Държавен вестник, бр. 40, 2017 г., стр. 28

СТР.  28	
Д Ъ Р Ж А В Е Н  В Е С Т Н И К 	
БРОЙ  40
с нов, който се отнася до същата материя, се 
допуска само ако промените са многобройни 
и важни. Сравнението между текстовете на 
отменената и новоприетата наредба показва, 
че действително, както твърдят жалбоподате-
лите, промените не са многобройни. 
Дори и да е било възможно новите текстове 
да се въведат чрез изменение и допълнение на 
отменената наредба, без да се налага приема-
нето на изцяло нова наредба, то не може да 
се приеме, че изборът на тази правна форма 
от органа, издал наредбата, е направен в на-
рушение изискването на чл. 11, ал. 1 ЗНА и 
води до незаконосъобразност на оспорения 
подзаконов нормативен акт. Настоящият съ-
дебен състав споделя изцяло приетото в този 
смисъл в мотивите на решението на ВАС, 
петчленен състав, № 14167 от 22.12.2015 г. по 
адм. д. № 10536/2015 г., че в разпоредбата на 
чл. 11, ал. 2 ЗНА законодателят е предвидил 
изискването за наличие и многобройни и важ­
ни промени като предпоставка за отмяната 
само на действащ закон и замяната му с нов 
с цел да се гарантира правната сигурност и 
стабилитет на регулираните правоотношения, 
но това правило е неотносимо към подзаконо-
вите нормативни актове, какъвто е процесната 
наредба. Съпоставката между текстовете на 
ЗНА сочи ясно разграничаване от страна 
на законодателя на закона, имащ за цел да 
регулира първично и трайно определен кръг 
от обществени отношения, и подзаконовите 
нормативни актове по прилагането на закона 
или по прилагането на подзаконов нормативен 
акт от по-висока степен. 
Оспорената наредба обаче е незаконосъ-
образна поради допуснати съществени нару-
шения на административнопроизводствените 
правила, а именно – издадена е в разрез с 
императивните норми на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 
ЗНА (в относимата към казуса редакция). 
Подзаконовото нормативно регулиране 
е конституционно призната функция на 
висшите органи на изпълнителната власт, 
осъществявана в публичен интерес – чл. 115 
КРБ. Дейността по издаване на нормативни 
административни актове, бидейки същностен 
белег на държавното управление и основен 
правен регулатор, се подчинява на общите 
принципи на чл. 4, 6, 8 и 12 АПК – законност, 
съразмерност, равенство и достъпност, публич-
ност и прозрачност. Спазването на предвиде-
ната процедура е императивно задължение на 
натоварените с нормотворчески правомощия 
административни органи, обезпечаващо за-
коносъобразното формиране на управленски 
решения и приемането на регулиращите 
определени обществени отношения правни 
норми по разумен, компетентен и стабилен 
начин. Нормотворческият процес се основава 
и на принципите на обоснованост, стабилност, 
откритост и съгласуваност – чл. 26, ал. 1 ЗНА. 
В тази връзка ЗНА придава изключително 
значение на мотивирането на предложението 
за приемане на нормативен акт и възмож-
ността за предварителното му разгласяване 
и обсъждане с всички заинтересовани преди 
внасянето му за обсъждане и приемане от 
компетентния орган, за да се гарантират го-
репосочените принципи, които формулират 
и целите на изискването. 
По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, 
съответно докладът към него трябва да съдър-
жат: 1) причините, които налагат приемането; 
2) целите, които се поставят; 3) финансовите и 
другите средства, необходими за прилагането 
на новата уредба; 4) очакваните резултати 
от прилагането, включително финансовите, 
ако има такива; 5) анализ за съответствие 
с правото на Европейския съюз. Проект на 
нормативен акт, към който не са приложени 
отговарящи на изрично заложените в зако-
на критерии мотиви, съответно доклад, не 
се обсъжда от компетентния да го приеме 
орган – чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотивировката с 
дефинираното от законодателя съдържание 
трябва да е налице преди внасяне на про-
екта за обсъждане, да е публикувана и да е 
станала достояние на всички заинтересовани 
лица, за да могат същите реално да упражнят 
правото си на предложения и становища по 
проекта. С оглед императивния им характер 
неизпълнението на посочените процедурни 
правила представлява съществено нарушение. 
Според т. 1 – мотивите трябва да сочат 
причините, които налагат приемането на акта. 
Мотивите към Наредба № 3 от 2015 г. сочат 
като причина за разработване на наредбата 
необходимостта от въвеждане на изисквания 
към всички компоненти на качеството при 
упражняване на хирургични дейности. 
Според т. 2 – мотивите трябва да съдържат 
целите, които подзаконовият нормативен акт 
си поставя. 
Посочено е, че основната цел за издаване 
на наредбата е достъп на пациентите до по-
високо качество на медицинските дейности 
при максимална ефективност на разходвания 
ресурс. Тя цели да осигури високо качество 
на здравеопазването в обхвата на хирургич-
ните дейности чрез детайлно разработване на 
изискванията в алгоритмите на клиничните 
пътеки, които се финансират от НЗОК. Но-
вата уредба детайлизира процесите и всички 
изисквания към качеството. С проекта са въ-
ведени качествени и количествени показатели 
за качеството на извършваната медицинска 
дейност. В него се третират базисните пра-
вила за извършване на хирургична дейност 
в областта на хирургичните специалности, 
които са посочени в този стандарт. Много 
детайлно е описано устройството, квалифи-
кацията на човешките ресурси, ангажирани 
в оперативните дейности. 
Според т. 3 – мотивите следва да съдържат 
финансовите и другите средства, необходими 
за прилагането на новата уредба.