# 민원인 - 개발제한구역에 설치할 수 있는 농어촌체험ㆍ휴양마을사업 시설의 설치 범위인 2,000제곱미터를 초과할 수 없는 “시설의 전체 면적”의 의미(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 등 관련)

## 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경 등1)1) 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 말하며, 이하 같음
을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장등”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제1호에서는 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제13조제1항에서는 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다고 규정하고 있고, 같은 영 별표 1 제5호마목13)에서는 주민 공동이용시설 중 하나로 “농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설2)2) 「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률」(이하 “도농교류법”이라 함) 제2조제5호에 따른 농어촌체험·휴양마을사업에 필요한 체험관, 휴양시설, 판매시설, 숙박시설, 음식점 등의 시설을 말하며, 이하 같음
”을 규정하면서, 설치할 수 있는 시설의 전체 면적은 2,000제곱미터를 초과할 수 없다고 규정하고 있는바, 

  개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호마목에 따른 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설의 설치 범위인 2,000제곱미터를 초과할 수 없는 “시설의 전체 면적”의 산정과 관련하여,

  가. 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 건축물을 건축하는 경우, “시설의 전체 면적”에 포함되는 면적은 건축물의 연면적3)3) 건축법 시행령 제119조제1항제4호에 따른 연면적(건축물 각 층의 바닥면적의 합계)을 말하며, 이하 같음
인지, 건축면적4)4) 건축법 시행령 제119조제1항제2호에 따른 건축면적(건축물의 외벽의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적)을 말하며, 이하 같음
인지?

  나. 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 토지의 형질변경을 수반하는 건축물을 건축하는 경우, 그 토지 형질변경 전체 면적5)5) 건축물 면적과 중복되는 면적을 제외한 면적임을 전제로 하며, 이하 같음
이 “시설의 전체 면적”에 포함되는지?

  다. 건축물의 건축을 수반하지 않고 토지 형질변경으로 설치되는 시설6)6) 개발제한구역법 제12조제1항제4호에 따른 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경에 해당하지 않는 경우임을 전제로 하며, 이하 같음
의 경우, 그 토지 형질변경 면적이 “시설의 전체 면적”에 포함되는지?

## 회답

가. 질의 가에 대해

  개발제한구역법 시행령 별표 1에 따른 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 건축물을 건축하는 경우, “시설의 전체 면적”에 포함되는 면적은 건축물의 연면적입니다. 

  나. 질의 나에 대해

  개발제한구역법 시행령 별표 1에 따른 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 토지의 형질변경을 수반하는 건축물을 건축하는 경우, 그 토지 형질변경 전체 면적은 “시설의 전체 면적”에 포함됩니다. 

  다. 질의 다에 대해

  개발제한구역법 시행령 별표 1에 따른 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 건축물의 건축을 수반하지 않고 토지 형질변경으로 설치되는 시설의 경우, 그 토지 형질변경 면적은 “시설의 전체 면적”에 포함됩니다.

## 이유

가. 질의 가, 나 및 다의 공통사항

  개발제한구역법 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 원칙적으로 금지하면서(본문), 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고(단서), 같은 항 제1호마목에서는 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 개발제한구역에서 허용되는 행위의 하나로 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 개발제한구역법 시행령 제13조제1항에서는 같은 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다고 규정하면서, 같은 법 시행령 별표 1 제5호마목13)에서는 주민 공동이용시설 중 하나로 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설을 규정하고 있고, 설치할 수 있는 시설의 전체 면적은 2,000제곱미터를 초과할 수 없다고 규정하고 있습니다.

  한편 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호마목13)에서 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설이란 「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률」(이하 “도농교류법”이라 함) 제2조제5호에 따른 농어촌체험·휴양마을사업에 필요한 체험관, 휴양시설, 판매시설, 숙박시설, 음식점 등의 시설을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조에 따라 농어촌체험·휴양마을사업자로 지정받은 자가 같은 조에 따라 제출한 사업계획서에 따라 설치하는 것이어야 한다고 규정하고 있으며, 이와 관련하여 도농교류법 제2조제5호에서는 “농어촌체험·휴양마을사업”이란 마을협의회 또는 어촌계가 마을의 자연환경, 전통문화 등 부존자원(賦存資源)을 활용하여 도시민에게 생활체험·휴양공간 프로그램을 제공하고 이와 함께 지역 농림수산물 등을 판매하거나 숙박 또는 음식 등의 서비스를 제공하는 업(業)을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조제1항 및 같은 법 시행규칙 제2조제1항에 따라 농어촌체험·휴양마을사업자로 지정받으려는 자가 제출하여야 하는 농어촌체험·휴양마을사업자 지정신청서(별지 제1호서식)에서는 그 시설내용을 생활편의시설, 농어촌체험 기반시설, 마을공동시설 중 숙박서비스시설, 음식 제공 및 즉석식품 제조·판매·가공시설로 구분하고 있습니다.

  이와 같은 개발제한구역법령 및 도농교류법령에 따르면 농어촌체험·휴양마을사업 및 그 시설은 마을의 부존자원의 종류, 위치 등을 고려하여 결정되는 것으로서, 건축물이나 공작물 중 한 가지 종류의 시설이 한 곳에 설치되는 경우로만 한정되는 것이 아니라, 여러 종류의 시설이 여러 곳에 설치되는 경우도 포함되므로, 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설은 그 시설의 종류 및 개수가 하나 이상 설치되는 시설이라고 할 것인데, 이 사안은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호마목13)에 따라 개발제한구역 내 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설을 설치하는 경우 그 설치 범위로서 2,000제곱미터를 초과할 수 없는 “시설의 전체 면적”의 의미 및 이에 포함되는 면적의 범위에 관한 것이라 하겠습니다.

  나. 질의 가에 대해 

  먼저 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호마목13)에서는 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설의 설치 범위로 “시설의 전체 면적”은 2,000제곱미터를 초과할 수 없다고 규정하고 있는데, 앞서 살펴본 바와 같이 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설은 여러 종류의 시설이 여러 곳에 설치될 수 있으므로, “시설의 전체 면적”으로 규정함으로써 이러한 시설 설치로 인해 개발제한구역에서 개발행위가 일어나는 면적 전체를 포함하려는 취지로 볼 수 있고, 일반적으로 “전체”1)1) 국립국어원 표준국어대사전 참조
는 개개 또는 부분의 집합으로 구성된 것을 몰아서 하나의 대상으로 삼는 경우에 바로 그 대상을 의미하는 것으로서, 같은 표 제5호마목13)에서 시설의 “전체” 면적은 농어촌체험·휴양마을사업의 특성상 여러 개의 시설이 설치되는 경우를 전제로 각 개별 시설의 면적을 모두 더하는 것 이외에도 개별 시설 자체, 즉 해당 건축물의 전체 면적을 의미한다고 할 것입니다.

  그런데 개발제한구역법 시행령 별표 1에서는 개발제한구역 내 설치할 수 있는 시설의 종류와 그 설치 범위를 규정하면서, 건축물을 건축하는 경우로서 건축물 자체2)2) 실외체육시설의 부대시설(제1호라목), 실내체육관(제1호바목), 지역공공시설 중 도서관(제3호바목), 공판장 및 화훼전시판매시설(제5호마목) 등 
에 대한 면적을 제한하려는 경우에는 “건축 연면적”을 기준으로 하여 그 설치 범위를 규정하고 있는 반면, 건축물을 건축하는 경우로서 그 건축물이 차지하는 토지면적만 포함하려는 경우에는, 같은 표의 다른 시설에서 “부지면적”을 기준으로 하여 해당 시설이 설치되는 부지인 평면 면적으로 제한하여 그 설치 범위를 규정한 바와 같이3)3) 자동차 천연가스 공급시설(제3호자목) 등
 별도의 기준을 마련하여 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 건축하는 건축물도 건축물에 대한 면적을 제한할 필요가 있는 경우라면 “건축 연면적”을 기준으로 하여 해석하는 것이 별표 1의 규정 체계에 부합하는 해석이라고 할 것입니다. 

  그리고 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 같은 법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 이러한 개발제한구역법의 취지에 따라 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있는 점에 비추어 볼 때4)4) 대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례 참조
, 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 문언의 취지대로 제한적으로 해석해야 할 것이고 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 허용되기 어렵다고 할 것인데5)5) 법제처 2015. 6. 17. 회신 15-0211 해석례, 법제처 2015. 9. 30. 회신 15-0513 해석례, 법제처 2016. 7. 27. 회신 16-0359 해석례 참조
, 건축물의 실질적인 이용 가능 면적인 건축 연면적이 증가할수록 그 주변의 개발제한구역이 훼손될 가능성도 커진다고 할 것이므로, 건축물의 건축으로 개발제한구역에 미치는 영향을 고려하면, 이 사안과 같이 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 “건축물”을 건축하는 경우에는 시설의 전체 면적에 포함되는 면적은 “건축 연면적”이라고 보는 것이 개발제한구역의 훼손을 최소화하려는 입법취지에도 부합합니다.

  또한 개발제한구역법 제12조제6항에서는 시장등이 같은 조 제1항 각 호의 행위 중 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 건축물을 건축하거나 토지의 형질을 변경하는 행위 등을 허가하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 도시계획위원회6)6) 특별자치시·특별자치도·시·군·구 도시계획위원회를 말함
의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제20조제1항 각 호에서는 연면적7)7) 하나의 필지를 분할하여 각각의 필지에 건축물을 건축하는 경우에는 각 필지에 건축하는 건축물의 연면적을 합한 총면적을 말함
이 1천500제곱미터 이상인 건축물의 건축(제1호), 면적8)8) 하나의 필지를 분할하여 토지의 형질을 변경하는 경우에는 각 필지의 형질변경면적을 합한 총면적을 말함
이 5천제곱미터 이상인 토지의 형질변경(제2호)을 각각 규정하고 있는바, 개발제한구역법 제12조제1항제1호에 따라 예외적으로 허용되는 시설의 설치라 하더라도, 그 시설로서 건축물을 건축하는 경우에는 “연면적”을 기준으로 하여 1천500제곱미터 이상의 규모에 대하여는 주민의견 청취 및 관계 행정기관의 장과의 협의 등 추가적인 규제를 두고 있는 점에 비추어 볼 때, 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 “건축물”을 건축하는 경우에는 2,000제곱미터를 초과할 수 없는 시설의 전체 면적에 포함되는 면적은 “건축 연면적”이라고 보아야 할 것입니다.

  따라서 개발제한구역법 시행령 별표 1에 따른 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 건축물을 건축하는 경우, “시설의 전체 면적”에 포함되는 면적은 건축 연면적입니다.

  다. 질의 나에 대해

  개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호마목13)에서 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설의 설치 범위에 대하여 “시설의 전체 면적”을 기준으로 2,000제곱미터를 초과할 수 없도록 규정하고 있는데, 이 사안과 같이 그 시설로서 토지 형질변경이 수반되는 건축물을 건축하는 경우, 토지 형질변경 면적이 제외되는 “건축면적” 등의 용어를 사용하여 그 면적을 제한하는 대신에 “시설의 전체 면적”으로 규정한 것은 이러한 시설 설치로 인해 개발제한구역에서 개발행위가 일어나는 면적 전체를 포함하려는 취지로 볼 수 있고, 이러한 취지를 고려하면, 이 사안의 경우 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설의 설치 기준인 “시설의 전체 면적”은 토지 형질변경 면적을 포함한 건축 연면적을 모두 제한하려는 것으로 볼 수 있으므로, 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 토지의 형질변경이 수반되는 건축물을 건축하는 경우에는 그 토지 형질변경 면적 또한 시설의 전체 면적에 포함된다고 해석하여야 할 것입니다.  

  그리고 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 같은 법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 이러한 개발제한구역법의 취지에 따라 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있는 점에 비추어 볼 때, 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 문언의 취지대로 제한적으로 해석해야 할 것이고 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 허용되기 어렵다고 할 것인데, 농어촌체험·휴양마을사업이란 마을의 자연환경 등 부존자원을 활용하여 도시민에게 관련 프로그램 및 서비스를 제공하는 업으로서, 개발제한구역 내에서 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설의 설치를 허용하면서 그 시설의 전체 면적을 2,000제곱미터까지로 제한한 것은 이러한 농어촌체험·휴양마을사업의 특성에 따라 기존 건축물을 활용하거나 이미 대지화 되어 있는 토지 등에 시설 등을 설치하는 등 마을 본래의 형상을 그대로 활용하도록 함9)9) 추가적인 개발행위 없이 농어촌체험·휴양마을사업 시설을 설치하는 경우, 그 면적은 설치 범위로서의 “시설의 전체 면적”에 포함되지 않음
으로써 추가적인 토지 형질변경 등의 개발행위는 필요최소한의 범위에서만 이루어지도록 한 것이므로, 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 토지 형질변경을 수반하는 건축물을 건축하는 경우 시설의 전체 면적인 2,000제곱미터에 그 토지 형질변경 면적도 포함된다고 보는 것이 농어촌체험·휴양마을사업 및 개발제한구역제도의 취지에 부합한다고 할 것입니다.

  한편 개발제한구역법 시행령 제22조 및 별표 2 제3호에서는 토지의 형질변경에 대한 허가 또는 신고의 세부기준을 규정하면서, 같은 호 가목 본문에서는 토지의 형질변경 면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 한다고 규정하고 있는바, 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 건축물을 건축하는 경우 이에 따르는 토지 형질변경 면적은 별표 1 제5호마목과는 별도의 기준인 별표 2 제3호가목의 기준이 적용되어 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적 2배 이하까지 할 수 있다는 의견이 있습니다. 

  그러나 개발제한구역법 시행령 별표 2 제3호가목 본문의 규정은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적 대비 허용 가능한 토지 형질변경 면적에 대한 기준으로서, 설치하려는 시설에 비해 과도하게 개발제한구역을 훼손하지 않도록 토지 형질변경이 건축물 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배를 초과할 수 없도록 제한한 기준인바, 같은 영 별표 2 제3호가목 본문에서 토지의 형질변경 면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 한다고 규정하고 있다고 하더라도, 이는 같은 영 별표 1 제5호마목에서 규정하고 있는 시설 설치 범위 내에서만 적용될 수 있는 것이고, 만약 건축물 건축에 따르는 토지 형질변경 면적이 “시설의 전체 면적”에 포함되지 않는다면, 같은 영 별표 2에 따라 건축면적의 2배 이하까지 허용되게 되어, 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 1층 이하의 건축물 1개동만을 건축하는 경우에는 건축물의 건축에 수반되는 토지 형질변경 면적은 4,000제곱미터까지 가능한 결과가 초래되어 개발제한구역을 과도하게 훼손할 우려가 있는바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다. 

  따라서 개발제한구역법 시행령 별표 1에 따른 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 토지의 형질변경을 수반하는 건축물을 건축하는 경우, 그 토지 형질변경 전체 면적은 “시설의 전체 면적”에 포함됩니다.

  라. 질의 다에 대해

  개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호마목13)에서는 개발제한구역 내 설치할 수 있는 시설의 종류 중 하나로 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설을 규정하고 있고, 같은 표에서 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설이란 도농교류법에 따른 시설을 말한다고 규정하면서, 같은 법 제5조에 따라 농어촌체험·휴양마을사업자로 지정받은 자가 같은 조에 따라 제출한 사업계획서에 따라 설치하는 것이어야 한다고 규정하고 있는바, 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설이란 도농교류법에 따라 제출된 사업계획서에 포함된 시설로서 개발제한구역법 제12조제1항 단서에 따른 허가를 받고 설치하여야 하는 시설이라면 모두 그 설치 범위인 “시설의 전체 면적”에 산정되어야 할 것인데, 개발제한구역법령 및 도농교류법령에 따르면 농어촌체험·휴양마을사업의 내용 및 그 시설은 마을의 부존자원의 종류, 위치 등을 고려하여 결정되는 것이므로, 이러한 농어촌체험·휴양마을사업의 특성상 “관련 시설”이란 반드시 건축물이나 공작물로 국한되지 않고, 토지 형질변경만으로 설치되는 시설이 있을 수 있는바, 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설에는 토지 형질변경만으로 설치되는 시설도 포함될 수 있으므로, “시설의 전체 면적”에는 그 토지 형질변경 면적도 포함된다고 볼 것입니다. 

  그리고 개발제한구역법 시행령 별표 1에서는 시설의 종류와 관련하여 실외체육시설로서 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 운동시설(제1호라목, 제5호아목), 주차장(제3호라목), 마을 진입로(제5호마목) 등을 규정하고 있는바, 같은 표에서 이러한 시설을 규정한 사례를 고려하면, 개발제한구역법 제12조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제13조에 따라 설치할 수 있는 시설의 범위에 반드시 건축물 또는 공작물만이 해당한다고 보기 보다는, 토지 형질변경만으로 그 시설의 주된 기능을 수행할 수 있어 형질변경한 토지 그 자체를 하나의 시설로 볼 수 있는 경우에는 그 토지 형질변경한 면적을 시설 면적으로 보아 그 설치 범위를 제한할 수 있다고 할 것이므로, 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 토지 형질변경만으로 설치되는 시설의 경우 그 토지 형질변경 면적은 “시설의 전체 면적”에 포함된다고 해석하는 것이 타당합니다.

  또한 개발제한구역법 시행령 제22조 및 별표 2 제3호가목에서는 토지의 형질변경에 대한 허가 또는 신고의 세부기준으로 토지의 형질변경 면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 한다고 규정하고 있는데, 농어촌체험·휴양마을사업 시설로서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 수반하지 않고 토지 형질변경만으로 설치되는 시설의 경우에는 그 설치 범위를 건축물의 건축면적 또는 공작물의 바닥면적을 기준으로 할 수 없어, 별표 2 제3호가목의 기준을 적용할 수 없는바, 이 경우 토지 형질변경만으로 설치되는 시설에 대해 별표 1 제5호마목13)에 따른 “시설의 전체 면적”에도 포함되지 않는다고 해석한다면, 농어촌체험·휴양마을사업 시설로서 토지 형질변경만으로 설치되는 시설에 대해서는 사실상 그 설치 범위에 제한이 없는 것이 되는 불합리한 결과가 초래될 수 있는바, 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설의 설치 범위와 관련하여 하나 이상의 시설이 설치되는 경우를 예정하여 그 시설의 면적을 모두 더하여 2,000제곱미터까지로 제한하려는 규정의 취지에 비추어 보면, 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 토지 형질변경만으로 설치되는 시설의 경우 그 토지 형질변경 면적은 “시설의 전체 면적”에 포함된다고 보아야 할 것입니다.

  더욱이 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 같은 법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 이러한 개발제한구역법의 취지에 따라 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있는 점에 비추어 볼 때10)10) 대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례 참조
, 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 문언의 취지대로 제한적으로 해석해야지, 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 허용되기 어렵다고 할 것이고11)11) 법제처 2015. 6. 17. 회신 15-0211 해석례, 법제처 2015. 9. 30. 회신 15-0513 해석례, 법제처 2016. 7. 27. 회신 16-0359 해석례 참조
, 비록 2015년 9월 8일 대통령령 제26512호로 일부개정된 개발제한구역법 시행령 별표 1에서 주민의 소득증대 및 생활편익 향상을 위해 개발제한구역 내 시설입지 관련 규제를 완화하여 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설을 추가한 취지12)12) 2015. 9. 8. 대통령령 제26512호로 일부개정된 개발제한구역법 시행령 조문별 제개정이유서 참조
를 고려하더라도 개발제한구역을 지정하고 해당 구역에서의 행위제한을 정한 개발제한구역제도 본래의 취지를 해치지 않는 범위 내에서 그 설치가 허용되는 것이므로, 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 토지 형질변경만으로 설치되는 시설의 그 토지 형질변경 면적 또한 설치 범위에 포함된다고 해석하는 것이, 개발제한구역의 훼손을 최소화하고자 한 입법취지에 부합한다고 할 것입니다. 

  따라서 개발제한구역법 시행령 별표 1에 따른 농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설로서 건축물의 건축 등을 수반하지 않고 토지 형질변경만으로 설치되는 시설의 경우, 그 토지 형질변경 면적은 “시설의 전체 면적”에 포함됩니다.

※ 법령정비 권고사항

  농어촌체험·휴양마을사업 관련 시설의 설치 양태가 다양함에 따라 “시설의 전체 면적”만을 기준으로 시설의 적정 설치 범위를 제한하기 어려우므로, 제한하고자 하는 면적의 범위와 그 적정 규모를 정책적으로 검토하여 이를 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
    가. ∼ 라. (생  략)
    마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설
  1의2. ∼ 9. (생  략)
  ② ∼ ⑧ (생  략)
  ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.
  ⑩·⑪ (생  략)

  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령
제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
  ② · ③ (생  략)
제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. 

[별표 1]
건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)
시설의 종류
건축 또는 설치의 범위
1. ~ 4. (생  략)
(생  략)


5. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설
(생  략)
  가. ~ 라. 
(생  략)
  마. 주민 공동이용시설 

    1) ~ 12)
(생  략)
    13) 농어촌체험·휴양마을사업   관련 시설
가) 「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 농어촌체험·휴양마을사업에 필요한 체험관, 휴양시설, 판매시설, 숙박시설, 음식점 등의 시설을 말한다.
나) 「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률」 제5조에 따라 농어촌체험·휴양마을사업자로 지정받은 자가 같은 조에 따라 제출한 사업계획서에 따라 설치하는 것이어야 한다.
다) 설치할 수 있는 시설의 전체 면적은 2,000제곱미터를 초과할 수 없다.
라) 1회로 한정한다.
마) 「하수도법」 제2조제15호에 따른 하수처리구역으로 포함된 경우만 해당한다.
바) 임야인 토지에는 설치할 수 없다. 
    14) (생  략)
(생  략)
  바. ~ 아. 
(생  략)