item: panreType: 판례집
eventNo: 2007헌가18
eventNm: 산업안전보건법 제15조의2 제1항 제4호 위헌제청
panreTitle: 산업안전보건법 제15조의2 제1항 제4호 위헌제청

panreInfo: (2009. 5. 28. 2007헌가18 전원재판부)

textOfDecision: 구 산업안전보건법(2006. 3. 24. 법률 제7920호로 개정되기 전의 것) 제43조 제9항 중 제15조의2 제1항 제4호 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
eventSummary: (1) 제청신청인은 전국 각 지역에 지부 및 산업안전보건법에 의한 건강관리사업을영위하기 위한 산업안전보건센터를 설치·운영하고 있는바, 제청신청인의 서울지부,대전ㆍ충남지부, 경북산업보건센터, 대구산업보건센터는 각 관할 지방노동청장으로부터 산업안전보건법상 특수건강진단기관 지정을 받아 그 업무를 하여왔다.
(2) 각 관할 지방노동청장은 2006. 9.경부터 같은 해 12.경까지 사이에 제청신청인의 서울지부, 대전ㆍ충남지부, 경북산업보건센터, 대구산업보건센터에 대한 특수건강진단기관 업무실태 등 점검을 실시하여 산업안전보건법령 위반사항을 적발하고, 구산업안전보건법(2006. 3. 24. 법률 제7920호로 개정되기 전의 것) 제43조 제9항, 제15조의2 제1항 제4호, 구 산업안전보건법 시행령(2006. 9. 22. 대통령령 제19691호로 개정되기 전의 것) 제32조의7 제1호ㆍ제4호ㆍ제5호ㆍ제7호를 적용하여, 위 각 지부 및보건센터에 대하여 1월 내지 3월 간 특수건강진단기관의 업무를 정지하는 처분을 하였다(이하‘이 사건 각 처분’이라 한다).
(3) 이에 제청신청인은 2007. 3. 19. 서울행정법원에 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 소를 제기한 후(2007구합11702), 위 소송 계속중 2007. 3. 20. 이 사건 각 처분의 근거법률인 위 구 산업안전보건법 제15조의2 제1항 제4호가 헌법 제75조에 위반되어위헌이라고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였고, 위 법원은 2007. 7. 31. 이를받아들여 위헌법률심판제청결정을 하였다.

abjObt: 구 산업안전보건법(2006. 3. 24. 법률 제7920호로 개정되기 전의 것) 제43조
(건강진단)⑨제15조의2의 규정은 제3항의 규정에 의한 건강진단기관에 관하여 이를 준용한다. 이 경우“안전관리대행기관”은 이를“건강진단기관”으로 본다.
제15조의2(지정의 취소 등)①노동부장관은 안전관리대행기관이 다음 각 호의 1에해당하는 때에는 그 지정을 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 그 업무의 정지를명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 때에는 그 지정을 취소하여야 한다.
1.사위 기타 부정한 방법으로 지정을 받은 때
2. 지정요건에 미달하게 된 때
3.지정받은 사항에 위반하여 업무를 행한 때
4.기타 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때

relatedProvision: 제청법원은 제15조의2 제1항 제4호에 대하여 위헌법률심판 제청을 하였으나, 당해사건에 적용되는 것은 이 사건 법률 제43조 제9항에서 준용되는 제15조의2 제1항 제4호에 한정된다.
따라서 이 사건의 심판대상은 구 산업안전보건법(2006. 3. 24. 법률 제7920호로 개정되기 전의 것, 이하‘이 사건 법률’이라 한다) 제43조 제9항 중 제15조의2 제1항 제4호 부분(이하‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며 그 내용 및 관련규정은다음과 같다.

[별지]기재와 같다.
2. 위헌제청이유의 요지 및 관계기관의 의견
가. 위헌제청이유의 요지
특수건강진단기관의 직업수행의 자유를 제한하는 지정취소 또는 업무정지 처분의요건이 되는 사유에 관하여, 국회는 근로자들의 정당한 건강진단수진권의 보호, 재정의 보호 및 건강진단 질서의 확립이라는 공공복리 내지 질서유지의 필요와 그 지정취소 또는 업무정지로 인하여 의료기관 등이 입게 될 불이익 등을 비교형량하여일반 국민이 그 기준을 대강이라도 예측할 수 있도록 법률로 명확히 정하여야 하고,하위 법령에 위임하는 경우에도 그 구체적인 범위를 정하여야 한다.
그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 지정취소 및 업무정지 처분사유로서의‘부당행위’유형에 관하여 대강이라도 예측할 수 있도록 규정하지 아니한 채 대통령령에포괄적으로 백지위임하고 있으므로, 이는 헌법상 위임입법의 한계를 일탈한 것으로서헌법 제75조에 위반된 것이 아닌가 하는 강한 의심을 하게 한다.
나. 노동부장관의 의견요지
특수건강진단기관을 별도로 지정하는 것은 특정한 유해업무에 종사하는 근로자에대하여 당해 업무의 특성상 질병이 발생하거나 건강이 악화될 가능성을 조기에 발견하여 치료하고 사업주로 하여금 적절한 작업환경관리와 근로자의 건강관리를 할 수있는 정보를 제공할 수 있도록 일정한 인력, 시설 및
장비 등을 갖춘 기관으로 하여금 관련법령에서 정해진 검사항목과 실시방법에 따라 건강진단을 실시하도록 하기 위한 것이다(이 사건 법률 제43조 제8항, 시행규칙제98조, 제98조의3, 제100조 및 제102조 등). 이와 같은 제도의 취지를 고려한다면 특수건강진단기관으로 지정된 기관이 더 이상 당해 지정 목적을 수행할 수 없게 되었다거나, 그 지정 목적에 부합하지 않는 행위 등을 하였을 때 등이 지정취소 내지는 업무정지의 사유로 정하여 질 수 있음이 어렵지 않게 예측될 수 있다 할 것이므로, 이사건 법률조항이 포괄위임금지원칙에 위배되어 위헌이라 할 수 없다.

judgement: 이 사건 각 처분은 법 시행령 제32조의7에 기초한 것이고 위 조항은 상위법인 이 사건 법률조항에 근거한 것이며 이 사건 법률조항의 위헌 여부는 이 사건 각 처분의 효력 유무에 대하여 전제가 되므로, 이 사건은 제청법원이 당해 사건에서 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 따라 다른 판단을 하게 되는 경우에 해당된다.
따라서 이 사건은 헌법재판소법 제41조 제1항 소정의 재판의 전제성 요건을 갖추었다.

가. 이 사건 법률조항의 입법취지 및 연혁
(1) 입법취지
1981. 12. 31.에 제정된 산업안전보건법은 헌법 제32조, 특히 제3항의“근로조건의기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다.”는 규정에 근거하여 근로조건의본질적인 요소이자 인간 존엄성 보장의 핵심이라 할 수 있는 개별 근로자의 생명·건강, 근로능력의 유지·증진 등을 실현하기 위한 법률이다. 산업안전보건법 제1조는“산업안전·보건에 관한 기준을 확립하고 그 책임소재를 명확하게 하여 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 근로자의 안전과 보건을 유지·증진함을 목적으로 한다.”라고 규정하여 그 입법취지를 밝히고, 작업환경으로부터 있을수 있는 근로자의 안전과 건강을 보호하기 위한 정부의 책무와 각종 사업주의 의무등을 규정하는 한편, 그러한 의무들을 수행하기 위한 기준들을 마련하고 있다.
이 사건 법률 제43조의 근로자 건강진단제도는 사업주로 하여금 그 소속 근로자들에 대하여 건강진단을 실시하도록 의무화하고 있는바, 그 중 특수건강진단제도는 인체에 해로운 화학물질이나, 소음 등 물리적 인자, 분진 등의
유해물질에 노출되는 근로자를 대상으로 하여 근로자의 질병을 조기에 발견하여치료하거나 질병으로 발전하기 전에 필요한 조치를 취하여 질병을 사전에 예방하고자 실시하는 제도이다.
그런데 특수건강진단은 그 결과에 따라 근로자의 건강관리를 위해 사업주에게 사후관리조치 의무가 부과되는 등 규제적인 성격이 있어, 영리를 목적으로 하거나 일정한 요건을 갖추지 아니한 자가 실시하는 경우 사업주와의 담합 등을 통해 결과가 왜곡되거나 또는 직업병 진단능력의 부족으로 부실한 검진이 행하여짐으로써 근로자가적절한 보건상의 조치를 받을 기회를 상실하게 되는 등의 부작용을 초래하여 근로자의 건강과 생명에 악영향을 미칠 우려가 크다.
따라서 이 사건 법률은 작업장에서 위험에 노출되는 특수건강진단 대상 근로자의건강보호를 위하여 특수건강진단 대상, 검사항목, 주기 및 실시방법이나, 특수건강진단기관의 자격요건이나 그 관리를 엄격히 규정하고 있다. 특수건강진단기관으로의 지정을 받기 위하여는 의료법에 의한 의료기관으로서 특수건강진단에 필요한 일련의인력·시설·장비 등 자격요건을 갖추고 노동부장관에게 사업계획의 타당성 여부를심사받은 후 지정을 받아야 한다(제43조 제8항).
또한, 이 사건 법률은 노동부장관으로부터 지정을 받은 각 특수건강진단기관이 관련규정을 준수하여 특수건강진단 업무를 수행하도록 하고, 제15조의2 제1항 각 호의1에 위배하여 특수건강진단업무를 실시한 기관에 대해서 노동부장관이 당해 지정을취소하거나 6월 이내의 범위를 정하여 업무정지 처분을 할 수 있도록 규정하고 있다(제43조 제9항).
(2) 연  혁
특수건강진단기관에 대한 행정처분(지정취소 또는 업무정지처분)의 사유로는 1981.12. 31. 법률 제3532호로 제정된 산업안전보건법 제32조 제6항에 근거하여 시행규칙(노동부령)에서 지정 기준에 미달하거나 건강진단실시방법이 부적합한 때가 지정취소 사유로 규정되었다가, 1990년경에 건강진단개인표 허위작성, 불공정한 검진비용징수 등이 취소사유로 보완되고, 1994년경 정도관리에 관하여 업무정지를 할 수 있는규정이 마련된 후, 1995년경에는 허위 기타 부정한 방법으로 지정받은 때 및 무자격자가 건강진단을 실시한 때가 추가되었다.
2000. 1. 17.에는 이 사건 법률 제43조 제8항(법률 제6104호)에서 법 제15조
의2의 규정을 준용토록 함으로써 특수건강진단기관의 지정취소 등에 관한 근거규정을 개정하여, 시행규칙에 두고 있던 허위지정 등 기존의 처분사유 중 일부는 이 사건 법률 제15조의2 제1항의 제1호 내지 제3호에 규정하는 한편 제4호에서 나머지 행정처분 사유를 대통령령으로 위임하였고, 2003. 6. 30.에 시행령을 개정하여 건강진단비용 경감 등 유인행위, 허위판정, 지정기준 미달자 업무수행 및 건강진단 실시 거부등을 행정처분 사유에 추가하였으며, 이후 2006. 9. 22. 대통령령 제19691호로 자구가일부 개정되어 지금까지 운영되어 오고 있다.
이 사건 법률 제15조의2는 원래 안전관리대행기관에 대한 지정취소 등을 규율하는조항이나, 보건관리대행기관(제16조 제3항), 지정교육기관(제31조 제6항), 지정측정기관(제42조 제8항), 교육기관(제47조 제4항), 안전·보건진단기관(제49조 제4항) 등 여러 종류의 기관들에 준용되고 있다.
나. 포괄위임입법금지원칙 위배 여부
(1) 이 사건의 쟁점
이 사건 법률조항은 건강진단기관이‘기타 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때’노동부장관은 그 지정을 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 그 업무의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 이와 같이 지정취소 또는 업무정지 처분을 할수 있는 사유를‘기타 대통령령이 정하는 사유’라고만 하여 하위법령에 위임한 것이위임입법의 한계를 일탈한 것은 아닌지 여부가 문제된다.
(2) 일반론
현대국가에 있어 국민의 권리ㆍ의무에 관한 것이라 하여 모든 사항을 국회에서 제정한 법률만으로 규정하는 것은 불가능하다. 현대 행정 영역이 복잡ㆍ다기하고 상황의 변화에 따라 다양한 방식으로 적절히 대처할 필요성이 요구되는 반면, 국회의 기술적ㆍ전문적 능력이나 시간적 적응능력에는 한계가 있기 때문이다. 이에 따라 헌법은 제75조에서 대통령이 법률에 의하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수있다고 규정하여 위임입법의 근거를 마련하고 있으나, 동시에 대통령령은 법률에서구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여만 발할 수 있다고 한정함으로써위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다.
그런데 헌법에 의하여 위임입법이 용인되는 한계인‘법률에서 구체적으로 범위를정하여 위임받은 사항'이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될
내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을의미한다.
이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다. 위임입법의 위와 같은 구체성, 명확성의 요구 정도는 각종 법률이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성질에 따라 달라질 것이지만, 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성, 명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는반면, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성, 명확성의 요건이 완화된다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1등, 판례집 7-2, 562, 591；헌재 1999. 1. 28. 97헌가8, 판례집 11-1, 1, 8 등 참조).
위임조항에서 위임의 구체적 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임 범위나 한계를객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 일반적으로 포괄적인 백지위임에 해당한다고는 볼 수 없다.
한편, 위임의 구체성, 개별성은 법률 자체를 기준으로 하며, 시행령의 내용을 보고사후적으로 법률의 해당 위임조항의 불명확성을 따질 수는 없다. 그러므로 아무리 시행령이 구체적, 개별적으로 명확하게 규정되어 있다고 하더라도, 모법이 불명확하다면 위임입법의 한계를 초과한 것으로 된다. 헌법재판소도 위임입법의 허용 한계는 법률에 의한 수권에 의거한 명령의 내용이 어떠한 것이 될 수 있을 것인가를 법규명령에 의하여가 아니라 그보다 먼저 그 수권법률의 내용으로부터 예견 가능하여야 하는것을 의미하는 것이라고 판시한 바 있다(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365,379-380 참조).
(3) 포괄위임입법금지원칙 위배 여부
이 사건 법률은 급변하는 산업사회의 작업장 설비 및 작업장 종사자 등의 산업안전ㆍ보건에 관한 기준을 정하고 있는 법률로서, 시대상황에 따라 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상되는 등 사회적ㆍ경제적 여건에 따라 적절히 대처할 필요가 있고, 국회의 기술적ㆍ전문적 능력이나 시간적 적응능력에는 한계가 있기 때문에 세부적인사항을 법률에서 구체적으로 규정하는 데 입법
기술상 어려움이 있다. 특히 당해 사건에서 문제된 특수건강진단기관의 지정취소·업무정지 사유는 작업장에서 위험에 노출되는 근로자를 대상으로 하는 특수건강진단대상, 검사항목, 주기 및 실시방법에 관한 준수사항도 규율하는 것이어서 그 세부적인 내용을 법률에서 정하기는 어려우므로 위임의 필요성이 인정된다.
다음으로, 이 사건 법률 제15조의2 제1항은 제1호에서 제3호까지 지정의 취소 또는업무정지 사유를 나열하고 제4호에서“기타 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때”를 들고 있으므로, 법은 지정의 취소 또는 업무정지 사유에 관하여 아무런 기준을 제시하지 아니한 채 대통령령에 백지위임하였다고 볼 수 없다. 즉 이 사건 법률조항을‘사위 기타 부정한 방법으로 지정을 받은 때, 지정요건에 미달하게 된 때, 지정받은사항에 위반하여 업무를 행한 때, 기타 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때’라고변형시켜 살펴볼 수 있고, 이 경우 기타 대통령령에 정해질 사유는 부정 지정, 지정기준 미달, 지정사항 위반에 준하는 것이라 예측할 수 있다.
또한, 이 사건 법률조항의 경우 당해 특수건강진단기관을 둔 제도의 취지를 고려한다면, 대통령령에 정해질 내용을 예측해 내는 것이 어려운 것이라 할 수 없다. 즉특수건강진단기관을 별도로 지정하는 취지는 특정한 유해업무에 종사하는 근로자에대하여 당해 업무의 특성상 질병이 발생하거나 건강이 악화될 가능성을 조기에 발견하여 치료하고 사업주로 하여금 적절한 작업환경관리와 근로자의 건강관리를 할수 있는 정보를 제공할 수 있도록 일정한 인력, 시설 및 장비 등을 갖춘 기관으로하여금 관련 법령에서 정해진 검사항목과 실시방법에 따라 건강진단을 실시하도록하기 위한 것이다. 따라서 특수건강진단기관으로 지정된 기관이 더 이상 당해 지정목적을 수행할 수 없게 되었다거나 또는 그 지정 목적에 부합하지 않는 행위 등을하였을 때 등이 지정취소 내지 업무정지의 사유로 정하여질 수 있음을 어렵지 않게예측할 수 있다.
덧붙여 이 사건 법률조항의 적용대상은 일반 국민이 아니라 법에 의해 특수건강진단업무를 수행하기 위해 지정받은 기관들로서 법의 목적이나 특수건강진단과 관련된규정들을 전문적으로 이해하고 있을 것이므로 예측가능성이 더 크다고 볼 것이다.
한편, 이 사건 법률조항의 위임에 따른 시행령 제32조의7 제7호는“기타 법 또는법에 의한 명령에 위반한 때”를 지정취소 등의 사유로 나열하고 있어,
위 시행령 조항이 이 사건 법률조항의 위임범위 안에 들 것인가 하는 점에 대하여논란이 있을 수 있으나, 위 시행령 조항이 위임입법의 한계를 일탈하여 위법하다고하여 이 사건 법률조항이 위헌으로 되는 것은 아니므로(헌재 2006. 11. 30. 2004헌바18등, 판례집 18-2, 445, 458 참조), 위 시행령 조항의 위법 문제와 이 사건 법률조항의 위헌 문제는 서로 무관하다 할 것이다.

conclusion: 결국, 이 사건 법률조항은 그 위임의 필요성이 인정되고 대통령령에 정해질 내용에관하여 그 대강을 충분히 예측할 수 있다고 할 것이므로 위임입법의 한계를 벗어난것이라 할 수 없다.

그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다.이 결정은 재판관 김종대, 재판관 목영준의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
otherOpinions: 6. 재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견
우리는 이 사건 법률조항이 포괄위임입법금지원칙에 반하여 헌법에 위배된다고 판단하므로 다음과 같이 반대의견을 개진한다.
가. 특수건강진단기관의 지정을 받은 의료기관이 이후에 지정취소 혹은 업무정지처분을 받게 되면 산업안전보건법에 의한 특수건강진단 등을 하지 못하게 됨으로써그 운영에 큰 지장을 초래하게 된다. 그러므로 이러한 처분은 특수건강진단기관 지정을 받은 의료기관에게 불이익을 주는 제재적 처분이다.
그런데 이 사건 법률조항은 바로 이와 같은 제재적 처분인 특수건강진단기관의 지정취소·업무정지의 사유 내지 요건을 규정한 것으로서, 처벌법규나 조세법규와 같이국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규이므로, 하위 법령에 위임할 경우 그 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다(헌재 2005. 7. 21.2004헌가30, 판례집 17-2, 1, 11 참조).
나. 구 산업안전보건법 제15조의2(지정의 취소 등) 제1항은, 특수건강진단기관의 지정취소·업무정지의 사유를 제1호 내지 제3호에서 정한 외에 이 사건 법률조항인 제4호에서“기타 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때”를 추가하고 있는바, 과연 위제1호 내지 제3호 외에 따로 제4호를 두어 지정취소ㆍ업무정지의 사유를 대통령령에위임할 입법기술상의 필요성이 있는지부
터가 의심스럽다.
(1) 특수건강진단제도의 취지에 비추어 노동부장관의 지정을 받은 특수건강진단기관만이 관련규정을 준수하여 특수건강진단 업무를 수행하도록 하고, 이에 대한 행정청의 감독의 필요성이 있다는 점은 인정된다.
그러나 그러한 감독상 필요한 규율 사항이 있다면 이를 특수건강진단기관 지정 시에 미리 정해둔 다음 그러한 사항을 위반하였을 경우 이를 그 지정받은 사항 위반(법제15조의2 제1항 제3호)으로 처리해 처분하면 될 것이므로, 별도의 포괄적 사유를 허용할 목적이 아니라면,“기타 대통령령이 정하는 사유”를 독립적으로 묶어 이를 하위법령에 위임할 필요성이 있다고 보이지는 않는다.
(2) 또한, 위 제4호를 둔 것이 급변하는 사회ㆍ경제적 여건에 적절히 대처할 필요성및 입법기술적인 이유 때문이라고 하나, 지금까지 이 사건 법률조항에 대한 하위법령의 개정 연혁을 살펴보면, 5-8년에 한 번씩 개정이 이루어졌을 뿐이어서 특수진단기관의 지정취소·업무정지의 사유가 수시로 변화되어 사회적·경제적 요건에 따라 적절히 대처할 필요성이 있었다고 보기는 어렵다. 뿐만 아니라 제4호에서 규정하고 있는 구체적인 사유의 내용이 국회의 기술적·전문적 능력이 따라가지 못하거나 미리확정해 두는 것이 곤란할 정도의 기술적·전문적 내용이라고 보기도 어렵다.
다. 다음으로 위 법률 제15조의2 제1항은 제1호에서 제3호까지 지정의 취소 또는업무정지 사유를 나열하고 제4호에서“기타 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때”를 드는 규정형식을 취하고 있는데, 이와 같이 법률에서 먼저 기본적 처분의 기준을제시하고 나중에 기타 사유를 대통령령에서 보충적으로 정하도록 하는 규정형식이포괄위임으로 평가되지 않기 위해서는 앞에 규정된 법률상의 사유들로부터 뒤의 시행령에서 정해질 사유들이 충분히 예측될 수 있어야 하지 전혀 다른 차원의 처분 기준이 대통령령에 의해 새롭게 창설되어서는 안 된다 할 것이다.
그런데 제15조의2 제1항 제1호 내지 제3호는“1.사위 기타 부정한 방법으로 지정을 받은 때, 2. 지정요건에 미달하게 된 때, 3. 지정받은 사항에 위반하여 업무를 행한때”라고 규정하여, 건강진단기관으로 지정받는 과정 자체에 하자가 있거나 지정요건및 지정조건 자체를 위반한 경우로 한정함으로써 처분의 요건을 지정행위와 관련시켜 규율하고 있다. 따라서 위 제4호의 위임에 의한 시행령상의 사유도‘지정’행위와관련된 기타 보충적 사유에 그쳐야 한
다. 그런데도 불구하고 실제로 위 제4호에 의해 제정된 대통령령인 이 사건 구 산업안전보건법시행령 제32조의7 각 호의 사유는‘지정’자체와는 관련이 없는 건강진단기관이 건강진단 업무를 수행하면서 행할 수 있는 부당행위의 일반적 유형을 규정하고 있는바, 이는 이 사건 법률조항이 구체적ㆍ명확성 요건을 갖추지 못한 나머지대통령령에 임의로 처분의 사유를 창설할 수 있도록 포괄위임을 허용했기 때문이다.
라. 또한, 위 제4호에 따라 대통령령에 의해 보충적으로 정해지는‘기타 사유’는 법체계적으로 어디까지나 예외적인 것이므로 양적으로도 위 제1호 내지 제3호의 주된사유들에 비해 적어야 할 것이다. 그런데 당해 사건을 포함하여 거의 대부분의 업무정지 처분이 위 제4호를 근거로 행해지고 있는데, 이는 특수건강진단기관의 지정취소ㆍ업무정지 처분의 대부분이 실제로는 법률이 아닌 하위법령에 의하여 이루어지고있음을 말해주는 것이다. 이같이 국민의 기본권을 제한하는 근거가 원칙적으로 법률에 의해 정해지지 않고 예외적이어야 하는 대통령령 내지 노동부령에 의해 정해짐으로써 원칙과 예외가 뒤바뀌게 된 위헌적인 상태는 모두 법률에서 하위법령에 포괄적으로 위임함으로써 초래된 것이다.
마. 국민의 기본권은 원칙적으로 법률에 의해서만 제한 가능하고 부득이 이를 시행령에 위임할 경우라도 입법상의 필요성이 있고 포괄위임이 되지 않도록 구체적이고명확하게 위임해야 하는데, 이 사건 법률조항은 입법상의 필요성도 없고 구체성과 명확성도 갖추지 아니한 채 시행령에 포괄위임함으로써 결국 행정기관이 법률적인 명확한 근거도 없이 자의로 국민의 기본권을 제한할 수 있도록 허용하는 것과 마찬가지라 할 것이므로, 포괄위임입법금지원칙에 반하여 헌법에 위배된다고 할 것이다.
재판관  이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기이동흡 목영준 송두환
[별지]관련조항
구 산업안전보건법 제43조(건강진단)①사업주는 근로자의 건강보호ㆍ유지를 위하여 근로자에 대한 건강진단을 실시하여야 한다. 이 경우 근로자대표의 요구가 있을때에는 건강진단에 근로자대표를 입회시켜야 한다.
②노동부장관은 근로자의 건강을 보호하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 사업주에 대하여 특정 근로자에 대한 임시건강진단의 실시 기타 필요한 사항을 명할 수있다.
③근로자는 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 사업주가 실시하는 건강진단을 받아야 한다. 다만, 사업주가 지정한 의사ㆍ치과의사 또는 건강진단기관(이하“건강진단기관 등”이라 한다)의 건강진단을 희망하지 아니하는 경우에는 다른 건강진단기관 등으로부터 이에 상응하는 건강진단을 받아 그 결과를 증명하는 서류를 사업주에게 제출할 수 있다.
⑨생략
구 산업안전보건법 시행령(2006. 9. 22. 대통령령 제19691호로 개정되기 전의 것)제32조의7(건강진단기관의 지정취소 등의 사유) 법 제43조 제9항에 의하여 준용되는법 제15조의2 제1항 제4호에서“대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때”라 함은 다음각 호의 1에 해당하는 때를 말한다.
1.건강진단 시 노동부령이 정한 검사항목을 누락시키거나 검사방법 및 실시절차를 준수하지 아니한 때
2.노동부령이 정하는 건강진단의 검진비용을 경감하는 등의 방법으로 건강진단을 유인하거나 건강진단의 검진비용을 부당하게 징수한 때
3.노동부령이 정하는 건강진단기관의 정도관리에 불합격한 때
4.건강진단 실시결과를 허위로 판정하거나 노동부령이 정하는 건강진단 개인표를 허위로 작성한 때
5.무자격자 또는 노동부령이 정하는 건강진단기관의 지정기준에 미달하는 자가 건강진단을 실시한 때
6.정당한 사유 없이 건강진단의 실시를 거부하거나 중단한 때
7.기타 법 또는 법에 의한 명령에 위반한 때
구 산업안전보건법 시행규칙 제143조의2(지정취소ㆍ업무정지 등의 기준)①법 제63조의2 제2항의 규정에 의한 지정 등의 취소 또는 업무 등의 정지기준은[별표 20]과 같다.
②노동부장관 또는 지방노동관서의 장은 제1항의 기준에 의하여 행정처분을 함에있어서는 처분의 상대방의 고의ㆍ과실 여부 기타 정상을 참작하여 행정처분을 감경또는 가중할 수 있다.
[별표 20]행정처분기준 (제143조의2 관련)
1. 일반기준
가. 위반행위가 2가지 이상인 때에는 그 중 중한 처분기준에 의하며, 그에 대한 처분기준이 같은 업무중지인 경우에는 중한 처분기준에 나머지 각각의 처분기준의 2분의 1을 더하여 처분한다.
마. 위반사항이 위반자의 지부에 국한되어 있고, 당해 지부에 대해서만 처분함이적합하다고 인정되는 경우에는 당해 지부에 대해서만 처분(지정 등의 일부 취소, 일부 업무정지)할 수 있다.
2. 개별기준
위반사항행정처분기준1차 위반2차 위반3차 위반8. 건강진단기관(법 제43조 관련)다. 지정받은 사항에 위반하여 건강진단업무를 행한 때업무정지1월업무정지3월업무정지6월사. 건강진단개인표를 허위로 작성하거나 건강진단 실시결과를 허위로 판정한 때(1) 건강진단개인표를 허위로 작성한 때업무정지6월지정취소(2) 건강진단 실시결과를 허위로 작성한 때지정취소아. 무면허자 또는 지정기준에 미달하는 자로 하여금 건강진단업무를 행한 때(2) 지정기준에 미달하는 의사로 하여금건강진단업무를 행한 때업무정지3월업무정지6월지정취소
pansiMatt: 노동부장관이 건강진단기관에 대하여 지정을 취소하거나 업무의 정지를 명할 수 있는 사유를 “기타 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때”라고 대통령령에 위임한 구 산업안전보건법(2006. 3. 24. 법률 제7920호로 개정되기 전의 것) 제43조 제9항 중 제15조의2 제1항 제4호 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
decisionGst: 특수건강진단기관의 지정취소·업무정지 사유는 작업장에서 위험에 노출되는 근로자를 대상으로 하는 특수건강진단 대상, 검사항목, 주기 및 실시방법에 관한 준수 사항을 규율하는 것으로서 사회적ㆍ경제적 여건에 따라 적절히 대처할 필요가 있으며, 국회의 기술적ㆍ전문적 능력이나 시간적 적응능력에는 한계가 있기 때문에 세부적인 사항을 법률에서 구체적으로 규정하는데 입법기술상 어려움이 있어 위임의 필요성이 인정된다.
또한 산업안전보건법 제15조의2 제1항의 규정체계를 보면 기타 대통령령에 정해질 사유는 제1호 내지 제3호에 규정된 부정 지정, 지정기준 미달, 지정사항 위반에 준하는 것이라 예측할 수 있고, 특수건강진단기관을 둔 제도의 취지를 고려한다면, 특수건강진단기관으로 지정된 기관이 더 이상 당해 지정 목적을 수행할 수 없게 되었다거나 또는 그 지정 목적에 부합하지 않는 행위 등을 하였을 때 등이 지정취소 내지는 업무정지의 사유로 정하여질 수 있음을 어렵지 않게 예측할 수 있다. 그러므로 이 사건 법률조항은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다.
재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견
이 사건 법률조항은 입법상의 필요성도 없고 구체성과 명확성도 갖추
지 아니한 채 시행령에 포괄위임함으로써 결국 행정기관이 법률적인 명확한 근거도 없이 자의로 국민의 기본권을 제한할 수 있도록 허용하는 것과 마찬가지라 할 것이므로, 포괄위임입법금지원칙에 반하여 헌법에 위배된다.
adjobtTxt: 구 산업안전보건법(2006. 3. 24. 법률 제7920호로 개정되기 전의 것) 제43조(건강진단) ①～⑧ 생략
⑨ 제15조의2의 규정은 제3항의 규정에 의한 건강진단기관에 관하여 이를 준용한다. 이 경우 “안전관리대행기관”은 이를 “건강진단기관”으로 본다.
refrnPrvsn: 헌법 제32조 제3항, 제75조, 제95조
헌법재판소법 제41조 제1항
refrnPrcdnt: 헌재 1995. 11. 30. 91헌바1등, 판례집 7-2, 562, 591 
헌재 1999. 1. 28. 97헌가8, 판례집 11-1, 1, 8
event: 제 청 법 원 서울행정법원
제청신청인 사단법인 대한산업보건협회
대표자 이사 최병수
대리인 법무법인 화우
담당변호사 박상훈 외 2인
당 해 사 건 서울행정법원 2007구합11702 특수건강
진단기관업무정지처분취소
eventCol1: 제청법원|서울행정법원
eventCol2: 제청신청인|사단법인 대한산업보건협회
대표자 이사 최병수
대리인 법무법인 화우
담당변호사 박상훈 외 2인
eventCol3: 당해사건|서울행정법원 2007구합11702 특수건강
진단기관업무정지처분취소
reason: 1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 제청신청인은 전국 각 지역에 지부 및 산업안전보건법에 의한 건강관리사업을 영위하기 위한 산업안전보건센터를 설치&#183;운영하고 있는바, 제청신청인의 서울지부, 대전ㆍ충남지부, 경북산업보건센터, 대구산업보건센터는 각 관할 지방노동청장으로부터 산업안전보건법상 특수건강진단기관 지정을 받아 그 업무를 하여왔다.
(2) 각 관할 지방노동청장은 2006. 9.경부터 같은 해 12.경까지 사이에 제청신청인의 서울지부, 대전ㆍ충남지부, 경북산업보건센터, 대구산업보건센터에 대한 특수건강진단기관 업무실태 등 점검을 실시하여 산업안전보건법령 위반사항을 적발하고, 구 산업안전보건법(2006. 3. 24. 법률 제7920호로 개정되기 전의 것) 제43조 제9항, 제15조의2 제1항 제4호, 구 산업안전보건법 시행령(2006. 9. 22. 대통령령 제19691호로 개정되기 전의 것) 제32조의7 제1호ㆍ제4호ㆍ제5호ㆍ제7호를 적용하여, 위 각 지부 및 보건센터에 대하여 1월 내지 3월 간 특수건강진단기관의 업무를 정지하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).
(3) 이에 제청신청인은 2007. 3. 19. 서울행정법원에 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 소를 제기한 후(2007구합11702), 위 소송 계속중 2007. 3. 20. 이 사건 각 처분의 근거법률인 위 구 산업안전보건법 제15조의2 제1항 제4호가 헌법 제75조에 위반되어 위헌이라고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였고, 위 법원은 2007. 7. 31. 이를 받아들여 위헌법률심판제청결정을 하였다.
나. 심판의 대상 및 관련조항
제청법원은 제15조의2 제1항 제4호에 대하여 위헌법률심판 제청을 하였으나, 당해 사건에 적용되는 것은 이 사건 법률 제43조 제9항에서 준용되는 제15조의2 제1항 제4호에 한정된다.
따라서 이 사건의 심판대상은 구 산업안전보건법(2006. 3. 24. 법률 제7920호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 법률’이라 한다) 제43조 제9항 중 제15조의2 제1항 제4호 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며 그 내용 및 관련규정은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 산업안전보건법(2006. 3. 24. 법률 제7920호로 개정되기 전의 것) 제43조
(건강진단) ⑨ 제15조의2의 규정은 제3항의 규정에 의한 건강진단기관에 관하여 이를 준용한다. 이 경우 "안전관리대행기관"은 이를 "건강진단기관"으로 본다.
제15조의2(지정의 취소 등) ① 노동부장관은 안전관리대행기관이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 그 지정을 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 그 업무의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 때에는 그 지정을 취소하여야 한다.
1.사위 기타 부정한 방법으로 지정을 받은 때
2. 지정요건에 미달하게 된 때
3.지정받은 사항에 위반하여 업무를 행한 때
4.기타 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때
[관련조항]
[별지] 기재와 같다.
2. 위헌제청이유의 요지 및 관계기관의 의견
가. 위헌제청이유의 요지
특수건강진단기관의 직업수행의 자유를 제한하는 지정취소 또는 업무정지 처분의 요건이 되는 사유에 관하여, 국회는 근로자들의 정당한 건강진단수진권의 보호, 재정의 보호 및 건강진단 질서의 확립이라는 공공복리 내지 질서유지의 필요와 그 지정취소 또는 업무정지로 인하여 의료기관 등이 입게 될 불이익 등을 비교형량하여 일반 국민이 그 기준을 대강이라도 예측할 수 있도록 법률로 명확히 정하여야 하고, 하위 법령에 위임하는 경우에도 그 구체적인 범위를 정하여야 한다.
그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 지정취소 및 업무정지 처분사유로서의 ‘부당행위’ 유형에 관하여 대강이라도 예측할 수 있도록 규정하지 아니한 채 대통령령에 포괄적으로 백지위임하고 있으므로, 이는 헌법상 위임입법의 한계를 일탈한 것으로서 헌법 제75조에 위반된 것이 아닌가 하는 강한 의심을 하게 한다.
나. 노동부장관의 의견요지
특수건강진단기관을 별도로 지정하는 것은 특정한 유해업무에 종사하는 근로자에 대하여 당해 업무의 특성상 질병이 발생하거나 건강이 악화될 가능성을 조기에 발견하여 치료하고 사업주로 하여금 적절한 작업환경관리와 근로자의 건강관리를 할 수 있는 정보를 제공할 수 있도록 일정한 인력, 시설 및
장비 등을 갖춘 기관으로 하여금 관련법령에서 정해진 검사항목과 실시방법에 따라 건강진단을 실시하도록 하기 위한 것이다(이 사건 법률 제43조 제8항, 시행규칙 제98조, 제98조의3, 제100조 및 제102조 등). 이와 같은 제도의 취지를 고려한다면 특수건강진단기관으로 지정된 기관이 더 이상 당해 지정 목적을 수행할 수 없게 되었다거나, 그 지정 목적에 부합하지 않는 행위 등을 하였을 때 등이 지정취소 내지는 업무정지의 사유로 정하여 질 수 있음이 어렵지 않게 예측될 수 있다 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 포괄위임금지원칙에 위배되어 위헌이라 할 수 없다.
3. 재판의 전제성에 대한 판단
이 사건 각 처분은 법 시행령 제32조의7에 기초한 것이고 위 조항은 상위법인 이 사건 법률조항에 근거한 것이며 이 사건 법률조항의 위헌 여부는 이 사건 각 처분의 효력 유무에 대하여 전제가 되므로, 이 사건은 제청법원이 당해 사건에서 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 따라 다른 판단을 하게 되는 경우에 해당된다.
따라서 이 사건은 헌법재판소법 제41조 제1항 소정의 재판의 전제성 요건을 갖추었다.
4. 본안에 대한 판단
가. 이 사건 법률조항의 입법취지 및 연혁
(1) 입법취지
1981. 12. 31.에 제정된 산업안전보건법은 헌법 제32조, 특히 제3항의 "근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다."는 규정에 근거하여 근로조건의 본질적인 요소이자 인간 존엄성 보장의 핵심이라 할 수 있는 개별 근로자의 생명&#183;건강, 근로능력의 유지&#183;증진 등을 실현하기 위한 법률이다. 산업안전보건법 제1조는 "산업안전&#183;보건에 관한 기준을 확립하고 그 책임소재를 명확하게 하여 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 근로자의 안전과 보건을 유지&#183;증진함을 목적으로 한다."라고 규정하여 그 입법취지를 밝히고, 작업환경으로부터 있을 수 있는 근로자의 안전과 건강을 보호하기 위한 정부의 책무와 각종 사업주의 의무 등을 규정하는 한편, 그러한 의무들을 수행하기 위한 기준들을 마련하고 있다.
이 사건 법률 제43조의 근로자 건강진단제도는 사업주로 하여금 그 소속 근로자들에 대하여 건강진단을 실시하도록 의무화하고 있는바, 그 중 특수건강진단제도는 인체에 해로운 화학물질이나, 소음 등 물리적 인자, 분진 등의
유해물질에 노출되는 근로자를 대상으로 하여 근로자의 질병을 조기에 발견하여 치료하거나 질병으로 발전하기 전에 필요한 조치를 취하여 질병을 사전에 예방하고자 실시하는 제도이다.
그런데 특수건강진단은 그 결과에 따라 근로자의 건강관리를 위해 사업주에게 사후관리조치 의무가 부과되는 등 규제적인 성격이 있어, 영리를 목적으로 하거나 일정한 요건을 갖추지 아니한 자가 실시하는 경우 사업주와의 담합 등을 통해 결과가 왜곡되거나 또는 직업병 진단능력의 부족으로 부실한 검진이 행하여짐으로써 근로자가 적절한 보건상의 조치를 받을 기회를 상실하게 되는 등의 부작용을 초래하여 근로자의 건강과 생명에 악영향을 미칠 우려가 크다.
따라서 이 사건 법률은 작업장에서 위험에 노출되는 특수건강진단 대상 근로자의 건강보호를 위하여 특수건강진단 대상, 검사항목, 주기 및 실시방법이나, 특수건강진단기관의 자격요건이나 그 관리를 엄격히 규정하고 있다. 특수건강진단기관으로의 지정을 받기 위하여는 의료법에 의한 의료기관으로서 특수건강진단에 필요한 일련의 인력&#183;시설&#183;장비 등 자격요건을 갖추고 노동부장관에게 사업계획의 타당성 여부를 심사받은 후 지정을 받아야 한다(제43조 제8항).
또한, 이 사건 법률은 노동부장관으로부터 지정을 받은 각 특수건강진단기관이 관련규정을 준수하여 특수건강진단 업무를 수행하도록 하고, 제15조의2 제1항 각 호의 1에 위배하여 특수건강진단업무를 실시한 기관에 대해서 노동부장관이 당해 지정을 취소하거나 6월 이내의 범위를 정하여 업무정지 처분을 할 수 있도록 규정하고 있다(제43조 제9항).
(2) 연  혁
특수건강진단기관에 대한 행정처분(지정취소 또는 업무정지처분)의 사유로는 1981. 12. 31. 법률 제3532호로 제정된 산업안전보건법 제32조 제6항에 근거하여 시행규칙(노동부령)에서 지정 기준에 미달하거나 건강진단실시방법이 부적합한 때가 지정취소 사유로 규정되었다가, 1990년경에 건강진단개인표 허위작성, 불공정한 검진비용 징수 등이 취소사유로 보완되고, 1994년경 정도관리에 관하여 업무정지를 할 수 있는 규정이 마련된 후, 1995년경에는 허위 기타 부정한 방법으로 지정받은 때 및 무자격자가 건강진단을 실시한 때가 추가되었다.
2000. 1. 17.에는 이 사건 법률 제43조 제8항(법률 제6104호)에서 법 제15조
의2의 규정을 준용토록 함으로써 특수건강진단기관의 지정취소 등에 관한 근거규정을 개정하여, 시행규칙에 두고 있던 허위지정 등 기존의 처분사유 중 일부는 이 사건 법률 제15조의2 제1항의 제1호 내지 제3호에 규정하는 한편 제4호에서 나머지 행정처분 사유를 대통령령으로 위임하였고, 2003. 6. 30.에 시행령을 개정하여 건강진단비용 경감 등 유인행위, 허위판정, 지정기준 미달자 업무수행 및 건강진단 실시 거부 등을 행정처분 사유에 추가하였으며, 이후 2006. 9. 22. 대통령령 제19691호로 자구가 일부 개정되어 지금까지 운영되어 오고 있다.
이 사건 법률 제15조의2는 원래 안전관리대행기관에 대한 지정취소 등을 규율하는 조항이나, 보건관리대행기관(제16조 제3항), 지정교육기관(제31조 제6항), 지정측정기관(제42조 제8항), 교육기관(제47조 제4항), 안전&#183;보건진단기관(제49조 제4항) 등 여러 종류의 기관들에 준용되고 있다.
나. 포괄위임입법금지원칙 위배 여부
(1) 이 사건의 쟁점
이 사건 법률조항은 건강진단기관이 ‘기타 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때’ 노동부장관은 그 지정을 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 그 업무의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 이와 같이 지정취소 또는 업무정지 처분을 할 수 있는 사유를 ‘기타 대통령령이 정하는 사유’라고만 하여 하위법령에 위임한 것이 위임입법의 한계를 일탈한 것은 아닌지 여부가 문제된다.
(2) 일반론
현대국가에 있어 국민의 권리ㆍ의무에 관한 것이라 하여 모든 사항을 국회에서 제정한 법률만으로 규정하는 것은 불가능하다. 현대 행정 영역이 복잡ㆍ다기하고 상황의 변화에 따라 다양한 방식으로 적절히 대처할 필요성이 요구되는 반면, 국회의 기술적ㆍ전문적 능력이나 시간적 적응능력에는 한계가 있기 때문이다. 이에 따라 헌법은 제75조에서 대통령이 법률에 의하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다고 규정하여 위임입법의 근거를 마련하고 있으나, 동시에 대통령령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여만 발할 수 있다고 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다.
그런데 헌법에 의하여 위임입법이 용인되는 한계인 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항'이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될
내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한다.
이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적&#183;체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적&#183;개별적으로 검토하여야 한다. 위임입법의 위와 같은 구체성, 명확성의 요구 정도는 각종 법률이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성질에 따라 달라질 것이지만, 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성, 명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성, 명확성의 요건이 완화된다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1등, 판례집 7-2, 562, 591；헌재 1999. 1. 28. 97헌가8, 판례집 11-1, 1, 8 등 참조).
위임조항에서 위임의 구체적 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해 법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 일반적으로 포괄적인 백지위임에 해당한다고는 볼 수 없다.
한편, 위임의 구체성, 개별성은 법률 자체를 기준으로 하며, 시행령의 내용을 보고 사후적으로 법률의 해당 위임조항의 불명확성을 따질 수는 없다. 그러므로 아무리 시행령이 구체적, 개별적으로 명확하게 규정되어 있다고 하더라도, 모법이 불명확하다면 위임입법의 한계를 초과한 것으로 된다. 헌법재판소도 위임입법의 허용 한계는 법률에 의한 수권에 의거한 명령의 내용이 어떠한 것이 될 수 있을 것인가를 법규명령에 의하여가 아니라 그보다 먼저 그 수권법률의 내용으로부터 예견 가능하여야 하는 것을 의미하는 것이라고 판시한 바 있다(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 379-380 참조).
(3) 포괄위임입법금지원칙 위배 여부
이 사건 법률은 급변하는 산업사회의 작업장 설비 및 작업장 종사자 등의 산업안전ㆍ보건에 관한 기준을 정하고 있는 법률로서, 시대상황에 따라 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상되는 등 사회적ㆍ경제적 여건에 따라 적절히 대처할 필요가 있고, 국회의 기술적ㆍ전문적 능력이나 시간적 적응능력에는 한계가 있기 때문에 세부적인 사항을 법률에서 구체적으로 규정하는 데 입법
기술상 어려움이 있다. 특히 당해 사건에서 문제된 특수건강진단기관의 지정취소&#183;업무정지 사유는 작업장에서 위험에 노출되는 근로자를 대상으로 하는 특수건강진단 대상, 검사항목, 주기 및 실시방법에 관한 준수사항도 규율하는 것이어서 그 세부적인 내용을 법률에서 정하기는 어려우므로 위임의 필요성이 인정된다.
다음으로, 이 사건 법률 제15조의2 제1항은 제1호에서 제3호까지 지정의 취소 또는 업무정지 사유를 나열하고 제4호에서 "기타 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때"를 들고 있으므로, 법은 지정의 취소 또는 업무정지 사유에 관하여 아무런 기준을 제시하지 아니한 채 대통령령에 백지위임하였다고 볼 수 없다. 즉 이 사건 법률조항을 ‘사위 기타 부정한 방법으로 지정을 받은 때, 지정요건에 미달하게 된 때, 지정받은 사항에 위반하여 업무를 행한 때, 기타 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때’라고 변형시켜 살펴볼 수 있고, 이 경우 기타 대통령령에 정해질 사유는 부정 지정, 지정기준 미달, 지정사항 위반에 준하는 것이라 예측할 수 있다.
또한, 이 사건 법률조항의 경우 당해 특수건강진단기관을 둔 제도의 취지를 고려한다면, 대통령령에 정해질 내용을 예측해 내는 것이 어려운 것이라 할 수 없다. 즉 특수건강진단기관을 별도로 지정하는 취지는 특정한 유해업무에 종사하는 근로자에 대하여 당해 업무의 특성상 질병이 발생하거나 건강이 악화될 가능성을 조기에 발견하여 치료하고 사업주로 하여금 적절한 작업환경관리와 근로자의 건강관리를 할 수 있는 정보를 제공할 수 있도록 일정한 인력, 시설 및 장비 등을 갖춘 기관으로 하여금 관련 법령에서 정해진 검사항목과 실시방법에 따라 건강진단을 실시하도록 하기 위한 것이다. 따라서 특수건강진단기관으로 지정된 기관이 더 이상 당해 지정 목적을 수행할 수 없게 되었다거나 또는 그 지정 목적에 부합하지 않는 행위 등을 하였을 때 등이 지정취소 내지 업무정지의 사유로 정하여질 수 있음을 어렵지 않게 예측할 수 있다.
덧붙여 이 사건 법률조항의 적용대상은 일반 국민이 아니라 법에 의해 특수건강진단업무를 수행하기 위해 지정받은 기관들로서 법의 목적이나 특수건강진단과 관련된 규정들을 전문적으로 이해하고 있을 것이므로 예측가능성이 더 크다고 볼 것이다.
한편, 이 사건 법률조항의 위임에 따른 시행령 제32조의7 제7호는 "기타 법 또는 법에 의한 명령에 위반한 때"를 지정취소 등의 사유로 나열하고 있어,
위 시행령 조항이 이 사건 법률조항의 위임범위 안에 들 것인가 하는 점에 대하여 논란이 있을 수 있으나, 위 시행령 조항이 위임입법의 한계를 일탈하여 위법하다고 하여 이 사건 법률조항이 위헌으로 되는 것은 아니므로(헌재 2006. 11. 30. 2004헌바18등, 판례집 18-2, 445, 458 참조), 위 시행령 조항의 위법 문제와 이 사건 법률조항의 위헌 문제는 서로 무관하다 할 것이다.
(4) 소결론
결국, 이 사건 법률조항은 그 위임의 필요성이 인정되고 대통령령에 정해질 내용에 관하여 그 대강을 충분히 예측할 수 있다고 할 것이므로 위임입법의 한계를 벗어난 것이라 할 수 없다.
5. 결  론
그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 김종대, 재판관 목영준의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 김종대, 재판관 목영준의 반대의견
우리는 이 사건 법률조항이 포괄위임입법금지원칙에 반하여 헌법에 위배된다고 판단하므로 다음과 같이 반대의견을 개진한다.
가. 특수건강진단기관의 지정을 받은 의료기관이 이후에 지정취소 혹은 업무정지 처분을 받게 되면 산업안전보건법에 의한 특수건강진단 등을 하지 못하게 됨으로써 그 운영에 큰 지장을 초래하게 된다. 그러므로 이러한 처분은 특수건강진단기관 지정을 받은 의료기관에게 불이익을 주는 제재적 처분이다.
그런데 이 사건 법률조항은 바로 이와 같은 제재적 처분인 특수건강진단기관의 지정취소&#183;업무정지의 사유 내지 요건을 규정한 것으로서, 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규이므로, 하위 법령에 위임할 경우 그 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다(헌재 2005. 7. 21. 2004헌가30, 판례집 17-2, 1, 11 참조).
나. 구 산업안전보건법 제15조의2(지정의 취소 등) 제1항은, 특수건강진단기관의 지정취소&#183;업무정지의 사유를 제1호 내지 제3호에서 정한 외에 이 사건 법률조항인 제4호에서 "기타 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때"를 추가하고 있는바, 과연 위 제1호 내지 제3호 외에 따로 제4호를 두어 지정취소ㆍ업무정지의 사유를 대통령령에 위임할 입법기술상의 필요성이 있는지부
터가 의심스럽다.
(1) 특수건강진단제도의 취지에 비추어 노동부장관의 지정을 받은 특수건강진단기관만이 관련규정을 준수하여 특수건강진단 업무를 수행하도록 하고, 이에 대한 행정청의 감독의 필요성이 있다는 점은 인정된다.
그러나 그러한 감독상 필요한 규율 사항이 있다면 이를 특수건강진단기관 지정 시에 미리 정해둔 다음 그러한 사항을 위반하였을 경우 이를 그 지정받은 사항 위반(법 제15조의2 제1항 제3호)으로 처리해 처분하면 될 것이므로, 별도의 포괄적 사유를 허용할 목적이 아니라면, "기타 대통령령이 정하는 사유"를 독립적으로 묶어 이를 하위법령에 위임할 필요성이 있다고 보이지는 않는다.
(2) 또한, 위 제4호를 둔 것이 급변하는 사회ㆍ경제적 여건에 적절히 대처할 필요성 및 입법기술적인 이유 때문이라고 하나, 지금까지 이 사건 법률조항에 대한 하위법령의 개정 연혁을 살펴보면, 5-8년에 한 번씩 개정이 이루어졌을 뿐이어서 특수진단기관의 지정취소&#183;업무정지의 사유가 수시로 변화되어 사회적&#183;경제적 요건에 따라 적절히 대처할 필요성이 있었다고 보기는 어렵다. 뿐만 아니라 제4호에서 규정하고 있는 구체적인 사유의 내용이 국회의 기술적&#183;전문적 능력이 따라가지 못하거나 미리 확정해 두는 것이 곤란할 정도의 기술적&#183;전문적 내용이라고 보기도 어렵다.
다. 다음으로 위 법률 제15조의2 제1항은 제1호에서 제3호까지 지정의 취소 또는 업무정지 사유를 나열하고 제4호에서 "기타 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 때"를 드는 규정형식을 취하고 있는데, 이와 같이 법률에서 먼저 기본적 처분의 기준을 제시하고 나중에 기타 사유를 대통령령에서 보충적으로 정하도록 하는 규정형식이 포괄위임으로 평가되지 않기 위해서는 앞에 규정된 법률상의 사유들로부터 뒤의 시행령에서 정해질 사유들이 충분히 예측될 수 있어야 하지 전혀 다른 차원의 처분 기준이 대통령령에 의해 새롭게 창설되어서는 안 된다 할 것이다.
그런데 제15조의2 제1항 제1호 내지 제3호는 "1. 사위 기타 부정한 방법으로 지정을 받은 때, 2. 지정요건에 미달하게 된 때, 3. 지정받은 사항에 위반하여 업무를 행한 때"라고 규정하여, 건강진단기관으로 지정받는 과정 자체에 하자가 있거나 지정요건 및 지정조건 자체를 위반한 경우로 한정함으로써 처분의 요건을 지정행위와 관련시켜 규율하고 있다. 따라서 위 제4호의 위임에 의한 시행령상의 사유도 ‘지정’행위와 관련된 기타 보충적 사유에 그쳐야 한
다. 그런데도 불구하고 실제로 위 제4호에 의해 제정된 대통령령인 이 사건 구 산업안전보건법시행령 제32조의7 각 호의 사유는 ‘지정’ 자체와는 관련이 없는 건강진단기관이 건강진단 업무를 수행하면서 행할 수 있는 부당행위의 일반적 유형을 규정하고 있는바, 이는 이 사건 법률조항이 구체적ㆍ명확성 요건을 갖추지 못한 나머지 대통령령에 임의로 처분의 사유를 창설할 수 있도록 포괄위임을 허용했기 때문이다.
라. 또한, 위 제4호에 따라 대통령령에 의해 보충적으로 정해지는 ‘기타 사유’는 법체계적으로 어디까지나 예외적인 것이므로 양적으로도 위 제1호 내지 제3호의 주된 사유들에 비해 적어야 할 것이다. 그런데 당해 사건을 포함하여 거의 대부분의 업무정지 처분이 위 제4호를 근거로 행해지고 있는데, 이는 특수건강진단기관의 지정취소ㆍ업무정지 처분의 대부분이 실제로는 법률이 아닌 하위법령에 의하여 이루어지고 있음을 말해주는 것이다. 이같이 국민의 기본권을 제한하는 근거가 원칙적으로 법률에 의해 정해지지 않고 예외적이어야 하는 대통령령 내지 노동부령에 의해 정해짐으로써 원칙과 예외가 뒤바뀌게 된 위헌적인 상태는 모두 법률에서 하위법령에 포괄적으로 위임함으로써 초래된 것이다.
마. 국민의 기본권은 원칙적으로 법률에 의해서만 제한 가능하고 부득이 이를 시행령에 위임할 경우라도 입법상의 필요성이 있고 포괄위임이 되지 않도록 구체적이고 명확하게 위임해야 하는데, 이 사건 법률조항은 입법상의 필요성도 없고 구체성과 명확성도 갖추지 아니한 채 시행령에 포괄위임함으로써 결국 행정기관이 법률적인 명확한 근거도 없이 자의로 국민의 기본권을 제한할 수 있도록 허용하는 것과 마찬가지라 할 것이므로, 포괄위임입법금지원칙에 반하여 헌법에 위배된다고 할 것이다.
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pages: 396~409
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rstaDate: 20090528
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