item: panreType: 판례집
eventNo: 2007헌가8
eventNm: 국세징수법 제78조 제2항 후문 위헌제청
panreTitle: 국세징수법 제78조 제2항 후문 위헌제청

panreInfo: (2009. 4. 30. 2007헌가8 전원재판부)

textOfDecision: 1. 국세징수법(2002. 12. 26. 법률 제6805호로 개정된 것) 제78조 제2항 후문은 헌법에 합치되지 아니한다.
2. 위 법률조항은 입법자가 2009. 12. 31.까지 개정하지 아니하면 2010. 1. 1.부터 그 효력을 상실한다.
법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다.
eventSummary: (1) 제청신청인은 1996. 5. 22.부터 7. 22.까지 주식회사○○주택에 어음대출과 일반대출을 하였고, 그대출금채권을 담보할 목적으로 이○호 소유의 대구 달서구 신당동산 39-5 임야 61,293㎡에 관하여 채무자 주식회사○○주택, 채권최고액 390억 원으로 하는 1순위 근저당권설정등기를 마쳤다. 이후 이○호가 종합토지세 등 합계266,854,330원을 체납하자, 대구광역시 달서구청장은 위 부동산을 압류하고 한국자산관리공사에 이에 대한 공매 대행을 의뢰하였다.
(2) 한국자산관리공사는 2005. 1. 6.경 제1차 공매기일에서 주식회사○○를 낙찰자로 결정했으나, 주식회사○○가 계약보증금 920,000,000원을 납부한 다음 매수대금의납부기한까지 나머지 대금을 납부하지 않자 매각결정을 취소하고 재공매를 실시하였다. 이 재공매에서 주식회사□□은 2005. 4. 20. 낙찰자로 결정된 후 매수대금9,661,100,000원을 모두 납부하였다.
(3) 위 공매대금의 배분절차에서 제청신청인은 2005. 7. 11. 한국자산관리공사에 주식회사○○주택에 대한 합계 38,041,331,583원의 대출금채권이 있다는 내용의 채권계산서를 제출하였다. 그리고 한국자산관리공사는 2005. 7. 28. 지방세법 제28조 제4항에 의하여 지방세의 체납절차에 준용되는 국세징수법
제78조 제2항 후문에 따라 주식회사○○가 납부한 계약보증금을 배분할 금액에서제외하여 달서구청에 지급한 후, 위 부동산의 매각대금으로 체납처분비에 30,721,960원, 당해세에 312,882,770원을 배분하고 나머지 9,317,495,270원을 제청신청인에게 배분하였다.
(4) 제청신청인은 2005. 10. 20. 위 공매대금배분처분이 위법하다는 이유로 그 취소를 구하는 행정소송을 제청법원에 제기하였고, 그 소송계속중인 2005. 12. 12. 위와같은 공매대금배분의 근거가 된 조항으로서 매수대금을 납부기한까지 납부하지 아니하여 매각결정이 취소된 경우에 매수인이 납부한 계약보증금을 배분금액에 포함하지아니하고 별도로 국고에 귀속하도록 정하고 있는 국세징수법 제78조 제2항 후문에대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다. 이에 제청법원은 2007. 1. 29. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

abjObt: 이 사건 심판의 대상은 국세징수법(2002. 12. 26. 법률 제6805호로 개정된 것) 제78조 제2항 후문(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용은 다음과같고 관련조항의 내용은[별지]기재와 같다.

국세징수법(2002. 12. 26. 법률 제6805호로 개정된 것) 제78조(매각결정의 취소)①세무서장은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 압류재산의 매각결정을 취소하고그 뜻을 매수인에게 통지하여야 한다.
1.제75조의 규정에 의한 매각결정을 한 후 매수인이 매수대금을 납부하기 전에 체납자가 매수인의 동의를 얻어 압류와 관련된 체납액 및 체납처분비를납부하고 매각결정의 취소를 신청하는 경우
2.제76조의 규정에 의하여 최고하여도 매수인이 매수대금을 지정된 기한까지납부하지 아니하는 경우
②제1항 제1호의 규정에 의하여 압류재산의 매각결정을 취소하는 경우에 계약보증금은 매수인에게 반환하고,제1항 제2호의 규정에 의하여 압류재산의 매각결정을취소하는 경우에 계약보증금은 국고에 귀속한다.

caseRelatedOpinion: (1) 국가수입이 발생하는 요건과 절차가 개별법령에 마련되어 있는 경우 이에 따르지 않고 바로 국가수입의 확보를 주된 목적으로 할 수는 없다. 그런데 매수인의 계약보증금을 바로 국고에 귀속하는 경우 체납국세에 충당되지 못
할 뿐만 아니라 청산절차의 배분금액에도 포함되지 않게 되므로 이는 국세수입의 확보와 더불어 조세채무의 소멸을 목적으로 하는 국세징수법의 목적에 어긋나며 국세수입의 확보를 위한 적합한 수단이라고 볼 수도 없다.
(2) 국세징수법상 공매절차는 대상 재산이 체납자에게 귀속하고 있는 상태에서 국가가 강제징수권을 행사하는 것에 불과하므로 매수인과의 관계에서 매도인은 여전히체납자이다. 그리고 세무서장으로 하여금 계약보증금을 받게 하고 매수인이 대금을납부하지 않는 경우 이를 반환하지 않는 이유는 매수대금의 납부를 강제하여 공매절차를 신속하게 종결하고 매각결정이 취소되었을 경우 체납절차의 지연 또는 무산으로 인해 발생하는 비용 또는 손해에 충당하기 위한 것이다. 따라서 매수인의 계약보증금을 처음부터 국고에 귀속시켜 국가수입으로 하는 것은 공매제도의 취지 및 계약보증금의 성격에도 어긋난다.
(3) 만약 계약보증금만으로 체납세액 및 체납처분비를 충당하고도 남는다면 그 보증금을 체납국세에 우선 충당하는 경우 매각절차를 속행하지 않아도 체납국세를 우선 확보할 수 있으며, 조세채무의 소멸로 체납자는 압류재산을 잃지 않게 되고 근저당권자 또한, 압류재산에 설정된 담보권을 잃지 않게 된다. 따라서 이와 같은 경우에도 계약보증금을 별도로 국고에 귀속시키는 것은 체납자와 근저당권자의 재산권에대한 최소 침해의 원칙에 어긋난다. 또한, 계약보증금의 액수가 체납국세 등에 충당하기에 부족하더라도 이로 인해 조세채무의 일부가 소멸되면 그만큼 매각대금배분의단계에서 근저당권자에게 더 많은 돈이 배분되거나 잔여가 있는 경우 체납자에게 돌아가게 된다는 점에서도 계약보증금을 별도로 국고에 귀속시키는 것은 최소 침해의원칙에 어긋난다.
나. 국세청장의 의견
(1) 민사집행법상의 경매절차와 국세징수법상의 공매절차에서 매수인이 대금을 납부하지 못하는 경우에 경매보증금을 반환하지 않도록 한 것은 사법상 계약에서의 위약벌과 유사한 것으로 국가기관이 공권력에 기초하여 채무자나 체납자의 재산을 매각·배당하는 절차의 신속성을 도모하기 위한 것이다.
이 경우 매수인에게 반환하지 아니하는 계약보증금의 처리 방법에 관하여 우리 입법자는 민사집행법상 경매절차에서는 사적인 채권자의 신청으로 그 채권의 강제실현에 국가가 조력하는 절차인 점을 중시하여 배당재원에 포함시키도록 하는 반면, 국세징수법상 공매절차에서는 공적인 채권인 조세채권
의 강제실현을 위하여 국가기관이 스스로 진행하는 절차인 점을 중시하여 국고에 귀속시키도록 하였는바, 이러한 입법재량은 최대한 존중되어야 한다.
(2) 국세징수법상 공매절차는 과세관청에 자력집행권을 인정하여 체납자의 재산에대한 매각을 능동적으로 개시하고 그 대금으로 조세채권에 충당함으로써 국가운영의기본재원을 신속하고 효과적으로 확보하기 위한 절차로서, 사적 채권의 만족을 원하는 사인의 신청에 의하여 국가기관이 채무자의 재산에 대한 매각절차에 조력하기 위한 민사집행법상의 경매절차와 그 본질적인 목적이나 존재 이유가 다르다. 그러므로이 사건 법률조항에 따라 체납자 등이 민사집행법상의 경매절차에서보다 상대적으로불리하게 되는 것은 본질적으로 같지 않은 것을 다르게 취급한 결과로서 차별이 존재한다고 볼 수 없고, 차별이 존재한다 하더라도 합리적 이유가 있는 것이다.
(3) 경매절차에서 매수인의 채무불이행이라는 우연한 사정에 의하여 생긴 재원인계약보증금이 배분재원에 포함되는 것은 단순한 이익 내지 재화 획득에 관한 기회에불과할 뿐, 체납자와 근저당권자 등의 재산권으로 보장되는 것은 아니다. 한편, 체납세액에 대한 국가의 강제징수권은 헌법상 체납자가 마땅히 이행해야 했던 납세의무를 이행시키는 것이므로, 그로 인하여 체납자의 재산이 매각되는 불이익이 발생하더라도 그 재산권을 침해한다고 볼 수는 없다. 또한, 저당권과 저당목적물이 그대로 남아 있는 이상 의사에 반하는 시기에 투자한 돈의 회수를 강요당하는 사정만으로 근저당권자의 재산권이 침해된다고 볼 수도 없다.
(4) 이 사건 법률조항의 주된 목적은 단순한 국가수입의 확보가 아니라 체납자의고유재산으로 납세의무의 신속한 이행을 강제하는 데에 있고, 계약보증금의 국고귀속으로 인한 국가수입의 증대는 이러한 목적을 달성하는 과정에서 발생한 부수적인 결과일 뿐이다. 이는 벌금형, 과징금, 과태료의 경우와 유사하다.
조세채무의 소멸을 통한 국세수입의 확보는 체납자의 고유재산에 의한 것을 전제로 하는 것이지 계약보증금의 몰취라는 제3자의 출연에 의한 사정까지 포함하는 것은 아니므로 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당하며 이를 위한 수단도 적합하다.그리고 이 사건 법률조항으로 인하여 재산권을 제한받는 자는 체납자나 근저당권자가 아니라 계약보증금을 몰취 당하는 매수인이므로, 국가가 체납자나 근저당권자의침해를 최소화하는 방법을 강구할 필요는 없다. 설사 몰취되는 계약보증금이 고액이라 하더라도, 그 보증금이 체납
자의 고유재산이 아닌 점에는 변함이 없으므로 계약보증금이 소액인 경우와 질적인차이는 없다.
다. 한국자산관리공사 사장 및 기획재정부장관의 의견
국세청장의 의견과 대체로 같다.

judgement: 가. 계약보증금제도의 의의 및 이 사건의 쟁점
(1) 이 사건 법률조항은 국세징수법상 체납처분절차의 일환인 공매절차에서 매각결정을 받은 매수인이 대금의 납부기한까지 이를 납부하지 아니하여 매각결정이 취소되는 경우 그가 제공한 계약보증금을 반환하지 아니하고 국고에 귀속시키도록 하고 있다. 이는 매수인이 조달능력이 없는 고액으로 매각결정을 받는 등의 원인으로인하여 지정된 기한 내에 대금납부의무를 이행하지 않음으로써 공매절차의 적정성과신속성을 해치는 것을 방지하기 위한 것이다.
(2) 한편 국세징수법상 공매절차에서 매각결정을 받은 매수인이 대금을 납부하지아니하여 매각결정이 취소되는 경우에는 재공매를 하게 되는데(국세징수법 제74조제2항), 이 재공매의 결과 납부된 대금으로 체납처분비 및 체납세액에 충당하고 담보권자 등에게 배분하며(국세징수법 제80조 제1항 제3호, 제81조), 이때 전 매수인이 제공한 계약보증금은 별도로 국고에 귀속됨으로써 이와 같은 배분을 위한 재원에 포함되지 아니한다. 이는 국세징수법의 예에 따르는 지방세 및 다른 공과금의 징수절차에도 준용되어, 이 경우 매수인에게 반환되지 아니하는 계약보증금은 문제된 지방세나공과금과는 무관하게 별도로 해당 지방자치단체 및 공과금 징수 기관의 수입에 귀속하게 된다.
반면 민사집행법상 경매절차에서는 매각결정을 받은 매수인이 기한 내에 대금을납부하지 아니한 경우 그가 제공한 매수신청보증금을 반환하지 아니하지만(민사집행법 제138조 제4항), 이 사건 법률조항과 달리 그 보증금을 재매각 이후의 배당할 금액에 포함시켜(민사집행법 제147조 제1항 제5호) 우선순위에 따라 집행채권자 및 담보물권자 등에게 배당하고, 만약 남는 금액이 있을 경우에는 매각대상재산의 소유자에게 교부한다.
이와 같이 국가기관이 주도하여 진행하는 공매 또는 경매절차에서 매수인의 대금납부의무 불이행으로 인하여 그가 제공한 계약보증금 또는 매수신청보증금이 반환되지 아니하는 경우, 국세징수법상 공매절차에서는 배분재원의 축소로 인하여 대상재산의 소유자 및 담보권자가 민사집행법상 경매절차의
경우에 비하여 배당액 등 재산적 이익의 범위에 있어 불리하게 취급된다. 여기에서이러한 절차상 규율의 차이가 헌법 제11조 제1항의 평등원칙에 위반되는지 여부가문제된다.
나. 평등원칙 위반 여부
(1) 비교집단
국세징수법상 공매절차에서의‘체납자 또는 담보권자’와 민사집행법상 경매절차에서의‘집행채무자 또는 담보권자’는 각 절차를 개시하는 조세채권자 또는 집행채권자와 달리 수동적으로 절차상 이해관계를 가지게 되는 사람들로서, 자신의 선택권이 없는 상태에서 채무 소멸의 범위 및 배당액 등에 있어 법적으로 달리 취급되고 있으므로 양 집단 사이에 존재하는 절차상 규율 차이는 평등원칙 위반 여부의 문제가 된다.
(2) 심사기준
헌법재판소는 평등원칙 위반 여부를 심사함에 있어 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우(즉 헌법이 스스로 차별의 근거로 삼아서는 아니 되는 기준을 제시하거나 차별을 특별히 금지하고 있는 영역을 제시하고 있는 경우)와 차별적 취급으로인하여 관련 기본권에 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에는 엄격한 심사척도가 적용되어야 하고, 그렇지 않은 경우에는 완화된 심사척도에 의한다는 원칙을 적용하고있다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마1144, 판례집 19-1, 335, 346 등 참조).
이 사건 법률조항으로 인한 차별은 공매대상재산의 소유자가 아닌 매수인이 제공한 계약보증금의 최종적 귀속 여하에 따라 배당재원의 형성이 달라지는 데에 따르는재산적 이익 범위에 관한 차별로서, 헌법에서 특별히 평등을 요구하거나 관련 기본권의 중대한 제한이 문제되는 경우는 아니다. 또한, 채권실현을 위한 체납처분 또는 민사집행절차의 내용은 원칙적으로 광범위한 입법재량이 인정되는 절차법의 형성 영역에 있다. 따라서 이 사건에서의 평등심사는 비례심사가 아니라 자의금지원칙에 따른완화된 심사척도에 의하여야 한다. 자의금지원칙에 따른 심사에서는 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하거나 본질적으로 다른 것을 동일하게 취급하고 있는지에 관련된 차별취급의 존재 여부와 이러한 차별취급을 정당화하는 객관적이고 합리적인 이유가 결여되어 이를 자의적인 것으로 볼 수 있는지 여부가 문제된다(헌재 2003. 1. 30.2001헌바64, 판례집 15-1, 48, 59；헌재 2005. 12. 22. 2003헌가8, 판례집 17-2, 577,612 등 참조).

가) 공매절차 및 계약보증금제도의 법적성격과 차별취급의 존재
국세징수법상 공매절차에서의 매각결정은 체납자와 최고가청약자인 매수인 사이에매매계약이 성립하는 효과를 발생하고(국세징수법 기본통칙 75-0…2참조), 매수인은납부한 공매보증금을 매수대금에 충당할 수 있으며(국세징수법 기본통칙 65-0…1참조), 매수인의 대금미납에 따른 매각결정의 취소는 매매의 해약의 의미를 가진다(국세징수법 제74조 제2항 참조). 한편 매수인의 대금지급의무 불이행과 무관한 사정으로서, 낙찰자가 결정되지 아니하여 매매계약 유사의 관계가 성립되지 않는 경우(국세징수법 기본통칙 65-0…2참조) 및 매수인이 대금을 납부하기 전에 체납자가 체납세액 등을 완납하여 매각결정이 취소된 경우(국세징수법 제78조 제2항 전문 참조) 등에는 보증금이 반환된다.
이러한 관련규정의 체계 및 운영 형태에 비추어 볼 때, 국세징수법상 공매는 체납자와 매수인 사이의 사법상 매매계약을 체납처분청이 대행하는 성격을 가지며, 이 사건 법률조항이 정하는 계약보증금제도는 이러한 매매의 조건을 법정한 것으로서 일종의 위약금약정과 유사한 성격을 가진다. 이 경우 매수인은 매각결정 후 나머지 대금을 납부하지 않으면 계약보증금을 반환받지 못함을 전제로 이를 미리 납부하면서공매절차에 참가하여 매각결정을 받고 체납처분청의 대행을 통해 체납자와 위약금조건이 있는 매매계약을 맺은 것과 같으므로, 그가 대금지급의무 불이행으로 인하여계약보증금을 반환받지 못하는 것은 이러한 조건에 따른 것으로서 정당화된다.
일반적으로 민사집행법상의 경매도 사법상 매매의 성격을 가지며 이 경우의 매수신청보증제도 역시 법정매각조건으로 설명되고 있는바, 매수인의 경솔한 입찰 등을방지하여 절차의 적정하고 신속한 진행을 확보하고자 하는 입법목적 및 보증금의 대금에의 충당과 반환 여부에 대한 규율 형태 등에 비추어 이 사건 법률조항의 경우와같이 사법상 위약금약정과 유사한 성격을 가진다. 이러한 점에서 국세징수법상 계약보증금제도는 민사집행법상 매수신청보증제도와 본질적으로 동일한 성격의 것이라고볼 수 있다.
그런데 사법상 매매에서의 위약금약정의 경우 매수인의 채무불이행으로 인하여 그가 제공한 위약금이 몰취된다는 것은 당연히 그 금전이 매도인에게 귀속됨을 원칙으로 하며, 같은 취지로 민사집행법상의 매수신청보증금 역시 매수인의 대금미납으로그에게 반환되지 아니하는 경우 매도인의 입장에 있
는 매각대상재산 소유자에 귀속됨을 전제로 배당재원에 포함되고 있다. 반면 이 사건법률조항은 매수인이 제공한 위약금 성격의 이익인 계약보증금을 공매대상재산의 소유자인 체납자가 아닌 국고에 귀속시키고 있는바, 이는 본질적으로 동일한 성격의 것을 달리 취급하는 것으로서 이러한 차별취급에 합리적 이유가 있는지 여부가 문제된다.
나) 조세채권 등의 신속하고 적정한 실현과 차별취급의 합리성 여부
위와 같은 차별취급에 조세채권의 신속하고 적정한 실현이라는 국세징수법의 입법목적의 관점에서 합리적 이유가 있는지 여부를 살펴본다.
우선 계약보증금제도가 절차의 신속에 기여하는 측면은 일정한 경우 보증금을 반환하지 아니한다는 조건에 따라 매수인의 대금납부를 강제하는 데에 있는 것으로서계약보증금의 최종적인 귀속 문제와는 무관하다. 또한, 계약보증금의 별도 국고 귀속에 따르는 재원의 축소로 인하여 절차 개시의 근거가 된 조세채권의 적정한 실현에는오히려 장애가 생기며, 그 조세채권에 우선하는 담보권 등이 존재하는 경우에는 더욱그러하다.
다만, 입법자가 조세를 통한 경제정의의 실현 등 여러 정책적 고려를 통하여 정당한 과세근거법률로 정한 개별 납세의무자의 구체적 조세 부담을 철저하게 관철하려면, 체납자 자신의 고유재산이 아닌 절차 진행 중 제3자가 제공한 재원으로는 체납세액에 충당하지 않을 필요가 있다고 볼 여지가 없지는 않다. 그런데 국세징수법은 기본적으로 정형화된 대량의 조세채권을 신속하고 능률적으로 실현하는 데에 목적이있는 절차법이며, 원칙적으로 국세우선권 등 조세채권의 공익성 및 기타 정책적 필요를 반영한 실체법적인 내용은 국세기본법과 개별 세법들에서 정하고 있다. 나아가 국세나 지방세 등 조세채권 이외에 사회보험료, 부담금, 과징금, 환수금, 배상금, 과태료,비용징수금, 사용료 등 개별법상 국세징수법의 예에 의하여 징수되는 수많은 채권들에 대하여 조세와 같은 정도의 우선권 인정 규정을 둔 경우는 오히려 드물고, 개별법률에서 국세징수의 예에 의하도록 할 것인가는 당해 청구권의 공공성·대량성·집단성 등의 특수사정과 간이·신속한 징수라는 기술적 합목적성을 고려하여 절차상자력집행권을 인정할지 여부에 따라 결정되고 있다(헌재 2005. 12. 22. 2003헌가8, 판례집 17-2, 577, 599-600, 608-609 참조). 또한, 개별 법률에 따라 국세징수절차로 징수되는 채권들이 모두 조세와 같은 정도로 경제정의의 실현 등과 밀접한 관련이 있다고 볼 수도 없다. 따라서 기본적으로 위약금약정의 성격을 가지는 제도를 특별히 다르게 형성함으로써, 절차상 제3
자가 제공한 재원으로는 절대로 절차 개시의 근거가 된 채권을 만족시켜서는 아니 된다는 차별목적을 설정하는 것은 국세징수법이 행정상 강제징수에 관한 절차법으로서우리 법체계에서 차지하는 위치에 부합하지 아니한다.
결국 이 사건 법률조항에 의하여 매수인에게 반환하지 아니하는 계약보증금을 국고에 귀속시킴에 따르는 차별취급은 조세채권의 신속하고 적정한 실현이라는 국세징수법의 입법목적에 비추어 보더라도 합리적인 이유가 없다.
다) 자력집행권 인정의 취지 및 사적(私的)인 거래 영역의 존중
국세징수법상 체납처분절차가 민사집행절차와 다른 점은 행정관청에 자력집행권을인정한 점이며, 이는 대량적이고 정형화된 조세채권의 징수를 신속하고 능률적이며확실하게 실현하기 위한 것이라고 설명된다. 이에 따라 국세징수법상 체납처분절차는법원의 재판을 거치지 않고 행정처분의 형태로 진행되며, 원칙적으로 사법상 일반채권자의 배당요구를 전제하고 있지 않고, 민사집행법상 부동산 경매에서와 달리 배당에 있어서 압류우선주의를 취하고 있다.
그러나 금전채무의 불이행에 대하여 국가기관의 강제력을 동원하여 채무자의 일반재산을 압류하고 현금화하여 배당하는 기본적인 절차의 흐름은 체납처분절차도 민사집행절차와 다르지 않다. 특히 그 중 공매절차의 일차적인 목적은 대상재산의 교환가치 확보, 즉 현금화에 있고 우리 법질서에서 특정한 물건의 현금화는 매매계약이라는사적인 거래 영역을 전제로 한다. 한편 1949. 12. 20. 법률 제82호로 제정된 구 국세징수법을 폐지하고 1961. 12. 8. 법률 제819호로 다시 제정된 우리 국세징수법은 민법및 민사소송법과의 조화 및 국민의 재산권 보호를 그 기본정신의 하나로 하고 있음이당시의 제정이유에도 언급되고 있다. 그러므로 사유재산제도의 보장, 사적자치의 원칙, 법치국가원리에 따른 과잉금지원칙 등의 정신에 비추어볼 때, 채권실현을 위하여사적인 거래 영역에 부득이하게 국가기관의 강제력이 개입됨을 전제로 하는 체납처분절차 및 민사집행절차를 형성하는 경우 적어도 대상재산의 현금화 단계에서는 최대한 사적인 거래 영역을 존중하여야 할 것이다.
이러한 점을 고려할 때 조세채권의 자력집행권을 인정하는 취지는, 채권자의 입장에 있는 국가 등이 직접 절차를 개시할 수 있도록 하고 현금화된 대상재산의 교환가치에 의한 채권의 만족에 있어서 일정 정도 우선적 지위를 가지도록 한다는 데에 있을 뿐, 대상재산의 현금화 단계에서 절차 개시의 주체가 그 근거가 된 채권 및 절차비용 이외에 별도의 이익을 취득하도록 허용하
는 것은 아니라고 할 것이다. 결국 계약보증금의 별도 국고 귀속을 정하고 있는 이사건 법률조항은 국가 등이 자력집행권을 남용하여 부당한 이익을 취하도록 하는 것으로서 체납처분절차의 형성에 요구되는 합리성이 결여되어 있는 것이다.
라) 소  결
따라서 이 사건 법률조항은 위약금약정의 성격을 가지는 매각의 법정조건으로서 민사집행법상 매수신청보증금과 본질적으로 동일한 성격을 가지는 국세징수법상 계약보증금을 절차상 달리 취급함으로써, 국세징수법상 공매절차에서의 체납자 및 담보권자를 민사집행법상 경매절차에서의 집행채무자 및 담보권자에 비하여 그 재산적 이익의 영역에서 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하고 있으므로 헌법상 평등원칙에 위반된다.
4. 헌법불합치결정
가. 이 사건 법률조항은 위에서 본 바와 같이 계약보증금의 최종적인 귀속이 국고로 정해진다는 점에서 평등원칙에 위반된다는 것이지, 위약금약정의 성격에 따라 대금납부의무 불이행 시 이를 매수인에게 반환하지 아니하는 법정조건을 정하는 점이위헌이라는 것은 아니다. 또한, 이 사건 법률조항의 위헌성은 체납처분절차 중 대상재산의 현금화 단계인 배분재원 형성에서의 불합리한 차별로 인한 것이며, 현금화된재산의 배분 단계에서 계약보증금을 절차 개시의 근거가 된 조세채권에 우선 충당할지, 아니면 민사집행절차와 같이 담보권자 등과의 우선순위에 따르도록 할지 여부는체납처분절차를 형성하는 입법자의 재량 영역에 있다.
따라서 단순위헌결정을 선고하여 이 사건 법률조항이 무효가 되면 위약금약정의성격을 가지는 매각의 법정조건으로서 일정액의 몰취 가능성을 전제로 매수인의 대금납부의무 이행을 강제하는 계약보증금제도의 내용 규정이 사라지고, 이 경우 대금미납으로 인하여 매각결정이 취소되면 계약보증금을 매수인에게 반환할 수밖에 없게된다. 또한, 이 사건 법률조항의 내용을 관념적으로 구분하여 그 중 계약보증금을 매수인에게 반환하지 아니하는 부분이 아니라, 최종적으로 국고에 귀속되는 부분에 대하여만 위헌결정을 선고한다 하더라도 매수인에게 반환되지 아니하는 계약보증금의처리에 관한 규율에는 공백이 생기게 된다. 왜냐하면 배분재원에 관한 국세징수법 제80조 제1항에서는 계약보증금에 대하여 아무런 언급이 없으며, 이를 절차 개시의 근거가 된 조세채권에 우선 충당할지, 아니면 다른 담보권자 등과의 우선순위를 그대
로 적용하여 배분할지 여부는 입법정책의 문제로서 이 경우 곧바로 민사집행법을 유추적용할 수도 없기 때문이다.
나. 결국 이 사건 법률조항은 단일한 문언 속에 위헌 부분과 합헌 부분이 혼재되어있으며, 계약보증금을 매수인에게 반환하지 아니하되 이를 국고에 귀속시키지 않는다는 전제하에 그 최종적인 배분의 순위를 정하는 것은 입법정책적으로 결정할 사항이라 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항에 대하여는 그 위헌성을 확인하되 형식적인존속을 유지하면서 입법자로 하여금 일정한 기한까지 개선입법을 촉구하는 의미에서헌법불합치결정을 하여야 할 것이다. 또한, 이때 별도의 국고 귀속을 방지한다는 의미에서 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 개선입법이 시행될 때까지 이 사건 법률조항의 적용을 중지하도록 하여야 한다.
이에 따라 계약보증금제도에 대한 근거조항인 국세징수법 제65조 제1항이 유효하게 존재하고 이 사건 법률조항 역시 형식적으로는 존속하므로 체납처분절차를 진행함에 있어 일단 매수인으로 하여금 계약보증금을 납부하도록 하고 그가 대금납부의무를 이행하지 아니하면 납부한 계약보증금은 반환되지 아니하게 된다. 그러나 이 사건 법률조항의 적용중지로 인하여 그 보증금의 최종적인 배분의 순위는 정해지지 않은 상태에 있으므로 개선입법의 시행 시까지 일시 보관금으로 보관한 상태에서 법률이 예정한 절차를 계속 진행시키되, 개선입법이 시행되면 그 내용에 따라 최종적 배분을 정하여야 할 것이다. 그리고 헌법재판소가 정하는 기한까지 입법자가 개선입법을 하지 아니하면 그 다음 날부터 이 사건 법률조항은 효력을 상실한다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 합치되지 아니하므로 헌법불합치결정을 선고하기로 하되, 이 사건 법률조항은 입법자가 2009. 12. 31.까지 개정하지 아니하면2010. 1. 1.부터 그 효력을 상실하고, 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 입법자가개정할 때까지 이 사건 법률조항의 적용을 중지하도록 하는 것이 상당하다고 인정되므로, 이에 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 조대현의 아래와 같은 일부위헌의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
otherOpinions: 6. 재판관 조대현의 일부위헌의견
이 사건 법률조항 중“국고에 귀속한다”는 부분은 계약보증금을 매수인에게 반환하지 아니한다는 뜻<몰수부분>과 그 계약보증금을 국고에 귀속시킨
다는 뜻<국유화부분>을 포함하는 것인데, 계약보증금의 몰수를 의미하는 부분은 위헌이라고 볼 수 없지만 그 국유화를 의미하는 부분은 헌법에 위반된다고 생각한다.
국세징수법의 체납처분절차에 의한 공매는 체납처분청이 소유자의 처분권을 대신행사하는 것이고, 그 매각결정에 의하여 매각재산의 소유자와 매수인 사이에 매매계약관계가 형성된다. 체납처분절차에 의한 공매의 효과로서 매각재산의 대가로 취득한매각대금은 매각재산의 소유자에게 귀속되는 것이지 체납처분청에게 귀속되는 것이아니다. 체납처분청은 압류의 효과에 의하여 공매재산의 소유자에게 귀속되는 매각대금을 체납조세에 충당할 권한을 가질 뿐이다.
국세징수법 제65조는 공매의 경우에 필요하다고 인정하는 때에는 매수가격의 10%이상을 보증금으로 받을 수 있도록 규정하고 있다. 이는 공매의 이행을 확보하기 위하여 민법 제398조 제4항과 같은 위약금의 약정을 공매의 조건으로 삼을 수 있도록한 것이다. 체납처분절차에 의하여 공매재산을 매수한 자가 매수대금을 납부하지 않으면 공매로 인하여 부담하는 매수대금 납부의무를 불이행하는 셈이고 그로 인하여체납처분절차의 목적(체납조세의 징수) 달성이 지체된다. 그래서 이 사건 법률조항은그러한 경우에 매수인의 매수대금 납부의무 불이행에 대한 제재로서 계약보증금을반환하지 않도록 한 것으로서 이러한 <몰수부분>은 공매의 이행을 확보하기 위한 계약보증금(위약금) 약정의 효과로서 헌법에 위반된다고 보기 어렵다.
그런데 이 사건 법률조항은 계약보증금을 매수인에게 반환하지 않는 데에서 더 나아가 그 계약보증금을 국고에 귀속시키고 있다.
계약보증금은 체납처분절차에 의한 공매대금의 일부로 납부된 것일 뿐만 아니라공매의 위약금으로서 매수인이 위약할 경우에는 매도인(공매재산의 소유자)에게 귀속되는 것이므로, 매수인의 채무불이행으로 인하여 매각결정이 취소되고 보증금이 몰수된 경우에는 국세징수법 제80조 제1항 제3호의“매각대금”에 해당된다고 봄이 상당하다. 따라서 이는 공매대금의 일부로서 국세징수법 제80조 제1항의 배분금전에 포함되어 국세징수법 제81조에 따라 공매절차비용과 체납세액 및 담보채권의 변제에충당되어야 한다.
이처럼 몰수된 계약보증금은 공매재산의 소유자에게 귀속되어야 하는 것이고, 이를국고에 귀속시킬 아무런 이유가 없다. 매수인이 공매대금 납부의무를 불이행하여 체납조세의 징수가 지연된다고 하더라도, 그 지연에 따른 손해
를 가산금 등으로 추가 징수하는 것이므로, 조세징수의 지연을 이유로 계약보증금을국고에 귀속시킬 수는 없는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항 중 몰수된 계약보증금을 국유화시키는 부분은 공매재산의 소유자에게 귀속될 계약보증금을 아무런 이유도없이 국고에 귀속시키는 것이어서 공매재산 소유자의 재산권을 침해하는 것이라고하지 않을 수 없다.
따라서 이 사건 법률조항 중 몰수된 계약보증금을 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 매각대금에 포함시키지 않고 국고에 귀속시키도록 규정한 부분은 정당한 사유 없이 매각재산 소유자의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다고 선언하여야한다. 그러나 이 사건 법률조항 중 계약보증금을 매수인에게 반환하지 않도록 하는부분은 위헌성이 없으므로 그 부분에 대해서는 위헌을 선언할 수 없다. 다수의견과같이 몰수부분과 국유화 부분을 포함하여 이 사건 법률조항 전부에 대하여 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하고 그 적용을 중지시키는 것은 위헌성이 없는 부분에 대하여도 위헌을 선언하고 적용을 중지시키는 것이어서 위헌심판권의 한계를 넘는 것이다. 또한, 이 사건 법률조항 중 국유화 부분이 실효되는 경우에 몰수되는 계약보증금이 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 매각대금에 해당된다고 보면 법적 규율에 공백이 생길 염려도 없다.
재판관  이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대(해외출장으로 서명날인 불능) 민형기 이동흡 목영준 송두환
[별지]관련조항
국세징수법(2008. 12. 26. 법률 제9265호로 개정된 것) 제65조(공매보증금)①세무서장은 압류재산을 공매하는 경우에 필요하다고 인정하는 때에는 입찰보증금 또는계약보증금을 받을 수 있다.
②～④생략
제74조(재공매 <개정 2007. 12. 31.>)①재산을 공매에 붙여도 매수희망자가 없거나 그 가격이 매각예정가격 미만인 때에는 재공매에 붙인다.
②공매재산에 대하여 그 매수인이 매수대금의 납부기한까지 대금을 납부하지 아니한 때에는 그 매매를 해약하고 재공매에 붙인다.
③～⑤생략
제75조(매각결정통지서의 교부와 매수대금의 납부기한)①세무서장은 매각결정을한 때에는 매수인에게 매수대금의 납부기한을 정하여 매각결정통지서를 교부하여야한다. 다만, 권리이전에 관하여 등기 또는 등록을 요하지 아니하는 재산의 매수대금을 즉시 납부시킬 때에는 구술로 통지할 수 있다.
②제1항의 납부기한은 매각결정을 한 날부터 7일 내로 한다. 다만, 세무서장이 필요하다고 인정하는 때에는 그 납부기한을 60일을 한도로 연장할 수 있다.<개정 1996.12. 30.>
제76조(매수대금의 납부최고) 세무서장은 매수인이 매수대금을 지정된 기한까지납부하지 아니한 때에는 다시 기한을 지정하여 최고하여야 한다.
제80조(배분금전의 범위)①세무서장은 다음 각 호의 금전을 제81조의 규정에 의하여 배분하여야 한다. 다만, 제61조 제1항 단서 또는 제62조 제2항의 규정이 적용되는 때에는 한국자산관리공사가 이를 대행할 수 있으며, 이 경우의 금전배분은 세무서장이 한 것으로 본다.<개정 1999. 12. 28., 1999. 12. 31., 2006. 4. 28.>
1. 압류한 금전
2.채권ㆍ유가증권ㆍ무체재산권 등의 압류로 인하여 체납자 또는 제3채무자로부터 받은 금전
3.압류재산의 매각대금 및 그 매각대금의 예치이자
4.교부청구에 의하여 받은 금전
②생략
제81조(배분방법)①제80조 제1항 제2호 및 제3호의 금전은 다음 각 호의 국세ㆍ가산금과 체납처분비 기타의 채권에 배분한다. <개정 2002. 12. 26.>
1.압류에 관계되는 국세ㆍ가산금과 체납처분비
2.교부청구를 받은 국세ㆍ가산금ㆍ체납처분비ㆍ지방세 또는 공과금
3.압류재산에 관계되는 전세권ㆍ질권 또는 저당권에 의하여 담보된 채권
②제80조 제1항 제1호 및 제4호의 금전은 각각 그 압류 또는 교부청구에 관계되는국세ㆍ가산금과 체납처분비에 충당한다. <개정 2002. 12. 26.>
③제1항과 제2항의 규정에 의하여 배분한 금전에 잔액이 있는 때에는 이를 체납자에게 지급하여야 한다.
④세무서장은 매각대금이 제1항 각 호의 국세ㆍ가산금과 체납처분비 기타의 채권의 총액에 부족한 때에는 민법 기타 법령에 의하여 배분할 순위와 금
액을 정하여 배분하여야 한다.
⑤생략
지방세법(1974. 12. 27. 법률 제2743호로 개정된 것) 제28조(체납처분)①다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 세무공무원은 납세의무자 또는 특별징수의무자의 재산을 압류한다.
1.납세의무자 또는 특별징수의무자가 독촉(납부 또는 납입의 최고를 포함한다)을 받고 지정한 기한까지 지방자치단체의 징수금을 완납하지 아니할 때
2.제26조 제1항 각 호의 규정에 의하여 납세의무자 또는 특별징수의무자가 납기 전에 지방자치단체의 징수금의 납부 또는 납입의 고지를 받고 지정한 기한까지 이를 완납하지 아니할 때
②～③생략
④제1항 내지 제3항에 정하는 것과 기타 지방자치단체의 징수금의 체납처분에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 국세체납처분의 예에 의한다.<신설 1974. 12. 27.>
민사집행법(2002. 1. 26. 법률 제6627호로 제정된 것) 제138조(재매각)①매수인이대금지급기한 또는 제142조 제4항의 다시 정한 기한까지 그 의무를 완전히 이행하지아니하였고, 차순위매수신고인이 없는 때에는 법원은 직권으로 부동산의 재매각을 명하여야 한다.
②재매각절차에도 종전에 정한 최저매각가격, 그 밖의 매각조건을 적용한다.
③생략
④재매각절차에서는 전의 매수인은 매수신청을 할 수 없으며 매수신청의 보증을돌려 줄 것을 요구하지 못한다.
제147조(배당할 금액 등)①배당할 금액은 다음 각 호에 규정한 금액으로 한다.
1. 대금
2.제138조 제3항 및 제142조 제4항의 경우에는 대금지급기한이 지난 뒤부터대금의 지급ㆍ충당까지의 지연이자
3.제130조 제6항의 보증(제130조 제8항에 따라 준용되는 경우를 포함한다.)
4.제130조 제7항 본문의 보증 가운데 항고인이 돌려 줄 것을 요구하
지 못하는 금액 또는 제130조 제7항 단서의 규정에 따라 항고인이 낸 금액(각각 제130조 제8항에 따라 준용되는 경우를 포함한다.)
5.제138조 제4항의 규정에 의하여 매수인이 돌려줄 것을 요구할 수 없는 보증(보증이 금전 외의 방법으로 제공되어 있는 때에는 보증을 현금화하여 그대금에서 비용을 뺀 금액)
②제1항의 금액 가운데 채권자에게 배당하고 남은 금액이 있으면, 제1항 제4호의금액의 범위 안에서 제1항 제4호의 보증 등을 제공한 사람에게 돌려준다.
③제1항의 금액 가운데 채권자에게 배당하고 남은 금액으로 제1항 제4호의 보증등을 돌려주기 부족한 경우로서 그 보증 등을 제공한 사람이 여럿인 때에는 제1항 제4호의 보증 등의 비율에 따라 나누어 준다.
pansiMatt: 1. 국세징수법상 공매절차에서 매각결정을 받은 매수인이 기한 내에 대금납부의무를 이행하지 아니하여 매각결정이 취소되는 경우 그가 납부한 계약보증금을 국고에 귀속하도록 규정한 국세징수법(2002. 12. 26. 법률 제6805호로 개정된 것) 제78조 제2항 후문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 민사집행법상 경매절차에서의 매수신청보증금을 국고에 귀속하지 않고 배당재원에 포함시키는 것과 비교하여 국세징수절차상 체납자 및 담보권자를 민사집행절차상 집행채무자 및 담보권자에 대하여 합리적 이유 없이 차별함으로써 평등원칙에 위반되는지 여부(적극)
2. 헌법불합치결정을 선고하고, 적용중지를 명한 사례
decisionGst: 1. 국세징수법 등 관련 규정의 체계 및 운영 형태에 비추어 볼 때, 국세징수법상 공매는 체납자와 매수인 사이의 사법상 매매계약을 체납처분청이 대행하는 성격을 가지고, 계약보증금 제도는 이러한 매매의 조건을 법정한 것으로서 위약금약정과 유사한 성격이 있으며, 이러한 점은 민사집행법상 매수신청보증 제도와 본질적으로 동일하다.
국세징수법의 입법목적은 조세채권의 신속하고 적정한 실현에 있는바, 계약보증금 제도가 절차의 신속에 기여하는 것은 일정한 경우 보증금을 반환하지 아니한다는 조건에 따라 매수인의 대금납부를 강제하는 데에 있는 것으로서 보증금의 최종적인 귀속 문제와는 무관하며, 계약보증금의 별도 국고 귀속에 따르는 재원의 축소로 인하여 절차 개시의 근거가 된 조세채권의 적정한 실현에는 오히려 장애가 생긴다. 한편 위약금약정의 성격을 가지는 제도를 특별히 다르게 형성함으로써, 절차상 제3자가 제공한 재원으로는 절대로 절차 개시의 근거가 된 채권을 만족시켜서는 아니 된다는 차별목적을 설정하는 
것은 국세징수법이 행정상 강제징수에 관한 절차법으로서 우리 법체계에서 차지하는 위치에 부합하지 아니한다. 
사유재산제도의 보장, 사적자치의 원칙, 법치국가원리에 따른 과잉금지원칙 등의 정신에 비추어볼 때, 채권실현을 위하여 사적인 거래 영역에 부득이하게 국가기관의 강제력이 개입됨을 전제로 하는 체납처분절차 및 민사집행절차를 형성하는 경우 적어도 대상재산의 현금화 단계에서는 최대한 사적인 거래 영역을 존중하여야 한다. 국가 등에 조세채권의 자력집행권을 인정하는 취지는, 절차를 직접 개시할 수 있도록 하고 현금화된 대상재산의 교환가치에 의한 채권의 만족에 일정 정도 우선적 지위를 가지도록 하는 데에 있을 뿐, 대상재산의 현금화 단계에서 조세채권 및 절차비용 이외에 별도의 이익을 취득하도록 허용하는 것은 아니다. 
따라서, 이 사건 법률조항은 위약금약정의 성격을 가지는 매각의 법정조건으로서 민사집행법상 매수신청보증금과 본질적으로 동일한 성격을 가지는 국세징수법상 계약보증금을 절차상 달리 취급함으로써, 국세징수법상 공매절차에서의 체납자 및 담보권자를 민사집행법상 경매절차에서의 집행채무자 및 담보권자에 비하여 그 재산적 이익의 영역에서 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하고 있으므로 헌법상 평등원칙에 위반된다.
2. 이 사건 법률조항은 계약보증금의 최종적인 귀속이 국고로 정해진다는 점에서 평등원칙에 위반된다는 것이지, 위약금약정의 성격에 따라 대금납부의무 불이행 시 이를 매수인에게 반환하지 아니하는 법정조건을 정하는 점이 위헌이라는 것은 아니다. 한편, 현금화된 재산의 배분 단계에서 계약보증금을 절차 개시의 근거가 된 조세채권에 우선 충당할지, 아니면 민사집행절차와 같이 담보권자 등과의 우선순위에 따르도록 할지 여부는 입법자의 재량 영역에 있으며, 배분재원에 관한 국세징수법 제80조 제1항에는 계약보증금에 대하여 아무런 언급이 없는 상태이다.
그러므로 이 사건 법률조항에 대하여는 그 위헌성을 확인하되 형식적인 존속을 유지하면서 입법자로 하여금 개선입법을 촉구하는 의미에서 헌법불합치결정을 선고하고, 별도의 국고 귀속을 방지한다는 의미에서 개선입법이 시행될 때까지 그 적용을 중지하도록 함이 상
당하다. 즉 국가기관 등은 매수인의 대금납부의무 불이행으로 반환되지 아니하는 계약보증금을 개선입법의 시행 시까지 일시 보관금으로 보관한 상태에서 법률이 예정한 절차를 계속 진행시키되, 개선입법이 시행되면 그 내용에 따라 최종적 배분을 정하여야 한다.
재판관 조대현의 일부위헌의견
계약보증금은 체납처분절차에 의한 공매대금의 일부로 납부된 것일 뿐만 아니라 공매의 위약금으로서 매수인이 위약할 경우에는 매도인(공매재산의 소유자)에게 귀속되는 것이므로, 매수인의 채무불이행으로 인하여 매각결정이 취소되고 보증금이 몰수된 경우에는 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 “매각대금”에 해당된다고 봄이 상당하다. 따라서 이는 배분금전에 포함되어 국세징수법 제81조에 따라 공매절차비용과 체납세액 및 담보채권의 변제에 충당되어야 하며, 체납조세 징수의 지연에 따른 손해는 가산금 등으로 추가 징수하는 것이므로, 계약보증금을 국고에 귀속시킬 이유는 없다.
그러므로 이 사건 법률조항 중 몰수된 계약보증금을 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 매각대금에 포함시키지 않고 국고에 귀속시키도록 규정한 부분은 정당한 사유 없이 매각재산 소유자의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다. 그러나 계약보증금을 매수인에게 반환하지 않도록 하는 부분은 위헌성이 없으므로 이에 대해서는 위헌을 선언할 수 없다. 다수의견과 같이 몰수 부분과 국유화 부분을 포함하여 이 사건 법률조항 전부에 대하여 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하고 그 적용을 중지시키는 것은 위헌성이 없는 부분에 대하여도 위헌을 선언하고 적용을 중지시키는 것이어서 위헌심판권의 한계를 넘는 것이다. 또한, 이 사건 법률조항 중 국유화 부분이 실효되는 경우에 몰수되는 계약보증금이 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 매각대금에 해당된다고 보면 법적 규율에 공백이 생길 염려도 없다.
adjobtTxt: 국세징수법(2002. 12. 26. 법률 제6805호로 개정된 것) 제78조(매각결정의 취소) ① 생략
② 제1항 제1호의 규정에 의하여 압류재산의 매각결정을 취소하는 경우에 계약보증금은 매수인에게 반환하고, 제1항 제2호의 규정에 의하여 압류재산의 매각결정을 취소하는 경우에 계약보증금은 국고에 귀속한다.
refrnPrvsn: 헌법 제11조 제1항, 제23조 제1항
국세징수법(2008. 12. 26. 법률 제9265호로 개정된 것) 제65조(공매보증금) ① 세무서장은 압류재산을 공매하는 경우에 필요하다고 인정하는 때에는 입찰보증금 또는 계약보증금을 받을 수 있다.
②∼④ 생략
국세징수법(2008. 12. 26. 법률 제9265호로 개정된 것) 제74조(재공매) ① 재산을 공매에 붙여도 매수희망자가 없거나 그 가격이 매각예정가격 미만인 때에는 재공매에 붙인다.
② 공매재산에 대하여 그 매수인이 매수대금의 납부기한까지 대금을 납부하지 아니한 때에는 그 매매를 해약하고 재공매에 붙인다.
③∼⑤ 생략
국세징수법(2008. 12. 26. 법률 제9265호로 개정된 것) 제75조(매각결정통지서의 교부와 매수대금의 납부기한) ① 세무서장은 매각결정을 한 때에는 매수인에게 매수대금의 납부기한을 정하여 매각결정통지서를 교부하여야 한다. 다만, 권리이전에 관하여 등기 또는 등록을 요하지 아니하는 재산의 매수대금을 즉시 납부시킬 때에는 구술로 통지할 수 있다.
② 제1항의 납부기한은 매각결정을 한 날부터 7일내로 한다. 다만, 세무서장이 필요하다고 인정하는 때에는 그 납부기한을 60일을 한도로 연장할 수 있다. 
국세징수법(2008. 12. 26. 법률 제9265호로 개정된 것) 제76조(매수대금의 납부최고) 세무서장은 매수인이 매수대금을 지정된 기한까지 납부하지 아니한 때에는 다시 기한을 지정하여 최고하여야 한다.
국세징수법(2008. 12. 26. 법률 제9265호로 개정된 것) 제78조(매각결정의 취소) ① 세무서장은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 압류재산의 매각결정을 취소하고 그 뜻을 매수인에게 통지하여야 한다.
1. 제75조의 규정에 의한 매각결정을 한 후 매수인이 매수대금을 납부하기 전에 체납자가 매수인의 동의를 얻어 압류와 관련된 체납액 및 체납처분비를 납부하고 매각결정의 취소를 신청하는 경우
2. 제76조의 규정에 의하여 최고하여도 매수인이 매수대금을 지정된 기한까지 납부하지 아니하는 경우
② 제1항 제1호의 규정에 의하여 압류재산의 매각결정을 취소하는 경우에 계약보증금은 매수인에게 반환하고, 제1항 제2호의 규정에 의하여 압류재산의 매각결정을 취소하는 경우에 계약보증금은 국고에 귀속한다.
국세징수법(2008. 12. 26. 법률 제9265호로 개정된 것) 제80조(배분금전의 범위) ① 세무서장은 다음 각 호의 금전을 제81조의 규정에 의하여 배분하여야 한다. 다만, 제61조 제1
항 단서 또는 제62조 제2항의 규정이 적용되는 때에는 한국자산관리공사가 이를 대행할 수 있으며, 이 경우의 금전배분은 세무서장이 한 것으로 본다. 
1. 압류한 금전
2. 채권ㆍ유가증권ㆍ무체재산권 등의 압류로 인하여 체납자 또는 제3채무자로부터 받은 금전
3. 압류재산의 매각대금 및 그 매각대금의 예치이자
4. 교부청구에 의하여 받은 금전
② 생략
국세징수법(2008. 12. 26. 법률 제9265호로 개정된 것) 제81조(배분방법) ① 제80조 제1항 제2호 및 제3호의 금전은 다음 각 호의 국세ㆍ가산금과 체납처분비 기타의 채권에 배분한다.
1. 압류에 관계되는 국세ㆍ가산금과 체납처분비
2. 교부청구를 받은 국세ㆍ가산금ㆍ체납처분비ㆍ지방세 또는 공과금
3. 압류재산에 관계되는 전세권ㆍ질권 또는 저당권에 의하여 담보된 채권
② 제80조 제1항 제1호 및 제4호의 금전은 각각 그 압류 또는 교부청구에 관계되는 국세ㆍ가산금과 체납처분비에 충당한다. 
③ 제1항과 제2항의 규정에 의하여 배분한 금전에 잔액이 있는 때에는 이를 체납자에게 지급하여야 한다.
④ 세무서장은 매각대금이 제1항 각 호의 국세ㆍ가산금과 체납처분비 기타의 채권의 총액에 부족한 때에는 민법 기타 법령에 의하여 배분할 순위와 금액을 정하여 배분하여야 한다.
⑤ 세무서장은 제1항의 규정에 의한 배분이나 제2항의 규정에 의한 충당에 있어서 국세에 우선하는 채권이 있음에도 불구하고 배분순위의 착오나 교부청구의 부당 기타 이에 준하는 사유로 인하여 체납액에 먼저 배분하거나 충당한 경우에는 그 배분하거나 충당한 금액을 국세에 우선하는 채권자에게 국세환급금의 환급의 례에 의하여 지급한다.
민사집행법(2002. 1. 26. 법률 제6627호로 제정된 것) 제138조(재매각) ① 매수인이 대금지급기한 또는 제142조 제4항의 다시 정한 기한까지 그 의무를 완전히 이행하지 아니하였고, 차순위매수신고인이 없는 때에는 법원은 직권으로 부동산의 재매각을 명하여야 한다.
② 재매각절차에도 종전에 정한 최저매각가격, 그 밖의 매각조건을 적용한다.
③ 매수인이 재매각기일의 3일 이전까지 대금, 그 지급기한이 지난 뒤부터 지급일까지의 대금에 대한 대법원규칙이 정하는 이율에 따른 지연이자와 절차비용을 지급한 때에는 재매각절차를 취소하여야 한다. 이 경우 차순위매수신고인이 매각허가결정을 받았던 때에는 위 금액을 먼저 지급한 매수인이 매매목적물의 권리를 취득한다.
④ 재매각절차에서는 전의 매수인은 매수신청을 할 수 없으며 매수신청의 보증을 돌려 줄 것을 요구하지 못한다.
민사집행법(2002. 1. 26. 법률 제6627호로 제정된 것) 제147조(배당할 금액 등) ① 배당
할 금액은 다음 각 호에 규정한 금액으로 한다.
1. 대금
2. 제138조 제3항 및 제142조 제4항의 경우에는 대금지급기한이 지난 뒤부터 대금의 지급ㆍ충당까지의 지연이자
3. 제130조 제6항의 보증(제130조 제8항에 따라 준용되는 경우를 포함한다.)
4. 제130조 제7항 본문의 보증 가운데 항고인이 돌려 줄 것을 요구하지 못하는 금액 또는 제130조 제7항 단서의 규정에 따라 항고인이 낸 금액(각각 제130조 제8항에 따라 준용되는 경우를 포함한다.)
5. 제138조 제4항의 규정에 의하여 매수인이 돌려줄 것을 요구할 수 없는 보증(보증이 금전 외의 방법으로 제공되어 있는 때에는 보증을 현금화하여 그 대금에서 비용을 뺀 금액)
② 제1항의 금액 가운데 채권자에게 배당하고 남은 금액이 있으면, 제1항 제4호의 금액의 범위 안에서 제1항 제4호의 보증 등을 제공한 사람에게 돌려준다.
③ 제1항의 금액 가운데 채권자에게 배당하고 남은 금액으로 제1항 제4호의 보증 등을 돌려주기 부족한 경우로서 그 보증 등을 제공한 사람이 여럿인 때에는 제1항 제4호의 보증 등의 비율에 따라 나누어 준다.
지방세법(1974. 12. 27. 법률 제2743호로 개정된 것) 제28조(체납처분) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 세무공무원은 납세의무자 또는 특별징수의무자의 재산을 압류한다.
1. 납세의무자 또는 특별징수의무자가 독촉(납부 또는 납입의 최고를 포함한다)을 받고 지정한 기한까지 지방자치단체의 징수금을 완납하지 아니할 때
2. 제26조 제1항 각 호의 규정에 의하여 납세의무자 또는 특별징수의무자가 납기 전에 지방자치단체의 징수금의 납부 또는 납입의 고지를 받고 지정한 기한까지 이를 완납하지 아니할 때
②∼③ 생략
④ 제1항 내지 제3항에 정하는 것과 기타 지방자치단체의 징수금의 체납처분에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 국세체납처분의 례에 의한다.
refrnPrcdnt: 1. 헌재 2003. 1. 30. 2001헌바64, 판례집 15-1, 48, 59 
헌재 2005. 12. 22. 2003헌가8, 판례집 17-2, 577, 599-600, 608-609, 612
헌재 2007. 3. 29. 2005헌마1144, 판례집 19-1, 335, 346
event: 제 청 법 원 서울행정법원 
제청신청인 주식회사 ○○은행
대표이사 이○언
지배인 정○목 
대리인 법무법인 태평양
담당변호사 곽태철 외 3인
당해사건서울행정법원 2005구합32828 공매대금배분처분취소
eventCol1: 제청법원|서울행정법원
eventCol2: 제청신청인|주식회사 ○○은행
대표이사 이○언
지배인 정○목
대리인 법무법인 태평양
담당변호사 곽태철 외 3인
eventCol3: 당해사건|서울행정법원 2005구합32828 공매대금배분처분취소
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 제청신청인은 1996. 5. 22.부터 7. 22.까지 주식회사 ○○주택에 어음대출과 일반대출을 하였고, 그 대출금채권을 담보할 목적으로 이○호 소유의 대구 달서구 신당동 산 39-5 임야 61,293㎡에 관하여 채무자 주식회사 ○○주택, 채권최고액 390억 원으로 하는 1순위 근저당권설정등기를 마쳤다. 이후 이○호가 종합토지세 등 합계 266,854,330원을 체납하자, 대구광역시 달서구청장은 위 부동산을 압류하고 한국자산관리공사에 이에 대한 공매 대행을 의뢰하였다.
(2) 한국자산관리공사는 2005. 1. 6.경 제1차 공매기일에서 주식회사 ○○를 낙찰자로 결정했으나, 주식회사 ○○가 계약보증금 920,000,000원을 납부한 다음 매수대금의 납부기한까지 나머지 대금을 납부하지 않자 매각결정을 취소하고 재공매를 실시하였다. 이 재공매에서 주식회사 □□은 2005. 4. 20. 낙찰자로 결정된 후 매수대금 9,661,100,000원을 모두 납부하였다.
(3) 위 공매대금의 배분절차에서 제청신청인은 2005. 7. 11. 한국자산관리공사에 주식회사 ○○주택에 대한 합계 38,041,331,583원의 대출금채권이 있다는 내용의 채권계산서를 제출하였다. 그리고 한국자산관리공사는 2005. 7. 28. 지방세법 제28조 제4항에 의하여 지방세의 체납절차에 준용되는 국세징수법
제78조 제2항 후문에 따라 주식회사 ○○가 납부한 계약보증금을 배분할 금액에서 제외하여 달서구청에 지급한 후, 위 부동산의 매각대금으로 체납처분비에 30,721,960원, 당해세에 312,882,770원을 배분하고 나머지 9,317,495,270원을 제청신청인에게 배분하였다.
(4) 제청신청인은 2005. 10. 20. 위 공매대금배분처분이 위법하다는 이유로 그 취소를 구하는 행정소송을 제청법원에 제기하였고, 그 소송계속중인 2005. 12. 12. 위와 같은 공매대금배분의 근거가 된 조항으로서 매수대금을 납부기한까지 납부하지 아니하여 매각결정이 취소된 경우에 매수인이 납부한 계약보증금을 배분금액에 포함하지 아니하고 별도로 국고에 귀속하도록 정하고 있는 국세징수법 제78조 제2항 후문에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다. 이에 제청법원은 2007. 1. 29. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 국세징수법(2002. 12. 26. 법률 제6805호로 개정된 것) 제78조 제2항 후문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용은 다음과 같고 관련조항의 내용은 [별지] 기재와 같다.
[심판대상조항]
국세징수법(2002. 12. 26. 법률 제6805호로 개정된 것) 제78조(매각결정의 취소) ① 세무서장은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 압류재산의 매각결정을 취소하고 그 뜻을 매수인에게 통지하여야 한다.
1.제75조의 규정에 의한 매각결정을 한 후 매수인이 매수대금을 납부하기 전에 체납자가 매수인의 동의를 얻어 압류와 관련된 체납액 및 체납처분비를 납부하고 매각결정의 취소를 신청하는 경우
2.제76조의 규정에 의하여 최고하여도 매수인이 매수대금을 지정된 기한까지 납부하지 아니하는 경우
② 제1항 제1호의 규정에 의하여 압류재산의 매각결정을 취소하는 경우에 계약보증금은 매수인에게 반환하고, 제1항 제2호의 규정에 의하여 압류재산의 매각결정을 취소하는 경우에 계약보증금은 국고에 귀속한다.
2. 제청법원의 위헌제청이유 및 이해관계기관의 의견
가. 제청법원의 위헌제청이유
(1) 국가수입이 발생하는 요건과 절차가 개별법령에 마련되어 있는 경우 이에 따르지 않고 바로 국가수입의 확보를 주된 목적으로 할 수는 없다. 그런데 매수인의 계약보증금을 바로 국고에 귀속하는 경우 체납국세에 충당되지 못
할 뿐만 아니라 청산절차의 배분금액에도 포함되지 않게 되므로 이는 국세수입의 확보와 더불어 조세채무의 소멸을 목적으로 하는 국세징수법의 목적에 어긋나며 국세수입의 확보를 위한 적합한 수단이라고 볼 수도 없다.
(2) 국세징수법상 공매절차는 대상 재산이 체납자에게 귀속하고 있는 상태에서 국가가 강제징수권을 행사하는 것에 불과하므로 매수인과의 관계에서 매도인은 여전히 체납자이다. 그리고 세무서장으로 하여금 계약보증금을 받게 하고 매수인이 대금을 납부하지 않는 경우 이를 반환하지 않는 이유는 매수대금의 납부를 강제하여 공매절차를 신속하게 종결하고 매각결정이 취소되었을 경우 체납절차의 지연 또는 무산으로 인해 발생하는 비용 또는 손해에 충당하기 위한 것이다. 따라서 매수인의 계약보증금을 처음부터 국고에 귀속시켜 국가수입으로 하는 것은 공매제도의 취지 및 계약보증금의 성격에도 어긋난다.
(3) 만약 계약보증금만으로 체납세액 및 체납처분비를 충당하고도 남는다면 그 보증금을 체납국세에 우선 충당하는 경우 매각절차를 속행하지 않아도 체납국세를 우선 확보할 수 있으며, 조세채무의 소멸로 체납자는 압류재산을 잃지 않게 되고 근저당권자 또한, 압류재산에 설정된 담보권을 잃지 않게 된다. 따라서 이와 같은 경우에도 계약보증금을 별도로 국고에 귀속시키는 것은 체납자와 근저당권자의 재산권에 대한 최소 침해의 원칙에 어긋난다. 또한, 계약보증금의 액수가 체납국세 등에 충당하기에 부족하더라도 이로 인해 조세채무의 일부가 소멸되면 그만큼 매각대금배분의 단계에서 근저당권자에게 더 많은 돈이 배분되거나 잔여가 있는 경우 체납자에게 돌아가게 된다는 점에서도 계약보증금을 별도로 국고에 귀속시키는 것은 최소 침해의 원칙에 어긋난다.
나. 국세청장의 의견
(1) 민사집행법상의 경매절차와 국세징수법상의 공매절차에서 매수인이 대금을 납부하지 못하는 경우에 경매보증금을 반환하지 않도록 한 것은 사법상 계약에서의 위약벌과 유사한 것으로 국가기관이 공권력에 기초하여 채무자나 체납자의 재산을 매각&#183;배당하는 절차의 신속성을 도모하기 위한 것이다.
이 경우 매수인에게 반환하지 아니하는 계약보증금의 처리 방법에 관하여 우리 입법자는 민사집행법상 경매절차에서는 사적인 채권자의 신청으로 그 채권의 강제실현에 국가가 조력하는 절차인 점을 중시하여 배당재원에 포함시키도록 하는 반면, 국세징수법상 공매절차에서는 공적인 채권인 조세채권
의 강제실현을 위하여 국가기관이 스스로 진행하는 절차인 점을 중시하여 국고에 귀속시키도록 하였는바, 이러한 입법재량은 최대한 존중되어야 한다.
(2) 국세징수법상 공매절차는 과세관청에 자력집행권을 인정하여 체납자의 재산에 대한 매각을 능동적으로 개시하고 그 대금으로 조세채권에 충당함으로써 국가운영의 기본재원을 신속하고 효과적으로 확보하기 위한 절차로서, 사적 채권의 만족을 원하는 사인의 신청에 의하여 국가기관이 채무자의 재산에 대한 매각절차에 조력하기 위한 민사집행법상의 경매절차와 그 본질적인 목적이나 존재 이유가 다르다. 그러므로 이 사건 법률조항에 따라 체납자 등이 민사집행법상의 경매절차에서보다 상대적으로 불리하게 되는 것은 본질적으로 같지 않은 것을 다르게 취급한 결과로서 차별이 존재한다고 볼 수 없고, 차별이 존재한다 하더라도 합리적 이유가 있는 것이다.
(3) 경매절차에서 매수인의 채무불이행이라는 우연한 사정에 의하여 생긴 재원인 계약보증금이 배분재원에 포함되는 것은 단순한 이익 내지 재화 획득에 관한 기회에 불과할 뿐, 체납자와 근저당권자 등의 재산권으로 보장되는 것은 아니다. 한편, 체납세액에 대한 국가의 강제징수권은 헌법상 체납자가 마땅히 이행해야 했던 납세의무를 이행시키는 것이므로, 그로 인하여 체납자의 재산이 매각되는 불이익이 발생하더라도 그 재산권을 침해한다고 볼 수는 없다. 또한, 저당권과 저당목적물이 그대로 남아 있는 이상 의사에 반하는 시기에 투자한 돈의 회수를 강요당하는 사정만으로 근저당권자의 재산권이 침해된다고 볼 수도 없다.
(4) 이 사건 법률조항의 주된 목적은 단순한 국가수입의 확보가 아니라 체납자의 고유재산으로 납세의무의 신속한 이행을 강제하는 데에 있고, 계약보증금의 국고귀속으로 인한 국가수입의 증대는 이러한 목적을 달성하는 과정에서 발생한 부수적인 결과일 뿐이다. 이는 벌금형, 과징금, 과태료의 경우와 유사하다.
조세채무의 소멸을 통한 국세수입의 확보는 체납자의 고유재산에 의한 것을 전제로 하는 것이지 계약보증금의 몰취라는 제3자의 출연에 의한 사정까지 포함하는 것은 아니므로 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당하며 이를 위한 수단도 적합하다. 그리고 이 사건 법률조항으로 인하여 재산권을 제한받는 자는 체납자나 근저당권자가 아니라 계약보증금을 몰취 당하는 매수인이므로, 국가가 체납자나 근저당권자의 침해를 최소화하는 방법을 강구할 필요는 없다. 설사 몰취되는 계약보증금이 고액이라 하더라도, 그 보증금이 체납
자의 고유재산이 아닌 점에는 변함이 없으므로 계약보증금이 소액인 경우와 질적인 차이는 없다.
다. 한국자산관리공사 사장 및 기획재정부장관의 의견
국세청장의 의견과 대체로 같다.
3. 판  단
가. 계약보증금제도의 의의 및 이 사건의 쟁점
(1) 이 사건 법률조항은 국세징수법상 체납처분절차의 일환인 공매절차에서 매각결정을 받은 매수인이 대금의 납부기한까지 이를 납부하지 아니하여 매각결정이 취소되는 경우 그가 제공한 계약보증금을 반환하지 아니하고 국고에 귀속시키도록 하고 있다. 이는 매수인이 조달능력이 없는 고액으로 매각결정을 받는 등의 원인으로 인하여 지정된 기한 내에 대금납부의무를 이행하지 않음으로써 공매절차의 적정성과 신속성을 해치는 것을 방지하기 위한 것이다.
(2) 한편 국세징수법상 공매절차에서 매각결정을 받은 매수인이 대금을 납부하지 아니하여 매각결정이 취소되는 경우에는 재공매를 하게 되는데(국세징수법 제74조 제2항), 이 재공매의 결과 납부된 대금으로 체납처분비 및 체납세액에 충당하고 담보권자 등에게 배분하며(국세징수법 제80조 제1항 제3호, 제81조), 이때 전 매수인이 제공한 계약보증금은 별도로 국고에 귀속됨으로써 이와 같은 배분을 위한 재원에 포함되지 아니한다. 이는 국세징수법의 예에 따르는 지방세 및 다른 공과금의 징수절차에도 준용되어, 이 경우 매수인에게 반환되지 아니하는 계약보증금은 문제된 지방세나 공과금과는 무관하게 별도로 해당 지방자치단체 및 공과금 징수 기관의 수입에 귀속하게 된다.
반면 민사집행법상 경매절차에서는 매각결정을 받은 매수인이 기한 내에 대금을 납부하지 아니한 경우 그가 제공한 매수신청보증금을 반환하지 아니하지만(민사집행법 제138조 제4항), 이 사건 법률조항과 달리 그 보증금을 재매각 이후의 배당할 금액에 포함시켜(민사집행법 제147조 제1항 제5호) 우선순위에 따라 집행채권자 및 담보물권자 등에게 배당하고, 만약 남는 금액이 있을 경우에는 매각대상재산의 소유자에게 교부한다.
이와 같이 국가기관이 주도하여 진행하는 공매 또는 경매절차에서 매수인의 대금납부의무 불이행으로 인하여 그가 제공한 계약보증금 또는 매수신청보증금이 반환되지 아니하는 경우, 국세징수법상 공매절차에서는 배분재원의 축소로 인하여 대상재산의 소유자 및 담보권자가 민사집행법상 경매절차의
경우에 비하여 배당액 등 재산적 이익의 범위에 있어 불리하게 취급된다. 여기에서 이러한 절차상 규율의 차이가 헌법 제11조 제1항의 평등원칙에 위반되는지 여부가 문제된다.
나. 평등원칙 위반 여부
(1) 비교집단
국세징수법상 공매절차에서의 ‘체납자 또는 담보권자’와 민사집행법상 경매절차에서의 ‘집행채무자 또는 담보권자’는 각 절차를 개시하는 조세채권자 또는 집행채권자와 달리 수동적으로 절차상 이해관계를 가지게 되는 사람들로서, 자신의 선택권이 없는 상태에서 채무 소멸의 범위 및 배당액 등에 있어 법적으로 달리 취급되고 있으므로 양 집단 사이에 존재하는 절차상 규율 차이는 평등원칙 위반 여부의 문제가 된다.
(2) 심사기준
헌법재판소는 평등원칙 위반 여부를 심사함에 있어 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우(즉 헌법이 스스로 차별의 근거로 삼아서는 아니 되는 기준을 제시하거나 차별을 특별히 금지하고 있는 영역을 제시하고 있는 경우)와 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에는 엄격한 심사척도가 적용되어야 하고, 그렇지 않은 경우에는 완화된 심사척도에 의한다는 원칙을 적용하고 있다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마1144, 판례집 19-1, 335, 346 등 참조).
이 사건 법률조항으로 인한 차별은 공매대상재산의 소유자가 아닌 매수인이 제공한 계약보증금의 최종적 귀속 여하에 따라 배당재원의 형성이 달라지는 데에 따르는 재산적 이익 범위에 관한 차별로서, 헌법에서 특별히 평등을 요구하거나 관련 기본권의 중대한 제한이 문제되는 경우는 아니다. 또한, 채권실현을 위한 체납처분 또는 민사집행절차의 내용은 원칙적으로 광범위한 입법재량이 인정되는 절차법의 형성 영역에 있다. 따라서 이 사건에서의 평등심사는 비례심사가 아니라 자의금지원칙에 따른 완화된 심사척도에 의하여야 한다. 자의금지원칙에 따른 심사에서는 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하거나 본질적으로 다른 것을 동일하게 취급하고 있는지에 관련된 차별취급의 존재 여부와 이러한 차별취급을 정당화하는 객관적이고 합리적인 이유가 결여되어 이를 자의적인 것으로 볼 수 있는지 여부가 문제된다(헌재 2003. 1. 30. 2001헌바64, 판례집 15-1, 48, 59；헌재 2005. 12. 22. 2003헌가8, 판례집 17-2, 577, 612 등 참조).
(3) 판  단
가) 공매절차 및 계약보증금제도의 법적성격과 차별취급의 존재
국세징수법상 공매절차에서의 매각결정은 체납자와 최고가청약자인 매수인 사이에 매매계약이 성립하는 효과를 발생하고(국세징수법 기본통칙 75-0…2 참조), 매수인은 납부한 공매보증금을 매수대금에 충당할 수 있으며(국세징수법 기본통칙 65-0…1 참조), 매수인의 대금미납에 따른 매각결정의 취소는 매매의 해약의 의미를 가진다(국세징수법 제74조 제2항 참조). 한편 매수인의 대금지급의무 불이행과 무관한 사정으로서, 낙찰자가 결정되지 아니하여 매매계약 유사의 관계가 성립되지 않는 경우(국세징수법 기본통칙 65-0…2 참조) 및 매수인이 대금을 납부하기 전에 체납자가 체납세액 등을 완납하여 매각결정이 취소된 경우(국세징수법 제78조 제2항 전문 참조) 등에는 보증금이 반환된다.
이러한 관련규정의 체계 및 운영 형태에 비추어 볼 때, 국세징수법상 공매는 체납자와 매수인 사이의 사법상 매매계약을 체납처분청이 대행하는 성격을 가지며, 이 사건 법률조항이 정하는 계약보증금제도는 이러한 매매의 조건을 법정한 것으로서 일종의 위약금약정과 유사한 성격을 가진다. 이 경우 매수인은 매각결정 후 나머지 대금을 납부하지 않으면 계약보증금을 반환받지 못함을 전제로 이를 미리 납부하면서 공매절차에 참가하여 매각결정을 받고 체납처분청의 대행을 통해 체납자와 위약금 조건이 있는 매매계약을 맺은 것과 같으므로, 그가 대금지급의무 불이행으로 인하여 계약보증금을 반환받지 못하는 것은 이러한 조건에 따른 것으로서 정당화된다.
일반적으로 민사집행법상의 경매도 사법상 매매의 성격을 가지며 이 경우의 매수신청보증제도 역시 법정매각조건으로 설명되고 있는바, 매수인의 경솔한 입찰 등을 방지하여 절차의 적정하고 신속한 진행을 확보하고자 하는 입법목적 및 보증금의 대금에의 충당과 반환 여부에 대한 규율 형태 등에 비추어 이 사건 법률조항의 경우와 같이 사법상 위약금약정과 유사한 성격을 가진다. 이러한 점에서 국세징수법상 계약보증금제도는 민사집행법상 매수신청보증제도와 본질적으로 동일한 성격의 것이라고 볼 수 있다.
그런데 사법상 매매에서의 위약금약정의 경우 매수인의 채무불이행으로 인하여 그가 제공한 위약금이 몰취된다는 것은 당연히 그 금전이 매도인에게 귀속됨을 원칙으로 하며, 같은 취지로 민사집행법상의 매수신청보증금 역시 매수인의 대금미납으로 그에게 반환되지 아니하는 경우 매도인의 입장에 있
는 매각대상재산 소유자에 귀속됨을 전제로 배당재원에 포함되고 있다. 반면 이 사건 법률조항은 매수인이 제공한 위약금 성격의 이익인 계약보증금을 공매대상재산의 소유자인 체납자가 아닌 국고에 귀속시키고 있는바, 이는 본질적으로 동일한 성격의 것을 달리 취급하는 것으로서 이러한 차별취급에 합리적 이유가 있는지 여부가 문제된다.
나) 조세채권 등의 신속하고 적정한 실현과 차별취급의 합리성 여부
위와 같은 차별취급에 조세채권의 신속하고 적정한 실현이라는 국세징수법의 입법목적의 관점에서 합리적 이유가 있는지 여부를 살펴본다.
우선 계약보증금제도가 절차의 신속에 기여하는 측면은 일정한 경우 보증금을 반환하지 아니한다는 조건에 따라 매수인의 대금납부를 강제하는 데에 있는 것으로서 계약보증금의 최종적인 귀속 문제와는 무관하다. 또한, 계약보증금의 별도 국고 귀속에 따르는 재원의 축소로 인하여 절차 개시의 근거가 된 조세채권의 적정한 실현에는 오히려 장애가 생기며, 그 조세채권에 우선하는 담보권 등이 존재하는 경우에는 더욱 그러하다.
다만, 입법자가 조세를 통한 경제정의의 실현 등 여러 정책적 고려를 통하여 정당한 과세근거법률로 정한 개별 납세의무자의 구체적 조세 부담을 철저하게 관철하려면, 체납자 자신의 고유재산이 아닌 절차 진행 중 제3자가 제공한 재원으로는 체납세액에 충당하지 않을 필요가 있다고 볼 여지가 없지는 않다. 그런데 국세징수법은 기본적으로 정형화된 대량의 조세채권을 신속하고 능률적으로 실현하는 데에 목적이 있는 절차법이며, 원칙적으로 국세우선권 등 조세채권의 공익성 및 기타 정책적 필요를 반영한 실체법적인 내용은 국세기본법과 개별 세법들에서 정하고 있다. 나아가 국세나 지방세 등 조세채권 이외에 사회보험료, 부담금, 과징금, 환수금, 배상금, 과태료, 비용징수금, 사용료 등 개별법상 국세징수법의 예에 의하여 징수되는 수많은 채권들에 대하여 조세와 같은 정도의 우선권 인정 규정을 둔 경우는 오히려 드물고, 개별 법률에서 국세징수의 예에 의하도록 할 것인가는 당해 청구권의 공공성&#183;대량성&#183;집단성 등의 특수사정과 간이&#183;신속한 징수라는 기술적 합목적성을 고려하여 절차상 자력집행권을 인정할지 여부에 따라 결정되고 있다(헌재 2005. 12. 22. 2003헌가8, 판례집 17-2, 577, 599-600, 608-609 참조). 또한, 개별 법률에 따라 국세징수절차로 징수되는 채권들이 모두 조세와 같은 정도로 경제정의의 실현 등과 밀접한 관련이 있다고 볼 수도 없다. 따라서 기본적으로 위약금약정의 성격을 가지는 제도를 특별히 다르게 형성함으로써, 절차상 제3
자가 제공한 재원으로는 절대로 절차 개시의 근거가 된 채권을 만족시켜서는 아니 된다는 차별목적을 설정하는 것은 국세징수법이 행정상 강제징수에 관한 절차법으로서 우리 법체계에서 차지하는 위치에 부합하지 아니한다.
결국 이 사건 법률조항에 의하여 매수인에게 반환하지 아니하는 계약보증금을 국고에 귀속시킴에 따르는 차별취급은 조세채권의 신속하고 적정한 실현이라는 국세징수법의 입법목적에 비추어 보더라도 합리적인 이유가 없다.
다) 자력집행권 인정의 취지 및 사적(私的)인 거래 영역의 존중
국세징수법상 체납처분절차가 민사집행절차와 다른 점은 행정관청에 자력집행권을 인정한 점이며, 이는 대량적이고 정형화된 조세채권의 징수를 신속하고 능률적이며 확실하게 실현하기 위한 것이라고 설명된다. 이에 따라 국세징수법상 체납처분절차는 법원의 재판을 거치지 않고 행정처분의 형태로 진행되며, 원칙적으로 사법상 일반채권자의 배당요구를 전제하고 있지 않고, 민사집행법상 부동산 경매에서와 달리 배당에 있어서 압류우선주의를 취하고 있다.
그러나 금전채무의 불이행에 대하여 국가기관의 강제력을 동원하여 채무자의 일반재산을 압류하고 현금화하여 배당하는 기본적인 절차의 흐름은 체납처분절차도 민사집행절차와 다르지 않다. 특히 그 중 공매절차의 일차적인 목적은 대상재산의 교환가치 확보, 즉 현금화에 있고 우리 법질서에서 특정한 물건의 현금화는 매매계약이라는 사적인 거래 영역을 전제로 한다. 한편 1949. 12. 20. 법률 제82호로 제정된 구 국세징수법을 폐지하고 1961. 12. 8. 법률 제819호로 다시 제정된 우리 국세징수법은 민법 및 민사소송법과의 조화 및 국민의 재산권 보호를 그 기본정신의 하나로 하고 있음이 당시의 제정이유에도 언급되고 있다. 그러므로 사유재산제도의 보장, 사적자치의 원칙, 법치국가원리에 따른 과잉금지원칙 등의 정신에 비추어볼 때, 채권실현을 위하여 사적인 거래 영역에 부득이하게 국가기관의 강제력이 개입됨을 전제로 하는 체납처분절차 및 민사집행절차를 형성하는 경우 적어도 대상재산의 현금화 단계에서는 최대한 사적인 거래 영역을 존중하여야 할 것이다.
이러한 점을 고려할 때 조세채권의 자력집행권을 인정하는 취지는, 채권자의 입장에 있는 국가 등이 직접 절차를 개시할 수 있도록 하고 현금화된 대상재산의 교환가치에 의한 채권의 만족에 있어서 일정 정도 우선적 지위를 가지도록 한다는 데에 있을 뿐, 대상재산의 현금화 단계에서 절차 개시의 주체가 그 근거가 된 채권 및 절차비용 이외에 별도의 이익을 취득하도록 허용하
는 것은 아니라고 할 것이다. 결국 계약보증금의 별도 국고 귀속을 정하고 있는 이 사건 법률조항은 국가 등이 자력집행권을 남용하여 부당한 이익을 취하도록 하는 것으로서 체납처분절차의 형성에 요구되는 합리성이 결여되어 있는 것이다.
라) 소  결
따라서 이 사건 법률조항은 위약금약정의 성격을 가지는 매각의 법정조건으로서 민사집행법상 매수신청보증금과 본질적으로 동일한 성격을 가지는 국세징수법상 계약보증금을 절차상 달리 취급함으로써, 국세징수법상 공매절차에서의 체납자 및 담보권자를 민사집행법상 경매절차에서의 집행채무자 및 담보권자에 비하여 그 재산적 이익의 영역에서 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하고 있으므로 헌법상 평등원칙에 위반된다.
4. 헌법불합치결정
가. 이 사건 법률조항은 위에서 본 바와 같이 계약보증금의 최종적인 귀속이 국고로 정해진다는 점에서 평등원칙에 위반된다는 것이지, 위약금약정의 성격에 따라 대금납부의무 불이행 시 이를 매수인에게 반환하지 아니하는 법정조건을 정하는 점이 위헌이라는 것은 아니다. 또한, 이 사건 법률조항의 위헌성은 체납처분절차 중 대상재산의 현금화 단계인 배분재원 형성에서의 불합리한 차별로 인한 것이며, 현금화된 재산의 배분 단계에서 계약보증금을 절차 개시의 근거가 된 조세채권에 우선 충당할지, 아니면 민사집행절차와 같이 담보권자 등과의 우선순위에 따르도록 할지 여부는 체납처분절차를 형성하는 입법자의 재량 영역에 있다.
따라서 단순위헌결정을 선고하여 이 사건 법률조항이 무효가 되면 위약금약정의 성격을 가지는 매각의 법정조건으로서 일정액의 몰취 가능성을 전제로 매수인의 대금납부의무 이행을 강제하는 계약보증금제도의 내용 규정이 사라지고, 이 경우 대금 미납으로 인하여 매각결정이 취소되면 계약보증금을 매수인에게 반환할 수밖에 없게 된다. 또한, 이 사건 법률조항의 내용을 관념적으로 구분하여 그 중 계약보증금을 매수인에게 반환하지 아니하는 부분이 아니라, 최종적으로 국고에 귀속되는 부분에 대하여만 위헌결정을 선고한다 하더라도 매수인에게 반환되지 아니하는 계약보증금의 처리에 관한 규율에는 공백이 생기게 된다. 왜냐하면 배분재원에 관한 국세징수법 제80조 제1항에서는 계약보증금에 대하여 아무런 언급이 없으며, 이를 절차 개시의 근거가 된 조세채권에 우선 충당할지, 아니면 다른 담보권자 등과의 우선순위를 그대
로 적용하여 배분할지 여부는 입법정책의 문제로서 이 경우 곧바로 민사집행법을 유추적용할 수도 없기 때문이다.
나. 결국 이 사건 법률조항은 단일한 문언 속에 위헌 부분과 합헌 부분이 혼재되어 있으며, 계약보증금을 매수인에게 반환하지 아니하되 이를 국고에 귀속시키지 않는다는 전제하에 그 최종적인 배분의 순위를 정하는 것은 입법정책적으로 결정할 사항이라 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항에 대하여는 그 위헌성을 확인하되 형식적인 존속을 유지하면서 입법자로 하여금 일정한 기한까지 개선입법을 촉구하는 의미에서 헌법불합치결정을 하여야 할 것이다. 또한, 이때 별도의 국고 귀속을 방지한다는 의미에서 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 개선입법이 시행될 때까지 이 사건 법률조항의 적용을 중지하도록 하여야 한다.
이에 따라 계약보증금제도에 대한 근거조항인 국세징수법 제65조 제1항이 유효하게 존재하고 이 사건 법률조항 역시 형식적으로는 존속하므로 체납처분절차를 진행함에 있어 일단 매수인으로 하여금 계약보증금을 납부하도록 하고 그가 대금납부의무를 이행하지 아니하면 납부한 계약보증금은 반환되지 아니하게 된다. 그러나 이 사건 법률조항의 적용중지로 인하여 그 보증금의 최종적인 배분의 순위는 정해지지 않은 상태에 있으므로 개선입법의 시행 시까지 일시 보관금으로 보관한 상태에서 법률이 예정한 절차를 계속 진행시키되, 개선입법이 시행되면 그 내용에 따라 최종적 배분을 정하여야 할 것이다. 그리고 헌법재판소가 정하는 기한까지 입법자가 개선입법을 하지 아니하면 그 다음 날부터 이 사건 법률조항은 효력을 상실한다.
5. 결  론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 합치되지 아니하므로 헌법불합치결정을 선고하기로 하되, 이 사건 법률조항은 입법자가 2009. 12. 31.까지 개정하지 아니하면 2010. 1. 1.부터 그 효력을 상실하고, 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 입법자가 개정할 때까지 이 사건 법률조항의 적용을 중지하도록 하는 것이 상당하다고 인정되므로, 이에 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 조대현의 아래와 같은 일부위헌의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 조대현의 일부위헌의견
이 사건 법률조항 중 "국고에 귀속한다"는 부분은 계약보증금을 매수인에게 반환하지 아니한다는 뜻&lt;몰수부분&gt;과 그 계약보증금을 국고에 귀속시킨
다는 뜻&lt;국유화부분&gt;을 포함하는 것인데, 계약보증금의 몰수를 의미하는 부분은 위헌이라고 볼 수 없지만 그 국유화를 의미하는 부분은 헌법에 위반된다고 생각한다.
국세징수법의 체납처분절차에 의한 공매는 체납처분청이 소유자의 처분권을 대신 행사하는 것이고, 그 매각결정에 의하여 매각재산의 소유자와 매수인 사이에 매매계약관계가 형성된다. 체납처분절차에 의한 공매의 효과로서 매각재산의 대가로 취득한 매각대금은 매각재산의 소유자에게 귀속되는 것이지 체납처분청에게 귀속되는 것이 아니다. 체납처분청은 압류의 효과에 의하여 공매재산의 소유자에게 귀속되는 매각대금을 체납조세에 충당할 권한을 가질 뿐이다.
국세징수법 제65조는 공매의 경우에 필요하다고 인정하는 때에는 매수가격의 10% 이상을 보증금으로 받을 수 있도록 규정하고 있다. 이는 공매의 이행을 확보하기 위하여 민법 제398조 제4항과 같은 위약금의 약정을 공매의 조건으로 삼을 수 있도록 한 것이다. 체납처분절차에 의하여 공매재산을 매수한 자가 매수대금을 납부하지 않으면 공매로 인하여 부담하는 매수대금 납부의무를 불이행하는 셈이고 그로 인하여 체납처분절차의 목적(체납조세의 징수) 달성이 지체된다. 그래서 이 사건 법률조항은 그러한 경우에 매수인의 매수대금 납부의무 불이행에 대한 제재로서 계약보증금을 반환하지 않도록 한 것으로서 이러한 &lt;몰수부분&gt;은 공매의 이행을 확보하기 위한 계약보증금(위약금) 약정의 효과로서 헌법에 위반된다고 보기 어렵다.
그런데 이 사건 법률조항은 계약보증금을 매수인에게 반환하지 않는 데에서 더 나아가 그 계약보증금을 국고에 귀속시키고 있다.
계약보증금은 체납처분절차에 의한 공매대금의 일부로 납부된 것일 뿐만 아니라 공매의 위약금으로서 매수인이 위약할 경우에는 매도인(공매재산의 소유자)에게 귀속되는 것이므로, 매수인의 채무불이행으로 인하여 매각결정이 취소되고 보증금이 몰수된 경우에는 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 "매각대금"에 해당된다고 봄이 상당하다. 따라서 이는 공매대금의 일부로서 국세징수법 제80조 제1항의 배분금전에 포함되어 국세징수법 제81조에 따라 공매절차비용과 체납세액 및 담보채권의 변제에 충당되어야 한다.
이처럼 몰수된 계약보증금은 공매재산의 소유자에게 귀속되어야 하는 것이고, 이를 국고에 귀속시킬 아무런 이유가 없다. 매수인이 공매대금 납부의무를 불이행하여 체납조세의 징수가 지연된다고 하더라도, 그 지연에 따른 손해
를 가산금 등으로 추가 징수하는 것이므로, 조세징수의 지연을 이유로 계약보증금을 국고에 귀속시킬 수는 없는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항 중 몰수된 계약보증금을 국유화시키는 부분은 공매재산의 소유자에게 귀속될 계약보증금을 아무런 이유도 없이 국고에 귀속시키는 것이어서 공매재산 소유자의 재산권을 침해하는 것이라고 하지 않을 수 없다.
따라서 이 사건 법률조항 중 몰수된 계약보증금을 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 매각대금에 포함시키지 않고 국고에 귀속시키도록 규정한 부분은 정당한 사유 없이 매각재산 소유자의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다. 그러나 이 사건 법률조항 중 계약보증금을 매수인에게 반환하지 않도록 하는 부분은 위헌성이 없으므로 그 부분에 대해서는 위헌을 선언할 수 없다. 다수의견과 같이 몰수부분과 국유화 부분을 포함하여 이 사건 법률조항 전부에 대하여 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하고 그 적용을 중지시키는 것은 위헌성이 없는 부분에 대하여도 위헌을 선언하고 적용을 중지시키는 것이어서 위헌심판권의 한계를 넘는 것이다. 또한, 이 사건 법률조항 중 국유화 부분이 실효되는 경우에 몰수되는 계약보증금이 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 매각대금에 해당된다고 보면 법적 규율에 공백이 생길 염려도 없다.
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seriesInfo: 1
pages: 1~22
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 헌법불합치
rstaDate: 20090430
eventType: 헌가