# 민원인 - 지역주택조합의 설립인가를 받기 위한 조합원 모집 신고가 수리된 지역에서 「도시 및 주거환경정비법」제13조의2제1항에 따라 토지등소유자가 정비구역 지정을 위한 정비계획의 입안을 요청할 수 없는지(「도시 및 주거환경정비법」 제19조 등 관련)

## 질의요지

「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제13조의2제1항에서는 토지등소유자1)1) 주거환경개선사업 및 재개발사업의 경우에는 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자,  재건축사업의 경우에는 정비구역에 위치한 건축물 및 그 부속토지의 소유자를 말하며, 이하 같음(도시정비법 제2조제9호 참조)
는 같은 항 각 호의 경우에는 정비계획의 입안권자2)2) 도시정비법 제8조제4항 및 제5항에 따라 정비계획을 입안하는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장등을 말하며, 이하 같음(도시정비법 제9조제3항 참조)
에게 정비구역의 지정을 위한 정비계획의 입안을 요청할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제19조제8항에서는 정비예정구역 또는 정비구역(이하 “정비구역등”이라 함)에서는 「주택법」 제2조제11호가목에 따른 지역주택조합의 조합원을 모집해서는 아니 된다고 규정하고 있는 한편, 

  「주택법」 제11조제1항에서는 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 함)의 인가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조의3제1항에서는 같은 법 제11조제1항에 따라 지역주택조합의 설립인가를 받기 위하여 조합원을 모집하려는 자는 해당 주택건설대지의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하여 관할 시장·군수·구청장에게 신고하고, 공개모집의 방법으로 조합원을 모집하여야 한다고 규정하고 있는바,
 
  이미 「주택법」 제11조의3제1항에 따라 지역주택조합의 설립인가를 받기 위한 조합원 모집 신고가 수리된 지역에서 도시정비법 제13조의2제1항에 따라 토지등소유자가 정비계획의 입안권자에게 정비구역 지정을 위한 정비계획의 입안을 요청할 수 없는지?

## 회답

이미 「주택법」 제11조의3제1항에 따라 지역주택조합의 설립인가를 받기 위한 조합원 모집 신고가 수리된 지역에서 도시정비법 제13조의2제1항에 따라 토지등소유자는 정비계획의 입안권자에게 정비구역 지정을 위한 정비계획의 입안을 요청할 수 있습니다.

## 이유

먼저 도시정비법 제13조의2제1항에서는 토지등소유자는 같은 항 각 호의 경우에는 정비계획의 입안권자에게 정비구역의 지정을 위한 정비계획의 입안을 요청할 수 있다고 규정하면서 같은 법 제19조제8항에서는 정비구역등에서는 「주택법」 제2조제11호가목에 따른 지역주택조합의 조합원을 모집해서는 아니 된다고 규정하고 있는데, 같은 법 제11조의3제1항에서는 같은 법 제11조제1항에 따라 지역주택조합의 설립인가를 받기 위하여 조합원을 모집하려는 자는 해당 주택건설대지의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하여 관할 시장·군수·구청장에게 신고하고, 공개모집의 방법으로 조합원을 모집하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 주택법령에서는 지역주택조합의 설립인가를 받기 위한 조합원 모집 신고가 수리된 지역에 도시정비법에 따른 정비구역 지정을 위한 정비계획의 입안을 요청하거나 정비구역을 지정하는 것을 금지하는 어떠한 규정도 두고 있지 않은바, 문언상 이미 「주택법」 제11조의3제1항에 따라 지역주택조합의 설립인가를 받기 위한 조합원 모집 신고가 수리된 지역이라고 하더라도 도시정비법 제13조의2제1항에 따라 토지등소유자가 정비계획의 입안권자에게 정비구역 지정을 위한 정비계획의 입안을 요청하는 것이 금지된다고 볼 수는 없습니다.

  그리고 도시정비법 제19조제1항에서는 정비구역에서 건축물의 건축 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수등의 허가를 받아야 한다고 규정하여, 정비구역 지정 이후 정비계획에 적합하지 않은 건축 등으로 인한 분쟁이 발생하여 정비사업의 원활한 진행이 저해되지 않도록 정비구역에서 일정한 행위를 제한하고 있는데1)1) 헌법재판소 2024. 1. 25. 선고 2020헌바370결정례 참조
, 정비구역에서 지역주택조합의 조합원을 모집하여 정비사업 시행에 혼란을 주고 주민간 갈등을 유발하는 경우가 있어 도시정비법 제19조제8항에서는 그 조합원 모집행위의 금지를 명문화한 것2)2) 2017. 11. 14. 의안번호 제10156호로 발의된 구 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조
인 반면, 「주택법」 제11조의3제1항에 따른 조합원 모집 신고 단계는 주택건설사업을 추진하기 위한 단계로서 아직 주택조합설립인가의 요건도 갖추어진 것이 아니고3)3) 법제처 2021. 8. 2. 회신 21-0349 해석례 참조
, 같은 법 제15조에 따른 사업계획승인이 되지 않아 주택의 배치도 및 공사설계도서 등이 확정되지 않은 단계4)4) 사업계획승인을 받으려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 공사설계도서 등의 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하여야 함(「주택법」 제15조제2항 참조)
이며, 도시정비법에 따른 정비사업5)5) 도시정비법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량 또는 건설하는 주거환경개선사업, 재개발사업, 재건축사업을 말하며, 이하 같음(도시정비법 제2조제2호 참조)
은 주택법령에 따른 지역주택조합의 주택건설사업과는 달리 시장·군수등이 노후·불량건축물에 대하여 직접 정비사업을 시행하거나 사업시행자를 지정하여 사업을 시행한다는 점, 사업시행자가 정비구역에서 사업을 시행하기 위하여 토지·물건 등을 취득하거나 사용할 수 있는 권한을 가지는 점 등에 비추어 볼 때 도시정비법에 따른 정비사업은 주택법에 따른 주택건설사업에 비해 공공성이 강하다는 점6)6) 대법원 2025. 3. 13. 선고 2023두48445 판결례 참조
에서 정비구역과 특성을 달리하는 「주택법」 제11조의3제1항에 따른 지역주택조합원 모집 신고가 수리된 지역에 대해 도시정비법 제19조제8항이 당연히 유추적용7)7) 유추적용은 법적 규율이 없는 사안과 법적 규율이 있는 사안 사이에 공통점 또는 유사점이 있고, 법규범의 내용과 체계, 입법 의도와 법률의 목적 등에 비추어 유추적용이 정당하다고 평가되는 경우에 인정할 수 있음(대법원 2025. 3. 13. 선고 2023두48445 판결례 참조)
된다고 볼 수도 없는바, 이 사안의 경우 도시정비법 제13조의2제1항에 따른 정비구역 지정을 위한 정비계획의 입안을 요청할 수 있다고 할 것입니다.

  따라서 이미 「주택법」 제11조의3제1항에 따라 지역주택조합의 설립인가를 받기 위한 조합원 모집 신고가 수리된 지역에서 도시정비법 제13조의2제1항에 따라 토지등소유자는 정비계획의 입안권자에게 정비구역 지정을 위한 정비계획의 입안을 요청할 수 있습니다.
 <관계 법령>
  도시 및 주거환경정비법
제13조의2(정비구역의 지정을 위한 정비계획의 입안 요청 등) ① 토지등소유자 또는 추진위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 정비계획의 입안권자에게 정비구역의 지정을 위한 정비계획의 입안을 요청할 수 있다.
  1. 제4조제1항 단서에 따라 기본계획을 수립하지 아니한 지역으로서 대통령령으로 정하는 경우
  2. 제5조제1항제10호에 따른 단계별 정비사업 추진계획상 정비예정구역별 정비계획의 입안시기가 지났음에도 불구하고 정비계획이 입안되지 아니한 경우
  3. 제5조제2항에 따라 기본계획에 같은 조 제1항제9호 및 제10호에 따른 사항을 생략한 경우
  4. 천재지변 등 대통령령으로 정하는 불가피한 사유로 긴급하게 정비사업을 시행할 필요가 있다고 판단되는 경우
  ② ∼ ④ (생 략)
제19조(행위제한 등) ① ∼ ⑦ (생 략)
  ⑧ 정비예정구역 또는 정비구역(이하 “정비구역등”이라 한다)에서는 「주택법」 제2조제11호가목에 따른 지역주택조합의 조합원을 모집해서는 아니 된다.
  주택법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. ∼ 10. (생 략)
 11. “주택조합”이란 많은 수의 구성원이 제15조에 따른 사업계획의 승인을 받아 주택을 마련하거나 제66조에 따라 리모델링하기 위하여 결성하는 다음 각 목의 조합을 말한다.
  가. 지역주택조합: 다음 구분에 따른 지역에 거주하는 주민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합
   1) 서울특별시·인천광역시 및 경기도
   2) 대전광역시·충청남도 및 세종특별자치시
   3) 충청북도
   4) 광주광역시 및 전라남도
   5) 전북특별자치도
   6) 대구광역시 및 경상북도
   7) 부산광역시·울산광역시 및 경상남도
   8) 강원특별자치도
   9) 제주특별자치도
  나. ∼ 다. (생 략)
  12. ∼ 29. (생 략)
제11조(주택조합의 설립 등) ① 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우(제5항에 따른 직장주택조합의 경우는 제외한다)에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 주택조합을 해산하려는 경우에도 또한 같다.
  ② ∼ ⑨ (생 략) 
제11조의3(조합원 모집 신고 및 공개모집) ① 제11조제1항에 따라 지역주택조합 또는 직장주택조합의 설립인가를 받기 위하여 조합원을 모집하려는 자는 해당 주택건설대지의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하여 관할 시장·군수·구청장에게 신고하고, 공개모집의 방법으로 조합원을 모집하여야 한다. 조합 설립인가를 받기 전에 신고한 내용을 변경하는 경우에도 또한 같다.
  ② ∼ ③ (생 략)
  ④ 제1항에 따라 신고를 받은 시장·군수·구청장은 신고내용이 이 법에 적합한 경우에는 신고를 수리하고 그 사실을 신고인에게 통보하여야 한다.
  ⑤ 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 조합원 모집 신고를 수리할 수 없다.
  1. 이미 신고된 사업대지와 전부 또는 일부가 중복되는 경우
  2. ∼ 4. (생 략)
  ⑥ ∼ ⑧ (생 략)