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# 민원인 - 「행정심판법」 제46조에 따른 행정심판 재결서에 적힌 이유에 대하여 「행정절차법」 제5조제2항을 적용할 수 있는지 여부(「행정절차법」 제5조제2항 등 관련)

## 질의요지

「행정절차법」 제5조제2항에서는 행정작용의 근거가 되는 법령등의 내용이 명확하지 아니한 경우 상대방은 해당 행정청에 그 해석을 요청할 수 있다고 규정하고 있는바,

  행정심판 청구인1)1) 「행정심판법」 제23조에 따라 행정심판을 청구한 자를 말하며, 이하 같음.
이 「행정심판법」 제46조에 따른 재결서에 적힌 이유에 의문이 있는 경우 해당 재결서를 송달한 행정심판위원회에 「행정절차법」 제5조제2항을 근거로 그 재결서에 적힌 이유에 대한 해석을 요청할 수 있는지?

## 회답

행정심판 청구인은 행정심판 재결서를 송달한 행정심판위원회에 「행정절차법」 제5조제2항을 근거로 그 재결서에 적힌 이유에 대한 해석을 요청할 수 없습니다.

## 이유

법령은 특정 정책의 내용을 규범력 있는 형식으로 구체화한 것1)1) 법제처 법령입안·심사기준(2021) p.4 참조
으로서 특정 법령에서 그 규율 대상 및 범위를 별도로 정하여 규정하고 있는 경우 해당 법령에서 규정된 내용을 적용하는 것이 바람직하다는 이유만으로 그 내용을 모든 행정작용에 바로 적용할 수 있는 것은 아니고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것2)2) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
입니다.

  그런데 「행정절차법」 제5조제2항에서는 “행정작용의 근거가 되는 법령등의 내용이 명확하지 아니한 경우 상대방은 해당 행정청에 그 해석을 요청할 수 있으며, 해당 행정청은 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다”고 규정하여 행정작용의 상대방이 해석을 요청할 수 있는 대상을 “법령등의 내용이 명확하지 아니한 경우”로 특정하고 있습니다. 

  그리고 「행정절차법」 제2조제1호나목에서는 ‘법령 또는 자치법규’를 ‘법령등’으로 약칭하여 규정하고 있는데, 법령에서 사용되는 약칭은 법령에서 반복하여 사용되는 문구나 단어군을 맨 처음 나오는 조항에서 그 문구나 단어군을 대표할 수 있는 문구나 단어로 줄여 간단하게 표시하는 입법기술로서, 약칭된 문구나 단어가 맨 처음 나오는 조항의 문구나 단어군과 같은 의미를 가지게 하여 법령 조항의 복잡한 내용을 간결하게 표현한다는 점에 그 의미3)3) 법제처 법령입안·심사기준(2021) p.780 참조
가 있는바, 같은 법 제5조제2항에 따라 해당 행정청에 해석을 요청할 수 있는 ‘법령등’은 해당 용어를 처음 약칭한 규정인 같은 법 제2조제1호나목에서 정한 ‘법령등’이 의미하는 ‘법령 또는 자치법규’를 뜻하는 것이며, 「행정기본법」 제2조제1호에서는 ‘법령등’을 법령과 자치법규를 의미하는 것으로 규정하면서 ‘법령’에 대하여 ‘법률 및 대통령령·총리령·부령, 국회규칙·대법원규칙·헌법재판소규칙·중앙선거관리위원회규칙 및 감사원규칙과 그 위임을 받아 중앙행정기관의 장이 정한 훈령·예규 및 고시 등 행정규칙’을 말하는 것으로 규정하고 있는바, 행정심판의 결과물인 재결과 그 재결에 포함된 이유가 법령등에 포함되지 않음은 문언상 명확합니다.

  아울러 「행정절차법」은 행정청이 각종 처분을 하거나 법령·정책 등을 제정·수립 또는 변경하는 경우 이에 대한 합리적인 기준과 공정한 절차를 마련하기 위해 행정절차에 관한 공통적인 사항을 규율하기 위한 취지로 제정된 법률4)4) 1996. 12. 31. 법률 제5241호로 제정된 「행정절차법」 제정이유 참조 
인데, 「대한민국헌법」 제107조제3항에서는 재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있도록 하면서 행정심판의 절차는 법률로 정하되, 사법절차가 준용되어야 한다고 규정하고 있고, 이러한 「대한민국헌법」의 규정 취지를 고려해 행정심판의 절차에 관하여는 「행정심판법」을 별도로 제정하여 판단기관의 독립성·공정성, 대심적 심리구조, 당사자의 절차적 권리 등에 관한 규정과 같이 사법절차에 준하는 절차를 별도로 마련하고 있는 것으로, 이와 같은 특수성을 고려하여 「행정절차법」 제3조제2항제8호에서는 행정심판에 따른 사항을 같은 법의 적용 대상에서 제외하고 있는 것인바, 양 법률의 규정 체계 및 입법취지에 비추어 봤을 때, 「행정절차법」의 특정 규정을 행정심판에도 적용하는 것이 바람직하다는 이유만으로 행정심판이라는 일련의 ‘불복절차’에 따른 결과물인 행정심판에 대한 재결에 직접 적용할 수는 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 행정심판 청구인은 행정심판 재결서를 송달한 행정심판위원회에 「행정절차법」 제5조제2항을 근거로 그 재결서에 적힌 이유에 대한 해석을 요청할 수 없습니다.
<관계 법령>
  행정절차법
제3조(적용 범위) ① 처분, 신고, 확약, 위반사실 등의 공표, 행정계획, 행정상 입법예고, 행정예고 및 행정지도의 절차(이하 “행정절차”라 한다)에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. 
  ② 이 법은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항에 대하여는 적용하지 아니한다.
  1. ∼ 7. (생  략)
  8. 심사청구, 해양안전심판, 조세심판, 특허심판, 행정심판, 그 밖의 불복절차에 따른 사항
  9. (생  략)
제5조(투명성) ① 행정청이 행하는 행정작용은 그 내용이 구체적이고 명확하여야 한다.
  ② 행정작용의 근거가 되는 법령등의 내용이 명확하지 아니한 경우 상대방은 해당 행정청에 그 해석을 요청할 수 있으며, 해당 행정청은 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다.
  ③ (생  략)

  행정심판법
제46조(재결의 방식) ① 재결은 서면으로 한다.
  ② 제1항에 따른 재결서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
  1. ∼ 4. (생  략)
  5. 이유
  6. (생  략)
  ③ 재결서에 적는 이유에는 주문 내용이 정당하다는 것을 인정할 수 있는 정도의 판단을 표시하여야 한다.
# 충청남도 - 「지방자치법」 제156조제1항 단서에 규정된 가감 조정의 의미(「지방자치법」 제156조 등 관련)

## 질의요지

지방자치단체는 「지방자치법」 제156조제1항 단서 및 「지방자치법 제156조제1항 단서에 따른 전국적 통일이 필요한 수수료의 징수기준에 관한 규정」 별표에 규정된 표준금액(이하 “표준금액”이라 함)의 50퍼센트를 초과하여 수수료를 감경하거나 면제하는 내용을 조례로 정할 수 있는지?

※ 질의배경

  충청남도는 위 질의요지에 대한 행정안전부의 답변에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.  
< 질의 배경 >
  충청남도는 위 질의요지에 대한 행정안전부의 답변에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

## 회답

지방자치단체는 표준금액의 50퍼센트를 초과하여 수수료를 감경하거나 면제하는 내용을 조례로 정할 수 없습니다.

## 이유

「대한민국헌법」 제117조제1항에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정하고 있고, 「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 “지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있으므로 지방자치단체는 법령의 범위를 벗어나서 조례를 제정할 수 없습니다1)1) 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결례, 대법원 2005. 9. 29. 선고 2005추31 판결례 등 참조
.

  그리고 법령을 해석할 때에는 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없다고 할 것2)2) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
인데, 「지방자치법」 제156조제1항 단서에서는 국가가 지방자치단체나 그 기관에 위임한 사무와 자치사무의 수수료 중 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료는 다른 법령의 규정에도 불구하고 대통령령으로 정하는 표준금액으로 징수하되, 지방자치단체가 다른 금액으로 징수하려는 경우에는 표준금액의 50퍼센트 범위에서 조례로 가감 조정하여 징수할 수 있다고 규정하여, 조례로 가감 조정하여 징수할 수 있는 수수료의 범위를 “표준금액의 50퍼센트의 범위”로 한정하고 있습니다. 

  또한 2012년 3월 21일 법률 제11399호로 일부개정되기 전 「지방자치법」 제139조제1항 단서에서는 국가가 지방자치단체나 그 기관에 위임한 사무와 자치사무의 수수료 중 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료에 관한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 조례로 정하도록 규정하고 있었으나, 같은 종류의 수수료임에도 지방자치단체별로 편차가 크게 나타나고, 일부 지방자치단체는 조례를 제정하지 않아 징수근거가 결여되어 수수료를 징수하지 못하는 문제가 발생함에 따라 이를 해소하기 위하여3)3) 2012. 1. 20. 의안번호 제1814554호로 발의된 「지방자치법」 일부개정법률안 검토보고서 참조
 전국적으로 통일이 필요한 수수료의 경우 별도의 조례를 제정하지 않고도 대통령령으로 정하는 표준금액으로 징수하도록 하되 표준금액의 100분의 50의 범위에서 조례로 가감 조정할 수 있도록 현행 「지방자치법」 제156조제1항4)4) 2012년 3월 21일 법률 제11399호로 「지방자치법」이 일부개정될 당시에는 제139조였고, 이후 2021년 1월 12일 법률 제17893호로 「지방자치법」이 전부개정되면서 해당 조문이 제156조로 이동되었으나 내용상 변경은 없었음.
과 같은 내용으로 개정되었다는 점에 비추어 보더라도, 같은 항 단서에 따라 지방자치단체가 조례로 정할 수 있는 수수료의 범위는 표준금액의 50퍼센트 이내에서 가감 조정된 금액으로 한정된다고 보아야 할 것입니다.

  따라서 지방자치단체는 표준금액의 50퍼센트를 초과하여 수수료를 감경하거나 면제하는 내용을 조례로 정할 수 없습니다.
<관계 법령>
  지방자치법
제156조(사용료의 징수조례 등) ① 사용료·수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다. 다만, 국가가 지방자치단체나 그 기관에 위임한 사무와 자치사무의 수수료 중 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료는 다른 법령의 규정에도 불구하고 대통령령으로 정하는 표준금액으로 징수하되, 지방자치단체가 다른 금액으로 징수하려는 경우에는 표준금액의 50퍼센트 범위에서 조례로 가감 조정하여 징수할 수 있다.
  ②·③ (생  략)
# 국토교통부 - 자산관리회사 인가 요건을 충족하여야 하는 대상의 범위(「부동산투자회사법 시행령」 별표 3 등 관련)

## 질의요지

「부동산투자회사법」 제22조의3제2항에서는 국토교통부장관이 자산관리회사의 설립 인가 여부를 결정할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 주주의 구성과 주식인수자금의 적정성(제2호) 등의 사항을 확인하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제22조제4항제2호에서는 주주의 구성과 주식인수자금의 적정성 등과 관련하여 확인해야 할 사항으로 “최대 출자자와 자본금의 100분의 10 이상을 출자하는 자”(이하 “주요출자자”라 함)가 같은 호 각 목에 적합할 것을 규정하면서, 같은 호 다목에서는 재무상태 및 사회적 신용 등에 관하여 같은 영 별표 3에서 정하는 요건을 갖출 것을 규정하고 있으며, 같은 표 제1호마목 본문에서는 주요출자자가 내국법인인 경우 최근 5년간 채무불이행 등으로 건전한 신용질서를 해친 사실이 없을 것 등의 요건을 모두 충족할 것을 규정하고 있는바, 

  「부동산투자회사법 시행령」 별표 3 제1호마목 본문의 요건을 충족하여야 하는 대상은 주요출자자1)1) 내국법인인 경우로 한정하며, 이하 같음. 
로 한정되는지 아니면 주요출자자의 최대주주2)2) 주요출자자의 중요한 경영사항에 대하여 사실상 영향력을 행사하는 자로서 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률 시행령」 제16조제7항에 해당하는 자를 말하며, 이하 같음. 
까지 포함되는지?

## 회답

「부동산투자회사법 시행령」 별표 3제1호마목 본문의 요건을 충족하여야 하는 자는 자산관리회사의 주요출자자로 한정됩니다.

## 이유

먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데1)1) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 
, 자산관리회사의 설립인가 여부를 결정하는 경우 국토교통부장관이 확인해야 할 사항을 규정하고 있는 「부동산투자회사법 시행령」 제22조제4항제2호 각 목 외의 부분 본문에서는 “최대 출자자와 자본금의 100분의 10 이상을 출자하는 자가 다음 각 목에 적합할 것”이라고 규정하고 있는바, 같은 호 다목에 따라 별표 3 제1호마목 본문에서 정하는 요건을 충족하여야 하는 대상은 그 문언상 주요출자자임이 분명합니다.

  또한 「부동산투자회사법 시행령」 별표 3 제1호에서는 주요출자자가 내국법인인 경우 그 법인의 자기자본 규모(가목), 부채비율(나목) 이 일정한 기준을 충족하는지 여부를 확인하도록 규정하면서, 해당 회사의 최대 출자자인 회사나 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령」 제3조에 따라 사실상 해당 회사의 사업내용을 지배하는 회사와 해당 회사의 자산 및 부채를 각각 합산한 규모가 일정한 기준을 충족하도록 규정하여(라목), 주요출자자 외에 사실상 해당 회사 사업내용을 지배하는 회사에 대해서도 그 재무상태에 관하여도 살펴보도록 규정하고 있는 반면, 같은 호 마목에서는 같은 목의 요건을 충족하여야 하는 대상에 관하여 주요출자자가 아닌 자에 대하여 적용하도록 하는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로, 명문의 규정 없이 자산관리회사 설립인가 요건을 확장해석하여 주요출자자와 법적으로 구별되는 주요출자자의 최대주주까지 「부동산투자회사법 시행령」 별표 3 제1호마목 본문에 따른 요건을 충족하여야 하는 대상에 해당된다고 볼 수는 없습니다.

  따라서 「부동산투자회사법 시행령」 별표 3제1호마목 본문의 요건을 충족하여야 하는 자는 자산관리회사의 주요출자자로 한정됩니다.



  부동산투자회사법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. ∼ 4. (생  략)
  5. “자산관리회사”란 위탁관리 부동산투자회사 또는 기업구조조정 부동산투자회사의 위탁을 받아 자산의 투자·운용업무를 수행하는 것을 목적으로 제22조의3에 따라 설립된 회사를 말한다.
제22조의3(자산관리회사의 인가 등) ① 자산관리회사를 설립하려는 자는 다음 각 호의 요건을 갖추어 국토교통부장관의 인가를 받아야 한다. 
  1. ∼ 3. (생  략)
  ② 국토교통부장관은 제1항에 따라 인가 여부를 결정할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 확인하여야 한다. 
  1. 사업계획의 타당성
  2. 주주의 구성과 주식인수자금의 적정성
  3. 자산관리회사의 고유자산과 위탁받은 자산 간의 구분관리계획의 적정성
  4. 경영진의 전문성 및 경영능력
  ③ (생  략)
  ④ 제1항에 따라 설립인가를 받으려는 자는 주식인수 전에 미리 국토교통부장관의 예비인가를 받아야 한다. 
  ⑤ ∼ ⑪ (생  략)

  부동산투자회사법 시행령
제22조(자산관리회사의 인가) ① ∼ ③ (생  략)
  ④ 법 제22조의3제2항 또는 제4항에 따라 인가 또는 예비인가 여부를 결정하는 경우 확인해야 할 사항은 다음 각 호와 같다. 
  1. (생  략)
  2. 법 제22조의3제2항제2호의 사항: 최대 출자자와 자본금의 100분의 10 이상을 출자하는 자가 다음 각 목에 적합할 것. 다만, 국가 또는 지방자치단체가 자본금의 100분의 50 이상을 출자하는 경우에는 그렇지 않다. 
    가. 충분한 출자능력을 갖출 것
    나. 자금 출처가 분명할 것
    다. 재무상태 및 사회적 신용 등에 관하여 별표 3에서 정하는 요건을 갖출 것
  3.·4. (생  략)
  ⑤·⑥ (생  략)

■ 부동산투자회사법 시행령 [별표 3]
자산관리회사의 최대 출자자와 자본금의 100분의 10 이상을
출자하는 자의 요건(제22조제4항제2호다목 관련)
구분
요건


1. 최대 출자자와 자본금의 100분의 10 이상을 출자하는 자가 내국법인인 경우


 가. ∼ 라. (생  략) 
 마. 다음의 요건을 모두 충족할 것. 다만, 그 위반 등의 정도가 경미하다고 인정되는 경우로서 국토교통부장관이 정하여 고시하는 경우에는 그렇지 않다.
   1) 최근 5년간 제5조제1항 각 호의 법률이나 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 또는 「조세범 처벌법」을 위반해 벌금형 이상에 상당하는 형사처벌을 받은 사실이 없을 것
   2) 최근 5년간 채무불이행 등으로 건전한 신용질서를 해친 사실이 없을 것
   3) 그 밖에 국토교통부장관이 정하여 고시하는 건전한 금융거래질서를 해친 사실이 없을 것
2.·3. (생  략) 
 (생  략) 




<관계 법령>
# 민원인 - 손해사정업의 등록을 하려는 법인이 등록신청서에 적어야 하는 고용 손해사정사의 범위(「보험업법 시행령」 제97조제1항제4호 관련)

## 질의요지

「보험업법」 제187조에서는 손해사정을 업으로 하려는 자는 금융위원회에 등록하여야 한다(제1항)고 규정하면서, 손해사정을 업으로 하려는 법인(이하 “손해사정업등록신청법인”이라 함)은 대통령령으로 정하는 수 이상의 손해사정사를 두어야 한다(제2항)고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제98조제1항 전단에서는 손해사정업등록신청법인은 2명 이상의 상근 손해사정사를 두어야 한다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제187조제4항의 위임에 따라 손해사정업의 등록에 필요한 사항을 정하고 있는 같은 법 시행령 제97조제1항제4호에서는 손해사정업의 등록을 하려는 자는 같은 영 제98조에 따른 손해사정사의 고용에 관한 사항을 적은 신청서를 금융위원회에 제출하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  손해사정업등록신청법인1)1) 지점 또는 사무소를 설치하지 않는 경우를 전제하며, 이하 같음
이 「보험업법 시행령」 제97조제1항제4호에 따라 등록신청서에 소속 손해사정사의 고용에 관한 사항을 적을 때 그 소속 손해사정사에 비상근 손해사정사를 반드시 포함하여 적어야 하는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 금융위원회 답변에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
< 질의 배경 >
  민원인은 위 질의요지에 대한 금융위원회 답변에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

## 회답

이 사안의 경우 손해사정업등록신청법인이 「보험업법 시행령」 제97조제1항제4호에 따라 등록신청서에 소속 손해사정사의 고용에 관한 사항을 적을 때 그 소속 손해사정사에 비상근 손해사정사를 반드시 포함하여 적어야 하는 것은 아닙니다.

## 이유

「보험업법 시행령」 제97조제1항에서는 손해사정업 등록신청서에 적어야 하는 사항의 하나로 “제98조에 따른 손해사정사의 고용에 관한 사항”(제4호)을 규정하여 손해사정사의 고용에 관한 사항을 제출하도록 하면서 그 범위를 “제98조에 따른” 사항으로 한정하고 있고, 같은 영 제98조제1항 및 제2항에서 손해사정업등록신청법인이 고용해야 하는 손해사정사에 관하여 규정하고 있으므로, 손해사정업 등록신청 시에 제출해야 하는 손해사정사의 고용에 관한 사항은 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 손해사정사 고용기준과 관련된 사항으로 보아야 할 것입니다.

  그런데 「보험업법 시행령」 제98조제1항에서는 손해사정업등록신청법인은 “2명 이상의 상근 손해사정사”를 두어야 한다고 규정하면서(전단), 이 경우 총리령으로 정하는 손해사정사의 구분에 따라 수행할 업무의 종류별로 “1명 이상의 상근 손해사정사”를 두어야 한다고 규정하고 있는(후단) 반면, 같은 조 제2항에서는 손해사정업등록신청법인이 지점 또는 사무소를 설치하려는 경우에는 각 지점 또는 사무소별로 총리령으로 정하는 손해사정사의 구분에 따라 수행할 업무의 종류별로 “1명 이상의 손해사정사”를 두어야 한다고 규정하고 있는바, 이와 같이 손해사정업등록신청법인이 갖추어야 하는 손해사정사 고용기준을 정하면서 지점 또는 사무소 설치 여부에 따라 “상근 손해사정사”와 “손해사정사”를 각각 명확하게 구분하여 사용하고 있는 점을 고려하면, 이 사안과 같이 등록 당시 지점 또는 사무소를 설치하지 않는 손해사정업등록신청법인이 같은 영 제97조제1항제4호에 따라 등록신청서에 적어야 하는 소속 손해사정사의 범위에 비상근 손해사정사를 포함할 필요는 없다고 할 것입니다.

  그리고 「보험업법」 제190조에 따라 준용되는 같은 법 제86조제1항제3호에 따르면, 손해사정업자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 같은 법 제187조제1항에 따른 등록을 한 경우 그 등록을 취소하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제202조제7호에서는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 같은 법 제187조제1항에 따른 등록을 한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는데, 이와 같은 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규 또는 형벌 관련 규정은 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석할 수 없다는 점1)1) 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 및 대법원 2005. 11. 24. 선고 2002도4758 판결례 참조
에 비추어 볼 때, 손해사정업 등록 당시 지점 또는 사무소를 설치하지 않는 손해사정업등록신청법인에 대하여 같은 법 시행령 제97조제1항제4호에 따라 등록신청서에 적어야 하는 소속 손해사정사의 범위에 명문의 근거 없이 비상근 손해사정사가 포함된다고 넓게 해석하는 것은 해당 손해사정업등록신청법인에 불리한 해석으로서 타당하지 않다고 할 것입니다.

  따라서 이 사안의 경우 손해사정업등록신청법인이 「보험업법 시행령」 제97조제1항제4호에 따라 등록신청서에 소속 손해사정사의 고용에 관한 사항을 적을 때 그 소속 손해사정사에 비상근 손해사정사를 반드시 포함하여 적어야 하는 것은 아닙니다.

<관계 법령>
 보험업법

제187조(손해사정업) ① 손해사정을 업으로 하려는 자는 금융위원회에 등록하여야 한다.
  ② 손해사정을 업으로 하려는 법인은 대통령령으로 정하는 수 이상의 손해사정사를 두어야 한다.
  ③ (생  략)
  ④ 그 밖에 손해사정업의 등록 및 영업기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

 보험업법 시행령

제97조(손해사정업의 등록) ① 법 제187조제1항에 따라 손해사정업의 등록을 하려는 자는 다음 각 호의 사항을 적은 신청서를 금융위원회에 제출하여야 한다.
  1. 성명(법인인 경우에는 상호 및 대표자의 성명) 
  2. 사무소의 소재지 
  3. 수행하려는 업무의 종류와 범위 
  4. 제98조에 따른 손해사정사의 고용에 관한 사항
  ② ～ ④ (생  략)
제98조(손해사정업의 영업기준) ① 법 제187조제2항에 따라 손해사정을 업으로 하려는 법인은 2명 이상의 상근 손해사정사를 두어야 한다. 이 경우 총리령으로 정하는 손해사정사의 구분에 따라 수행할 업무의 종류별로 1명 이상의 상근 손해사정사를 두어야 한다.
  ② 제1항에 따른 법인이 지점 또는 사무소를 설치하려는 경우에는 각 지점 또는 사무소별로 총리령으로 정하는 손해사정사의 구분에 따라 수행할 업무의 종류별로 1명 이상의 손해사정사를 두어야 한다.
  ③ ～ ⑦ (생  략)
# 민원인 - 「노인복지법」에 따른 65세 이상이 되는 첫 번째 날은 언제인지(「노인복지법」 제26조제1항 등 관련)

## 질의요지

「노인복지법」에서는 국가 또는 지방자치단체 등은 65세 이상인 사람에게 생업지원(제25조), 경로우대(제26조), 건강진단 및 보건교육(제27조) 등 다양한 지원을 제공하도록 규정하고 있는바, 

  「노인복지법」 제25조제1항·제2항, 제26조제1항·제2항 및 제27조제1항에 따른 “65세 이상”에 해당하는 첫 번째 날은 만(滿) 65세 생일인지 아니면 만 65세 생일이 있는 해의 1월 1일인지?

## 회답

「노인복지법」 제25조제1항·제2항, 제26조제1항·제2항 및 제27조제1항에 따른 “65세 이상”에 해당하는 첫 번째 날은 만 65세 생일입니다.

## 이유

「노인복지법」에서는 65세 이상인 사람에게 적용되는 생업지원(제25조), 경로우대(제26조), 건강진단 및 보건교육(제27조) 등 다양한 지원을 규정하면서 기간의 계산에 관한 별도의 규정을 두고 있지 않고, 행정의 원칙과 기본사항을 규정하고 있는 「행정기본법」 제6조제1항에서는 행정에 관한 기간의 계산에 관하여는 같은 법 또는 다른 법령등1)1) 「행정기본법」 제2조제1호에 따른 “법령등”을 말함
에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「민법」을 준용한다고 규정하고 있으며, 「민법」 제155조에서는 기간의 계산은 법령, 재판상의 처분 또는 법률행위에 다른 정한 바가 없으면 본장의 규정에 따른다고 규정하고 있는바, 「노인복지법」에 따른 나이의 계산에는 「행정기본법」에 따라 「민법」이 준용된다는 점이 문언상 분명합니다.

  그리고 「노인복지법」에 따른 “65세 이상”에서 “65세”는 나이로서, “나이”는 사람이나 동·식물 따위가 세상에 나서 살아온 햇수2)2) 표준국어대사전 참조
를 말하고, “이상(以上)”은 수량이나 정도가 일정한 기준보다 더 많거나 나음을 뜻하며, 기준이 수량으로 제시될 경우에는 그 수량이 범위에 포함되면서 그 위인 경우를 가리키는 것3)3) 표준국어대사전 참조
이므로, “65세 이상”이란 사람이 세상에 나서 살아온 기간을 연(年)으로 환산한 수가 65를 포함하여 그보다 많은 경우를 의미한다고 할 것인데, 「행정기본법」 제6조제1항에 따라 준용되는 「민법」에 따르면 기간을 일, 주, 월 또는 연으로 정한 때에는 기간의 초일을 산입하지 않으나(제157조), 연령계산에서는 예외적으로 출생일을 산입하도록 규정(제158조)하고 있고, 기간을 일, 주, 월 또는 연으로 정한 때에는 기간말일의 종료로 기간이 만료되며(제159조), 그 계산은 역(歷)에 따라 계산한다고 규정(제160조제1항)하고 있는바, 「노인복지법」에 따른 “65세 이상”에 해당하는 첫 번째 날은 출생일을 산입하여 살아온 기간을 역에 따라 연수(年數, 햇수)로 환산한 수가 처음으로 65가 되는 날4)4) 대법원 1973. 6. 12. 선고 71다2669 판결례 참조
인 만 65세 생일이라고 보아야 합니다.

  아울러 특정한 만 나이가 되는 날이 속한 해의 1월 1일부터 그 만 나이가 된 것으로 보는 제도(이하 “연 나이”라 함)는 법률관계의 명확성 도모 및 만 나이 적용에 따른 생활상 불편을 줄이기 위하여 예외적으로 이용되는 것5)5) 2019. 1. 3. 의안번호 제2018014호로 발의되어 2020. 5. 29. 임기만료로 폐기된 연령 계산 및 표시에 관한 법률안에 대한 국회 행정안전위원회 검토보고서 참조
으로서, 연 나이를 적용하려는 경우에는 「병역법」 제2조제2항이나 「청소년보호법」 제2조제1호 등에서와 같이 명문의 규정을 두는 것이 일반적인 입법방식이라는 점, 「행정기본법」 제6조에서 행정법 관계에 적용되는 기간의 계산방법을 명시함에 따라 행정법 관계에서도 「민법」의 기간 계산규정을 준용하는 것이 명확해졌다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 「노인복지법」 제25조제1항·제2항, 제26조제1항·제2항 및 제27조제1항에 따른 “65세 이상”에 해당하는 첫 번째 날은 만 65세 생일입니다.

<관계 법령>
  노인복지법
제25조(생업지원) ① 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관은 소관 공공시설에 식료품·사무용품·신문 등 일상생활용품의 판매를 위한 매점이나 자동판매기의 설치를 허가 또는 위탁할 때에는 65세 이상 노인의 신청이 있는 경우 이를 우선적으로 반영하여야 한다.
  ② 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관은 소관 공공시설에 청소, 주차관리, 매표 등의 사업을 위탁하는 경우에는 65세 이상 노인을 100분의 20 이상 채용한 사업체를 우선적으로 고려할 수 있다.
  ③ (생  략)
제26조(경로우대) ① 국가 또는 지방자치단체는 65세 이상의 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 국가 또는 지방자치단체의 수송시설 및 고궁·능원·박물관·공원 등의 공공시설을 무료로 또는 그 이용요금을 할인하여 이용하게 할 수 있다.
  ② 국가 또는 지방자치단체는 노인의 일상생활에 관련된 사업을 경영하는 자에게 65세 이상의 자에 대하여 그 이용요금을 할인하여 주도록 권유할 수 있다.
  ③ (생  략)
제27조(건강진단 등) ①국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 의하여 65세 이상의 자에 대하여 건강진단과 보건교육을 실시할 수 있다. (후단 생략)
  ② (생  략)
# 민원인 - 투기과열지구의 재건축사업에서 여러 명의 공유에 속하는 건축물에 대해 그 여러 명을 대표하여 조합원이 된 자가 조합설립인가 후 지분 전부를 양도한 경우 조합원 자격(「도시 및 주거환경정비법」 제39조제2항 등 관련)

## 질의요지

「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제39조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 제1호에서는 정비사업의 조합원은 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당함)로 하되, 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 여러 명의 공유에 속하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 투기과열지구1)1) 「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구를 말하며, 이하 같음.
로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우에는 조합설립인가 후 재건축사업의 건축물 또는 토지를 양수2)2) 매매·증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속·이혼으로 인한 양도·양수의 경우는 제외하며, 이하 같음
한 자는 같은 조 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다고 규정하고 있는바,

  투기과열지구 재건축사업 정비구역 내 1개의 건축물을 공유하는 A와 B를 대표하여 A가 조합원이 되었으나, 조합설립인가 후 A가 해당 건축물에 대한 자신의 지분 전부를 조합원이 아닌 제3자(C)에게 양도하여 B와 그 제3자(C)가 건축물을 공유하게 된 경우, B가 도시정비법 제39조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 제1호에 따라 건축물의 공유자들을 대표하는 조합원(이하 “공유자대표조합원”이라 함)이 될 수 있는지?

## 회답

이 사안의 경우, B는 도시정비법 제39조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 제1호에 따라 공유자대표조합원이 될 수 있습니다.

## 이유

도시정비법 제39조제2항 각 호 외의 부분 본문은 토지등소유자에게 조합원 자격을 부여하고 있는 같은 조 제1항에 대한 특례로서, 재건축주택의 투기수요를 차단하기 위해 투기과열지구 내 재건축정비사업의 조합설립인가 후 해당 사업의 건축물 또는 토지를 양수하더라도 양수인은 조합원 자격을 취득할 수 없도록 제한하려는 규정으로, 해당 규정에 따라 조합원 자격 취득이 제한되는 대상은 그 문언상 “양수인”에 한정됨이 명백하고1)1) 법제처 2018. 4. 16. 회신 17-0691 해석례 참조
, 지분을 양도하지 않은 다른 공유자에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로, 조합원 자격에 관한 원칙 규정인 도시정비법 제39조제1항에 따라 조합원이 될 수 있는지를 판단해야 할 것인바, 조합설립인가 후 지분을 양수한 C가 같은 조 제2항 본문에 따라 조합원 자격 취득이 제한되더라도, 공유자 B는 같은 조 제1항제1호에 따라 공유자들을 대표하는 1명으로서 조합원이 될 수 있다고 보아야 할 것입니다.

  그리고 도시정비법령에서 조합설립인가 후 공유자대표조합원이 다른 공유자로 변경되는 것을 일반적으로 제한하는 규정이나 공유자대표조합원의 공유지분 전부를 양수한 자가 조합원 자격을 취득할 수 없는 경우 다른 공유자가 공유자대표조합원이 되는 것을 제한하는 규정을 두고 있지 않은 점에 비추어 보면, 투기과열지구 내 재건축 정비구역에서 조합설립인가 후 대표조합원의 건축물에 대한 지분 전부를 양수한 양수인에게 조합원 자격 취득이 제한되는 사정이 존재한다고 하더라도 해당 건축물의 다른 공유자들은 공유자대표조합원을 새롭게 선임하여 재건축 사업에 조합원으로서 계속 참여할 수 있다고 보는 것이 타당합니다.

  또한 도시정비법 제39조제1항제1호는 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 여러 명의 공유에 속하는 때에는 공유자로 하여금 사업시행자인 조합에 대한 관계에 있어서 공유자 1명을 공유자대표조합원으로 선정하고, 그 1명을 조합에 등록하도록 하여 하나의 의결권 등을 행사하게 함으로써 조합 운영의 절차적 편의를 도모하려는 것으로서, B와 같은 나머지 공유자를 조합원이 되지 못하도록 하려는 취지로 볼 수는 없다고 할 것인데2)2) 대법원 2009. 2. 12. 선고 2006다53245 판결례 참조
, 조합설립인가 후 건축물의 대표조합원의 지분 양도가 있는 경우 기존의 다른 공유자들 전부가 공유자대표조합원이 될 수 없다고 보는 것은 이러한 규정취지에 반할 뿐만 아니라, 결국 공유자대표조합원이 없기 때문에 B와 같은 나머지 공유자가 같은 법 제72조에 따라 분양신청을 할 방법이 없게 되어 공유자 중 1명에 지나지 않는 공유자대표조합원의 지분 처분이 다른 공유자의 권리를 과도하게 제한하는 결과를 가져오므로 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안의 경우, B는 도시정비법 제39조제1항 각 호 외의 부분 본문 및 제1호에 따라 공유자대표조합원이 될 수 있습니다.
<관계 법령>
  도시 및 주거환경정비법
제39조(조합원의 자격 등) ① 제25조에 따른 정비사업의 조합원(사업시행자가 신탁업자인 경우에는 위탁자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)은 토지등소유자(재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당한다)로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다. 다만, 「국가균형발전 특별법」 제18조에 따른 공공기관지방이전 및 혁신도시 활성화를 위한 시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 토지 또는 건축물을 양수한 경우 양수한 자(공유의 경우 대표자 1명을 말한다)를 조합원으로 본다.
  1. 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 여러 명의 공유에 속하는 때
  2.·3. (생  략)
  ② 「주택법」 제63조제1항에 따른 투기과열지구(이하 “투기과열지구”라 한다)로 지정된 지역에서 재건축사업을 시행하는 경우에는 조합설립인가 후, 재개발사업을 시행하는 경우에는 제74조에 따른 관리처분계획의 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수(매매·증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속·이혼으로 인한 양도·양수의 경우는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)한 자는 제1항에도 불구하고 조합원이 될 수 없다. 다만, 양도인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 양도인으로부터 그 건축물 또는 토지를 양수한 자는 그러하지 아니하다.
  1. ∼ 7. (생  략)
  ③ (생  략)
제129조(사업시행자 등의 권리·의무의 승계) 사업시행자와 정비사업과 관련하여 권리를 갖는 자(이하 “권리자”라 한다)의 변동이 있은 때에는 종전의 사업시행자와 권리자의 권리·의무는 새로 사업시행자와 권리자로 된 자가 승계한다
# 전라북도 부안군 - 「수산식품산업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조제1항에 따른 수산물가공업 신고의 범위(「수산식품산업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조제1항 등 관련)

## 질의요지

「수산식품산업의 육성 및 지원에 관한 법률」(이하 “수산식품산업법”이라 함) 제16조제1항에 따르면 수산물가공업을 하려는 자는 해양수산부령으로 정하는 시설 등을 갖추어 대통령령으로 정하는 업종의 구분에 따라 해양수산부장관이나 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제13조제1항제2호에서는 신고 대상 수산물가공업의 하나로 냉동ㆍ냉장업을 규정하고 있는바, 어업인1)1) 「수산업법」 제2조제12호에 따른 어업인을 말하며, 이하 같음.
이 “자신이 어획한” 수산물을 자신의 육상 냉동시설에서 냉동하여 판매하는 냉동사업2)2) 수산식품산업법 시행령 제13조제1항제2호 각 목에 해당하지 않는 사업임을 전제함.
을 하려는 경우, 같은 법 제16조제1항 및 같은 법 시행령 제13조제1항제2호에 따라 냉동ㆍ냉장업 신고를 해야 하는지?

## 회답

이 사안의 경우, 같은 법 제16조제1항 및 같은 법 시행령 제13조제1항제2호에 따라 냉동ㆍ냉장업 신고를 해야 합니다.

## 이유

수산식품산업법 제16조제1항에 따르면 수산물가공업을 하려는 자는 해양수산부령으로 정하는 시설 등을 갖추어 대통령령으로 정하는 업종의 구분에 따라 해양수산부장관이나 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제13조제1항제2호에서는 신고 대상 수산물가공업의 하나로 냉동ㆍ냉장업을 규정하고 있습니다.

  그런데, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바1)1) 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조
, 수산식품산업법 시행령 제13조제1항제2호는 냉동ㆍ냉장업을 “육상에서 수산동식물을 원료로 하여 냉동하거나 냉장하는 사업”이라고 규정하고 있을 뿐, 원료가 되는 수산동식물의 취득 경위로서 자신이 직접 어획한 경우를 제외하고 있지 않으므로, 어업인이 “자신이 어획한” 수산물을 자신의 육상 냉동시설에서 냉동하여 판매하는 냉동사업을 하려는 경우도 냉동ㆍ냉장업에 해당한다는 점이 문언상 분명하며, 이 사안과 같이 같은 호 각 목에 따라 냉동ㆍ냉장업에서 제외되지 않는 경우에는 냉동ㆍ냉장업의 신고를 해야 한다고 보는 것이 법체계에 부합하는 해석입니다.

  또한, 수산식품산업법은 수산식품산업의 육성 및 지원에 필요한 사항을 정함으로써 수산식품산업의 부가가치 향상을 위한 기반을 마련하고 수산식품산업과 수산업의 지속적인 발전을 도모하여 국민경제 발전에 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제16조제1항은 수산물의 품질관리를 함으로써 상품성을 높이고 안전성을 확보하여 어업인의 자생적 기반을 마련하고 어업인의 소득증대와 소비자보호에 이바지하기 위해 수산물가공업을 신고하도록 하려는 취지2)2) 2001. 1. 29. 법률 제6399호로 제정되어 2001. 9. 1. 시행된 구 「수산물품질관리법」 제정이유서 참조
의 규정인바, “자신이 어획한” 수산물을 자신의 육상 냉동시설에서 냉동하여 판매하는 냉동사업을 하려는 경우가 수산물가공업 신고 대상에서 제외된다고 보는 것은 수산물의 품질관리를 위한 신고 제도의 취지에도 부합하지 않습니다.

  한편, 소규모로 수산물을 어획하는 어업인이 “자신이 어획한” 수산물을 자신의 육상 냉동시설에서 냉동하여 판매하는 냉동사업을 하려는 경우까지도 냉동ㆍ냉장업의 신고를 하도록 하는 것은 과도한 규제에 해당한다는 의견이 있으나, 수산식품산업법 시행령 제13조제1항제2호 각 목에서는 신고업종인 냉동ㆍ냉장업에서 제외되는 경우로 연육으로 처리하여 냉동하는 경우(가목), 냉장능력이 5톤 미만인 냉장업의 경우(나목), 해당 영업자의 영업소에서 판매할 목적으로 냉동ㆍ냉장시설을 갖추고 보관하는 경우(다목)를 한정적으로 열거하고 있는바, 냉동ㆍ냉장업 신고 대상에서 제외할 필요가 있는지를 정책적으로 검토하여 같은 호 각 목에 규정하는 것은 별론으로 하더라도 명문의 규정 없이 이 사안과 같은 경우가 냉동ㆍ냉장업에서 일률적으로 제외된다고 보는 것은 타당하지 않다는 점, 수산식품산업법 시행령 제13조제1항제2호에서 원칙적으로 그 규모에 관계없이 수산물을 냉동하는 사업에 대해 일정한 기준에 맞는 냉동시설을 갖춰 신고하도록 한 것은 부패되기 쉬운 수산물이 잘못 관리되어 유통ㆍ판매되는 경우 소비자가 입을 수 있는 피해를 사전에 방지하기 위한 규정으로 보아야 한다는 점 등에 비추어 볼 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 어업인이 “자신이 어획한” 수산물을 자신의 육상 냉동시설에서 냉동하여 판매하는 냉동사업을 하려는 경우에는 수산식품산업법 제16조제1항 및 같은 법 시행령 제13조제1항제2호에 따라 냉동ㆍ냉장업 신고를 해야 합니다.  

 <관계 법령>
수산식품산업의 육성 및 지원에 관한 법률
제16조(수산물가공업의 신고 등) ① 수산물가공업[수산물을 직접 원료 또는 재료로 하여 식료ㆍ사료ㆍ비료ㆍ호료(糊料)ㆍ유지(油脂) 또는 가죽을 제조하거나 가공하는 사업을 말한다. 이하 같다]을 하려는 자는 해양수산부령으로 정하는 시설 등을 갖추어 대통령령으로 정하는 업종의 구분에 따라 해양수산부장관이나 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.
  ② ∼ ④ (생  략)

수산식품산업의 육성 및 지원에 관한 법률 시행령
제13조(수산물가공업의 신고업종) ① 법 제16조제1항에서 “대통령령으로 정하는 업종”이란 다음 각 호의 업종을 말한다.
  1. (생  략)
  2. 냉동ㆍ냉장업: 육상에서 수산동식물을 원료로 하여 냉동하거나 냉장하는 사업. 다만, 다음 각 목에 해당하는 경우는 제외한다.
    가. 연육(練肉: 생선 고기를 갈아 소금을 첨가하여 만든 반죽 상태의 어묵 등을 말한다)으로 처리하여 냉동하는 경우
    나. 냉장능력이 5톤 미만인 냉장업의 경우
    다. 해당 영업자의 영업소에서 판매할 목적으로 냉동ㆍ냉장시설을 갖추고 보관하는 경우
  3.ㆍ4. (생  략)
  ②ㆍ③ (생  략)
# 민원인- 지방자치단체가 위반행위를 한 경우 해당 지방자치단체의 장이 그 지방자치단체에 대하여 시정명령을 하거나 이행강제금을 부과할 수 있는지 여부(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조 등 관련)

## 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제30조제1항에서는 시장·군수·구청장1)1) 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장을 말하며(개발제한구역법 제12조제1항 참조), 이하 같음.
은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함하며, 이하 “위반행위자등”이라 함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 함)할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조의2제1항에서는 시장·군수·구청장은 같은 법 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있는바,

  지방자치단체가 개발제한구역법 제30조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우 해당 지방자치단체의 장이 그 지방자치단체에 대하여 ① 같은 법 제30조제1항에 따라 시정명령을 하거나, ② 같은 법 제30조의2제1항에 따라 이행강제금을 부과할 수 있는지?

## 회답

이 사안의 경우, 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체에 대하여 개발제한구역법 제30조제1항에 따라 시정명령을 할 수 없고, 같은 법 제30조의2제1항에 따라 이행강제금을 부과도 할 수 없습니다.

## 이유

먼저 개발제한구역법 제30조제1항에서는 시장·군수·구청장은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 위반행위자등에 대하여 시정명령을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조의2제1항에서는 시장·군수·구청장은 같은 법 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 범위에서 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있는데, 시장·군수·구청장은 개발제한구역법령에 따른 행위허가 등의 주체로서, 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 하려는 자가 시장·군수·구청장에게 행위허가를 신청하면, 시장·군수·구청장은 허가권자의 권한과 책임 아래 허가 여부를 판단1)1) 대법원 2014. 3. 13. 선고 2013두15934 판결 참조
하는 것이고, 지방자치단체의 행위도 결국 지방자치단체의 장이 행하게 된다는 점에 비추어 보면, 지방자치단체가 위반행위를 한 경우, 지방자치단체의 장인 시장·군수·구청장은 지방자치단체의 집행기관으로서 법 위반상태를 스스로 시정해야 하는 것이지, 자신이 대표하는 지방자치단체를 상대로 개발제한구역법 제30조제1항에 따라 시정명령을 하거나, 같은 법 제30조의2제1항에 따라 이행강제금을 부과할 실익이 없다고 할 것입니다.

  특히 개발제한구역법 제30조의2제1항에 따라 시정명령 불이행 시에 부과하는 이행강제금은 일정 기한까지 의무를 이행하지 않을 때 일정한 금전적 부담을 부과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접적인 강제집행 수단2)2) 헌법재판소 2011. 10. 25. 선고 2009헌바140 전원재판부 결정례 및 「행정기본법」 제30조제1항제2호 참조
인바, 시장·군수·구청장이 자신이 대표하는 지방자치단체를 상대로 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금의 납부자와 징수자가 실질적으로 동일하여 금전적 부담 부과의 효과가 상쇄되고 이행강제금의 본래의 취지가 달성되기 어렵다는 점을 고려하면, 개발제한구역법령상의 이행강제금 제도는 시장·군수·구청장이 대외적으로 이행강제금 부과 처분을 하는 것을 전제로 마련된 것이라 보아야 합니다.

  아울러 법 위반상태에 대한 제제수단 중 행정질서벌인 과태료와 관련하여 국가나 지방자치단체의 장이 과태료 부과·징수의 주체인 경우 그 자신을 상대로 과태료 부과권을 행사하는 것은 모순되고, 질서위반행위에 대한 제재효과 역시 미비하다는 점에서 법률에 특별한 규정이 없는 한 스스로를 대상으로 과태료를 부과할 수는 없다고 보고 있는데3)3) 법무부 질서위반행위규제법 해설집(2018) p.21 ~ 23, 283 ~ 289 참조
, 시정명령이나 이행강제금의 경우 역시 법령상 의무 위반이나 불이행에 대한 제재적 성격을 가진다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 이 사안의 경우, 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체에 대하여 개발제한구역법 제30조제1항에 따라 시정명령을 할 수 없고, 같은 법 제30조의2제1항에 따라 이행강제금을 부과할 수도 없습니다.

  개발제한구역법
제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 “위반행위자등”이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. 
  1. ∼ 3. (생  략)
  ② ∼ ⑦ (생  략)
제30조의2(이행강제금) ① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. 
  1.·2. (생  략)
  ② ∼ ⑨ (생  략)
<관계 법령>