Държавен вестник, бр. 42, 2010 г., стр. 8

СТР.  8	
Д Ъ Р Ж А В Е Н  В Е С Т Н И К 	
БРОЙ  42
породени от действието на тези норми. Освен 
традиционните субекти, каквито са Народното 
събрание, неговите органи и народните пред-
ставители, по изключение се включват и други 
физически и юридически лица. Винаги обаче 
поне единият от субектите на посочените пра-
воотношения трябва да бъде от традиционните 
субекти. Особеностите на правоотношението 
водят до това, че на тази основа някои автори 
не приемат тезата за нормативния характер на 
ПОДНС. Според тях той има вътрешен харак-
тер и се отнася само до парламента и неговите 
органи, докато нормативните актове имат общ 
характер и неограничен брой и вид адресати.
Различия има и при реда за тяхното обсъж-
дане и приемане. При законите инициатива 
има МС и всеки депутат, докато при ПОДНС 
правителството не може да има инициатива за 
неговото приемане или изменение. Членове на 
МС не могат да участват при обсъждането на 
проекта за ПОДНС. Разпоредбите на правил-
ника трябва да съответстват на Конституцията 
и не могат да противоречат на принципите є, 
на нейните изрични норми и не могат да я 
допълват. Изискването за конституционосъо-
бразност на ПОДНС води и до упражняването 
на контрол от страна на Конституционния съд 
(чл. 149, ал. 1, т. 2 КРБ). В практиката на 
съда има немалко решения, по които той се 
е произнасял, а от характера на правилника 
следва, че действията, извършени въз основа 
на него, не могат да бъдат оспорвани по ад-
министративен или съдебен ред. Те могат да 
бъдат атакувани само пред КС за установяване 
на тяхната противоконституционност.
Правилникът за организацията и дейността 
на Народното събрание е акт, чиято юридическа 
основа е Конституцията и поради това трябва 
да бъде съобразен с нейните разпоредби. Той е 
не само вътрешноустройствен и организационен 
акт на НС, но е и с особено важно значение. 
Правилникът обаче не е равнозначен на Кон-
ституцията (РКС № 3 от 1995 г. по к.д. № 6 от 
1995 г.). Както по своето предметно съдържание 
и предназначение, така и по процедура на при-
емането му ПОДНС не стои на едно равнище 
с основния закон. Обстоятелството, че чл. 73 
от Конституцията предвижда изрично негово-
то създаване, не му придава конституционен 
характер. Разпоредбите на ПОДНС не стават 
и не са конституционни норми. Действието на 
ПОДНС се разпростира предимно по отношение 
на НС, органите му и народните представите-
ли. Трябва обаче да се подчертае, че редица 
негови предписания действат и по отношение 
на правни субекти извън НС – правителство, 
министри, Националния съвет за тристранно 
сътрудничество, заинтересуваните обществени 
организации и гражданите, държавните органи 
и длъжностни лица.
Поддържа се и становището, че ПОДНС 
има по-ниска по степен юридическа сила от 
законите поради по-малката степен на абстракт-
ност на правните му норми в сравнение със 
законите, както и поради това, че е облечен 
във формата на правилник, а не на закон. 
Ако това се приеме, то неговите разпоредби 
трябва да бъдат съобразени със закона, а из-
вестно е, че ПОДНС има за своя юридическа 
основа Конституцията, а не закона. Както и 
законът, той е пряк подконституционен акт и 
между него и правилниците за прилагане на 
законите не може да се прави аналогия. По-
начало правилникът е нормативен акт, който 
се издава за прилагането на закон в неговата 
цялост. Казаното обаче не важи за другия вид 
правилници, а именно – ПОДНС. Не може да 
се прави аналогия между ПОДНС и правил-
ниците за прилагане на законите. Последните 
се издават на основата на законите и затова 
тяхната юридическа сила е по-малка от тази 
на акта, чиито разпоредби те конкретизират.
Правилникът се приема от законодателния 
орган на основание чл. 73, но това не го прави 
част от Конституцията или нейно продължение. 
Обстоятелството, че чл. 73 от Конституцията 
предвижда неговото създаване, не му придава 
конституционен характер и трябва да се подчер-
тае, че разпоредбите на правилника не стават 
конституционни норми. Както по своето пред-
метно съдържание и предназначение, така и по 
начина на приемането му ПОДНС не стои на 
едно равнище с Конституцията. Разпоредбите 
на правилника не стават и не са конституци-
онни норми. Това, че конституционната норма 
изрично предвижда създаването на ПОДНС, не 
му придава конституционен характер. По своето 
предназначение и предметно съдържание, както 
и по процедурата на приемането му ПОДНС 
не стои на едно равнище с Конституцията. 
Направеният правен анализ показва, че той е 
акт от висок юридически ранг, без обаче да е 
конституционен.
ПОДНС не притежава конституционна 
юридическа сила (РКС № 3 от 1995 г. по к.д. 
№ 6 от 1995 г.). Това е акт с юридическа сила, 
съобразен единствено с разпоредбите на Кон-
ституцията.
2. Действие на ПОДНС извън Народното 
събрание.
В правната теория е изказано становището, 
че ПОДНС няма действие извън парламента. 
Като съображения за това се сочат устройстве-
ният му характер и ограниченият му предмет на 
регулиране, но то не може да бъде споделено. 
Нормите на ПОДНС го доказват категорично. 
В една държава с парламентарна форма на 
управление дейностите, които се осъществяват 
в НС, излизат извън него и имат значение за 
функционирането на цялата държава. ПОДНС 
е един кодифициращ акт, който включва ус-
тройствени, организационни и процедурни пра-