Държавен вестник, бр. 18, 2010 г., стр. 33

БРОЙ  18	
Д Ъ Р Ж А В Е Н  В Е С Т Н И К 	
СТР.  33  
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
по конституционно дело № 18 от 2009 г.
на конституционен съдия Емилия Друмева
Считам, че решението на Народното събра­
ние не е конституционосъобразно. Конкретният 
спор не е типичен нормен контрол за консти­
туционност, тъй като оспореното решение не е 
правнонормативен акт. Поради това контролът 
от страна на Конституционния съд се съсре­
доточава не върху сравнението с конкретни 
конституционни норми, а върху принципите на 
Конституцията, на които и един ненормативен 
акт трябва да съответства.
1. Парламентарните постоянни комисии са 
неотменен и основен компонент на съвремен­
ния законодателен процес, поради което имат 
конституционен ранг (чл. 79 от Конституцията). 
Тяхното функциониране, състав и ръководство 
се нормира от Правилника за организацията и 
дейността на Народното събрание (ПОДНС), 
който по традиция има скромно название, по 
своята същност обаче представлява кодификация 
на парламентарното право, предназначена да 
подрежда и улеснява осъществяването задачите 
на народното представителство. ПОДНС не е 
създаден „в изпълнение на закона“, не е подза­
конов акт. ПОДНС е подконституционен акт, 
основан непосредствено на самата Конституция 
(чл. 73) и поради това е уникален правнонор­
мативен акт, подлежащ заедно със законите 
на контрол за съответствие с Конституцията.
2. Действително ПОДНС предвижда, че На­
родното събрание може да извършва промени 
в съставите на постоянните комисии (чл. 18, 
ал. 7). В следващите текстове (чл. 22) обаче е 
разписана изрична и ясна уредба в кои хипоте­
зи и как се осъществяват такива промени при 
предсрочно освобождаване на председател на 
комисия: осъществяват се в две фази: първо, в 
съответната комисия, второ – в пленарната зала 
на парламента. В комисията освобождаването 
е по изрично волеизявление, при напускане на 
парламентарна група или санкционно. В по­
следния случай основанията са три – обективна 
невъзможност за изпълнение на задълженията 
за срок до 6 месеца, системно превишаване на 
правата и системно неизпълнение на задълже­
нията. Санкционните основания са посочени 
изчерпателно, което означава, че извън тях 
ПОДНС не допуска предсрочно освобождаване.
Няма съмнение, че уредбата на чл. 22 
ПОДНС има охранителна функция за стабили­
зиране на парламентарните комисии като спе­
циализирани органи, подпомагащи Народното 
събрание (чл. 79, ал. 2 от Конституцията), и с 
това – за гарантиране надлежното изпълнение 
на парламентарните задачи. Заслужава отбе­
лязване, че тази уредба устойчиво присъства в 
съвременното българско парламентарно право 
от началото на 37. Народно събрание (1995 г.) 
насам и се е превърнала в класика – възпро­
извежда се при всеки новоизбран парламент. В 
сегашното 41. Народно събрание охранителната 
функция е засилена – предложението трябва 
да изхожда от най-малко половината, докато 
преди е било достатъчно 1/3 от всички члено­
ве на комисията; приема се с квалифицирано 
мнозинство – повече от половината от всички 
нейни членове (чл. 22, ал. 1, т. 2 и ал. 4). 
Така че специалната уредба на чл. 22 от 
действащия ПОДНС е добре позната и утвър­
дена парламентарноправна конструкция, която 
трябва да бъде спазена преди пленарната зала 
на Народното събрание да приеме или не 
решението. 
3. При това положение буди недоумение, че 
оспореното решение е прието на основание § 2 
ПОДНС, който гласи, че по въпроси, неуредени 
от този правилник, Народното събрание приема 
решения. Наистина ПОДНС не съдържа сред 
изчерпателно изброените в чл. 22 санкционни 
основания, че председател на комисия може 
да бъде предсрочно освободен поради снет 
имунитет. Но от това не следва, че уредбата 
на чл. 22 може да бъде дерогирана и санк­
ционирането да се реализира на основание, 
което не е предвидено от правната уредба. 
Извод в противната посока нарушава основни 
положения на правовата държава (Nulla poena 
sine lege, чл. 5, ал. 3 от Конституцията). Ос­
вобождаване поради снет имунитет може да 
бъде реализирано, когато това основание бъде 
изрично предвидено в правната уредба. 
Разпоредбите на чл. 22 ПОДНС са ius strictum; 
такива норми имат императивен характер, което 
означава, че не се допуска тяхната дерогация. 
Впрочем съвременната европейска практика 
допуска по изключение отклонение от спазването 
на отделни норми от парламентарния правилник, 
но само след гласуване с мнозинство 2/3 от 
присъстващите народни представители (§ 126 от 
Основния закон на Германия). Изключението 
подчертава правилото.
Конституционният съд многократно се е 
произнасял, че той проверява за нарушения 
на Конституцията, а не например на ПОДНС. 
В сегашния спор обаче е налице дерогация 
на действаща правна уредба и предсрочно 
освобождаване на непредвидено основание. 
Налице е нарушение на принципа за правовата 
държава, т.е. на Конституцията (чл. 4, ал. 1). В 
компетенциите на същото Народно събрание е 
първо да допълни правната уредба, после – да 
освобождава на новото основание.
Конституционен съдия: Емилия Друмева
1726