item: panreType: 판례집
eventNo: 2012헌가6
eventNm: 도시 및 주거환경정비법 제43조 제3항 위헌제청  
panreTitle: 도시 및 주거환경정비법 제43조 제3항 위헌제청

panreInfo: (2015. 5. 28. 2012헌가6&#183;7&#183;8&#183;9(병합))

textOfDecision: ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 제43조 제3항 중 ‘제6조 제1항 제1호의 주거환경개선사업’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: 가. 성남시 중원구○○동○○일원○○㎡는 2007.10. 29. ‘도시 및 주거환경정비법’(이하‘도시정비법’이라 한다)에 따라 성남시○○주거환경개선사업정비구역으로 지정·고시되어, 현지개량방식으로 사업이 진행되었다. 사업시행자인 성남시장과○○주택공사는 위사업으로 인하여 주거용 건축물이 정비기반시설 등에 제공됨에 따라 생활의 근거를 상실하는 자들에게 이주정착금또는 성남시 중원구□□동○○택지개발지구 내 비(B)-2블록, 에스(S)-1블록의 전용면적 85㎡이하 아파트를 특별공급하기로 하는 내용의 이주대책을수립하고, 2009. 8. 24. 이를 공고하였다.
나. 각 당해사건의 원고들은 위 택지개발지구 내 비(B)-2블록의 아파트를특별공급받기로 하여 2010. 2. 11.경○○주택공사와 위 아파트에 관하여 분양계약을 체결하거나 분양계약을 체결한 자들로부터 그 권리·의무를 승계 받은자들로서, 각 분양계약에 따른 분양대금을 납부하였다.
다. 2012헌가6 사건의 당해사건 원고들은 2010. 8. 13. 수원지방법원 성남지원 2010가합10586로, 2012헌가7 사건의 당해사건 원고들은 2010. 10. 8. 수원지방법원 성남지원 2010가합13264로, 2012헌가8 사건의 당해사건 제청신청인(선정당사자) 및[별지]기재 선정자들(이하 이들을 합하여‘제청신청인들’이라 한다)은 2010. 11. 19. 수원지방법원 성남지원 2010가합15635로, 2012헌가9 사건의 당해사건 원고들은 2011. 3. 7. 수원지방법원 성남지원 2011가합3554로 각성남시와○○주택공사를 상대로, 자신들이 이주대책대상자에 해당하므로‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하‘공익사업법’이라 한다) 제78조 제1항 및 제4항에 따라 생활기본시설 설치비용을 공제하여 분양대금을 산정하여야 함에도 불구하고, 생활기본시설 설치비용이 포함된 분양가로공급하였다며 그 차액 상당의 부당이득 반환을 구하는 소를 제기하였다. 한편,제청신청인들은 위 수원지방법원 성남지원 2010가합15635 부당이득금반환청구 소송 계속 중 도시정비법 제43조 제3항이 헌법 제11조 등을 침해한다며 위헌법률심판제청신청을 하였다.
라. 제청법원은 2012. 1. 31. 직권(2012헌가6, 7, 9) 또는 제청신청인들의 신청에 의한 결정(2012헌가8)으로 도시정비법 제43조 제3항이 위헌이라고 볼 만한상당한 이유가 있다며 위 조항에 대한 위헌법률심판을 제청하였다.

abjObt: 제청법원은 도시정비법 제43조 제3항 전부에 대하여 위헌법률심판을 제청하였으나, 각 당해사건에서 문제되는 것은 현지개량방식(도시정비법 제6조 제1항 제1호)에 의한 주거환경개선사업이므로 이 사건 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6.법률 제9444호로 개정된 것) 제43조 제3항 중‘제6조 제1항 제1호의 주거환경개선사업’에 관한 부분(이하‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것)
제43조(다른 법령의 적용 및 배제)③주거환경개선사업의 경우에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 제4항을 적용하지 아니한다.

relatedProvision: 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률제11017호로 개정되기 전의 것)
제78조(이주대책의 수립 등)①사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하“이주대책대상자”라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
②, ③ (생략)
④이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립·실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다.
⑤ - ⑨ (생략)
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2.1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것)
제6조(정비사업의 시행방법)①주거환경개선사업은 다음 각 호의 1에 해당하는 방법 또는 이를 혼용하는 방법에 따른다.
1.제7조의 규정에 의한 주거환경개선사업의 시행자가 정비구역 안에서정비기반시설을 새로이 설치하거나 확대하고 토지등소유자가 스스로 주택을 개량하는 방법
2.제7조의 규정에 의한 주거환경개선사업의 시행자가 제38조의 규정에의하여 정비구역의 전부 또는 일부를 수용하여 주택을 건설한 후 토지등소유자에게 우선 공급하는 방법
3.제7조의 규정에 의한 주거환경개선사업의 시행자가 제43조 제2항의규정에 의하여 환지로 공급하는 방법
② - ④ (생략)

caseRelatedOpinion: 심판대상조항은, 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업으로 인하여 생활의 근거를 상실하는 자는①주거환경개선사업으로 인하여 생활의 근거를 상실하지 아니하고 그 사업에 따른 개발이익을 본래의 근거지에서 향유할 수 있는 자와는 생활의 근거 상실여부에 있어 본질적인 차이가 있음에도 합리적 이유 없이 양자를 같게 취급하고,②택지개발사업, 도시개발사업 등의 공익사업으로 인하여 이주대책대상자가 됨으로써 공익사업법 제78조 제4항의 적용을받는 자와는 생활의 근거를 상실한다는 점에서 본질적으로 같음에도 합리적이유 없이 양자를 다르게 취급하므로, 헌법 제11조의 평등원칙에 위배된다.

judgement: 가. 도시정비법상 주거환경개선사업과 이주대책
(1) 주거환경개선사업의 의의 및 시행방법
도시정비법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한사항을 규정함으로써, 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 도시정비법상 정비사업의 하나인 주거환경개선사업은 도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후·불량건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업이다(제2조 제2호 가목). 여기서 정비기반시설이라함은 도로·상하수도·공원·공용주차장·공동구 그 밖에 주민의 생활에 필요한 가스 등의 공급시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다(제2조 제4호).
주거환경개선사업의 시행방법으로는 현지개량방식, 공동주택건설방식, 환지방식 등이 있다.‘현지개량방식’은 사업시행자가 도로, 상·하수도 등 정비기반시설을 새로이 설치하거나 확대하고, 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자(이하‘토지등소유자’라 한다)가 정부로부터 자금을 지원받아 스스로 주택을 개량하는 방법으로(제6조 제1항 제1호), 노후·불량주택이 과도하게 밀집되어 있는 사업구역의 특성상 정비기반시설 확충에 따른 일부 주택의 철거가 불가피한 면이 있다.‘공동주택건설방식’은 사업시행자가 정비구역의 전부 또는 일부를 수용하여 주택을 건설한 후 토지등소유자에게 우선 공급하는 방법으로(제6조 제1항 제2호), 권리관계의 강제청산을 전제로 한다. 주택밀집도가 높거나 저지대 침수 또는 산사태 발생 우려지역 등 현지개량방식이 곤란한 지역에서 주로 시행한다.‘환지방식’은 사업시행자가 토지등소유자의 토지를 일정 부분 감보(減步)하여 도로·공원 등 기반시설과 체비지로 활용하고, 나머지 토지를 토지등소유자에게 나누어 주는 방법으로(제6조 제1항 제3호), 도시개발법 제28조부터 제49조까지의 규정이 준용된다(제43조 제2항).
(2) 도시정비법상 이주대책
도시정비법은 사업시행자에게 사업시행계획서 작성시 임시수용시설을 포함한 주민이주대책, 세입자의 주거 및 이주대책, 임대주택의 건설계획 등을 포함하도록 하고(제30조), 주거환경개선사업 및 주택재개발사업의 경우 임시수용에 상응하는 조치를사업시행자의의무로규정하고있다(제36조).
도시정비법상 이주대책은 사업시행기간에 국한되는 한시적인 내용의 것이고, 이 사건과 같이 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 영구적으로 생활의 근거를 상실하게 되는자를 위한 이주대책에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 따라서 이러한경우에는 도시정비법 제40조 제1항에 의해 공익사업법상 이주대책에 관한 규정이 준용된다.
나. 공익사업법상 이주대책과 주거환경개선사업에의 준용 여부
(1)이주대책과 사업시행자의 생활기본시설 설치비용 부담의무
사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 하고(공익사업법 제78조 제1항), 이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로, 급수시설,배수시설, 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다(같은 법 제78조 제4항 본문). 이주대책의 실시방법으로 이주정착지의 조성·공급과 생활기본시설의 설치(같은 법 제78조 제4항, 같은 법 시행령 제41조의2), 이주자 택지·주택의 특별공급(같은 법 시행령 제40조 제2항 단서), 이주정착금의 지급(같은 법 제78조 제1항, 같은 법 시행령 제41조)을 규정하고 있다.
공익사업법상의 이주대책은 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주자들을 위하여 사업시행자가 기본적인 생활시설이 포함된 택지를 조성하거나 그 지상에 주택을 건설하여 이주자들에게 이를 그 투입비용 원가만의부담 하에 개별 공급하는 것으로서(대법원 2002. 3. 15.선고 2001다67126 판결 참조), 정당한 보상에 포함되는 것이라기보다는 정당한 보상에 부가하여 이주대책대상자에게 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키기 위한 생활보상의 일환으로 마련된 제도인데(헌재 2012.11.29. 2011헌바224 참조), 이는 이주대책을 수립·실시한 것으로 보는 이주자 택지·주택의 특별공급의 경우도 마찬가지다. 공익사업법 제78조 제4항은 이 같은 이주대책이 형식적으로 수립되는 것을 방지하기 위하여 이주정착지 또는특별공급 받은 택지·주택에 대한 통상적인 생활기본시설을 포함하도록 하고이에 소요되는 비용은 사업시행자가 부담하도록 하고 있다.
(2) 주거환경개선사업으로 인한 이주대책대상자
공익사업법 제4조 제8호는“그 밖에 다른 법률에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업”을 공익사업으로 규정하고 있고, 도시정비법 제38조,제40조 제1항, 제2항에 의하면 도시정비법상 정비사업의 시행을 위한 수용이허용되는 경우에는 공익사업법이 준용되므로, 도시정비법상 정비사업으로 인한 이주대책대상자에게도 공익사업법상 이주대책에 관한 규정이준용될 수 있다. 그런데 환지방식의 주거환경개선사업의 경우에는, 도시개발법 제28조부터제49조까지의 규정을 준용하고 있어 수용에 관한 도시정비법 제38조가 적용되지 아니하는 결과 수용이 허용되지 아니하므로, 이주대책에 관한 공익사업법 규정이 준용될 여지가 없다.
한편, 이주대책대상자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라‘생활의 근거를 상실’하게 되는 자를 의미하므로(공익사업법 제78조제1항), 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있는 적법한 주거용 건축물의 소유자일 것을 요하며, 기존의 주거지 등을 영구적으로 떠나 다른 지역으로 이주하는사람이어야 한다.
그런데 공동주택건설방식에 의한 주거환경개선사업지구 내 주거용 건축물의 소유자로서 위 사업으로 건설되는 주택에 관한 분양계약을 체결한 자들은,일시적으로 기존의 주거지를 떠나기는 하지만 사업이 완료되면 이전보다 주거환경이 개선된 기존의 생활근거지에서 계속 거주할 수 있게 되므로 공익사업법상의 이주대책대상자에 해당하지 아니하고(대법원 2011. 11. 24. 선고 2010다80749 판결 참조), 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업지구 내 주거용건축물의 소유자로서 위 사업으로 주택이 개량되는 자들도 생활의 근거를 상실하지 아니한다는 점에서 이주대책대상자에 해당하지 아니한다.
이들과 달리 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업지구 내 주거용 건축물의 소유자로서 정비기반시설의 설치·확대로 인하여 주거용 건축물을 제공하게 되는 자들은 기존의 주거지를 영구적으로 떠나 다른 지역으로 이주할 수밖에 없게 되므로 공익사업법상의 이주대책대상자에 해당한다.
다. 심판대상조항의 입법취지
앞서 본 바와 같이 주거환경개선사업은 저소득층의 주거복지를 증진하고 도시환경을 정비하고자 함에 그 목적이 있다. 그런데 주거환경개선사업의 경우도시정비법이 규율하는 다른 정비사업에 비하여 사업구역 내 건축물의 노후화가 심각하고 정비기반시설 또한 극히 열악하여 정비사업의 필요성은 큰 반면,사업구역 내 거주자들의 소득수준은 상대적으로 낮아 공공의 도움이 없이는실질적으로 사업의 효과를 기대하기 어렵다. 이러한 점을 고려하여 도시정비법은 시장·군수 등 공공기관으로 하여금 주거환경개선사업을 시행하도록 하고(제7조 제1항), 국·공유지의 무상양여(제68조), 세입자의 주거안정을 위한임대주택의 건설(제4조의2, 제30조), 사업비의 국고보조(제63조), 국민주택기금의 저리 융자 등의 적극적인 지원을 하고 있다.
이와 같이 사업시행에 소요되는 비용 중 상당 부분을 국고와 지방비로 지원하고, 시장·군수 등 공공기관이 사업을 시행하는 주거환경개선사업의 구조상사업시행자는 해당 사업으로 인한 이윤 창출이나 개발이익을 얻지 아니하므로사업시행자에게 지나친 재정적 부담을 지울 경우에는 사업의 추진이나 시행자체가 불가능하게 될 수도 있다. 이에 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 도시정비법을 개정하면서 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업의 경우에는 이주정착지에 대한 생활기본시설에 필요한 비용을 사업시행자가 부담하도록 한 공익사업법 제78조 제4항의 적용을 배제하는 내용의 심판대상조항을 신설하였는바, 이는 주거환경개선사업 시행자의 재정적 부담을 덜어주어 주거환경개선사업의 원활한 수행을 보장하고자 함에 그 입법취지가 있다.
라. 심판대상조항의 평등원칙 위배 여부
(1) 비교집단의 설정
평등원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있다. 그러므로 비교의대상을 이루는 두 개의 사실관계 사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 두 사실관계를 서로 다르게 취급한다면,입법자는 이로써 평등권을 침해하게 된다. 그런데 서로 비교될 수 있는 사실관계가 모든 관점에서 완전히 동일한 것이 아니라 단지 일정 요소에 있어서만동일한 경우에, 비교되는 두 사실관계를 법적으로 동일한 것으로 볼 것인지 아니면 다른 것으로 볼 것인지를 판단하기 위하여는 어떠한 요소가 결정적인 기준이 되는가가 문제된다. 두 개의 사실관계가 본질적으로 동일한가의 판단은일반적으로 당해 법률조항의 의미와 목적에 달려 있다(헌재 1996. 12. 26. 96헌가18; 헌재 2001. 11. 29. 99헌마494).
제청법원은,①주거환경개선사업으로 인하여 생활의 근거를 상실하지 아니하고 그 사업에 따른 개발이익을 본래의 근거지에서 향유할 수 있는 자(현지개량방식에 의해 스스로 주택을 개량하는 토지등소유자, 환지방식에 의해 택지를 공급받는 자, 공동주택건설방식에 의해 건설된 주택을 우선 공급받는 자)와②택지개발사업, 도시개발사업 등의 공익사업으로 인하여 이주대책대상자가 됨으로써 공익사업법 제78조 제4항의 적용을 받는 자(이하‘여타 공익사업으로 인한 이주대책대상자’라 한다)를 비교집단으로 제시하고 있다.
그런데 심판대상조항은 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업에 대하여공익사업법 제78조 제4항의 적용을 배제하는 내용이므로, 처음부터 도시정비법 제38조의 수용이 허용되지 아니하여 공익사업법 규정을 준용할 수 없는 정비사업의 경우에는 심판대상조항의 평등원칙 위배 여부를 논하기 위한 비교집단이 된다고 보기 어렵다. 따라서 주거환경개선사업 중 환지방식에 의해 택지를 공급받는 자는 심판대상조항의 평등원칙 위배 여부를 논할 비교집단이 되지 아니한다.
나아가 공동주택건설방식에 의해 건설된 주택을 우선 공급받는 자와 현지개량방식에 의해 스스로 주택을 개량하는 토지등소유자는 사업이 완료되면 이전보다 주거환경이 개선된 기존의 생활근거지에서 계속 거주할 수 있다는 점에서 공익사업법상의 이주대책대상자에 해당하지 아니하므로, 양자 모두 현지개량방식에의한 주거환경개선사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’라 한다)와는 본질적으로 동일한 비교집단으로 보기도 어렵다.
그러므로 이 사건의 경우에는‘여타 공익사업으로 인한 이주대책대상자’만이‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’와 차별취급을 논할 비교집단이 된다.
(2) 심사기준
정비사업을 비롯한 각종 공익사업을 시행함에 있어 이주대책의 내용은 원칙적으로 넓은 입법재량이 인정되는 영역이므로(헌재 2013. 7. 25. 2012헌바71등,헌재 2014. 3. 27. 2011헌바396 참조), 심판대상조항의 위헌 여부는 비교집단사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있을 정도의 합리적인 이유가 있는지여부에 달려 있다.

심판대상조항은 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업에 대하여 공익사업법 제78조 제4항의 적용을 배제함으로써‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’가사업시행자에게생활기본시설 설치비용을 청구하지 못하도록 하므로,‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’를‘여타 공익사업에 의한 이주대책대상자’에 비하여 차별취급하고 있다.
그런데‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’는 당해 사업으로 인하여 기존의 주거지를 떠나 다른 지역으로 이주할 수밖에 없어 영구적으로 생활의 근거를 상실한다는 점에서는‘여타 공익사업에 의한 이주대책대상자’와 같다.
그러나 토지를 전면적으로 대지화하는 택지개발사업이나 대규모 시가지를조성하는 도시개발사업과 같은 공익사업은 해당 사업으로 인한 개발이익이 발생하므로 사업시행자가 초기 사업시행비용이나 이주대책비용을 회수할 수 있을 뿐만 아니라 높은 수익도 기대할 수 있는 반면, 사업시행에 소요되는 비용중 상당 부분을 국고나 지방비 등으로 무상 지원하는 주거환경개선사업에서는사업시행자가 해당 사업으로 인한 개발이익이나 수익을 얻지 못한다는 점에서커다란 차이가 있다. 이와 같이 공공의 도움이 없이는 실질적으로 사업의 효과를 기대하기 어려운 주거환경개선사업 구조의 특성상 사업시행자로 하여금‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’에게 이주대책으로 특별공급한 주택 등에 대한 생활기본시설 설치비용까지 부담하도록 한다면 사업시행자에게 과도한 재정적 부담을 지우게 되는 결과 주거환경개선사업의 원활한 수행에 지장을 초래할 우려가 있다.
그렇다면 심판대상조항이 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업의 경우 이주정착지에 대한 생활기본시설에 필요한 비용을 사업시행자가 부담하도록 한공익사업법 제78조 제4항의 적용을 배제하도록 하여‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’를‘여타 공익사업으로 인한 이주대책대상자’와 달리 취급하는 것에는 합리적인 이유가 있다. 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.

conclusion: 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
pansiMatt: 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업의 경우에는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제78조 제4항(이주정착지의 생활기본시설 설치비용은 사업시행자의 부담으로 한다)의 적용을 배제하는 ‘도시 및 주거환경정비법’ (2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제43조 제3항 중 ‘제6조 제1항 제1호의 주거환경개선사업’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
decisionGst: 주거환경개선사업 중 환지방식에 의해 택지를 공급받는 자, 공동주택건설방식에 의해 건설된 주택을 우선 공급받는 자 및 현지개량방식에 의해 스스로 주택을 개량하는 토지등소유자는 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’라 한다)와는 본질적으로 동일한 비교집단으로 보기 어렵다. 그러므로 이 사건의 경우에는 택지개발사업, 도시개발사업 등의 공익사업으로 인하여 이주대책대상자가 됨으로써 공익사업법 제78조 제4항의 적용을 받는 자(이하 ‘여타 공익사업으로 인한 이주대책대상자’라 한다)만이 ‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’와 차별취급을 논할 비교집단이 된다.
토지를 전면적으로 대지화하는 택지개발사업이나 대규모 시가지를 조성하는 도시개발사업과 같은 공익사업은 해당 사업으로 인한 개발이익이 발생하므로 사업시행자가 초기 사업시행비용이나 이주대책비용을 회수할 수 있을 뿐만 아니라 높은 수익도 기대할 수 있는 반면, 사업시행에 소요되는 비용 중 상당 부분을 국고나 지방비 등으로 무상 지원하는 주거환경개선사업에서는 사업시행자가 해당 사업으로 인한 개발이익이나 수익을 얻지 못한다는 점에서 커다란 차이가 있다. 이와 같이 공공의 도움이 없이는 실질적으로 사업의 효과를 기대하기 어려운 주거환경개선사업 구조의 특성상 사업시행자로 하여금 ‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’에게 이주대책으로 특별공급한 주택 등에 대한 생활기본시설 설치비용까지 부담하도록 한다면, 사업시행자에게 과도한 재정적 부담을 지우게 되어 주거환경개선사업의 원활한 수행에 지장을 초래할 우려가 있다. 그렇다면 심판대상조항이 ‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’를 ‘여타 공익사업으로 인한 이주대책대상자’와 달리 취급하는 것에는 합리적인 이유가 있으므로 평등원칙에 위배되지 아니한다.
adjobtTxt: 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 제43조 (다른 법령의 적용 및 배제) ①∼② 생략
③ 주거환경개선사업의 경우에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제78조제4항을 적용하지 아니한다.
refrnPrvsn: 헌법 제11조 제1항
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제78조 (이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 “이주대책대상자”라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
②∼③ 생략
④ 이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로ㆍ급수시설ㆍ배수시설 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립ㆍ실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다. 
⑤∼⑨ 생략
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제6조 (정비사업의 시행방법) ① 주거환경개선사업은 다음 각호의 1에 해당하는 방법 또는 이를 혼용하는 방법에 따른다. 
1. 제7조의 규정에 의한 주거환경 개선사업의 시행자가 정비구역안에서 정비기반시설을 새로이 설치하거나 확대하고 토지등소유자가 스스로 주택을 개량하는 방법
2. 제7조의 규정에 의한 주거환경개선사업의 시행자가 제38조의 규정에 의하여 정비구역의 전부 또는 일부를 수용하여 주택을 건설한 후 토지등소유자에게 우선 공급하는 방법
3. 제7조의 규정에 의한 주거환경개선사업의 시행자가 제43조제2항의 규정에 의하여 환지로 공급하는 방법
②∼④ 생략
refrnPrcdnt: 헌재 1996. 12. 26. 96헌가18, 판례집 8-2, 680, 701
헌재 2001. 11. 29. 99헌마494, 판례집 13-2, 714, 727-728
헌재 2014. 3. 27. 2011헌바396, 판례집 26-1상, 420, 427
event: 제청법원 수원지방법원 성남지원
제청신청인 박○두(2012헌가8)
(선정당사자) 대리인 법무법인 디지털
담당변호사 장영하 외 2인
당해사건 수원지방법원 성남지원 2010가합10586 부당이득(2012헌가6)
수원지방법원 성남지원 2010가합13264 부당이득금(2012헌가7)
수원지방법원 성남지원 2010가합15635 부당이득금반환(2012헌가8)
수원지방법원 성남지원 2011가합3554 부당이득금반환(2012헌가9)
eventCol1: 제청법원|수원지방법원 성남지원
eventCol2: 제청신청인|박○두(2012헌가8)
(선정당사자)	대리인 법무법인 디지털	담당변호사 장영하 외 2인
eventCol3: 당해사건|수원지방법원 성남지원 2010가합10586 부당이득(2012헌가6)수원지방법원 성남지원 2010가합13264 부당이득금(2012헌가7)수원지방법원 성남지원 2010가합15635 부당이득금반환(2012헌가8)수원지방법원성남지원2011가합3554 부당이득금반환(2012헌가9)
reason: 1. 사건개요
가. 성남시 중원구 ○○동 ○○ 일원 ○○㎡는 2007. 10. 29. ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 따라 성남시 ○○ 주거환경개선사업정비구역으로 지정&#183;고시되어, 현지개량방식으로 사업이 진행되었다. 사업시행자인 성남시장과 ○○주택공사는 위 사업으로 인하여 주거용 건축물이 정비기반시설 등에 제공됨에 따라 생활의 근거를 상실하는 자들에게 이주정착금 또는 성남시 중원구 □□동 ○○택지개발지구 내 비(B)-2 블록, 에스(S)-1 블록의 전용면적 85㎡ 이하 아파트를 특별공급하기로 하는 내용의 이주대책을 수립하고, 2009. 8. 24. 이를 공고하였다.
나. 각 당해사건의 원고들은 위 택지개발지구 내 비(B)-2 블록의 아파트를 특별공급받기로 하여 2010. 2. 11.경 ○○주택공사와 위 아파트에 관하여 분양계약을 체결하거나 분양계약을 체결한 자들로부터 그 권리&#183;의무를 승계 받은 자들로서, 각 분양계약에 따른 분양대금을 납부하였다.
다. 2012헌가6 사건의 당해사건 원고들은 2010. 8. 13. 수원지방법원 성남지원 2010가합10586로, 2012헌가7 사건의 당해사건 원고들은 2010. 10. 8. 수원지방법원 성남지원 2010가합13264로, 2012헌가8 사건의 당해사건 제청신청인(선정당사자) 및 [별지] 기재 선정자들(이하 이들을 합하여 ‘제청신청인들’이라 한다)은 2010. 11. 19. 수원지방법원 성남지원 2010가합15635로, 2012헌가9 사건의 당해사건 원고들은 2011. 3. 7. 수원지방법원 성남지원 2011가합3554로 각 성남시와 ○○주택공사를 상대로, 자신들이 이주대책대상자에 해당하므로 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제78조 제1항 및 제4항에 따라 생활기본시설 설치비용을 공제하여 분양대금을 산정하여야 함에도 불구하고, 생활기본시설 설치비용이 포함된 분양가로 공급하였다며 그 차액 상당의 부당이득 반환을 구하는 소를 제기하였다. 한편, 제청신청인들은 위 수원지방법원 성남지원 2010가합15635 부당이득금반환청구 소송 계속 중 도시정비법 제43조 제3항이 헌법 제11조 등을 침해한다며 위헌법률심판제청신청을 하였다.
라. 제청법원은 2012. 1. 31. 직권(2012헌가6, 7, 9) 또는 제청신청인들의 신청에 의한 결정(2012헌가8)으로 도시정비법 제43조 제3항이 위헌이라고 볼 만한 상당한 이유가 있다며 위 조항에 대한 위헌법률심판을 제청하였다.
2. 심판대상
제청법원은 도시정비법 제43조 제3항 전부에 대하여 위헌법률심판을 제청하였으나, 각 당해사건에서 문제되는 것은 현지개량방식(도시정비법 제6조 제1항 제1호)에 의한 주거환경개선사업이므로 이 사건 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것) 제43조 제3항 중 ‘제6조 제1항 제1호의 주거환경개선사업’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 것)
제43조(다른 법령의 적용 및 배제) ③ 주거환경개선사업의 경우에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 제4항을 적용하지 아니한다.
[관련조항]
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것)
제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립&#183;실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
②, ③ (생략)
④ 이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로&#183;급수시설&#183;배수시설 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자의 부담으로 한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립&#183;실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다.
⑤ - ⑨ (생략)
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것)
제6조(정비사업의 시행방법) ① 주거환경개선사업은 다음 각 호의 1에 해당하는 방법 또는 이를 혼용하는 방법에 따른다.
1.제7조의 규정에 의한 주거환경개선사업의 시행자가 정비구역 안에서 정비기반시설을 새로이 설치하거나 확대하고 토지등소유자가 스스로 주택을 개량하는 방법
2.제7조의 규정에 의한 주거환경개선사업의 시행자가 제38조의 규정에 의하여 정비구역의 전부 또는 일부를 수용하여 주택을 건설한 후 토지등소유자에게 우선 공급하는 방법
3.제7조의 규정에 의한 주거환경개선사업의 시행자가 제43조 제2항의 규정에 의하여 환지로 공급하는 방법
② - ④ (생략)
3. 제청법원의 위헌제청이유 요지
심판대상조항은, 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업으로 인하여 생활의 근거를 상실하는 자는 ① 주거환경개선사업으로 인하여 생활의 근거를 상실하지 아니하고 그 사업에 따른 개발이익을 본래의 근거지에서 향유할 수 있는 자와는 생활의 근거 상실여부에 있어 본질적인 차이가 있음에도 합리적 이유 없이 양자를 같게 취급하고, ② 택지개발사업, 도시개발사업 등의 공익사업으로 인하여 이주대책대상자가 됨으로써 공익사업법 제78조 제4항의 적용을 받는 자와는 생활의 근거를 상실한다는 점에서 본질적으로 같음에도 합리적 이유 없이 양자를 다르게 취급하므로, 헌법 제11조의 평등원칙에 위배된다.
4. 판  단
가. 도시정비법상 주거환경개선사업과 이주대책
(1) 주거환경개선사업의 의의 및 시행방법
도시정비법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후&#183;불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써, 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 도시정비법상 정비사업의 하나인 주거환경개선사업은 도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후&#183;불량건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업이다(제2조 제2호 가목). 여기서 정비기반시설이라 함은 도로&#183;상하수도&#183;공원&#183;공용주차장&#183;공동구 그 밖에 주민의 생활에 필요한 가스 등의 공급시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다(제2조 제4호).
주거환경개선사업의 시행방법으로는 현지개량방식, 공동주택건설방식, 환지방식 등이 있다. ‘현지개량방식’은 사업시행자가 도로, 상&#183;하수도 등 정비기반시설을 새로이 설치하거나 확대하고, 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자(이하 ‘토지등소유자’라 한다)가 정부로부터 자금을 지원받아 스스로 주택을 개량하는 방법으로(제6조 제1항 제1호), 노후&#183;불량주택이 과도하게 밀집되어 있는 사업구역의 특성상 정비기반시설 확충에 따른 일부 주택의 철거가 불가피한 면이 있다. ‘공동주택건설방식’은 사업시행자가 정비구역의 전부 또는 일부를 수용하여 주택을 건설한 후 토지등소유자에게 우선 공급하는 방법으로(제6조 제1항 제2호), 권리관계의 강제청산을 전제로 한다. 주택밀집도가 높거나 저지대 침수 또는 산사태 발생 우려지역 등 현지개량방식이 곤란한 지역에서 주로 시행한다. ‘환지방식’은 사업시행자가 토지등소유자의 토지를 일정 부분 감보(減步)하여 도로&#183;공원 등 기반시설과 체비지로 활용하고, 나머지 토지를 토지등소유자에게 나누어 주는 방법으로(제6조 제1항 제3호), 도시개발법 제28조부터 제49조까지의 규정이 준용된다(제43조 제2항).
(2) 도시정비법상 이주대책
도시정비법은 사업시행자에게 사업시행계획서 작성시 임시수용시설을 포함한 주민이주대책, 세입자의 주거 및 이주대책, 임대주택의 건설계획 등을 포함하도록 하고(제30조), 주거환경개선사업 및 주택재개발사업의 경우 임시수용에 상응하는 조치를사업시행자의의무로규정하고 있다(제36조).
도시정비법상 이주대책은 사업시행기간에 국한되는 한시적인 내용의 것이고, 이 사건과 같이 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 영구적으로 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위한 이주대책에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 따라서 이러한 경우에는 도시정비법 제40조 제1항에 의해 공익사업법상 이주대책에 관한 규정이 준용된다.
나. 공익사업법상 이주대책과 주거환경개선사업에의 준용 여부
(1)이주대책과 사업시행자의 생활기본시설 설치비용 부담의무
사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립&#183;실시하거나 이주정착금을 지급하여야 하고(공익사업법 제78조 제1항), 이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로, 급수시설, 배수시설, 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다(같은 법 제78조 제4항 본문). 이주대책의 실시방법으로 이주정착지의 조성&#183;공급과 생활기본시설의 설치(같은 법 제78조 제4항, 같은 법 시행령 제41조의2), 이주자 택지&#183;주택의 특별공급(같은 법 시행령 제40조 제2항 단서), 이주정착금의 지급(같은 법 제78조 제1항, 같은 법 시행령 제41조)을 규정하고 있다.
공익사업법상의 이주대책은 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주자들을 위하여 사업시행자가 기본적인 생활시설이 포함된 택지를 조성하거나 그 지상에 주택을 건설하여 이주자들에게 이를 그 투입비용 원가만의 부담 하에 개별 공급하는 것으로서(대법원 2002. 3. 15. 선고 2001다67126 판결 참조), 정당한 보상에 포함되는 것이라기보다는 정당한 보상에 부가하여 이주대책대상자에게 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키기 위한 생활보상의 일환으로 마련된 제도인데(헌재 2012. 11. 29. 2011헌바224 참조), 이는 이주대책을 수립&#183;실시한 것으로 보는 이주자 택지&#183;주택의 특별공급의 경우도 마찬가지다. 공익사업법 제78조 제4항은 이 같은 이주대책이 형식적으로 수립되는 것을 방지하기 위하여 이주정착지 또는 특별공급 받은 택지&#183;주택에 대한 통상적인 생활기본시설을 포함하도록 하고 이에 소요되는 비용은 사업시행자가 부담하도록 하고 있다.
(2) 주거환경개선사업으로 인한 이주대책대상자
공익사업법 제4조 제8호는 "그 밖에 다른 법률에 따라 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업"을 공익사업으로 규정하고 있고, 도시정비법 제38조, 제40조 제1항, 제2항에 의하면 도시정비법상 정비사업의 시행을 위한 수용이 허용되는 경우에는 공익사업법이 준용되므로, 도시정비법상 정비사업으로 인한 이주대책대상자에게도 공익사업법상 이주대책에 관한 규정이 준용될 수 있다. 그런데 환지방식의 주거환경개선사업의 경우에는, 도시개발법 제28조부터 제49조까지의 규정을 준용하고 있어 수용에 관한 도시정비법 제38조가 적용되지 아니하는 결과 수용이 허용되지 아니하므로, 이주대책에 관한 공익사업법 규정이 준용될 여지가 없다.
한편, 이주대책대상자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 ‘생활의 근거를 상실’하게 되는 자를 의미하므로(공익사업법 제78조 제1항), 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있는 적법한 주거용 건축물의 소유자일 것을 요하며, 기존의 주거지 등을 영구적으로 떠나 다른 지역으로 이주하는 사람이어야 한다.
그런데 공동주택건설방식에 의한 주거환경개선사업지구 내 주거용 건축물의 소유자로서 위 사업으로 건설되는 주택에 관한 분양계약을 체결한 자들은, 일시적으로 기존의 주거지를 떠나기는 하지만 사업이 완료되면 이전보다 주거환경이 개선된 기존의 생활근거지에서 계속 거주할 수 있게 되므로 공익사업법상의 이주대책대상자에 해당하지 아니하고(대법원 2011. 11. 24. 선고 2010다80749 판결 참조), 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업지구 내 주거용 건축물의 소유자로서 위 사업으로 주택이 개량되는 자들도 생활의 근거를 상실하지 아니한다는 점에서 이주대책대상자에 해당하지 아니한다.
이들과 달리 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업지구 내 주거용 건축물의 소유자로서 정비기반시설의 설치&#183;확대로 인하여 주거용 건축물을 제공하게 되는 자들은 기존의 주거지를 영구적으로 떠나 다른 지역으로 이주할 수밖에 없게 되므로 공익사업법상의 이주대책대상자에 해당한다.
다. 심판대상조항의 입법취지
앞서 본 바와 같이 주거환경개선사업은 저소득층의 주거복지를 증진하고 도시환경을 정비하고자 함에 그 목적이 있다. 그런데 주거환경개선사업의 경우 도시정비법이 규율하는 다른 정비사업에 비하여 사업구역 내 건축물의 노후화가 심각하고 정비기반시설 또한 극히 열악하여 정비사업의 필요성은 큰 반면, 사업구역 내 거주자들의 소득수준은 상대적으로 낮아 공공의 도움이 없이는 실질적으로 사업의 효과를 기대하기 어렵다. 이러한 점을 고려하여 도시정비법은 시장&#183;군수 등 공공기관으로 하여금 주거환경개선사업을 시행하도록 하고(제7조 제1항), 국&#183;공유지의 무상양여(제68조), 세입자의 주거안정을 위한 임대주택의 건설(제4조의2, 제30조), 사업비의 국고보조(제63조), 국민주택기금의 저리 융자 등의 적극적인 지원을 하고 있다.
이와 같이 사업시행에 소요되는 비용 중 상당 부분을 국고와 지방비로 지원하고, 시장&#183;군수 등 공공기관이 사업을 시행하는 주거환경개선사업의 구조상 사업시행자는 해당 사업으로 인한 이윤 창출이나 개발이익을 얻지 아니하므로 사업시행자에게 지나친 재정적 부담을 지울 경우에는 사업의 추진이나 시행 자체가 불가능하게 될 수도 있다. 이에 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 도시정비법을 개정하면서 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업의 경우에는 이주정착지에 대한 생활기본시설에 필요한 비용을 사업시행자가 부담하도록 한 공익사업법 제78조 제4항의 적용을 배제하는 내용의 심판대상조항을 신설하였는바, 이는 주거환경개선사업 시행자의 재정적 부담을 덜어주어 주거환경개선사업의 원활한 수행을 보장하고자 함에 그 입법취지가 있다.
라. 심판대상조항의 평등원칙 위배 여부
(1) 비교집단의 설정
평등원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있다. 그러므로 비교의 대상을 이루는 두 개의 사실관계 사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 두 사실관계를 서로 다르게 취급한다면, 입법자는 이로써 평등권을 침해하게 된다. 그런데 서로 비교될 수 있는 사실관계가 모든 관점에서 완전히 동일한 것이 아니라 단지 일정 요소에 있어서만 동일한 경우에, 비교되는 두 사실관계를 법적으로 동일한 것으로 볼 것인지 아니면 다른 것으로 볼 것인지를 판단하기 위하여는 어떠한 요소가 결정적인 기준이 되는가가 문제된다. 두 개의 사실관계가 본질적으로 동일한가의 판단은 일반적으로 당해 법률조항의 의미와 목적에 달려 있다(헌재 1996. 12. 26. 96헌가18; 헌재 2001. 11. 29. 99헌마494).
제청법원은, ① 주거환경개선사업으로 인하여 생활의 근거를 상실하지 아니하고 그 사업에 따른 개발이익을 본래의 근거지에서 향유할 수 있는 자(현지개량방식에 의해 스스로 주택을 개량하는 토지등소유자, 환지방식에 의해 택지를 공급받는 자, 공동주택건설방식에 의해 건설된 주택을 우선 공급받는 자)와 ② 택지개발사업, 도시개발사업 등의 공익사업으로 인하여 이주대책대상자가 됨으로써 공익사업법 제78조 제4항의 적용을 받는 자(이하 ‘여타 공익사업으로 인한 이주대책대상자’라 한다)를 비교집단으로 제시하고 있다.
그런데 심판대상조항은 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업에 대하여 공익사업법 제78조 제4항의 적용을 배제하는 내용이므로, 처음부터 도시정비법 제38조의 수용이 허용되지 아니하여 공익사업법 규정을 준용할 수 없는 정비사업의 경우에는 심판대상조항의 평등원칙 위배 여부를 논하기 위한 비교집단이 된다고 보기 어렵다. 따라서 주거환경개선사업 중 환지방식에 의해 택지를 공급받는 자는 심판대상조항의 평등원칙 위배 여부를 논할 비교집단이 되지 아니한다.
나아가 공동주택건설방식에 의해 건설된 주택을 우선 공급받는 자와 현지개량방식에 의해 스스로 주택을 개량하는 토지등소유자는 사업이 완료되면 이전보다 주거환경이 개선된 기존의 생활근거지에서 계속 거주할 수 있다는 점에서 공익사업법상의 이주대책대상자에 해당하지 아니하므로, 양자 모두 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’라 한다)와는 본질적으로 동일한 비교집단으로 보기도 어렵다.
그러므로 이 사건의 경우에는 ‘여타 공익사업으로 인한 이주대책대상자’만이 ‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’와 차별취급을 논할 비교집단이 된다.
(2) 심사기준
정비사업을 비롯한 각종 공익사업을 시행함에 있어 이주대책의 내용은 원칙적으로 넓은 입법재량이 인정되는 영역이므로(헌재 2013. 7. 25. 2012헌바71등, 헌재 2014. 3. 27. 2011헌바396 참조), 심판대상조항의 위헌 여부는 비교집단 사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있을 정도의 합리적인 이유가 있는지 여부에 달려 있다.
(3) 판단
심판대상조항은 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업에 대하여 공익사업법 제78조 제4항의 적용을 배제함으로써 ‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’가사업시행자에게생활기본시설 설치비용을 청구하지 못하도록 하므로, ‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’를 ‘여타 공익사업에 의한 이주대책대상자’에 비하여 차별취급하고 있다.
그런데 ‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’는 당해 사업으로 인하여 기존의 주거지를 떠나 다른 지역으로 이주할 수밖에 없어 영구적으로 생활의 근거를 상실한다는 점에서는 ‘여타 공익사업에 의한 이주대책대상자’와 같다.
그러나 토지를 전면적으로 대지화하는 택지개발사업이나 대규모 시가지를 조성하는 도시개발사업과 같은 공익사업은 해당 사업으로 인한 개발이익이 발생하므로 사업시행자가 초기 사업시행비용이나 이주대책비용을 회수할 수 있을 뿐만 아니라 높은 수익도 기대할 수 있는 반면, 사업시행에 소요되는 비용 중 상당 부분을 국고나 지방비 등으로 무상 지원하는 주거환경개선사업에서는 사업시행자가 해당 사업으로 인한 개발이익이나 수익을 얻지 못한다는 점에서 커다란 차이가 있다. 이와 같이 공공의 도움이 없이는 실질적으로 사업의 효과를 기대하기 어려운 주거환경개선사업 구조의 특성상 사업시행자로 하여금 ‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’에게 이주대책으로 특별공급한 주택 등에 대한 생활기본시설 설치비용까지 부담하도록 한다면 사업시행자에게 과도한 재정적 부담을 지우게 되는 결과 주거환경개선사업의 원활한 수행에 지장을 초래할 우려가 있다.
그렇다면 심판대상조항이 현지개량방식에 의한 주거환경개선사업의 경우 이주정착지에 대한 생활기본시설에 필요한 비용을 사업시행자가 부담하도록 한 공익사업법 제78조 제4항의 적용을 배제하도록 하여 ‘현지개량방식에 의한 이주대책대상자’를 ‘여타 공익사업으로 인한 이주대책대상자’와 달리 취급하는 것에는 합리적인 이유가 있다. 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결  론
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
volumeInfo: 27
seriesInfo: 1
pages: 164~175
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 합헌
rstaDate: 20150528
eventType: 헌가