Държавен вестник, бр. 60, 2011 г., стр. 35

БРОЙ  60	
Д Ъ Р Ж А В Е Н  В Е С Т Н И К 	
СТР.  35  
приключване на устните състезания тя не е 
обвързана от съдържащите се в Инструкция 
2006 норми. Стойчева обаче е била подчине­
на на тези норми към датата на участието є 
във втората международна мисия в Косово. 
Именно оспорените норми на инструкцията 
са регламентирали отношенията, уреждащи 
участието є в мисията. С оглед на това нейните 
права и законни интереси са били предмет 
на регламентация, на засягане от акта, по­
ради което за нея е налице правен интерес 
от прогласяване на нищожността на акта. 
Жалбоподателите Павел Първанов и Бой­
ко Камарски, видно от доказателствата по 
делото, са служители на МВР. Наред с това 
Първанов твърди, че въз основа заповед 
№ К-2778 от 12.12.2006 г. на министъра на 
вътрешните работи е участвал в мисията на 
ООН в Косово. Този факт не се оспорва от 
ответника. С оглед на изложеното оспореният 
акт е засегнал законни права и интереси на 
Първанов, а досежно двамата жалбоподател 
може да засегне такива, поради което и за 
тях е налице правен интерес от оспорването.
По основателността на оспорването:
1. По твърдението за нарушение на изис­
кването за форма:
От изложеното по-горе досежно характера 
на Инструкция 2006 като нормативен адми­
нистративен акт следва, че за нея е относимо 
изискването на чл. 5, ал. 5 от Конституция­
та – всички нормативни актове се публикуват 
и влизат в сила три дни след обнародването. 
Относима е и аналогичната разпоредба на 
чл. 37, ал. 1 ЗНА, която изисква обнародване 
на подзаконовите административни актове. 
Нормата на чл. 78, ал. 2 АПК препотвърждава 
конституционно установеното изискване за 
обнародване на нормативните администра­
тивни актове. Това повтаряне на възприетото 
конституционно решение само утвърждава 
значимостта на обнародването като начин за 
узнаване от адресатите на акта за издаването 
му и като завършващ елемент на фактиче­
ския състав по издаване на нормативния 
административен акт, в т.ч. по определяне на 
момента на влизането му в сила. Всеки акт, 
за да породи правно действие, т.е. за бъде 
противопоставен на адресатите си, трябва да 
е станал тяхно достояние. За нормативните 
административни актове това става чрез 
обнародването в „Държавен вестник“, което 
създава законовата презумпция за узнаване. 
С оглед на това при необнародване актът не 
е довършен – не са извършени предписани 
от Конституцията действия. Недовършеният 
акт не може да произведе правно действие, 
но може (по принцип) да бъде довършен – в 
случая с обнародването му. Въпросът е, че 
хипотетичната възможност за довършване 
не е осъществена. Инструкция 2006 е приета 
на 30.06.2006 г.  До отмяната є от Инструк­
ция 2007 – 05.06.2007 г., не е обнародвана. 
Впрочем, именно поради необнародване е 
прогласена нищожността и на Инструкция 
2007 г. Въпреки необнародването, т.е. въпреки 
недовършения акт, Инструкция 2006 е поста­
вен в изпълнение акт. Налице е превръщане 
на фактическото в нормативно – налице е 
трайно прилагане на акта от адресатите му 
и фактическо уреждане в съответствие с него 
на отношенията, предмет на регламентация. 
Да се приеме при това положение, че актът 
продължава да е недовършен, т.е. несъществу­
ващ, означава да се толерира неправомерното 
действие на органа, като му се позволи да 
постигне желан от него фактически резул­
тат в нарушение на конституционна норма. 
Това пряко нарушава принципа на правовата 
държава – чл. 4, ал. 1 от Конституцията, 
и принципа на законност – чл. 4, ал. 1 и 2 
АПК, както и изискването за правна стабил­
ност и оправданите очаквания на правните 
субекти. Вярно е, че всеки, който има инте­
рес да установи факта на необнародване на 
акта, може да заведе установителен иск по 
чл. 128, ал. 2 АПК. Но с оглед субективни­
те предели на действие на установителното 
съдебно решение то ще има действие само 
между страните по делото. В контекста на 
презумпцията за законосъобразност на ад­
министративния акт и на неговата пряка 
изпълняемост, както и на конституционното 
задължение на съда да осъществява контрол 
за законност на актовете и действията на 
административните органи – чл. 120, ал. 1 
от Конституцията, да се приеме в случая, 
че е налице недовършен акт, а не изпълняем 
порочен акт, означава съдът да не изпълни 
задължението си за ефективна защита на 
правата и законните интереси на гражданите 
и на държавата – чл. 117 от Конституцията. 
Именно трайното фактическо прилагане на 
акта обективира окончателното приключва­
не на производството по издаване на акта и 
прави неизпълнението на конституционното 
изискване за обнародване съществено нару­
шение на изискването за форма. Съществено, 
защото засяга волеизявлението на органа в 
степен, в която е налице липса на валидно 
волеизявление. Това прави Инструкция 2006 
нищожен нормативен административен акт. 
В тази насока е и трайната практика на 
Върховния административен съд, от която 
настоящият състав не намира основание да 
се отклони (Решение № 2174 от 11.03.2004 г. 
по административно дело № 3680/2003 г.; 
Решение № 14935 от 08.12.2009 г. по адми­
нистративно дело № 12183/2009 г.; Решение 
№ 11788 от 12.10.2009 г. по административ­
но дело № 9523/2009 г.; Решение № 4650 
от 09.04.2010 г. по административно дело 
№ 2409/2010 г. и други).