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# 농림수산식품부 - 자연환경보전지역 공원밀집마을지구 내 농지에 숙박시설 설치 시 농지전용허가 제한 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조 등 관련)

## 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 자연환경보전지역 중 구 「자연공원법」(2011. 4. 5. 법률 제10548호로 개정되어 2011. 10. 6. 시행되기 전의 것을 말함) 제18조제1항제4호에 따른 공원밀집마을지구 내의 농지의 경우, 「농지법」상 농지전용허가 대상이 아닌 「건축법 시행령」 별표 1 제15호에 따른 숙박시설을 설치할 수 있는지?

## 회답

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 자연환경보전지역 중 구 「자연공원법」(2011. 4. 5. 법률 제10548호로 개정되어 2011. 10. 6. 시행되기 전의 것을 말함) 제18조제1항제4호에 따른 공원밀집마을지구 내의 농지의 경우, 「농지법」상 농지전용허가 대상이 아닌 「건축법 시행령」 별표 1 제15호에 따른 숙박시설을 설치할 수 없다고 할 것입니다.

## 이유

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제5항제4호에서는 자연환경보전지역 중 「자연공원법」에 따른 공원구역의 경우 건축물이나 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 「자연공원법」에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있는데, 구 「자연공원법」(2011. 4. 5. 법률 제10548호로 개정되어 2011. 10. 6. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 자연공원법”이라 함) 제18조제2항제4호에 따르면 공원밀집마을지구에서는 자연공원의 보전·관리에 심각한 지장을 주지 아니하는 행위를 할 수 있고, 이에 따라 구 「자연공원법 시행령」(2011. 9. 30. 대통령령 제23194호로 개정되어 2011. 10. 6. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 자연공원법 시행령”이라 함) 제14조의5에서는 “공원밀집마을지구의 보전·관리에 심각한 지장을 주는 행위”를 각 호로 규정하면서 「건축법 시행령」 별표 1 제15호의 숙박시설(「관광진흥법」 제3조제1항제2호에 따른 관광숙박업을 위한 시설은 제외하며, 이하 같음)의 설치는 포함시키지 않고 있습니다.

  한편, 「농지법」 제37조제1항제3호에서는 국토계획법에 따른 도시지역·계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지가 아닌 이상, 농업의 진흥이나 농지의 보전
을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제44조제3항제1호에서는 이러한 농지전용허가 제한대상시설로 「건축법 시행령」 별표 1 제15호에 따른 숙박시설을 규정하고 있는바, 국토계획법에 따른 자연환경보전지역 중 구 자연공원법 제18조제1항제4호에 따른 공원밀집마을지구 내 농지에 숙박시설을 설치할 수 있는지가 문제됩니다.

  먼저, 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하는 법률이고, 「자연공원법」은 자연공원의 지정·보전 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연생태계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속 가능한 이용을 도모함을 목적으로 하는 법률임에 반하여, 「농지법」은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률로서, 이와 같이 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른
 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 어떤 행위가 양 법률의 요건에 모두 해당한다면 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 모두 갖추어야 한다고 할 것입니다.

  그런데, 국토계획법 제76조는 용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 규정으로, 같은 조 제5항제4호에서는 자연환경보전지역 중 「자연공원법」에 따른 공원구역의 경우 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관하여 「자연공원법」에서 정하는 바에 따르도록 하고 있으나, 여기서의 제한은 건축물 그 자체, 즉, 건축 제한을 의미하는 것이지 그 부지에 대한 것까지도 규율하는 것으로는 볼 수 없고, 특히 그 부지가 농지인 경우 「자연공원법」이 「농지법」보다 우선 적용된다는 명문의 규정이 없는 한 농지전용에 대한 제한은 국토계획법에 의한 용도지역·용도지구의 구분·지정에 따른 건축제한과는 별도로 「농지법」에서 규정하고 있으므로, 농지에 시설을 설치하기 위하여 농지전용허가를 받아야 하는 경우 농지전용허가를 할 수 있는지는 「농지법」에 규정한 바에 따라서 정하여진다고 할 것입니다(법제처 2006. 6. 29. 회신 06-0133 해석례, 법제처 2012. 10. 17. 회신 12-0522 해석례 참조). 

  그렇다면, 이 사안의
 경우 숙박시설 설치 행위가 「자연공원법」상 허용되더라도 그 부지가 농지이므로 「농지법」상 농지전용허가 대상 여부를 검토하여야 할 것인데, 같은 법 제37조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제44조제3항제1호에서는 「건축법 시행령」 별표 1 제15호에 따른 숙박시설을 원칙적으로 농지전용허가의 제한대상시설로 하되, 예외적으로 도시지역·계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지에 대하여는 농지전용허가가 가능하다고 규정하고 있는바, 자연환경보전지역은 이러한 예외에 해당하지 않으므로 위 숙박시설의 부지에 대해 농지전용허가를 할 수 없다고 할 것입니다.

  따라서, 국토계획법에 따른 자연환경보전지역 중 구 자연공원법 제18조제1항제4호에 따른 공원밀집마을지구 내의 농지의 경우, 「농지법」상 농지전용허가 대상이 아닌 「건축법 시행령」 별표 1 제15호에 따른 숙박시설을 설치할 수 없다고 할 것입니다.
# 고용노동부 - 퇴직급여적립금을 사업비로 사용한 것이 최소적립금 적립의무에 위반되는지(「근로자퇴직급여 보장법」 제16조 등 관련)

## 질의요지

「근로자퇴직급여 보장법」 제8조에 따른 퇴직금제도를 설정한 준정부기관이 퇴직금의 지급에 충당하기 위해 적립한 퇴직급여적립금을 경영상의 이유로 사업비로 사용한 경우, 같은 법 제16조제1항의 최소적립금 적립의무에 위반되는 것인지?

## 회답

「근로자퇴직급여 보장법」 제8조에 따른 퇴직금제도를 설정한 준정부기관이 퇴직금의 지급에 충당하기 위해 적립한 퇴직급여적립금을 경영상의 이유로 사업비로 사용한 경우, 해당 준정부기관의 회계처리에 적용되는 각종 기준에 비추어 이를 사용한 것이 적절한지 여부는 별론으로 하더라도 같은 법 제16조제1항의 최소적립금 적립의무에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다.

## 이유

「근로자퇴직급여 보장법」 제2조제6호에 따르면 퇴직급여제도란 확정급여형퇴직연금제도, 확정기여형퇴직연금제도 및 제8조에 따른 퇴직금제도를 말하고, 같은 법 제4조제1항에 따르면 사용자는 퇴직하는 근로자에게 퇴직급여를 지급하기 위해 퇴직급여제도 중 하나 이상의 제도를 설정하여야 하며, 같은 법 제8조제1항에 따르면 퇴직금제도를 설정하려는 사용자는 계속근로기간 1년에 대하여 30일분 이상의 평균임금을 퇴직금으로 퇴직 근로자에게 지급할 수 있는 제도를 설정하여야 하고, 같은 법 제9조에 따르면 사용자는 근로자가 퇴직한 경우에는 그 지급사유가 발생한 날부터 14일 이내에 퇴직금을 지급하여야 합니다. 

  한편, 「근로자퇴직급여 보장법」 제16조제1항에 따르면 확정급여형퇴직연금제도를 설정한 사용자는 급여 지급능력을 확보하기 위하여 ‘매 사업연도 말일 현재를 기준으로 산정한 가입자의 예상 퇴직시점까지의 가입기간에 대한 급여에 드는 비용 예상액의 현재가치에서 장래 근무기간분에 대하여 발생하는 부담금 수입 예상액의 현재가치를 뺀 금액으로서 고용노동부령으로 정하는 방법에 따라 산정한 금액(제1호)’과 ‘가입자와 가입자였던 사람의 해당 사업연도 말일까지의 가입기간에 대한 급여에 드는 비용 예상액을 고용노동부령으로 정하는 방법에 따라 산정한 금액(제2호)
’ 중 더 큰 금액(이하 “기준책임준비금”이라 함)에 100분의 60 이상으로 대통령령으로 정하는 비율을 곱하여 산출한 금액(이하 “최소적립금”이라 함) 이상을 적립금으로 적립하여야 하는바, 「근로자퇴직급여 보장법」 제8조에 따른 퇴직금제도를 설정한 준정부기관이 퇴직금의 지급에 충당하기 위해 적립한 퇴직급여적립금을 경영상의 이유로 사업비로 사용한 경우, 같은 법 제16조제1항의 최소적립금 적립의무에 위반되는 것인지가 문제됩니다.

  먼저, 퇴직금제도란 계속근로기간 1년에 대하여 30일분 이상의 평균임금을 퇴직금으로 퇴직 근로자에게 지급하는 제도로서, 「근로자퇴직급여 보장법」 제8조부터 제10조까지에서 사용자의 근로자에 대한 퇴직금 지급 의무와 지급 방법, 소멸시효 등을 규정하고 있는 반면, 확정급여형퇴직연금제도란 근로자가 받을 급여의 수준이 사전에 결정되어 있는 퇴직연금제도를 말하고(제2조제8호), 같은 법 제13조부터 제18조까지에서 가입기간, 급여수준, 급여의 종류 및 수급요건 등을 정하고 있는바, 양 제도는 별개의 제도로서 각각의 제도에 대한 각 규정 및 사용자와 근로자 사이의 규약 내용에 따라 그 구체적인 운영이 이루어진다고 할 것입니다.

  그런데, 이 사안의 퇴직급여적립금은 확정급여형퇴직연금제도에 따른 퇴직연금의 지급을 위한
 것이 아니라 「근로자퇴직급여 보장법」 제8조에 따른 퇴직금의 지급에 충당하기 위해 사용자가 경영상 판단에 따라 결산잉여금 중 일부를 적립한 것이므로, 확정급여형퇴직연금제도를 설정한 사용자에게 퇴직급여 지급 확보를 위한 최소 적립금 이상의 금액을 적립할 의무를 부과하고 있는 같은 법 제16조제1항 본문이 적용될 여지가 없다고 할 것입니다.

  다만, 「근로자퇴직급여 보장법」은 제9조에서 퇴직금제도를 설정한 사용자에게 근로자의 퇴직 시 퇴직금을 지급할 의무를 부과하고 있으나, 그 퇴직금 지급 확보를 위한 적립금의 적립의무, 적립비율, 적립방법 및 시기, 그 사용제한 등에 관하여 법령에서 별도의 규정을 두고 있지 아니하고, 회계처리기준 등 내부규칙으로 정하고 있는바, 이 사안과 같이 퇴직급여적립금을 사업비로 사용한 것이 위 회계처리기준 등에 부합하는지 여부는 별론으로 하여야 할 것입니다.

  따라서, 「근로자퇴직급여 보장법」 제8조에 따른 퇴직금제도를 설정한 준정부기관이 퇴직금의 지급에 충당하기 위해 적립한 퇴직급여적립금을 경영상의 이유로 사업비로 사용한 경우, 해당 준정부기관의 회계처리에 적용되는 각종 기준에 비추어 이를 사용한 것이 적절한지 여부는 별론으로 하더라도 같은 법 제16조제1항의 최소적립금 적립의무에 위반되는 것은 아니라고 
할 것입니다.
# 서울특별시 - 왕복식 삭도를 자동순환식 삭도로 변경하는 것이 변경허가의 대상인지 여부(「궤도운송법 시행령」 제2조제1항 등 관련)

## 질의요지

「궤도운송법」 제4조제2항에 따른 허가를 받아 왕복식 삭도를 경영하고 있는 궤도사업자가 왕복식 삭도를 자동순환식 삭도로 변경하려는 경우에 같은 조 제4항 및 같은 법 시행령 제2조제1항에 따라 변경허가를 받아야 하는지, 아니면 같은 법 제4조제2항에 따라 새로 허가를 받아야 하는지?

## 회답

「궤도운송법」 제4조제2항에 따른 허가를 받아 왕복식 삭도를 경영하고 있는 궤도사업자가 왕복식 삭도를 자동순환식 삭도로 변경하려는 경우에는 같은 조 제4항 및 같은 법 시행령 제2조제1항에 따라 변경허가를 받으면 될 것입니다.

## 이유

「궤도운송법」 제2조제1호 및 제5호에 따르면 “궤도”란 사람이나 화물을 운송하는 데에 필요한 궤도시설과 궤도차량 및 이와 관련된 운영ㆍ지원 체계가 유기적으로 구성된 운송 체계를 말하고, “삭도(索道)”란 궤도의 일부로서 공중에 설치한 와이어로프에 궤도차량을 매달아 운행하여 사람이나 화물을 운송하는 것을 말하며, 같은 조 제3호에 따르면 “궤도시설”이란 선로(線路), 정거장(환승시설 및 편의시설을 포함함), 그 밖에 궤도운송에 필요한 건축물이나 건축설비(가목), 궤도차량(나목), 선로 및 궤도차량을 보수ㆍ정비하기 위한 보수기지ㆍ정비기지 및 창고 등(다목), 전력설비, 정보통신설비, 피뢰장치, 신호설비 및 제어설비 등(라목), 동력장치 등 각종 기계장치(마목)의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다고 규정되어 있습니다.

  그런데, 「궤도운송법」 제4조제2항 및 제4항에 따르면 궤도사업을 경영하려는 자는 궤도의 전부 또는 일부가 특별시 또는 광역시의 행정구역 내에 있는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조제3호나목에 따른 도시자연공원에 건설되는 경우에는 특별시장 또는 광역시장의 허가를 받아야 하고, 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려면 대통령령으로 정하는 구분에 따라 변경허가를 받거나 변경신고를 하여야 하며, 그 
위임에 따라 「궤도운송법 시행령」 제2조제1항에서는 변경허가를 받아야 하는 사항에 대해 궤도시설의 종류를 변경하려는 경우(제2호), 궤도사업자가 기존 시설의 2분의 1 이상을 교체하거나 기존시설의 규모를 2분의 1 이상 변경하는 경우(제4호) 등을 규정하고 있는바, 이 사안은 궤도사업자가 기존의 왕복식 삭도를 자동순환식 삭도로 변경하려는 경우가 「궤도운송법 시행령」 제2조제1항에 따른 변경허가 대상에 해당하는지에 대한 것으로서, 왕복식 삭도의 자동순환식 삭도로의 변경이 같은 항 제2호의 궤도시설 종류의 변경에 해당하는지, 또는 위 변경이 기존 시설 대부분의 교체를 수반하는 경우에도 같은 항 제4호에 따른 기존 시설의 2분의 1 이상의 교체에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.

  먼저, 궤도시설의 종류는 「궤도운송법 시행규칙」 제3조에 따른 별지 제1호서식의 “궤도시설의 종류”란에서 삭도와 궤도로 크게 분류하면서 삭도는 왕복식, 자동순환식 등으로 구분하고, 궤도는 노면전차, 모노레일 등으로 구분하고 있는데, 「궤도운송법」 제2조제1호에 따르면 삭도는 궤도에 포함되고, 왕복식 삭도를 자동순환식 삭도로 변경하는 것은 삭도 종류의 변경으로서 궤도시설 종류의 변경에 해당한다고 할 것입니다.

  또한, 입법연혁적으로도 구 「삭도ㆍ궤도법 시행령」[
「궤도운송법 시행령」(대통령령 제21807호로 2009. 11. 2. 전부개정ㆍ시행된 것)으로 개정되기 전의 것] 제2조의2에서 삭도 종류의 변경을 변경허가 사유로 규정하고 있는데, 종전의 「삭도ㆍ궤도법」에서는 삭도와 궤도를 각각 구별하여 정하다가 삭도를 궤도에 포함시킴에 따라 제명을 「궤도운송법」으로 변경[(「궤도운송법」(2009. 4. 22. 법률 제9636호로 개정되어 2009. 10. 23. 시행된 것)의 개정이유서 참조]한 것이기 때문에 삭도 종류의 변경을 궤도 종류의 변경과 달리 볼 이유가 없다는 점에서, 왕복식 삭도를 자동순환식 삭도로 변경하는 것은 「궤도운송법 시행령」 제2조제1항제2호에서 변경허가의 사유로 정한 궤도시설의 종류의 변경으로 보는 것이 타당할 것입니다. 

  한편, 왕복식 삭도를 순환식 삭도로 변경하는 것은 기존 시설 대부분의 교체가 불가피하므로 변경허가가 아니라 새롭게 허가를 받아야 한다는 주장이 있을 수 있으나, 「궤도운송법」 제4조제4항에서 허가받은 사항을 변경하는 경우 경미한 사항은 신고만으로, “기존 시설의 2분의 1 이상을 교체”하려는 경우에는 변경허가를 받도록 하고 있을 뿐, 교체 비율의 상한이나 교체 방식에 대한 제한이 없는바, 동일한 사업자가 동일한 목적으로 동일한 구역에서 기존 시설의 개축 및 
신축 등으로 2분의 1 이상을 교체하는 경우에는 기존 시설의 대부분을 교체한다 하더라도 이를 변경허가 대상에서 제외할 합리적 이유가 없다고 할 것입니다.

  따라서, 「궤도운송법」 제4조제2항에 따른 허가를 받아 왕복식 삭도를 경영하고 있는 궤도사업자가 왕복식 삭도를 자동순환식 삭도로 변경하려는 경우에는 같은 조 제4항 및 같은 법 시행령 제2조제1항에 따라 변경허가를 받으면 될 것입니다.
# 기획재정부 - 복권기금에 적립되어 있던 금액 중 잔여액을 복권수익금으로 보아 법정배분기금에 배분 가부(「복권 및 복권기금법」 제2조제4호 등 관련)

## 질의요지

복권의 판매금액 중에서 소송관련 비용으로 지출될 것을 예상하여 복권기금에 적립되어 있던 금액(우발손실충당금) 중 해당 비용으로 지출하고 남은 금액을 「복권 및 복권기금법」 제2조제4호에 따른 복권수익금으로 보아 같은 법 제23조제1항에 따른 기금 등에 배분할 수 있는지?

## 회답

복권의 판매금액 중에서 소송관련 비용으로 지출될 것을 예상하여 복권기금에 적립되어 있던 금액(우발손실충당금) 중 해당 비용으로 지출하고 남은 금액을 「복권 및 복권기금법」 제2조제4호에 따른 복권수익금으로 보아 같은 법 제23조제1항에 따른 기금 등에 배분할 수 있다고 할 것입니다.

## 이유

「복권 및 복권기금법」 제2조제4호에 따르면 “복권수익금”이란 복권의 판매금액에서 당첨금 및 복권유통비용을 제외한 금액을 말하고, 같은 법 제23조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따르면 매년 복권수익금 가운데 100분의 35는 각 호의 기금 등에 배분하도록 되어 있으며, 같은 조 제4항에 따르면 복권으로 인한 사행심을 억제하기 위한 교육·홍보에 필요한 비용 및 복권기금의 조성·운용 및 관리에 드는 경비는 기금에서 지급하고, 같은 조 제3항 각 호 외의 부분 본문에 따르면 제1항에 따라 배분된 복권수익금과 제4항에 따른 비용 및 경비를 제외한 복권기금은 임대주택의 건설 등 저소득층의 주거안정 지원사업 등에 사용하도록 되어 있습니다.

  그런데, 복권의 판매금액 중에서 소송관련 비용으로 지출될 것을 예상하여 복권기금에 우발손실충당금의 명목으로 적립해 두었던 금액 중 해당 비용으로 지출하고 남은 금액이 있는 경우에는 「복권 및 복권기금법」 제2조제4호에 따른 복권수익금으로 보아 같은 법 제23조제1항에 따른 기금 등에 배분할 수 있는지 문제가 된다고 할 것입니다.

  먼저, 「복권 및 복권기금법」 제2조제3호에 따르면 “복권유통비용”이란 수수료, 광고비, 발행경비 및 세금 등 복권의 발행·관리 및 판매를 위하여 지출되는 모든 비용(당
첨금은 제외함)을 말하는바, 우발손실충당금도 해당 회계연도에서 복권유통비용으로 계상하였으므로, 복권유통비용에 해당한다고 할 것입니다.

  그런데, 법령의 문언상 복권유통비용이란 향후 비용으로 지출될 것을 예상하여 복권기금의 관리주체가 복권유통비용으로 계상하는 모든 비용을 말하는 것이 아니라, 복권의 발행·관리 및 판매를 위하여 실제로 지출되는 비용을 의미한다고 할 것이므로, 이 사안과 같이 소송관련 비용으로 지출될 것을 예상하여 복권기금에 적립되어 있던 금액 중 해당 비용으로 지출하고 남은 금액의 경우에는 해당 회계연도의 복권기금운용계획에서 복권유통비용으로 계상하였다고 하더라도 당연히 복권유통비용에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.

  또한, 「복권 및 복권기금법」 제2조제4호에 따르면 “복권수익금”이란 복권의 판매금액에서 당첨금 및 복권유통비용을 제외한 금액을 말하므로, 원래 복권수익금에 해당되는 금액을 우발손실충당금으로 적립한 후 해당 회계연도에 복권유통비용으로 처리되지 않았다면 위 법령 규정에 따라 당연히 복권수익금으로 된다고 할 것입니다.

  한편, 「국가재정법」 제3조에 따라 회계연도 독립의 원칙이 적용되므로, 우발손실충당금의 잔여액을 복권수익금으로 보아 「복권 및 복권기금법」 제23조제1항에 따른 기금 등에 배분
하기는 어렵다는 주장이 있으나, 회계연도 독립의 원칙은 해당 회계연도의 경비는 해당 연도의 세입 또는 수입으로 충당해야 한다는 회계처리의 원칙을 규정한 것에 불과하고, 법령에서 규정한 수익의 귀속을 변경할 수는 없다고 할 것입니다.

  그리고, 이 경우의 우발손실충당금의 잔여액은 우발손실충당금으로 계상하지 않았다면 복권수익금으로서 「복권 및 복권기금법」 제23조제1항에 따른 기금 등에 배분하였을 금액이므로, 「복권 및 복권기금법」 및 관련 법령에서 회계처리에 따라 남은 금액의 사용 방법에 대해 별도로 규정하고 있지 않은 이상, 「복권 및 복권기금법」 제2조제4호에 따른 복권수익금으로 보아 같은 법 제23조제1항에 따른 기금 등에 배분할 수 있다고 할 것이고, 이렇게 보는 것이 복권의 통합적인 관리를 위하여 10개의 기관으로 분산되어 있던 복권발행기관을 복권위원회로 일원화하고, 복권기금을 신설하여 복권기금의 수익금 중 일정 비율은 10개 발행기관의 기존 용도에 배분하도록 함으로써 복권기금을 공익목적에 사용하도록 하려는 「복권 및 복권기금법」의 입법취지[「복권 및 복권기금법」(2004. 1. 29. 법률 제7159호로 제정되어 2004. 4. 1. 시행된 것) 제정이유]와도 부합하는 해석이라고 할 것입니다.

  따라서, 복권의 판매금액 중
에서 소송관련 비용으로 지출될 것을 예상하여 복권기금에 적립되어 있던 금액(우발손실충당금) 중 해당 비용으로 지출하고 남은 금액을 「복권 및 복권기금법」 제2조제4호에 따른 복권수익금으로 보아 같은 법 제23조제1항에 따른 기금 등에 배분할 수 있다고 할 것입니다.
# 교육과학기술부 - 「사립학교법」 제16조제2항의 “이사가 학교법인과 이해관계가 상반하는 때”의 적용 범위(「사립학교법」 제16조제2항 등)

## 질의요지

학교법인의 이사이자 이사장의 배우자인 자가 자신을 당해 학교법인이 설치·경영하는 학교의 장으로 임명하기 위한 이사회에 참석하여 의결하는 것이 「사립학교법」 제16조제2항의 “이사가 학교법인과 이해관계가 상반하는 때”에 해당하는지?

## 회답

학교법인의 이사이자 이사장의 배우자인 자가 자신을 당해 학교법인이 설치·경영하는 학교의 장으로 임명하기 위한 이사회에 참석하여 의결하는 것은 「사립학교법」 제16조제2항의 “이사가 학교법인과 이해관계가 상반하는 때”에 해당한다고 할 것입니다.

## 이유

「사립학교법」 제16조제2항에 따르면 이사장 또는 이사가 학교법인과 이해관계가 상반하는 때에는 그 이사장 또는 이사는 당해 사항에 관한 의결에 참여하지 못한다고 규정하고 있는바, 학교법인의 이사이자 이사장의 배우자인 자가 자신을 학교의 장으로 임명하기 위한 이사회에 참석하여 의결하는 것이 「사립학교법」 제16조제2항의 “이사가 학교법인과 이해관계가 상반하는 때”에 해당하는지가 문제됩니다.

  그런데, 「사립학교법」은 사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모함을 목적으로 하고 있고(제1조), 이러한 공공성을 확보하기 위하여 관할청의 지도·감독권(제4조), 사립학교 임원 취임시 관할청의 승인(제20조제2항), 기본재산 처분 시 관할청의 허가(제28조제1항) 등 각종의 통제 장치를 두고 있는바, 특히 학교의 장의 임명은 사립학교의 공공성 확보와 밀접한 관련이 있는 것으로 이와 관련한 「사립학교법」 제16조제2항의 “이사가 학교법인과 이해관계가 상반하는 때”의 적용 범위는 입법취지, 사립학교의 목적, 관련 조항 등을 종합적으로 고려하여 해석하여야 할 것입니다.

  먼저, 학교법인의 이사인 자가 학교의 장으로 임명되는 것은 그 이사와 학교법인 사이의 사법상 고용계약의 체결을 전제
하고 있고, 고용계약 체결시 급여, 근무조건 등 학교와 대립적인 이해관계에 관한 결정을 포함하게 되는 것으로, 구체적·현실적으로 이해관계가 대립되지 않을 수 있으나 잠재적인 이해관계의 대립은 있을 수 있다고 할 것이므로, 학교법인의 이사인 자가 학교의 장으로 임명되는 것은 “이사가 학교법인과 이해관계가 상반하는 때”에 해당하는 것으로 볼 수 있다고 할 것입니다.

  더욱이, 「사립학교법」 제54조의3제3항을 보면, 원칙적으로 학교법인의 이사장과 배우자 관계에 있는 자가 학교의 장에 임명될 수 없음을 규정하고, 예외적으로 이사정수의 3분의 2이상의 찬성(통상의 의결 정족수인 이사정수의 과반수 찬성보다 가중된 것임)과 관할청의 승인이라는 엄격한 요건 하에 이를 허용하고 있는바, 이는 사립학교의 사유화를 방지하기 위하여 학교법인의 이사장과 배우자 관계에 있는 자가 학교의 장이 되는 경우 학교법인의 이해관계와 상반될 가능성이 있음을 고려한 것이라 할 것입니다.  
  
  한편, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제19조, 「은행법」 제25조에서는 “특별한 이해관계가 있는 기관장 또는 이사”라고 규정하고 있는 반면, 「사립학교법」 제16조제2항에서는 “이해관계가 상반하는 때”라고 구별되게 규정하고 있어 “이해관계가 상반하는 때”를 보다 엄격하고 
제한적으로 해석하여 현실적·구체적인 이해관계가 있는 때라는 주장이 있을 수 있으나, 「사립학교법」의 목적이나 사립학교의 공공성을 확보하기 위하여 관할청의 지도·감독권 및 승인·허가 등을 규정하고 있는 「사립학교법」 제1조, 제4조, 제20조, 제28조 등을 고려해 보면, 같은 법 제16조제2항의 “이해관계가 상반하는 때”를 현실적·구체적인 이해관계가 있는 때로 제한할 특별한 이유가 없다고 보여집니다.

  따라서, 학교법인의 이사이자 이사장의 배우자인 자가 자신을 당해 학교법인이 설치·경영하는 학교의 장으로 임명하기 위한 이사회에 참석하여 의결하는 것은 「사립학교법」 제16조제2항의 “이사가 학교법인과 이해관계가 상반하는 때”에 해당한다고 할 것입니다.
# 제주특별자치도교육청 - 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 ‘특별법“) 제24조 중 ”19세 이상 주민총수의 110분의 1의 범위에서 도조례로 정하는 주민수”에서 110분의 1의 범위?(제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제24조 등 관련)

## 질의요지

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제24조제1항에 따르면 19세 이상의 주민으로서 제주특별자치도 관할구역에 주민등록이 되어 있는 사람 등은 19세 이상 주민 총수의 110분의 1의 범위에서 제주특별자치도조례로 정하는 주민 수 이상의 연서로 제주특별자치도지사에게 조례의 제정이나 개폐를 청구할 수 있는바, 이 경우 “19세 이상 주민 총수의 110분의 1의 범위”라는 규정이 19세 이상 주민 총수의 110분의 1 이하(상한)를 의미하는지, 또는 19세 이상 주민 총수의 110분의 1 이상(하한)을 의미하는지?

## 회답

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제24조제1항에서 “19세 이상 주민 총수의 110분의 1의 범위”라는 규정은 19세 이상 주민 총수의 110분의 1 이하(상한)를 의미한다고 할 것입니다.

## 이유

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별자치도법”이라 함) 제24조제1항에 따르면 19세 이상의 주민(「공직선거법」 제18조에 따른 선거권이 없는 자는 제외하며, 이하 같음)으로서 제주특별자치도 관할구역에 주민등록이 되어 있는 사람 등은 「지방자치법」 제15조제1항에도 불구하고 19세 이상 주민 총수의 110분의 1의 범위에서 제주특별자치도조례(이하 “도조례”라 함)로 정하는 주민 수 이상의 연서로 도지사에게 조례의 제정이나 개폐를 청구(이하 “조례 제정 및 개폐 청구”라 함)할 수 있는바, 이 경우 제주특별자치도법 제24조제1항에서 “19세 이상 주민 총수의 110분의 1의 범위에서”라는 규정이 19세 이상 주민 총수의 110분의 1 이하(상한)를 의미하는지, 또는 19세 이상 주민 총수의 110분의 1 이상(하한)을 의미하는지가 문제가 될 수 있습니다.

  그런데, 위 규정의 연혁을 살펴보면, 구 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(2006. 2. 21. 법률 제7849호로 제정되어 2006. 7. 1. 시행된 것을 말함) 제24조에서 주민 총수의 “50분의 1의 범위 안에서”로 규정되어 있었으나, 주민참여 확대 등을 위하여 조례 제정 및 개폐 청구요건을 완화하고자 200
9. 3. 25. 주민 총수의 “110분의 1의 범위 안에서”로 개정된 것이고, 2011. 5. 23. 개정 시 제24조에 각 항이 신설되고 “110분의 1 범위 안에서”도 “110분의 1의 범위에서”로 변경되었는데 이 때의 개정 취지는 조례의 제정 및 개폐 청구 등 세부사항을 도조례로 정할 수 있도록 하기 위함이고 조례의 제정 및 개폐 청구 시 필요한 주민연서의 기준을 변경시키고자 한 것은 아니며(2011. 5. 23. 법률 제10701호로 개정·시행된 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 개정이유 및 주요내용 참조), “범위 안에서”, “범위 내에서” 및 “범위 이내로”가 “범위에서”와 동일한 의미로 사용되는 점을 고려할 때, 종전의 조례 제정 및 개폐 청구요건을 변경한 것으로는 보이지 아니하므로, “19세 이상 주민 총수의 110분의 1의 범위에서”라는 규정은 “19세 이상 주민 총수의 110분의 1의 범위 안에서”와 같은 의미이고, 그렇다면 이는 19세 이상 주민 총수의 110분의 1 또는 그 보다 적은 수, 즉, 19세 이상 주민 총수의 110분의 1 이하를 의미한다고 할 것입니다.

  따라서, 제주특별자치도법 제24조제1항에서 “19세 이상 주민 총수의 110분의 1의 범위”라는 규정은 19세 이상 주민 총수
의 110분의 1 이하(상한)를 의미한다고 할 것입니다.
# 교육부 - 교원단체의 사무국 직원이 교섭·협의대표가 될 수 있는지(「교원지위 향상을 위한 교섭·협의에 관한 규정」 제4조제3항 등 관련)

## 질의요지

「교원지위 향상을 위한 교섭·협의에 관한 규정」 제4조제3항에 따라 교원단체의 회원은 아니지만 해당 단체의 사무국 직원으로 근무하는 자가 교섭·협의대표가 될 수 있는지?

## 회답

「교원지위 향상을 위한 교섭·협의에 관한 규정」 제4조제3항에 따라 교원단체의 회원은 아니지만 해당 단체의 사무국 직원으로 근무하는 자도 교섭·협의대표가 될 수 있다고 할 것입니다.

## 이유

「교육기본법」 제15조제1항에서는 교원은 교원의 경제적·사회적 지위를 향상시키기 위하여 각 지방자치단체와 중앙에 교원단체를 조직할 수 있다고 규정하고 있고, 「교원지위 향상을 위한 특별법」 제11조제1항에서는 교원단체는 교원의 전문성 신장과 지위 향상을 위하여 교육감이나 교육부장관과 교섭·협의한다고 규정하고 있으며, 「교원지위 향상을 위한 교섭·협의에 관한 규정」(이하 “교섭·협의규정”이라 함) 제2조제1항에서는 「교원지위 향상을 위한 특별법」 제11조제1항에 따른 교원의 전문성 신장과 지위 향상을 위한 교섭·협의를 함에 있어서는 「교육기본법」 제15조에 따른 교원단체와 교육부장관 및 교육감이 각각 교섭·협의의 당사자가 된다고 규정하고 있습니다.

  또한, 교섭·협의규정 제4조에서는 교원단체가 교섭·협의를 요구하려는 때에는 상대방에게 교섭·협의내용을 서면으로 통보하도록 하고(제1항), 교섭·협의 요구가 있으면 당해 당사자는 그 소속직원 중에서 지명한 자로 하여금 교섭·협의의 내용 범위, 대표, 일시 및 장소 기타 필요한 사항에 관하여 미리 실무협의를 하도록 하며(제2항), 교섭·협의대표는 당사자가 각각 지명하되 쌍방이 같은 수로 한다고 규정하고 있는데(제3항), 이 사안의 경우 교원단체의 회원은 아니지만 교원단체의 사무국 직원으로 근
무하는 자가 교섭·협의대표가 될 수 있는지가 문제됩니다.

  먼저, 「교원지위 향상을 위한 특별법」 제11조에 따른 교섭·협의는 교원의 전문성 신장과 지위향상을 위하여 이루어지는 것이고, 당사자가 지명한 교섭·협의대표의 행위를 통하여 성립된 합의사항이 당사자를 규범적으로 기속하는 효력을 가지고 있는 사실은 분명하다고 할 것이나, 이러한 교섭·협의를 위하여 지명된 교섭·협의대표는 당사자에게 일정한 법적 효과를 기속시키기 위하여 사실상의 교섭·협의 행위를 수행하는 지위를 가지는 것에 불과할 뿐이며, 교섭·협의규정 제4조제2항에서는 당사자는 교섭·협의를 위한 실무협의의 수행자를 “그 소속직원 중에서 지명”하도록 규정하고 있는 점에 반하여, 같은 조 제3항에서는 당사자는 “교섭·협의대표를 같은 수로 지명”하라는 권한만을 부여하고 있을 뿐, 교섭·협의대표의 자격이나 요건 등에 대하여 아무런 제한을 가하고 있지 않은 점에 비추어 볼 때, 이는 교섭·협의대표의 지명에 있어서는 적합한 대상자의 판단 및 선정에 있어서 당사자에게 폭넓은 재량권과 자율성을 부여한 것으로 해석함이 상당하다고 할 것이므로, 그 교섭·협의대표는 해당 단체의 구성원인 회원에 한정된다고 볼 수 없다고 할 것입니다.

  나아가, 「교원지위 향상을 위한 특별법」에 따른 교섭·협의대표
와 유사한 기능을 수행하는 「교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률」 제6조제2항에 따른 교원노동조합 및 「공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률」 제9조제1항에 따른 공무원노동조합의 각 교섭위원은 해당 노동조합의 대표자와 그 조합원으로 구성하여야 한다고 규정함으로써 교섭을 사실적으로 수행하는 자의 자격요건을 제한하고 있음에 반하여, 교섭·협의규정에 따른 교섭·협의대표에 대하여는 내부 구성원으로 제한하는 특별한 규정을 두고 있지 않다는 점도 당사자의 교섭·협의대표를 내부 구성원으로만 한정하려는 취지가 아님을 반증하는 것으로 보아야 할 것입니다.

  따라서, 교섭·협의규정 제4조제3항에 따라 교원단체의 회원은 아니지만 해당 단체의 사무국 직원으로 근무하는 자도 교섭·협의대표가 될 수 있다고 할 것입니다.

※ 법령정비 의견
  「교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률」에 따른 교원 노동조합, 「공무원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 공무원 노동조합 및 「공무원직장협의회의 설립·운영에 관한 법률」에 따른 공무원직장협의회의 경우 교원 및 공무원 지위의 특수성과 직무의 전문성·공공성 등을 고려하여 교섭·협의위원의 자격을 조합원 또는 협의회에 가입한 공무원으로 한정하고 있는 바, 「교원지위 향상을 위한 교섭
·협의에 관한 규정」에 따른 교섭·협의대표의 자격도 교원신분의 특수성과 업무 성격의 공공성 등을 고려하여 교섭단체의 회원으로 한정하려 한다면 그에 따른 정책적·입법적 검토가 필요할 것으로 보입니다.
# 서울특별시 - “낙찰자”의 적용 범위(「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제12조제3항 등 관련)

## 질의요지

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제43조에 따른 협상에 의한 계약체결 과정에서 우선협상대상자로 선정된 것만으로 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제12조제3항 본문의 “낙찰자”에 해당하는 것으로 볼 수 있는지?

## 회답

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제43조에 따른 협상에 의한 계약체결 과정에서 우선협상대상자로 선정된 것만으로 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제12조제3항 본문의 “낙찰자”에 해당하는 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.

## 이유

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제12조제1항 본문에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 입찰에 참가하려는 자로 하여금 입찰보증금을 내도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항 본문에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 낙찰자가 계약을 체결하지 아니한 경우에는 그 입찰보증금을 해당 지방자치단체에 귀속시켜야 한다고 규정하는 한편, 지방계약법 시행령 제43조제1항에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 물품·용역 계약과 안전행정부령으로 정하는 공사의 계약을 체결할 때에 계약이행의 전문성·기술성·창의성·긴급성, 공공시설물의 안전성 등의 이유로 필요하다고 인정되는 경우에는 제42조에도 불구하고 제안서를 제출받아 평가한 후 협상절차를 통하여 추정가격에 부가가치세를 더한 금액 이하로 입찰한 자 중에서 해당 지방자치단체에 가장 유리하다고 인정되는 자와 계약을 체결할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  여기서, 지방계약법 시행령 제43조에 따른 협상에 의한 계약체결 과정에서 협상적격자로서 가장 빠른 협상순위의 협상대상자(이하 “우선협상대상자”라 함)로 선정된 것만으로 지방계약법 제12조제3항 본문의 “낙찰자”에 해당하는 것으로 볼 수 있는지가 문제됩니다. 

  그런데, 지방계약법에
 따른 “협상에 의한 계약체결”의 세부기준에 관하여 정하고 있는 「지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준」(행정안전부예규 제3호, 이하 “낙찰자결정기준”이라 함) 제5장제3절제5호부터 제8호까지의 규정에 따르면 입찰 공고에 대하여 제안서를 제출한 자들 중에서 협상적격자와 협상순위를 결정하여 이를 통보한 후 협상순위에 따라 협상대상자와 협상을 실시하고, 협상이 성립되면 해당 협상대상자에게 서면으로 통보하며, 협상이 결렬되면 순차적으로 차순위 협상적격자와 협상을 실시하되 모든 협상적격자와의 협상이 결렬될 경우에는 재공고입찰이나 새로운 입찰에 부칠 수 있도록 하고 있습니다.

  이러한 규정들에 비추어 볼 때, 우선협상대상자로 선정되는 것 자체로는 다른 협상적격자보다 최우선순위로 계약에 대한 협상을 할 수 있는 기회를 부여받은 것에 지나지 않는 것이므로, 협상에 의한 계약체결에 있어서 우선협상대상자의 지위는 협상이 성립되어 서면으로 그 결과를 통보받기 전까지는 입찰절차를 통해 해당 계약의 상대방이 될 수 있는 자격을 부여받음으로써 해당 계약을 체결할 수 있는 법적 지위를 확정적으로 취득하게 된 낙찰자의 지위와는 구별된다고 할 것입니다.

  또한, 지방계약법 제12조제3항 본문에서 낙찰자가 계약을 체결하지 아니한 경우에 입찰보증금을 해당 지방자치단
체에 귀속시키는 이유는 낙찰자가 된 경우 공고된 사업에 관한 계약을 체결할 의무가 있음을 전제로 그러한 의무의 이행을 담보하기 위한 것인데, 우선협상대상자로 선정된 것만으로 곧바로 낙찰자가 된 것으로 보아 입찰보증금을 지방자치단체에 귀속시키는 것은 낙찰자의 지위에 이르지 못하여 계약을 체결할 의무가 없는 우선협상대상자에게 낙찰자가 부담하여야 할 의무를 부과하는 것으로 타당하지 않는 것으로 보입니다.

  따라서, 지방계약법 시행령 제43조에 따른 협상에 의한 계약체결 과정에서 우선협상대상자로 선정된 것만으로 지방계약법 제12조제3항 본문의 “낙찰자”에 해당하는 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다. 

※ 법령정비 의견
  현행 지방계약법 시행령 제43조에 따른 협상에 의한 계약체결 과정에서 입찰보증금에 관하여 명확히 규정되어 있지 않아 집행상 혼란을 야기할 우려가 있는바, 지방계약법 시행령 제43조에 따른 협상에 의한 계약체결시 입찰보증금을 내도록 할 것인지 여부, 그 입찰보증금의 금액과 납부방법 및 입찰보증금의 귀속사유와 그 시기 등을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
# 국토교통부 - “관개용 수로”의 범위 (「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 등 관련)

## 질의요지

개발제한구역 내 행위 허가를 받아 건설 중인 골프장의 잔디 관리를 위한 용수를 골프장 사업부지 외부(인근 저수지)에서 끌어들이기 위하여 매설하는 관로가 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제2호마목의 “관개용 수로”에 해당하는지?

## 회답

개발제한구역 내 행위 허가를 받아 건설 중인 골프장의 잔디 관리를 위한 용수를 골프장 사업부지 외부(인근 저수지)에서 끌어들이기 위하여 매설하는 관로는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제2호마목의 “관개용 수로”에 해당하지 않습니다.

## 이유

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 본문에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등을 금지하면서 같은 항 단서에서는 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 항 제1호나목에서는 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제13조제1항에서는 같은 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다고 규정하고 있고,

  같은 법 시행령 별표 1 제2호마목에서는 개발제한구역을 통과하는 선형시설과 필수시설의 하나로 관개 및 발전용 수로를 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 개발제한구역 내 행위 허가를 받아 건설 중인 골프장의 잔디 관리를 위한 용수를 골프장 사업부지 외부(인근 저수지)에서 끌어들이기 위하여 매설하는 관로가 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호마목에 따른 “관개용 수로”에 해당하는지가 문제될 수 있습니다.

  그런데, 개발제한
구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전함으로써 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 취지인 점에 비추어 볼 때(개발제한구역법 제3조 및 대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결례 참조), 그 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 제한적이고 엄격하게 해석해야지, 이를 확대하거나 유추해석하는 것은 곤란하다고 할 것입니다.

  우선, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호마목에 따른 “관개용 수로”의 의미에 대해서 살펴보면, 개발제한구역법 및 그 하위법령에서 “관개용 수로”의 의미에 대해서 명확하게 정의하고 있지 않는바, 통상적으로 사용하는 “관개”의 의미는 “농사를 짓는 데에 필요한 물을 논이나 밭에 대는 것”이므로 “관개용 수로”는 농업용인 수로로 해석될 여지도 있으나, 개발제한구역법 시행령 제14조제8호 및 제33조제2항에서는 각 “농업용수 공급시설”과 “농업용 수로”라는 표현을 사용하고 있고, 「물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률 시행규칙」 제8조제1항제2호에서는 조경용수를 
정의하면서 “도시 가로수 및 공원·체육시설 등의 잔디 관개용수”라고 규정하고 있는 것을 고려하면, 이 건 “관개용 수로”를 반드시 “농업용 수로”에 한정된다고 볼 수는 없다 할 것입니다.

  그런데, 이 건 “관개용 수로”의 설치 허가의 근거가 되는 개발제한구역법 제12조제1항제1호나목에서는 허가대상 시설로서 “도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설”이라고 규정하고 있고, 같은 호의 위임에 따른 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호에서는 허가대상 시설을 철도(가목), 궤도(나목), 도로 및 광장(다목), 수도 및 상수도(사목), 전기공급시설(자목), 집단에너지공급시설(타목), 버스 차고지 및 그 부대시설(파목), 가스공급시설(하목) 등으로 상세히 규정하고 있는바, 이들을 살펴보면 해당 선형시설은 도시의 형성이나 시민의 생활에 필수적이고 적어도 시설물이 통과하는 지역에서 공동으로 이용되거나 불특정다수의 편익을 위하여 제공되는 경우 등 공공적·공익적 성격을 가지는 시설 등에 한정된다고 보아야 할 것입니다.

  그러므로, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제2호마목에서 규정하고 있는 “관개용 수로”의 경우에도 불특정 다수 또는 일반 지역 주민의 불편 해소나 편익 증진 또는 그 밖의 공익적 목적을 
위하여 집단적으로 물을 공급·유지·관리하는 등 공공적 또는 공익적 목적을 위해서 설치되는 수로로 제한하는 것이 개발제한구역에서의 시설의 과다 입지로 인한 무분별한 개발과 훼손을 방지하려는 개발제한구역법 및 그 하위법령의 입법취지에 맞는 해석이라고 할 것이고, 이 사안과 같이 특정인이 운영하는 시설(골프장)의 개별적 이익을 위하여 설치되는 수로의 경우에는 이에 해당하지 않는다고 보아야 할 것입니다.

  따라서, 개발제한구역 내 행위 허가를 받아 건설 중인 골프장의 잔디 관리를 위한 용수를 골프장 사업부지 외부(인근 저수지)에서 끌어들이기 위하여 매설하는 관로는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제2호마목의 “관개용 수로”에 해당하지 않습니다.

 ※ 법령정비 권고사항
  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제2호마목의 “관개용 수로”를 농업용인 수로로 한정하고자 한다면 이를 명확히 규정하는 입법적 조치가 필요하다고 보입니다.