item: panreType: 판례집
eventNo: 2003헌가2
eventNm: 공익법인의 설립ㆍ운영에관한법률 제14조 제2항 위헌제청
panreTitle: 공익법인의설립&#183;운영에관한법률제14조 제2항 위헌제청

panreInfo: (2004. 7. 15. 2003헌가2 전원재판부)

textOfDecision: 공익법인의설립·운영에관한법률(1975. 12. 31. 법률 제2814호로 제정된 것) 제14조제2항은 헌법에 위반된다.
eventSummary: (1)재단법인○○재단은 공익법인의설립·운영에관한법률(1975. 12. 31. 법률 제2814호로 제정된 것, 이하“법”이라 한다)에 의해 설립된 법인인데, 서울특별시 성동교육청 교육장(이하“처분청”이라 한다)은 서울특별시 교육감으
로부터 이송받은 민원의 처리를 위해 2001. 7. 23.부터 같은 해 8. 10.까지○○재단의업무실태를 조사한 후○○재단이 미승인 수익사업을 운영하는 등 6가지 사항에 대하여 법령과 정관을 위배하였다고 판단하고 같은 해 8. 27.○○재단 이사장인 박○영에게 이를 시정할 것을 지시하였다.
(2)처분청은 2001. 11. 26.부터 위 지시사항의 이행여부를 확인·점검한 후 박○영이 위 6가지 시정사항 중 5가지를 시정하지 않았음을 이유로 법 제14조 제2항 및 같은 법 시행령(이하“시행령”이라 한다) 제26조에 의해 박○영에 대한 이사취임승인을취소하였다(이하“이 사건 처분”이라 한다).
(3)이에 박○영은 2001. 12. 10. 서울행정법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송(2001구49407)을 제기하였으나 2002. 5. 1. 패소판결을 받고, 이에 불복하여 서울고등법원에 항소(2002누7328)하면서 법 제14조 제2항(이하“이 사건 법률조항”이라 한다)이 포괄위임금지의 원칙에 위반된다는 이유로 이 사건 법률조항에 대한 위헌여부심판의 제청신청을 하였고, 위 법원은 이를 받아들여 위헌여부의 심판을 제청하였다.

abjObt: 이 사건의 심판대상은 법 제14조 제2항의 위헌여부이고, 그 규정 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
법 제1조(목적) 이 법은 법인의 설립·운영 등에 관한 민법의 규정을 보완함으로써법인으로 하여금 그 공익성을 유지하며 건전한 활동을 할 수 있도록 하게 함을 목적으로 한다.
법 제2조(적용범위) 이 법은 재단법인 또는 사단법인으로서 사회일반의 이익에 공여하기 위하여 학자금·장학금 또는 연구비의 보조나 지급, 학술, 자선에 관한 사업을 목적으로 하는 법인(이하“공익법인”이라 한다)에 대하여 적용한다.
법 제14조(감독)①주무관청은 공익법인의 업무를 감독한다.
②주무관청은 대통령령이 정하는 사유가 있는 때에는 이사의 취임승인을 취소할수 있다.
③주무관청은 수익사업을 하는 공익법인에 다음 각호의 사유가 있다고 인정되는때에는 당해 공익법인에 대하여 그 사업의 시정이나 정지를 명할 수 있다.
1. 수익을 목적사업 이외에 사용할 때
2.당해 사업을 계속하는 것이 공익법인의 목적에 위배된다고 인정될 때
시행령 제26조(이사취임의 승인취소 사유)①법 제14조 제2항의 규정에 의하여 이사취임승인을 취소할 수 있는 사유는 다음 각호와 같다.
1. 법 또는 이 영이나 정관에 위반한 때
2.임원간의 분쟁, 회계부정, 재산의 부당한 감손, 현저한 부당행위 등으로 인하여당해 공익법인의 설립목적을 달성할 수 없게 할 우려를 생기게 한 때
3.목적사업 이외의 사업을 수행하거나 수행하려 한 때
②제1항의 사유가 있는 경우에도 주무관청이 그 사유를 들어 시정을 요구한 날로부터 1월이 경과하여도 이에 응하지 아니한 경우에 한하여 취임승인을 취소할 수 있다.
다.○○재단 정관의 주요내용
제1조(목적)이 법인은 사회 일반의 이익에 공여하기 위하여 공익법인의설립·운영에관한법률의 규정에 따라 청소년에 대한 투철한 국가관 확립, 과학 지식의 보급및 문화예술, 체위향상과 전통예절교육 등에 필요한 제반 활동과 시설의 제공으로 건전한 민족사상을 함양 고취하고 과학의 생활화 및 정서의 순화와 체력의 보양, 문화창달, 충효사상 고취 등에 기여하여 청소년의 복지증진에 이바지함과 유아에 대한 보육 및 적당한 환경조성으로 심신의 발육을 조장하는 것을 목적으로 한다.
제4조(사업)①이 법인은 제1조의 목적을 달성하기 위하여 다음의 목적사업을 행한다.
1. 불우학생 지원
2. 어린이회관 및 부설 유치원 운영
3. 일반 사회교육시설 운영
4. 어린이 및 청소년 관련 행사지원
5. 어린이 및 청소년 교양지 발간
6. 어린이 및 청소년 관련 국제교류사업 지원
②제1항의 목적사업 외에 구내에서 극장, 식당, 매점, 오락실, 수영장, 스케이트장,주차장, 부동산 임대업의 수익사업을 행한다.
③제2항의 수익사업을 경영하고자 하는 경우에는 미리 감독청의 승인을 받아야한다.
제19조(임원의 선임방법)①이사와 감사는 이사회에서 선임하여 감독청의 승인을받아 취임한다.
②임기전의 임원의 해임은 이사회의 결의를 거쳐 감독청의 승인을 받아야 한다.
③생략

judgement: 가. 입법경위
법인은 전통적으로 공법인(公法人)과 사법인(私法人)으로 나뉘고, 사법인은 다시영리를 목적으로 하는지 여부에 따라 영리법인과 비영리법인으로 나뉘는데, 비영리법인 중 특히 사회일반의 이익에 공여하기 위하여 학자금, 장학금 또는 연구비의 보조나 지급, 학술, 자선에 관한 사업을 목적으로 하는 법인을 공익법인이라 한다(법 제2조).
오늘날 경제성장과 사회발달에 따라 공익법인의 수가 증가하고, 그 규모도 커져 공익법인이 사회일반의 이익에 공여하는 정도도 증대되었다. 그러나 한편 이러한 공익법인에 대하여는 국가의 면세조치, 공과금면제 등(법 제15조 참조) 여러 가지 혜택이주어지는 것을 기화로 설립자가 이것을 사적인 목적에 이용함으로써 공익법인을 통한 각종 탈법행위가 이루어져, 오히려 사회에 폐해를 끼치는 사례도 발생하게 되었다.민법은 비영리법인과 관련하여 설립허가제(민법 제32조), 감독청에 의한 감사 및 감독권(민법 제37조), 설립허가의 취소(민법 제38조) 등을 통해 비영리법인제도의 남용을 규제해 왔으나 이러한 몇 가지 규정만으로는 급변하는 사회 속에서 생겨나는 다양한 형태의 공익법인을 유지·감독하는 것이 사실상 어렵게 되었다. 따라서 비영리법인 중 특히 공익성이 강한 법인에 대해 민법 이외의 특례규정을 마련함으로써 사적자치의 원칙 아래 공익성을 보장하면서 공익법인으로 하여금 그 본래의 목적사업에 충실하게 하여 복지사회 건설에 공헌할 수 있도록 하기 위해‘공익법인의설립·운영에관한법률’이 1975. 12. 31. 제정되었고, 여기에는 민법의 특별규정으로 공익법인의 정관 기재사항의 세분화(법 제3조), 설립허가요건의 엄격화(법 제4조), 주무관청의 임원에 대한 취임승인권 및 이사에 대한 취임승인취소권(법 제5조, 제14조 제2항), 주무관청의 감독권, 사업시정 및 정지명령권 강화(법 제14조 제1, 3항), 벌칙조항(법 제19조)등을 두고 있다.
나. 쟁점
공익법인에 관한 위 특례규정 중 주무관청의 이사에 대한 취임승인취소권에 관하여 이 사건 법률조항이“주무관청은 대통령령이 정하는 사유가 있는 때에는 이사의취임승인을 취소할 수 있다”고만 규정함으로써 이사의 취임승인취소사유를 포괄적으로 대통령령에 위임하였는바, 이것이 포괄위임금지의 원칙에 위반되는지 여부가 이사건의 쟁점이다.
다. 위임입법의 필요성과 한계
원래 입법권은 국회에 속하는 것이지만 고도로 복잡다양하고 급속히 변화하는 행정환경 하에서 입법권비위임 또는 권한위임금지의 원칙은 더 이상 그
엄격성을 유지할 수 없고, 현대국가에 있어 국민의 권리·의무에 관한 것이라고 하더라도 모든 사항을 국회에서 제정한 법률만으로 규정하는 것은 불가능하게 되었다.현대 행정영역이 복잡·다기하여 상황의 변화에 따라 다양한 방식으로 적절히 대처할 필요성이 요구되는 반면, 국회의 기술적·전문적 능력이나 시간적 적응능력에는한계가 있기 때문이다(헌재 1997. 5. 29. 94헌바22, 판례집 9-1, 529, 534; 헌재 1997.9. 25. 96헌바18등, 판례집 9-2, 357, 369 참조).
그러나 입법권은 법률의 유보가 적용되는 범위 내에서 국회의 배타적인 권한이므로 행정권의 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하기 위하여 위임입법에는 일정한 한계가 있다고 보지 않으면 안된다. 이에헌법 제75조는“법률에 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다”라고 규정하여 일반적인 위임입법의 근거와 아울러 그 범위 및한계를 제시하고 있다. 위와 같은 헌법 제75조의 입법취지에 비추어 볼 때,‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본 사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다고할 것이고, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정 조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다. 그리고 이와 같은 위임의 구체성·명확성의 요구정도는 그 규율 대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 특히처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가있는 법규에서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성·명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다(헌재 1997. 9. 25. 96헌바18등, 판례집 9-2, 357,370-371; 헌재 2000. 1. 27. 99헌바23, 판례집 12-1, 62, 72 참조).
라. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
공익법인의 사업목적이 장학사업, 학술사업, 자선사업 등 다양하기는 하지만 전체적으로는 공익이라는 범주에 포함될 수 있는 것들이고, 또한 법에서 말하는 공익이라는 개념이 복잡하거나 급속하게 변화하는 성질을 가지고 있
다고 볼 수 없다. 그리고 공익법인의 설립목적에 비추어 허용되는 사업의 범위가 일정하므로 업무집행기관인 이사의 업무제한 범위의 대강을 법률로 정하는 것이 입법기술상 어렵지 않고, 따라서 공익법인의 이사의 취임승인취소사유를 법률로 정하지않고 별도로 행정부에 백지위임할 필요성이 크다고 보기 어렵다. 오히려 이 사건 법률조항은 공익법인 이사의 취임승인을 취소하는 근거조항으로서 직업수행의 자유를제한하는 침해행정의 수권규정이므로 위임입법에서의 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 급부행정의 경우보다 엄격하고 제한적으로 규정되어야 할 것이다.
그런데 이 사건 법률조항은 공익법인의 이사의 취임승인취소사유에 관하여 아무런기준을 제시하지 않았고, 전적으로 대통령령에 그 취소사유를 정하도록 맡겨 버려 이사건 법률조항만으로는 어떠한 경우에 공익법인의 이사의 취임승인이 취소되는지를예측할 수 없다. 이 사건 법률조항 이외에 관련 법조항 전체를 유기적, 체계적으로 보더라도 법인설립목적(학자금, 장학금 또는 연구비의 보조나 지급, 학술·자선에 관한사업을 목적으로 함)에 어긋나는 행위와 관련하여 주무관청의 감독권이 행사되리라는 점을 예측할 수는 있다고 하더라도 이와 관련하여 구체적으로 어떠한 행위에 대하여 주무관청이 공익법인의 이사의 취임승인을 취소할 것인지는 명확하지 않다. 예컨대 공익법인이라 하더라도 그 설립목적을 달성하기 위하여 불가피하거나 부수적으로수반되는 수익사업을 운영하거나 또는 수혜자에 대한 의무부담행위, 반대급부행위 등을 요구할 수도 있는데 이사가 위와 같은 업무에 관여한 경우에도 행정부의 자의적인법규제정에 따라 직업수행의 자유가 침해될 수 있고, 이사가 공익법인의 설립, 운영목적과 관련 없는 다른 행위로 인한 일정한 형 이상의 확정판결, 징계처분을 받았을경우, 기타 비도덕적인 행위를 한 경우 등도 취임승인취소사유로 정할 수도 있으므로공익법인의 이사는 업무를 수행함에 있어서 법률에 의한 제한의 정도와 범위를 예측할 수 없다.
비록 공익법인의 이사가 금치산자, 파산자, 금고 이상의 형을 받고 집행이 종료되거나 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 3년이 경과되지 아니한 자 등에 해당할 경우에는 결격자로서 당연히 이사의 지위를 박탈당하기는 하지만(법 제5조 제6항), 위와같은 자격의 제한이 반드시 수범자인 이사들이 당해 공익법인의 사업목적과 운영에관한 전문가들로만 임명될 것을 보장하는 것은 아니므로 취임승인취소사유를 하위법령에 위임함에 있어서 구체성·명확성의 요건을 대폭 완화시킬 수 없다. 또한 공익법인의 이사의 취임승인취소로
인하여 침해당하는 직업수행의 자유가 직업결정의 자유에 비하여 상대적으로 침해의범위가 작고, 공공복리 등 공익상의 목적에 의하여 비교적 넓은 규제가 가능하다고하더라도 이 사건 법률조항과 같이 포괄적으로 취임승인취소사유를 백지위임하는 것은 허용될 수 없다.
결국 공익법인의 이사취임승인취소사유는 그 전제되는 사실관계가 수시로 변화될것이 예상되는 등 사회적·경제적 여건에 따라 적절히 대처할 필요가 있다거나 입법기술상 법률로써 대강의 기준이라도 정하기가 어렵다고 볼 수 없는 반면에 침해행정의 일부분을 구성하는 요소인 점, 그리고 이 사건 법률조항의 수범자들을 일반 국민과 달리 전문적인 자격과 지식을 가진 자들로서 다르게 취급해야할 근거를 찾기 어려운 점을 고려하면, 법률 자체에서 공익법인의 이사의 취임승인취소사유의 대강을 정한 후 나머지 세부적인 취소사유나 절차를 대통령령에 위임하는 것이 마땅함에도 불구하고, 이 사건 법률조항이 아무런 기준을 제시하지 않고 대통령령에 취소사유를 규정하도록 백지위임한 것은 헌법 제75조가 정한 포괄위임금지의 원칙을 위반한 것이라고 할 것이다.

conclusion: 그렇다면 사건 법률조항은 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙에 위반된다고 할 것이므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 송인준의 아래 5.와 같은 반대의견이있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
otherOpinions: 5. 재판관 송인준의 반대의견
나는 그간 포괄위임금지원칙 내지 본질적 사항의 위임 여부가 문제된 여러 사건에서 기본적으로 중요한 사항이나 본질적 내용은 국민의 대표기관인 의회에서 법률로정하여야 한다는 입장을 견지하여 왔다. 그러나 이러한 기본적 입장에서 살펴보아도이 사건 법률조항이 포괄위임금지원칙에 위배된다는 다수의견에 찬동할 수 없다. 그이유는 다음과 같다.
첫째, 이 사건 법률조항에 의한 위임입법에 있어서의 구체성·명확성의 요구 정도는 완화되어야 한다. 왜냐하면, 공익법인은 그 종류가 장학사업에서 자선사업에 이르기까지 매우 다양하고, 숫자도 많을 뿐만 아니라 추구하는 목표도 전체적으로는 공익이라는 범주에 포함될 수 있지만 세부적으로는 학비보조와 같은 단순한 장학사업에서 학술사업, 자선사업, 구호사업 등 목표가 서로 다르고, 주무관청도 공익법인의 종류에 따라 여러 곳으로 나뉘어져 있으
며, 복잡하고 급속히 변화하는 현실에 맞추어 공익법인의 사업목적을 지속적으로 달성하기 위해서는 당해 법인의 이사의 다양한 업무에 관하여 전문적, 기술적 지식이없는 국회로 하여금 법률에 의하여 제한되는 이사의 업무내용 전부를 입법사항으로정하도록 하기는 매우 어렵기 때문이다. 따라서 공익법인의 자율성을 존중하면서도소속 이사의 다양한 업무를 신속하고, 적절하게 규제하기 위하여 이사취임승인취소사유에 관하여 행정부에 폭넓은 법규명령제정권을 위임하더라도 헌법 제75조가 요구하는 포괄위임금지원칙에 반하지 않는다고 할 것이다.
둘째, 포괄위임금지위반의 판단기준인 구체성, 명확성의 정도는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여판단해야 한다. 그런데 이 법에서 규정하고 있는 사회일반의 이익에 공여하고자 하는 법률제정의 목적(법 제1조), 공익법인의 수익사업의 제한(법 제4조 제3항) 및 이에 대한 주무관청의 시정명령권과 정지명령권(법 제14조 제3항), 공익법인의 기본재산의 보전 및 재산관리에 관한 선관주의의무(법 제11조 제3항, 제4항), 공익법인이법률이나 정관에 위반한 행위를 할 경우 주무관청의 설립허가취소권(법 제16조 제1항 제2 내지 7호) 등 이 법의 제반 규정을 유기적, 체계적으로 종합하여 살펴보면, 이사건 법률조항의 위임에 의하여 장차 규정될 공익법인의 이사의 취임승인취소사유에관한 대통령령의 내용과 범위의 대강은, 법률이나 정관에서 정한 규정을 위반하거나공익법인의 설립목적을 벗어나 그 목적을 달성할 수 없거나 없게 될 우려를 생기게하는 경우 등이 될 것이라고 어렵지 않게 예측할 수 있다. 더구나 이 사건 법률조항의 규제대상은 국민일반의 권리·의무가 아니라 공익법인의 설립 및 운영에 관한 여러 가지 규제 중‘공익법인의 이사’의 직업수행의 자유라는 특정한 부분이고, 법률의위임내용은 이사의 취임승인을‘취소’할 경우 그‘취소사유’라는 극히 제한된 사항에관한 것이라는 점에서 기본권제한에 있어서 핵심적인 제한내용은 법률 자체에서 구체적으로 명확하게 규정되어 있다고 볼 수 있으므로, 위임입법에 의한 하위법령의규정내용과 범위는 축소될 수밖에 없고, 반면에 이에 대한 예측가능성은 더욱 높아진다고 할 것이다.
셋째, 위임입법의 경우 법률 자체의 구체성·명확성의 정도뿐만 아니라 수범자의범위에 따라 개별적으로 구체성·명확성의 준수 여부가 달라져야 한다. 즉 이 사건법률조항의 수범자는 일반국민이 아니라 공익법인의 이사라는
점을 고려하지 않으면 안 된다. 앞서 언급한 바와 같이 이 사건 법률조항을 포함하여관련법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하면, 일반국민이라도 법률 그 자체의 해석만으로 하위법령에 위임될 규정내용과 범위를 어렵지 않게 예측할 수 있다고 할 것인데, 하물며 주무관청으로부터 공익법인의 이사로 취임승인을 받은 자라면 더 이상말할 필요가 없다. 주무관청의 이사취임승인절차를 거친 이사의 경우 통상 당해 공익법인의 사업목적이나 업무에 관한 기본적인 지식과 경륜을 폭넓게 갖추고 있다고 보아도 될 것이기 때문이다. 그렇다면 굳이 법률에 이사취임승인취소사유를 구체적으로특정하지 않더라도 당해 공익법인의 이사는 그 업무를 수행함에 있어서 제한되거나금지되는 업무의 대강을 쉽사리 알 수 있을 것이라고 봄이 상당하다.
넷째, 그간 우리 헌법재판소가 포괄위임금지원칙에 반하지 않는다고 결정한 사례들에 비추어 보아도 이 사건 법률조항이 위임입법의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다. 헌법재판소는 이미, 어업허가를 받았거나 어업신고를 한 자는 수산업법 제52조제1항 제4호, 제79조 제1항 제2호에서 말하는 어선·어구의 제한 또는 금지의 내용을 예측할 수 있는 지위에 있고(헌재 1994. 6. 30. 93헌가15 등, 판례집 6-1, 576, 577,588-590 참조), 위생접객업자라면 영업질서유지를 위하여 필요한 사항이 관련 법률조항을 유기적, 체계적으로 종합하면, 공익상 필요하거나 선량한 풍속을 유지하기 위하여 지켜야 할 사항이라는 점을 확정할 수 있으며(헌재 1998. 2. 27. 97헌마64, 판례집 10-1, 187, 195 참조), 도시계획구역 안에서“대통령령이 정하는 물건을 대통령령이 정하는 기간 이상 쌓아놓는 행위”라 함은 사회통념상 도시계획사업에 지장을 줄수 없을 정도로 이동이 용이하거나 가벼운 물건을 쌓아 놓는 행위 및 이동이 용이하지 아니하거나 가볍지 아니한 물건이라도 이를 짧은 기간 쌓아 놓는 행위는 허용되지만, 사회통념상 그 정도를 넘어서는 물건이나 기간은 제한의 대상이 될 것이라는사실을 충분히 예측할 수 있다고(헌재 1994. 7. 29. 93헌가12, 판례집 6-2, 53, 61 참조) 판시한 바 있다. 위 판례들 이외에도 수범자가 특수한 지위에 있거나, 관련 법률조항의 유기적, 체계적 해석을 통하여 위임에 의하여 장차 규정될 대통령령의 내용과 범위의 대강을 예측할 수 있다고 한 사례들은 적지 않고, 이들 대부분은 이 사건법률조항의 위임형식과 큰 차이가 없다.
그렇다면, 이 사건 법률조항이 공익법인의 이사의 취임승인취소사유에 관하여 다소광범위하게 하위법령에 위임하는 형태를 취하고 있다 하더라도 이
를 위임입법의 한계를 일탈한 위헌인 법률조항이라고 할 수 없으므로, 나는 다수의견에 반대하는 합헌의견을 밝힌다.
pansiMatt: 대통령령이 정하는 사유가 있는 때에는 주무관청이 공익법인의 이사의 취임승인을 취소할 수 있도록 한 공익법인의설립·운영에관한법률 제14조 제2항이 포괄위임금지의 원칙에 반하는지 여부(적극)
decisionGst: 공익법인의설립·운영에관한법률 제14조 제2항(이하 이 ‘사건 법률조항’이라 한다)은 공익법인 이사의 취임승인을 취소하는 근거조항으로서 직업수행의 자유를 제한하는 침해행정의 수권규정이므로 위임입법에서의 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 급부행정의 경우보다 엄격하고 제한적으로 규정되어야 한다. 그런데 이 사건 법률조항 이외에 관련 법조항 전체를 유기적, 체계적으로 보더라도 법인설립목적(학자금, 장학금 또는 연구비의 보조나 지급, 학술·자선에 관한 사업을 목적으로 함)에 어긋나는 행위와 관련하여 주무관청의 감독권이 행사되리라는 점을 예측할 수는 있다고 하더라도 이와 관련하여 구체적으로 어떠한 행위에 대하여 주무관청이 공익법인의 이사의 취임승인을 취소할 것인지는 명확하지 않다. 또한 공익법인의 이사가 금치산자, 파산자, 금고 이상의 형을 받고 집행이 종료되거나 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 3년이 경과되지 아니한 자 등에 해당할 경우에는 결격자로서 당연히 이사의 지위를 박탈당하기는 하지만, 위와 같은 자격의 제한이 반드시 수범자인 이사들이 당해 공익법인의 사업목적과 운영에 관한 전문가들로만 임명될 것을 보장하는 것은 아니므로 취임승인취소사유를 하위법령에 위임함에 있어서 구체성·명확성의 요건을 대폭 완화시킬 수 없다. 따라서 공익법인의 이사의 취임승인취소로 인하여 침해당하는 직업
수행의 자유가 직업결정의 자유에 비하여 상대적으로 침해의 범위가 작고, 공공복리 등 공익상의 목적에 의하여 비교적 넓은 규제가 가능하다고 하더라도 이 사건 법률조항과 같이 포괄적으로 취임승인취소사유를 백지위임하는 것은 허용될 수 없다.
재판관 송인준의 합헌의견
복잡하고 급속히 변화하는 현실에 맞추어 공익법인의 사업목적을 지속적으로 달성하기 위해서는 당해 법인의 이사의 다양한 업무에 관하여 전문적, 기술적 지식이 없는 국회로 하여금 법률에 의하여 제한되는 이사의 업무내용 전부를 입법사항으로 정하도록 하기는 매우 어렵기 때문에 이 사건 법률조항에 의한 위임입법에 있어서의 구체성·명확성의 요구 정도는 완화되어야 한다. 그리고 이 법에서 규정하고 제반 규정을 유기적·체계적으로 종합하여 살펴보면, 이 사건 법률조항의 위임에 의하여 장차 규정될 공익법인의 이사의 취임승인취소사유에 관한 대통령령의 내용과 범위의 대강을 어렵지 않게 예측할 수 있다.
나아가 주무관청의 이사취임승인절차를 거친 이사의 경우 통상 당해 공익법인의 사업목적이나 업무에 관한 기본적인 지식과 경륜을 폭넓게 갖추고 있다고 보아야 하므로 굳이 법률에 이사취임승인취소사유를 구체적으로 특정하지 않더라도 당해 공익법인의 이사는 그 업무를 수행함에 있어서 제한되거나 금지되는 업무의 대강을 쉽사리 알 수 있을 것이라고 봄이 상당하다. 게다가 그간 우리 헌법재판소가 포괄위임금지원칙에 반하지 않는다고 결정한 사례 중 수범자가 특수한 지위에 있거나, 관련 법률조항의 유기적, 체계적 해석을 통하여 위임에 의하여 장차 규정될 대통령령의 내용과 범위의 대강을 예측할 수 있다고 한 사례들은 적지 않고, 이들 대부분은 이 사건 법률조항의 위임형식과 큰 차이가 없다.
그렇다면, 이 사건 법률조항이 공익법인의 이사의 취임승인취소사유에 관하여 다소 광범위하게 하위법령에 위임하는 형태를 취하고 있다 하더라도 이를 위임입법의 한계를 일탈한 위헌인 법률조항이라고 할 수 
없다.
adjobtTxt: 공익법인의설립·운영에관한법률(1975. 12. 31. 법률 제2814호로 제정된 것) 제14조(감독) ① 생략
② 주무관청은 대통령령이 정하는 사유가 있는 때에는 이사의 취임승인을 취소할 수 있다.
③ 생략
refrnPrvsn: 헌법 제75조
refrnPrcdnt: 헌재 1997. 5. 29. 94헌바22, 판례집 9-1, 529, 534
헌재 1997. 9. 25. 96헌바18등, 판례집 9-2, 357, 369-371
헌재 1998. 3. 26. 96헌바57, 판례집 10-1, 255, 265-267
헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등, 판례집 10-1, 771, 794
헌재 2000. 1. 27. 99헌바23, 판례집 12-1, 62, 72
event: 제청법원　서울고등법원
당해사건　서울고등법원 2002누7328 행정처분취소
eventCol1: 제청법원|　서울고등법원
eventCol3: 당해사건|　서울고등법원 2002누7328 행정처분취소
reason: 1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)재단법인 ○○재단은 공익법인의설립&#183;운영에관한법률(1975. 12. 31. 법률 제2814호로 제정된 것, 이하 "법"이라 한다)에 의해 설립된 법인인데, 서울특별시 성동교육청 교육장(이하 "처분청"이라 한다)은 서울특별시 교육감으
로부터 이송받은 민원의 처리를 위해 2001. 7. 23.부터 같은 해 8. 10.까지 ○○재단의 업무실태를 조사한 후 ○○재단이 미승인 수익사업을 운영하는 등 6가지 사항에 대하여 법령과 정관을 위배하였다고 판단하고 같은 해 8. 27. ○○재단 이사장인 박○영에게 이를 시정할 것을 지시하였다.
(2)처분청은 2001. 11. 26.부터 위 지시사항의 이행여부를 확인&#183;점검한 후 박○영이 위 6가지 시정사항 중 5가지를 시정하지 않았음을 이유로 법 제14조 제2항 및 같은 법 시행령(이하 "시행령"이라 한다) 제26조에 의해 박○영에 대한 이사취임승인을 취소하였다(이하 "이 사건 처분"이라 한다).
(3)이에 박○영은 2001. 12. 10. 서울행정법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송(2001구49407)을 제기하였으나 2002. 5. 1. 패소판결을 받고, 이에 불복하여 서울고등법원에 항소(2002누7328)하면서 법 제14조 제2항(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다)이 포괄위임금지의 원칙에 위반된다는 이유로 이 사건 법률조항에 대한 위헌여부심판의 제청신청을 하였고, 위 법원은 이를 받아들여 위헌여부의 심판을 제청하였다.
나. 심판의 대상
이 사건의 심판대상은 법 제14조 제2항의 위헌여부이고, 그 규정 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
법 제1조(목적) 이 법은 법인의 설립&#183;운영 등에 관한 민법의 규정을 보완함으로써 법인으로 하여금 그 공익성을 유지하며 건전한 활동을 할 수 있도록 하게 함을 목적으로 한다.
법 제2조(적용범위) 이 법은 재단법인 또는 사단법인으로서 사회일반의 이익에 공여하기 위하여 학자금&#183;장학금 또는 연구비의 보조나 지급, 학술, 자선에 관한 사업을 목적으로 하는 법인(이하 "공익법인"이라 한다)에 대하여 적용한다.
법 제14조(감독) ① 주무관청은 공익법인의 업무를 감독한다.
②주무관청은 대통령령이 정하는 사유가 있는 때에는 이사의 취임승인을 취소할 수 있다.
③주무관청은 수익사업을 하는 공익법인에 다음 각호의 사유가 있다고 인정되는 때에는 당해 공익법인에 대하여 그 사업의 시정이나 정지를 명할 수 있다.
1. 수익을 목적사업 이외에 사용할 때
2.당해 사업을 계속하는 것이 공익법인의 목적에 위배된다고 인정될 때
시행령 제26조(이사취임의 승인취소 사유) ① 법 제14조 제2항의 규정에 의하여 이사취임승인을 취소할 수 있는 사유는 다음 각호와 같다.
1. 법 또는 이 영이나 정관에 위반한 때
2.임원간의 분쟁, 회계부정, 재산의 부당한 감손, 현저한 부당행위 등으로 인하여 당해 공익법인의 설립목적을 달성할 수 없게 할 우려를 생기게 한 때
3.목적사업 이외의 사업을 수행하거나 수행하려 한 때
②제1항의 사유가 있는 경우에도 주무관청이 그 사유를 들어 시정을 요구한 날로부터 1월이 경과하여도 이에 응하지 아니한 경우에 한하여 취임승인을 취소할 수 있다.
다. ○○재단 정관의 주요내용
제1조(목적)이 법인은 사회 일반의 이익에 공여하기 위하여 공익법인의설립&#183;운영에관한법률의 규정에 따라 청소년에 대한 투철한 국가관 확립, 과학 지식의 보급 및 문화예술, 체위향상과 전통예절교육 등에 필요한 제반 활동과 시설의 제공으로 건전한 민족사상을 함양 고취하고 과학의 생활화 및 정서의 순화와 체력의 보양, 문화창달, 충효사상 고취 등에 기여하여 청소년의 복지증진에 이바지함과 유아에 대한 보육 및 적당한 환경조성으로 심신의 발육을 조장하는 것을 목적으로 한다.
제4조(사업) ① 이 법인은 제1조의 목적을 달성하기 위하여 다음의 목적사업을 행한다.
1. 불우학생 지원
2. 어린이회관 및 부설 유치원 운영
3. 일반 사회교육시설 운영
4. 어린이 및 청소년 관련 행사지원
5. 어린이 및 청소년 교양지 발간
6. 어린이 및 청소년 관련 국제교류사업 지원
②제1항의 목적사업 외에 구내에서 극장, 식당, 매점, 오락실, 수영장, 스케이트장, 주차장, 부동산 임대업의 수익사업을 행한다.
③제2항의 수익사업을 경영하고자 하는 경우에는 미리 감독청의 승인을 받아야 한다.
제19조(임원의 선임방법) ① 이사와 감사는 이사회에서 선임하여 감독청의 승인을 받아 취임한다.
② 임기전의 임원의 해임은 이사회의 결의를 거쳐 감독청의 승인을 받아야 한다.
③ 생략
2. 제청법원의 위헌심판이유와 관계기관의 의견
가. 제청법원의 위헌심판 제청이유
이 사건 법률조항은 공익법인의 이사의 취임승인취소사유를 대통령령에서 정하도록 위임하고 있는바, 이 사건 법률조항만으로는 어떠한 경우에 공익법인의 이사의 취임승인이 취소되는지를 예측하기 어렵고, 공익법인의 이사의 취임승인취소문제가 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상되는 등 사회적&#183;경제적 여건에 따라 적절히 대처할 필요가 있다거나 입법기술상 법률로써 대강의 기준이라도 정하기가 어렵다고 볼 수 없으므로 위 취임승인취소사유에 관하여 법률에서 어떠한 기준도 제시하지 않은 채 막연히 취소사유 전부를 대통령령에서 정하도록 백지위임한 것은 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다"는 위임입법의 한계를 정한 헌법 제75조의 취지에 반한다.
나. 처분청의 의견
○○재단은 공익에 공여하기 위하여 설립된 법인이므로, 법인의 공익성을 유지하고 건전한 활동을 지속하기 위하여 일정한 범위 내의 주무관청의 감독이 필요하다. 이에 법은 주무관청에 공익법인의 설립허가권(법 제4조), 이사취임승인권(법 제5조) 외에도 공익법인에 대한 일반적인 감독권을 부여하면서(법 제14조 제1항) 효율적인 감독권을 행사할 수 있도록 이사의 취임승인취소권(법 제14조 제2항), 사업의 시정이나 정지명령권(법 제14조 제3항)을 부여하고 있다. 그리고 이 사건 법률조항은 위와 같은 공익법인에 대한 전체적인 감독권 중 하나인 이사의 취임승인취소권에 대한 것으로서 공익법인에 대한 감독권의 행사 전부를 포괄적으로 주무관청에 위임한 것이 아니고, 또한 공익법인의 이사라면 관련법률 전체의 취지에 비추어 법과 정관의 규정에 위반하여 법인의 공익성과 건전한 활동을 저해하는 경우가 이사취임승인취소가 되리라는 점을 쉽사리 예측할 수 있으므로 그 취소사유의 구체적 내용을 시행령에 위임하였다고 하더라도 위임입법의 한계를 일탈한 것이 아니다.
3. 본안에 대한 판단
가. 입법경위
법인은 전통적으로 공법인(公法人)과 사법인(私法人)으로 나뉘고, 사법인은 다시 영리를 목적으로 하는지 여부에 따라 영리법인과 비영리법인으로 나뉘는데, 비영리법인 중 특히 사회일반의 이익에 공여하기 위하여 학자금, 장학금 또는 연구비의 보조나 지급, 학술, 자선에 관한 사업을 목적으로 하는 법인을 공익법인이라 한다(법 제2조).
오늘날 경제성장과 사회발달에 따라 공익법인의 수가 증가하고, 그 규모도 커져 공익법인이 사회일반의 이익에 공여하는 정도도 증대되었다. 그러나 한편 이러한 공익법인에 대하여는 국가의 면세조치, 공과금면제 등(법 제15조 참조) 여러 가지 혜택이 주어지는 것을 기화로 설립자가 이것을 사적인 목적에 이용함으로써 공익법인을 통한 각종 탈법행위가 이루어져, 오히려 사회에 폐해를 끼치는 사례도 발생하게 되었다. 민법은 비영리법인과 관련하여 설립허가제(민법 제32조), 감독청에 의한 감사 및 감독권(민법 제37조), 설립허가의 취소(민법 제38조) 등을 통해 비영리법인제도의 남용을 규제해 왔으나 이러한 몇 가지 규정만으로는 급변하는 사회 속에서 생겨나는 다양한 형태의 공익법인을 유지&#183;감독하는 것이 사실상 어렵게 되었다. 따라서 비영리법인 중 특히 공익성이 강한 법인에 대해 민법 이외의 특례규정을 마련함으로써 사적자치의 원칙 아래 공익성을 보장하면서 공익법인으로 하여금 그 본래의 목적사업에 충실하게 하여 복지사회 건설에 공헌할 수 있도록 하기 위해 ‘공익법인의설립&#183;운영에관한법률’이 1975. 12. 31. 제정되었고, 여기에는 민법의 특별규정으로 공익법인의 정관 기재사항의 세분화(법 제3조), 설립허가요건의 엄격화(법 제4조), 주무관청의 임원에 대한 취임승인권 및 이사에 대한 취임승인취소권(법 제5조, 제14조 제2항), 주무관청의 감독권, 사업시정 및 정지명령권 강화(법 제14조 제1, 3항), 벌칙조항(법 제19조) 등을 두고 있다.
나. 쟁　점
공익법인에 관한 위 특례규정 중 주무관청의 이사에 대한 취임승인취소권에 관하여 이 사건 법률조항이 "주무관청은 대통령령이 정하는 사유가 있는 때에는 이사의 취임승인을 취소할 수 있다"고만 규정함으로써 이사의 취임승인취소사유를 포괄적으로 대통령령에 위임하였는바, 이것이 포괄위임금지의 원칙에 위반되는지 여부가 이 사건의 쟁점이다.
다. 위임입법의 필요성과 한계
원래 입법권은 국회에 속하는 것이지만 고도로 복잡다양하고 급속히 변화하는 행정환경 하에서 입법권비위임 또는 권한위임금지의 원칙은 더 이상 그
엄격성을 유지할 수 없고, 현대국가에 있어 국민의 권리&#183;의무에 관한 것이라고 하더라도 모든 사항을 국회에서 제정한 법률만으로 규정하는 것은 불가능하게 되었다. 현대 행정영역이 복잡&#183;다기하여 상황의 변화에 따라 다양한 방식으로 적절히 대처할 필요성이 요구되는 반면, 국회의 기술적&#183;전문적 능력이나 시간적 적응능력에는 한계가 있기 때문이다(헌재 1997. 5. 29. 94헌바22, 판례집 9-1, 529, 534; 헌재 1997. 9. 25. 96헌바18등, 판례집 9-2, 357, 369 참조).
그러나 입법권은 법률의 유보가 적용되는 범위 내에서 국회의 배타적인 권한이므로 행정권의 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하기 위하여 위임입법에는 일정한 한계가 있다고 보지 않으면 안된다. 이에 헌법 제75조는 "법률에 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다"라고 규정하여 일반적인 위임입법의 근거와 아울러 그 범위 및 한계를 제시하고 있다. 위와 같은 헌법 제75조의 입법취지에 비추어 볼 때, ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본 사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다고 할 것이고, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정 조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적&#183;체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적&#183;개별적으로 검토하여야 한다. 그리고 이와 같은 위임의 구체성&#183;명확성의 요구정도는 그 규율 대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성&#183;명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성&#183;명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다(헌재 1997. 9. 25. 96헌바18등, 판례집 9-2, 357, 370-371; 헌재 2000. 1. 27. 99헌바23, 판례집 12-1, 62, 72 참조).
라. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
공익법인의 사업목적이 장학사업, 학술사업, 자선사업 등 다양하기는 하지만 전체적으로는 공익이라는 범주에 포함될 수 있는 것들이고, 또한 법에서 말하는 공익이라는 개념이 복잡하거나 급속하게 변화하는 성질을 가지고 있
다고 볼 수 없다. 그리고 공익법인의 설립목적에 비추어 허용되는 사업의 범위가 일정하므로 업무집행기관인 이사의 업무제한 범위의 대강을 법률로 정하는 것이 입법기술상 어렵지 않고, 따라서 공익법인의 이사의 취임승인취소사유를 법률로 정하지 않고 별도로 행정부에 백지위임할 필요성이 크다고 보기 어렵다. 오히려 이 사건 법률조항은 공익법인 이사의 취임승인을 취소하는 근거조항으로서 직업수행의 자유를 제한하는 침해행정의 수권규정이므로 위임입법에서의 구체성&#183;명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 급부행정의 경우보다 엄격하고 제한적으로 규정되어야 할 것이다.
그런데 이 사건 법률조항은 공익법인의 이사의 취임승인취소사유에 관하여 아무런 기준을 제시하지 않았고, 전적으로 대통령령에 그 취소사유를 정하도록 맡겨 버려 이 사건 법률조항만으로는 어떠한 경우에 공익법인의 이사의 취임승인이 취소되는지를 예측할 수 없다. 이 사건 법률조항 이외에 관련 법조항 전체를 유기적, 체계적으로 보더라도 법인설립목적(학자금, 장학금 또는 연구비의 보조나 지급, 학술&#183;자선에 관한 사업을 목적으로 함)에 어긋나는 행위와 관련하여 주무관청의 감독권이 행사되리라는 점을 예측할 수는 있다고 하더라도 이와 관련하여 구체적으로 어떠한 행위에 대하여 주무관청이 공익법인의 이사의 취임승인을 취소할 것인지는 명확하지 않다. 예컨대 공익법인이라 하더라도 그 설립목적을 달성하기 위하여 불가피하거나 부수적으로 수반되는 수익사업을 운영하거나 또는 수혜자에 대한 의무부담행위, 반대급부행위 등을 요구할 수도 있는데 이사가 위와 같은 업무에 관여한 경우에도 행정부의 자의적인 법규제정에 따라 직업수행의 자유가 침해될 수 있고, 이사가 공익법인의 설립, 운영 목적과 관련 없는 다른 행위로 인한 일정한 형 이상의 확정판결, 징계처분을 받았을 경우, 기타 비도덕적인 행위를 한 경우 등도 취임승인취소사유로 정할 수도 있으므로 공익법인의 이사는 업무를 수행함에 있어서 법률에 의한 제한의 정도와 범위를 예측할 수 없다.
비록 공익법인의 이사가 금치산자, 파산자, 금고 이상의 형을 받고 집행이 종료되거나 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 3년이 경과되지 아니한 자 등에 해당할 경우에는 결격자로서 당연히 이사의 지위를 박탈당하기는 하지만(법 제5조 제6항), 위와 같은 자격의 제한이 반드시 수범자인 이사들이 당해 공익법인의 사업목적과 운영에 관한 전문가들로만 임명될 것을 보장하는 것은 아니므로 취임승인취소사유를 하위법령에 위임함에 있어서 구체성&#183;명확성의 요건을 대폭 완화시킬 수 없다. 또한 공익법인의 이사의 취임승인취소로
인하여 침해당하는 직업수행의 자유가 직업결정의 자유에 비하여 상대적으로 침해의 범위가 작고, 공공복리 등 공익상의 목적에 의하여 비교적 넓은 규제가 가능하다고 하더라도 이 사건 법률조항과 같이 포괄적으로 취임승인취소사유를 백지위임하는 것은 허용될 수 없다.
결국 공익법인의 이사취임승인취소사유는 그 전제되는 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상되는 등 사회적&#183;경제적 여건에 따라 적절히 대처할 필요가 있다거나 입법기술상 법률로써 대강의 기준이라도 정하기가 어렵다고 볼 수 없는 반면에 침해행정의 일부분을 구성하는 요소인 점, 그리고 이 사건 법률조항의 수범자들을 일반 국민과 달리 전문적인 자격과 지식을 가진 자들로서 다르게 취급해야할 근거를 찾기 어려운 점을 고려하면, 법률 자체에서 공익법인의 이사의 취임승인취소사유의 대강을 정한 후 나머지 세부적인 취소사유나 절차를 대통령령에 위임하는 것이 마땅함에도 불구하고, 이 사건 법률조항이 아무런 기준을 제시하지 않고 대통령령에 취소사유를 규정하도록 백지위임한 것은 헌법 제75조가 정한 포괄위임금지의 원칙을 위반한 것이라고 할 것이다.
4. 결　론
그렇다면 사건 법률조항은 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙에 위반된다고 할 것이므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 송인준의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 송인준의 반대의견
나는 그간 포괄위임금지원칙 내지 본질적 사항의 위임 여부가 문제된 여러 사건에서 기본적으로 중요한 사항이나 본질적 내용은 국민의 대표기관인 의회에서 법률로 정하여야 한다는 입장을 견지하여 왔다. 그러나 이러한 기본적 입장에서 살펴보아도 이 사건 법률조항이 포괄위임금지원칙에 위배된다는 다수의견에 찬동할 수 없다. 그 이유는 다음과 같다.
첫째, 이 사건 법률조항에 의한 위임입법에 있어서의 구체성&#183;명확성의 요구 정도는 완화되어야 한다. 왜냐하면, 공익법인은 그 종류가 장학사업에서 자선사업에 이르기까지 매우 다양하고, 숫자도 많을 뿐만 아니라 추구하는 목표도 전체적으로는 공익이라는 범주에 포함될 수 있지만 세부적으로는 학비보조와 같은 단순한 장학사업에서 학술사업, 자선사업, 구호사업 등 목표가 서로 다르고, 주무관청도 공익법인의 종류에 따라 여러 곳으로 나뉘어져 있으
며, 복잡하고 급속히 변화하는 현실에 맞추어 공익법인의 사업목적을 지속적으로 달성하기 위해서는 당해 법인의 이사의 다양한 업무에 관하여 전문적, 기술적 지식이 없는 국회로 하여금 법률에 의하여 제한되는 이사의 업무내용 전부를 입법사항으로 정하도록 하기는 매우 어렵기 때문이다. 따라서 공익법인의 자율성을 존중하면서도 소속 이사의 다양한 업무를 신속하고, 적절하게 규제하기 위하여 이사취임승인취소사유에 관하여 행정부에 폭넓은 법규명령제정권을 위임하더라도 헌법 제75조가 요구하는 포괄위임금지원칙에 반하지 않는다고 할 것이다.
둘째, 포괄위임금지위반의 판단기준인 구체성, 명확성의 정도는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련법조항 전체를 유기적&#183;체계적으로 종합하여 판단해야 한다. 그런데 이 법에서 규정하고 있는 사회일반의 이익에 공여하고자 하는 법률제정의 목적(법 제1조), 공익법인의 수익사업의 제한(법 제4조 제3항) 및 이에 대한 주무관청의 시정명령권과 정지명령권(법 제14조 제3항), 공익법인의 기본재산의 보전 및 재산관리에 관한 선관주의의무(법 제11조 제3항, 제4항), 공익법인이 법률이나 정관에 위반한 행위를 할 경우 주무관청의 설립허가취소권(법 제16조 제1항 제2 내지 7호) 등 이 법의 제반 규정을 유기적, 체계적으로 종합하여 살펴보면, 이 사건 법률조항의 위임에 의하여 장차 규정될 공익법인의 이사의 취임승인취소사유에 관한 대통령령의 내용과 범위의 대강은, 법률이나 정관에서 정한 규정을 위반하거나 공익법인의 설립목적을 벗어나 그 목적을 달성할 수 없거나 없게 될 우려를 생기게 하는 경우 등이 될 것이라고 어렵지 않게 예측할 수 있다. 더구나 이 사건 법률조항의 규제대상은 국민일반의 권리&#183;의무가 아니라 공익법인의 설립 및 운영에 관한 여러 가지 규제 중 ‘공익법인의 이사’의 직업수행의 자유라는 특정한 부분이고, 법률의 위임내용은 이사의 취임승인을 ‘취소’할 경우 그 ‘취소사유’라는 극히 제한된 사항에 관한 것이라는 점에서 기본권제한에 있어서 핵심적인 제한내용은 법률 자체에서 구체적으로 명확하게 규정되어 있다고 볼 수 있으므로, 위임입법에 의한 하위법령의 규정내용과 범위는 축소될 수밖에 없고, 반면에 이에 대한 예측가능성은 더욱 높아진다고 할 것이다.
셋째, 위임입법의 경우 법률 자체의 구체성&#183;명확성의 정도뿐만 아니라 수범자의 범위에 따라 개별적으로 구체성&#183;명확성의 준수 여부가 달라져야 한다. 즉 이 사건 법률조항의 수범자는 일반국민이 아니라 공익법인의 이사라는
점을 고려하지 않으면 안 된다. 앞서 언급한 바와 같이 이 사건 법률조항을 포함하여 관련법조항 전체를 유기적&#183;체계적으로 종합하면, 일반국민이라도 법률 그 자체의 해석만으로 하위법령에 위임될 규정내용과 범위를 어렵지 않게 예측할 수 있다고 할 것인데, 하물며 주무관청으로부터 공익법인의 이사로 취임승인을 받은 자라면 더 이상 말할 필요가 없다. 주무관청의 이사취임승인절차를 거친 이사의 경우 통상 당해 공익법인의 사업목적이나 업무에 관한 기본적인 지식과 경륜을 폭넓게 갖추고 있다고 보아도 될 것이기 때문이다. 그렇다면 굳이 법률에 이사취임승인취소사유를 구체적으로 특정하지 않더라도 당해 공익법인의 이사는 그 업무를 수행함에 있어서 제한되거나 금지되는 업무의 대강을 쉽사리 알 수 있을 것이라고 봄이 상당하다.
넷째, 그간 우리 헌법재판소가 포괄위임금지원칙에 반하지 않는다고 결정한 사례들에 비추어 보아도 이 사건 법률조항이 위임입법의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다. 헌법재판소는 이미, 어업허가를 받았거나 어업신고를 한 자는 수산업법 제52조 제1항 제4호, 제79조 제1항 제2호에서 말하는 어선&#183;어구의 제한 또는 금지의 내용을 예측할 수 있는 지위에 있고(헌재 1994. 6. 30. 93헌가15 등, 판례집 6-1, 576, 577, 588-590 참조), 위생접객업자라면 영업질서유지를 위하여 필요한 사항이 관련 법률조항을 유기적, 체계적으로 종합하면, 공익상 필요하거나 선량한 풍속을 유지하기 위하여 지켜야 할 사항이라는 점을 확정할 수 있으며(헌재 1998. 2. 27. 97헌마64, 판례집 10-1, 187, 195 참조), 도시계획구역 안에서 "대통령령이 정하는 물건을 대통령령이 정하는 기간 이상 쌓아놓는 행위"라 함은 사회통념상 도시계획사업에 지장을 줄 수 없을 정도로 이동이 용이하거나 가벼운 물건을 쌓아 놓는 행위 및 이동이 용이하지 아니하거나 가볍지 아니한 물건이라도 이를 짧은 기간 쌓아 놓는 행위는 허용되지만, 사회통념상 그 정도를 넘어서는 물건이나 기간은 제한의 대상이 될 것이라는 사실을 충분히 예측할 수 있다고(헌재 1994. 7. 29. 93헌가12, 판례집 6-2, 53, 61 참조) 판시한 바 있다. 위 판례들 이외에도 수범자가 특수한 지위에 있거나, 관련 법률조항의 유기적, 체계적 해석을 통하여 위임에 의하여 장차 규정될 대통령령의 내용과 범위의 대강을 예측할 수 있다고 한 사례들은 적지 않고, 이들 대부분은 이 사건 법률조항의 위임형식과 큰 차이가 없다.
그렇다면, 이 사건 법률조항이 공익법인의 이사의 취임승인취소사유에 관하여 다소 광범위하게 하위법령에 위임하는 형태를 취하고 있다 하더라도 이
를 위임입법의 한계를 일탈한 위헌인 법률조항이라고 할 수 없으므로, 나는 다수의견에 반대하는 합헌의견을 밝힌다.
volumeInfo: 16
seriesInfo: 2
pages: 1~13
jgdmtCort: 전원재판부
rstaRsta: 위헌
rstaDate: 20040715
eventType: 헌가