item: panreType: 판례집
eventNo: 2004헌가30
eventNm: 도로교통법 제71조의 15 제2항 제8호 위헌제청
panreTitle: 도로교통법 제71조의15 제2항 제8호 위헌제청

panreInfo: (2005. 7. 21. 2004헌가30 전원재판부)

textOfDecision: 도로교통법 제71조의15(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정되고, 2005. 5. 31. 법률제7545호로 전문개정되기 전의 것) 제2항 제8호 중“당해 전문학원을 졸업하고 운전면허를 받은 사람 중 교통사고를 일으킨 사람의 비율이 대통령령이 정하는 비율을 초과하는 때”부분은 헌법에 위반된다.
eventSummary: 제청신청인(이하‘신청인’이라 한다)은 경남 창원시○○동에서○○자동차운전전문학원을 운영하고 있다. 경남지방경찰청장은 위 학원의 2003년도 졸업생 한 명이 교통사고를 일으켜 한 사람을 사망케 하였다는 이유로 2004. 6. 25. 도로교통법 제71조의15 제2항 제8호에 근거, 위 학원의 운영을 2004. 7. 12.부터 14일간 정지하는 처분을하였다.
신청인은 제청법원에 경남지방경찰청장을 상대로 위 정지처분의 취소를 구
하는 소송을 제기한 후, 위 처분의 근거 법률인 도로교통법 제71조의15 제2항 제8호가 헌법에 위반된다며 위헌여부심판의 제청신청을 하였고, 제청법원은 이를 받아들여위헌 여부의 심판을 제청하였다.

abjObt: 제청법원은 도로교통법 제71조의15(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정되고, 2005.5. 31. 법률 7545호로 전문개정되기 전의 것) 제2항 제8호에 대하여 위헌제청결정을하였으나, 제8호 중‘중요 교통법규 위반’부분은 당해 사건과 무관하므로 이 부분은심판대상에서 제외한다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 동 제8호 중‘교통사고’부분,즉‘당해 전문학원을 졸업하고 운전면허를 받은 사람 중 교통사고를 일으킨 사람의비율이 대통령령이 정하는 비율을 초과하는 때’부분(이하 이를‘이 사건 조항’이라한다)의 위헌 여부이다. 참고로 이 사건 조항은 최근 개정된 도로교통법(2005. 5. 31.전문개정된 것, 부칙 제1조에 따라 공포 후 1년이 경과한 날인 2006. 6. 1.부터 시행된다) 제113조 제2항 제10호에 같은 내용으로 규정되어 있다. 이 사건 조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
도로교통법 제71조의15(행정처분)②지방경찰청장은 전문학원이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 행정자치부령이 정하는 기준에 의하여 학원의 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 운영의 정지를 명할 수 있다.
8.당해 전문학원을 졸업하고 운전면허를 받은 사람 중 교통사고를 일으키거나 중요 교통법규를 위반한 사람의 비율이 대통령령이 정하는 비율을 초과하는 때
도로교통법시행령 제49조의7(지정취소·정지에 해당하는 교통사고 등의 기준) 법제71조의15 제2항 제8호에서“교통사고를 일으키거나 중요 교통법규를 위반한 사람의 비율이 대통령령이 정하는 일정한 비율을 초과한 때”라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 때를 말한다.
1.다음의 식에 의하여 산출한 교통사고 비율이 0.2퍼센트를 초과한 때(당해연도에당해 전문학원을 이수하고 운전면허를 취득한 사람이 야기한 사망사고 발생건수÷당해연도에 당해 전문학원을 이수하고 운전면허를 취득한 사람의 총수)×100
도로교통법시행규칙 제38조의18(학원 또는 전문학원의 등록취소 등)①법 제71조의15의 규정에 의하여 학원 또는 전문학원의 등록취소 및 운영정지와 전문학원의 지정취소의 기준은 별표 14의5와 같다.
[별표 14의5]자동차운전학원·전문학원에 대한 행정처분의 기준 (위반사항 28. 부분)
위반사항해당법조문(도로교통법)구분처분기준28.당해 전문학원을 졸업하고 운전면허를받은 사람 중 교통사고를 일으키거나 중요교통법규를 위반한사람의 비율이 일정비율을 초과한 때제71조의15제2항 제8호전문학원○인적 피해의 교통사고의 경우에는 그 비율이 영 제49조의7 제1호의 규정에 의하여 산출한 비율이0.2% 초과시마다 운영정지 7일○중요 교통법규 위반의 경우에는그 비율이 영 제49조의7 제2호의규정에 의하여 산출한 비율이 20％초과시마다 운영정지 7일

judgement: 가. 입법배경
자동차운전전문학원제도는 1995. 1. 5. 개정된 도로교통법에서 처음 규정되었다. 이에 따라 지정된 자동차운전전문학원(이하‘운전전문학원’이라 한다)에서 법정 교육을이수하고 자체적으로 실시되는 기능검정에 합격한 수료생(졸업생)은 운전면허시험중 기능시험을 면제받는다.
이러한 제도가 정착되려면 자동차운전전문학원이 운전자에 대한 운전교육과 기능검정을 제대로 할 것이 요구된다. 이 사건 조항은 이를 확인하는 방법의 하나로서2001. 1. 26. 개정된 도로교통법에서 처음 규정되었는데, 이는 매년 운전전문학원에서교육을 받아 운전면허를 취득한 운전자의 교통사고를 평가하여, 그 운전자가 일정비율 이상의 교통사고를 일으킨 경우 운전전문학원에 대한 운영정지나 등록취소를 할수 있도록 한 것이다. 이로써 입법자는 운전전문학원으로 하여금 잘못된 운전교육과기능검정으로 인한 운전자의 교통사고를 최대한 방지하고자 한 것으로 보인다.
이러한 제도는 일본의 지정자동차교습제도를 참고한 것인데, 차이점은 일본의 경우교통사고율이 높더라도 관할 지방경찰청의 인터넷 홈페이지 등에서 이를 공개하여운전학원을 선택하는 기준으로 삼고 있는데 비해, 이 사건 조항은 교통사고를 일으킨사람의 비율이 일정한 비율을 초과할 경우 해당 학원에 대하여 운영정지와 같은 행정처분을 할 수 있게 한 것이다. 이러한 차이점에 대하여 경찰청장은, 일본의 경우 지정자동차교습소 제도가 1960년대부터 운영되어 완전히 정착되었으나 우리 나라는 1995년에 도입하였으므로 운전전문학원으로 하여금 책임교육을 효과적으로 담보하게 하기 위하여 교통사고율 공개보다는 행정처분을 택하게 된 것이라 한다.
이 사건 조항에 관계되는 시행령과 시행규칙에 의하면, 해당 연도에 당해 운전전문학원을 이수하여 면허를 취득한 사람이 일으킨 사망사고의 비율이 0.2%를 초과하면,0.2% 초과시마다 7일간의 운영정지 처분이 내려지게 된다. 경찰청장의 의견서에 따르면 이 사건 조항에 근거하여 2003년도에 6개소, 2004년도에 6개소의 운전전문학원이 운영정지처분을 받은바 있다.
나. 포괄위임입법금지원칙의 위배 여부
이 사건 조항은“교통사고를 일으키거나……한 사람의 비율이 대통령령이 정하는 비율을 초과하는 때”라고 규정하고 있는바, 이는 행정처분의 기준이 되는‘교통사고’와‘사고 운전자의 비율’을 각 위임하고 있는 것이라고 볼 수 있다. 이러한 위임입법이 지나치게 포괄적인 것이 아닌지가 문제된다.
(1)헌법 제75조는 위임입법의 근거조문임과 동시에 그 범위와 한계를 제시하고 있는바, 여기서“법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항”이란 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 99; 1999. 4. 29. 96헌바22등, 판례집11-1, 422, 444).
처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하며, 규율대상이다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성ㆍ명확성의 요건이완화된다(헌재 1995. 10. 26. 93헌바62, 판례집 7-2, 419, 429; 1997. 2. 20. 95헌바27,판례집 9-1, 156, 164).
(2) 이 사건 조항에서‘교통사고’는 행정처분의 기준이 되는 비율의 계산에 있어서중요한 변수에 해당된다. 도로교통법은‘교통사고’의 정의를“차의 교통으로 인하여사람을 사상하거나 물건을 손괴하는 경우”(제50조 제1항)라고 하고 있다. 그런데 교통사고의 유형과 내용은 매우 다양하므로, 이 사건 조항이 어떠한‘교통사고’라도 대통령령이 정할 수 있다고 위임한 것은 아닌 것이 명백하다. 그렇다면 현실적으로 발생하는 수많은 교통사고 중 어떤 종류나 범위의 것이 처벌대상이 될 것인지가 이 사건 조항에서 예측가능하게 제시되어야 한다. 그러나 이 사건 조항은 대통령령에 규정될‘교통사고’가 어떤 종류나 범위의 것이 될 것인지, 언제 발생한 것을 뜻하는지 등에 관한 아무런 대강의 기준도 제시하지 않고 있으며, 도로교통법의 전반적 체계와관련규정을 보아
도 이를 예측할만한 단서가 없다.
한편 도로교통법시행령은 이 사건 조항의 대상이 되는‘교통사고’를‘사망사고’에한정하고 있으나, 헌법 제75조가 요청하는 위임입법의 예측가능성은 법규명령에 의하여서가 아니라 먼저 그 수권법률의 내용으로부터 예견 가능하여야 하는 것을 의미하므로(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 379-380; 2002. 7. 18. 2001헌마605,판례집 14-2, 84, 99), 시행령에 그 내용이 명확히 규정되어 있다는 점만으로 위임입법의 포괄성 문제가 해소되는 것은 아니다.
이 사건 조항에서‘교통사고’부분의 위임은 지나치게 포괄적인 것으로서 운전전문학원을 운영하는 자에게 예측가능성을 주지 못한다. 그러므로 위 부분은 위임입법에서 요구되는 구체성·명확성 요건을 충족하지 못하고 있다.
(3) 이 사건 조항은 교통사고를 일으킨 사람의 비율이“대통령령이 정하는 비율을초과하는 때”라고 규정하고 있다.
교통사고를 일으킨 사람의 비율을 정하는 것은 운전전문학원이 영업정지 등 행정처분을 받느냐 안받느냐를 정하는 핵심적인 것이므로, 위임을 하더라도 법률에서 구체적 기준을 정하여 위임하여야 한다. 또한 운전전문학원에서 연간 배출하는 면허취득자수는 학원별로 10,000명 이상에서 250명 이하까지 다양한데, 학원졸업생에 의한교통사고에 대하여 운전전문학원에게 책임을 귀속시킬 수 없는 경우가 있음을 감안할 때, 대통령령에 정해질‘비율’의 다과에 따라 운전전문학원 간에 행정처분에 있어서 불합리한 차별이 나타날 가능성도 크다. 그렇다면 입법자는 이 사건 조항에 따라시행령에 규정될‘비율’의 대강을 예측할 수 있도록 입법하였어야 한다.
그러나 이 사건 조항이 규정한“대통령령이 정하는 비율”이 어느 정도가 될 것인지는 전혀 예측할 수 없고, 도로교통법의 다른 조항들을 살펴보아도 그 비율의 대강이나 상하한선을 예상할 수 없다. 따라서 이 사건 조항은 행정제재의 기준이 되는 운전전문학원 졸업자의 교통사고‘비율’을 대통령령에 너무 포괄적으로 위임한 것이다.
(4) 그러므로 이 사건 조항은 포괄위임금지원칙에 위배된다.
다. 직업의 자유에 대한 침해 여부
(1) 이 사건 조항은 운전전문학원의 수료생이 일정 비율 이상의 교통사고를 일으킨경우 해당 학원에 대하여 운영정지나 등록취소를 할 수 있게 한다. 이러한 행정제재를 받으면 학원 운영자는 해당 운전전문학원의 영업을 일정 기
간 혹은 영구적으로 하지 못하게 되는 것이므로, 이 사건 조항이 학원 운영자의 직업의 자유 내지 영업의 자유를 부당하게 침해하는 것이 아닌지가 문제된다. 이러한 문제는 위에서 본 위임입법 문제와는 무관하며, 설령 이 사건 조항에서 위임입법이 헌법적으로 허용되는 범위에 있다고 하더라도, 그것과 별도로 제기되는 것이다.
헌법 제15조는“모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.”라고 규정함으로써 직업선택의 자유를 보장하고 있는 바, 헌법 제15조에서 말하는 직업선택의 자유는 직업수행 내지 행사의 자유까지 포괄하는 직업의 자유를 뜻한다(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80,판례집 5-1, 365, 374；1997. 3. 27. 94헌마196등, 판례집 9-1, 375, 382-383). 한편 직업의 자유에 대한 제한은 헌법 제37조 제2항에서 도출되는 비례의 원칙에 따라, 반드시 법률로써 하여야 할 뿐 아니라 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리라는 공공의 목적을 달성하기 위하여 필요하고 적정한 수단·방법에 의하여서만 가능하다(헌재 1989. 11. 20. 89헌가102, 판례집 1, 329, 336; 2002. 4. 25. 2001헌마614, 판례집14-1, 410, 427 참조).
(2) 이 사건 조항은 교통사고 발생률이 다른 나라보다 높은 우리 나라의 상황에서,자동차 운전교육과 기능검정을 담당하는 민간 운전전문학원이 좀 더 충실하게 운전교육과 기능검정에 임할 것을 담보하고, 이로써 교통사고를 예방하기 위한 것이라 할수 있다. 이러한 입법목적은 공공복리를 위한 것으로서 헌법상 허용된다.
그런데 입법목적이 정당하다고 하더라도 기본권을 제한하는 방법은 그 목적의 달성을 위하여 효과적이고 적절하여야 하며(헌재 1990. 9. 3. 89헌가95, 판례집 2, 245,260; 2002. 4. 25. 2001헌마614, 판례집 14-1, 410, 428), 적어도 현저하게 불합리하고불공정한 수단의 선택은 허용될 수 없다(헌재 1996. 4. 25. 92헌바47, 판례집 8-1, 370,387).
이 사건 조항이 운전전문학원을 졸업한 자 중 일정비율 이상이 교통사고를 일으킨경우, 그 교통사고의 원인과 관계없이 운영정지나 등록취소를 할 수 있도록 한 것은입법목적을 달성하기 위한 합리적이고 공정한 방법이라 보기 어렵다.
교통사고는 본질적으로 우연성을 내포하고 있고 사고의 원인도 다양하다. 학원의수료생이 낸 교통사고는 당해 운전전문학원의 교습내용 내지 교습방법과 연관이 있는 운전자의 운전기술의 미숙함으로 인한 것일 수도 있으나, 졸음운전 또는 주취운전과 같이 운전자의 운전기술과 별다른 연관이 없는 경
우도 있다. 그런데 이 사건 조항은 운전전문학원의 귀책사유를 불문하고 수료생이 낸교통사고를 자동적으로 운전전문학원의 법적 책임으로 연관시키고 있다. 통상 운전전문학원의 졸업과 운전면허의 취득 후에는 운전전문학원과 그 졸업생과의 계약관계가종료되고 운전전문학원으로서는 졸업생에 대한 사후 교습이나 통제수단이 없는 것을감안할 때, 운전자에게 수강시 올바른 운전교육을 시키는 것 외에 수료생이 여하한교통사고도 발생시키지 않을 것을 운전전문학원에게 요구하는 것은 사리에 맞지 않는다.
이 사건 조항에 의한 법적 책임의 부과는 운전전문학원이 주체적으로 행해야 하는자기책임의 범위를 벗어난 것이고, 원인과 상관없이 결과만 발생하면 책임을 묻겠다는 방식이어서 지나치게 행정편의적인 것이다. 교통사고율이 높아 운전교육이 좀더충실히 행해져야 하며 오늘날 사회적 위험의 관리를 위한 위험책임제도가 필요하다는 사정이 있더라도, 그러한 이유만으로 위와 같은 입법이 정당화되기는 어렵다. 무릇 형벌을 포함한 법적 제재는 기본적으로 행위자의 의사결정과 책임의 범위에 상응하는 것이어야 하고, 자신의 의사결정이나 행위책임과 무관한 제재는‘책임원칙’에 반하거나, 타인에 해악을 주지 않는 한 자유롭게 행동할 수 있고 자신과 무관한 사유로인한 법적 제재로부터 자유로울 것을 내포하는 헌법 제10조의 행복추구권의 취지에어긋난다.
또한 운전교육과 기능검정이 철저하더라도 교통사고는 우연적 사정과 운전자 개인의 부주의로 발생할 수 있다는 것을 감안하면, 교통사고를 예방하고 운전교육과 기능검정을 철저히 하도록 한다는 입법목적은 이 사건 조항으로 인하여 효과적으로 달성할 수도 없는 것이다. 이 사건 조항이 달성하려는 운전교육 및 기능검정의 내실화 및이를 통한 교통사고 예방은 이 사건 조항이 아니더라도 운전전문학원의 지정 요건과교육내용, 기능검정 등에 관하여 마련되어 있는 도로교통법과 동법시행령·시행규칙의 구체적이고 자세한 규정들이 제대로 집행된다면 가능하다. 이들 규정의 충실한 집행을 통하여 운전전문학원에서 운전교육의 충실성 및 기능검정의 질과 공정성이 담보될 수 있고, 이에 따라 운전전문학원이 책임져야할만한 원인으로 인한 교통사고의예방이 가능한 것이다.
그러나 이 사건 조항이 교통사고의 발생원인을 불문하고 졸업생이 낸 교통사고 비율에 따라 운전전문학원에게 운영정지 등을 할 수 있도록 한 것은 운전전문학원이 책임져야 할 범위를 넘어서는 것이므로, 이 사건 조항은 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서 부적절하며, 운전전문학원의 영업 내지 직업
의 자유를 필요 이상으로 제약하는 것이다.
또한 이 사건 조항이 추구하는 입법목적은 과연 이 사건 조항을 통하여 달성될 것인지 여부가 불투명한 반면, 이 사건 조항에 따른 행정제재를 당하는 운전전문학원은자신이 충실히 운전교육과 기능검정을 하였더라도 피할 수 없는 제재를 당할 수 있게되고, 지속적 등록과 상시적 운전교육이 이루어지는 운전학원업에 있어서 그러한 제재가 가져오는 영업상의 손실은 매우 큰 것이다. 그렇다면 이 사건 조항은 법익간의균형성원칙에도 위배되고 있다.
(3) 그러므로 이 사건 조항은 비례의 원칙에 어긋나 운전전문학원 운영자의 직업의자유를 침해한다.

conclusion: 그렇다면 이 사건 조항은 헌법에 위반되므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 김효종의 아래 5.와 같은 반대의견과 재판관 권 성의 아래 6.과 같은 보충의견이있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
otherOpinions: 5. 재판관 김효종의 반대의견
나는 이 사건 조항이 위헌이라는 다수의견과 견해를 달리 하므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 포괄위임입법금지원칙의 위배 여부
(1) “교통사고”부분
다수의견은 이 사건 조항이“교통사고”에 관한 상세한 규율을 대통령령에 위임하였다고 보고, 그 위임이 지나치게 포괄적이라고 한다. 그러나 이 사건 조항은“비율”에 관한 상세한 규율을 대통령령에 위임하였을 뿐“교통사고”에 관한 상세한 규율을대통령령에 위임하였다고 볼 수 없음은 법문상 명백하다. 대통령령은 교통사고에 관해서는 법규를 창설할 수 없고“비율”에 관해서만 일정한 형성권한을 가질 뿐이다.
그리고‘교통사고’에 관하여는 도로교통법 제50조 제1항이 서술적 개념을 사용하여명확하게 정의하고 있으므로, 그 용어에 불명확성이 내재해 있다고 볼 수 없다. 이 사건 조항을 구체화한 도로교통법시행령 제49조의7 제1호가‘교통사고’를‘사망사고’에한정한 것은 행정청이 법률이 정한 범위 내에서 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항을 규정한 것(헌법 제75조 후단 참조)에 불과한 것이지, 이를 들어 이 사건 조항의 위임 범위가 모호하여 초래된 결과로서 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 없는 경우에 해당한다고 보
기 어렵다(또한 법률이 상정한 기본권제한의 범위를 축소시킨 것이어서 법률에 의한별도의 수권이 필요한 경우도 아니다).
따라서 이 사건 조항 중“교통사고”부분이 포괄위임입법금지원칙에 위배되어 위헌이라고 할 수 없다.
(2) “비율”부분
이 사건 조항은“대통령령이 정하는 비율”이라고 규정함으로써 구체적인 비율의설정을 대통령령에 위임하였다. 이 사건 조항의 문면만으로는 대통령령에 규정될 비율의 대강을 가늠하기 어려운 것이 사실이다.
그런데 어느 법률조항이 외형적으로는 아무런 위임의 한계가 없는 것으로 보이는경우라고 하더라도 관련조항과 종합하여 유기적·체계적으로 보아 위임범위의 대강을 객관적으로 예측할 수 있으면 포괄위임에 해당한다고 할 수 없다(헌재 2002. 8. 29.2000헌바50등, 판례집 14-2, 153, 162-162).
도로교통법 제1조는“이 법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지·제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함을 목적으로 한다.”고 규정하고 있다.이와 같은 입법목적의 실현을 위하여 존재하는 운전면허시험제도 아래 운전자의 운전면허취득을 위한 자동차운전교육 및 기능검정을 담당하는 자동차운전전문학원에대한 등록취소 및 운영정지의 기준으로서 이 사건 조항이 위임한 교통사고의 비율은,결국‘도로에서 일어나는 교통상의 위험과 장해를 방지함에 부적절하다고 인정되는교통사고의 비율로서 대통령령이 정하는 것’을 의미한다고 볼 수 있다. 이와 같은 비율은 도로의 사정, 학원의 규모, 동종 학원에 있어서의 교통사고 발생률 등 제반사정을 고려할 때에야 비로소 적정한 수치를 상정할 수 있는 것으로서 법률제정 시에 그수치가 제시되는 것이 반드시 요구되지 않을 뿐만 아니라 적절하다고 보기도 어렵다.이 사건 조항의 수범자들도 위와 같은 입법목적과 비율 결정에 요구되는 제반 요인을함께 합리적으로 고려한다면 대통령령에 규정될 교통사고 비율의 대강을 충분히 예측할 수 있다고 판단된다.
따라서 이 사건 조항 중“비율”부분이 포괄위임입법금지원칙에 위배되어 위헌이라고 할 수 없다.
나. 직업의 자유에 대한 침해 여부
(1) 이 사건 조항이 직업의 자유에 대한 제한에 해당하고, 그 입법목적이 자동차 운전교육과 기능검정을 담당하는 민간 운전전문학원이 좀 더 충실하게 운전교육과 기능검정에 임할 것을 담보하고, 이로써 교통사고를 예방하기
위함에 있다는 다수의견과는 견해를 같이 한다.
그러나 이 사건 조항에 의한 법적 책임의 부과는 자기책임의 범위를 벗어난 것이고, 결과만 발생하면 책임을 묻는 것으로서 운전전문학원이 책임져야 할 범위를 넘어서는 것이어서 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서 부적절하며, 운전전문학원의 영업 내지 직업의 자유를 필요 이상으로 제약하는 것이라는 다수의견의 주장에는 동의하기 어렵다.
(2) 수단의 적정성은 기본권주체의 자기책임 여하와 관련 없이 객관적으로 입법적조치가 입법목적 달성에 기여할 수 있는지 여부에 따라 판단하여야 한다. 교통사고비율이 높이 나타난 운전전문학원의 등록을 취소하거나 영업을 정지하도록 한 이 사건 조항이 교통사고를 예방한다는 입법목적 실현에 기여하는지 여부에 의하여 판단되어야 한다는 것이다. 자기책임은 의사결정의‘자유’라는 헌법적 가치와 관련되어 실체적 기본권에 의한 보호의 대상이 되는 것이지 형식적 심사기준인 과잉금지원칙의한 관점으로 흡수될 성격의 문제가 아니다.
수단의 적정성과 관련해서는 우선 운전전문학원 졸업자가 교통사고를 일으킨 것이교습내용 내지 교습방법과 연관이 있는지가 문제될 수 있다. 그러나 교통사고가 특정행위자에게 귀속되는 것은 그의 과실을 매개로 하는 것이고, 운전전문학원의 교육내용이 결국 과실 인정의 기초가 되는 운전자의 주의의무의 내용을 이루게 마련이므로,운전전문학원의 교습내용 등과 무관한 교통사고는 상정하기 어렵다. 특히 운전전문학원이 기능검정까지 담당하고 있으므로, 운전전문학원은 운전부적격자를 걸러내야 할임무까지도 맡고 있다는 의미에서 운전자의 운전능력과 운전전문학원의 조치 사이에는 상당한 상관관계가 존재한다고 보아야 한다. 만일 동일한 조건에서 특정 운전전문학원의 교통사고 비율이 통계적으로 높게 나타난다면, 그 운전전문학원의 운전교육또는 기능검정에 문제가 있음을 강력히 시사하는 것이다.
그런데 도로교통법 제71조의2 제1항·제2항에 의한 자동차운전전문학원 지정에 있어서 관할 행정청은 일반사회에 교통사고를 발생케 할 위험을 적정하게 평가하여 위험도가 높게 나타난 신청자를 운전전문학원 지정에서 배제함으로써 다른 국민의 생명, 신체, 재산을 보호할 책임을 부담하고 있다. 운전전문학원 졸업자가 일으킨 교통사고의 비율이 높게 나타났다는 것은 그 운전전문학원이 안고 있는 위험성이 높다는것이 통계적으로 확인된 것이다. 이러한 높은 위험성이 운전전문학원 지정처분 당시부터 존재하였다고 평가된다면 지
정처분의 직권취소에 의하여, 그 위험성이 지정처분 이후 발생 또는 증대되었다면 지정처분의 철회에 의하여 각기 시정할 책임이 행정청에게 있다고 할 수 있다. 이 사건조항이 이와 같은 지정처분의 취소 또는 철회, 그리고 보다 완화된 영업의 정지를 규정한 것은 원래 별도의 입법조치가 없더라도 행정청이 취할 수 있는 조치를 확인적으로 규정한 것이므로, 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이라고 볼 수 있다.
(3) 또한 이 사건 조항은 등록의 취소 및 영업의 정지에 관하여 행정청에게 재량을부여함으로써 교통사고의 위험성과 관련한 특별한 사정을 반영할 수 있는 길을 열어놓고 있어 최소침해성의 요청도 충족시키고 있다. 가령 특정지역 도로사정의 악화 등특별한 사정으로 인하여 교통사고 비율이 높게 나타난 경우 행정청이 재량행사에 이를 반영할 가능성을 열어 놓은 것이다.
(4)그리고 이 사건 조항이 담당하는 주된 기능은 운전전문학원이 조성하는 사회적위험의 관리에 있는바, 위험에 대한 사회의 보호, 나아가 다른 일반 국민의 생명, 신체 및 재산의 보호는 국민의 기본권을 보호할 국가적 책무에 속하는 것으로서 직업의자유에 대한 제약을 정당화하는 우월한 공익에 속한다고 할 수 있으므로, 이 사건 조항이 법익균형성에 위배된다고 볼 수도 없다. 그리고 운전전문학원은 이러한 사회적위험을 방지함을 전제로 지정된 것이므로 운전전문학원 지정으로 인한 직업수행의이익이 과대평가되어서는 아니될 것이다. 물론 법익균형성과 관련하여 교통사고의 비율이 위와 같이 사회적 위험으로 평가될 정도로 높은 것인지가 문제될 수 있겠지만,실제 대통령령에 규정된 비율이 이에 달하는지는 대통령령이 위임의 범위를 준수하였느냐의 문제로 귀착될 뿐 위험관리의 길을 열어 놓은 것에 불과한 이 사건 조항 자체의 위헌 여부에 영향을 미칠 수 없다.
(5) 그러므로 이 사건 조항이 직업의 자유를 제약하기는 하지만 과잉금지원칙 등헌법 제37조 제2항이 요구하는 기본권제한의 한계를 준수하고 있어 헌법에 위반되지않는다.
다. 일반적 행동자유권에 대한 침해 여부
제청법원은 이 사건 조항이 자기책임원리 및 연좌제금지규정에 위배된다고 판단하고 있으므로, 이에 관하여 본다.
먼저, 이 사건 조항은 친족의 행위로 인한 불이익 처우에 관하여 규정한 것이 아니므로, 헌법 제13조 제3항이 규정한 연좌제금지에 반한다고 볼 수 없음은 문면상 명백하다.
한편, 헌법 제10조가 정하고 있는 행복추구권에서 파생되는 일반적 행동자유권은이성적이고 책임감 있는 사람의 자기의 운명에 대한 결정·선택을 존중하되 그에 대한 책임은 스스로 부담함을 전제로 한다. 자기책임원리는 이와 같은 일반적 행동자유권의 한 내용을 구성하고 있다.
이 사건 조항이 규정하고 있는‘교통사고’의 발생에 대하여 운전전문학원 측의 고의·과실을 인정할 수 없으므로, 이러한 불이익처분이 의사주의적 요소를 지닌 엄격한 자기책임원리에 반한다고 볼 수 있으므로, 이 사건 조항은 일반적 행동자유권을제약하고 있다.
그렇지만 이 사건 조항은, 일반사회에 교통사고의 위험을 가져오게 마련인 자동차운전자를 배출한 운전전문학원은, 일반사회에 위험원(危險源)을 제공한 자로서 그 위험원에서 발생한 결과에 대하여 책임을 부담하여야 한다는 위험책임의 법리와 행정청은 개연성이 높은 위험을 억제, 방지할 책임을 부담한다는 행정상의 위험관리책임에 의하여 정당화될 수 있다. 근대사회를 토대로 정립된, 자유주의적 성격을 지닌 자기책임원리만으로는 현대사회가 배태한 새로운 과제들에 적절히 대처할 수 없어, 현대복지국가의 성격에 걸 맞는 책임원리로의 수정이 요구되기 때문이다. 게다가 이 사건 조항은 일반적 행동자유권과의 관계에서도 위 나.항에서 본 바와 같이 과잉금지원칙의 요청을 충족하였다.
그러므로 이 사건 조항은 자기책임원리에 전적으로 합치하지는 않지만 헌법 제37조 제2항이 요구하는 기본권제한의 한계를 준수하고 있어 헌법에 위반되지 않는다.
라. 결론
이상의 이유로 이 사건 조항은 위임입법의 한계 및 기본권제한의 한계를 준수한 입법적 조치로서 헌법에 위반되지 아니한다.
6. 위헌의견에 대한 재판관 권 성의 보충의견
다수의견은 이 사건조항이 헌법상의 직업선택의 자유를 침해하여 위헌이라고 판단하면서“이 사건 조항에 의한 법적 책임의 부과는 운전전문학원이 주체적으로 행해야하는 자기책임의 범위를 벗어난 것이고, 원인과 상관없이 결과만 발생하면 책임을 묻겠다는 방식이어서 지나치게 행정편의적인 것이다. 교통사고율이 높아 운전교육이 좀더 충실히 행해져야 하며 오늘날 사회적 위험의 관리를 위한 위험책임제도가 필요하다는 사정이 있더라도, 그러한 이유만으로 위와 같은 입법이 정당화되기는 어렵다.무릇 형벌을 포함한 법적 제
재는 기본적으로 행위자의 의사결정과 책임의 범위에 상응하는 것이어야 하고, 자신의 의사결정이나 행위책임과 무관한 제재는‘책임원칙’에 반하거나, 타인에 해악을 주지 않는 한 자유롭게 행동할 수 있고 자신과 무관한 사유로 인한 법적 제재로부터 자유로울 것을 내포하는 헌법 제10조의 행복추구권의 취지에 어긋난다.”라고 설시하고있다.
다수의견이 여기서 언급하고 있는‘자기책임’은‘자기책임의 원리’를 지칭하는 것으로 이해되는데 이 자기책임의 원리는 헌법에 내재되어 헌법의 기초를 이루고 있는 하나의 헌법상의 원리에 해당한다. 그러므로 자기책임의 원리는 이 사건 조항이 직업선택의 자유를 침해하는 것으로 되는 보충적인 논거를 제공하는 정도에서 그치는 것이아니라 그 자체가 이 사건 조항의 위헌 여부를 판단함에 있어서 하나의 독자적인 기준이 될 수 있다.
자기책임의 원리를 기준으로 하여 이 사건 조항의 위헌 여부를 판단하면 그 결론은 위헌이라고 할 것인바 그 논거는 다수의견이 직업선택의 자유에 대한 침해를 인정하면서 밝힌 논거와 같으므로 이를 원용하고 재론을 생략한다.
pansiMatt: 1. ‘자동차운전전문학원을 졸업하고 운전면허를 받은 사람 중 교통사고를 일으킨 비율이 대통령령이 정하는 비율을 초과하는 때’에는 학원의 등록을 취소하거나 1년 이내의 운영정지를 명할 수 있도록 한 도로교통법 제71조의15 제2항 제8호의 ‘교통사고’ 부분(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(적극)
2. 이 사건 조항이 운전전문학원 운영자의 직업의 자유를 침해하는지 여부(적극)
decisionGst: 1. “교통사고를 일으키거나 …… 한 사람의 비율이 대통령령이 정하는 비율을 초과하는 때”라고 규정하고 있는 이 사건 조항은 행정처분의 기준이 되는 ‘교통사고’와 ‘사고 운전자의 비율’을 각 위임하고 있는 것이라고 볼 수 있다. 이러한 위임입법은 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위배된다.
가. ‘교통사고’는 이 사건 조항에서 행정제재의 기준이 되는 비율의 계산에 있어서 중요한 변수이나, 이 사건 조항은 대통령령에 규정될 ‘교통사고’가 어떤 종류나 범위의 것이 될 것인지에 관한 대강의 기준을 제시하지 않고 있으며 도로교통법의 전반적 체계와 관련규정을 보아도 이를 예측할만한 단서가 없다. 따라서 ‘교통사고’ 부분의 위임은 지나치게 포괄적인 것으로서 예측가능성을 주지 못하며 위임입법에서 요구되는 구체성·명확성 요건을 충족하지 못하였다.
나. ‘사고 운전자의 비율’은 행정제재의 핵심적인 기준이므로 그 위임에 있어서는 법률에서 구체적 기준을 정하여야 한다. 그런데 이 사건 조항이나 도로교통법의 다른 조항들을 살펴보아도 그 비율의 대강이나 상하한선을 예상할 수 없다. 따라서 이 사건 조항은 운전전문학원 졸업자의 교통사고 비율을 대통령령에 너무 포괄적으로 위
임한 것이다.
2. 가. 교통사고는 본질적으로 우연성을 내포하고 있고 사고의 원인도 다양하며, 이는 운전기술의 미숙함으로 인한 것일 수도 있으나, 졸음운전이나 주취운전과 같이 운전기술과 별다른 연관이 없는 경우도 있다. 이 사건 조항이 운전전문학원의 귀책사유를 불문하고 수료생이 일으킨 교통사고를 자동적으로 운전전문학원의 법적 책임으로 연관시키고 있는 것은 운전전문학원이 주체적으로 행해야 하는 자기책임의 범위를 벗어난 것이며, 교통사고율이 높아 운전교육이 좀더 충실히 행해져야 하며 오늘날 사회적 위험의 관리를 위한 위험책임제도가 필요하다는 사정만으로 정당화될 수 없다.
나. 운전교육과 기능검정이 철저하더라도 교통사고는 우연적 사정과 운전자 개인의 부주의로 발생할 수 있다는 것을 감안하면, 교통사고를 예방하고 운전교육과 기능검정을 철저히 하도록 한다는 입법목적은 이 사건 조항으로 인하여 효과적으로 달성된다고 할 수 없다. 운전교육 및 기능검정의 내실화 및 이를 통한 교통사고 예방은 이 사건 조항이 아니더라도 운전전문학원의 지정 요건과 교육내용, 기능검정 등에 관하여 마련되어 있는 도로교통법과 동법시행령·시행규칙의 구체적이고 자세한 규정들이 제대로 집행된다면 가능하다. 이 사건 조항은 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서 부적절하며, 운전전문학원의 영업 내지 직업의 자유를 필요 이상으로 제약하는 것이다.
다. 이 사건 조항이 추구하는 입법목적이 이 사건 조항을 통하여 달성될 것인지가 불투명한 반면, 이 사건 조항에 따른 행정제재를 당하는 운전전문학원은 자신이 충실히 운전교육과 기능검정을 하였더라도 피할 수 없는 제재를 당할 수 있게 되고, 그러한 제재가 가져오는 영업상의 손실은 큰 것이다. 이 사건 조항은 법익의 균형성 원칙에 위배된다.
라. 그러므로 이 사건 조항은 비례의 원칙에 어긋나 직업의 자유를 침해한다.
재판관 김효종의 반대의견
1. 이 사건 조항은 ‘비율’에 관한 상세한 규율을 대통령령에 위임하였을 뿐 ‘교통사고’에 관한 부분은 위임하였다고 볼 수 없다. ‘교통사고’에 
관하여는 도로교통법이 명확하게 정의하고 있으며, 동법시행령이 ‘교통사고’를 ‘사망사고’에 한정한 것은 행정청이 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항을 규정한 것으로서 허용된다. 한편 ‘교통사고의 비율’은, ‘도로에서 일어나는 교통상의 위험과 장해를 방지함에 부적절하다고 인정되는 교통사고의 비율로서 대통령령이 정하는 것’을 의미하며, 수범자들이 입법목적과 제반 요인을 함께 고려한다면 대통령령에 규정될 교통사고 비율의 대강을 충분히 예측할 수 있다. 따라서 이 사건 조항이 포괄위임입법금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
2. 교통사고가 특정 행위자에게 귀속되는 것은 그의 과실을 매개로 하는 것이고, 운전전문학원의 교육내용이 결국 과실 인정의 기초가 되는 운전자의 주의의무의 내용을 이루게 마련이고 특히 운전전문학원이 기능검정까지 담당하고 있으므로 운전자의 운전능력과 운전전문학원의 조치 사이에는 상당한 상관관계가 존재한다. 이 사건 조항은 별도의 입법조치가 없더라도 높은 위험성을 안고 있는 운전전문학원에 대하여 행정청이 취할 수 있는 조치 즉 지정처분의 직권취소 또는 철회 등을 확인적으로 규정한 것이다. 이 사건 조항의 주된 기능은 운전전문학원이 조성하는 사회적 위험의 관리에 있는바 이는 국민의 기본권을 보호할 국가적 책무에 속하는 것으로서 직업의 자유에 대한 제약을 정당화하는 우월한 공익에 속한다. 따라서 이 사건 조항은 직업의 자유를 침해하지 않는다.
3. 한편 이 사건 조항은 친족의 행위로 인한 불이익 처우에 관하여 규정한 것이 아니므로 헌법 제13조 제3항이 규정한 연좌제금지에 반한다고 볼 수 없으나, ‘교통사고’의 발생에 대한 불이익처분은 의사주의적 요소를 지닌 엄격한 자기책임원리에 반한다고 볼 수 있으므로 일반적 행동자유권을 제약하고 있다. 그렇지만 이 사건 조항은, 일반사회에 교통사고의 위험을 가져오게 마련인 자동차운전자를 배출한 운전전문학원은, 일반사회에 위험원(危險源)을 제공한 자로서 그 위험원에서 발생한 결과에 대하여 책임을 부담하여야 한다는 위험책임의 법리와 행정청은 개연성이 높은 위험을 억제, 방지할 책임을 부담한다는 행정상의 위험
관리책임에 의하여 정당화될 수 있다.
재판관 권 성의 보충의견
다수의견이 언급하고 있는 ‘자기책임’은 ‘자기책임의 원리’를 지칭하는 것으로 이해되는데 이 자기책임의 원리는 헌법에 내재되어 헌법의 기초를 이루고 있는 하나의 헌법상의 원리에 해당한다. 그러므로 자기책임의 원리는 이 사건 조항이 직업선택의 자유를 침해하는 것으로 되는 보충적인 논거를 제공하는 정도에서 그치는 것이 아니라 그 자체가 이 사건 조항의 위헌 여부를 판단함에 있어서 하나의 독자적인 기준이 될 수 있다. 자기책임의 원리를 기준으로 하여 이 사건 조항의 위헌 여부를 판단하면 그 결론은 위헌이라고 할 것인바 그 논거는 다수의견이 직업선택의 자유에 대한 침해를 인정하면서 밝힌 논거와 같다.
adjobtTxt: 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정되고 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전문개정되기 전의 것) 제71조의15(행정처분) ① 생략
② 지방경찰청장은 전문학원이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 행정자치부령이 정하는 기준에 의하여 학원의 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 운영의 정지를 명할 수 있다.
1.～7. 생략
8. 당해 전문학원을 졸업하고 운전면허를 받은 사람 중 교통사고를 일으키거나 중요 교통법규를 위반한 사람의 비율이 대통령령이 정하는 비율을 초과한 때
9. 생략
③, ④ 생략
refrnPrvsn: 헌법 제15조, 제10조, 제37조 제2항, 제75조
도로교통법시행령(1995. 7. 1. 대통령령 제14694호로 개정된 것) 제49조의7(지정취소·정지에 해당하는 교통사고 등의 기준) 법 제71조의10 제2항 제8호에서 “대통령령이 정하는 기준을 초과하여 교통사고를 일으키거나 대통령령이 정하는 중요 교통법규를 위반한 때”라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 때를 말한다.
1. 다음의 식에 의하여 산출한 교통사고비율이 0.2퍼센트를 초과한 때(당해연도에 당해 전문학원을 이수하고 운전면허를 취득한 사람이 야기한 사망사고 발생건수÷당해연
도에 당해 전문학원을 이수하고 운전면허를 취득한 사람의 총수)×100
2. 생략
도로교통법시행규칙(2001. 7. 24. 행정자치부령 제142호로 개정된 것) 별표14의5
자동차운전학원·전문학원에 대한 행정처분의 기준(제38조의18 제1항)
위반사항
해당법조문
(도로교통법)
구분
처분기준
1.～27. 생략
28. 당해 전문학원을 졸업하고 운전면허를 받은 사람 중 교통사고를 일으키거나 중요 교통법규를 위반한 사람의 비율이 일정비율을 초과한 때
제71조의15
제2항 제8호
전문
학원
· 인적 피해의 교통사고의 경우에는 그 비율이 영 제49조의7 제1호의 규정에 의하여 산출한 비율이 0.2% 초과시마다 운영정지 7일
· 중요 교통법규 위반의 경우에는 그 비율이 영 제49조의7 제2호의 규정에 의하여 산출한 비율이 20% 초과시마다 운영정지 7일
29.～30. 생략
(주) 행정처분의 기준적용에 있어서의 원칙
1. 위 표의 행정처분 기준 중 제15호, 제26호 및 제27호의 위반행위가 있었던 경우에는 1차 행정처분인 운영정지 외에 전문학원의 지정을 취소할 수 있다.
2. 지방경찰청장은 전문학원이 시설 및 설비 등의 기준과 지정기준에 적합하지 아니하여 제3호 또는 제29호의 규정에 의한 보완명령을 하는 때에는 보완명령의 기간동안 기능검정을 중단하게 할 수 있다.
3. 위반행위가 2 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에 는 그 중 중한 처분기준에 의하며, 2 이상의 처분기준이 동일한 운영정지인 경우에는 중한 처분기준의 2분의 1까지 가중할 수 있되, 각 처분기준을 합산한 기간을 초과할 수 없다.
4. 처분기준의 위반횟수는 최종 행정처분의 결정일부터 과거 2년 이내의 행정처분을 기준으로 한다.
refrnPrcdnt: 1. 헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 99
헌재 1999. 4. 29. 96헌바22등, 판례집 11-1, 422, 444
헌재 2002. 7. 18. 2001헌마605, 판례집 14-2, 84, 99
헌재 1995. 10. 26. 93헌바62, 판례집 7-2, 419, 429
헌재 1997. 2. 20. 95헌바27, 판례집 9-1, 156, 164
헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 379-380
헌재 2002. 7. 18. 2001헌마605, 판례집 14-2, 84, 99
2. 헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 374
헌재 1997. 3. 27. 94헌마196등, 판례집 9-1, 375, 382-383
헌재 2002. 4. 25. 2001헌마614, 판례집 14-1, 410, 427
헌재 1990. 9. 3. 89헌가95, 판례집 2, 245, 260
헌재 1989. 11. 20. 89헌가102, 판례집 1, 329, 336
헌재 2002. 4. 25. 2001헌마614, 판례집 14-1, 410, 427, 428
헌재 1990. 9. 3. 89헌가95, 판례집 2, 245, 260
헌재 1996. 4. 25. 92헌바47, 판례집 8-1, 370, 387
event: 제청법원　창원지방법원
제청신청인　손○생
대리인 법무법인　삼덕
담당변호사　김백영 외 2인
당해사건　창원지방법원 2004구단900 운전전문학원운영정지처분취소청구
eventCol1: 제청법원|　창원지방법원
eventCol2: 제청신청인|　손○생
대리인 법무법인　삼덕
담당변호사　김백영 외 2인
eventCol3: 당해사건|　창원지방법원 2004구단900 운전전문학원운영정지처분취소청구
reason: 1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
제청신청인(이하 ‘신청인’이라 한다)은 경남 창원시 ○○동에서 ○○자동차운전전문학원을 운영하고 있다. 경남지방경찰청장은 위 학원의 2003년도 졸업생 한 명이 교통사고를 일으켜 한 사람을 사망케 하였다는 이유로 2004. 6. 25. 도로교통법 제71조의15 제2항 제8호에 근거, 위 학원의 운영을 2004. 7. 12.부터 14일간 정지하는 처분을 하였다.
신청인은 제청법원에 경남지방경찰청장을 상대로 위 정지처분의 취소를 구
하는 소송을 제기한 후, 위 처분의 근거 법률인 도로교통법 제71조의15 제2항 제8호가 헌법에 위반된다며 위헌여부심판의 제청신청을 하였고, 제청법원은 이를 받아들여 위헌 여부의 심판을 제청하였다.
나. 심판의 대상
제청법원은 도로교통법 제71조의15(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정되고, 2005. 5. 31. 법률 7545호로 전문개정되기 전의 것) 제2항 제8호에 대하여 위헌제청결정을 하였으나, 제8호 중 ‘중요 교통법규 위반’ 부분은 당해 사건과 무관하므로 이 부분은 심판대상에서 제외한다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 동 제8호 중 ‘교통사고’ 부분, 즉 ‘당해 전문학원을 졸업하고 운전면허를 받은 사람 중 교통사고를 일으킨 사람의 비율이 대통령령이 정하는 비율을 초과하는 때’ 부분(이하 이를 ‘이 사건 조항’이라 한다)의 위헌 여부이다. 참고로 이 사건 조항은 최근 개정된 도로교통법(2005. 5. 31. 전문개정된 것, 부칙 제1조에 따라 공포 후 1년이 경과한 날인 2006. 6. 1.부터 시행된다) 제113조 제2항 제10호에 같은 내용으로 규정되어 있다. 이 사건 조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
도로교통법 제71조의15(행정처분)②지방경찰청장은 전문학원이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 행정자치부령이 정하는 기준에 의하여 학원의 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 운영의 정지를 명할 수 있다.
8.당해 전문학원을 졸업하고 운전면허를 받은 사람 중 교통사고를 일으키거나 중요 교통법규를 위반한 사람의 비율이 대통령령이 정하는 비율을 초과하는 때
도로교통법시행령 제49조의7(지정취소&#183;정지에 해당하는 교통사고 등의 기준) 법 제71조의15 제2항 제8호에서 "교통사고를 일으키거나 중요 교통법규를 위반한 사람의 비율이 대통령령이 정하는 일정한 비율을 초과한 때"라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 때를 말한다.
1.다음의 식에 의하여 산출한 교통사고 비율이 0.2퍼센트를 초과한 때(당해연도에 당해 전문학원을 이수하고 운전면허를 취득한 사람이 야기한 사망사고 발생건수÷당해연도에 당해 전문학원을 이수하고 운전면허를 취득한 사람의 총수)×100
도로교통법시행규칙 제38조의18(학원 또는 전문학원의 등록취소 등) ①법 제71조의15의 규정에 의하여 학원 또는 전문학원의 등록취소 및 운영정지와 전문학원의 지정취소의 기준은 별표 14의5와 같다.
[별표 14의5] 자동차운전학원&#183;전문학원에 대한 행정처분의 기준 (위반사항 28. 부분)
위반사항
해당법조문
(도로교통법)
구분
처분기준
28.당해 전문학원을 졸업하고 운전면허를 받은 사람 중 교통사고를 일으키거나 중요 교통법규를 위반한 사람의 비율이 일정 비율을 초과한 때
제71조의15
제2항 제8호
전문학원
○인적 피해의 교통사고의 경우에는 그 비율이 영 제49조의7 제1호의 규정에 의하여 산출한 비율이 0.2% 초과시마다 운영정지 7일
○중요 교통법규 위반의 경우에는 그 비율이 영 제49조의7 제2호의 규정에 의하여 산출한 비율이 20％ 초과시마다 운영정지 7일
2. 제청법원의 위헌심판이유 및 관계기관의 의견
가. 제청법원의 위헌심판 제청이유
(1) 이 사건 조항은 자동차운전전문학원의 등록 취소나 운영 정지 사유가 되는 교통사고의 내용과 범위를 전혀 규정하고 있지 않는바, 자동차운전전문학원을 운영하는 사람으로서는 자신이 운영하는 운전학원의 졸업자가 어떠한 교통사고를 일으키는 경우 운전학원 운영정지처분을 받을 수 있는 지에 관하여 예측할 수 없게 하는 결과를 발생시킬 수 있다. 그러므로 이 사건 조항은 위임의 구체적 범위를 정하지 않은 포괄적 위임규정으로 헌법에 위반된다.
(2)이 사건 조항의 위임에 의하여 제정된 도로교통법시행령 제49조의7 제1호에 의하면, 당해 사건과 같이 당해 운전전문학원에서 운전면허를 취득한 사람이 500명 미만의 소규모 자동차운전전문학원의 경우에는 단 1명만 사망사고를 발생하게 하는 경우에도 운영정지처분을 받게 되는 불합리한 결과에 이른다. 이 사건 조항은 자신이 아닌 ‘당해 전문학원을 졸업하고 운전면허를 받은 사람’의 교통사고에 대하여 운전학원 경영자에게 영업정지를 규정하였고 더구나 자동차운전전문학원의 졸업과 그 졸업생과의 계약관계가 완전히 종료되고 자동차운전전문학원으로서는 그 졸업생에 대하여 그 후 아무런 통제 및 사후 교습 등 제어할 수 있는 장치를 가지고 있지 아니하여 그 책임을 묻기 어렵고, 또한 이 사건 조항은 교통사고의 원인이 당해 운전전문학원의 교습내용 내지는 교습방법과 연관이 있는 운전자의 운전기술의 미숙함으로
인한 것인지 아니면 졸음운전 또는 주취운전과 같이 운전자의 운전기술과 별다른 연관이 없는 것인지에 따른 구분도 없다.
그러므로 이 사건 조항은 자동차운전전문학원의 교습내용 내지는 교습방법에 귀책사유가 있다는 등의 특별한 사정을 추가하지도 않은 채 단지 교통사고 사실만으로 위와 같이 운영 정지 처분을 할 수 있도록 하여 헌법의 기본이념인 자기책임의 원칙을 부정하고 연좌제를 채택함으로써 제청신청인의 인간의 존엄성과 기본적 인권을 침해하고 헌법상의 연좌제금지규정을 위반하며 재산권을 침해하는 등 제청신청인의 헌법상 기본권을 침해하였다.
나. 경찰청장의 의견
(1) 우리 나라 교통사고의 대부분은 운전자의 안전의식 결여에 의한 것이므로 교통사고를 줄이기 위하여 체계적이고 종합적인 운전교육을 통해 운전자의 자질향상과 안전운전의식을 강화하는 것이 필요하다. 자동차운전전문학원은 기능검정권 등 운전면허를 취득하기 위한 모든 권한을 부여받은 만큼 그 권한에 맞는 책임으로서 적정한 교육과 공정한 기능검정을 실시하여 교통사고를 일으키지 않는 우수한 운전자를 양성&#183;배출하여야 한다. 이에 자동차운전전문학원에서 교육을 받고 졸업한 졸업생의 교통사고를 분석해서 다음 교육에 활용할 수 있도록 교통사고율을 통한 사후통제가 필요하고 이를 위해서 이 사건 조항이 도입되었다.
(2)교통사고는 도로교통법 제50조 제1항에 규정된 바와 같이 ‘차의 교통으로 인하여 사람을 사상하거나 물건을 손괴하는 것’이다. 교통사고는 운전자의 과실에 의하여 발생하는 것으로 과실의 원인이 무엇이든지 이는 운전자에게 문제가 있어 발생한다. 그러므로 전문학원에서 운전자의 교육을 제대로 할 경우에는 교통사고를 충분히 방지할 수 있고 과실과 관련된 내용을 규정하는 것은 아무런 의미가 없다. 또한 도로교통법시행령에서 ‘교통사고 비율이 0.2%를 초과한 때’로 규정하면서 ‘당해연도에 당해 전문학원을 이수하고 운전면허를 취득한 사람이 야기한 사망사고 발생건수’로 법에서 정한 교통사고를 한정하고 있다.
국민에게 불이익을 주는 행정처분의 구체적인 기준을 모두 법률에서 규정하는 것이 바람직하지만 교통 환경이나 운전교습 방법의 변화에 맞춰 자동차운전전문학원에 대한 새로운 행정처분 사유를 신속하게 규정할 필요가 있다. 도로교통법에서 운전학원 행정처분의 개괄적인 기준을 마련하고 동법시행령이나 시행규칙에서 그 구체적인 기준을 마련하는 것은 입법기술의 일종으로
이를 헌법상의 포괄위임입법금지규정에 위반된다고 볼 수 없다.
(3)이 사건 조항은 운전교육의 내실화로 양질의 운전자를 배출하여 교통법규위반이나 교통사고를 예방하기 위한 것이므로 입법목적이 정당하다. 또한 자동차운전전문학원의 졸업생이 발생시킨 모든 교통사고가 아니라 사망사고로 한정하여 행정처분을 하게 함으로써 자동차운전전문학원 운영자의 피해를 최소화하였다. 한편 운영정지처분으로 인한 자동차운전전문학원 운영자의 피해보다 우수한 운전자를 양성하여 교통사고를 예방함으로써 얻어지는 이익이 결코 적다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 조항은 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.
3. 판　단
가. 입법배경
자동차운전전문학원제도는 1995. 1. 5. 개정된 도로교통법에서 처음 규정되었다. 이에 따라 지정된 자동차운전전문학원(이하 ‘운전전문학원’이라 한다)에서 법정 교육을 이수하고 자체적으로 실시되는 기능검정에 합격한 수료생(졸업생)은 운전면허시험 중 기능시험을 면제받는다.
이러한 제도가 정착되려면 자동차운전전문학원이 운전자에 대한 운전교육과 기능검정을 제대로 할 것이 요구된다. 이 사건 조항은 이를 확인하는 방법의 하나로서 2001. 1. 26. 개정된 도로교통법에서 처음 규정되었는데, 이는 매년 운전전문학원에서 교육을 받아 운전면허를 취득한 운전자의 교통사고를 평가하여, 그 운전자가 일정비율 이상의 교통사고를 일으킨 경우 운전전문학원에 대한 운영정지나 등록취소를 할 수 있도록 한 것이다. 이로써 입법자는 운전전문학원으로 하여금 잘못된 운전교육과 기능검정으로 인한 운전자의 교통사고를 최대한 방지하고자 한 것으로 보인다.
이러한 제도는 일본의 지정자동차교습제도를 참고한 것인데, 차이점은 일본의 경우 교통사고율이 높더라도 관할 지방경찰청의 인터넷 홈페이지 등에서 이를 공개하여 운전학원을 선택하는 기준으로 삼고 있는데 비해, 이 사건 조항은 교통사고를 일으킨 사람의 비율이 일정한 비율을 초과할 경우 해당 학원에 대하여 운영정지와 같은 행정처분을 할 수 있게 한 것이다. 이러한 차이점에 대하여 경찰청장은, 일본의 경우 지정자동차교습소 제도가 1960년대부터 운영되어 완전히 정착되었으나 우리 나라는 1995년에 도입하였으므로 운전전문학원으로 하여금 책임교육을 효과적으로 담보하게 하기 위하여 교통사고율 공개보다는 행정처분을 택하게 된 것이라 한다.
이 사건 조항에 관계되는 시행령과 시행규칙에 의하면, 해당 연도에 당해 운전전문학원을 이수하여 면허를 취득한 사람이 일으킨 사망사고의 비율이 0.2%를 초과하면, 0.2% 초과시마다 7일간의 운영정지 처분이 내려지게 된다. 경찰청장의 의견서에 따르면 이 사건 조항에 근거하여 2003년도에 6개소, 2004년도에 6개소의 운전전문학원이 운영정지처분을 받은바 있다.
나. 포괄위임입법금지원칙의 위배 여부
이 사건 조항은 "교통사고를 일으키거나 …… 한 사람의 비율이 대통령령이 정하는 비율을 초과하는 때"라고 규정하고 있는바, 이는 행정처분의 기준이 되는 ‘교통사고’와 ‘사고 운전자의 비율’을 각 위임하고 있는 것이라고 볼 수 있다. 이러한 위임입법이 지나치게 포괄적인 것이 아닌지가 문제된다.
(1)헌법 제75조는 위임입법의 근거조문임과 동시에 그 범위와 한계를 제시하고 있는바, 여기서 "법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항"이란 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 99; 1999. 4. 29. 96헌바22등, 판례집 11-1, 422, 444).
처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성ㆍ명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하며, 규율대상이 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성ㆍ명확성의 요건이 완화된다(헌재 1995. 10. 26. 93헌바62, 판례집 7-2, 419, 429; 1997. 2. 20. 95헌바27, 판례집 9-1, 156, 164).
(2) 이 사건 조항에서 ‘교통사고’는 행정처분의 기준이 되는 비율의 계산에 있어서 중요한 변수에 해당된다. 도로교통법은 ‘교통사고’의 정의를 "차의 교통으로 인하여 사람을 사상하거나 물건을 손괴하는 경우"(제50조 제1항)라고 하고 있다. 그런데 교통사고의 유형과 내용은 매우 다양하므로, 이 사건 조항이 어떠한 ‘교통사고’라도 대통령령이 정할 수 있다고 위임한 것은 아닌 것이 명백하다. 그렇다면 현실적으로 발생하는 수많은 교통사고 중 어떤 종류나 범위의 것이 처벌대상이 될 것인지가 이 사건 조항에서 예측가능하게 제시되어야 한다. 그러나 이 사건 조항은 대통령령에 규정될 ‘교통사고’가 어떤 종류나 범위의 것이 될 것인지, 언제 발생한 것을 뜻하는지 등에 관한 아무런 대강의 기준도 제시하지 않고 있으며, 도로교통법의 전반적 체계와 관련규정을 보아
도 이를 예측할만한 단서가 없다.
한편 도로교통법시행령은 이 사건 조항의 대상이 되는 ‘교통사고’를 ‘사망사고’에 한정하고 있으나, 헌법 제75조가 요청하는 위임입법의 예측가능성은 법규명령에 의하여서가 아니라 먼저 그 수권법률의 내용으로부터 예견 가능하여야 하는 것을 의미하므로(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 379-380; 2002. 7. 18. 2001헌마605, 판례집 14-2, 84, 99), 시행령에 그 내용이 명확히 규정되어 있다는 점만으로 위임입법의 포괄성 문제가 해소되는 것은 아니다.
이 사건 조항에서 ‘교통사고’ 부분의 위임은 지나치게 포괄적인 것으로서 운전전문학원을 운영하는 자에게 예측가능성을 주지 못한다. 그러므로 위 부분은 위임입법에서 요구되는 구체성&#183;명확성 요건을 충족하지 못하고 있다.
(3) 이 사건 조항은 교통사고를 일으킨 사람의 비율이 "대통령령이 정하는 비율을 초과하는 때"라고 규정하고 있다.
교통사고를 일으킨 사람의 비율을 정하는 것은 운전전문학원이 영업정지 등 행정처분을 받느냐 안받느냐를 정하는 핵심적인 것이므로, 위임을 하더라도 법률에서 구체적 기준을 정하여 위임하여야 한다. 또한 운전전문학원에서 연간 배출하는 면허취득자수는 학원별로 10,000명 이상에서 250명 이하까지 다양한데, 학원졸업생에 의한 교통사고에 대하여 운전전문학원에게 책임을 귀속시킬 수 없는 경우가 있음을 감안할 때, 대통령령에 정해질 ‘비율’의 다과에 따라 운전전문학원 간에 행정처분에 있어서 불합리한 차별이 나타날 가능성도 크다. 그렇다면 입법자는 이 사건 조항에 따라 시행령에 규정될 ‘비율’의 대강을 예측할 수 있도록 입법하였어야 한다.
그러나 이 사건 조항이 규정한 "대통령령이 정하는 비율"이 어느 정도가 될 것인지는 전혀 예측할 수 없고, 도로교통법의 다른 조항들을 살펴보아도 그 비율의 대강이나 상하한선을 예상할 수 없다. 따라서 이 사건 조항은 행정제재의 기준이 되는 운전전문학원 졸업자의 교통사고 ‘비율’을 대통령령에 너무 포괄적으로 위임한 것이다.
(4) 그러므로 이 사건 조항은 포괄위임금지원칙에 위배된다.
다. 직업의 자유에 대한 침해 여부
(1) 이 사건 조항은 운전전문학원의 수료생이 일정 비율 이상의 교통사고를 일으킨 경우 해당 학원에 대하여 운영정지나 등록취소를 할 수 있게 한다. 이러한 행정제재를 받으면 학원 운영자는 해당 운전전문학원의 영업을 일정 기
간 혹은 영구적으로 하지 못하게 되는 것이므로, 이 사건 조항이 학원 운영자의 직업의 자유 내지 영업의 자유를 부당하게 침해하는 것이 아닌지가 문제된다. 이러한 문제는 위에서 본 위임입법 문제와는 무관하며, 설령 이 사건 조항에서 위임입법이 헌법적으로 허용되는 범위에 있다고 하더라도, 그것과 별도로 제기되는 것이다.
헌법 제15조는 "모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다."라고 규정함으로써 직업선택의 자유를 보장하고 있는 바, 헌법 제15조에서 말하는 직업선택의 자유는 직업수행 내지 행사의 자유까지 포괄하는 직업의 자유를 뜻한다(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 374；1997. 3. 27. 94헌마196등, 판례집 9-1, 375, 382-383). 한편 직업의 자유에 대한 제한은 헌법 제37조 제2항에서 도출되는 비례의 원칙에 따라, 반드시 법률로써 하여야 할 뿐 아니라 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리라는 공공의 목적을 달성하기 위하여 필요하고 적정한 수단&#183;방법에 의하여서만 가능하다(헌재 1989. 11. 20. 89헌가102, 판례집 1, 329, 336; 2002. 4. 25. 2001헌마614, 판례집 14-1, 410, 427 참조).
(2) 이 사건 조항은 교통사고 발생률이 다른 나라보다 높은 우리 나라의 상황에서, 자동차 운전교육과 기능검정을 담당하는 민간 운전전문학원이 좀 더 충실하게 운전교육과 기능검정에 임할 것을 담보하고, 이로써 교통사고를 예방하기 위한 것이라 할 수 있다. 이러한 입법목적은 공공복리를 위한 것으로서 헌법상 허용된다.
그런데 입법목적이 정당하다고 하더라도 기본권을 제한하는 방법은 그 목적의 달성을 위하여 효과적이고 적절하여야 하며(헌재 1990. 9. 3. 89헌가95, 판례집 2, 245, 260; 2002. 4. 25. 2001헌마614, 판례집 14-1, 410, 428), 적어도 현저하게 불합리하고 불공정한 수단의 선택은 허용될 수 없다(헌재 1996. 4. 25. 92헌바47, 판례집 8-1, 370, 387).
이 사건 조항이 운전전문학원을 졸업한 자 중 일정비율 이상이 교통사고를 일으킨 경우, 그 교통사고의 원인과 관계없이 운영정지나 등록취소를 할 수 있도록 한 것은 입법목적을 달성하기 위한 합리적이고 공정한 방법이라 보기 어렵다.
교통사고는 본질적으로 우연성을 내포하고 있고 사고의 원인도 다양하다. 학원의 수료생이 낸 교통사고는 당해 운전전문학원의 교습내용 내지 교습방법과 연관이 있는 운전자의 운전기술의 미숙함으로 인한 것일 수도 있으나, 졸음운전 또는 주취운전과 같이 운전자의 운전기술과 별다른 연관이 없는 경
우도 있다. 그런데 이 사건 조항은 운전전문학원의 귀책사유를 불문하고 수료생이 낸 교통사고를 자동적으로 운전전문학원의 법적 책임으로 연관시키고 있다. 통상 운전전문학원의 졸업과 운전면허의 취득 후에는 운전전문학원과 그 졸업생과의 계약관계가 종료되고 운전전문학원으로서는 졸업생에 대한 사후 교습이나 통제수단이 없는 것을 감안할 때, 운전자에게 수강시 올바른 운전교육을 시키는 것 외에 수료생이 여하한 교통사고도 발생시키지 않을 것을 운전전문학원에게 요구하는 것은 사리에 맞지 않는다.
이 사건 조항에 의한 법적 책임의 부과는 운전전문학원이 주체적으로 행해야 하는 자기책임의 범위를 벗어난 것이고, 원인과 상관없이 결과만 발생하면 책임을 묻겠다는 방식이어서 지나치게 행정편의적인 것이다. 교통사고율이 높아 운전교육이 좀더 충실히 행해져야 하며 오늘날 사회적 위험의 관리를 위한 위험책임제도가 필요하다는 사정이 있더라도, 그러한 이유만으로 위와 같은 입법이 정당화되기는 어렵다. 무릇 형벌을 포함한 법적 제재는 기본적으로 행위자의 의사결정과 책임의 범위에 상응하는 것이어야 하고, 자신의 의사결정이나 행위책임과 무관한 제재는 ‘책임원칙’에 반하거나, 타인에 해악을 주지 않는 한 자유롭게 행동할 수 있고 자신과 무관한 사유로 인한 법적 제재로부터 자유로울 것을 내포하는 헌법 제10조의 행복추구권의 취지에 어긋난다.
또한 운전교육과 기능검정이 철저하더라도 교통사고는 우연적 사정과 운전자 개인의 부주의로 발생할 수 있다는 것을 감안하면, 교통사고를 예방하고 운전교육과 기능검정을 철저히 하도록 한다는 입법목적은 이 사건 조항으로 인하여 효과적으로 달성할 수도 없는 것이다. 이 사건 조항이 달성하려는 운전교육 및 기능검정의 내실화 및 이를 통한 교통사고 예방은 이 사건 조항이 아니더라도 운전전문학원의 지정 요건과 교육내용, 기능검정 등에 관하여 마련되어 있는 도로교통법과 동법시행령&#183;시행규칙의 구체적이고 자세한 규정들이 제대로 집행된다면 가능하다. 이들 규정의 충실한 집행을 통하여 운전전문학원에서 운전교육의 충실성 및 기능검정의 질과 공정성이 담보될 수 있고, 이에 따라 운전전문학원이 책임져야할만한 원인으로 인한 교통사고의 예방이 가능한 것이다.
그러나 이 사건 조항이 교통사고의 발생원인을 불문하고 졸업생이 낸 교통사고 비율에 따라 운전전문학원에게 운영정지 등을 할 수 있도록 한 것은 운전전문학원이 책임져야 할 범위를 넘어서는 것이므로, 이 사건 조항은 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서 부적절하며, 운전전문학원의 영업 내지 직업
의 자유를 필요 이상으로 제약하는 것이다.
또한 이 사건 조항이 추구하는 입법목적은 과연 이 사건 조항을 통하여 달성될 것인지 여부가 불투명한 반면, 이 사건 조항에 따른 행정제재를 당하는 운전전문학원은 자신이 충실히 운전교육과 기능검정을 하였더라도 피할 수 없는 제재를 당할 수 있게 되고, 지속적 등록과 상시적 운전교육이 이루어지는 운전학원업에 있어서 그러한 제재가 가져오는 영업상의 손실은 매우 큰 것이다. 그렇다면 이 사건 조항은 법익간의 균형성원칙에도 위배되고 있다.
(3) 그러므로 이 사건 조항은 비례의 원칙에 어긋나 운전전문학원 운영자의 직업의 자유를 침해한다.
4. 결　론
그렇다면 이 사건 조항은 헌법에 위반되므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 김효종의 아래 5.와 같은 반대의견과 재판관 권 성의 아래 6.과 같은 보충의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 김효종의 반대의견
나는 이 사건 조항이 위헌이라는 다수의견과 견해를 달리 하므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 포괄위임입법금지원칙의 위배 여부
(1) "교통사고" 부분
다수의견은 이 사건 조항이 "교통사고"에 관한 상세한 규율을 대통령령에 위임하였다고 보고, 그 위임이 지나치게 포괄적이라고 한다. 그러나 이 사건 조항은 "비율"에 관한 상세한 규율을 대통령령에 위임하였을 뿐 "교통사고"에 관한 상세한 규율을 대통령령에 위임하였다고 볼 수 없음은 법문상 명백하다. 대통령령은 교통사고에 관해서는 법규를 창설할 수 없고 "비율"에 관해서만 일정한 형성권한을 가질 뿐이다.
그리고 ‘교통사고’에 관하여는 도로교통법 제50조 제1항이 서술적 개념을 사용하여 명확하게 정의하고 있으므로, 그 용어에 불명확성이 내재해 있다고 볼 수 없다. 이 사건 조항을 구체화한 도로교통법시행령 제49조의7 제1호가 ‘교통사고’를 ‘사망사고’에 한정한 것은 행정청이 법률이 정한 범위 내에서 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항을 규정한 것(헌법 제75조 후단 참조)에 불과한 것이지, 이를 들어 이 사건 조항의 위임 범위가 모호하여 초래된 결과로서 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 없는 경우에 해당한다고 보
기 어렵다(또한 법률이 상정한 기본권제한의 범위를 축소시킨 것이어서 법률에 의한 별도의 수권이 필요한 경우도 아니다).
따라서 이 사건 조항 중 "교통사고" 부분이 포괄위임입법금지원칙에 위배되어 위헌이라고 할 수 없다.
(2) "비율" 부분
이 사건 조항은 "대통령령이 정하는 비율"이라고 규정함으로써 구체적인 비율의 설정을 대통령령에 위임하였다. 이 사건 조항의 문면만으로는 대통령령에 규정될 비율의 대강을 가늠하기 어려운 것이 사실이다.
그런데 어느 법률조항이 외형적으로는 아무런 위임의 한계가 없는 것으로 보이는 경우라고 하더라도 관련조항과 종합하여 유기적&#183;체계적으로 보아 위임범위의 대강을 객관적으로 예측할 수 있으면 포괄위임에 해당한다고 할 수 없다(헌재 2002. 8. 29. 2000헌바50등, 판례집 14-2, 153, 162-162).
도로교통법 제1조는 "이 법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지&#183;제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함을 목적으로 한다."고 규정하고 있다. 이와 같은 입법목적의 실현을 위하여 존재하는 운전면허시험제도 아래 운전자의 운전면허취득을 위한 자동차운전교육 및 기능검정을 담당하는 자동차운전전문학원에 대한 등록취소 및 운영정지의 기준으로서 이 사건 조항이 위임한 교통사고의 비율은, 결국 ‘도로에서 일어나는 교통상의 위험과 장해를 방지함에 부적절하다고 인정되는 교통사고의 비율로서 대통령령이 정하는 것’을 의미한다고 볼 수 있다. 이와 같은 비율은 도로의 사정, 학원의 규모, 동종 학원에 있어서의 교통사고 발생률 등 제반사정을 고려할 때에야 비로소 적정한 수치를 상정할 수 있는 것으로서 법률제정 시에 그 수치가 제시되는 것이 반드시 요구되지 않을 뿐만 아니라 적절하다고 보기도 어렵다. 이 사건 조항의 수범자들도 위와 같은 입법목적과 비율 결정에 요구되는 제반 요인을 함께 합리적으로 고려한다면 대통령령에 규정될 교통사고 비율의 대강을 충분히 예측할 수 있다고 판단된다.
따라서 이 사건 조항 중 "비율" 부분이 포괄위임입법금지원칙에 위배되어 위헌이라고 할 수 없다.
나. 직업의 자유에 대한 침해 여부
(1) 이 사건 조항이 직업의 자유에 대한 제한에 해당하고, 그 입법목적이 자동차 운전교육과 기능검정을 담당하는 민간 운전전문학원이 좀 더 충실하게 운전교육과 기능검정에 임할 것을 담보하고, 이로써 교통사고를 예방하기
위함에 있다는 다수의견과는 견해를 같이 한다.
그러나 이 사건 조항에 의한 법적 책임의 부과는 자기책임의 범위를 벗어난 것이고, 결과만 발생하면 책임을 묻는 것으로서 운전전문학원이 책임져야 할 범위를 넘어서는 것이어서 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서 부적절하며, 운전전문학원의 영업 내지 직업의 자유를 필요 이상으로 제약하는 것이라는 다수의견의 주장에는 동의하기 어렵다.
(2) 수단의 적정성은 기본권주체의 자기책임 여하와 관련 없이 객관적으로 입법적 조치가 입법목적 달성에 기여할 수 있는지 여부에 따라 판단하여야 한다. 교통사고 비율이 높이 나타난 운전전문학원의 등록을 취소하거나 영업을 정지하도록 한 이 사건 조항이 교통사고를 예방한다는 입법목적 실현에 기여하는지 여부에 의하여 판단되어야 한다는 것이다. 자기책임은 의사결정의 ‘자유’라는 헌법적 가치와 관련되어 실체적 기본권에 의한 보호의 대상이 되는 것이지 형식적 심사기준인 과잉금지원칙의 한 관점으로 흡수될 성격의 문제가 아니다.
수단의 적정성과 관련해서는 우선 운전전문학원 졸업자가 교통사고를 일으킨 것이 교습내용 내지 교습방법과 연관이 있는지가 문제될 수 있다. 그러나 교통사고가 특정 행위자에게 귀속되는 것은 그의 과실을 매개로 하는 것이고, 운전전문학원의 교육내용이 결국 과실 인정의 기초가 되는 운전자의 주의의무의 내용을 이루게 마련이므로, 운전전문학원의 교습내용 등과 무관한 교통사고는 상정하기 어렵다. 특히 운전전문학원이 기능검정까지 담당하고 있으므로, 운전전문학원은 운전부적격자를 걸러내야 할 임무까지도 맡고 있다는 의미에서 운전자의 운전능력과 운전전문학원의 조치 사이에는 상당한 상관관계가 존재한다고 보아야 한다. 만일 동일한 조건에서 특정 운전전문학원의 교통사고 비율이 통계적으로 높게 나타난다면, 그 운전전문학원의 운전교육 또는 기능검정에 문제가 있음을 강력히 시사하는 것이다.
그런데 도로교통법 제71조의2 제1항&#183;제2항에 의한 자동차운전전문학원 지정에 있어서 관할 행정청은 일반사회에 교통사고를 발생케 할 위험을 적정하게 평가하여 위험도가 높게 나타난 신청자를 운전전문학원 지정에서 배제함으로써 다른 국민의 생명, 신체, 재산을 보호할 책임을 부담하고 있다. 운전전문학원 졸업자가 일으킨 교통사고의 비율이 높게 나타났다는 것은 그 운전전문학원이 안고 있는 위험성이 높다는 것이 통계적으로 확인된 것이다. 이러한 높은 위험성이 운전전문학원 지정처분 당시부터 존재하였다고 평가된다면 지
정처분의 직권취소에 의하여, 그 위험성이 지정처분 이후 발생 또는 증대되었다면 지정처분의 철회에 의하여 각기 시정할 책임이 행정청에게 있다고 할 수 있다. 이 사건 조항이 이와 같은 지정처분의 취소 또는 철회, 그리고 보다 완화된 영업의 정지를 규정한 것은 원래 별도의 입법조치가 없더라도 행정청이 취할 수 있는 조치를 확인적으로 규정한 것이므로, 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이라고 볼 수 있다.
(3) 또한 이 사건 조항은 등록의 취소 및 영업의 정지에 관하여 행정청에게 재량을 부여함으로써 교통사고의 위험성과 관련한 특별한 사정을 반영할 수 있는 길을 열어 놓고 있어 최소침해성의 요청도 충족시키고 있다. 가령 특정지역 도로사정의 악화 등 특별한 사정으로 인하여 교통사고 비율이 높게 나타난 경우 행정청이 재량행사에 이를 반영할 가능성을 열어 놓은 것이다.
(4)그리고 이 사건 조항이 담당하는 주된 기능은 운전전문학원이 조성하는 사회적 위험의 관리에 있는바, 위험에 대한 사회의 보호, 나아가 다른 일반 국민의 생명, 신체 및 재산의 보호는 국민의 기본권을 보호할 국가적 책무에 속하는 것으로서 직업의 자유에 대한 제약을 정당화하는 우월한 공익에 속한다고 할 수 있으므로, 이 사건 조항이 법익균형성에 위배된다고 볼 수도 없다. 그리고 운전전문학원은 이러한 사회적 위험을 방지함을 전제로 지정된 것이므로 운전전문학원 지정으로 인한 직업수행의 이익이 과대평가되어서는 아니될 것이다. 물론 법익균형성과 관련하여 교통사고의 비율이 위와 같이 사회적 위험으로 평가될 정도로 높은 것인지가 문제될 수 있겠지만, 실제 대통령령에 규정된 비율이 이에 달하는지는 대통령령이 위임의 범위를 준수하였느냐의 문제로 귀착될 뿐 위험관리의 길을 열어 놓은 것에 불과한 이 사건 조항 자체의 위헌 여부에 영향을 미칠 수 없다.
(5) 그러므로 이 사건 조항이 직업의 자유를 제약하기는 하지만 과잉금지원칙 등 헌법 제37조 제2항이 요구하는 기본권제한의 한계를 준수하고 있어 헌법에 위반되지 않는다.
다. 일반적 행동자유권에 대한 침해 여부
제청법원은 이 사건 조항이 자기책임원리 및 연좌제금지규정에 위배된다고 판단하고 있으므로, 이에 관하여 본다.
먼저, 이 사건 조항은 친족의 행위로 인한 불이익 처우에 관하여 규정한 것이 아니므로, 헌법 제13조 제3항이 규정한 연좌제금지에 반한다고 볼 수 없음은 문면상 명백하다.
한편, 헌법 제10조가 정하고 있는 행복추구권에서 파생되는 일반적 행동자유권은 이성적이고 책임감 있는 사람의 자기의 운명에 대한 결정&#183;선택을 존중하되 그에 대한 책임은 스스로 부담함을 전제로 한다. 자기책임원리는 이와 같은 일반적 행동자유권의 한 내용을 구성하고 있다.
이 사건 조항이 규정하고 있는 ‘교통사고’의 발생에 대하여 운전전문학원 측의 고의&#183;과실을 인정할 수 없으므로, 이러한 불이익처분이 의사주의적 요소를 지닌 엄격한 자기책임원리에 반한다고 볼 수 있으므로, 이 사건 조항은 일반적 행동자유권을 제약하고 있다.
그렇지만 이 사건 조항은, 일반사회에 교통사고의 위험을 가져오게 마련인 자동차운전자를 배출한 운전전문학원은, 일반사회에 위험원(危險源)을 제공한 자로서 그 위험원에서 발생한 결과에 대하여 책임을 부담하여야 한다는 위험책임의 법리와 행정청은 개연성이 높은 위험을 억제, 방지할 책임을 부담한다는 행정상의 위험관리책임에 의하여 정당화될 수 있다. 근대사회를 토대로 정립된, 자유주의적 성격을 지닌 자기책임원리만으로는 현대사회가 배태한 새로운 과제들에 적절히 대처할 수 없어, 현대복지국가의 성격에 걸 맞는 책임원리로의 수정이 요구되기 때문이다. 게다가 이 사건 조항은 일반적 행동자유권과의 관계에서도 위 나.항에서 본 바와 같이 과잉금지원칙의 요청을 충족하였다.
그러므로 이 사건 조항은 자기책임원리에 전적으로 합치하지는 않지만 헌법 제37조 제2항이 요구하는 기본권제한의 한계를 준수하고 있어 헌법에 위반되지 않는다.
라. 결　론
이상의 이유로 이 사건 조항은 위임입법의 한계 및 기본권제한의 한계를 준수한 입법적 조치로서 헌법에 위반되지 아니한다.
6. 위헌의견에 대한 재판관 권 성의 보충의견
다수의견은 이 사건조항이 헌법상의 직업선택의 자유를 침해하여 위헌이라고 판단하면서 "이 사건 조항에 의한 법적 책임의 부과는 운전전문학원이 주체적으로 행해야 하는 자기책임의 범위를 벗어난 것이고, 원인과 상관없이 결과만 발생하면 책임을 묻겠다는 방식이어서 지나치게 행정편의적인 것이다. 교통사고율이 높아 운전교육이 좀더 충실히 행해져야 하며 오늘날 사회적 위험의 관리를 위한 위험책임제도가 필요하다는 사정이 있더라도, 그러한 이유만으로 위와 같은 입법이 정당화되기는 어렵다. 무릇 형벌을 포함한 법적 제
재는 기본적으로 행위자의 의사결정과 책임의 범위에 상응하는 것이어야 하고, 자신의 의사결정이나 행위책임과 무관한 제재는 ‘책임원칙’에 반하거나, 타인에 해악을 주지 않는 한 자유롭게 행동할 수 있고 자신과 무관한 사유로 인한 법적 제재로부터 자유로울 것을 내포하는 헌법 제10조의 행복추구권의 취지에 어긋난다."라고 설시하고 있다.
다수의견이 여기서 언급하고 있는 ‘자기책임’은 ‘자기책임의 원리’를 지칭하는 것으로 이해되는데 이 자기책임의 원리는 헌법에 내재되어 헌법의 기초를 이루고 있는 하나의 헌법상의 원리에 해당한다. 그러므로 자기책임의 원리는 이 사건 조항이 직업선택의 자유를 침해하는 것으로 되는 보충적인 논거를 제공하는 정도에서 그치는 것이 아니라 그 자체가 이 사건 조항의 위헌 여부를 판단함에 있어서 하나의 독자적인 기준이 될 수 있다.
자기책임의 원리를 기준으로 하여 이 사건 조항의 위헌 여부를 판단하면 그 결론은 위헌이라고 할 것인바 그 논거는 다수의견이 직업선택의 자유에 대한 침해를 인정하면서 밝힌 논거와 같으므로 이를 원용하고 재론을 생략한다.
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seriesInfo: 2
pages: 1~20
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 위헌
rstaDate: 20050721
eventType: 헌가