item: panreType: 판례집
eventNo: 97헌가15
eventNm: 지방자치법 제131조 제5항 위헌제청
panreTitle: 지방자치법 제131조 제5항 위헌제청

panreInfo: (1998. 6. 25. 97헌가15 전원재판부)
[판례집 10-1, 726~738]

textOfDecision: 지방자치법(1988. 4. 6. 법률 제4004호로 전문개정된 것) 제131조 제5항 전단 중“60일 이내에”부분은 헌법에 위반된다.
eventSummary: 서울특별시하천점용료징수조례 제7조에 의하여 서울특별시장으로부터 하천점용료 등의 징수에 관한 업무를 위임받은 서울특별시한강관리사업소장(이하 관리사업소장이라 한다)은 당해사건의 원고 중 안희경에대하여 1995. 9. 7.에, 나머지 원고들(맹○영 등 32인)에 대하여 같은 해11. 1.에 하천법 제33조 제3항에 따라 하천점용료 상당의 부당이득금을각 부과하였다. 이에 위 안희경은 같은 해 10. 27.에, 위 맹○영 등 32인은 같은 해 12. 4.에 위 각 부과처분에 대한 이의신청서를 관리사업소장에게 제출하였는데, 관리사업소장은 이를 결정권자인 서울특별시장에게송부하지 아니하고 위 안희경의 이의신청에 대하여는 같은 해 12. 27.에, 위 맹○영 등 32인의 이의신청에 대하여는 1996. 2. 12.에 각 기각결정을 하였다. 그러자 당해사건의 원고들은 1996. 4. 13. 관리사업소장을상대로 서울고등법원에 당해사건인 위 하천점용부당이득금부과처분취소소송(96구11794)을 제기하였고, 위 사건을 심리중이던 제청법원은 행정소송 제소기간에 관하여 규정한 지방자치법(1988. 4. 6. 법률 제4004호로전문개정된 것, 이하‘법’이라 한다) 제131조 제5항 전단의
위헌여부가 당해사건의 재판의 전제가 된다 하여 1997. 11. 22. 직권으로 헌법재판소에 이 사건 위헌심판을 제청하였다.

abjObt: 따라서 이사건 심판대상은 법 제131조 제5항 중“지방자치단체의 장이 제4항의 기간내에 결정을 하지 아니할 때에는 그 기간이 종료된 날로부터 60일 이내에……관할고등법원에 소를 제기할 수 있다”부분(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 법 제131조 제3항·제4항·제5항의 내용은 다음과 같다.
제131조(사용료 등의 부과·징수, 이의신청)
③사용료·수수료 또는 분담금의 부과 또는 징수에 대하여 이의가있는 자는 그 처분의 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청할 수 있다.
④지방자치단체의 장은 제3항의 이의신청을 받은 날로부터 60일 이내에 이를 결정·통보하여야 한다.
⑤이의를 신청한 자는 지방자치단체의 장이 제4항의 기간 내에 결정을 하지 아니할 때에는 그 기간이 종료한 날로부터 60일 이내에 또는그 결정에 대하여 불복이 있는 때에는 그 결정통지를 받은 날로부터 60일 이내에 관할고등법원에 소를 제기할 수 있다.

caseRelatedOpinion: 제소기간과 같은 불변기간은 국민의 기본권인 재판을 받을 권리 행사와 직접 관련되기 때문에 그 기간 계산에 있어서 나무랄 수 없는 법의 오해로 재판을 받을 권리를 상실하는 일이 없도록 쉽게 이해되게,그리고 명확하게 규정되어야 한다.
그런데 이 사건 법률조항은, 이의신청인으로서는 이의신청에 대한 결정을 송달받기 전까지는 지방자치단체의 장이 법 제131조 제4항의 기간내에 이의신청에 대한 결정을 하였는지 여부를 알 수 없음에도 법 제131조 제4항의 결정기간 종료 즉시 제소기간이 진행된다는 점, 법 제131조 제4항의 결정기간 도과 후에 이의신청에 대한 결정을 한 경우에는 같은 조 제5항 후단의“그 결정통지를 받은 날로부터 60일 이내에관할고등법원에 소를 제기할 수 있다”는 부분과 혼동되어 제소기간을도과할 우려가 있다는 점 등을 고려할 때, 통상의 주의력을 가진 이의신청인이 제소기간을 명료하게 파악할 수 없을 뿐만 아니라 그 불복청구기간도 단기간이어서 재판청구권으로 연결되는 불복신청권 상실의 위험을 초래하여 결국 헌법상 보장된 국민의 재판을 받을 권리의 본질적내용을 침해할 우려가 있다.
나. 관리사업소장의 의견
지방자치단체의 장이 법 제131조 제4항의 기간내에 결정·통보하였을 경우 등기우편에 의하여 결정을 통보한 날로부터 보편적으로 2-3일내에는 이의신청인에게 도달된다고 보는 것이 타당한바, 이 사건 법률조항은 이러한 사정을 고려하여 60일이라는 기간을 정하였다고 볼 것이다. 또 법 제131조 제5항 후단의“그 결정에 대하여 불복이 있는 때에는 그 결정통지를 받은 날로부터 60일 이내에 관할고등법원에 소를 제기할 수 있다”는 규정은 지방자치단체의 장이 제4항의 기간내에 결정을한 경우에 한하여 적용된다고 해석하여야 하므로 이 사건 법률조항과엄연히 구분된다. 따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않는다.
다. 당해사건의 피고 소송대리인의 의견
이 사건 법률조항과 같은 행정소송제소기간에 관한 규정은 공익적강행규정이므로 만일 당사자가 그 규정의 해석을 오해하거나 잘못 풀이하여 그 법정기간을 도과시켰다면 그것은 그 당사자의 귀책사유에 의한것이라 할 것이니 이러한 경우 공익적 강행규정을 배제하면서까지 그당사자를 보호할 성질의 것은 아니라 하겠다. 따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않는다.
라. 내무부(1998. 2. 28. 정부조직법의 전문개정으로 인하여‘행정자치부’로 명칭변경됨) 장관의 의견
이 사건 법률조항은 이의신청인의 재판청구권을 본질적으로 침해할정도로 모호하거나 불명료한 규정이라고 할 수 없다. 또 지방자치단체의 사용료 등의 부과·징수는 그 기간이 장기화되면 공법상의 채권·채무관계를 복잡한 상태에 놓이게 하여 혼란을 초래할 수 있으므로, 이의신청의 결정기간이 경과한 후 바로 불복절차에 착수하도록 하여 되도록빨리 법률관계를 확정지울 필요에서 그 제소기간을 행정소송법상의 그것보다 단기로 정한 것으로서, 이는 이해관계인에게 신속한 권리구제의기회를 제공하고 행정기관에게 징수행정의 효율성을 도모토록 한 것으로 입법권자의 재량사항이다. 따라서 이사건 법률조항이 정한 제소기간은 현저하게 단기간이어서 불복신청권의 상실을 초래할 정도에까지 이른다고는 보기 어려우므로 헌법에 위반되지 않는다.

judgement: 가. 법 제131조 제3항·제5항에 의하면 사용료·수수료 또는 분담금의 부과 또는 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통
지를 받은 날로부터 60일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청을 할 수 있고, 이의신청에 대한 결정에 불복이 있을 때에는 관할고등법원에 행정소송을 제기하게 되어 있다. 그런데 동조 제5항은 행정소송의 제기기간에 관하여 두가지의 경우로 나누어 전단에 지방자치단체의 장이 제4항의 기간(즉 이의신청을 받은 날로부터 60일)내에 이의신청에 대한 결정을 하지 아니할 때는 그 기간이 종료한 날로부터 60일이내를 제소기간으로 규정하고, 후단에 이의신청에 대한 결정이 있은경우, 그 결정에 대하여 불복이 있는 때에는 그 결정통지를 받은 날로부터 60일 이내를 제소기간으로 규정하고 있다. 그 중 전단인“제4항의기간 내에 결정을 하지 아니할 때”에 관한 제소기간이 이 사건 심판의대상(이 사건 법률조항)인 것이다.
나. 종전에 우리 헌법재판소는 국세에 있어서의 행정소송 제기기간을규정한 국세기본법 제56조 제2항 등에 대한 헌법소원사건(헌재 1992. 7.23. 90헌바2등, 판례집 4, 493)에서“국세기본법(1974. 12. 21. 법률 제2679호, 개정 1984. 12. 15. 법률 제3754호) 제56조 제2항 중 괄호내인‘결정의 통지를 받지 못한 경우에는 제81조 단서의 결정기간이 경과한날’부분은 헌법에 위반된다”라고 결정하였고, 또 지방세에 있어서의 심사청구기간을 규정한 지방세법 제58조 제3항에 대한 헌법소원사건(헌재1993. 12. 23. 92헌바11, 판례집 5-2, 606)에서“지방세법 제58조 제3항(1961. 12. 8. 법률 제827호, 개정 1984. 12. 24. 법률 제3757호) 전단 중제2항에서 정하는 기간 내에 그 결정통지가 없을 때에는 그 결정기간이경과한 날로부터 심사청구기간을 기산하도록 규정한 부분과 그 후단 중제5항에서 정하는 기
간 내에 결정의 통지를 하지 아니한 때에는 그 결정기간이 만료한날로부터 심사청구기간을 기산하도록 규정한 부분은 헌법에 위반된다”라고 결정한 바 있다.
이 결정들이 위헌의 근거로 든 주된 사유는 첫째, 원래 제소기간과같은 불변기간은 늘일 수도 줄일 수도 없는 기간이며, 국민의 기본권인재판을 받을 권리행사와 직접 관련되기 때문에 그 기간계산에 있어서나무랄 수 없는 법의 오해로 재판을 받을 권리를 상실하는 일이 없도록쉽게 이해되게, 그리고 명확하게 규정되어야 한다. 그런데 위 심판대상조항들은 통상의 주의력을 가진 이의신청인이 제소기간에 관하여 명료하게 파악할 수 없을 정도로 그 규정이 모호하고 불완전하며 오해의 소지가 많아 법치주의의 파생인 불변기간 명확성의 원칙에 반한다. 둘째,위 심판대상조항들은 행정청이 행정심판에 대한 결정을 소정의 기간내에 하지 아니할 경우에 대비하여 그 결정기간이 경과한 날로부터는 행정소송이나 심사청구를 할 수 있게 하여 이의신청인으로 하여금 신속히권리구제절차를 밟을 수 있도록 하는 취지에서 마련된 규정인데, 이와같이 국민의 편의를 위하여 마련된 규정이 그 결정기간 경과일로부터60일이라는 기간내에 행정소송이나 심사청구를 하도록 강요함으로써 오히려 권리구제절차에 있어 국민의 발목을 잡는 근거가 될 수 있다는 것이었다.
다. 그런데 이사건 법률조항은 다음에서 보는 바와 같이 위에서 본위 심판대상조항들과 꼭 같은 문제점들을 그대로 간직하고 있다.
우선“제4항의 기간내에 결정을 하지 아니할 때는”이라는 문언
에 문제가 있다. 법 제131조 제4항을 보면“지방자치단체의 장은 제3항의 이의신청을 받은 날로부터 60일 이내에 이를 결정·통보하여야 한다”고 규정하고 있다. 여기서‘결정·통보’의 뜻은 이의신청에 대하여결정하여 이를 이의신청자에게 통보하는 것까지를 의미한다고 보인다.그런데 이 사건 법률조항에서는“지방자치단체의 장이 제4항의 기간내에 결정을 하지 아니할 때에는”이라고 되어 있으므로 결국 지방자치단체의 장이“결정하여 이를 통보”하여야 하는 기간 내에“결정을 하지아니할 때”에는 그 기간이 종료된 날로부터 60일 이내에 소를 제기할수 있다는 의미가 되어 같은 조 제4항과 제5항이 형식상 조화를 이루고있지 못하다. 이는 그 문언자체만을 보더라도 제4항의‘결정·통보’를단순히 결정으로 이해하거나 또는 제5항의 결정을 하지 아니할 때의‘결정’을 결정·통보로 해석할 수 있는 실마리를 제공함으로써 이의신청인으로 하여금 제소기간 기산점에 혼동을 일으키게 할 우려가 크다.
뿐만 아니라, 이의신청인은 지방자치단체의 장이 제4항의 기간내에결정을 하였는지 여부를 결정통지를 받기 전에는 알 수 없는 것임에도제4항의 기간내에 결정을 하지 아니할 경우 그 기간(이의신청을 받은날로부터 60일)이 종료된 날로부터 제소기간이 진행된다고 한다면 이의신청인의 법적 지위는 상당히 불안하게 된다고 할 것이다. 왜냐하면 이의신청인으로 하여금 지방자치단체의 장이 위 기간내에 결정을 하였는지를 알아보도록 강요하는 셈이 될 뿐만 아니라 가사 이의신청인이 위기간 내에 결정이 있었다는 사실을 확인하였을 경우에도 결정통지를 받아야만 비로소 행정소송을 제기할 수 있는 것은 아닌지 의문이 들기 때문이다.
그러한 의문은 특히“그 결정에 대하여 불복이 있는 때에는 그 결정통지를 받은 날로부터 60일 이내에 관할고등법원에 소를 제기할 수 있다”라고 규정하고 있는 제5항 후단의 의미가 분명치 않기 때문에 생긴다. 즉 제5항 후단은 관리사업소장의 의견과 같이 지방자치단체의 장이제4항의 기간내에 결정을 한 경우에 한하여 이의신청인이 그 결정통지를 제4항의 기간내에 받은 경우는 물론, 그 결정통지를 제4항의 기간이경과한 뒤에 받은 경우에도 적용된다고 해석할 수도 있고, 또 이와 달리 지방자치단체의 장이 제4항의 기간 내에 결정을 한 경우에 한하지않고, 그 기간을 도과하여 결정을 한 경우라도 제5항 전단의 제소기간내에 결정통지를 받은 경우에는 적용된다고 해석할 수도 있기 때문이다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 원칙적으로 헌법상의 법치주의의 법리에 반할 뿐만 아니라 헌법 제27조 제1항의 재판청구권을 침해하는 위헌규정이라 할 것이다.
라. 그러나 이 사건 법률조항은 부분적으로 합헌적인 요소도 간직하고 있음을 간과해서는 아니된다. 즉 입법자가 국민의 신속한 권리구제를 위하여“이의를 신청한 자는 지방자치단체의 장이 제4항의 기간내에이의신청에 대한 결정을 하지 아니할 때에는 그 결정통지를 받기전이더라도 그 기간이 종료한 날로부터 바로 행정소송을 제기할 수 있다”고한 부분은 위헌이라 할 수 없기 때문이다. 다만, 이 사건 법률조항의 위헌성은 이의신청에 대한 결정기간이 종료한 날로부터“60일 이내에”라는 기간을 정하여 행정소송을 제기하도록 한 데에서 비롯된 것일 뿐이다. 우리 재판소가 이사건 법률조항 전부에 대하여 단순위헌결정을 하게 된다면 이러한 일부
합헌적인 부분까지 함께 실효되게 되어 오히려 국민의 신속한 권리구제에 역행하는 결과를 낳게 될 우려가 있다.
그런데 입법자는 위 90헌바2등 사건의 위헌결정에 따라 1994. 12. 22.법률 제4810호로 국세기본법을 손질하여“제2항의 규정에 의한 행정소송은 행정소송법 제20조의 규정에 불구하고 심판청구에 대한 결정의 통지를 받은 날부터 60일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제81조 단서의규정에 의한 결정기간(즉, 심판청구를 받은 날로부터 90일)내에 결정의통지를 받지 못한 경우에는 결정의 통지를 받기 전이라도 그 결정기간이 경과한 날부터 행정소송을 제기할 수 있다”(제56조 제3항)라고 개정하고, 또 위 92헌바11 사건의 위헌결정에 따라 1997. 8. 30. 법률 제5406호로 지방세법을 손질하여“심사청구를 하고자 할 때에는 이의신청에대한 결정의 통지를 받은 날부터 60일 이내에……심사청구를 하여야한다”(제74조 제1항),“제77조의 규정에 의한 결정기간(즉, 이의신청을받은 날로부터 60일)내에 결정의 통지를 받지 못한 경우에는 제1항의규정에 불구하고 결정의 통지를 받기 전이라도 그 결정기간이 경과한날부터 심사청구를 할 수 있다”(같은 조 제2항)라고 개정하였다.
여기에서 입법자는 국세기본법과 지방세법을 개정하면서 국세에 있어서의 행정소송 제기기간과 지방세에 있어서의 심사청구기간에 관하여“소정의 결정기간 내에 결정의 통지를 받기 전이라도 그 결정기간이 경과한 날부터 행정소송이나 심사청구를 할 수 있다”라는 취지의 규정을둠으로써 국민의 신속한 권리구제에 도움이 되는 규정은 가능한 한 살려 두려고 한 의지를 분명히 밝히고 있다.
그렇다면 우리 재판소로서는 구태여 이사건 법률조항 전부에 대하여위헌결정을 할 것이 아니라 그 중에서 권리구제절차에 있어 제소기간에혼란을 가져와 국민의 재판청구의 행사를 어렵게 하는 근거가 되는“60일 이내에”부분에 대하여만 위헌결정을 함이 상당하다 할 것이다.
이와 같이“60일 이내에”부분에 대하여만 위헌결정을 하게 될 경우,결국 법 제131조 제5항은“이의를 신청한 자는 지방자치단체의 장으로부터 그 결정통지를 받은 날로부터 60일 이내에 관할고등법원에 소를제기하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 제4항의 기간(즉, 이의신청을 받은 날로부터 60일)이내에 이의신청에 대한 결정을 하지 아니할 때에는 그 결정통지를 받기 전이라도 그 결정기간이 종료한 날로부터 관할고등법원에 소를 제기할 수 있다”라는 취지로 해석됨으로써 합헌 부분은 존속한 채, 위헌부분만이 제거되는 결과에 이르게 된다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 법률조항중“60일 이내에”부분은 헌법에 위반되므로 관여재판관 전원의 의견일치에 따라 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 1. “지방자치단체의 장이 제4항의 기간내에 결정을 하지 아니할 때에는 그 기간이 종료된 날로부터 60일 이내에 …… 관할고등법원에 소를 제기할 수 있다”라고 규정한 지방자치법 제131조 제5항 전단이 헌법에 위반되는지 여부(적극)
2. 위 지방자치법 제131조 제5항 전단은 헌법에 위반되나 부분적으로 합헌적인 요소도 간직하고 있으므로 위헌부분만 제거시키고 합헌부분은 존속시키려는 취지에서 위 전단 중 “60일 이내에”부분에 한하여 위헌결정을 한 사례
decisionGst: 1. 원래 제소기간과 같은 불변기간은 늘일 수도 줄일 수도 없는 기간이며, 국민의 기본권인 재판을 받을 권리행사와 직접 관련되기 때문에 그 기간계산에 있어서 나무랄 수 없는 법의 오해로 재판을 받을 권리를 상실하는 일이 없도록 쉽게 이해되게, 그리고 명확하게 규정되어야 하는데, “지방자치단체의 장이 제4항의 기간(즉, 이의신청을 받은 날로부터 60일)내에 결정을 하지 아니할 때에는 그 기간이 종료된 날로부터 60일 이내에 …… 관할고등법원에 소를 제기할 수 있다”고 규정한 지방자치법 제131조 제5항 전단은 통상의 주의력을 가진 이의신청인이 제소기간에 관하여 명료하게 파악할 수 없을 정도로 그 규정이 모호하고 불완전하며 오해의 소지가 많으므로 법치주의의 파생인 불변기간 명확성의 원칙에 반할 뿐만 아니라 헌법 제27조 제1항의 재판청구권을 침해하는 위헌규정이다.
2. 위 지방자치법 제131조 제5항 전단 중 입법자가 국민의 신속한 권리구제를 위하여 “이의를 신청한 자는 지방자치단체의 장이 제4항의 기간내에 이의신청에 대한 결정을 하지 아니할 때에는 그 결정통지를 받기전이더라도 그 기간이 종료한 날로부터 바로 행정소송을 제기할 수 있다”고 한 부분은 위헌이라 할 수 없고, 다만 위 전단의 위헌성은 이의신청에 대한 결정기간이 종료한 날로부터 60일이라는 기간내에 행정소송을 제기하도록 한 데에서 생긴 것일 뿐인바, 우리 재판소가 위 전단 전부에 대하여 단순위헌결정을 하게 된다면 이러한 일부 합헌적인 부분까지 함께 실효되게 되는 결과에 이르게 되어 오히려 국민의 신속한 권리구제에 역행하는 결과를 낳게 될 우려가 있는 점, 입법자가 우리 재판소의 위헌결정에 따라 국세기본법과 지방세법을 개정하면서 국세에 있어서의 행정소송 제기기간과 지방세에 있어서의 심사청구기간에 관하여 “소정의 결정기간내에 결정의 통지를 받기 전이라도 그 결정기간이 경과한 날부터 행정소송이나 심사청구를 할 수 있다”라는 취지의 규정을 둠으로써 국민의 신속한 권리구제에 도움이 되는 규정은 가능한 한 살려 두려고 한 의지를 분명히 밝히고 있는 점 등에 비추어 우리 재판소로서는 구태여 위 전단 전부에 대하여 위헌결정을 할 것이 아니라 그 중에서 권리구제절차에 있어 국민의 발목을 잡는 근거가 되는 “60일 이내에” 부분에 대하여만 위헌결정을 함이 상당하다.
adjobtTxt: 지방자치법(1988. 4. 6. 법률 제4004호로 개정된 것) 제131조(사용료 등의 부과·징수, 이의신청) ①～④ 생략
⑤ 이의를 신청한 자는 지방자치단체의 장이 제4항의 기간 내에 결정을 하지 아니할 때에는 그 기간이 종료된 날로부터 60일 이내에 또는 그 결정에 대하여 불복이 있는 때에는 그 결정통지를 받은 날로부터 60일 이내에 관할 고등법원에 소를 제기할 수 있다.
⑥ 생략
refrnPrvsn: 헌법 제27조 제1항 
지방자치법(1988. 4. 6. 법률 제4004호로 개정된 것) 제131조(사용료 등의 부과·징수, 이의신청) ①～② 생략
③ 사용료·수수료 또는 분담금의 부과 또는 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청할 수 있다.
④ 지방자치단체의 장은 제3항의 이의신청을 받은 날로부터 60일 이내에 이를 결정·통보하여야 한다.
⑤～⑥ 생략
국세기본법 제56조(다른 법률과의 관계) ①～② 생략
③ 제2항의 규정에 의한 행정소송은 행정소송법 제20조의 규정에 불구하고 심판청구에 대한 결정의 통지를 받은 날부터 60일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제81조 단서의 규정에 의한 결정기간 내에 결정의 통지를 받지 못한 경우에는 결정의 통지를 받기 전이라도 그 결정기간이 경과한 날부터 행정소송을 제기할 수 있다.
④～⑤ 생략
지방세법 제74조(심사청구) ① 심사청구를 하고자 할 때에는 이의신청에 대한 결정의 통지를 받은 날부터 60일 이내에 도지사의 결정에 대하여는 내무부장관에게, 시장·군수의 결정에 대하여는 도지사 또는 내무부장관에게 각각 심사청구를 하여야 한다.
② 제77조의 규정에 의한 결정기간 내에 결정의 통지를 받지 못한 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 결정의 통지를 받기 전이라도 그 결정기간이 경과한 날부터 심사청구를 할 수 있다.
refrnPrcdnt: 1. 헌재 1992. 7. 23. 90헌바2등, 판례집 4, 493
헌재 1993. 12. 23. 92헌바11, 판례집 5-2, 606
2. 헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등, 판례집 6-2, 15
event: 제청법원 서울고등법원
당해사건 서울고등법원 96구11794 하천점용부당이득금부과처분취소
eventCol1: 제청법원|서울고등법원
eventCol3: 당해사건|서울고등법원 96구11794 하천점용부당이득금부과처분취소
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
서울특별시하천점용료징수조례 제7조에 의하여 서울특별시장으로부터 하천점용료 등의 징수에 관한 업무를 위임받은 서울특별시한강관리사업소장(이하 관리사업소장이라 한다)은 당해사건의 원고 중 안희경에 대하여 1995. 9. 7.에, 나머지 원고들(맹○영 등 32인)에 대하여 같은 해 11. 1.에 하천법 제33조 제3항에 따라 하천점용료 상당의 부당이득금을 각 부과하였다. 이에 위 안희경은 같은 해 10. 27.에, 위 맹○영 등 32인은 같은 해 12. 4.에 위 각 부과처분에 대한 이의신청서를 관리사업소장에게 제출하였는데, 관리사업소장은 이를 결정권자인 서울특별시장에게 송부하지 아니하고 위 안희경의 이의신청에 대하여는 같은 해 12. 27.에, 위 맹○영 등 32인의 이의신청에 대하여는 1996. 2. 12.에 각 기각결정을 하였다. 그러자 당해사건의 원고들은 1996. 4. 13. 관리사업소장을 상대로 서울고등법원에 당해사건인 위 하천점용부당이득금부과처분취소소송(96구11794)을 제기하였고, 위 사건을 심리중이던 제청법원은 행정소송 제소기간에 관하여 규정한 지방자치법(1988. 4. 6. 법률 제4004호로 전문개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제131조 제5항 전단의
위헌여부가 당해사건의 재판의 전제가 된다 하여 1997. 11. 22. 직권으로 헌법재판소에 이 사건 위헌심판을 제청하였다.
나. 심판의 대상
따라서 이사건 심판대상은 법 제131조 제5항 중 "지방자치단체의 장이 제4항의 기간내에 결정을 하지 아니할 때에는 그 기간이 종료된 날로부터 60일 이내에 …… 관할고등법원에 소를 제기할 수 있다"부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 법 제131조 제3항&#183;제4항&#183;제5항의 내용은 다음과 같다.
제131조(사용료 등의 부과&#183;징수, 이의신청)
③ 사용료&#183;수수료 또는 분담금의 부과 또는 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청할 수 있다.
④ 지방자치단체의 장은 제3항의 이의신청을 받은 날로부터 60일 이내에 이를 결정&#183;통보하여야 한다.
⑤ 이의를 신청한 자는 지방자치단체의 장이 제4항의 기간 내에 결정을 하지 아니할 때에는 그 기간이 종료한 날로부터 60일 이내에 또는 그 결정에 대하여 불복이 있는 때에는 그 결정통지를 받은 날로부터 60일 이내에 관할고등법원에 소를 제기할 수 있다.
2. 제청법원의 위헌제청이유와 이해관계인의 의견
가. 제청법원의 위헌제청이유
제소기간과 같은 불변기간은 국민의 기본권인 재판을 받을 권리 행사와 직접 관련되기 때문에 그 기간 계산에 있어서 나무랄 수 없는 법의 오해로 재판을 받을 권리를 상실하는 일이 없도록 쉽게 이해되게, 그리고 명확하게 규정되어야 한다.
그런데 이 사건 법률조항은, 이의신청인으로서는 이의신청에 대한 결정을 송달받기 전까지는 지방자치단체의 장이 법 제131조 제4항의 기간내에 이의신청에 대한 결정을 하였는지 여부를 알 수 없음에도 법 제131조 제4항의 결정기간 종료 즉시 제소기간이 진행된다는 점, 법 제131조 제4항의 결정기간 도과 후에 이의신청에 대한 결정을 한 경우에는 같은 조 제5항 후단의 "그 결정통지를 받은 날로부터 60일 이내에 관할고등법원에 소를 제기할 수 있다"는 부분과 혼동되어 제소기간을 도과할 우려가 있다는 점 등을 고려할 때, 통상의 주의력을 가진 이의신청인이 제소기간을 명료하게 파악할 수 없을 뿐만 아니라 그 불복청구기간도 단기간이어서 재판청구권으로 연결되는 불복신청권 상실의 위험을 초래하여 결국 헌법상 보장된 국민의 재판을 받을 권리의 본질적 내용을 침해할 우려가 있다.
나. 관리사업소장의 의견
지방자치단체의 장이 법 제131조 제4항의 기간내에 결정&#183;통보하였을 경우 등기우편에 의하여 결정을 통보한 날로부터 보편적으로 2-3일 내에는 이의신청인에게 도달된다고 보는 것이 타당한바, 이 사건 법률조항은 이러한 사정을 고려하여 60일이라는 기간을 정하였다고 볼 것이다. 또 법 제131조 제5항 후단의 "그 결정에 대하여 불복이 있는 때에는 그 결정통지를 받은 날로부터 60일 이내에 관할고등법원에 소를 제기할 수 있다"는 규정은 지방자치단체의 장이 제4항의 기간내에 결정을 한 경우에 한하여 적용된다고 해석하여야 하므로 이 사건 법률조항과 엄연히 구분된다. 따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않는다.
다. 당해사건의 피고 소송대리인의 의견
이 사건 법률조항과 같은 행정소송제소기간에 관한 규정은 공익적 강행규정이므로 만일 당사자가 그 규정의 해석을 오해하거나 잘못 풀이하여 그 법정기간을 도과시켰다면 그것은 그 당사자의 귀책사유에 의한 것이라 할 것이니 이러한 경우 공익적 강행규정을 배제하면서까지 그 당사자를 보호할 성질의 것은 아니라 하겠다. 따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않는다.
라. 내무부(1998. 2. 28. 정부조직법의 전문개정으로 인하여 ‘행정자치부’로 명칭변경됨) 장관의 의견
이 사건 법률조항은 이의신청인의 재판청구권을 본질적으로 침해할 정도로 모호하거나 불명료한 규정이라고 할 수 없다. 또 지방자치단체의 사용료 등의 부과&#183;징수는 그 기간이 장기화되면 공법상의 채권&#183;채무관계를 복잡한 상태에 놓이게 하여 혼란을 초래할 수 있으므로, 이의신청의 결정기간이 경과한 후 바로 불복절차에 착수하도록 하여 되도록 빨리 법률관계를 확정지울 필요에서 그 제소기간을 행정소송법상의 그것보다 단기로 정한 것으로서, 이는 이해관계인에게 신속한 권리구제의 기회를 제공하고 행정기관에게 징수행정의 효율성을 도모토록 한 것으로 입법권자의 재량사항이다. 따라서 이사건 법률조항이 정한 제소기간은 현저하게 단기간이어서 불복신청권의 상실을 초래할 정도에까지 이른다고는 보기 어려우므로 헌법에 위반되지 않는다.
3. 판　단
가. 법 제131조 제3항&#183;제5항에 의하면 사용료&#183;수수료 또는 분담금의 부과 또는 징수에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분의 통
지를 받은 날로부터 60일 이내에 그 지방자치단체의 장에게 이의신청을 할 수 있고, 이의신청에 대한 결정에 불복이 있을 때에는 관할고등법원에 행정소송을 제기하게 되어 있다. 그런데 동조 제5항은 행정소송의 제기기간에 관하여 두가지의 경우로 나누어 전단에 지방자치단체의 장이 제4항의 기간(즉 이의신청을 받은 날로부터 60일)내에 이의신청에 대한 결정을 하지 아니할 때는 그 기간이 종료한 날로부터 60일 이내를 제소기간으로 규정하고, 후단에 이의신청에 대한 결정이 있은 경우, 그 결정에 대하여 불복이 있는 때에는 그 결정통지를 받은 날로부터 60일 이내를 제소기간으로 규정하고 있다. 그 중 전단인 "제4항의 기간 내에 결정을 하지 아니할 때"에 관한 제소기간이 이 사건 심판의 대상(이 사건 법률조항)인 것이다.
나. 종전에 우리 헌법재판소는 국세에 있어서의 행정소송 제기기간을 규정한 국세기본법 제56조 제2항 등에 대한 헌법소원사건(헌재 1992. 7. 23. 90헌바2등, 판례집 4, 493)에서 "국세기본법(1974. 12. 21. 법률 제2679호, 개정 1984. 12. 15. 법률 제3754호) 제56조 제2항 중 괄호내인 ‘결정의 통지를 받지 못한 경우에는 제81조 단서의 결정기간이 경과한 날’ 부분은 헌법에 위반된다"라고 결정하였고, 또 지방세에 있어서의 심사청구기간을 규정한 지방세법 제58조 제3항에 대한 헌법소원사건(헌재 1993. 12. 23. 92헌바11, 판례집 5-2, 606)에서 "지방세법 제58조 제3항(1961. 12. 8. 법률 제827호, 개정 1984. 12. 24. 법률 제3757호) 전단 중 제2항에서 정하는 기간 내에 그 결정통지가 없을 때에는 그 결정기간이 경과한 날로부터 심사청구기간을 기산하도록 규정한 부분과 그 후단 중 제5항에서 정하는 기
간 내에 결정의 통지를 하지 아니한 때에는 그 결정기간이 만료한 날로부터 심사청구기간을 기산하도록 규정한 부분은 헌법에 위반된다"라고 결정한 바 있다.
이 결정들이 위헌의 근거로 든 주된 사유는 첫째, 원래 제소기간과 같은 불변기간은 늘일 수도 줄일 수도 없는 기간이며, 국민의 기본권인 재판을 받을 권리행사와 직접 관련되기 때문에 그 기간계산에 있어서 나무랄 수 없는 법의 오해로 재판을 받을 권리를 상실하는 일이 없도록 쉽게 이해되게, 그리고 명확하게 규정되어야 한다. 그런데 위 심판대상조항들은 통상의 주의력을 가진 이의신청인이 제소기간에 관하여 명료하게 파악할 수 없을 정도로 그 규정이 모호하고 불완전하며 오해의 소지가 많아 법치주의의 파생인 불변기간 명확성의 원칙에 반한다. 둘째, 위 심판대상조항들은 행정청이 행정심판에 대한 결정을 소정의 기간내에 하지 아니할 경우에 대비하여 그 결정기간이 경과한 날로부터는 행정소송이나 심사청구를 할 수 있게 하여 이의신청인으로 하여금 신속히 권리구제절차를 밟을 수 있도록 하는 취지에서 마련된 규정인데, 이와같이 국민의 편의를 위하여 마련된 규정이 그 결정기간 경과일로부터 60일이라는 기간내에 행정소송이나 심사청구를 하도록 강요함으로써 오히려 권리구제절차에 있어 국민의 발목을 잡는 근거가 될 수 있다는 것이었다.
다. 그런데 이사건 법률조항은 다음에서 보는 바와 같이 위에서 본 위 심판대상조항들과 꼭 같은 문제점들을 그대로 간직하고 있다.
우선 "제4항의 기간내에 결정을 하지 아니할 때는"이라는 문언
에 문제가 있다. 법 제131조 제4항을 보면 "지방자치단체의 장은 제3항의 이의신청을 받은 날로부터 60일 이내에 이를 결정&#183;통보하여야 한다"고 규정하고 있다. 여기서 ‘결정&#183;통보’의 뜻은 이의신청에 대하여 결정하여 이를 이의신청자에게 통보하는 것까지를 의미한다고 보인다. 그런데 이 사건 법률조항에서는 "지방자치단체의 장이 제4항의 기간내에 결정을 하지 아니할 때에는"이라고 되어 있으므로 결국 지방자치단체의 장이 "결정하여 이를 통보"하여야 하는 기간 내에 "결정을 하지 아니할 때"에는 그 기간이 종료된 날로부터 60일 이내에 소를 제기할 수 있다는 의미가 되어 같은 조 제4항과 제5항이 형식상 조화를 이루고 있지 못하다. 이는 그 문언자체만을 보더라도 제4항의 ‘결정&#183;통보’를 단순히 결정으로 이해하거나 또는 제5항의 결정을 하지 아니할 때의 ‘결정’을 결정&#183;통보로 해석할 수 있는 실마리를 제공함으로써 이의신청인으로 하여금 제소기간 기산점에 혼동을 일으키게 할 우려가 크다.
뿐만 아니라, 이의신청인은 지방자치단체의 장이 제4항의 기간내에 결정을 하였는지 여부를 결정통지를 받기 전에는 알 수 없는 것임에도 제4항의 기간내에 결정을 하지 아니할 경우 그 기간(이의신청을 받은 날로부터 60일)이 종료된 날로부터 제소기간이 진행된다고 한다면 이의신청인의 법적 지위는 상당히 불안하게 된다고 할 것이다. 왜냐하면 이의신청인으로 하여금 지방자치단체의 장이 위 기간내에 결정을 하였는지를 알아보도록 강요하는 셈이 될 뿐만 아니라 가사 이의신청인이 위 기간 내에 결정이 있었다는 사실을 확인하였을 경우에도 결정통지를 받아야만 비로소 행정소송을 제기할 수 있는 것은 아닌지 의문이 들기 때문이다.
그러한 의문은 특히 "그 결정에 대하여 불복이 있는 때에는 그 결정통지를 받은 날로부터 60일 이내에 관할고등법원에 소를 제기할 수 있다"라고 규정하고 있는 제5항 후단의 의미가 분명치 않기 때문에 생긴다. 즉 제5항 후단은 관리사업소장의 의견과 같이 지방자치단체의 장이 제4항의 기간내에 결정을 한 경우에 한하여 이의신청인이 그 결정통지를 제4항의 기간내에 받은 경우는 물론, 그 결정통지를 제4항의 기간이 경과한 뒤에 받은 경우에도 적용된다고 해석할 수도 있고, 또 이와 달리 지방자치단체의 장이 제4항의 기간 내에 결정을 한 경우에 한하지 않고, 그 기간을 도과하여 결정을 한 경우라도 제5항 전단의 제소기간내에 결정통지를 받은 경우에는 적용된다고 해석할 수도 있기 때문이다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 원칙적으로 헌법상의 법치주의의 법리에 반할 뿐만 아니라 헌법 제27조 제1항의 재판청구권을 침해하는 위헌규정이라 할 것이다.
라. 그러나 이 사건 법률조항은 부분적으로 합헌적인 요소도 간직하고 있음을 간과해서는 아니된다. 즉 입법자가 국민의 신속한 권리구제를 위하여 "이의를 신청한 자는 지방자치단체의 장이 제4항의 기간내에 이의신청에 대한 결정을 하지 아니할 때에는 그 결정통지를 받기전이더라도 그 기간이 종료한 날로부터 바로 행정소송을 제기할 수 있다"고 한 부분은 위헌이라 할 수 없기 때문이다. 다만, 이 사건 법률조항의 위헌성은 이의신청에 대한 결정기간이 종료한 날로부터 "60일 이내에"라는 기간을 정하여 행정소송을 제기하도록 한 데에서 비롯된 것일 뿐이다. 우리 재판소가 이사건 법률조항 전부에 대하여 단순위헌결정을 하게 된다면 이러한 일부
합헌적인 부분까지 함께 실효되게 되어 오히려 국민의 신속한 권리구제에 역행하는 결과를 낳게 될 우려가 있다.
그런데 입법자는 위 90헌바2등 사건의 위헌결정에 따라 1994. 12. 22. 법률 제4810호로 국세기본법을 손질하여 "제2항의 규정에 의한 행정소송은 행정소송법 제20조의 규정에 불구하고 심판청구에 대한 결정의 통지를 받은 날부터 60일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제81조 단서의 규정에 의한 결정기간(즉, 심판청구를 받은 날로부터 90일)내에 결정의 통지를 받지 못한 경우에는 결정의 통지를 받기 전이라도 그 결정기간이 경과한 날부터 행정소송을 제기할 수 있다"(제56조 제3항)라고 개정하고, 또 위 92헌바11 사건의 위헌결정에 따라 1997. 8. 30. 법률 제5406호로 지방세법을 손질하여 "심사청구를 하고자 할 때에는 이의신청에 대한 결정의 통지를 받은 날부터 60일 이내에 …… 심사청구를 하여야 한다"(제74조 제1항), "제77조의 규정에 의한 결정기간(즉, 이의신청을 받은 날로부터 60일)내에 결정의 통지를 받지 못한 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 결정의 통지를 받기 전이라도 그 결정기간이 경과한 날부터 심사청구를 할 수 있다"(같은 조 제2항)라고 개정하였다.
여기에서 입법자는 국세기본법과 지방세법을 개정하면서 국세에 있어서의 행정소송 제기기간과 지방세에 있어서의 심사청구기간에 관하여 "소정의 결정기간 내에 결정의 통지를 받기 전이라도 그 결정기간이 경과한 날부터 행정소송이나 심사청구를 할 수 있다"라는 취지의 규정을 둠으로써 국민의 신속한 권리구제에 도움이 되는 규정은 가능한 한 살려 두려고 한 의지를 분명히 밝히고 있다.
그렇다면 우리 재판소로서는 구태여 이사건 법률조항 전부에 대하여 위헌결정을 할 것이 아니라 그 중에서 권리구제절차에 있어 제소기간에 혼란을 가져와 국민의 재판청구의 행사를 어렵게 하는 근거가 되는 "60일 이내에" 부분에 대하여만 위헌결정을 함이 상당하다 할 것이다.
이와 같이 "60일 이내에" 부분에 대하여만 위헌결정을 하게 될 경우, 결국 법 제131조 제5항은 "이의를 신청한 자는 지방자치단체의 장으로부터 그 결정통지를 받은 날로부터 60일 이내에 관할고등법원에 소를 제기하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 제4항의 기간(즉, 이의신청을 받은 날로부터 60일)이내에 이의신청에 대한 결정을 하지 아니할 때에는 그 결정통지를 받기 전이라도 그 결정기간이 종료한 날로부터 관할고등법원에 소를 제기할 수 있다"라는 취지로 해석됨으로써 합헌 부분은 존속한 채, 위헌부분만이 제거되는 결과에 이르게 된다.
4. 결　론
그렇다면 이 사건 법률조항중 "60일 이내에"부분은 헌법에 위반되므로 관여재판관 전원의 의견일치에 따라 주문과 같이 결정한다.
volumeInfo: 10
seriesInfo: 1
pages: 726~738
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 위헌
rstaDate: 19980625
eventType: 헌가