item: panreType: 공보
eventNo: 2024헌가12
eventNm: 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제13조 제2항 제3호 위헌제청
panreTitle: 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제13조 제2항 제3호 위헌제청 등
[2025. 4. 10. 2024헌가12, 2024헌바287(병합)]

textOfDecision: 1. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것) 제13조 제2항 제3호 전문 전단 중 ‘자녀 중 나이가 많은 사람을 선순위자로 정하는 부분’은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2026. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다.
2. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것) 제13조 제2항 제2호 중 ‘자녀 중 국가유공자를 주로 부양한 사람을 선순위자로 정하는 부분’은 헌법에 위반되지 아니한다.
3. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것) 제13조 제2항 제1호 중 ‘자녀 간 협의에 의하여 자녀 중 1명을 선순위자로 정하는 부분’에 대한 심판청구를 각하한다.
eventSummary: 가. 제청신청인 겸 청구인(이하‘제청신청인’이라고만한다)의 부친인 망 김□□(이하‘망인’이라 한다)은 국가유공자로 등록되어 있다가 2013. 1. 29. 사망하였다. 망인의 배우자이자 제청신청인의 모친인 이○○은 국가유공자인 망인의 선순위유족으로 지정되어 있던 중 2019. 4.12. 사망하였다. 망인과 망 이○○에게는 첫째 자녀인 김△△(생년월일 생략), 둘째 자녀인 제청신청인(생년월일생략), 셋째 자녀인 김▽▽(생년월일 생략)이 있다.
나. 인천보훈지청장은 자녀 간 협의가 되지 않았고 제청신청인이 주로 부양 자녀에 해당한다고 보기 어렵다는이유로 2020. 1. 29. 자녀 중 가장 나이가 많은 김△△을망인의 선순위 유족으로 지정하면서, 제청신청인에게 국가유공자 주로 부양 자녀 비해당결정 통지를 하였다(국가유공자선순위유족등록거부처분, 이하‘이 사건 처분’이라한다).
다. 제청신청인은 이 사건 처분에 불복하여 중앙행정심판위원회에 행정심판을 제기하였으나 2021. 6. 25. 기각되었다. 제청신청인은 인천보훈지청장을 피고로 하여 이사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2022. 5.20. 기각되었고(인천지방법원 2021구단52195), 항소하였으나 2023. 8. 30. 항소도 기각되었다(서울고등법원2022누48501). 제청신청인은 2023. 9. 12. 상고하여 상고심 계속 중(대법원 2023두52567)‘국가유공자 등 예우및 지원에 관한 법률’(이하‘국가유공자법’이라 한다) 제13조 제1항 제1호 중‘같은 순위 유족 중 1명’부분, 제2호 중‘주로 부양’부분, 제3호 중‘나이가 많은 사람’부분에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다. 제청법원은2024. 6. 21. 위 신청 중 국가유공자법 제13조 제2항 제3호 중‘나이가 많은 자녀 1명을 우선하는 부분’은 받아들여 이 사건 위헌법률심판을 제청하고, 나머지 부분은기각하였다(대법원 2023아1163).
라. 이에 제청신청인은 국가유공자법 제13조 제2항 제1호 중‘같은 순위 유족 중 1명’부분, 같은 항 제2호 중‘주로 부양’부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

abjObt: 당해 사건에서는 국가유공자의 유족 중 보상을 받을 자녀의 순위가 문제되므로 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은‘국가유공자 등예우 및 지원에 관한 법률’(2019. 11. 26.법률 제16659호로 개정된 것) 제13조 제2항 제1호 중‘자녀 간 협의에의하여 자녀 중 1명을 선순위자로 정하는 부분’(이하‘이사건 협의지정조항’이라 한다), 같은 항 제2호 중‘자녀중 국가유공자를 주로 부양한 사람을 선순위자로 정하는부분’(이하‘이 사건 부양자우선조항’이라한다), 같은 항제3호 전문 전단 중‘자녀 중 나이가 많은 사람을 선순위자로 정하는 부분’(이하‘이 사건 연장자우선조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2019. 11.26. 법률 제16659호로 개정된 것)
제13조(보상금 지급순위)②제1항에 따라 보상금을받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의순서에 따라 보상금을 지급한다.
1. 같은 순위 유족 간 협의에 의하여 같은 순위 유족중 1명을 보상금을 받을 사람으로 지정한 경우에는 그 사람에게 보상금을 지급한다. 이 경우 유족간 협의의 방법 및 효력 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
2. 제1호에 해당하는 사람이 없는 경우에는 국가유공자를 주로 부양하거나 양육한 사람에게 보상금을지급한다.
3. 제1호 및 제2호에 해당하는 사람이 없는 경우에는나이가 많은 사람에게 보상금을 지급하되, 같은 순위자가 국가유공자의 부모인 때에는 제12조 제1항에도 불구하고 보상금을 균등하게 분할하여 지급한다. 이 경우 보상금의 분할 지급방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

relatedProvision: 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15.법률 제11041호로 개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한국가유공자, 그 유족 또는 가족을 합당하게 예우(禮遇)하고 지원함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고국민의 애국정신을 기르는 데에 이바지함을 목적으로 한다.
제5조(유족 또는 가족의 범위)①이 법에 따라 보상을받는 국가유공자의 유족이나 가족의 범위는 다음 각 호와같다.
1. 배우자
2. 자녀
3. 부모
4. 성년인 직계비속(直系卑屬)이 없는 조부모
5. 60세 미만의 직계존속(直系尊屬)과 성년인 형제자매가 없는 미성년 제매(弟妹)
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2008. 3. 28.법률 제9079호로 개정된 것)
제13조(보상금 지급순위)①보상금을 받을 유족의 순위는 제5조 제1항 각 호의 순위로 한다.
3. 제청법원의 위헌제청이유 및 제청신청인의 주장

caseRelatedOpinion: 이 사건 연장자우선조항처럼 국가유공자 자녀 중 연장자 1인에게만 선순위 유족의 지위를 인정하여 생활조정수당, 의료지원, 대부 등 혜택을 부여하는 것은 다른 자녀의생활보호를 외면하는 것으로써 국가유공자 유족의 생활안정과 복지향상이라는 국가유공자법의 입법취지에 정면으로 배치된다. 이 사건 연장자우선조항은 국가유공자 자녀들의 개별적 사정을 전혀 고려하지 않고 나이를 선순위수급권자 선정의 기준으로 삼고 있는바, 여기에는 합리적인 이유가 없다. 만약 수급권자의 범위가 동순위 유족으로 확대되더라도, 국가의 재정부담 문제는 각 대상자의생활보호의 필요성에 따라 지원이 더 필요한 자로 정하는방법 등을 통해 해결될 수 있다.
나. 제청신청인의 주장
이 사건 협의지정조항이 어떠한 예외도 두지 않고 자녀중 1명에게만 보상금을 지급하도록 한 것은 제청신청인의사회보장수급권을 침해한다.
이 사건 부양자우선조항 중‘주로 부양’부분의 의미가불명확하므로 명확성원칙에 위배된다. 이 사건 부양자우선조항이‘국가유공자를 주로 부양하지는 않았지만 어느정도 부양을 한 자녀’를‘국가유공자를 전혀 부양하지 않은 자녀’와 동일하게 취급함으로써 일률적으로 국가유공자법상 수급권을 인정하지 않는 것은 합리적 이유 없이다른 것을 같게 취급하는 것이므로 평등원칙에 반한다.

judgement: 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판을 청구하기 위해서는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제로 되어야 한다. 여기에서 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다고 하려면, 그 법률이 당해 사건의 재판에 적용되는 것이어야 하고, 그 법률의 위헌 여부에 따라당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다(헌재 2021. 2. 25.2018헌바423등 참조).
이 사건 협의지정조항은 국가유공자의 자녀 간 협의가이루어져야 적용될 수 있는바, 당해 사건에서 망인의 자녀인 제청신청인, 김△△,김▽▽은 협의를 이루지 못하였다. 결국 이 사건 협의지정조항은 당해 사건에 적용되지아니하므로, 제청신청인의 이 사건 협의지정조항에 대한심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니하여 부적법하다. 그러므로 이하에서는 법원의 위헌법률심판제청 및 제청신청인의 심판청구 중 이 사건 부양자우선조항 부분에관하여 본다.

가. 쟁점
(1) 이 사건 부양자우선조항 중‘주로 부양’부분의 의미가 불명확하여 명확성원칙에 위반되는지가 문제된다.제청신청인은 이 사건 부양자우선조항이‘국가유공자를주로 부양하지는 않았지만 어느 정도 부양을 한 자녀’를‘국가유공자를 전혀 부양하지 않은 자녀’와 동일하게 취급하여 국가유공자법상 수급권을 인정하지 않는 것은 결과적으로‘본질적으로 다른 것을 같게 취급’하는 것이고 이는 불합리한 차별에 해당한다는 취지의 주장을 하므로,이 사건 부양자우선조항이 평등원칙에 위반하는지도 살펴볼 필요가 있다.
(2) 이 사건 연장자우선조항은 보상금 등 국가유공자법상 보상을 받을 유족 중 같은 순위자인 자녀가 2명 이상인 경우에 자녀 간 협의에 의해 지정된 사람 및 국가유공자를 주로 부양한 사람이 없으면 나이가 많은 자녀를 선순위 유족으로 한다. 이는 같은 순위인 국가유공자의 자녀라는 동일한 집단 내에서 연령을 기준으로 하여 나이가가장 많은 자녀에 대해서만 보상을 지급하고 이에 해당하지 않는 자녀는 보상의 지급 대상에서 제외하는 차별취급을 하는 것이므로, 이 사건 연장자우선조항과 관련하여서는 평등원칙 위반 여부가 문제된다.

(1) 명확성원칙 위반 여부
(가) 헌법상 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 원칙이다. 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 한다는 것을 그 근거로한다. 그런데 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니며, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라, 그리고 각 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 차이가 있을 수 있다. 또한 통상적으로법률규정은 일반성, 추상성
을 가지는 것으로서 입법기술상 어느 정도의 보편적 내지 일반적 개념의 용어사용은 부득이하므로, 당해 법률이제정된 목적과 다른 규범과의 연관성을 고려하여 합리적인 해석이 가능한지의 여부에 따라 명확성의 구비 여부가가려지고, 당해 법률조항의 입법취지와 전체적 체계 및내용 등에 비추어 법관의 법 보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 분명해질 수 있다면 이 경우까지 명확성을 결여하였다고 할 수 없다(헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263).
(나) 국가유공자법은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한국가유공자, 그 유족 또는 가족(이하‘국가유공자 등’이라한다)을 합당하게 예우하고 지원함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신을 기르는 데에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 국가유공자법상 보상은 국가유공자의 희생과 공헌에 대한 보상이라는 측면에서 국가유공자 등에 대한 국가보은적 성격을, 장기간에걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 지급된다는 측면에서사회보장적 성격을 가진다.
국가유공자법 제13조 제2항은 보상금 등 국가유공자법상 보상을 받을 유족 중 같은 순위자인 자녀가 2명 이상인 경우에 자녀 간 협의에 의해 자녀 중 1명을 지정한 경우에는 그 자녀를 선순위 유족으로 하고(제1호), 제1호에해당하는 사람이 없는 경우에는 국가유공자를 주로 부양한 자녀를 선순위 유족으로 하며(제2호), 제1호 및 제2호에 해당하는 사람이 없는 경우에는 나이가 많은 자녀를선순위 유족으로 하는바(제3호), 이 사건 부양자우선조항의 입법 목적은 국가유공자에 대해 부양이라는 공헌을 한자녀를 선순위 수급권자로 함으로써 다른 자녀들보다 우선시하려는 것이다.
국가유공자법의 입법 목적, 국가유공자와 그 유족에 대한 보상제도의 취지, 국가유공자법 제13조 제2항의 내용,이 사건 부양자우선조항의 입법 목적 등에 비추어 보면,이 사건 부양자우선조항에서 정한‘주로 부양’한 자녀라함은 국가유공자의 생애기간 전체를 기준으로 국가유공자의 연령, 재산과 소득, 생활여건, 건강, 해당 자녀와 국가유공자의 관계, 그가 한 부양의 내용과 기간 및 국가유공자의 생활안정과 복지향상에 기여한 정도, 다른 자녀의부양 유무와 그 정도 등 제반사정을 종합적으로 고려할때 같은 순위에 있는 자녀들 가운데 특히 그 자녀에게 선순위 유족의 지위를 부여하는 것이 정당화될 수 있을 정도로 다른 자녀에 비해 높은 수준으로 국가유공자를 부양하였다고 인정되는 자녀를 의미함을 충분히 알 수 있다.
따라서 이 사건 부양자우선조항은 명확성원칙에 위반되지 않는다.
(2) 평등원칙 위반 여부
(가) 평등원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게취급하는 것을 금하고 있다. 그러므로 비교 대상을 이루는 두 개의 사실관계 사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 두 사실관계를 서로 다르게 취급한다면, 입법자는 이로써 평등권을침해한 것으로 볼 수 있다. 그러나 서로 비교될 수 있는두 사실관계가 모든 관점에서 완전히 동일한 것이 아니라단지 일정 요소에 있어서만 동일한 경우에 비교되는 두사실관계를 법적으로 동일한 것으로 볼 것인지 아니면 다른 것으로 볼 것인지를 판단하기 위하여 어떠한 요소가결정적인 기준이 되는가가 문제된다. 두 개의 사실관계가본질적으로 동일한가의 판단은 일반적으로 당해 법률조항의 의미와 목적에 달려 있다(헌재 2003. 1. 30. 2001헌가4).
(나) 이 사건 부양자우선조항의 입법 목적은 국가유공자에 대해 부양이라는 공헌을 한 자녀를 선순위 수급권자로 함으로써 다른 자녀들보다 우선시하려는 것이다. 또한,앞에서 살펴본 바와 같이 이 사건 부양자우선조항의‘주로 부양’한 자녀라 함은 같은 순위에 있는 자녀들 가운데특히 그 자녀에게 선순위 유족의 지위를 부여하는 것이정당화될 수 있을 정도로 다른 자녀에 비해 높은 수준으로 국가유공자를 부양하였다고 인정되는 자녀를 의미한다. 그런데‘국가유공자를 주로 부양하지는 않았지만 어느정도 부양을 한 자녀’와‘국가유공자를 전혀 부양하지 않은 자녀’는 정도에서 차이가 있을 뿐, 모두 그에게 특별히선순위 유족의 지위를 부여할 정도에는 이르지 않는다는공통점을 가지고 있다. 이 사건 부양자우선조항 목적과의미에 비추어 볼 때,‘국가유공자를 주로 부양하지는 않았지만 어느 정도 부양을 한 자녀’와‘국가유공자를 전혀부양하지 않은 자녀’가 본질적으로 다른 집단이라고 보기어렵다.
설령 위 두 집단이 본질적으로 다른 집단이라고 하더라도, 부모와 자녀 사이에는 부양의 의무가 있는 데다가(민법 제974조 제1호) 어느 가족 구성원이 도움을 필요로하는 다른 가족 구성원을 어느 정도 부양하는 것은 자연스러운 일이라는 점, 국가유공자법상 보상을 받을 유족중 같은 순위자인 자녀가 2명 이상인 경우에 자녀 간 협의에 의해 지정된 사람이 없으면 이 사건 부양자우선조항을 우선하여 적용하도록 한 입법자
의 의사를 합리적으로 해석하여 보면 그 부양의 수준은특별히 높아야 함을 의미한다는 점 등을 고려하면, 이 사건 부양자우선조항이 다른 자녀보다 국가유공자를 상대적으로 조금 더 부양하였지만‘주로 부양’의 요건을 충족하지 않은 자녀에 대하여 선순위 유족의 지위를 부여하지않는 데는 합리적인 이유가 있다.
따라서 이 사건 부양자우선조항은 평등원칙에 위반되지않는다.

(1) 심사기준
국가유공자법은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 국가유공자 등을 합당하게 예우하고 지원함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모함을 목적으로 하고(제1조), 보상금 등 국가유공자법상 보상은 국가유공자 등에 대한 국가보은적 성격과 수급권자에 대한 사회보장적 성격을 겸하고 있다. 이러한 사회보장적 성격을 고려할 때, 국가가국가유공자 등에게 지급할 구체적인 보상의 내용 등에 관한 사항은 국가의 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준, 국가유공자의 희생이나 공헌 정도 등에 따라 정해질수밖에 없다.
따라서 법률이 정하고 있는 보상수준이 국가유공자 등에게 인간다운 생활에 필요한 최소한의 물질적인 수요를충족시켜 주고, 헌법상의 사회보장, 사회복지의 이념과 국가유공자에 대한 우선적 보호이념에 명백히 어긋나지 않는 한, 입법자는 이를 정함에 있어 광범위한 입법재량권을 가진다. 그러나 국가가 국가유공자 등에 대한 예우에있어서 최소한의 합리적인 내용도 이행하지 않거나 현저히 자의적으로 의무를 이행한다면, 그러한 국가의 작위또는 부작위는 헌법에 위배된다(헌재 2013. 10. 24.2011헌마724; 헌재 2018. 6. 28. 2016헌가14; 헌재2021. 3. 25. 2018헌가6 참조).

국가유공자법상 급여금 및 그 밖의 각종 급여를 지원함에 있어 국가유공자의 자녀가 여러 명 있을 경우에는 국가의 재정부담 능력 등이 허락하는 한 원칙적으로 모두수급자로 정하고, 생활정도에 따라 급여금의 액수 등 급여의 수준을 달리하여 지원하는 것이 국가유공자법상 보상이 가지는 사회보장적 성격에 비추어 볼 때 바람직하다. 만약 이와 달리 불가피하게 국가유공자의 자녀 중 선순위자를 선정하여 급여를 지원하는 경우에는, 국가의 재정부담 능력, 보상 수급권의 실효성 보장 등 그 선정기준을 정당화할 만한 별도의 합리적 이유가 요구된다(헌재2013. 10. 24. 2011헌마724; 헌재 2018. 6. 28. 2016헌가14; 헌재 2021. 3. 25. 2018헌가6 참조).
국가유공자법 제13조의 보상금 지급순위는 보상금뿐만아니라 각종 보상을 지급하는 조항에서 준용되어 보상을받을 선순위자를 정하는 기준이 된다. 그런데 이 사건 연장자우선조항은 그 최종적 기준으로서 국가유공자의 자녀중 나이가 많은 자녀를 다른 자녀보다 우선하도록 하고있는바, 다음과 같은 이유에서 그 합리성을 인정하기 어렵다.
(가) 국가유공자의 자녀 중 다른 자녀에 비하여 특별히경제적으로 어려운 자가 있을 수 있고, 생활보호의 필요성이 인정되지 않는 자녀가 있을 수도 있는데, 이 사건연장자우선조항은 이러한 개별적 사정은 전혀 고려하지않고 나이 많음을 선순위 수급권자 선정의 최종 기준으로삼고 있다. 이 사건 연장자우선조항처럼 국가유공자의 자녀 중 가장 나이가 많은 사람에게만 각종 보상을 지급한다면, 지급받는 연장자의 입장에서는 안정적인 생활이 보장되고 경제적으로 유용할 수 있을지 몰라도, 보상을 전혀 지급받지 못하는 나머지 자녀의 생활보호는 미흡하게된다. 이는 국가유공자 유족의 생활안정과 복지향상이라는 국가유공자법의 입법취지에도 정면으로 배치된다.
국가가 국가유공자 유족에게 지급할 구체적인 보상의내용을 정함에 있어서는 국가유공자 등의 생활보호 측면외에도 국가의 재정부담 능력이 고려요소가 되는 것은 납득할 수 있다(헌재 2021. 3. 25. 2018헌가6 참조). 그러나 국가의 재정상 한계로 인하여 각종 보상의 총액이 일정액으로 제한될 수밖에 없다고 하더라도, 그 범위 내에서 생활보호의 필요성이 보다 큰 자녀에게 보상을 지급한다면, 국가유공자법의 입법취지를 살리면서도 국가의 과도한 재정부담을 피할 수 있을 것이다(헌재 2021. 3. 25.2018헌가6 참조).
(나) 국가유공자법은 나이를 기준으로 보상금 등의 지급을 달리하는 것에 따른 문제점을 시정하기 위하여 유족중 같은 순위자가 2명 이상이면 같은 순위 유족 간 협의에 의하여 그들 중 1명을 보상금을 받을 사람으로 지정한경우에는 그 사람에게 보상금을 지급하도록 하거나, 국가유공자를 주로 부양하거나 양육한 사람을 우선하도록 하는 일정한 예외조항을 마련해 놓고 있기는 하다(국가유공자법 제13조 제2항 제1호 및 제2호).
그러나 국가유공자의 자녀 간에 협의가 되지 않을 수있고, 자녀들 가운데 특정 유족에게 선순위 유족의 지위를 부여하는 것이 정당화될 수 있을 정도로 다른
유족의 부양 정도보다 높은 수준으로 국가유공자를 부양하였다고 인정되는 사람이 없을 수도 있는데, 이러한경우에는 이 사건 연장자우선조항으로 돌아가 여전히 나이에 따른 차별이 발생하게 된다. 따라서 이러한 예외조항으로 인하여 이 사건 연장자우선조항이 초래하는 불합리한 차별의 문제점이 완전히 해소된다고 볼 수는 없다.
(다) 국가 사무처리의 편의를 위하여 나이 많음을 최종적인 선정기준으로 하여야 한다는 주장이 있을 수 있다.그러나 국가유공자 자녀의 생활수준과 경제적 능력은‘국민기초생활 보장법’등에 따라 재산과 소득을 고려해 등급으로 환산될 수 있고, 이러한 등급에 따라 국가유공자법상 보상을 지급하는 것에 절차상 큰 어려움이 있다고할 수 없다. 또한 이러한 절차상의 편의가 국가유공자 유족에 대한 합당한 지원을 포기하면서까지 실현해야 할 합리적 이유에 해당한다고 보기 어렵다. 절차상의 편의를이유로 국가유공자 자녀의 경제적인 능력에 대한 어떠한고려도 없이 국가유공자의 자녀 중 연장자를 선순위자로정하게 되면, 다른 자녀의 생활보호에 배치되는 결과를낳을 수 있기 때문이다(헌재 2013. 10. 24. 2011헌마724 참조).
위와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 연장자우선조항이국가유공자의 자녀 중 나이가 많은 자를 선순위 수급권자로 정하는 것은 국가유공자법의 각종 보상이 가지는 사회보장적 성격에 부합하지 아니하고, 나이가 많다는 우연한사정을 기준으로 보상의 지급순위를 정하는 것에 합리적인 이유가 있다고 볼 수 없다(헌재 2021. 3. 25. 2018헌가6 참조).
(3) 소결
그렇다면 이 사건 연장자우선조항은 국가가 국가유공자의 유족인 자녀에게 보상을 지급함에 있어 국가유공자의자녀 중 나이가 많은 자와 그렇지 않은 자를 합리적인 이유 없이 차별하고 있으므로, 평등원칙에 위반된다.
(4) 계속적용 헌법불합치결정의 필요성
법률이 헌법에 위반되는 경우, 헌법의 규범성을 보장하기 위하여 원칙적으로 그 법률에 대한 위헌결정을 하여야하는 것이지만, 위헌결정을 통하여 법률조항을 법질서에서 제거하는 것이 법적 공백이나 혼란을 초래할 우려가있는 경우에는 위헌조항의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 할 수 있다(헌재 2018. 6. 28. 2016헌가14).
이 사건 연장자우선조항은 평등원칙에 위반되지만, 단순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우에는 국가유공자법상 각종 보상의 수급자를 정하기 위한 근거 규정이 사라지게 되어 그 입법목적을 달성하기 어려운 법적공백 상태가 발생할 수 있다. 나아가 이 사건 연장자우선조항의 위헌적 상태를 제거함에 있어서 어떠한 기준 및요건에 의해 각종 보상의 수급권자를 결정하고, 수급권자의 범위를 어떻게 정할 것인지 등에 관하여 헌법재판소의결정취지의 한도 내에서 입법자에게 재량이 부여된다 할것이다(헌재 2021. 3. 25. 2018헌가6 참조).
따라서 이 사건 연장자우선조항에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 2026. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치 결정을 선고함이 타당하다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 연장자우선조항은 헌법에 합치되지아니하나 2026. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속적용하기로 하고, 이 사건 부양자우선조항은 헌법에 위반되지 아니하며, 이 사건 협의지정조항에 대한 심판청구는부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 가. ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 제13조 제2항 제1호 중 ‘자녀 간 협의에 의하여 자녀 중 1명을 선순위자로 정하는 부분’(이하 ‘이 사건 협의지정조항’이라 한다)이 재판의 전제성이 인정되는지 여부(소극)
나. 국가유공자의 유족 중 보상을 받을 자녀의 순위를 정함에 있어 협의로 지정된 자녀가 없는 경우 국가유공자를 주로 부양한 자녀를 선순위 유족으로 정하는 국가유공자법 제13조 제2항 제2호 중 ‘자녀 중 국가유공자를 주로 부양한 사람을 선순위자로 정하는 부분’(이하 ‘이 사건 부양자우선조항’이라 한다)이 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
다. 이 사건 부양자우선조항이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)
라. 국가유공자의 유족 중 보상을 받을 자녀의 순위를 정함에 있어 협의로 지정되거나 주로 부양한 자녀가 없는 경우 나이가 많은 자녀를 선순위 유족으로 정하는 국가유공자법 제13조 제2항 제3호 전문 전단 중 ‘자녀 중 나이가 많은 사람을 선순위자로 정하는 부분’(이하 ‘이 사건 연장자우선조항’이라 한다)이 평등원칙에 위반되는지 여부(적극)
마. 이 사건 연장자우선조항에 대하여 헌법불합치 결정을 선고한 사례
decisionGst: 가. 이 사건 협의지정조항은 국가유공자의 자녀 간 협의가 이루어져야 적용될 수 있는데, 당해 사건에서 망인의 자녀인 제청신청인, 김△△, 김▽▽은 협의를 이루지 못하였으므로 재판의 전제성이 인정되지 않는다.
나. 이 사건 부양자우선조항에서 정한 ‘주로 부양’한 자녀라 함은 국가유공자의 생애기간 전체를 기준으로 국가유공자의 연령, 재산과 소득, 자녀의 부양의 내용과 기간 등을 종합적으로 고려할 때 특히 그 자녀에게 선순위 유족의 지위를 부여하는 것이 정당화될 수 있을 정도로 높은 수준으로 국
가유공자를 부양하였다고 인정되는 자녀를 의미하므로, 이 사건 부양자우선조항은 명확성원칙에 위반되지 않는다.
다. ‘국가유공자를 주로 부양하지는 않았지만 어느 정도 부양을 한 자녀’와 ‘국가유공자를 전혀 부양하지 않은 자녀’는 정도에서 차이가 있을 뿐, 모두 그에게 특별히 선순위 유족의 지위를 부여할 정도에는 이르지 않으므로, 위 두 집단이 본질적으로 다른 집단이라고 보기 어렵다. 설령 위 두 집단이 본질적으로 다르다고 하더라도, 어느 가족 구성원이 도움을 필요로 하는 다른 가족 구성원을 어느 정도 부양하는 것은 자연스러운 일이라는 점 등을 고려하면, 이 사건 부양자우선조항이 다른 자녀보다 국가유공자를 상대적으로 더 부양하였지만 ‘주로 부양’의 요건을 충족하지 않은 자녀에 대하여 선순위 유족의 지위를 부여하지 않는 데는 합리적인 이유가 있으므로, 평등원칙에 위반되지 않는다.
라. 국가유공자의 자녀 중 특별히 경제적으로 어려운 자가 있을 수 있는데, 이 사건 연장자우선조항은 이러한 개별적 사정은 전혀 고려하지 않고 나이 많음을 선순위 수급권자 선정의 최종 기준으로 삼고 있다. 이는 국가유공자 유족의 생활안정과 복지향상이라는 국가유공자법의 입법취지에 배치된다. 국가의 재정상 한계로 인하여 각종 보상의 총액이 일정액으로 제한될 수밖에 없다고 하더라도, 그 범위 내에서 생활보호의 필요성이 보다 큰 자녀에게 보상을 지급한다면, 국가유공자법의 입법취지를 살리면서도 국가의 과도한 재정부담을 피할 수 있다. 국가유공자 자녀의 생활수준과 경제적 능력은 재산과 소득을 고려해 등급으로 환산될 수 있고, 이러한 등급에 따라 국가유공자법상 보상을 지급하는 것에 절차상 큰 어려움이 있다고 할 수 없다. 그렇다면 이 사건 연장자우선조항은 국가유공자의 자녀 중 나이가 많은 자와 그렇지 않은 자를 합리적인 이유 없이 차별하므로, 평등원칙에 위반된다.
마. 이 사건 연장자우선조항에 단순위헌결정을 할 경우 국가유공자법상 각종 보상의 수급자를 정하기 위한 근거 규정이 사라지게 되고, 이 사건 연장자우선조항의 위헌적 상태를 제거함에 있어서는 헌법재판소의 결정취지의 한도 내에서 입법자에게 재량이 있으므로, 이 사건 연장자우선조항에 대하여 2026. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치 결정을 하는 것이 타당하다.
adjobtTxt: 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것) 제13조 제2항 제1호 중 ‘자녀 간 협의에 의하여 자녀 중 1명을 선순위자로 정하는 부분’, 같은 항 제2호 중 ‘자녀 중 국가유공자를 주로 부양한 사람을 선순위자로 정하는 부분’, 같은 항 제3호 전문 전단 중 ‘자녀 중 나이가 많은 사람을 선순위자로 정하는 부분’
refrnPrvsn: 헌법 제11조 제1항
헌법재판소법 제41조 제1항, 제68조 제2항
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9079호로 개정된 것) 제13조 제1항
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것) 제1조, 제5조 제1항
refrnPrcdnt: 가. 헌재 2021. 2. 25. 2018헌바423등, 공보 293, 400, 402
나. 헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263, 판례집 28-2하, 629, 638-639
다. 헌재 2003. 1. 30. 2001헌가4, 판례집 15-1, 7, 20
라. 헌재 2013. 10. 24. 2011헌마724, 판례집 25-2하, 263, 271-274
헌재 2018. 6. 28. 2016헌가14, 판례집 30-1하, 339, 346
헌재 2021. 3. 25. 2018헌가6, 판례집 33-1, 281, 287-290
마. 헌재 2018. 6. 28. 2016헌가14, 판례집 30-1하, 339, 348-349
event: 제청법원 대법원
제청신청인 김○○
겸청구인 대리인 변호사 임정란
당해사건 대법원 2023두52567 국가유공자선순위유족등록거부처분
eventCol1: 제청법원|대법원
eventCol2: 제청신청인|김○○
겸청구인	대리인 변호사 임정란
eventCol3: 당해사건|대법원 2023두52567 국가유공자선순위유족등록거부처분
reason: 1. 사건개요
가. 제청신청인 겸 청구인(이하 ‘제청신청인’이라고만 한다)의 부친인 망 김□□(이하 ‘망인’이라 한다)은 국가유공자로 등록되어 있다가 2013. 1. 29. 사망하였다. 망인의 배우자이자 제청신청인의 모친인 이○○은 국가유공자인 망인의 선순위유족으로 지정되어 있던 중 2019. 4. 12. 사망하였다. 망인과 망 이○○에게는 첫째 자녀인 김△△(생년월일 생략), 둘째 자녀인 제청신청인(생년월일 생략), 셋째 자녀인 김▽▽(생년월일 생략)이 있다.
나. 인천보훈지청장은 자녀 간 협의가 되지 않았고 제청신청인이 주로 부양 자녀에 해당한다고 보기 어렵다는 이유로 2020. 1. 29. 자녀 중 가장 나이가 많은 김△△을 망인의 선순위 유족으로 지정하면서, 제청신청인에게 국가유공자 주로 부양 자녀 비해당결정 통지를 하였다(국가유공자선순위유족등록거부처분, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
다. 제청신청인은 이 사건 처분에 불복하여 중앙행정심판위원회에 행정심판을 제기하였으나 2021. 6. 25. 기각되었다. 제청신청인은 인천보훈지청장을 피고로 하여 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2022. 5. 20. 기각되었고(인천지방법원 2021구단52195), 항소하였으나 2023. 8. 30. 항소도 기각되었다(서울고등법원 2022누48501). 제청신청인은 2023. 9. 12. 상고하여 상고심 계속 중(대법원 2023두52567) ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 제13조 제1항 제1호 중 ‘같은 순위 유족 중 1명’ 부분, 제2호 중 ‘주로 부양’ 부분, 제3호 중 ‘나이가 많은 사람’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다. 제청법원은 2024. 6. 21. 위 신청 중 국가유공자법 제13조 제2항 제3호 중 ‘나이가 많은 자녀 1명을 우선하는 부분’은 받아들여 이 사건 위헌법률심판을 제청하고, 나머지 부분은 기각하였다(대법원 2023아1163).
라. 이에 제청신청인은 국가유공자법 제13조 제2항 제1호 중 ‘같은 순위 유족 중 1명’ 부분, 같은 항 제2호 중 ‘주로 부양’ 부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
당해 사건에서는 국가유공자의 유족 중 보상을 받을 자녀의 순위가 문제되므로 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것) 제13조 제2항 제1호 중 ‘자녀 간 협의에 의하여 자녀 중 1명을 선순위자로 정하는 부분’(이하 ‘이 사건 협의지정조항’이라 한다), 같은 항 제2호 중 ‘자녀 중 국가유공자를 주로 부양한 사람을 선순위자로 정하는 부분’(이하 ‘이 사건 부양자우선조항’이라한다), 같은 항 제3호 전문 전단 중 ‘자녀 중 나이가 많은 사람을 선순위자로 정하는 부분’(이하 ‘이 사건 연장자우선조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2019. 11. 26. 법률 제16659호로 개정된 것)
제13조(보상금 지급순위) ② 제1항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 순서에 따라 보상금을 지급한다.
1. 같은 순위 유족 간 협의에 의하여 같은 순위 유족 중 1명을 보상금을 받을 사람으로 지정한 경우에는 그 사람에게 보상금을 지급한다. 이 경우 유족 간 협의의 방법 및 효력 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
2. 제1호에 해당하는 사람이 없는 경우에는 국가유공자를 주로 부양하거나 양육한 사람에게 보상금을 지급한다.
3. 제1호 및 제2호에 해당하는 사람이 없는 경우에는 나이가 많은 사람에게 보상금을 지급하되, 같은 순위자가 국가유공자의 부모인 때에는 제12조 제1항에도 불구하고 보상금을 균등하게 분할하여 지급한다. 이 경우 보상금의 분할 지급방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[관련조항]
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 국가유공자, 그 유족 또는 가족을 합당하게 예우(禮遇)하고 지원함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신을 기르는 데에 이바지함을 목적으로 한다.
제5조(유족 또는 가족의 범위) ① 이 법에 따라 보상을 받는 국가유공자의 유족이나 가족의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 배우자
2. 자녀
3. 부모
4. 성년인 직계비속(直系卑屬)이 없는 조부모
5. 60세 미만의 직계존속(直系尊屬)과 성년인 형제자매가 없는 미성년 제매(弟妹)
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9079호로 개정된 것)
제13조(보상금 지급순위) ① 보상금을 받을 유족의 순위는 제5조 제1항 각 호의 순위로 한다.
3. 제청법원의 위헌제청이유 및 제청신청인의 주장
가. 제청법원의 위헌제청이유
이 사건 연장자우선조항처럼 국가유공자 자녀 중 연장자 1인에게만 선순위 유족의 지위를 인정하여 생활조정수당, 의료지원, 대부 등 혜택을 부여하는 것은 다른 자녀의 생활보호를 외면하는 것으로써 국가유공자 유족의 생활안정과 복지향상이라는 국가유공자법의 입법취지에 정면으로 배치된다. 이 사건 연장자우선조항은 국가유공자 자녀들의 개별적 사정을 전혀 고려하지 않고 나이를 선순위 수급권자 선정의 기준으로 삼고 있는바, 여기에는 합리적인 이유가 없다. 만약 수급권자의 범위가 동순위 유족으로 확대되더라도, 국가의 재정부담 문제는 각 대상자의 생활보호의 필요성에 따라 지원이 더 필요한 자로 정하는 방법 등을 통해 해결될 수 있다.
나. 제청신청인의 주장
이 사건 협의지정조항이 어떠한 예외도 두지 않고 자녀 중 1명에게만 보상금을 지급하도록 한 것은 제청신청인의 사회보장수급권을 침해한다.
이 사건 부양자우선조항 중 ‘주로 부양’ 부분의 의미가 불명확하므로 명확성원칙에 위배된다. 이 사건 부양자우선조항이 ‘국가유공자를 주로 부양하지는 않았지만 어느 정도 부양을 한 자녀’를 ‘국가유공자를 전혀 부양하지 않은 자녀’와 동일하게 취급함으로써 일률적으로 국가유공자법상 수급권을 인정하지 않는 것은 합리적 이유 없이 다른 것을 같게 취급하는 것이므로 평등원칙에 반한다.
4. 적법요건에 대한 판단
헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판을 청구하기 위해서는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제로 되어야 한다. 여기에서 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다고 하려면, 그 법률이 당해 사건의 재판에 적용되는 것이어야 하고, 그 법률의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다(헌재 2021. 2. 25. 2018헌바423등 참조).
이 사건 협의지정조항은 국가유공자의 자녀 간 협의가 이루어져야 적용될 수 있는바, 당해 사건에서 망인의 자녀인 제청신청인, 김△△, 김▽▽은 협의를 이루지 못하였다. 결국 이 사건 협의지정조항은 당해 사건에 적용되지 아니하므로, 제청신청인의 이 사건 협의지정조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니하여 부적법하다. 그러므로 이하에서는 법원의 위헌법률심판제청 및 제청신청인의 심판청구 중 이 사건 부양자우선조항 부분에 관하여 본다.
5. 본안에 대한 판단
가. 쟁점
(1) 이 사건 부양자우선조항 중 ‘주로 부양’ 부분의 의미가 불명확하여 명확성원칙에 위반되는지가 문제된다. 제청신청인은 이 사건 부양자우선조항이 ‘국가유공자를 주로 부양하지는 않았지만 어느 정도 부양을 한 자녀’를 ‘국가유공자를 전혀 부양하지 않은 자녀’와 동일하게 취급하여 국가유공자법상 수급권을 인정하지 않는 것은 결과적으로 ‘본질적으로 다른 것을 같게 취급’하는 것이고 이는 불합리한 차별에 해당한다는 취지의 주장을 하므로, 이 사건 부양자우선조항이 평등원칙에 위반하는지도 살펴볼 필요가 있다.
(2) 이 사건 연장자우선조항은 보상금 등 국가유공자법상 보상을 받을 유족 중 같은 순위자인 자녀가 2명 이상인 경우에 자녀 간 협의에 의해 지정된 사람 및 국가유공자를 주로 부양한 사람이 없으면 나이가 많은 자녀를 선순위 유족으로 한다. 이는 같은 순위인 국가유공자의 자녀라는 동일한 집단 내에서 연령을 기준으로 하여 나이가 가장 많은 자녀에 대해서만 보상을 지급하고 이에 해당하지 않는 자녀는 보상의 지급 대상에서 제외하는 차별취급을 하는 것이므로, 이 사건 연장자우선조항과 관련하여서는 평등원칙 위반 여부가 문제된다.
나. 이 사건 부양자우선조항에 관한 판단
(1) 명확성원칙 위반 여부
(가) 헌법상 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 원칙이다. 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 한다는 것을 그 근거로 한다. 그런데 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니며, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라, 그리고 각 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 차이가 있을 수 있다. 또한 통상적으로 법률규정은 일반성, 추상성
을 가지는 것으로서 입법기술상 어느 정도의 보편적 내지 일반적 개념의 용어사용은 부득이하므로, 당해 법률이 제정된 목적과 다른 규범과의 연관성을 고려하여 합리적인 해석이 가능한지의 여부에 따라 명확성의 구비 여부가 가려지고, 당해 법률조항의 입법취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 법관의 법 보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 분명해질 수 있다면 이 경우까지 명확성을 결여하였다고 할 수 없다(헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263).
(나) 국가유공자법은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 국가유공자, 그 유족 또는 가족(이하 ‘국가유공자 등’이라 한다)을 합당하게 예우하고 지원함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신을 기르는 데에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 국가유공자법상 보상은 국가유공자의 희생과 공헌에 대한 보상이라는 측면에서 국가유공자 등에 대한 국가보은적 성격을, 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 지급된다는 측면에서 사회보장적 성격을 가진다.
국가유공자법 제13조 제2항은 보상금 등 국가유공자법상 보상을 받을 유족 중 같은 순위자인 자녀가 2명 이상인 경우에 자녀 간 협의에 의해 자녀 중 1명을 지정한 경우에는 그 자녀를 선순위 유족으로 하고(제1호), 제1호에 해당하는 사람이 없는 경우에는 국가유공자를 주로 부양한 자녀를 선순위 유족으로 하며(제2호), 제1호 및 제2호에 해당하는 사람이 없는 경우에는 나이가 많은 자녀를 선순위 유족으로 하는바(제3호), 이 사건 부양자우선조항의 입법 목적은 국가유공자에 대해 부양이라는 공헌을 한 자녀를 선순위 수급권자로 함으로써 다른 자녀들보다 우선시하려는 것이다.
국가유공자법의 입법 목적, 국가유공자와 그 유족에 대한 보상제도의 취지, 국가유공자법 제13조 제2항의 내용, 이 사건 부양자우선조항의 입법 목적 등에 비추어 보면, 이 사건 부양자우선조항에서 정한 ‘주로 부양’한 자녀라 함은 국가유공자의 생애기간 전체를 기준으로 국가유공자의 연령, 재산과 소득, 생활여건, 건강, 해당 자녀와 국가유공자의 관계, 그가 한 부양의 내용과 기간 및 국가유공자의 생활안정과 복지향상에 기여한 정도, 다른 자녀의 부양 유무와 그 정도 등 제반사정을 종합적으로 고려할 때 같은 순위에 있는 자녀들 가운데 특히 그 자녀에게 선순위 유족의 지위를 부여하는 것이 정당화될 수 있을 정도로 다른 자녀에 비해 높은 수준으로 국가유공자를 부양하였다고 인정되는 자녀를 의미함을 충분히 알 수 있다.
따라서 이 사건 부양자우선조항은 명확성원칙에 위반되지 않는다.
(2) 평등원칙 위반 여부
(가) 평등원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있다. 그러므로 비교 대상을 이루는 두 개의 사실관계 사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 두 사실관계를 서로 다르게 취급한다면, 입법자는 이로써 평등권을 침해한 것으로 볼 수 있다. 그러나 서로 비교될 수 있는 두 사실관계가 모든 관점에서 완전히 동일한 것이 아니라 단지 일정 요소에 있어서만 동일한 경우에 비교되는 두 사실관계를 법적으로 동일한 것으로 볼 것인지 아니면 다른 것으로 볼 것인지를 판단하기 위하여 어떠한 요소가 결정적인 기준이 되는가가 문제된다. 두 개의 사실관계가 본질적으로 동일한가의 판단은 일반적으로 당해 법률조항의 의미와 목적에 달려 있다(헌재 2003. 1. 30. 2001헌가4).
(나) 이 사건 부양자우선조항의 입법 목적은 국가유공자에 대해 부양이라는 공헌을 한 자녀를 선순위 수급권자로 함으로써 다른 자녀들보다 우선시하려는 것이다. 또한, 앞에서 살펴본 바와 같이 이 사건 부양자우선조항의 ‘주로 부양’한 자녀라 함은 같은 순위에 있는 자녀들 가운데 특히 그 자녀에게 선순위 유족의 지위를 부여하는 것이 정당화될 수 있을 정도로 다른 자녀에 비해 높은 수준으로 국가유공자를 부양하였다고 인정되는 자녀를 의미한다. 그런데 ‘국가유공자를 주로 부양하지는 않았지만 어느 정도 부양을 한 자녀’와 ‘국가유공자를 전혀 부양하지 않은 자녀’는 정도에서 차이가 있을 뿐, 모두 그에게 특별히 선순위 유족의 지위를 부여할 정도에는 이르지 않는다는 공통점을 가지고 있다. 이 사건 부양자우선조항 목적과 의미에 비추어 볼 때, ‘국가유공자를 주로 부양하지는 않았지만 어느 정도 부양을 한 자녀’와 ‘국가유공자를 전혀 부양하지 않은 자녀’가 본질적으로 다른 집단이라고 보기 어렵다.
설령 위 두 집단이 본질적으로 다른 집단이라고 하더라도, 부모와 자녀 사이에는 부양의 의무가 있는 데다가(민법 제974조 제1호) 어느 가족 구성원이 도움을 필요로 하는 다른 가족 구성원을 어느 정도 부양하는 것은 자연스러운 일이라는 점, 국가유공자법상 보상을 받을 유족 중 같은 순위자인 자녀가 2명 이상인 경우에 자녀 간 협의에 의해 지정된 사람이 없으면 이 사건 부양자우선조항을 우선하여 적용하도록 한 입법자
의 의사를 합리적으로 해석하여 보면 그 부양의 수준은 특별히 높아야 함을 의미한다는 점 등을 고려하면, 이 사건 부양자우선조항이 다른 자녀보다 국가유공자를 상대적으로 조금 더 부양하였지만 ‘주로 부양’의 요건을 충족하지 않은 자녀에 대하여 선순위 유족의 지위를 부여하지 않는 데는 합리적인 이유가 있다.
따라서 이 사건 부양자우선조항은 평등원칙에 위반되지 않는다.
다. 이 사건 연장자우선조항에 관한 판단
(1) 심사기준
국가유공자법은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 국가유공자 등을 합당하게 예우하고 지원함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모함을 목적으로 하고(제1조), 보상금 등 국가유공자법상 보상은 국가유공자 등에 대한 국가보은적 성격과 수급권자에 대한 사회보장적 성격을 겸하고 있다. 이러한 사회보장적 성격을 고려할 때, 국가가 국가유공자 등에게 지급할 구체적인 보상의 내용 등에 관한 사항은 국가의 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준, 국가유공자의 희생이나 공헌 정도 등에 따라 정해질 수밖에 없다.
따라서 법률이 정하고 있는 보상수준이 국가유공자 등에게 인간다운 생활에 필요한 최소한의 물질적인 수요를 충족시켜 주고, 헌법상의 사회보장, 사회복지의 이념과 국가유공자에 대한 우선적 보호이념에 명백히 어긋나지 않는 한, 입법자는 이를 정함에 있어 광범위한 입법재량권을 가진다. 그러나 국가가 국가유공자 등에 대한 예우에 있어서 최소한의 합리적인 내용도 이행하지 않거나 현저히 자의적으로 의무를 이행한다면, 그러한 국가의 작위 또는 부작위는 헌법에 위배된다(헌재 2013. 10. 24. 2011헌마724; 헌재 2018. 6. 28. 2016헌가14; 헌재 2021. 3. 25. 2018헌가6 참조).
(2) 판단
국가유공자법상 급여금 및 그 밖의 각종 급여를 지원함에 있어 국가유공자의 자녀가 여러 명 있을 경우에는 국가의 재정부담 능력 등이 허락하는 한 원칙적으로 모두 수급자로 정하고, 생활정도에 따라 급여금의 액수 등 급여의 수준을 달리하여 지원하는 것이 국가유공자법상 보상이 가지는 사회보장적 성격에 비추어 볼 때 바람직하다. 만약 이와 달리 불가피하게 국가유공자의 자녀 중 선순위자를 선정하여 급여를 지원하는 경우에는, 국가의 재정부담 능력, 보상 수급권의 실효성 보장 등 그 선정기준을 정당화할 만한 별도의 합리적 이유가 요구된다(헌재 2013. 10. 24. 2011헌마724; 헌재 2018. 6. 28. 2016헌가14; 헌재 2021. 3. 25. 2018헌가6 참조).
국가유공자법 제13조의 보상금 지급순위는 보상금뿐만 아니라 각종 보상을 지급하는 조항에서 준용되어 보상을 받을 선순위자를 정하는 기준이 된다. 그런데 이 사건 연장자우선조항은 그 최종적 기준으로서 국가유공자의 자녀 중 나이가 많은 자녀를 다른 자녀보다 우선하도록 하고 있는바, 다음과 같은 이유에서 그 합리성을 인정하기 어렵다.
(가) 국가유공자의 자녀 중 다른 자녀에 비하여 특별히 경제적으로 어려운 자가 있을 수 있고, 생활보호의 필요성이 인정되지 않는 자녀가 있을 수도 있는데, 이 사건 연장자우선조항은 이러한 개별적 사정은 전혀 고려하지 않고 나이 많음을 선순위 수급권자 선정의 최종 기준으로 삼고 있다. 이 사건 연장자우선조항처럼 국가유공자의 자녀 중 가장 나이가 많은 사람에게만 각종 보상을 지급한다면, 지급받는 연장자의 입장에서는 안정적인 생활이 보장되고 경제적으로 유용할 수 있을지 몰라도, 보상을 전혀 지급받지 못하는 나머지 자녀의 생활보호는 미흡하게 된다. 이는 국가유공자 유족의 생활안정과 복지향상이라는 국가유공자법의 입법취지에도 정면으로 배치된다.
국가가 국가유공자 유족에게 지급할 구체적인 보상의 내용을 정함에 있어서는 국가유공자 등의 생활보호 측면 외에도 국가의 재정부담 능력이 고려요소가 되는 것은 납득할 수 있다(헌재 2021. 3. 25. 2018헌가6 참조). 그러나 국가의 재정상 한계로 인하여 각종 보상의 총액이 일정액으로 제한될 수밖에 없다고 하더라도, 그 범위 내에서 생활보호의 필요성이 보다 큰 자녀에게 보상을 지급한다면, 국가유공자법의 입법취지를 살리면서도 국가의 과도한 재정부담을 피할 수 있을 것이다(헌재 2021. 3. 25. 2018헌가6 참조).
(나) 국가유공자법은 나이를 기준으로 보상금 등의 지급을 달리하는 것에 따른 문제점을 시정하기 위하여 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 같은 순위 유족 간 협의에 의하여 그들 중 1명을 보상금을 받을 사람으로 지정한 경우에는 그 사람에게 보상금을 지급하도록 하거나, 국가유공자를 주로 부양하거나 양육한 사람을 우선하도록 하는 일정한 예외조항을 마련해 놓고 있기는 하다(국가유공자법 제13조 제2항 제1호 및 제2호).
그러나 국가유공자의 자녀 간에 협의가 되지 않을 수 있고, 자녀들 가운데 특정 유족에게 선순위 유족의 지위를 부여하는 것이 정당화될 수 있을 정도로 다른
유족의 부양 정도보다 높은 수준으로 국가유공자를 부양하였다고 인정되는 사람이 없을 수도 있는데, 이러한 경우에는 이 사건 연장자우선조항으로 돌아가 여전히 나이에 따른 차별이 발생하게 된다. 따라서 이러한 예외조항으로 인하여 이 사건 연장자우선조항이 초래하는 불합리한 차별의 문제점이 완전히 해소된다고 볼 수는 없다.
(다) 국가 사무처리의 편의를 위하여 나이 많음을 최종적인 선정기준으로 하여야 한다는 주장이 있을 수 있다. 그러나 국가유공자 자녀의 생활수준과 경제적 능력은 ‘국민기초생활 보장법’ 등에 따라 재산과 소득을 고려해 등급으로 환산될 수 있고, 이러한 등급에 따라 국가유공자법상 보상을 지급하는 것에 절차상 큰 어려움이 있다고 할 수 없다. 또한 이러한 절차상의 편의가 국가유공자 유족에 대한 합당한 지원을 포기하면서까지 실현해야 할 합리적 이유에 해당한다고 보기 어렵다. 절차상의 편의를 이유로 국가유공자 자녀의 경제적인 능력에 대한 어떠한 고려도 없이 국가유공자의 자녀 중 연장자를 선순위자로 정하게 되면, 다른 자녀의 생활보호에 배치되는 결과를 낳을 수 있기 때문이다(헌재 2013. 10. 24. 2011헌마724 참조).
위와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 연장자우선조항이 국가유공자의 자녀 중 나이가 많은 자를 선순위 수급권자로 정하는 것은 국가유공자법의 각종 보상이 가지는 사회보장적 성격에 부합하지 아니하고, 나이가 많다는 우연한 사정을 기준으로 보상의 지급순위를 정하는 것에 합리적인 이유가 있다고 볼 수 없다(헌재 2021. 3. 25. 2018헌가6 참조).
(3) 소결
그렇다면 이 사건 연장자우선조항은 국가가 국가유공자의 유족인 자녀에게 보상을 지급함에 있어 국가유공자의 자녀 중 나이가 많은 자와 그렇지 않은 자를 합리적인 이유 없이 차별하고 있으므로, 평등원칙에 위반된다.
(4) 계속적용 헌법불합치결정의 필요성
법률이 헌법에 위반되는 경우, 헌법의 규범성을 보장하기 위하여 원칙적으로 그 법률에 대한 위헌결정을 하여야 하는 것이지만, 위헌결정을 통하여 법률조항을 법질서에서 제거하는 것이 법적 공백이나 혼란을 초래할 우려가 있는 경우에는 위헌조항의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 할 수 있다(헌재 2018. 6. 28. 2016헌가14).
이 사건 연장자우선조항은 평등원칙에 위반되지만, 단순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우에는 국가유공자법상 각종 보상의 수급자를 정하기 위한 근거 규정이 사라지게 되어 그 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백 상태가 발생할 수 있다. 나아가 이 사건 연장자우선조항의 위헌적 상태를 제거함에 있어서 어떠한 기준 및 요건에 의해 각종 보상의 수급권자를 결정하고, 수급권자의 범위를 어떻게 정할 것인지 등에 관하여 헌법재판소의 결정취지의 한도 내에서 입법자에게 재량이 부여된다 할 것이다(헌재 2021. 3. 25. 2018헌가6 참조).
따라서 이 사건 연장자우선조항에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 2026. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치 결정을 선고함이 타당하다.
6. 결론
그렇다면 이 사건 연장자우선조항은 헌법에 합치되지 아니하나 2026. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용하기로 하고, 이 사건 부양자우선조항은 헌법에 위반되지 아니하며, 이 사건 협의지정조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선

volumeInfo: 343
seriesInfo: 0
pages: 510~516
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 헌법불합치
rstaDate: 20250410
eventType: 헌가