 기초한 것이라고 보기 어려우며, 피청구인의 지위에서 할 수 있는 공적 발언에 요구되는 최소한의 객관적 근거에 기초한 것이라고 보기 어렵다. 골든타임에 관한 피청구인의 발언은 객관적 사실에 부합하는지 의문이고, 피청구인의 책임 회피 의도가 없었다고 보기 어렵다. 재난관리주관기관에 관한 피청구인의 1차 기관보고에서의 발언은 피청구인이 재난안전법령의 의미를 명확히 인식하지 못한 데 기인하였거나 책임을 회피하려는 의도에 따른 것이다. 따라서 위 발언들은 재난 및 안전관리 행정에 관한 국민의 신뢰를 실추시킨 것으로서 국가공무원법 제63조를 위반한 품위손상행위에 해당한다. 
다만 앞의 성실의무 위반과 이 부분 품위유지의무 위반만으로는 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악의 정도가 중대하여 피청구인에게 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도에 이르렀다고 보기는 어려우므로 파면을 정당화할 사유가 존재한다고 볼 수 없다.
[재판관 정정미의 별개의견 요지]
법에 따라 지방자치단체, 경찰, 소방의 권한 등에 막강한 영향력을 행사하는 행정안전부 장관의 언행은 보통의 공무원의 그것과는 비교할 수 없는 큰 반향을 일으킨다. 피청구인의 발언 중 참사원인, 골든타임에 관한 발언 및 재난관리주관기관에 관한 일부 발언은 참사의 피해자, 유족, 일반 국민에게 큰 실망감을 안긴 것은 물론 재난 및 안전관리 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시키는 품위손상행위에 해당하나, 품위유지의무 위반만으로는 법 위반행위가 중대하여 파면을 정당화할 사유가 존재한다고 볼 수는 없다.
refrnPrvsn: 헌법 제7조 제1항, 제10조, 제34조 제6항, 제65조
헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것) 제53조 제1항
재난안전법(2013. 8. 6. 법률 제11994호로 개정되고, 2023. 5. 16. 법률 제19406호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항
재난안전법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정된 것) 제6조, 제14조, 제18조, 제74조
재난안전법(2013. 8. 6. 법률 제11994호로 개정된 것) 제15조
재난안전법(2014. 12. 30. 법률 제12943호로 개정된 것) 제15조의2
재난안전법(2017. 1. 17. 법률 제14553호로 개정된 것) 제22조, 제23조
재난안전법(2022. 1. 4. 법률 제18684호로 개정되고, 2023. 1. 17. 법률 제19213호로 개정되기 전의 것) 제25조의2
재난안전법(2021. 6. 8. 법률 제18206호로 개정된 것) 제34조의8
재난안전통신망법(2021. 6. 8. 법률 제18206호로 제정된 것) 제7조, 제8조
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제56조, 제63조
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 655
헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1, 판례집 29-1, 1, 21
3. 헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등, 판례집 20-2하, 960, 974-975
헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1, 판례집29-1, 1, 37
대법원 2017. 12. 22. 선고 2016두38167 판결, 공2018상, 329
4. 대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두20079 판결, 공2013하, 1804
대법원 2017. 11. 9. 선고 2017두47472 판결, 공 2017하, 2345
event: 청 구 인 국회
소추위원 국회 법제사법위원회 위원장
대리인 1. 법무법인 상록
담당변호사 장주영
2. 법무법인 정론
담당변호사 최창호
3. 변호사 김종민
4. 변호사 노희범
피청구인 행정안전부장관 이상민 
대리인 1. 법무법인(유한) 율촌
담당변호사 김능환 외 6인
2. 법무법인 평안
담당변호사 안대희 
3. 변호사 이진만
eventCol1: 청구인|국회
소추위원 국회 법제사법위원회 위원장
대리인 1. 법무법인 상록담당변호사 장주영
2. 법무법인 정론담당변호사 최창호
3. 변호사 김종민
4. 변호사 노희범
eventCol2: 피청구인|행정안전부장관 이상민
대리인 1. 법무법인(유한) 율촌담당변호사 김능환 외 6인
2. 법무법인 평안담당변호사 안대희
3. 변호사 이진만
reason: 1. 사건의 개요
가. 참사의 발생 및 국정조사
(1) 2022. 10. 29. 토요일 서울 용산구 이태원동 해밀톤 호텔 서편의 골목길에 핼러윈데이(Halloween day)를 즐기려는 인파가 모여들었다. 위 골목길은 평균 폭 4m의 티(T)자형의 내리막 경사로로, 골목길 위편에 ‘세계음식문화거리’가 있고, 아래편은 이태원역 1번 출구에 근접해 있다.
위 골목길 일대에서 주최자가 있는 축제가 개최된 것은 아니었으나, 17:00경부터 통행 인파가 늘면서 다중밀집 상태가 계속된 가운데, 22:15 무렵 위 골목길에서 여러 사람이 동시다발적으로 넘어지면서, 밀집된 사람들에게 눌림과 끼임이 발생하였으며, 이는 23:22경 해소되었다. 이때 발생한 눌림과 끼임에 의한 압력을 원인으로 158명이 사망하였고, 이로 인한 부상자 중 1명이 그 후 극단적 선택을 함으로써 사망자는 총 159명이 되었으며, 총 320명의 부상자가 발생하였다.
(2) 위 (1)항과 같은 다중밀집으로 인한 인명피해사고(이하 ‘이 사건 참사’라 한다)의 진상규명을 위해, 국회의원 박홍근, 용혜인, 이은주 외 178인의 요구에 따라 2022. 11. 24.부터 2023. 1. 17.까지 국정조사가 실시되었다.
나. 국회의 피청구인에 대한 탄핵소추 의결 및 탄핵심판 청구
(1) 피청구인은 2022. 5. 12. 행정안전부장관으로 임명되었다.
(2) 국회의원 박홍근, 용혜인, 이은주 외 173인은, 이 사건 참사와 관련하여 피청구인이 그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배하였다는 이유로, 2023. 2. 6. 행정안전부장관(이상민) 탄핵소추안을 발의하였다.
(3) 국회는 2023. 2. 8. 제403회 국회(임시회) 제4차 본회의에서 피청구인에 대한 탄핵소추안을 재적의원 299인 중 179인의 찬성으로 가결하였고, 소추위원은 2023. 2. 9. 헌법재판소법 제49조 제2항에 따라 소추의결서 정본을 헌법재판소에 제출하여 피청구인에 대한 탄핵심판을 청구하였다.
다. 탄핵소추사유 및 청구인의 변론 요지
(1) 사전 재난예방 조치의무 위반
(가) 헌법 제10조 후문은 "국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다."라고 규정하고, 제34조 제6항은 "국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다."라고 규정하고 있다. 재난으로부터 국민을 보호할 국가의 의무는 ‘재난 및 안전관리 기본법’(이하 ‘재난안전법’이라 하고, 괄호 안에 표시할 때는 ‘법’이라 한다)에 구체화되어 있다.
행정안전부장관은 안전 및 재난에 관한 정책의 수립ㆍ총괄ㆍ조정, 비상대비, 방재 등에 관한 사무를 관장하고(정부조직법 제34조 제1항), 국가와 지방자치단체는 재난 등으로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호할 책무를 지며, 재난 등을 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하고, 발생한 피해를 신속히 대응ㆍ복구하기 위한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다(법 제4조 제1항). 행정안전부장관은 국가 및 지방자치단체가 행하는 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정한다(법 제6조).
국무총리는 국가의 재난 및 안전관리업무에 관한 기본계획(이하 ‘국가안전관리기본계획’이라 한다)을 작성하여야 하고(법 제22조), 관계 중앙행정기관의 장은 국가안전관리기본계획에 따라 그 소관 업무에 관한 집행계획을 작성하여야 하며(법 제23조), 재난관리책임기관의 장은 소관 관리대상 업무의 분야에서 재난 발생을 사전에 방지하기 위한 조치를 하여야 한다(법 제25조의 2).
행정안전부장관은 체계적인 재난관리를 위하여 재난안전통신망을 구축ㆍ운영하여야 하고(법 제34조의8, 재난안전통신망법 제7조 제1항), 재난안전통신망을 지속적으로 고도화하여야 하며(재난안전통신망법 제7조 제2항), 재난안전통신망의 운영ㆍ관리를 위하여 필요한 인력, 시설, 장비 등을 갖추어야 한다(재난안전통신망법 제8조 제1항).
나아가 피청구인을 포함한 모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다(국가공무원법 제56조).
(나) 1960년 서울역 압사사고나 2005년 상주시민운동장 압사사고를 통해 다중밀집의 위험성은 우리 사회에 이미 현실화되어 있었다. 이태원 일대에는 매년 핼러윈데이 때마다 대규모 인파가 모였고, 2022년에는 코로나바이러스감염증-19의 확산을 예방하기 위한 조치였던 ‘사회적 거리두기’의 해제 등으로 특히 많은 인파가 모일 것이 예상되었다. 행정안전부는 2017년경부터 이미 다중밀집으로 인한 압사 등 인명피해 사고(이하 ‘다중밀집사고’라 한다)의 문제를 인식하고 있었고, 피청구인은 이 사건 참사 발생을 충분히 예견할 수 있었다.
그럼에도 불구하고 피청구인은 다중이 모이는, 주최자가 없는 행사와 관련하여 국가안전관리기본계획 및 그 집행계획을 수립하지 않았고, 재난관리주관기관을 사전에 지정하지도 않았으며, 다중밀집사고의 예방을 위한 조치를 취하지 않았고, 핼러윈데이를 앞둔 주말 기간은 물론 이 사건 참사 발생 당일에 중앙재난안전대책본부(이하 ‘중대본’이라 한다)나 중앙사고수습본부(이하 ‘중수본’이라 한다)의 사전 설치ㆍ운영을 포함하여 어떠한 예방조치도 취하지 않았다. 또한 피청구인은 체계적이고 효과적인 재난 대응 및 복구를 위해 필요한 재난안전통신망의 구축ㆍ운영, 고도화 및 연계의무를 제대로 이행하지 않았고, 그로 인하여 이 사건 참사 발생 시 재난안전 관련기관 상호 간에 체계적이고 효과적인 대응 및 복구가 이루어지지 못했다.
따라서 피청구인은 직무집행에 있어 헌법 제10조, 제34조 제6항, 재난안전법 제4조 제1항, 제22조, 제23조, 제25조의2, 제34조의8, 재난안전통신망법 제7조, 제8조, 국가공무원법 제56조 등을 위반하였다.
(2) 사후 재난대응 조치의무 위반
(가) 대규모 재난의 대응ㆍ복구 등에 관한 사항을 총괄ㆍ조정하고 필요한 조치를 하기 위하여 행정안전부에 중대본을 두는데(법 제14조 제1항), 중대본의 본부장(이하 ‘중앙대책본부장’이라 한다)은 중대본의 업무를 총괄하고 필요하다고 인정하면 중대본회의를 소집할 수 있다(법 제14조 제3항). 중앙대책본부장은 원칙적으로 행정안전부장관이 되고, 국무총리가 범정부적 차원의 통합대응이 필요하다고 인정하는 경우 등에는 국무총리가 중앙대책본부장의 권한을 행사한다(법 제14조 제3항, 제4항).
재난안전법 시행령 제3조의2 [별표 1의3]은 재난별 재난관리주관기관을 지정하는 한편, 비고 1.에서 "재난관리주관기관이 지정되지 않았거나 분명하지 않은 경우에는 행정안전부장관이"정부조직법"에 따른 관장 사무와 피해 시설의 기능 또는 재난 및 사고 유형 등을 고려하여 재난관리주관기관을 정한다."라고 규정하고 있다.
재난관리주관기관의 장은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에는 재난상황을 효율적으로 관리하고 재난을 수습하기 위한 중수본을 신속하게 설치ㆍ운영하여야 한다(법 제15조의2 제1항). ‘행정안전부 중앙사고수습본부 구성 및 운영 등에 관한 규정’(행정안전부훈령) 제4조 제1호에 의하면 ‘행정안전부 소관 재난 및 사고가 발생하여 체계적인 수습이 필요한 경우’ 지체 없이 중수본을 설치ㆍ운영하여야 한다.
그 밖에 행정안전부장관은 재난정보의 수집ㆍ전파, 상황관리, 재난발생 시 초동조치 및 지휘 등의 업무를 수행하기 위하여 중앙재난안전상황실을 설치ㆍ운영하여야 하고(법 제18조 제1항 제1호), 재난관리업무를 효율적으로 추진하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 재난관리정보통신체계를 구축ㆍ운영할 수 있다(법 제74조 제1항).
(나) 피청구인은 이 사건 참사 발생 이후 재난관리주관기관을 정하지 않음으로써 직무상 의무를 위반하였고, 재난관리주관기관의 장으로서 신속하게 중수본을 설치하였어야 하나 이를 설치하지 않았으며, 대통령의 지시에 따라 국무총리를 중앙대책본부장으로 하는 중대본이 운영될 때까지 중대본을 운영하지 않음으로써 재난에 신속하게 대응하는 조치를 취할 의무를 위반하였다. 또한 피청구인은 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정하는 지위에 있으면서도 뒤늦은 현장 방문 이외에는 실효적인 초동 대응조치를 취하지 않았으며, 긴급구조 지휘, 긴급구조 대응지원, 관계기관 업무협의ㆍ조정, 재난정보 전파 등 재난으로 인한 피해를 최소화하기 위한 조치를 취하지 않았고, 사상자의 이송이나 유족에 대한 정보제공ㆍ지원과 관련한 의무를 다하지 않았다.
따라서 피청구인은 직무집행에 있어 헌법 제10조, 제34조 제6항, 재난안전법 제4조 제1항, 제6조, 제14조, 제15조, 제15조의2, 제18조, 제74조, 국가공무원법 제56조 등을 위반하였다.
(3) 참사 이후의 발언으로 인한 국가공무원법 위반
공무원은 직무의 내외를 불문하고 그 품위가 손상되는 행위를 하여서는 아니 된다(국가공무원법 제63조).
피청구인은 이 사건 참사 발생 이후 ① 이 사건 참사의 원인, ② 골든타임, ③ 재난관리주관기관, ④ 중대본 및 중수본 설치ㆍ운영, ⑤ 압사ㆍ피해자 등 용어 사용, ⑥ 유족 명단과 관련한 발언들을 통해 공무원의 공익실현의무를 규정한 헌법 제7조 제1항, 국가공무원법 제63조의 품위유지의무를 위반하였고, ③, ⑤, ⑥과 관련한 발언으로 국회에서 위증하여 국가공무원법 제56조의 성실의무도 위반하였다.
(4) 헌법이나 법률 위반의 중대성
탄핵소추의 요건이 되는 ‘헌법이나 법률 위배’에는 고의 또는 의식적인 방임이나 포기에 의한 위배뿐만 아니라 과실, 무지 또는 부지에 의한 위배도 포함된다.
국민으로부터 선출되어 민주적 정당성을 갖추고 있는 대통령과 달리 피청구인은 파면되더라도 직무대행자가 장관의 직무를 대행하는 데 어려움이 없고, 비교적 빠르게 후임자를 임명할 수 있으므로 설령 탄핵에 따른 행정공백이 있다고 하더라도 대통령 탄핵의 경우에 비교될 수 없다. 따라서 피청구인에 대한 탄핵심판에 있어서는 ‘법 위반의 중대성’ 요건은 고려되어서는 안 된다.
설령 ‘법 위반의 중대성’ 요건을 고려한다고 하더라도 피청구인의 이 사건 참사에 관한 대비ㆍ대응은 행정안전부장관에게 요구되는 수준과 국민의 기대를 현저히 저버리는 정도였고, 이로 인해 발생한 결과와 침해된 법익은 말할 수 없이 중대하다. 또한 이 사건 참사 발생 이후 피청구인이 보인 언행으로 국민의 신임마저 배반하였다. 이와 같이 피청구인의 헌법과 법률 위반이 헌법질서에 미치는 부정적 영향과 해악은 엄중하고 심각하다. 한편, 피청구인의 파면이 국민이 부여한 민주적 정당성을 철회하는 의미나 신분보장을 예외적으로 박탈하는 것과 같은 효과는 없거나 미미하다. 따라서 피청구인은 파면되어야 한다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 행정안전부장관 이상민이 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반했는지 여부 및 파면 결정을 선고할 것인지 여부이다.
3. 탄핵의 요건
가. 헌법은 탄핵소추사유를 ‘헌법이나 법률을 위배한 경우’라고 명시하고 헌법재판소가 탄핵심판을 관장하게 함으로써 탄핵절차를 정치적 심판절차가 아닌 규범적 심판절차로 규정하고 있다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1).
행정각부의 장은 정해진 임기가 없고, 정무직 공무원으로서 국가공무원법상 징계에 관한 규정이나 당연퇴직 등에 관한 규정이 적용되지 않으므로(국가공무원법 제3조 제1항, 제2항) 형사처벌을 받는 경우에도 곧바로 공직에서 추방되지 않는다. 국회는 국무위원인 행정각부의 장의 해임을 대통령에게 건의할 수 있지만(헌법 제63조), 해임건의에는 법적 구속력이 없다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1 참조). 행정각부의 장에 대한 탄핵심판은 행정각부의 장이 직무집행에 있어 헌법이나 법률을 위반한 경우 고유한 법적 책임을 추궁하여 파면함으로써, 누구도 법 위에 있지 않다는 법의 지배 원리를 구현하고 국가권력을 통제하며, 침해된 헌법질서를 회복하고 헌법을 수호하기 위한 제도이다.
나. 헌법 제65조는 행정각부의 장이 ‘그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때’를 탄핵소추사유로 규정하고 있다. 여기에서 ‘직무’란 법제상 소관 직무에 속하는 고유 업무와 사회통념상 이와 관련된 업무를 말하고, 법령에 근거한 행위뿐만 아니라 행정각부의 장의 지위에서 국정수행과 관련하여 행하는 모든 행위를 포괄하는 개념이다. 또 ‘헌법’에는 명문의 헌법규정뿐만 아니라 헌법재판소의 결정에 따라 형성되어 확립된 불문헌법도 포함되고, ‘법률’에는 형식적 의미의 법률과 이와 동등한 효력을 가지는 국제조약 및 일반적으로 승인된 국제법규 등이 포함된다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조).
다. 헌법재판소법은 제53조 제1항에서 "탄핵심판 청구가 이유 있는 경우에는 헌법재판소는 피청구인을 해당 공직에서 파면하는 결정을 선고한다."라고 규정하고 있다. 피청구인의 책임에 상응하는 헌법적 징벌의 요청 및 침해된 헌법질서를 회복하고 헌법을 수호하기 위한 탄핵심판의 제도적 기능에 비추어보면, ‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위반이 있는 경우를 말한다. 즉, 행정각부의 장의 법 위반행위가 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악이 중대하여 침해된 헌법질서를 다시 회복하고 헌법을 수호하기 위해 임명권자인 대통령을 통하여 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도로 행정각부의 장이 법 위반행위를 통하여 국민의 신임을 배반한 경우에 행정각부의 장에 대한 탄핵사유가 존재한다고 볼 수 있다.
라. 행정각부의 장은 정부 권한에 속하는 중요정책을 심의하는 국무회의의 구성원이자(헌법 제88조 제1항, 제94조) 행정부의 소관 사무를 통할하고 소속공무원을 지휘ㆍ감독하는 기관(헌법 제96조, 정부조직법 제7조 제1항)으로서 행정부 내에서 통치기구와 집행기구를 연결하는 가교 역할을 하므로, 그에 대한 파면 결정이 가져올 수 있는 국정공백과 정치적 혼란 등 국가적 손실이 경미하다고 평가하기는 어렵다. 다만 국가 원수이자 행정부의 수반으로서 국민의 선거에 의하여 선출되어 직접적인 민주적 정당성을 부여받은 대통령(헌법 제66조 제1항, 제4항, 제67조)과 행정각부의 장은 정치적 기능이나 비중에서 본질적 차이가 있고, 양자 사이의 직무계속성의 공익이 다름에 따라 파면의 효과 역시 근본적인 차이가 있다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1 참조). 따라서 ‘법 위반행위의 중대성’과 ‘파면 결정으로 인한 효과’ 사이의 법익형량을 함에 있어 이와 같은 점이 고려되어야 한다.
마. 이하에서는 피청구인이 이 사건 참사와 관련하여 그 직무를 집행하면서 헌법이나 법률을 위반하였는지에 대하여 (1) 피청구인의 사전 예방조치, (2) 피청구인의 사후 재난대응 조치, (3) 피청구인의 사후 발언의 순서로 판단한다.
4. 피청구인의 사전 예방조치에 관한 판단
가. 인정 사실
이 사건 참사 발생 전의 예방 및 대비와 관련하여 인정되는 사실은 다음과 같다.
(1) 재난 및 사고유형별 재난관리주관기관을 정하고 있는 재난안전법 시행령 제3조의2 [별표 1의3]에는 다중밀집사고의 재난관리주관기관이 특정되어 있지 아니하고, 이 사건 참사 발생 전에 피청구인이 다중밀집사고에 대한 재난관리주관기관을 지정한 사실이 없다. 또한 이 사건 참사 발생 당시 적용된 ‘제4차 국가안전관리기본계획’(이하 ‘제4차 기본계획’이라 한다)과 ‘2022년 행정안전부 집행계획’(이하 ‘이 사건 집행계획’이라 한다)은 다중밀집사고에 관한 내용을 포함하고 있지 아니하다.
(2) 피청구인은 이 사건 참사와 같은 유형의 다중밀집사고, 즉 개방된 장소에서 이루어진 주최자가 없는 자발적 모임에서 발생한 대규모 다중밀집사고를 특정 재난 유형으로 파악하여 사전 예방조치를 취한 사실이 없다.
(3) 피청구인은 이 사건 참사 발생 전에 핼러윈데이 전후 기간 동안 이태원 일대에 인파가 몰림에 따른 위험성에 관하여 별도의 보고를 받거나 그에 대한 예방조치를 취한 사실이 없다.
(4) 피청구인은 이 사건 참사 발생 전 경찰 등에 제보된 신고 등 여러 위기 징후들에 대하여 보고받은 사실이 없고, 이 사건 참사 발생 전에 중대본 또는 중수본을 설치ㆍ운영하지 아니하였다.
(5) 행정안전부는 2018. 12.경 피에스-엘티이(PS-LTE) 방식의 전국 단일 재난안전통신망 구축을 위한 사업자를 선정하고 본 사업에 착수하여, 2021. 5.경 개통식을 하였다. 이 사건 참사 발생 당시 재난안전통신망을 통한 기관 내부 통화시간은 경찰 8,862초, 소방 1,326초, 의료기관 120초이고, 기관 간 통화시간은 서울재난상황실01 그룹 183초, 서울용산재난상황실01 그룹 10초, 중앙재난상황실01 그룹 2초이다. 서울소방본부 119종합상황실은 참사 당일 재난안전통신망 구축 이전에 사용하던 티알에스(TRS) 방식의 무선통신망을 사용하여 상황을 전파하였다. 2022. 11. 1. 기준으로 경찰의 재난안전통신망 단말기는 141,145대, 소방의 재난안전통신망 단말기는 18,156대로, 각 기관은 행정안전부고시로 정한 목표수량의 101%를 확보한 상태였고, 서울소방본부는 보급기준(3인 1대) 2,116대보다 많은 2,457대를 보유한 상태였다.
나. 판단
(1) 재난관리주관기관의 사전 지정에 관한 부분
재난안전법에 따른 재난관리주관기관이란 재난이나 그 밖의 각종 사고의 유형별로 예방ㆍ대비ㆍ대응 및 복구 등의 업무를 주관하여 수행하도록 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관을 말하는데(제3조 제5호의2), 같은 법 시행령 제3조의2 [별표 1의3]은 다중밀집사고에 대한 재난관리주관기관을 별도로 분류해두지 아니하고, 재난관리주관기관이 지정되지 않았거나 분명하지 않은 경우 행정안전부장관이 정부조직법에 따른 관장 사무와 피해 시설의 기능, 재난 및 사고 유형 등을 고려하여 재난관리주관기관을 정하도록 하고 있다. 이는 재난관리주관기관이 특정되지 않은 재난이 발생할 경우 사후적으로 재난관리주관기관을 지정할 수 있는 법령상 근거가 된다.
이러한 재난안전법령의 내용 및 그 취지에 비추어 보면 피청구인이 이 사건 참사 발생 전에 사전적으로 재난관리주관기관을 지정하지 않았음을 이유로 재난안전법 위반의 책임을 묻기는 어렵다.
(2) 재난안전법상 국가안전관리기본계획 및 집행계획 작성에 관한 부분
국무총리는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가안전관리기본계획의 수립지침을 작성하여 관계 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 하고, 관계 중앙행정기관의 장은 위 지침에 따라 그 소관에 속하는 재난 및 안전관리업무에 관한 기본계획을 작성한 후 국무총리에게 제출하여야 하며, 국무총리는 관계 중앙행정기관의 장이 제출한 기본계획을 종합하여 국가안전관리기본계획을 작성하여 이를 관계 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 한다(법 제22조 제1항, 제3항, 제4항). 재난안전법 시행령은 재난안전법이 시행된 2004년부터 5년마다 한 번씩 국가안전관리기본계획을 수립하도록 하고 있고(제26조 제1항, 제2항), 이 사건 참사 발생 당시 적용된 제4차 기본계획(2020∼2024년)은 피청구인이 임명되기 전에 작성된 것으로서 긴급신고통합시스템 고도화, 긴급대응기관 간 협업체계 강화, 현장 중심의 비상상황 대응체계 혁신, 재난 현장의 정보ㆍ소통체계 개선 등 긴급 상황 발생 시 신속한 대응이 가능하도록 하는 계획 등을 포함하고 있다.
한편, 관계 중앙행정기관의 장은 국무총리로부터 통보받은 국가안전관리기본계획에 따라 매년 10월 31일까지 다음 연도의 소관 업무에 관한 집행계획을 작성한다(법 제23조 제1항, 법 시행령 제27조 제1항). 이 사건 집행계획에는 다중밀집사고가 특정되어 있지는 않으나, 재난 현장 수습지원체계 가동, 중앙재난안전상황실 운영, 국가재난관리시스템 구축, 재난안전통신망 구축ㆍ운영으로 통합적 재난관리체계 강화, 긴급신고전화 통합체계 구축ㆍ운영, 사회재난 대응훈련 강화, 사회재난 대비 상시 대응체계 가동 등 사고 발생 후 대응할 수 있는 계획들이 마련되어 있다.
이와 같이 국가안전관리기본계획의 수립은 기본적으로 국무총리의 수립지침 작성에서부터 시작되며, 이 사건 참사 발생 당시 적용된 제4차 기본계획과 그에 기초한 이 사건 집행계획은 법령에서 정한 작성시기에 따라 피청구인이 행정안전부장관으로 임명되기 전에 이미 작성된 것이다. 비록 제4차 기본계획과 이 사건 집행계획에 다중밀집사고가 특정되어 있지는 않았으나, 긴급 상황 발생 시의 대응계획 등이 마련되어 있었던 점까지 고려하면, 이 사건에서 피청구인이 제4차 기본계획과 이 사건 집행계획을 수정ㆍ변경하지 않았다는 이유로 재난안전법 제22조, 제23조를 위반하였다고 볼 수 없다.
(3) 다중밀집사고 예방에 관한 부분
(가) 피청구인은 국가기관으로서 재난안전법 제4조 제1항에 따라 재난을 예방하기 위해 노력해야 할 의무를 부담하고, 재난안전법 제6조에 따라 국가 및 지방자치단체가 행하는 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정한다. 또한 재난관리책임기관의 장으로서 재난안전법 제25조의2에 따라 재난예방조치를 취할 의무가 있다. 이를 근거로 피청구인이 다중밀집사고와 관련하여 사전 예방ㆍ대비를 위한 특정한 조치를 취할 의무가 있었는지 여부를 살펴본다.
(나) 재난안전법 제66조의11은 지역축제의 개최자로 하여금 안전관리계획을 수립하고 그 밖에 안전관리에 필요한 조치를 하도록 한다. 피청구인은 같은 조 제2항에 근거하여 안전관리계획 수립 대상 축제 중 대규모ㆍ고위험 축제에 대해 필요시 표본점검을 실시하고, 미비점에 대해 개선ㆍ보완토록 시정을 요청하고 조치결과를 확인해 왔다. 또한 재난안전법 시행령 제73조의9 제5항에 따라 행정안전부장관은 지역축제 안전관리 매뉴얼을 작성하여 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장에게 통보하고 행정안전부 인터넷 홈페이지 등을 통하여 공개한 사실도 인정되므로, 다중밀집사고 자체에 대한 피청구인의 예방ㆍ대비가 없었다고 볼 수 없다.
다만, 이 사건 참사와 같이 개방된 장소에서 이루어진 주최자가 없는 행사에서 발생한 다중밀집사고는 재난안전법 제66조의11이나 그에 근거한 매뉴얼이 명시한 직접적인 적용대상은 아니므로, 피청구인이 이에 대한 별도의 구체적인 예방ㆍ대비조치를 마련하지 않은 것이 위법한지 문제될 수 있다. 그러나 이 사건 참사 발생 전 우리나라를 비롯한 세계 각국의 압사사고 사례 대부분이 공연장, 종교시설, 교통시설 등 구조물 내지 시설물과 관련이 있거나 공연, 화재 등 인파의 밀집ㆍ흐름을 유인하는 요소가 있었던 경우였으며, 대형 다중밀집사고의 발생 이후 비로소 그와 관련한 다중밀집사고 예방 지침 내지 매뉴얼이 구체적으로 만들어진 사례가 있었으나 그 내용도 주최자가 있는 행사나 직접적인 관리자가 있는 구조물 내지 시설물 등과 관련된 것이었다. 각종 행사 시 발생할 수 있는 미조직 군중의 혼잡사태를 예방ㆍ경계하고 혼잡사태가 발생할 경우 이에 대응하는 역할을 담당하는 경찰은 ‘수익성 행사 관리매뉴얼(2005년)’, ‘혼잡경비 실무 매뉴얼(2006년)’, ‘다중운집행사 안전관리 매뉴얼(2014년)’을 제작하였으나, 실무상 이러한 매뉴얼들도 주최자가 있는 행사를 그 적용 대상으로 하여 왔으며, 그마저도 행정안전부에 보고된 사실은 없었다. 이러한 점을 고려하면, 피청구인이 이 사건 참사 발생 전에 이 사건 참사와 같은 유형의 재난에 대한 예방ㆍ대비 조치를 구체적으로 마련할 것을 기대하기는 어렵다.
한편, 이 사건 참사 발생 전 다수의 언론에서 핼러윈데이 전후 이태원에 하루 10만 명 가까운 인원이 모일 것을 예상한 보도를 하였으나, 불법촬영 등 범죄나 교통무질서 행위에 대비한 경찰 인력 배치 등을 주로 다루었을 뿐 다중밀집사고 자체를 예상하거나 우려했던 것으로 보기는 어렵다. 핼러윈데이 전후 이태원 일대 다중밀집사고의 위험성은, 이태원 지역을 관할하는 용산구청, 용산경찰서로부터 행정안전부나 피청구인에게 이 사건 참사 발생 전에 보고되지 않았다. 또한 이 사건 참사가 발생할 무렵 경찰 내지 소방 측에 위험 징후로 볼 수 있는 신고 전화들이 다수 접수되었으나 그 내용도 행정안전부나 피청구인에게 별도로 보고되지 않았다. 이러한 상황에서는 피청구인에 대하여 이 사건 참사를 사전에 방지하기 위한 구체적인 예방조치를 취하거나, 참사 발생 전에 중대본 및 중수본을 설치하는 등의 조치를 취할 것을 요구하기는 어렵다.
(다) 이러한 점들을 고려하면, 이 사건 참사와 같은 다중밀집사고에 대한 예방ㆍ대비가 부족하였다고 하더라도, 피청구인이 재난안전법 제4조 제1항, 제6조, 제25조의2를 위반하였다고 보기 어렵다.
(4) 재난안전통신망 구축 및 연계에 관한 부분
(가) 재난안전법 제34조의8 제1항, 재난안전통신망법 제7조 제1항 및 제8조 제1항은 행정안전부장관으로 하여금 재난안전통신망을 구축하고 그 운영ㆍ관리에 관한 사항을 관장하며 이를 위해 필요한 인력, 시설, 장비 등을 갖추도록 하는 의무 규정을 두고 있고, 재난안전통신망법 제7조 제2항은 행정안전부장관으로 하여금 재난안전통신망을 지속적으로 고도화할 의무를 부여하고 있다. 위 재난안전법 조항은 2016. 1. 7.에 신설되었고 재난안전통신망법은 2021. 6. 8. 제정되었으며, 재난안전통신망은 피청구인이 행정안전부장관으로 임명되기 전인 2014년부터 오랜 기간 지속적으로 구축되어 왔다. 2021. 5. 재난안전통신망 준공 및 개통식을 통해 일차적인 재난안전통신망 구축 의무는 이행되었고, 개통 이후에도 운영 기반 및 통신 인프라 고도화, 재난 현장 영상공유 플랫폼 구축 등 고도화 작업이 계속되고 있다.
이 사건 참사 발생 당시 서울, 대구, 제주 세 곳에 재난안전통신망 운영센터가 설치되어 있었고, 365일 24시간 시스템이 운영되었으며, 전국적인 통신망 확보를 위하여 다수의 기지국이 구축되어 있었다. 이에 기반하여 행정안전부는 이태원동 인근 재난안전통신망 기지국 트래픽 상승을 확인한 후 해당지역 기지국의 용량확보 및 집중관제를 실시하는 등 재난안전통신망이 정상 작동하도록 조치하고, 차량형 이동기지국을 이태원 근처에 배치하여 트래픽 상승에 대비하였다. 또한 이 사건 참사 발생 당시 서울특별시ㆍ서울경찰청ㆍ소방청ㆍ용산구ㆍ국립중앙의료원 등이 포함된 ‘서울재난상황실01’ 그룹, 용산구ㆍ서울경찰청ㆍ용산소방서ㆍ순천향대학병원ㆍ용산구보건소 등이 포함된 ‘서울용산재난상황실01’ 그룹, 행정안전부ㆍ소방청ㆍ경찰청ㆍ국립중앙의료원 등이 포함된 ‘중앙재난상황실01’ 그룹 등과 같이 재난 현장 및 비상 상황에서 사용기관 간 협업 업무를 수행하기 위하여 모든 단말기가 공통으로 사용할 수 있는 ‘공통 통화그룹’(재난안전통신망 운영 및 사용에 관한 규정 제2조 제4호)이 사전에 지정되어 있었으므로, 이 사건 참사와 같은 상황을 대비하여 서로 다른 기관 사이의 통신이 이루어질 수 있는 환경도 조성되어 있었다.
(나) 재난안전통신망을 효과적으로 사용하기 위한 단말기 등의 신규 도입ㆍ교체, 재난안전통신망과 재난안전 관련기관의 정보시스템과의 연계, 사용자 교육ㆍ훈련 등에 관한 활용계획의 수립ㆍ시행, 단말기 등 설비의 유지ㆍ관리, 재난 대응 등 과정에서 재난안전통신망의 사용은 재난안전 관련기관의 의무에 속한다(재난안전통신망법 제6조 제1항, 제2항, 제8조 제3항, 제16조 제1항).
다만 행정안전부장관은 소방ㆍ경찰 등 재난안전 관련기관의 재난안전통신망 사용에 관하여 절차와 방법을 정하고, 재난안전통신망의 사용과 관련하여 재난안전 관련기관에 필요한 재난안전대응절차를 연구ㆍ개발하여 보급할 수 있다(재난안전통신망법 제17조). 이에 따라 행정안전부장관은 ‘재난안전통신망 표준운영절차의 관리와 활용에 관한 규정’(행정안전부고시)을 마련하고 재난안전대응절차를 표준화한 ‘표준운영절차’를 개발ㆍ보급하였으며, 위 규정은 표준운영절차의 활용에 필요한 자원 확보 기준을 제시하고 있다(제15조 제1항 [별표]). 행정안전부는 2021년부터 이 사건 참사 발생 전까지 4회의 ‘재난안전통신망 장애대응 모의훈련’ 및 8회의 ‘재난안전통신망 표준운영절차 교육’을 실시하였고, 주관기관 또는 참여기관으로서 4회의 ‘재난안전통신망 활용 훈련’을 실시하였다.
소방ㆍ경찰이 단말기 도입 등 기관별 활용계획에 따라 위 규정 제15조 제1항 [별표]에서 제시한 자원 확보 기준 이상으로 단말기 등을 확보하였음에도 불구하고 이 사건 참사 현장에서 재난안전통신망 단말기가 전면 보급되지는 못하였거나, 행정안전부 및 각 재난안전 관련기관의 사용자 교육ㆍ훈련에도 불구하고 실제 참사 현장에서 훈련 등 부족으로 인한 사용 미숙이나 효율성에 대한 의심 등으로 단말기가 효과적으로 사용되지 못하였다고 하더라도, 이를 피청구인의 재난안전통신망 구축 및 운영의무 불이행으로 인해 발생한 문제라고 보기는 어렵다.
(다) 청구인은 이 사건 참사 발생 당시 소방의 119 시스템과 재난안전통신망이 연계되지 않았다거나 재난안전통신망을 사용하는 기관 간 공통 통화그룹들에 대통령실(대통령비서실 및 국가안보실)이 포함되지 않아 피청구인이 사전에 재난안전통신망법 제7조 제3항의 연계의무를 다하지 못했다고도 주장한다.
이와 관련하여 이 사건 참사 발생 당시 서울소방본부 119종합상황실이 재난안전통신망 구축 이전에 사용하던 티알에스(TRS) 방식의 무선통신망을 사용하고 피에스-엘티이(PS-LTE) 방식의 재난안전통신망을 사용하지 않은 사실은 인정된다. 그러나 이는 종전의 무선통신망을 활용하는 지령장치 등이 모두 교체되지 않은 데 기인한 것으로 재난안전 관련기관이 담당하는 재난안전통신망 활용을 위한 단말기, 지령장치 등 재난안전통신설비의 신규 도입ㆍ교체(재난안전통신망법 제6조 제2항 제1호, 제8조 제3항)가 기관별 활용계획에 따라 단계적으로 이루어진 결과로 보이고, 재난안전통신망법 제7조 제3항의 연계가 되지 않아 발생한 문제라고 보기 어렵다. 또한 재난안전통신망은 재난관리책임기관ㆍ긴급구조기관 및 긴급구조지원기관이 공동으로 사용하는 것으로(재난안전통신망법 제1조) 이들 기관에는 대통령실이 포함되어 있지 않으므로, 재난안전통신망 사용기관 간 협업 업무를 수행하기 위한 ‘공통 통화그룹’에 대통령실이 반드시 포함되어야 한다고 보기 어렵다.
(라) 이 사건 참사 발생 당시 재난안전 관련기관 간 통신이 제대로 이루어지지 않았고, 기관 내부 통신도 기관별 편차가 있기는 하지만 재난안전통신망 구축의 목적에 맞게 활발하게 이루어졌다고 보기에 미흡하다. 그러나 재난안전통신망법상 재난안전통신망 구축ㆍ운영의 책임과 재난안전통신망 사용의 책임은 구분되므로 이 사건 참사 현장에서 재난안전통신망 사용이 미흡하였다는 이유로 이 사건 참사 발생 전에 피청구인이 재난안전통신망 구축ㆍ운영의 의무를 다하지 못하였다고 보기는 어렵다.
(5) 소결
그렇다면 피청구인이 사전 재난 예방조치와 관련하여, 재해를 예방하기 위하여 노력하여야 할 국가의 의무를 규정한 헌법 제34조 제6항, 이를 구체화한 재난안전법 제4조 제1항, 제6조, 제22조, 제23조, 제25조의2, 제34조의8, 재난안전통신망법 제7조, 제8조를 위반하였다고 보기 어렵고, 나아가 국민의 기본권 보호의무의 근거가 되는 헌법 제10조, 공무원의 성실의무에 관한 헌법 제7조 제1항, 국가공무원법 제56조를 위반하였다고 볼 수 없다.
5. 피청구인의 사후 재난대응 조치에 관한 판단
가. 인정 사실
이 사건 참사 발생 이후의 피청구인의 재난대응과 관련하여 인정되는 사실은 다음과 같다.
(1) 2022. 10. 29. 23:20경 피청구인은 행정안전부 재난안전비서관 양○○으로부터 카카오톡 메시지를 통해 이 사건 참사 발생 사실을 처음 보고받았다. 피청구인은 같은 날 23:31경 중앙재난안전상황실장 박○○로부터 ‘해밀턴 호텔 옆 골목 일대 행사장 압사사고로 심정지 추정 환자 약 30명을 응급처치 중이고, 정확한 압사 원인은 보고되지 않아서 유관기관을 통해 파악 중이며, 구조활동은 경찰과 공동대응 중으로 재난의료지원팀(DMAT)도 요청한 상황’이라는 취지의 전화 보고를 받은 후, ‘신속한 상황파악이 중요하니 지방자치단체와 유관기관 등의 협조를 얻어 신속히 상황을 파악하고, 인명구조 활동기관이 부족하거나 어려운 점이 있으면 행정안전부 차원에서 도울 일이 있을 것이니 재난안전관리본부장을 중심으로 우리 부가 해야 할 조치들을 신속하게 취하라’는 취지의 지시를 하였다. 같은 날 23:49경 피청구인은 재난안전비서관 양○○에게 전화를 걸어 ‘사고현장 파악 및 현장 방문 준비’를 지시하였다.
(2) 같은 날 23:50경 피청구인은 소방청장 직무대리 남○○으로부터 이 사건 참사 현장에서 압사사고가 발생하여 100여 명의 추정 사상자[50여 명 심폐소생술(CPR) 중]가 발생한 점과 소방대응 2단계 발령사실 및 구급차량 95대를 동원하여 현장 응급처치 중이고 추가로 인근 시ㆍ도 소방력 동원조치 중이라는 내용의 긴급상황 보고 문자를 받았다. 피청구인은 같은 날 23:55경 서울경찰청장 김○○로부터 전화로 상황보고를 받은 후 ‘현장지휘 등 신속히 필요한 조치를 취해 달라’고 하였다.
(3) 2022. 10. 30. 00:03경 피청구인은 소방청장 직무대리 남○○에게 전화를 걸어 문자 보고 내용에 대해 묻고 ‘소방에서 할 수 있는 모든 조치를 다해 달라’고 하였으며, ‘정부 차원에서 현장 활동을 지원해 줄 수 있는 방안’을 물어 ‘사고현장 직접 확인’ 요청을 받은 후 ‘그렇게 하겠다’, ‘가용 자원을 총동원하여 신속한 인명구조 및 구급활동에 최선을 다해 달라’고 하였다.
(4) 같은 날 00:12경 피청구인은 재난안전관리본부장 김□□로부터, 2022. 10. 29. 23:55경 김□□가 주재한 행정안전부 내부 상황판단회의에서 논의된 긴급구조통제단의 재난현장 긴급구조활동 내용과 ‘행정안전부장관을 중심으로 신속한 구급과 치료에 만전을 기하라’는 대통령 지시사항을 전화로 보고받은 뒤, ‘현재 인명구조가 가장 시급한 상황이니 소방청을 도와서 인명구조에 최선을 다하라’는 지시를 하였다. 재난안전관리본부장 김□□는 상황판단회의 종료 후 간부들과 재난관리주관기관 지정에 관하여 논의하였고, 재난협력실장 이○○은 2022. 10. 30. 00:20경 사회재난대응정책과에서 이 사건 참사에 대응하도록 지시하였다.
(5) 같은 날 00:21경 피청구인은 재난안전비서관 양○○에게 전화를 걸어 상황보고를 받았으며, 00:42경 대통령실 위기관리센터에서 열린 대통령 주재 긴급상황점검회의 현장에 있던 직원 전○○와 전화로 연락을 취하였다.
(6) 같은 날 00:45경 피청구인은 현장 인근에 도착하였고, 01:05경 현장지휘소에 도착하여 01:09경 ‘소방 현장 상황판단회의’에 참여하였다. 피청구인은 현장지휘소 도착 후 소방재난본부장 최○○으로부터 현장 상황을 보고받고, ‘한명이라도 더 살릴 수 있도록 최선의 노력을 다하고, 원활한 사상자 이송을 위해 인근 병원 등과 협조해 달라’, ‘경찰과 협업하여 사고 현장을 통제하고 정리해 달라’고 하였으며, 서울경찰청장 김○○에게 ‘사고 골목 외 주변 다른 골목의 추가 사상자 여부를 확인하고, 주변에 있는 사람들을 즉각 해산시키고 인근 업소의 영업종료를 유도하고 현장 주변과 도로를 통제해 달라’고 하였다.
(7) 같은 날 01:30경 피청구인은 현장 방문을 종료하고, 01:50경 국무총리 주재 긴급대책회의에 참석하여 ‘행정안전부를 중심으로 수습하겠다’고 보고하였다. 피청구인은 02:30경 대통령 주재 2차 긴급상황점검회의에 참석하였으며, 대통령의 지시에 따라 국무총리를 중앙대책본부장으로 하는 중대본이 즉시 운영되었다.
나. 판단
(1) 재난안전법 위반 여부
(가) 중대본, 중수본을 설치ㆍ운영하지 않은 부분
1) 중대본, 중수본의 설치ㆍ운영 행위의 성격 및 위법성 판단 기준
중대본과 중수본은 국가의 재난대응 수단 중 하나로, 재난안전법에 설치 근거가 마련되어 있는 대표적인 재난대응기구에 해당한다. 재난안전법 제2장 제2절은 중대본과 중수본의 설치 및 운영에 관한 법적 근거를 마련함과 동시에 대규모 재난의 대응ㆍ복구 등에 관한 사항의 총괄ㆍ조정 및 필요한 조치, 재난상황의 효율적 관리 및 재난 수습이라는 각 기구의 업무 내용과 중앙대책본부장과 중수본의 장(이하 ‘수습본부장’이라 한다)의 권한 등에 관하여 규정하고 있다(제14조 내지 제15조의2).
그런데 재난안전법은 ‘대통령령으로 정하는 대규모 재난’의 대응ㆍ복구 등에 관한 사항을 총괄ㆍ조정하고 필요한 조치를 하기 위하여 중대본을 두는 경우 원칙적으로 행정안전부장관이 중앙대책본부장이 되도록 하면서도(제14조 제1항, 제3항 본문), 중대본의 구체적인 운영 요건이나 시기에 관하여는 별도로 규정하고 있지 아니하다. 재난안전법 시행령 제13조에서는 ‘대규모 재난’을, 인명 또는 재산의 피해 정도가 매우 크거나 재난의 영향이 사회적ㆍ경제적으로 광범위하여 주무부처의 장 또는 지역재난안전대책본부의 본부장의 건의를 받아 중앙대책본부장이 인정하는 재난(제1호), 또는 그에 준하는 것으로 중앙대책본부장이 중대본의 설치가 필요하다고 판단하는 재난(제2호)으로 규정하고 있다는 점을 고려하면, 중앙대책본부장이 재난의 유형과 피해 정도, 피해 확산 가능성 및 현장 상황 등 여러 요인을 종합적으로 고려하여 중대본의 설치ㆍ운영 여부 및 시기를 결정할 수 있다고 할 것이다.
한편, 재난안전법은 재난관리주관기관의 장으로 하여금 재난 발생 또는 그 우려가 있는 경우 중수본을 신속하게 설치ㆍ운영하도록 하며, 해당 재난관리주관기관의 장이 수습본부장이 되도록 하고 있다(제15조의2 제1항, 제2항). 재난안전법 제15조의2 제1항의 문언상 재난 발생 또는 그 우려가 있는 경우 재난관리주관기관의 장이 반드시 중수본을 설치해야 하는 것으로 해석될 여지가 없는 것은 아니다. 그러나 재난안전법상 재난에 해당하는지 여부와 그러한 재난 발생 시 어떠한 재난대응 수단을 취할 것인지는 재난의 유형, 피해 규모, 피해 수습의 긴급성과 절박성 및 그 수단의 효율성 등을 종합적으로 고려하여 결정할 필요가 있고, 사회재난에 해당하는지 여부에 행정안전부장관 등의 판단이 개입될 수 있는 점(법 시행령 제2조 제2호), 행정안전부훈령인 ‘행정안전부 중앙사고수습본부 구성 및 운영 등에 관한 규정’ 제4조에서도 "그 밖에 행정안전부장관이 필요하다고 인정하는 경우"(제3호)를 중수본의 설치ㆍ운영 사유에 포함시키고, 제13조 [별표 3]에서 ‘재난 및 사고의 위험수준을 고려하여’ 중수본 설치 여부를 판단하도록 하는 점 등에 비추어 보면, 중대본의 경우와 마찬가지로 중수본도 기본적으로 재난관리주관기관의 장이 그 설치ㆍ운영 여부를 결정할 수 있다.
다만 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호하기 위하여 중대본과 중수본의 설치 근거를 마련하고 있는 재난안전법의 기본취지에 비추어보면, 행정안전부장관과 재난관리주관기관의 장이 중대본과 중수본의 설치 및 운영 여부를 결정할 수 있다 하더라도 그 설치ㆍ운영의 필요성과 시기에 대한 판단이 현저히 불합리한 때에는 중대본, 중수본 설치ㆍ운영의 법적 근거를 마련하고 있는 재난안전법에 위반된 것으로 보아야 한다.
2) 피청구인이 재난대응기구의 설치ㆍ운영에 관하여 현저히 불합리한 판단을 하였는지 여부
가) 피청구인은 서울소방재난본부에 사고 신고가 급증한 2022. 10. 29. 22:15 무렵부터 1시간 이상 지난 시점이자, 소방청에서 행정안전부 중앙재난안전상황실로 이 사건 참사 발생 보고가 이루어진 22:48경으로부터 30분 이상 지난 23:20 무렵 행정안전부 재난안전비서관 양○○으로부터 카카오톡 메시지를 통해 이 사건 참사 발생 사실을 처음 보고받았다. 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 시점은 이미 소방대응 2단계에 상응하는 인명피해가 발생하였던 상황으로, 당시 현장에서는 사상자 구조와 심폐소생술(CPR) 등 응급조치가 긴박하게 이루어지고 있었으며 구급환자들의 이송이 본격적으로 진행되고 있었다.
그런데 재난안전비서관 양○○이 피청구인에게 보낸 위 카카오톡 메시지에는 "발생개요: 10. 29.(토) 22:46경 서울 용산구 이태원로 173-7 해밀턴호텔 옆 골목 일대 행사장 압사사고, 피해 상황(잠정): (인명)심정지 환자 약 30명 추정, 현재까지 응급처치 중 ※(동원소방력)15대, 59명, 대응상황: 접수(22:15), 선착대 도착(22:29), 소방대응 1단계 발령(22:43), 2단계발령(23:13), 조치사항: 지자체(서울시, 용산구) 압사사고 관련 상황관리 철저 지시(22:53)"라는 내용만 포함되어 있어 현장 인근에 있지 않았던 피청구인이 위 보고 내용에만 기초하여 재난의 원인과 유형, 피해의 상황 및 규모 등을 제대로 파악하고 재난대응 방안을 결정하기에는 한계가 있었던 것으로 보인다.
피청구인은 2022. 10. 29. 23:31경 중앙재난안전상황실장 박○○에게 ‘재난안전본부장을 중심으로 우리 부가 할 조치들을 신속하게 취하라’고 지시하였고, 2022. 10. 30. 00:12경 재난안전관리본부장 김□□로부터, 2022. 10. 29. 23:55경 김□□가 주재한 행정안전부 내부 상황판단회의에서 논의된 긴급구조통제단의 재난현장 긴급구조활동 내용과 ‘행정안전부장관을 중심으로 신속한 구급과 치료에 만전을 기하라’는 대통령 지시사항을 보고받았다. 재난안전관리본부장 김□□는 상황판단회의 종료 후 간부들과 재난관리주관기관 지정에 관하여 논의하였고, 재난협력실장 이○○은 2022. 10. 30. 00:20경 사회재난대응정책과에서 이 사건 참사에 대응하도록 지시하였다. 피청구인은 01:05경 현장지휘소에 도착하여 소방재난본부장 최○○으로부터 현장 상황을 보고받았으나, 당시에는 긴급구조가 마무리되지 않았고 여전히 재난의 원인과 유형, 피해의 상황 및 규모 등이 명확히 파악되지 않았다. 이러한 점을 종합하면, 피청구인이 다른 대응조치에 우선하여 중대본과 중수본의 설치ㆍ운영을 쉽게 결정할 수 있었다고 보기 어렵다.
당시 현장의 피해 규모와 긴급구조 진행 상황을 면밀히 파악하기 위해서는 피청구인과 관계 부처, 지방자치단체, 소방, 경찰 등의 긴급구조기관과 긴급구조지원기관과의 의사 연락을 통해 재난 정보 및 구조 상황에 관한 충분한 공유가 필요했던 것으로 보인다.
물론 피청구인이 이 사건 참사 발생을 보고받은 2022. 10. 29. 23:20 무렵 재난의 원인과 유형, 피해의 상황 및 규모 등을 제대로 파악하기 어려웠다고 하더라도, 중앙대책본부장의 지위에서 중대본을 구성ㆍ운영할 권한이 있는 피청구인으로서는 직접 상황판단회의를 구성ㆍ운영하고(법 시행규칙 제3조 제2항), 중대본 운영 여부를 판단하는 것이 바람직하였을 수 있다(중앙재난안전대책본부 구성 및 운영 등에 관한 규정 제8조 제2항 제1호). 그러나 상황판단회의의 소집ㆍ운영은 피청구인이 지정하는 사람이 하는 것도 가능한 점(중앙재난안전대책본부 구성 및 운영 등에 관한 규정 제8조 제1항), 2022. 10. 29. 23:31경 중앙재난안전상황실장 박○○에 대한 피청구인의 지시를 통해 재난안전관리본부장 김□□가 내부 상황판단회의를 주재한 점, 이 상황판단회의 후 간부들의 논의를 거쳐 행정안전부 사회재난대응정책과를 중심으로 이 사건 참사를 수습한다는 방침이 정해진 점을 고려하면, 피청구인이 스스로 위와 같은 적극적 조치를 취하지 않은 채 중대본의 운영보다는 실질적 초동대응이 우선되어야 한다고 판단한 것이 현저히 불합리하였다고 단정하기는 어렵다.
그 밖에, 이 사건 참사 현장에서 일방통행의 유도나 출입통제선 설치, 통행 및 교통 통제가 지체되는 등 긴급구조활동 및 긴급구조지원이 신속하게 이루어지지 못한 측면이 있다고 보이나, 참사 발생 후 119 신고를 받고 도착한 현장 구조대 및 긴급구조통제단장의 현장지휘 아래 군중밀집 해소를 위한 안내, 밀집된 사람들의 눌림과 끼임 상태 해소, 심폐소생술(CPR) 실시 등 구조가 계속 진행되고 있었고, 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 직후인 2022. 10. 29. 23:22경에는 군중의 눌림과 끼임 상태가 해소되어 심폐소생술의 실시 등 구조와 함께 환자 및 시신의 이송이 이루어졌으며, 피청구인이 현장지휘소에 도착하기 전까지 소방의 요청에 따라 경찰의 교통기동대, 차량 및 의무경찰 8개 중대 등이 지원되었던 점을 고려하면, 피청구인이 이 사건 참사 발생 인지 후 곧바로 중대본과 중수본을 설치ㆍ운영하지 않아서 긴급구조 및 긴급구조지원 활동이 본래의 기능을 제대로 수행할 수 없었다고 단정하기 어렵다.
나) 앞서 본 바와 같이 이 사건 참사 발생 전에는 주최자가 없는 지역축제 또는 행사에서의 안전관리계획 수립ㆍ점검에 관한 명시적 근거규정이 없었고, 다중밀집사고가 재난안전법령상의 법정 재난의 유형으로 명확히 규정되어 있지 않았다.
재난안전법 시행령 제3조의2 [별표 1의3]에서 재난관리주관기관이 분명하지 않은 경우 행정안전부장관이 관장 사무와 피해 시설의 기능, 재난 및 사고 유형 등을 고려해 재난관리주관기관을 정하도록 하고 있었으나, 이 사건 참사는 피청구인이 행정안전부장관으로 취임한 지 약 5개월 만에 발생한, 전례를 찾기 어려운 대규모 사회재난이었고, 앞서 살핀 바와 같이 피청구인이 발생한 재난의 원인과 유형, 피해의 상황 및 규모 등을 제대로 파악하는 데 장소적ㆍ시간적 한계가 있었던 점에 비추어 보면, 피청구인이 재난관리주관기관의 지정 및 중수본 설치의 필요성에 관한 판단을 의도적으로 회피하였다고 보기는 어렵다.
한편 피청구인은 재난정보의 수집ㆍ전파, 상황관리, 재난발생 시 초동조치 및 지휘 등의 업무를 수행하기 위하여 상시 중앙재난안전상황실을 운영하였고(법 제18조 제1항 제1호), 2022. 10. 29. 23:31경 중앙재난안전상황실장 박○○에게 ‘재난안전관리본부장을 중심으로 우리 부가 할 조치들을 신속하게 취하라’고 지시하였으며, 이에 따라 23:44경 수습지원과장 안○○는 서울 인근에 있던 수습지원과 사무관을 현장상황관리관으로 파견하는 지시를 하였고 세종시에 있던 직원들도 현장상황관리관으로 파견되었다. 23:55경 재난안전관리본부장 김□□가 주재한 행정안전부 내부 상황판단회의 종료 후 간부들의 논의를 거쳐 2022. 10. 30. 00:20경 행정안전부 사회재난대응정책과를 중심으로 이 사건 참사 수습을 하기로 기본 방침이 정해졌고, 00:50경에는 용산구청에 현장상황관리관이 도착하였으며, 중앙재난안전상황실에서는 국가재난관리시스템(NDMS)을 통한 지시사항 전파 및 정보 공유, 팩스(FAX)를 통한 소방ㆍ경찰의 상황보고 접수가 계속되었다. 이를 통해 재난발생 현황 파악, 관계기관의 대처상황 파악, 내부보고, 관계기관의 협력체계 유지 등 초동조치 단계에서 중대본과 중수본이 수행하는 역할 내지 기능이 일정 부분은 실질적으로 수행된 것으로 보인다. 나아가 같은 날 01:50경 피청구인이 국무총리 주재 긴급대책회의에 참석하여 행정안전부를 중심으로 한 수습에 관하여 보고한 점, 곧이어 02:30경 대통령이 주재하는 긴급상황점검회의에서 국무총리를 중앙대책본부장으로 한 중대본 운영이 결정된 점, ‘행정안전부 중앙사고수습본부 구성 및 운영 등에 관한 규정’ 제14조 제1호에서 범정부 차원의 통합대응이 필요한 경우 중수본을 중대본으로 확대 운영할 수 있도록 하고 있는 점을 종합하면, 비록 중대본의 운영이 피청구인 자신의 적극적 조치로 이루어진 것은 아니라고 하더라도 중수본에서 할 수 있었던 재난대응이 중대본 운영의 형태로 이행되었다고 보이고, 피청구인의 상황 판단이 현저히 불합리하여 중대본의 운영이 지연됨으로써 재난대응에 부정적인 결과가 초래되었다고 단정하기 어렵다.
다) 재난안전법 제15조 제1항, 제15조의2 제4항은 중앙대책본부장 및 수습본부장으로 하여금 관계 재난관리책임기관의 장에게 행정 및 재정상의 조치, 소속 직원의 파견, 그 밖에 필요한 지원을 요청할 수 있도록 하고, 이 경우 요청을 받은 관계 재난관리책임기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따르도록 하고 있다.
그런데 재난안전법은 긴급구조기관과 긴급구조지원기관 간 공조체제 유지를 위한 협력이 가능하도록 긴급구조통제단장에 대하여도 중앙대책본부장 및 수습본부장과 유사한 권한을 부여하고 있으므로(제49조 제3항, 제50조 제3항, 제51조 제2항, 제52조 등), 긴급구조통제단장은 현장지휘를 통해 긴급구조기관과 긴급구조지원기관 간 협력을 도모할 수 있다. 따라서 중앙대책본부장 및 수습본부장의 권한 행사가 없는 경우 긴급구조에 있어 기관 상호간 협력이 불가능해진다고 볼 수는 없다.
라) 이 사건 참사는 159명의 사망자와 320명의 부상자가 발생한 대규모 사회재난으로 지역경찰 및 소방, 의료지원단, 지방자치단체와의 통합대응이 요구되는 사건이다. 따라서 재난안전법이 예정한 대표적 재난대응기구인 중대본과 중수본을 신속하게 설치ㆍ운영할 필요성이 있었다고 볼 수 있고, 이에 관한 피청구인의 판단이 바람직하지 못하였다는 지적도 있다. 그러나 앞서 본 피청구인의 이 사건 참사 발생 인지 후 대응조치, 재난 대응 관련 규정 및 피청구인의 지시에 따른 행정안전부의 수행 업무와 그 내용, 중대본 설치에 소요된 시간 등에 비추어 보면, 피청구인이 의도적으로 위 재난대응기구의 설치 및 운영을 회피하였다고 보기는 어렵고, 이 사건 참사 발생 당시 제한된 정보에 기초하여 긴급한 상황판단이 필요하였던 점을 고려할 때 피청구인의 판단이 현저히 불합리하여 사회적 타당성을 잃은 정도에 이르렀다고 보기도 어렵다. 따라서 피청구인이 이 사건 참사에 관한 재난대응기구로서 중대본과 중수본을 보다 신속하게 설치ㆍ운영하지 않음으로써 재난안전법 제14조와 제15조의2를 직접 위반한 것으로 볼 수 없다.
청구인은 피청구인이 중앙대책본부장의 권한에 관한 재난안전법 제15조를 위반하였다는 주장도 하나, 재난안전법 제15조는 중앙대책본부장이 관계 재난관리책임기관의 장에게 행정 및 재정상의 조치, 소속 직원의 파견, 그 밖에 필요한 지원을 요청하거나 수습본부장 등을 지휘할 수 있도록 한 규정으로, 피청구인을 중앙대책본부장으로 하는 중대본이 운영되지 않은 이 사건에서는 직접적으로 문제되지 아니한다.
(나) 그 밖의 사후 재난대응 조치 부분
1) 현장 대응에 관한 부분
이 사건 참사 현장에서 이루어진 긴급구조 및 긴급구조지원과 관련하여 피청구인이 현장지휘권을 제대로 행사하지 아니하고 부실한 재난대응을 하여 결과적으로 재난안전법 제4조 제1항에 따른 책무 및 제6조에 따른 재난업무에 관한 총괄ㆍ조정 의무를 위반하였는지에 대하여 살펴본다.
가) 재난안전법은 긴급구조에 관한 사항의 총괄ㆍ조정이나 역할분담, 지휘ㆍ통제를 위하여 소방청에 중앙긴급구조통제단을, 시ㆍ도 소방본부에 시ㆍ도긴급구조통제단을, 시ㆍ군ㆍ구의 소방서에 시ㆍ군ㆍ구긴급구조통제단을 각 두도록 하고(제49조, 제50조), 긴급구조통제단장이 재난 현장에서의 긴급구조활동을 지휘하도록 하고 있다(제52조).
이에 따르면, 재난 현장에서는 긴급구조기관 및 긴급구조지원기관의 인력ㆍ장비의 배치와 운용, 긴급구조지원기관 및 자원봉사자 등에 대한 임무의 부여, 사상자의 응급처치 및 의료기관으로의 이송, 현장 접근 통제, 현장 주변의 교통정리, 그 밖에 긴급구조활동을 효율적으로 하기 위하여 필요한 사항 등에 관하여 시ㆍ군ㆍ구긴급구조통제단장이 1차적 현장지휘 권한을 가지며(법 제52조 제1항), 시ㆍ도긴급구조통제단장과 중앙긴급구조통제단장은 필요하다고 인정하면 직접 현장지휘를 할 수 있다(법 제52조 제3항, 제4항). 또한 시ㆍ도긴급구조통제단장과 시ㆍ군ㆍ구긴급구조통제단장은 긴급구조를 위하여 필요하면 긴급구조지원기관의 장에게 소속 긴급구조지원요원을 현장에 출동시키거나 긴급구조에 필요한 장비ㆍ물자를 제공하는 등 긴급구조활동을 지원할 것을 요청할 수 있고 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 즉시 요청에 따라야 한다(법 제51조 제2항). 현장에서 긴급구조활동을 하는 긴급구조요원과 긴급구조지원요원 등은 현장지휘를 하는 긴급구조통제단장의 지휘ㆍ통제에 따라야 한다(법 제52조 제5항).
한편, 재난안전법 시행령 제59조 제1항은 여러 긴급구조기관 및 긴급구조지원기관이 공동 대응하는 재난에 대한 현장지휘는 행정안전부령으로 정하는 ‘표준현장지휘체계’에 따르도록 하는데, 행정안전부령인 ‘긴급구조대응활동 및 현장지휘에 관한 규칙’ 제11조 제1호 [별표 2]에 따르면, 지휘통제, 비상경고, 대중정보, 상황분석, 구조진압, 재난통신에 있어 소방청이 책임기관, 경찰청 등이 지원기관이고, 응급의료에 있어서는 보건복지부가 책임기관, 소방청 등이 지원기관이며, 현장 통제에 있어서는 경찰청이 책임기관, 소방청 등이 지원기관에 해당한다.
나) 이와 같이 긴급구조기관 및 긴급구조지원기관의 인력ㆍ장비의 현장 배치ㆍ운용이나 현장 접근 통제, 현장 주변 교통정리 등 재난 현장에서의 긴급구조활동에 있어서는 각급 긴급구조통제단장의 현장지휘에 따라야 하는 점은 재난안전법령상 명확하다. 실제 이 사건 참사 현장에서 위 법령에 근거하여 중앙긴급구조통제단장이 긴급구조에 관한 사항의 총괄ㆍ조정 역할을 수행하였으며, 이 과정에서 피청구인은 그로부터 상황보고를 받고 소방에서 할 수 있는 모든 조치를 다하고 신속한 인명구조 및 구급 활동에 최선을 다해 달라는 요청을 하였다.
다) 재난안전법에서 긴급구조기관과 긴급구조지원기관 사이의 역할 분담과 현장지휘ㆍ통제 및 협력 관계를 상세히 규정하고 있는 것과는 달리, 긴급구조의 현장지휘와 관련된 행정안전부장관의 권한에 대한 직접적인 규정은 찾아볼 수 없다. 정부조직법은 각 행정기관의 장에게 소관사무를 통할하고 소속공무원을 지휘ㆍ감독하는 일반적인 지휘ㆍ감독권을 부여하고(제7조 제1항), 소속청에 대하여는 ‘중요정책수립’에 관하여 그 청의 장을 직접 지휘할 수 있도록 하고 있는데(제7조 제4항), 이에 따라 행정안전부장관이 그 소속의 경찰청장 및 소방청장을 지휘하는 데 필요한 사항을 규정하고 있는 ‘행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙’(행정안전부령)은 중요정책사항 등의 승인 및 보고, 예산에 관한 사항, 법령 질의 등에 관한 사항만을 규정하고 있다. 이 사건 참사와 관련한 긴급구조활동은 중요정책수립 등 정부조직법령에 따른 지휘 사항에 해당하는 것으로 보기 어려우므로, 이를 행정안전부장관이 소방청장과 경찰청장을 직접 지휘할 수 있는 근거 규정으로 삼기는 어렵다.
라) 한편, 이 사건 참사 대응 과정에서 긴급구조통제단장에 의한 현장지휘 및 긴급구조기관과 긴급구조지원기관 간 협력이 재난안전법령이 정한 바에 따라 원활하게 이루어지지 않은 부분이 있었다고 하더라도, 피청구인이 2022. 10. 30. 00:03경 소방청장 직무대리 남○○에게 전화를 걸어 ‘정부차원에서 현장 활동을 지원해 줄 수 있는 방안’을 물었을 때 ‘사고현장 직접 확인’을 요청받은 외에 구체적인 협력 요청을 받은 바 없고, 01:09경 현장지휘소에서 상황판단회의를 할 당시에도 소방재난본부장이나 서울경찰청장으로부터 특별한 협력 요청을 받은 바가 없는 이상, 피청구인이 현장에서 보다 적극적ㆍ구체적인 현장지휘ㆍ감독에 나아가지 않았다는 이유로 곧바로 재난안전법 제4조 제1항에 따른 책무 및 제6조에 따른 총괄ㆍ조정의무를 이행하지 않았다고 보기는 어렵다.
2) 중앙재난안전상황실 설치ㆍ운영 및 국가재난관리시스템(NDMS)의 활용 부분
가) 피청구인은 재난정보의 수집ㆍ전파, 상황관리, 재난발생 시 초동조치 및 지휘 등의 업무를 수행하기 위하여 상시 중앙재난안전상황실을 설치ㆍ운영하였다(법 제18조 제1항 제1호, 행정안전부와 그 소속기관 직제 제16조 제3항, 제18조, 중앙재난안전상황실 운영규정 제3조, 제4조, 제6조).
중앙재난안전상황실 상황담당관은 2022. 10. 29. 22:48경 이 사건 참사 발생을 인지한 후 내부 기준에 따라 긴급문자(크로샷)를 단계별로 발송하였고, 22:53경 국가재난관리시스템(NDMS)을 통하여, ‘서울 용산구 압사사고 관련 상황관리 철저’라는 제목 하에 서울특별시, 용산구를 수신자로 하여 소방청 및 지방자치단체로부터 입수한 재난정보를 공유하는 한편 상황 관리 및 전파, 재난상황 보고를 요청하는 문건을 송부하였다.
피청구인은 이 사건 참사 발생을 인지한 후 2022. 10. 29. 23:31경 중앙재난안전상황실장 박○○의 전화를 받아 상황 파악 및 재난안전관리본부장을 중심으로 필요한 조치를 시행하도록 지시하였고, 중앙재난안전상황실은 소방청의 구조보고, 경찰청의 상황보고 등 현장 상황을 지속적으로 취합하는 한편, 대통령 지시사항 등을 유관기관에 전파하고 주요 조치를 상황일지에 기록하는 등 재난정보의 수집ㆍ전파, 상황관리, 초동조치 및 지휘 등에 필요한 업무를 수행하였다.
나) 피청구인은 재난관리업무를 효율적으로 추진하기 위하여 재난관리정보통신체계를 구축ㆍ운영할 수 있다(법 제74조 제1항). 그리고 ‘중앙재난안전상황실 운영 규정’(행정안전부예규)은 중앙재난안전상황실장이 재난상황을 분석하여 관계 재난관리책임기관의 지원이 필요하거나 신속한 수습을 위하여 필요한 경우에 관계기관에 이를 통보 또는 대응지시할 수 있도록 하고, 이러한 통보 또는 대응지시 등은 원칙적으로 국가재난관리시스템(NDMS)을 활용하여 이루어지도록 규정하고 있다(제11조 제3항, 제4항).
앞서 살핀 바와 같이 중앙재난안전상황실은 2022. 10. 29. 22:53경 국가재난관리시스템을 통하여 재난정보를 공유하는 등의 문건을 송부하였다. 행정안전부는 2022. 10. 30. 00:09경 ‘핼러윈 행사장 안전조치 철저 지시’라는 제목하에 다수 지방자치단체를 수신자로 하여 행사장 안전점검 및 안전조치 등 대응을 지시하는 문건을 송부하였으며, 곧이어 ‘[실제] 대국민통합발령 [교통통제]승인요청 [용산구]’라는 제목하에 서울특별시, 용산구 등을 수신자로 대응지시 문건을 송부하였다. 같은 날 00:16경에는 전국 지방자치단체 및 유관기관에 대통령의 1차 지시사항을 전달하는 등, 2022. 10. 29. 22:20경부터 2022. 10. 30. 02:30 중대본이 운영되기 전까지 행정안전부 및 여러 지방자치단체 사이에 총 35건(행정안전부 송신 5건, 행정안전부 수신 11건, 지방자치단체 사이 송수신 19건)의 상황보고, 대응지시 등이 교신되었다. 위와 같은 국가재난관리시스템을 통한 문서 수발내역에 비추어 보면, 국가재난관리시스템의 구축ㆍ운영이 현저히 부실하게 이루어졌다고 보기 어렵다.
다) 이러한 점들에 비추어 보면 피청구인이 중앙재난안전상황실의 설치ㆍ운영에 관한 재난안전법 제18조나 재난관리정보통신체계의 구축ㆍ운영에 관한 재난안전법 제74조를 위반하였다고 볼 수 없다.
(2) 국가공무원법상 성실의무 위반 여부
이 사건 참사와 같은 다중밀집사고는 재난안전법상 재난관리주관기관이 사전에 명확하게 규정되어 있지 않을 뿐만 아니라 제4차 기본계획이나 이 사건 집행계획상 유형화된 재난의 예방ㆍ대비ㆍ대응 및 복구의 기준이 정해져 있지 않고, 주최자가 있는 지역축제에 적용되는 안전관리계획의 수립ㆍ점검(법 제66조의11), 매뉴얼(법 시행령 제73조의9 제5항) 등을 유추하여 적용할 수 있는지와 관련한 확립된 기준도 없어, 이 사건 참사 발생 당시 다른 재난의 경우와 동일한 수준의 체계적인 재난관리가 이루어질 것을 기대하기 어려웠다.
또 이 사건 참사와 관련하여 피청구인이 행한 전반적인 재난대응 조치에 대한 고려 없이 피청구인의 통화 횟수나 통화 시간이 충분하지 않다는 점만으로 피청구인이 필요한 지휘나 적절한 지시를 불성실하게 하였다고 단정할 수 없다. 재난 현장에서의 긴급구조에 관하여 각급 긴급구조통제단장의 현장지휘(법 제52조) 및 총괄ㆍ조정권한(법 제49조 제1항, 제50조 제1항)이 재난안전법상 명확하게 규정되어 있는 이상, 이 사건 참사의 긴급구조 현장에서 발생한 혼란을 피청구인이 재난대응을 위한 최선의 노력을 다하지 않은 결과라고 볼 수는 없다.
피청구인에게 이 사건 참사 상황에 대한 구체적 상황 보고가 즉각적으로 이루어지지 못하여 피해 상황에 대한 인식이 늦어진 측면이 있으나, 이는 2021년에 변경된 재난 대응 체계에서 일반적으로 소방의 대응기준에 연동하여 대응 1 내지 3단계를 운영하고, 그 다음에 장ㆍ차관에 대한 직접 보고가 이루어지도록 함에 따른 보고 절차상의 한계도 그 영향을 미친 것으로 보인다. 사후적인 평가의 관점에서는 피청구인이 이 사건 참사 상황을 보다 신속하고 정확하게 파악한 후 더욱 적극적이고 효율적인 재난대응 조치를 하였더라면 인명피해를 조금이라도 줄일 수 있었다고 볼 여지가 있다. 그러나 인정 사실에서 본 바와 같이 피청구인이 이 사건 참사 발생을 보고받은 후 참사 현장으로 이동하는 과정에서 관계기관의 보고를 받고 그 보고 내용에 기초하여 지시 및 협력요청을 계속하였던 이상, 피청구인의 재난대응 방식이 정부의 정책과 행정에 대한 공적 신뢰를 현저히 해할 정도로 직무를 불성실하게 수행하였다거나 유기한 경우에 해당한다고 평가하기는 어렵다. 직무집행의 결과가 기대에 미치지 못하였다는 이유로, 피청구인이 직무 수행을 태만하게 하여 국가공무원법 제56조에 따른 성실의무를 위반하였다고 볼 수 없다.
(3) 헌법상 기본권 보호의무 위반 여부
(가) 기본권 보호의무의 판단내용 및 심사기준
국가는 국민의 생명ㆍ신체의 안전이 위협받거나 받게 될 우려가 있는 경우 이를 지키기 위해 필요한 적절하고도 효율적인 조치를 취할 의무가 있다. 이 사건 참사는 대규모 사회재난으로 그로 인해 국민의 생명ㆍ신체에 대한 위험이 초래되었음이 명백하므로, 국가는 헌법과 법률에 근거하여 사회재난에 대응할 필요하고 적절한 조치를 취함으로써 국민의 생명‧신체의 안전에 관한 기본권을 보호해야 할 포괄적 의무를 가진다.
그러나 국가에 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호할 포괄적 의무가 있다고 하더라도 이것이 곧바로 특정한 수단과 방법을 동원할 의무가 있음을 의미하는 것은 아니다. 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 언제 어떠한 방법으로 보호할 것인가와 같은 이행의 구체적인 방법과 시기는 재난의 정도, 피해 확산 가능성, 현장 상황 및 효율성 등 여러 요인을 감안하여 결정되어야 한다. 국가가 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호할 의무를 진다하더라도 국가의 보호의무를 입법자로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현하여야 할 것인가 하는 문제에 대하여 헌법재판소는 제한적으로만 보호의무의 이행을 심사할 수 있는 것이다(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등 참조). 따라서 국가가 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호할 의무를 다하였는지 여부를 헌법재판소가 심사할 때에는, 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호하기 위한 조치가 필요한 상황인데도 국가가 아무런 보호조치를 취하지 않았든지 또는 전적으로 부적합하거나 매우 불충분한 조치에 그치는 등 적절하고 효율적인 보호조치를 하지 않았음이 명백한 경우에 한하여 국가의 기본권 보호의무 위반을 확인할 수 있다.
(나) 기본권 보호의무 위반 여부
앞서 본 바와 같이 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 이후 이루어진 재난상황 관련 보고 및 지시 내용과 전반적인 재난대응 과정을 종합하여 볼 때, 재난대응기구로서 중대본 및 중수본의 설치 및 운영에 관한 피청구인의 판단이 현저히 불합리하였다고 보기는 어렵다. 또한 국민의 생명ㆍ신체의 안전을 보호하기 위한 조치가 필요한 상황이었음에도 피청구인이 아무런 보호조치를 취하지 않거나, 적절하고 효율적인 보호조치가 분명히 존재하는 상황에서 피청구인이 이를 이행하지 않은 것이 명백한 경우에 해당한다고 볼 수도 없다. 이 사건 참사 발생 직후 사망자와 부상자의 신속한 이송 및 유족에 대한 정보제공 등 인도적 처우 내지 예우가 충분히 이루어졌다고 보기 어려운 점이 있으나, 사상자의 응급처치 및 의료기관으로의 이송은 각급 긴급구조통제단장의 현장지휘에 따르는 것이어서(법 제52조 제2항 제5호), 위와 같은 이유로 피청구인이 기본권 보호의무를 위반하였다고 보기는 어렵다.
그 밖에 재난지역에 대한 국고보조 등의 지원에 관한 사항을 규정한 재난안전법 제66조는 국가와 지방자치단체에 재난의 복구, 피해자에 대한 상담활동 지원 등을 할 수 있도록 하고 있으므로 국가와 지방자치단체 모두 그 지원의 주체가 될 수 있고, 대통령은 이 사건 참사 다음 날인 2022. 10. 30. 서울특별시 용산구를 특별재난지역으로 선포하였으며, 중대본은 2022. 10. 31. 사망자의 장례비 및 유족과 부상자에 대한 구호금 지원, 합동분향소 설치 등 조치를 발표하였고, 2022. 11. 30. ‘유가족 협의회’ 등 지원을 위한 ‘행안부 지원단’ 설치를 발표하였다. 이러한 점 등을 고려하면, 피청구인의 사후 대응이 국민의 기본권 보호의무 위반으로 평가할 정도에 이르렀다고 보기는 어렵다.
(4) 소결
이 사건 참사의 경과나 피해 규모 등에 비추어 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 후 피해를 최소화할 수 있는 최선의 조치를 하였다고 보기는 어렵고, 재난대응에 관한 국민의 기대에 부응하지 못하였다고 볼 여지는 있다. 그러나 규범적 심판절차인 탄핵심판절차의 판단기준이 되는 헌법과 법률의 관점에서 보았을 때, 피청구인이 행한 재난대응의 적절성 평가와는 별개로, 이 사건 참사 발생 이후 피청구인이 행한 사후 재난대응 조치가 재해의 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 할 국가의 의무를 규정한 헌법 제34조 제6항, 이를 구체화한 재난안전법 제4조 제1항, 제6조, 제14조, 제15조, 제15조의2, 제18조, 제74조를 위반하였다고 보기는 어렵고, 나아가 국민의 기본권 보호의무의 근거가 되는 헌법 제10조, 공무원의 성실의무에 관한 헌법 제7조 제1항, 국가공무원법 제56조를 위반하였다고 볼 수 없다.
6. 피청구인의 사후 발언에 관한 판단
가. 국가공무원법상 품위유지의무
(1) 헌법 제7조 제1항은 국민주권주의와 대의민주주의를 바탕으로 공무원을 ‘국민 전체에 대한 봉사자’로 규정하고 공무원의 공익실현의무를 천명하고 있고(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1 참조), 공무원의 공익실현의무는 국가공무원법 등 법률을 통해 구체화되고 있다.
국민으로부터 널리 공무를 위탁받아 국민 전체를 위해 근무하는 공무원의 지위를 고려할 때 공무원의 품위손상행위는 본인은 물론 공직사회에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있으므로, 모든 공무원은 국가공무원법 제63조에 따라 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 된다. 여기서 ‘품위’는 공직의 체면, 위신, 신용을 유지하고, 주권자인 국민의 수임을 받은 국민 전체의 봉사자로서의 직책을 다함에 손색이 없는 몸가짐을 뜻하는 것으로서, 직무의 내외를 불문하고, 국민의 수임자로서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품을 말한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두20079 판결 참조). 구체적으로 어떠한 행위가 품위손상행위에 해당하는가는 그 수범자인 평균적인 공무원을 기준으로 구체적 상황에 따라 건전한 사회통념에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2017. 11. 9. 선고 2017두47472 판결 참조).
(2) 행정각부의 장은 국무위원인 동시에 고도의 정책결정 업무를 담당하는 정무직 공무원으로(국가공무원법 제2조 제3항 제1호 나목, 정부조직법 제12조 제3항), 통치기구와 집행기구를 연결하는 가교 역할을 한다. 행정각부의 장의 직무집행에 있어 대외적인 발언은 행정각부의 공식적 입장을 표시하는 것이 되므로 원칙적으로 객관적 사실에 근거하여야 한다. 그러나 직무의 성격상 정책 판단에 관한 의견표명 또는 검토 중이거나 검토 예정인 미확정 사안에 관한 정보 제공 등이 대외적으로 요청되거나 필요한 경우가 다수 있고, 이는 국민의 알 권리 보장, 사회적 합의의 도출, 다른 국가기관과의 협력이나 견제ㆍ균형을 위한 전제가 되므로, 행정각부의 장의 의견 표명이 품위손상행위로서 탄핵사유가 되는지 여부는 신중히 판단할 필요가 있다. 따라서 행정각부의 장의 직무집행에 있어 발언 등 일정한 표현행위가 국가공무원법 제63조를 위반하여 탄핵사유에 해당하는지 여부가 문제되는 경우에는, 발언 등의 단편적 구절에 국한될 것이 아니라 전체적인 내용을 살펴, 문제된 발언 등의 통상적 의미, 용법, 문제된 발언 등이 사용된 문맥과 표현의 전(全)취지, 표현의 대상과 상대방, 표현의 경위와 사회적 맥락 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이고, 그에 따라 그러한 발언 등이 정부나 소관사무집행에 대한 국민의 신뢰를 실추시키거나 파면을 정당화할 정도로 재난 및 안전관리 행정의 기능을 훼손하는 행위인지 여부를 판단하여야 한다.
(3) 탄핵심판절차는 대상자의 형사상 책임을 묻거나 반대로 이를 면제하기 위한 제도가 아니므로, 대상자의 행위가 품위유지의무를 위반한 것인지 여부는 해당 행위가 형사상 범죄를 구성하는지 여부와는 별개로 판단되어야 한다.
나. 피청구인의 발언 내용
(1) 이 사건 참사 원인에 관한 부분
피청구인은 2022. 10. 30. 긴급 현안 브리핑에서 ‘당일에 사람이 몰릴 것으로 예상이 됐었는데 이번 주말에 현장에 소방이나 경찰이 배치됐는지’에 관한 취재진의 질문에 "그 다음에 오늘 많은 인파가 몰릴 것이 예상된다, 라고 말씀을 하셨는데, 저희가 파악하기로는 예년의 경우하고 그렇게, 물론 이제 코로나라는 게 풀리는 상황이 있었습니다마는 그전과 비교했을 때 특별히 우려할 정도로 많은 인파가 모였던 것은 아니고, 다만 무슨, 지금 저희가 이제 사고 수습이 최우선이기 때문에 사고 수습을 먼저 하고 사고원인을 파악하려고 하는데 여러 가지 이야기가 있습니다, 사고 원인의 발생에 대해서는. 그래서 그것을 통상과 달리 경찰이나 소방 인력이 미리 배치함으로써 해결될 수 있었던 문제는 아니었던 것으로 지금 파악을 하고 있고요. 또 어제 잘 아시다시피 서울 시내 곳곳에서 여러 가지 소요와 시위가 있었기 때문에 이런 곳으로 경찰 경비병력들이 분산됐던 그런 측면이 있었습니다."라고 답변하였다.
다음 날 피청구인은 "재발방지를 위해서는 정확한 사고원인을 파악하는 것이 무엇보다 중요합니다만, 국민들께서 염려하실 수도 있는 발언을 하여 유감스럽게 생각합니다."라고 기재된 설명자료를 배포하였다.
(2) 골든타임에 관한 부분
피청구인은 2022. 12. 27. 국정조사 1차 기관보고에서, 증인으로 출석하여 선서하고, 윤건영 위원의 ‘피청구인이 수행비서를 기다리다 80분의 시간을 낭비했으며 이 시간 동안 현장에서 많은 국민이 죽어가고 있었다’는 취지의 발언을 들은 후, "이 시간은 이미 골든타임이 지난 시간이었고요. 위원님하고는 생각을 조금 달리합니다."라고 발언하였고, 이에 윤건영 위원이 "아니 골든타임 지났다고 얘기하면 됩니까· 장관께서는 골든타임 지났다고 늦게 가도 돼요· 그게 말입니까·"라고 하자, "제가 그 사이에 놀고 있었겠습니까, 위원님· 한번 상식적으로 생각해 보십시오."라고 답변하였으며, 다시 윤건영 위원이 "수행비서 기다리는 시간에 가라는 말씀이에요. 놀고 있었다니요."라고 하자, "누구를 기다리고 있는 게 아니라요. 저 나름대로는 여기저기 전화하면서 상황을 다 파악하고 있었던 것입니다."라고 답변하였다. 이후 오영환 위원이 피청구인의 위와 같은 발언 내용을 지적하자, "제가 골든타임 얘기를 한 것은 제가 골든타임에 대해 판단할 능력이 자격이 없는데 좀 성급한 발언이었던 것 같습니다. 이 점에 대해서는 유감의 말씀을 드리고요."라고 답변하였다.
(3) 재난관리주관기관에 관한 부분
피청구인은 ① 2022. 12. 27. 국정조사 1차 기관보고에 증인으로 출석하여 선서하고, ‘이 사건 참사의 재난관리주관기관의 장이 누구냐’는 취지의 조응천 위원의 질문에, "지금 재난관리주관기관은 따로 정해진 바가 없습니다."라고 답변하였고, ‘행정안전부장관이 아니냐’는 취지의 조응천 위원의 질문에 "주관기관은요. 시행령에 딱 정해져 있습니다."라고 답변하였다. 조응천 위원이 "아니, 이것은 재난유형이, 사고유형이 딱 정해지지 않았거나 분명하지 않은 경우에는 행안부장관이 정부조직법에 따른 관장사무 등에 따라 가지고 정한다라고...돼 있습니다."라고 하자, "예, 정하도록 돼 있습니다."라고 답변하였고, 조응천 위원이 "재난안전법 시행령 별표 1의3 비고 1. 대통령께서 행안부장관이 중심이 돼 가지고 하라고 하셨어요. 이것도 부인하십니까·"라고 하자, "부인하는 게 아닙니다. 그리고 제가 중대본 설치가..."라고 답변하였으며, 조응천 위원이 "10ㆍ29 참사의 재난관리주관기관장은 행안부장관이 맞습니까, 아닙니까·"라고 묻자, "주관기관은 없다고 말씀드렸습니다."라고 답변하였다.
이후 피청구인은 ② 2023. 1. 6. 국정조사 2차 청문회에 증인으로 출석하여 선서하고, 용혜인 위원이 " ... 이태원 참사 최초로 인지했다던 23시 20분에 재난관리주관기관 정하셨습니까·"라고 묻자, "정하지 않았습니다."라고 답변하였고, 용혜인 위원이 "예, 안 하셨습니다. 23일 2차 현장 조사에서 박○○ 행안부 상황실장은 재난유형에 없는 재난이라 행안부가 주관기관이라는 판단이 없었다고 증언을 했어요. ... 재난안전법 시행령에 따르면 재난유형에 없는 경우에 행안부장관이 관장 사무를 기준으로 재난관리주관기관을 정하도록 되어 있습니다. 이것 시행령 안 지키신 것 맞지요·"라고 묻자, "그래서 행안부가 재난 주관기관이 된 겁니다."라고 답변하였다. 이어서 용혜인 위원이 "‘예, 아니요’로 대답해 주세요. 안 지키신 것 맞지요·"라고 묻자, "아니, 행안부가 주관기관이 된 거라니까요, 안 지킨 게 아니라."라고 답변하였고, 용혜인 위원이 "그거 언제 정하셨는데요· 아까 안 정하셨다면서요·"라고 묻자, "그렇게 말씀 안 드렸는데요. 바로 정한 거지요."라고 답변하였다. 용혜인 위원이 "바로 정했다고요· 아까는 안 정하셨다면서요· 그리고 23일 현장 조사에서 박○○ 상황실장도 그렇게 얘기했어요, 그것 판단 못 했다고. 그러면 둘 중의 한 분은 거짓말을 하고 계시는 거네요·"라고 묻자, "그것이 아니라 41개 재난유형에 포함되지 않았기 때문에 아마 그렇게 얘기를 했을 겁니다."라고 답변하였으며, 용혜인 위원의 "그러니까 안 정했다는 거잖아요."라는 발언에, "정했기 때문에 저희가 중대본을 구성한 겁니다, 없을 때."라고 답변하였다.
(4) 중대본 및 중수본 설치ㆍ운영에 관한 부분
피청구인은 2022. 12. 23. 행정안전부 현장 조사에서, ‘이 사건 참사 발생 인지 후 바로 중대본을 꾸려 대응해야 했던 것이 아닌지’에 관한 질문에, ‘재난 상황은 다양하고, 재난 상황이 임박하거나 이미 발생한 경우 중대본의 신속한 소집이 중요하며, 다만, 이태원 참사와 같이 일회성으로 재난이 발생하고 이미 종료된 상태에서, 사고수습을 위한 중대본 설치는 촌각을 다투는 문제는 아니다’는 취지로 답변하였다. 이와 같은 발언에 대한 사과요청이 있자, ‘이미 사고가 발생한 상황으로 긴급구조통제단장이 현장을 지휘하면서 응급조치를 수행하는 것이 가장 중요한 것이지 중대본 설치가 가장 중요하다고 볼 수는 없고, 중대본은 사망자 확인, 보상, 추모공간 마련 등을 위한 것으로 촌각을 다투는 상황에서 중대본을 설치하는 것이 가장 중요한 것은 아니다’는 취지로 답변하였다.
피청구인은 2022. 12. 27. 국정조사 1차 기관보고에 증인으로 출석하여 선서하고, 중대본 구성 시점에 대해 어떻게 생각하는지 묻는 박성민 위원의 질문에, "그 당시 상황에서 가장 긴급한 것은 피해자들을 구조하는 일이었습니다. 오히려 그 당시에 중대본이 구성됐다고 한다면 거기 현장에 있어야 할 사람들이 중대본에 참여하는, 오히려 긴급구조에 방해가 될 수도 있는 그런 상황이었던 것으로 판단하고 있습니다."라고 답변하였다. 이후 2023. 1. 6. 국정조사 2차 청문회에서, 조응천 위원의 ‘행정안전부가 재난관리주관기관이 되면 (장관이) 수습본부장이 되는데 왜 아무것도 하지 않았느냐’는 취지의 질문에, "행정안전부가 중수본 역할을 맡을 경우에는 보통 중수본을 따로 구성하지 않고 중대본을 바로 구성하게 됩니다."라고 답변하였다.
(5) 압사ㆍ피해자 등 용어 사용에 관한 부분
피청구인은 2023. 1. 6. 국정조사 2차 청문회에 증인으로 출석하여 선서하고, 윤건영 위원이 ‘압사 또는 피해자라는 말을 쓰지 말자고 누가 제안했는지’를 묻자, "그런 제안을 누가 했다는 기억은 전혀 없습니다.", "누가 제안했는지는 제가 기억이 나지 않습니다."라고 답변하였다.
(6) 유족 명단에 관한 부분
피청구인은 2022. 11. 16. 예산결산특별위원회 회의에서, 민병덕 의원이 ‘행정안전부에서 유족 자료를 가지고 있으니 자리를 마련해 주라’고 발언하자, "저희가 지금 그 자료를 갖고 있지는 않습니다."라고 하고, 민병덕 의원이 ‘행정안전부가 유족 자료를 갖고 있지 않다는 것인지’를 묻자, "행안부에서는 유족 전체에 대한 자료를 가지고 있지는 않습니다."라고 하였다. 이어서 민병덕 의원이 ‘알아야 할 것을 모르는 것이 문제’라는 취지로 지적하자, "그것은 소중한 정보이기 때문에, 저희가 안 가지고 있는 걸 그렇게 화를 내신다고 제가 습득할 수 있는 건 아니지 않습니까·", "아니, 실제 안 가지고 있는 걸 그렇게 윽박지른다고 제가 정보가 저절로 생깁니까·"라고 답변하였다. 이후 민병덕 의원이 위원장에게 추후 확인을 요청하자, "기본적으로 위원님들께서는 국무위원이 하는 말을 왜 그대로 받아들이지 않으시고 자꾸 거짓말을 한다고 그렇게 생각하는지 모르겠습니다만 제가 아까 말씀드린 대로 행안부에서는 명단조차도 가지고 있지 않습니다. 연락처는 물론이고요. 그리고 그 명단을 누가 가지고 있고 연락처를 누가 가지고 있는지는 저희도 따로 확인을 해 봐야 되는 문제입니다."라고 발언하였다.
피청구인은 이후 2022. 12. 27. 국정조사 1차 기관보고에 증인으로 출석하여 선서하고, 권칠승 위원이 위와 같은 피청구인의 발언을 확인하자, "그 답변을 한 이후로 제가 사무실에 돌아와서―다음 날 아침입니다―우리 행안부에서 유족 명단을 갖고 있나 샅샅이 뒤져 보라 그랬습니다.", "제가 유족들을 만나 뵙기 위해서 그 명단을 확보하라고 했습니다. 그랬더니 실무자들이―제 비서진입니다만―개인정보 보호 때문에 서울시에서 명단을 넘겨주지 않는다고 여러 차례 답변을 했습니다."라고 답변하였다. 이후 장혜영 위원의 관련 질문에 대해, "그러니까 그것을 제가, 행안부가 갖고 있다고 얘기하기에는 굉장히 좀 애매한 면이 있습니다. 그리고 제가 여러 번 유족명단을 확인했었거든요, 갖고 있는지. 그럴 때 우리 비서실에서 이것 개인정보 보호 때문에 안 넘겨줍니다. 그래서 제가 화를 낸 적도 있어요. ‘아니, 같은 행정부 안에서 행정목적을 위해 활용하는데 왜 안 넘겨 주냐·’ 그렇게까지 내가 저희 비서실 직원을 호통 낸 적도 있습니다. 그래서 제가 갖고 있는 인식은 그 예결위 전날 일어났던 일입니다, 주말에, 일요일에. 그렇기 때문에 예결위에서는 제가 그렇게 답변을 할 수밖에 없었던 겁니다."라고 답변하였다.
다. 판단
(1) 이 사건 참사 원인에 관한 부분
이 사건 참사 원인에 관한 피청구인의 발언은 참사 직후 긴급 현안 브리핑에서 이루어진 것이다. 피청구인은 재난 및 안전관리 업무를 총괄하는 지위에 있으므로, 이 사건 참사에 대한 국민적 관심과 염려가 큰 상황을 고려하여 국민의 입장에서 오해가 발생하지 않도록 주의 깊게 발언할 필요가 있었다.
그런데 피청구인은 ‘당일에 사람이 몰릴 것으로 예상이 됐었는데 이번 주말에 현장에 소방이나 경찰이 배치됐는지’에 관한 취재진의 질문에 ‘그전과 비교했을 때 특별히 우려할 정도로 많은 인파가 모였던 것은 아니고, 경찰이나 소방 인력을 미리 배치함으로써 해결될 수 있었던 문제는 아니었다’는 취지로 말하였다. 이는 사후에 이태원역 승ㆍ하차 인원이나 생활인구 통계, 관련기관의 대비계획 등을 통해 확인된 객관적 사실에 부합하지 않으며, 일반적인 다중밀집 행사에서 경찰이나 소방의 인력 배치가 극심한 다중밀집의 방지, 인파의 흐름 통제, 신속한 구조조치 등 효과적인 사고 예방 및 수습조치가 될 수 있는 점을 고려할 때 피청구인에게 기대되는 충분한 주의를 다하여 발언한 것으로 평가하기 어렵다. 피청구인이 사고수습을 먼저 하고 사고원인을 파악하려고 한다는 말을 함께 하기는 하였으나, 위 발언은 전체적으로 이 사건 참사의 원인과 경과에 대해 국민의 오해를 불러일으킬 여지가 있는 것으로서 부적절하다.
다만 피청구인이 발언한 때는 이 사건 참사 발생 다음 날로, 피청구인이 참사 현장의 인구밀집도 등에 관하여 정확한 정보를 수집ㆍ파악하기에는 시간적 한계가 있었던 것으로 보이고, 피청구인의 위 발언은 취재기자의 질문에 대하여 대답하는 과정에서 수동적으로 이루어진 것으로, 적극적으로 이 사건 참사의 원인이나 경과를 왜곡할 의도가 있었다고 보기는 어려우며, 피청구인이 취재진에 대한 신속한 정보제공에 무게를 두다 경솔한 발언에 이르렀다고 볼 여지가 없지 않다. 또한 위 발언을 한 다음 날 피청구인은 설명자료를 배포하여 국민이 염려할 수 있는 발언을 한 점에 대하여 유감을 표시하였는데, 이는 피청구인이 자신의 발언의 문제점을 인식하고 추후 그와 같은 발언을 반복하지 않겠다는 의사를 표명한 것이라고는 볼 수 있으며, 실제로도 피청구인은 위 발언과 유사한 발언을 더 이상 하지 않았다.
(2) 골든타임에 관한 부분
재난 상황에서 ‘골든타임’이라는 말은 보통 재난 발생 초기 인명을 구조할 수 있는 금같이 귀중한 시간이라는 의미로 사용되고, 골든타임에 관한 피청구인의 발언은, 피청구인이 2022. 10. 29. 23:20경 이 사건 참사 발생을 인지하기 전에, 또는 피청구인이 2022. 10. 30. 00:45경 이 사건 참사 현장에 도착하기 전에 이미 인명 구조가 가능한 시간이 지난 상태였다는 의미로 이해될 여지가 있다.
그런데 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 때는 이 사건 참사 현장에서 사람들의 눌림과 끼임이 해소될 무렵으로 구조가 본격화되는 때였던 점, 이 사건 참사의 사망자들의 정확한 사망시각이나 생존자들의 개별 구조 시점을 현재까지도 명확히 특정하기 어려운 점, 피청구인이 이 사건 참사 현장에 도착한 때는 아직 중증환자 이송이 계속되고 있던 시점이었던 점 등을 고려할 때, 인명을 구조할 수 있는 시간이 지났다는 취지의 피청구인의 발언은 객관적 사실에 부합하는지 혹은 객관적으로 증명될 수 있는 것이었는지 의문이며, 피청구인의 위 발언이 부적절하였다는 점은 분명하다.
다만 위 발언은 피청구인의 이 사건 참사 현장 이동이 늦어진 점을 질책하는 국정조사 위원의 질문에 대하여 답변하는 과정에서 수동적으로 이루어진 것으로, 피청구인이 이 사건 참사의 경과를 왜곡할 의도로 위와 같은 발언을 하였다고 보기는 어렵다. 또 위 발언이 있기 전에 국정조사 위원이 다른 증인에게 ‘이번 참사의 골든타임이 언제인가’, ‘특수본에서 11시 내외라고 생각을 한다’는 취지로 질문한 사실이 있었던 점도 고려되어야 한다. 또한 피청구인은 문제된 발언 후에 국정조사 위원의 지적을 받고 ‘자신이 골든타임을 판단할 자격이 없음에도 성급하게 발언하여 유감의 말씀을 드린다’는 취지로 즉시 사과하였고, 그 후 유사한 취지의 발언을 다시 한 바 없다.
(3) 그 밖의 발언 부분
(가) 이 사건 참사는 재난안전법 시행령 제3조의2 [별표 1의3]에서 사전에 재난관리주관기관을 구체적으로 정한 재난이 아니므로 위 [별표 1의3] 비고 1.에 따라 재난 발생 이후에 행정안전부장관이 재난관리주관기관을 정하게 되는데, 재난안전법령상 재난관리주관기관 지정절차는 별도로 존재하지 않는다. 한편 피청구인은, 2022. 10. 30. 01:50경 국무총리 주재 긴급대책회의에서 이 사건 참사를 ‘행정안전부를 중심으로 수습하겠다’고 보고하였고, 앞서 살핀 바와 같이 행정안전부는 위와 같은 피청구인의 발언을 전후하여 실질적으로 재난관리주관기관의 업무를 수행하였다.
피청구인은 국회의 국정조사 기관보고 및 청문회에 증인으로 출석하여 다수 국회의원의 질의에 응답하는 과정에서 주어진 짧은 시간 내에 위와 같은 법령의 내용과 행정안전부의 재난관리주관기관의 역할 수행에 관하여 답변한 것으로 보인다. 국회의 국정조사 기관보고 및 청문회에서 증인이 충분한 설명을 할 기회를 얻기 어려워, 피청구인의 발언이 다소 정돈되지 못한 것으로 보이기는 하나, 피청구인이 기억에 반하는 진술을 하였다거나 행정안전부장관의 역할을 이해하지 못하고 책임을 회피하려 한 것이라고 보기 어렵다.
(나) 중대본 및 중수본 설치ㆍ운영에 관한 피청구인의 발언은, 이 사건 참사와 같은 유형의 재난에서는 현장에서의 응급조치ㆍ구조가 중요함을 강조하고, 행정안전부가 재난관리주관기관으로서 중대본을 설치하는 다수 자연재난 사례에서 중수본을 따로 구성하지 않고 중대본을 구성한 바가 있다는 취지 등을 설명한 것으로, 피청구인이 행정안전부장관의 역할을 이해하지 못하고 책임을 회피하려 한 취지로 보기 어렵다.
(다) 압사, 피해자 등 용어 사용에 관한 피청구인의 발언은 용어 사용의 지시에 관하여 확인해보겠다거나 기억이 나지 않는다는 취지여서 스스로 체험한 사실을 기억에 반하여 진술한 것으로 보이지 않는다.
(라) 유족 명단에 관한 피청구인의 발언과 관련하여, 피청구인이 2022. 11. 16. 예산결산특별위원회 회의(이하 ‘예결위 회의’라 한다)에서 ‘유족 전체에 관한 자료를 가지고 있지 않다’는 취지로 발언한 당시에, 행정안전부가 일부 유족 이름, 연락처 등이 포함된 ‘사망자 현황’이라는 표제의 파일을 서울특별시로부터 제공받아 보유하고 있었던 사실은 인정된다. 위 현황 파일은 사망자의 이름, 주소, 성별, 생년월일, 국적, 이송 병원 등 개인정보를 표로 정리한 것으로서, 유족에 관한 정보도 한 항목으로 포함되어 있었다. 행정안전부는 서울특별시로부터 위 현황 파일을 세 차례에 걸쳐 제공받았고, 최종본에서 우리 국민인 사망자를 기준으로 유족의 이름과 연락처가 모두 기재된 비율은 약 50%였다. 다만 위 현황 파일은 예결위 회의 시까지 피청구인에게는 보고되지 않았다.
이후 피청구인은 2022. 12. 27. 국정조사 1차 기관보고에서 ‘예결위 회의 후 확인해 보니 실무자가 조각난 정보를 갖고 있었다’, ‘서울시에서 유족들을 찾아 연락해서 일대일 매칭을 하고 있고, 서울시가 명단을 가지고 있다’, ‘서울시가 개인정보법 위반이라며 명단을 넘겨주지 않는다’, ‘당시 사망자 명단이 일부 매체를 통해 발표되어 예민한 상황이었다’, ‘비서진이 개인정보보호 때문에 명단을 안 넘겨준다고 했고, 그래서 예결위에서 그렇게 답변을 했다’는 취지로 진술하였다. 또 피청구인은 2023. 1. 6. 국정조사 2차 청문회에서 ‘서울시로부터 세 차례에 걸쳐서 받은 것은 사망자 현황 파일이고, 표 항목 중 하나로 유족이 절반 정도만 기재된 불완전한 정보이므로 유족 명단이라고 보기 어렵다’, ‘비서진이 개인정보보호 때문에 연락처 확보가 어렵다고 한 것을 서울시에서 안 준다는 의미로 이해했고, 그래서 서울시에서 안 줬다고 진술한 것이다’, ‘예결위 회의 당시에는 현황 파일이 있다는 자체를 몰랐다’는 취지로 진술하였다. 피청구인의 위와 같은 진술을 종합하여 보면, 그 전체적인 취지는 ‘피청구인은 예결위 회의 이전에는 행정안전부가 위 현황 파일을 가지고 있는 것을 몰랐고, 예결위 회의 후 위 현황 파일의 보유 사실을 알았으나, 위 현황 파일은 유족 명단이 아니라는 주관적 판단을 하였으며, 비서진과의 의사소통 오류로 서울시가 유족 명단을 행정안전부에 제공하지 않은 것으로 오인했다’는 것으로 보인다. 피청구인의 위 발언은 예결위 회의에서의 발언이 객관적 사실에 부합하지 않고, 행정안전부가 사고 직후 유족 명단을 확보하지 못한 점이 문제라는 질타를 받는 가운데 이루어진 것으로, 일부 불분명한 부분이 있지만 전체적으로는 피청구인이 예결위 회의에서 한 발언의 경과와 행정안전부의 사망자 현황 내지 유족 명단 확보 과정을 구체적으로 설명하는 취지로 보이고, 스스로 체험한 사실을 기억에 반하여 진술한 것이라거나 행정안전부장관의 유족 지원에 관한 책임을 회피하기 위한 것이라고 보기 어렵다.
(마) 청구인은, 피청구인의 재난관리주관기관, 압사ㆍ피해자 용어사용, 유족 명단에 관한 발언이 위증으로서 국가공무원법 제56조의 성실의무 위반이라고도 주장하나, 앞서 살핀 바와 같이 위 발언들이 스스로 체험한 사실을 기억에 반하여 진술한 것이라 보기 어렵다.
(4) 소결
피청구인의 표현행위가 품위손상행위로서 탄핵사유에 해당하는지 여부의 판단에는 문제된 발언의 통상적 의미, 용법, 문제된 발언 등이 사용된 문맥과 표현의 전(全)취지, 표현의 대상과 상대방, 표현의 경위와 사회적 맥락 등이 종합적으로 고려되어야 한다.
피청구인의 이 사건 참사원인 및 골든타임에 관한 발언 중 몇몇 부분은 피청구인에게 기대되는 충분한 주의를 다한 것이라고 볼 수 없고, 내용상 부적절한 것임은 앞서 살핀 바와 같다. 그러나 문제되는 발언 부분의 전후에 이루어진 피청구인이나 관계인의 발언을 포함하여 표현의 전체 취지를 살펴보면 피청구인이 이 사건 참사의 원인이나 경과를 적극적으로 왜곡하려 한 것이라고 보기 어렵다. 또한 위 발언들은 국민에 대한 신속한 정보제공을 목적으로 하는 취재기자 또는 국민을 대표하는 국회의원이자 국정조사 위원의 질문에 대한 수동적 답변으로서, 답변의 책임이 있는 반면 시간적 제한 등으로 충분한 설명이 어려운 한계 속에 이루어졌다. 피청구인은 비교적 빠른 시간 내에 위 발언들의 부적절함을 인식하고 유감을 표시하며 사과하였다. 이를 종합하면, 피청구인의 위 발언들로 인하여 재난 및 안전관리 업무에 관한 국민의 신뢰가 현저히 실추되었다거나 파면을 정당화할 정도로 재난 및 안전관리 행정의 기능이 훼손되었다고 단정하기 어렵다.
그 밖의 사후 발언을 모두 종합하여 보더라도, 이 사건 참사 발생 이후 피청구인의 발언에 관하여 탄핵사유는 인정되지 아니한다.
7. 결론
피청구인은 재난 및 안전에 관한 정책의 수립ㆍ총괄ㆍ조정을 관장하는 행정안전부의 장이므로 국민이 안전을 보장받아야 할 일상적이고 개방된 공간에서 발생한 사회재난과 그에 따른 인명 피해의 책임에서 자유로울 수 없다. 피청구인은 행정안전부장관으로서 대규모 재난의 대응과 관련한 비판을 겸허히 수용하고 이 사건 참사의 예방 및 대비, 사후 대응 과정에서의 미흡함을 반성하여 정부의 재난대응 역량을 보다 강화하고 전반적인 재난대응체제의 개선이 이루어질 수 있도록 최선의 노력을 다하여야 할 책무를 부담한다. 나아가 이 사건 참사로 피해자와 유족이 겪는 고통과 슬픔을 함께 나누고, 진정한 회복을 위한 지원이 이루어질 수 있도록 노력하여야 한다는 점은 "우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐"한 우리 헌법 전문과 인간다운 생활을 할 권리를 보장하고 국가의 재해 예방 및 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위한 노력의무를 규정한 헌법 제34조 제1항, 제6항에 따른 국가기관의 당연한 의무이다.
돌이켜 보건대, 이 사건 참사는 어느 하나의 원인이나 특정인에 의해 발생하고 확대된 것이 아니다. 종래 재난안전법령상 주최자 없는 축제의 안전관리 및 매뉴얼의 명확한 근거규정이 마련되지 않았고, 각 정부기관이 대규모 재난에 대한 통합 대응역량을 기르지 못했으며, 재난상황에서의 행동요령 등에 관한 충분한 홍보나 교육, 안내가 부족하였던 점이 총체적으로 작용한 결과이므로, 규범적 측면에서 그 책임을 피청구인에게 돌리기는 어렵다. 탄핵심판절차는 공직자의 직무수행에 대한 법적 책임을 추궁함으로써 헌법의 규범력을 확보하는 데 본래의 목적과 기능이 있으므로, 피청구인이 재난관리 주무부처의 장인 행정안전부장관으로서 재난대응 과정에서 최적의 판단과 대응을 하지 못하였다 하더라도, 재난대응의 미흡함을 이유로 그 책임을 묻는 것은 규범적 심판절차인 탄핵심판절차의 본질에 부합한다고 볼 수 없다.
따라서 헌법과 법률의 관점에서 피청구인이 재난대응기구의 설치ㆍ운영 및 재난관리 총괄ㆍ조정 등에 관한 재난안전법과 공무원의 성실의무 등을 규정한 국가공무원법을 위반하였다거나, 국민의 기본권을 보호해야 할 헌법상 의무를 위반한 것으로 보기는 어렵다.
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 8.과 같은 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 별개의견과 아래 9.와 같은 재판관 정정미의 별개의견이 있다.
8. 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 별개의견
우리는 피청구인의 사전 예방ㆍ대비가 헌법이나 법률에 위반되지 않고, 피청구인의 사후대응이 헌법상 기본권보호의무 위반에 이르지 않았고, 아래 가.항에서 의무위반으로 인정된 것을 제외하고 재난안전법상 개별적ㆍ구체적인 의무 위반에 이르지 않았다는 점에 관하여 법정의견에 동의한다. 그러나 법정의견과 달리, 피청구인의 사후대응이 국가공무원법상 성실의무를 위반하였고, 피청구인의 사후발언 중 일부는 국가공무원법상 품위유지의무를 위반하였다고 보는 전제에서, 피청구인을 파면할 것인지 여부의 판단에 나아가야 한다고 본다. 다만, 결과적으로 법정의견과 같이 기각 결론에 이르렀으므로 아래와 같이 별개의견을 밝힌다.
가. 국가공무원법상 성실의무 위반
(1) 성실의무
(가) 공무원은 대의민주제에서 주권자인 국민으로부터 국가권력의 행사를 위임받은 사람이므로 업무를 수행할 때 중립적 위치에서 공익을 위해 일해야 한다. 헌법 제7조 제1항은 국민주권주의와 대의민주주의를 바탕으로 공무원을 ‘국민 전체에 대한 봉사자’로 규정하고 공무원의 공익실현의무를 천명하고 있다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1).
피청구인은 정부의 권한에 속하는 중요한 정책을 심의하는 국무위원(헌법 제88조 제1항, 제2항, 제94조)이자, 대통령의 통할 하에 ‘국무회의의 서무, 법령 및 조약의 공포, 정부조직과 정원, 상훈, 정부혁신, 행정능률, 전자정부, 정부청사의 관리, 지방자치제도, 지방자치단체의 사무지원ㆍ재정ㆍ세제, 낙후지역 등 지원, 지방자치단체간 분쟁조정, 선거ㆍ국민투표의 지원, 안전 및 재난에 관한 정책의 수립ㆍ총괄ㆍ조정, 비상대비, 민방위 및 방재에 관한 사무’를 관장하고 소속 공무원을 지휘ㆍ감독하는 행정안전부장관으로서(헌법 제96조, 정부조직법 제7조 제1항, 제34조 제1항), 직무수행에 더욱 공익실현의무가 강조된다.
공무원의 공익실현의무는 국가공무원법 제56조 등 법률을 통해 구체화되고 있다. 국가공무원법 제56조는 "모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다."라고 하여 공무원의 성실의무를 규정하고 있다. 이러한 성실의무는 공무원에게 부과된 가장 기본적이고 중요한 의무로서 최대한으로 공공의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지하기 위하여 전 인격과 양심을 바쳐서 성실히 직무를 수행하여야 하는 것을 그 내용으로 한다(대법원 2017. 12. 22. 선고 2016두38167 판결).
피청구인은 법률이 정무직으로 지정한 공무원이므로(정부조직법 제12조 제3항), 국가공무원법상의 특수경력직공무원 중 정무직공무원에 해당하고(국가공무원법 제2조 제3항 제1호 나목), 국가공무원법 제56조에 따른 성실의무를 부담한다(국가공무원법 제3조 제1항, 제2항).
(나) 재난안전법은 "국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다."라고 규정한 헌법 제34조 제6항을 구체화한 것으로, 제4조 제1항에서 "국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응ㆍ복구하기 위한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다."라고 규정하여 국가 등의 책무를 정한 이외에, 제6조에서 "행정안전부장관은 국가 및 지방자치단체가 행하는 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정한다."라고 규정하여 피청구인의 권한과 책임을 별도로 규정하고 있다.
재난안전법 제6조는, 2014. 4. 16. 세월호 참사를 겪은 후 그와 같은 비극을 되풀이하지 않기 위하여 여러 기관에 분산되어 있던 재난안전 기능을 통합하는 컨트롤타워(control tower)를 구축할 목적으로 도입되었다. 즉, 안전행정부, 소방방재청 및 해양경찰청 등에 분산되어 있던 재난안전 기능을 국민안전처로 통합하면서 2014. 12. 30. 법률 제12943호로 개정된 재난안전법에 국민안전처장관이 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정하도록 규정하였다가, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 정부조직법을 개정할 때 국가 재난에 대한 대응 역량을 강화하고 안전에 대한 국가와 지방자치단체 간 유기적 연계가 가능하도록 국민안전처와 행정자치부를 통합하여 행정안전부를 신설하고, 행정안전부 안에 재난 및 안전 관리를 전담할 재난안전관리본부를 설치하면서, 위와 같이 행정안전부장관이 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정하도록 한 것이다.
이러한 재난안전법 제6조의 입법경과, 재난안전법상 ‘재난관리’란 재난의 예방ㆍ대비ㆍ대응 및 복구를 위하여 하는 모든 활동을, ‘안전관리’란 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 사람의 생명ㆍ신체 및 재산의 안전을 확보하기 위하여 하는 모든 활동을 말하는 점, 정부조직법상 행정안전부의 소관 사항인 ‘안전 및 재난에 관한 정책의 수립ㆍ총괄ㆍ조정’은 세월호 참사 이전 안전행정부의 소관 사항과 동일하게 규정되어 있는 점을 종합하면, 재난안전법 제6조에 따른 피청구인의 ‘재난 및 안전관리 업무의 총괄ㆍ조정’의 범위가 정부조직법상 소관 사항의 문언과 같이 ‘정책’적인 부분에 한정된다고 보기는 어렵다. 오히려 재난현장에서 발생할 수 있는 관련 기관의 갈등을 조정하고, 원활한 협력이 이루어질 수 있도록 함으로써 재난관리의 공백이 발생하지 않도록 할 일반적인 조정과 지원의 책임을 포괄한다고 봄이 타당하다. 재난안전법 시행령 제3조의2 [별표 1의3] 비고 1.에서 ‘재난관리주관기관이 지정되지 않았거나 분명하지 않은 경우에는 행정안전부장관이 재난관리주관기관을 정한다’고 규정한 이유 역시 재난관리의 공백을 방지할 위와 같은 책임에 근거한 것이라고 볼 수 있다. 이는 재난안전법 제52조에 따라 재난 현장에서 긴급구조활동을 지휘하는 각급 통제단장의 구체적 지휘권한과 모순되거나 충돌하지 않고, 이를 적극적으로 보장하기 위한 의미를 지닌다.
행정안전부장관의 위와 같은 책임의 이행을 위하여 행정안전부에는 재난안전관리사무를 담당하는 정무직 본부장 1명을 두고 있고(정부조직법 제34조 제3항), 행정안전부장관이 재난정보의 수집ㆍ전파, 상황관리, 재난발생 시 초동조치 및 지휘 등의 업무를 수행할 수 있도록 중앙재난안전상황실이 상시 설치ㆍ운영되고 있다(재난안전법 제18조 제1항 제1호). ‘행정안전부와 그 소속기관 직제’상, 재난안전관리본부에는 안전정책실, 재난관리실, 재난협력실 및 비상대비정책국을 두고 있고, 재난안전관리본부장 밑에 중앙재난안전상황실장 및 안전감찰담당관을 두고 있으며(제16조), 중앙재난안전상황실장은 재난안전 및 위기상황 종합관리에 관한 사항, 재난 피해 정보의 수집ㆍ분석ㆍ전파, 위기징후 분석ㆍ평가ㆍ경보발령에 관한 사항 등에 대해 재난안전관리본부장을 보좌하고(제18조 제2항), 재난협력실장은 사회재난 관련 원인ㆍ상황분석 등의 판단을 위한 회의의 운영, 사회재난 분야 재난사태의 선포ㆍ해제에 관한 사항, 사회재난 관련 대책 지원 및 업무 협조 등을 분장하고 있다(제23조의2 제3항).
재난안전법과 관련 법률상 인정되는 피청구인의 위와 같은 권한과 책임, 피청구인의 직무수행을 보좌하는 조직과 인력의 운영은 피청구인이 국가공무원법 제56조에 따라 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하였는지 여부를 판단하는 전제이자 준거가 된다.
(2) 판단
(가) 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 2022. 10. 29. 23:20경 받은 메시지에는 ‘소방대응 2단계’, ‘심정지 환자 약 30 명 추정’ 등 내용이 포함되어 있었다. 피청구인이 1회적 메시지만으로 이 사건 참사로 인한 인명 피해의 규모나 현장의 상황을 명확히 판단하기는 어려웠다고 하더라도, 대규모재난으로 인정하여야 할 심각한 재난에 해당한다는 점 내지는 신속한 상황판단이 필요하다는 점에 대해서는 곧바로 인지할 수 있었을 것으로 보인다. 그 직후인 23:21경 대통령은 ‘피청구인을 중심으로’ 모든 관계부처 및 기관에서 신속한 구급과 치료에 만전을 기하라는 취지의 최초 지시를 하기도 하였다.
그러나 피청구인은 그로부터 10분이 지난 23:31경에 이르러 중앙재난안전상황실장 박○○의 전화를 받고서야 ‘관계기관 협조 얻어 현장상황 신속 파악, 본부장 중심으로 행정안전부 필요조치 즉시 시행’을 지시하였다. 피청구인은 그로부터 18분 동안 아무 대응도 하지 않고 있다가 23:49경 재난안전비서관에게 전화를 걸어 ‘사고현장 파악 및 현장 방문 준비’를 지시하였다. 이는 대통령 지시가 언론을 통해 보도된 때보다도 뒤이다.
피청구인은 서울 강남구 ○○동 자택에서 경기도 일산에 거주하는 수행(운전) 비서가 오기를 기다려 현장으로 출발한 결과 2022. 10. 30. 00:42경 대통령실 위기관리센터에서 열린 대통령 주재 긴급상황점검회의에 직접 참석하지 못하였고, 00:45경에야 이 사건 참사 현장 인근에 도착하였으며, 현장지휘소에 도착한 것은 그로부터 다시 20분이 지난 01:05경이었다.
(나) 위 (1)(나)에서 살펴본 재난안전법과 관련 법률상 인정되는 피청구인의 재난 및 안전관리에 관한 권한과 책임의 내용, 피청구인의 재난 및 안전관리에 관한 직무수행을 보좌하는 조직과 인력의 운영체계, 공무원에 대하여 최대한으로 공공의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지하기 위하여 전 인격과 양심을 바쳐서 성실히 직무를 수행할 것을 명하는 국가공무원법 제56조의 취지 등을 종합하면, 다수 국민의 생명과 안전이 위협받는 대규모참사가 발생한 경우 재난 및 안전관리 업무를 총괄하는 피청구인은 재난관리의 공백이 발생하지 않도록 시의적절한 조치를 취하여 국민의 생명과 신체보호에 만전을 기하여야 하며 이는 피청구인에게 부과된 가장 기본적이고 중요한 의무인 성실의무의 내용을 이룬다고 할 것이다.
피청구인의 재난 및 안전관리 업무의 총괄ㆍ조정 등 직무수행이 반드시 중앙재난안전상황실 또는 재난현장에서 이루어져야 하는 것은 아니지만, (가)항과 같은 피청구인의 사후대응은 총괄ㆍ조정의 직무를 성실히 수행한 것으로 보기 어렵고, 긴급상황에서 재난 및 안전관리 총괄 조정 책임자에게 기대되는 모습이라고 볼 수 없으며, 평균적 공무원의 시각에서 보더라도 상식에 부합한다고 보기 어렵다.
앞서 살핀 것과 같이 피청구인은 이 사건 참사 발생을 인지함과 동시에 재난의 심각성과 긴급성을 인식할 수 있었다. 그렇다면 피청구인으로서는 즉시 재난에 관한 모든 정보가 수집되고 주요 관계기관과의 직통 연락망이 구축된 상황실(중앙재난안전상황실 서울상황센터)로 이동하거나, 상황실 이동이 여의치 않고 현장을 직접 살펴야 할 필요성이 있는 경우에는 최대한 신속하게 재난 현장으로 이동하되 관련기관과의 직통 연락망을 확보하고, 실시간 현황 보고를 받으며, 필요한 조치를 파악하여야 한다. 이를 통하여 국가적 역량을 총동원하여 신속하고 적절한 관계기관의 재난 대응이 이루어질 수 있도록 조정과 지원을 함으로써 재난관리의 공백이 발생하지 않도록 전력을 다하여야 한다.
특히, 앞서 살핀 것처럼 행정안전부에는 행정안전부장관이 재난관리의 컨트롤타워의 역할을 할 수 있도록 재난안전관리본부의 조직이 충실하게 갖추어져 있다. 행정안전부장관이 재난정보의 수집ㆍ전파, 상황관리, 재난발생 시 초동조치 및 지휘 등의 업무를 수행할 수 있도록 중앙재난안전상황실이 상시 설치ㆍ운영되고 있으므로, 이 사건 참사 발생 이후 중앙재난안전상황실장 박○○의 피청구인에 대한 최초 보고가 있었던 2022. 10. 29. 23:31경부터는 적합한 상황판단과 재난관리의 공백 방지를 위한 초동조치 및 지휘를 위해 중앙재난안전상황실과의 긴밀하고 지속적인 소통이 필요하였다. 또 같은 날 23:55경에는 이미 재난안전관리본부장이 간부들과 상황판단회의를 하고 있었고, 2022. 10. 30. 00:12경에는 재난안전관리본부장이 피청구인에게 상황보고를 하였으므로, 이를 기초로 피청구인의 판단과 대응이 구체화되었어야 한다.
그럼에도 피청구인은 수행(운전) 비서를 기다리는 동안 소방청장 직무대리, 서울경찰청장, 재난안전관리본부장과 한 단 몇 통의 통화로 재난에 대처하였다고 주장한다.
피청구인은 2022. 10. 29. 23:55경 서울경찰청장과 처음 통화하여, ‘현장 지휘 등 신속히 필요한 조치’를 하라고 하였는데, 긴급구조지원기관인 경찰에 ‘현장 지휘’를 언급한 것이 적절한지는 별론으로 하고, 중앙재난안전상황실을 통한 정보 수집을 통해 현장의 상황을 구체적으로 파악하였다면, 위와 같은 원론적 지시를 하는 데 그쳤을 것으로 보기 어렵다.
또 피청구인은 2022. 10. 30. 00:03경 긴급구조를 총괄ㆍ조정하는 소방청장 직무대리와 처음 통화하여 ‘정부 차원에서 현장활동을 지원해 줄 수 있는 방안’을 물었다. 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 바로 그 시점에 상황관리 및 초동조치의 전제로서 중앙재난안전상황실을 통해 수집한 정보를 바탕으로 확인ㆍ점검하였어야 할 사항을 사상자의 이송이 이루어지고 있었던 시점에 이르러 물은 것이다. 이에 대해 소방청장 직무대리가 현장 방문 외에 특별한 지원요청을 하지 않았다고 하나, 당시 사상자의 신속한 이송이 중요한 상황이었던 점을 고려하면 피청구인이 ‘가용자원을 총 동원하여 신속한 인명구조 및 구급활동에 최선을 다하라’는 원론적 지시에 그친 것은 재난관리에 대한 주의를 다하지 못한 것이라고 볼 것이다.
또 이 사건 참사가 휴일 심야에 발생하여 상황실이나 참사 현장으로 이동하는 데 어려움이 있었을 가능성, 상황실 근무자와 긴급구조기관ㆍ긴급구조지원기관 사이의 원활한 소통에 어려움이 있었을 가능성을 고려한다고 하더라도, 피청구인이 즉각적이고 신속한 의사소통을 위해 적극적으로 노력한 사실을 찾기 어렵고, 피청구인의 지극히 원론적 지시는 현장의 구체적 위험에 관한 인식이나 급박한 위험에 대처할 수 있도록 하는 지도적 내용을 포함하고 있다고 보기 어려우며, 대통령의 지시 내용과 비교하여 보더라도 대통령의 지시를 보다 구체화하려 노력한 부분이 있다고 보기 어렵다.
(다) 결국, 피청구인은 이 사건 참사 발생을 인지한 때로부터 현장 인근, 현장지휘소 도착까지 약 85분에서 105분이라는 귀중한 시간을, 행정안전부장관으로서 인명피해를 줄이기 위하여 당연히 발휘하였어야 할, 재난 및 안전관리 업무수행에 대한 전념성 내지 재난 상황 해결에 대한 의지나 노력을 보이지 아니한 채, 최소한의 원론적 지휘에 허비하여 행정안전부는 물론 국가에 대한 국민적 신뢰를 손상시켰다.
이로써 피청구인은 국가공무원법 제56조가 규정한 공무원의 성실의무를 위반하였다.
나. 국가공무원법상 품위유지의무 위반
(1) 품위유지의무
품위유지의무의 내용이나, 발언 등 표현행위가 품위손상행위에 해당하는지 여부에 신중한 판단이 필요하다는 점에 대해서는 법정의견에 동의한다.
다만 이 사건 참사는 종래 발생한 적이 있는 다중밀집 인명피해 사고의 경우와 비교해서는 물론 역대 사회적 재난 사례를 모두 살피더라도 손에 꼽을 정도로 인명피해의 규모가 컸을 뿐만 아니라, 참사 발생 장소가 번화가 중심의 누구나 이용이 가능한 개방된 도로였고, 평범한 사람들이 일상의 행복을 누리던 순간 뜻밖의 사고에 휩쓸려 약 1시간에 걸쳐 구조를 기다리다 사상(死傷)한 점에서, 참사의 피해자나 그 가족은 물론 전 국민에게 큰 충격과 상처를 남긴 사회재난이다. 또한 참사 현장이나 인근에 모인 인파가 많았던 만큼 참사 발생 직후부터 참혹한 광경을 촬영한 동영상이 빠르게 널리 퍼지고 참사 발생 원인에 관하여 확인되지 않은 여러 소식이 소셜 미디어(social media)를 통해 퍼져 나감에 따라, 참사 원인이나 경과에 관하여 국민의 관심이 극도로 높았고 반복되는 대규모 사회적 재난에 대한 근본적 재발방지대책이 요구되는 상황이었다. 이와 같은 사회적 분위기에 대해서는 피청구인 역시 충분히 인식할 수 있었다. 피청구인은 국무위원이자 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정할 책임이 있는 주무장관으로서 이 사건 참사의 원인과 경과를 밝혀 재발방지대책을 세우는 것은 물론 실의에 빠진 유가족과 국민을 위로하고 지원하여야 하는 위치에 있으므로, 피청구인에게는 이 사건 참사에 관하여 누구보다 정제되고 신중한 발언이 요구되었고, 이는 피청구인의 사후발언이 국가공무원법상 품위유지의무를 위반한 것인지 여부를 판단할 때 고려할 필요가 있다.
(2) 판단
(가) 피청구인의 발언 내용은 법정의견에서 인정한 것과 같다. 피청구인의 발언 가운데, 중대본 및 중수본 설치ㆍ운영에 관한 부분, 압사ㆍ피해자 등 용어 사용에 관한 부분, 유족 명단에 관한 부분이 각 품위손상행위에 해당하지 않는다는 점 역시 법정의견에 동의한다. 다만 이 사건 참사원인, 골든타임, 재난관리주관기관에 관한 부분은 아래와 같은 이유로 품위손상행위에 해당한다고 본다.
(나) 이 사건 참사 원인에 관한 피청구인의 발언은 참사 직후 긴급 현안 브리핑에서 이루어진 것이다. 피청구인은 재난 및 안전관리 업무를 총괄하는 지위에 있으므로 피청구인이 언론보도를 전제로 한 브리핑 현장에서 이 사건 참사에 관하여 한 발언은 정부의 공식적 입장으로 평가될 수밖에 없고, 피청구인은 이 사건 참사에 관한 국민적 관심을 고려하여 신중한 답변을 하였어야 한다. 특히 참사의 원인이나 경과는 정책 결정 등 의견표명과 무관한 객관적 사실 인정의 문제이므로 발언 시점에서 확인 가능한 정보에 기초하여 국민의 입장에서 오해가 발생하지 않도록 주의 깊게 발언하였어야 한다.
그런데 피청구인은 종전 이태원 핼러윈 행사의 다중밀집상황을 정확히 파악하지 못하였음에도, ‘그전과 비교했을 때 특별히 우려할 정도로 많은 인파가 모였던 것은 아니’라는 취지로 말하였고, 이는 이태원역 승ㆍ하차 인원이나 생활인구 통계 등을 통해 사후적으로 확인된 객관적 사실에 부합하지 않는 것이었으며, 피청구인이 참사 발생 직후인 2022. 10. 30. 00:45경 이 사건 참사 현장 인근에 도착하여 현장의 혼란스러운 상황을 눈으로 본 바 있음을 고려하면, 경험적 사실에 기초한 것이었다고 평가하기도 어렵다. 이로써 피청구인은 참사의 원인이 된 다중밀집상황에 관하여 국민이 오인할 만한 발언을 하였고, 이는 참사 직후 소셜 미디어를 통해 퍼져나간 확인되지 않은 소문과 결합하여 다중밀집 이외의 다른 원인에 의하여 인명피해가 발생한 것이 아닌가 하는 의혹까지 일으킬 수 있는 것이었다.
또한 피청구인은 이 사건 참사가 ‘경찰이나 소방 인력을 미리 배치함으로써 해결될 수 있었던 문제는 아니었다’는 취지로 말하였으나, 이 사건 참사가 발생하기 직전 주말의 이태원 지구촌 축제나 여러 주최자 있는 지역축제ㆍ행사, 각종의 대규모 집회ㆍ시위의 혼잡 관리의 사례에 비추어 보면, 이러한 발언이 피청구인의 의견이라고 하더라도 피청구인의 지위에서 할 수 있는 공적 발언에 요구되는 최소한의 객관적 근거에 기초한 것이라고 보기 어렵다. 경찰이나 소방의 인력 배치를 통한 극심한 다중밀집의 방지, 인파의 흐름 통제, 신속한 구조조치, 구급차 등 비상차량의 동선 확보, 현장 상황의 신속한 보고ㆍ전파 등 일반적인 다중밀집 행사에 적용될 수 있는 사고 예방 및 수습조치가 이 사건 참사 현장에서는 효과가 없었을 것이라고 볼 만한 어떠한 근거를 가지고 위와 같은 발언을 하였는지 의문이다.
결국 피청구인은 참사의 경위나 원인 등이 밝혀지지 않은 재난수습초기 단계에서 기초적 사실관계에 관한 확인이나 객관적 분석에 근거하지 않고, 국민이 참사 발생의 원인을 오인하게 하거나, 피해 발생 및 확대에 관한 경찰이나 소방공무원의 의무나 책임을 회피하는 것으로 비춰질 수 있는 발언을 하였으며, 이는 재난 및 안전관리 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시키는 품위손상행위에 해당하므로 피청구인은 국가공무원법 제63조를 위반하였다.
위와 같은 발언을 한 다음 날 피청구인은 설명자료를 배포하여 국민이 염려할 발언을 한 데 유감을 표시하였으나 이미 실추된 신뢰를 회복하기에 충분한 내용을 담고 있다고 보기 어렵다.
(다) 재난 상황에서 ‘골든타임’이라는 말은 보통 재난 발생 초기 인명을 구조할 수 있는 금같이 귀중한 시간이라는 의미로 사용되고, 골든타임에 관한 피청구인의 발언은, 피청구인이 2022. 10. 29. 23:20경 이 사건 참사 발생을 인지하기 이전에, 또는 피청구인이 2022. 10. 30. 00:45경 이 사건 참사 현장에 도착하기 이전에 이미 인명 구조가 가능한 시간이 지난 상태였다는 의미로 이해된다.
피청구인의 발언은 이 사건 참사의 진상규명과 재발방지를 위한 국정조사 기관보고에서 증인으로서 한 것으로, 피청구인이 재난 및 안전관리 업무를 총괄하는 지위에 있다는 점 및 이 사건 참사 발생 이후 두 달 가량이 지나 이 사건 참사 발생의 경과에 대한 조사가 상당한 정도로 진행되고 있었던 점을 고려하면, 정부의 공식적인 입장으로 받아들여지는 것이었다.
그런데 피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 때는 이 사건 참사 현장에서 피해자들의 눌림과 끼임이 해소될 무렵으로 구조가 본격화되는 때였고, 이 사건 참사의 사망자들의 정확한 사망시각이나 생존자들의 개별 구조 시점을 현재까지도 명확히 특정하기 어려운 점을 고려하더라도 피청구인이 이 사건 참사 현장에 도착한 때는 아직 중증환자 이송이 계속되고 있던 시점이었던 것으로 보이므로, 인명을 구조할 수 있는 시간이 지났다는 취지의 피청구인의 발언은 객관적 사실에 부합하는지 의문이다.
즉 피청구인은 이 사건 참사의 경위를 밝히고자 이루어진 국정조사 과정에서 이 사건 참사의 주요 경위와 관련된 객관적 근거가 없는 사실을 정부의 공식적 입장으로 오인될 수 있도록 발언하였고, 여기에 피청구인의 책임 회피 의도가 전혀 없었다고 보기 어렵다. 피청구인은 이 사건 참사의 피해자나 유가족은 물론 국민의 재난 및 안전관리 행정에 관한 신뢰를 실추시키는 품위손상행위를 하여 국가공무원법 제63조를 위반하였다.
피청구인은 문제된 발언 후에 ‘자신이 골든타임을 판단할 자격이 없음에도 성급하게 발언하였다’는 취지로 사과하였으나, 이는 이미 실추된 신뢰를 회복하기에 충분한 내용을 담고 있다고 보기 어렵다.
(라) 이 사건 참사와 같은 다중밀집으로 인한 인명 피해 사건은 재난안전법 시행령 제3조의2 [별표 1의3]에 명시되어 있지 않은 재난이므로 행정안전부장관이 재난관리주관기관을 정해야 하는 재난에 속하고, 법령상 재난관리주관기관 지정의 방법은 규정되어 있지 아니하다. 피청구인은 2022. 10. 30. 01:50경 국무총리 주재 긴급대책회의에 참석하여 ‘행정안전부를 중심으로 수습하겠다’고 하였다.
2022. 12. 27. 국정조사 1차 기관보고에서 국정조사 위원이 ‘긴급구조와 관련하여 중수본의 역할이 있고, 행정안전부의 책임이 있다’는 전제에서 ‘이 사건 참사의 재난관리주관기관의 장이 누구라고 생각하는지’를 묻자, 피청구인은 ‘재난관리주관기관은 따로 정해진 바가 없다’고 대답하였고, 이에 국정조사 위원이 ‘(행정안전부 중심 대응에 관한) 대통령 지시를 고려하면 행정안전부장관이 아니냐’고 재차 질문하자, 피청구인은 ‘주관기관은 시행령에 정해져 있다’고 대답을 회피하였다. 국정조사 위원이 재난관리주관기관 지정의 근거법령인 ‘재난안전법 시행령 제3조의2 [별표1의3]’을 특정하고 대통령 지시를 다시 상기시키며 피청구인이 재난관리주관기관의 장이 아닌지 물었음에도, 피청구인은 ‘주관기관은 없다’는 답변을 반복하였다.
이와 같은 피청구인의 답변은 이 사건 참사로부터 2달 가까이 경과한 시점에서도 재난안전법상 재난관리주관기관의 의미나 역할 내지 같은 법 시행령상 재난관리주관기관 지정의 의미를 명확히 인식하지 못한 데 기인하였거나, 이 사건 참사에 대하여 재난관리주관기관의 장으로서 부담하는 책임을 회피하려는 의도에 따른 것으로, 재난 및 안전관리 행정에 관한 국민의 신뢰를 실추시킨 것이라고 본다. 설령 피청구인이 국정조사에서 순간의 곤혹을 피하기 위하여 한 발언이라고 하더라도, 재난관리주관기관의 장으로서 이 사건 참사 수습경과를 오인하게 할 만한 발언을 한 점에 대하여 단지 부적절하다고만 평가하기 어렵다. 이는 이 사건 참사 대응과정의 사실관계에 관한 국민의 혼란을 초래한 것이어서 여전히 품위손상행위에 해당한다고 본다. 따라서 피청구인은 국가공무원법 제63조를 위반하였다.
다만 2023. 1. 6. 국정조사 2차 청문회에서 한 피청구인의 재난관리주관기관에 관한 발언은 내용상 다소 불분명한 부분이 있다고 하더라도, 피청구인의 인식이나 행정안전부의 사고 수습경과에 비추어 거짓이라거나 책임을 회피하기 위한 것이라고 보기 어렵다.
즉, 국정조사 위원의 ‘2022. 10. 29. 23:20경 재난관리주관기관 지정 여부’에 대한 질문에 피청구인이 ‘정하지 않았다’고 답변한 것은, 국정조사 위원이 특정한 시점에 대한 것이다. 피청구인은 그 시점에 비로소 이 사건 참사 발생을 인지하였고, 스스로 상황을 판단하거나 행정안전부 내부의 상황판단회의 결과를 보고받은 바 없었으므로, 피청구인의 발언이 객관적 사실에 반한다고 보기 어렵다. 이어서 국정조사 위원이 행정안전부 중앙재난안전상황실장의 발언을 인용하며 ‘피청구인이 법령을 위반하여 재난관리주관기관을 지정하지 않은 것이 아니냐’는 취지로 질문하자 ‘그래서 행정안전부가 재난관리주관기관이 된 것’이라는 취지로 답변하고, 계속하여 ‘바로 정했다’는 등의 답변을 이어간 것은, 국정조사 위원이 ‘예, 아니오’로 답변할 것을 요구하는 등 충분한 답변이 어려운 상황에서 ‘행정안전부가 어느 시점 이후로는 재난관리주관기관이 담당하는 재난대응, 수습의 업무를 실질적으로 담당하였다’는 취지였던 것으로 보이며, 이는 현재까지 피청구인의 일관된 주장에 부합한다. 따라서 피청구인의 국정조사 2차 청문회에서 한 발언이 정돈되지 못하여 이해하기 어려운 부분이 있다고 하더라도 피청구인의 기억에 반하는 진술로서 위증에 해당한다거나 품위손상행위에 해당한다고 보기는 어렵다.
다. 피청구인을 파면할 것인지 여부
피청구인은 재난안전법상 재난 및 안전관리 업무에 관한 총괄ㆍ조정 책임에 기초한 상황관리, 초동조치 및 지휘 등의 직무를 성실히 수행하지 아니하여 ‘국민 전체에 대한 봉사자’로서 국가공무원법 제56조를 위반하였고, 이 사건 참사원인, 골든타임, 재난관리주관기관에 관한 발언을 통해 재난 및 안전관리 행정에 관한 국민의 신뢰를 실추시키는 품위손상행위를 하여 국가공무원법 제63조를 위반하였다.
그러나 헌법재판소법은 제53조 제1항에서 "탄핵심판 청구가 이유 있는 경우에는 헌법재판소는 피청구인을 해당 공직에서 파면하는 결정을 선고한다."라고 규정하고 있는데, 피청구인의 책임에 상응하는 헌법적 징벌의 요청 및 침해된 헌법질서를 회복하고 헌법을 수호하기 위한 탄핵심판의 제도적 기능에 비추어 보면, ‘탄핵심판청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위배가 있는 때를 말한다.
피청구인이 이 사건 참사 발생을 인지한 이후 원론적이고 미흡한 지시에 그쳤다고 하더라도, 재난안전관리본부장을 중심으로 필요한 조치를 하라는 지시에 따라 재난안전관리본부장과 소속 간부들이 상황판단회의를 거쳐 행정안전부가 이 사건 참사를 수습해야 한다는 취지를 피청구인에게 보고하였고, 실제 행정안전부가 이 사건 참사의 수습을 위한 업무를 담당하였으며, 중앙재난안전상황실은 재난정보 수집ㆍ전파 등 업무를 수행하였다. 나아가 피청구인의 현장지휘소 ‘소방 현장 상황판단회의’ 참여 및 그 이후의 국무총리 주재 긴급대책회의 참석, 대통령 주재 2차 긴급상황점검회의 참석과 중대본 가동 등 이 사건 참사 발생 이후의 재난관리 및 복구 상황을 전반적으로 고려할 때, 피청구인이 직무수행을 현저히 태만하게 하는 정도에 이르러 행정안전부의 재난 및 안전관리 업무에 장애를 초래하였다고 단정하기는 어렵다.
또 피청구인의 위 발언들은 취재기자의 질문에 대한 대답 또는 국정조사 위원의 질문에 대한 대답 과정에서 수동적으로 이루어진 것으로, 피청구인이 적극적으로 이 사건 참사의 원인이나 경과를 왜곡할 의도로 위와 같은 발언을 하였다고 보기는 어렵다. 또 피청구인은 이 사건 참사원인이나 골든타임에 관한 발언 이후 해명 및 사과를 하였다. 그것이 이미 실추된 신뢰를 회복하기에 충분한 것은 아니라고 할지라도, 피청구인이 발언의 문제점을 인식하였음을 밝히고 유사한 발언을 더 이상 하지 않은 점, 피청구인은 국정조사 2차 청문회 이후 재난관리주관기관의 지정이나 역할에 관해 비교적 일관된 인식을 드러낸 점을 참작할 필요가 있다. 그 밖에 피청구인의 발언들이 이 사건 참사 발생 자체나 사후대응과 직접 관련되어 있지는 않다는 점도 고려할 필요가 있다.
그렇다면, 피청구인의 사후대응과 일부 발언이 국가공무원법을 위반한 것이기는 하나, 피청구인의 법률 위반 행위가 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악의 정도가 중대하여 피청구인에게 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈하여야 할 정도에 이르렀다고 보기는 어려우므로, 피청구인의 파면을 정당화하는 사유가 존재한다고 볼 수는 없다.
9. 재판관 정정미의 별개의견
나는 피청구인의 사전 예방조치 및 사후 대응이 헌법이나 재난안전법, 재난안전통신망법, 국가공무원법을 위반하였다고 보지 않는다는 점에서는 법정의견과 견해를 같이 한다. 특히 피청구인이 2022. 10. 29. 23:20경 이 사건 참사 발생을 인지한 이후 2022. 10. 30. 00:45경 이 사건 참사 현장 인근에 도착하기까지 취한 사후 대응이 재난 및 안전관리 총괄 조정 책임자에게 기대되는 모습에 다소 미치지 못하였다하더라도, 그것이 정부의 정책과 행정에 대한 공적 신뢰를 현저히 해할 정도로 직무를 불성실하게 수행한 경우로서 국가공무원법 제56조가 규정한 성실의무 위반에 해당한다고 보기는 어렵다고 생각한다.
그러나 피청구인의 사후발언 중 일부 즉 이 사건 참사원인 및 골든타임에 관한 발언과 재난관리주관기관에 관한 일부 발언 부분은, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선의 별개의견과 같이, 품위유지의무 위반에 해당하여 국가공무원법 제63조를 위반하였다고 본다.
공직자가 하는 말의 무게는 그가 가진 권한의 크기에 비례한다. 임명권자와 국민의 신임이 클수록 짊어져야 할 믿음의 부담 역시 커지는 것이다. 행정안전부장관은 국가기관과 지방자치단체가 행하는 재난 및 안전관리 업무를 총괄ㆍ조정할 뿐만 아니라(재난안전법 제6조), 중요정책수립에 관하여 경찰청 및 소방청의 장을 직접 지휘하며(정부조직법 제7조 제4항), 지방자치법, 국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률, 소방기본법 등에 따라 지방자치단체 및 경찰, 소방의 권한이나 인사, 조직 등에 막강한 영향력을 행사한다. 국민은 행정안전부장관이 그 권한을 어떻게 행사할 것인가, 어떤 마음가짐으로 직무에 임하는가를 가늠하기 위하여 그 말 한마디 한마디에 귀를 기울인다. 행정안전부장관이 국민과 언론이 지켜보는 가운데에서 하는 언행은 국민의 생각과 사회 분위기에 보통의 공무원의 그것과 비교할 수 없는 큰 반향을 일으킨다. 국민은 피청구인이 국민의 안전을 책임지는 장관으로서 ‘다시는 이러한 참사가 발생하지 않도록 하기 위하여 어떤 방법으로 국민의 생명과 안전을 보호할 것인가’를 우선순위로 두고 직무에 임할 것을 기대하였을 것이다. 그런데 이 사건 참사 발생 이후에 그 원인과 대처의 적절성이 논란이 된 와중에 피청구인이 한 발언은, 위와 같은 우선순위를 고려한 태도라기보다는, 이 사건 참사의 책임을 회피하는 데 연연하는 것으로 보일 수 있는 언행이었다. 이는 참사의 피해자와 유족들뿐만 아니라 ‘정부가 국민의 생명과 안전을 지키기 위해 최선을 다하리라’고 믿고 기대하는 일반 국민에게도 커다란 실망감을 안겨주는 것이었다. 피청구인의 이러한 언행은 단지 부적절한 정도를 넘어서는 것으로서 재난 및 안전관리 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시키는 품위손상행위이고, 이로써 피청구인은 국가공무원법 제63조를 위반하였다고 본다.
다만 이 사건과 같은 품위유지의무 위반만으로는 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악의 정도가 중대하여 피청구인에게 간접적으로 부여된 국민의 신임을 박탈할 정도에 이르렀다고 하기는 어렵다고 본다.
결론적으로, 피청구인은 이 사건 참사 발생 이후 일부 발언을 통한 품위손상행위로 국가공무원법 제63조를 위반하였으나, 그 법 위반행위가 중대하여 피청구인의 파면을 정당화하는 사유가 존재한다고 보기는 어려우므로 이 사건 심판청구를 기각하여야 한다.
재판관  유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미

volumeInfo: 35
seriesInfo: 2
pages: 119~173
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 기각
rstaDate: 20230725
eventType: 헌나