Държавен вестник, бр. 93, 2018 г., стр. 114

СТР.  114	
Д Ъ Р Ж А В Е Н  В Е С Т Н И К 	
БРОЙ  93
Нормата на чл. 43 от Указ № 883 от 
24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нор-
мативните актове при условията на импе-
ративност изисква в заключителните разпо-
редби на акта по прилагане на закона да се 
посочва разпоредбата на закона, въз основа 
на която е издаден. Това е направено в § 2 
от заключителните разпоредби на Наредба 
№ 9 от 2011 г., в който е посочено, че тя се 
издава на основание чл. 2а от Закона за хра-
ните. Цитираната норма от Закона за храни-
те има обобщаващ характер и постановява, 
че министърът на земеделието, храните и 
горите и министърът на здравеопазването 
провеждат държавната политика в областта 
на безопасността на храните. Това означава, 
че те упражняват държавновластнически 
правомощия. Както е посочено в правната 
доктрина, упражняването им е свързано с 
издаване на юридически властнически актове, 
чрез които едностранно се създават правила 
за поведение или конкретни правоотношения 
и наред с това възможност за използване на 
държавната принуда в случай на необходимост 
от тяхното изпълнение (Административно 
право на Република България, обща част). 
Съгласно чл. 25 от Закона за администра-
цията министърът е централен едноличен 
орган на изпълнителната власт със специална 
компетентност. Той ръководи, координира и 
контролира осъществяването на държавната 
политика според своите правомощия. За целта 
издава правилници, наредби, инструкции и 
заповеди – т.е. нормативни, общи и индивиду-
ални административни актове. Нормативните 
актове съгласно чл. 76, ал. 1 и 2 АПК се издават 
от изрично овластени от Конституцията или 
от закон органи при невъзможност компе-
тентността за издаването им да се прехвърля. 
Със същото съдържание е и чл. 2, ал. 1 и 2 
ЗНА. Анализът на разпоредбите показва, че 
за издаване на нормативен акт е необходимо 
изрично овластяване за издаване на норма-
тивен акт, което задължително следва да се 
съдържа в разпоредба на Конституцията или 
на закон. Този извод се налага и от нормата 
на чл. 42 от Указ № 883 от 1974 г., изискваща 
задължително в разпоредбата, която овлас-
тява, да се издаде нормативен акт по прила-
гане на закон, да се посочват видът на акта, 
органът, който трябва да го издаде, и дали 
овластяването се отнася до цялата материя, 
уредена от закона, или до отделни нейни 
части. Съдебната практика е категорична, че 
нормативната компетентност не е нещо, което 
се подразбира или предполага. За да издаде, 
измени или допълни нормативен администра-
тивен акт, съответният орган трябва да има 
изрична законова делегация. Както се сочи в 
Решение № 6228 от 26.05.2016 г. по адм. дело 
№ 8523/2015 г. на Върховния административен 
съд, седмо отделение: „Само Конституцията 
и законът са тези, които създават правната 
възможност за компетентността на съот-
ветния орган да издава, изменя и допълва 
нормативен административен акт, с който 
да регламентира определения в тази норма 
кръг обществени отношения. Законодателят 
е този, който преценява необходимостта от 
правна регламентация с нормативен адми-
нистративен акт. Той е този, който определя 
коя материя трябва да бъде регламентирана 
на подзаконово ниво и кой е органът, който 
да стори това.“
Разпоредбата на чл. 2а ЗХ на законово 
ниво оправомощава двамата министри да 
провеждат държавната политика в областта 
на безопасността на храните. Това те ще из-
вършат чрез издаване на нормативни, общи 
и административни актове. За издаването на 
нормативните актове обаче е задължително 
наличието на разпоредба, която изрично да 
овластява единия или другия, или двамата 
съгласувано да действат, като покрие задъл-
жителните изисквания на чл. 2, ал. 1 ЗНА, 
съответно чл. 76, ал. 1 АПК. Внимателният 
анализ на Закона за храните показва наличие 
на много такива разпоредби: така нормите 
на чл. 4, чл. 4б, чл. 10, ал. 4 и чл. 30б, ал. 9 
от закона овластяват Министерския съвет да 
издаде посочената наредби/наредби. Член 5, 
чл. 6а, чл. 22б, ал. 9 и чл. 33, ал. 1 овластяват 
министъра на здравеопазването съгласувано с 
министъра на земеделието, храните и горите 
да издаде посочените наредби; чл. 6, ал. 2 
овластява МЗ съгласувано с министъра на 
икономиката и МЗХГ да издаде наредба; чл. 8, 
ал. 1 овластява МЗ и министъра на околната 
среда и водите съгласувано с МЗХГ да издадат 
наредбите; чл. 21б овластява МЗХГ да изда-
де наредба, с която да уреди специфичните 
изисквания за директни доставки на малки 
количества суровини и храни от животински 
произход. Никъде в обсъждания закон не 
се съдържа разпоредба, която да овластява 
МЗХГ да издава подзаконов нормативен акт 
за специфичните изисквания към безопас-
ността и качеството на храните, предлагани 
в детските заведения, училищните столове и 
обектите за търговия на дребно на територи-
ята на училищата и на детските заведения.  
В същото време законът посочва правомо-
щията на министъра при съгласуване на 
нормативни актове, предвидени за издаване 
от точно определените министри. Посочва и 
конкретните му правомощия при издаване на 
индивидуални административни актове – при-
мер в тази насока е чл. 17, ал. 3 ЗХ.
Всичко изложено дотук обосновава извод, 
че разпоредбата на чл. 2а ЗХ няма обективното 
качество на разпоредба, която да овластява 
МЗХГ да издаде оспорената наредба. В също-
то време липсва изобщо норма, която да го 
овластява за издаване на такъв нормативен 
административен акт и той е издаден без 
наличие на законово възложена компетент-
ност. Липсата на компетентност съставлява