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# 민원인 - 법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항 중 “2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상”의 의미(법률 제14361호 산지관리법 일부개정법률 부칙 제3조제1항 등 관련)

## 질의요지

2016년 12월 2일 법률 제14361호로 일부개정되어 2017년 6월 3일 시행된 「산지관리법」 부칙 제3조제1항 중 “2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여”는 “2016년 1월 21일을 기준으로 역산하여 3년 이상 계속하여”를 의미하는지, 아니면 “2016년 1월 21일을 기준으로 그 시기에 상관없이 과거에 3년 이상 계속하여”를 의미하는지?
< 질의 배경 >
○ 민원인은 2016년 12월 2일 법률 제14361호로 일부개정되어 2017년 6월 3일 시행된 「산지관리법」 부칙 제3조제1항 중 “2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여”의 의미를 산림청에 질의하였고, 산림청으로부터 그 의미는 “2016년 1월 21일을 기준으로 역산하여 3년 이상 계속하여”라는 회신을 받자 이에 이견이 있어, 법제처에 법령해석을 요청함.

## 회답

2016년 12월 2일 법률 제14361호로 일부개정되어 2017년 6월 3일 시행된 「산지관리법」 부칙 제3조제1항 중 “2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여”는 “2016년 1월 21일을 기준으로 역산하여 3년 이상 계속하여”를 의미합니다.

## 이유

2016년 12월 2일 법률 제14361호로 일부개정되어 2017년 6월 3일 시행된 「산지관리법」(이하 “구 「산지관리법」”이라 함) 부칙 제3조제1항에서는 같은 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 않고 산지(같은 법 제2조제1호의 개정규정에 따른 산지로 한정하며, 이하 같음)를 2016년 1월 21일을 기준으로 3년 이상 계속하여 전(田), 답(沓), 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 자로서 같은 조 제2항에 따른 산지전용허가 등 지목 변경에 필요한 처분을 받으려는 자는 그 사실을 같은 법 시행일부터 1년 이내에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장(특별자치도의 경우는 특별자치도지사를 말하며, 이하 같음)ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)에게 신고하여야 한다고 규정하고 있는바, 
 
  이 사안은 구 「산지관리법」 부칙 제3조제1항 중 “2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여”가 “2016년 1월 21일을 기준으로 역산하여 3년 이상 계속하여”를 의미하는지, 아니면 “2016년 1월 21일을 기준으로 그 시기에 상관없이 과거에 3년 이상 계속하여”를 의미하는지에 관한 것이라 할 것입니다.
 
  먼저, 구 「산지관리법」 부칙 제3조에서 불법전용산지에 관한 임시특례를 규정한 것은 같은 법 시행 당시 3년 이상 장기간 산지를 농지로 사용하고 있거나 해당 산지를 농지원부에 농지로 등록하여 사용하고 있는 등의 경우에는 이를 산지로 복구하기 곤란한 점을 고려하고, 이미 농지로 사용하고 있는 국민의 재산권을 보장하기 위한 것으로서(구 「산지관리법」 개정이유 및 의안번호 제2000405호 산지관리법 일부개정법률안 국회 농림축산식품해양수산위원회 검토보고서 참조), 같은 규정에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 시행일부터 1년 동안 해당 토지 소유자 등의 신고를 받고 일정한 기준에 따라 심사를 하여 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있도록 한 것입니다. 

  그런데, 이러한 특례규정은 일반적으로 법령을 제정 또는 개정할 때 정책적인 관점 또는 특수한 상황을 전제로 하여 한정된 기간 또는 한정된 대상에 대하여 예외적으로 본칙의 내용과 다른 제도를 도입하여 운용할 필요가 있을 때에 두는 것으로서 그 성격상 엄격하게 해석하여야 하고(법제처 2016. 10. 10. 회신 16-0361 해석례 참조), 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 구 「산지관리법」 부칙 제3조제1항의 “2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여” 산지를 전, 답, 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 경우는 “2016년 1월 21일을 기준으로 「민법」에 따라 역산하여 3년 이상”이 되는 즉, 2013년 1월 21일 이전부터 2016년 1월 21일까지 계속하여 산지를 전, 답, 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 경우라 할 것이고, 이와 달리 2016년 1월 21일을 기준으로 그 시기에 상관없이 과거에 3년 이상 계속하여 산지를 전, 답, 과수원의 용도로 이용하였거나 관리하였던 경우이기만 하면 임시특례가 적용된다고 해석하는 것은 문언해석의 범위를 벗어나는 것으로 허용될 수 없다고 할 것입니다. 

  또한, 농지법령은 지목이 임야인 토지에 대해서는 「산지관리법」에 따른 산지전용허가를 받지 않더라도 3년 이상 농작물을 경작하는 경우에는 농지로 인정하여 산지관리법령과 상충되는 문제가 있었는데, 개정된 「농지법 시행령」(2016. 1. 19. 개정되어 2016. 1. 21. 시행된 것을 말하며, 이하 같음)에서는 이러한 토지를 농지에서 제외하면서 같은 영 시행 당시(2016. 1. 21.)를 기준으로 부칙에 경과조치를 두었고, 그 후 구 「산지관리법」으로 개정될 때 부칙 제3조로 불법전용산지에 관한 임시특례를 두면서 그 기준일을 「농지법 시행령」의 시행일과 맞추어 산지관리법령과 농지법령의 상충 문제를 해소하려 했다는 점도 이 사안을 해석하는데 고려하여야 할 것입니다.
  
  따라서, 구 「산지관리법」 부칙 제3조제1항 중 “2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여”는 “2016년 1월 21일을 기준으로 역산하여 3년 이상 계속하여”를 의미합니다.
# 국방부 - 사관학교에 군인, 군무원이 아닌 특정직 공무원이 임용될 수 있는지 여부(「사관학교 설치법」 제6조의2 관련)

## 질의요지

국군에 군인 외에 군무원을 두도록 한 「국군조직법」 제16조제1항에도 불구하고 사관학교에 군인이나 군무원이 아닌 사람을 「사관학교 설치법」 제6조의2에 따라 일반학 과정 및 대학원 석사과정의 교육을 담당하는 특정직공무원으로 둘 수 있는지? 
< 질의 배경 >
ㅇ 국방부는 사관학교에 우수한 자질과 능력을 갖춘 교수요원을 확보하기 위하여 일반학 과정 및 대학원 석사과정을 담당하는 교수를 군인, 군무원 외에 특정직 공무원으로 임용하기 위하여 행정안전부와 사관학교 임직원 인원 수 관련 협의를 하였음.
ㅇ 행정안전부에서 사관학교는 국군조직이므로, 군인, 군무원 외에는 채용할 수 없다는 이유로 사관학교에 특정직 공무원 직위 신설에 반대하는 답변을 하자, 국방부가 해석을 요청한 사안임.

## 회답

국군에 군인 외에 군무원을 두도록 한 「국군조직법」 제16조제1항에도 불구하고 사관학교에 군인이나 군무원이 아닌 사람을 「사관학교 설치법」 제6조의2에 따라 일반학 과정 및 대학원 석사과정의 교육을 담당하는 특정직공무원으로 둘 수 있습니다.

## 이유

「국군조직법」 제16조제1항에서는 국군에 군인 외에 군무원을 둔다고 규정하고 있는 반면, 「사관학교 설치법」 제6조의2에서는 일반학 과정 및 대학원 석사과정의 교육을 담당하는 사람 중 군인ㆍ군무원이 아닌 사람은 특정직공무원으로 하고, 그 보수ㆍ연수ㆍ신분보장 등에 관해서는 「교육공무원법」 등을 준용한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 국군에 군인 외에 군무원을 두도록 한 「국군조직법」 제16조제1항에도 불구하고 사관학교에 군인이나 군무원이 아닌 사람을 「사관학교 설치법」 제6조의2에 따라 일반학 과정 및 대학원 석사과정의 교육을 담당하는 특정직공무원으로 둘 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
 
  먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「사관학교 설치법」 제5조제1항에서는 사관학교에 교장 외에 대통령령으로 정하는 바에 따라 필요한 “공무원”과 군인, 군무원을 둔다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조의2에서는 일반학 과정 및 대학원 석사과정의 교육을 담당하는 사람 중 군인ㆍ군무원이 아닌 사람은 특정직공무원으로 한다고 규정하고 있는바, 군인이나 군무원이 아닌 사람으로서 일반학 과정 및 대학원 석사과정의 교육을 담당하는 사람을 “공무원”의 한 종류인 “특정직공무원”으로 둘 수 있는 것이 문언상 명백하다고 할 것입니다.

  그리고, 「사관학교 설치법」 제6조의2는 일반적인 국군조직 내의 군인ㆍ군무원과는 차별되는 능력이 요구되는 일반학 과정 및 대학원 석사과정을 담당하는 교수에게 특별히 교육공무원 수준의 보수ㆍ연수ㆍ신분보장 등을 함으로써 우수한 자질과 능력을 갖춘 외부 인력을 교수 요원으로 확보하려는 것이므로(1997. 1. 13. 법률 제5265호로 일부개정되어 1997. 1. 13. 시행된 사관학교 설치법 개정이유서 참조), 이러한 입법 취지를 달성하기 위하여 사관학교는 일반적인 국군 조직의 구성원에 관하여 정하고 있는 「국군조직법」 제16조제1항에도 불구하고 「사관학교 설치법」 제6조의2에 따라 군인이나 군무원이 아닌 사람을 일반학 과정 및 대학원의 석사과정의 교육을 담당하는 특정직공무원으로 둘 수 있다고 할 것입니다.

  한편, 「국군조직법」 제16조제1항에서는 국군에 군인 외에 군무원을 둔다고 규정하고 있기 때문에 국군 조직에 해당하는 사관학교는 군인ㆍ군무원 외에 다른 자를 채용할 수 없다는 의견이 있을 수 있으나, 해당 규정은 국군 조직의 구성원으로서 전시와 평시를 막론하고 군에 복무하는 사람인 군인 외에도 군무원을 추가로 둘 수 있다고 규정하고 있는 것일 뿐, 국군 조직의 구성원을 군인과 군무원으로만 한정하여 그 외의 사람을 두는 것까지 배제하는 규정이라고 해석하기는 어려울 것입니다. 

  따라서, 국군에 군인 외에 군무원을 두도록 한 「국군조직법」 제16조제1항에도 불구하고 사관학교에 군인이나 군무원이 아닌 사람을 「사관학교 설치법」 제6조의2에 따라 일반학 과정 및 대학원 석사과정의 교육을 담당하는 특정직공무원으로 둘 수 있다고 할 것입니다.
# 민원인 - 「고용보험법」 제109조제4항에 따른 조사 결과 통지의 범위(「고용보험법 제109조제4항 등 관련」)

## 질의요지

고용노동부 소속 직원이 「고용보험법」 제109조제1항에 따른 조사를 한 결과, 사업주 또는 보험사무대행기관 및 보험사무대행기관이었던 자와 관련한 법령 위반사항이 없거나 「개인정보 보호법」에 따라 통지가 제한되는 조사 결과만 있는 경우에도 고용노동부장관은 조사 일시, 장소, 대상자 등 「고용보험법」 제109조제1항에 따른 조사 실시와 관련된 사항을 같은 조 제4항에 따라 사업주 또는 보험사무대행기관 및 보험사무대행기관이었던 자에게 서면으로 알려야 하는지?
< 질의 배경 >
  민원인은 「고용보험법」 제109조제1항에 따른 조사가 있는 경우, 실질적으로 통지할 조사 내용이 없더라도 조사 실시와 관련된 사항이 사업주 등에게 통지되어야 하는지에 대해 고용노동부에 질의하였는데 그 회신에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

## 회답

고용노동부 소속 직원이 「고용보험법」 제109조제1항에 따른 조사를 한 결과, 사업주 또는 보험사무대행기관 및 보험사무대행기관이었던 자와 관련한 법령 위반사항이 없거나 「개인정보 보호법」에 따라 통지가 제한되는 조사 결과만 있는 경우에도 고용노동부장관은 조사 일시, 장소, 대상자 등 「고용보험법」 제109조제1항에 따른 조사 실시와 관련된 사항을 같은 조 제4항에 따라 사업주 또는 보험사무대행기관 및 보험사무대행기관이었던 자에게 서면으로 알려야 합니다.

## 이유

「고용보험법」 제109조제1항에서는 고용노동부장관은 피보험자의 자격 확인, 부정수급의 조사 등 같은 법의 시행을 위하여 필요하다고 인정하면 소속 직원에게 피보험자 또는 수급자격자를 고용하고 있거나 고용하였던 사업주의 사업장 또는 보험사무대행기관 및 보험사무대행기관이었던 자의 사무소에 출입하여 관계인에 대하여 질문하거나 장부 등 서류를 조사하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 고용노동부장관은 제1항에 따른 조사 결과를 그 사업주 등에게 서면으로 알려야 한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 고용노동부 소속 직원이 「고용보험법」 제109조제1항에 따른 조사를 한 결과, 피보험자 또는 수급자격자를 고용하고 있거나 고용하였던 사업주 또는 보험사무대행기관 및 보험사무대행기관이었던 자(이하 “사업주 등”이라 함)와 관련한 법령 위반사항이 없거나 「개인정보 보호법」에 따라 통지가 제한되는 조사 결과만 있는 경우에도 고용노동부장관은 조사 일시, 장소, 대상자 등 「고용보험법」 제109조제1항의 조사 실시와 관련된 사항을 같은 조 제4항에 따라 사업주 등에게 서면으로 알려야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「고용보험법」 제109조제1항에 따른 조사는 행정기관이 사인으로부터 행정상 필요한 자료나 정보를 수집하기 위한 행정작용인 “행정조사”에 해당하는 것으로서, 해당 규정에 따른 조사가 있는 경우 조사 대상자인 사업주 등은 고용노동부 소속 직원이 사업장 또는 사무소에 출입하여 관계인에 대하여 질문하거나 장부 등 서류를 조사하는 것을 수인해야 할 법적 의무를 부담하게 되는바(대법원 2011. 3. 10. 선고 2009두23617ㆍ23624 판결례 참조), 해당 조사는 이처럼 사업주 등의 영업의 자유, 프라이버시 등을 침해할 소지가 있는 침익적 행정작용이라고 할 것이고, 이에 「고용보험법」 제109조에서는 조사의 법적 근거를 규정하면서 동시에 국민의 권익을 보호하기 위해 조사에 필요한 사항의 사전 통지(제2항), 조사하는 직원의 신분의 표시(제3항), 조사 결과의 서면 통지(제4항) 규정을 두고 있으며, 행정조사에 관한 기본원칙과 방법 등을 규정하고 있는 「행정조사기본법」에서도 행정의 공정성ㆍ투명성 및 효율성을 높이고, 국민의 권익을 보호하기 위하여 같은 법 제24조에서 조사 결과의 통지에 관한 규정을 두고 있습니다.  

  그런데, 「고용보험법」 제109조제4항에 따른 통지 의무의 대상이 되는 “조사 결과”의 범위에 대해서 같은 법에 명시적인 규정을 두고 있지 않으므로, 행정조사에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「행정조사기본법」으로 정하는 바에 따르도록 하고 있는 「행정조사기본법」 제3조제1항에 따라 그 조사 결과의 통지범위를 살펴보아야 할 것입니다.

  이에 따라 행정조사의 결과통지에 대해서 규정하고 있는 「행정조사기본법 시행령」 별지 제18호서식에 따른 조사결과통지서를 살펴보면, 조사결과통지서는 조사일시, 조사장소, 조사대상자, 조사내용, 조사결과, 조사원, 그 밖의 안내사항 등의 항목으로 구성되어 있는바, 조사결과란에 기재되는 법령 위반사항 등만이 행정조사 결과에 해당한다기보다는 행정조사 실시 자체의 결과, 즉 “언제, 어디서, 누구를, 어떻게, 누가 조사하였는지까지”가 그 조사 결과에 포함된다고 할 것이고, 이러한 내용까지 조사 결과로서 통지되는 것이 국민의 권익 보호를 위해 마련된 조사 결과의 통지 규정의 취지에 부합한다고 할 것이므로, 결국 「고용보험법」 제109조제1항에 따른 조사를 한 결과, 사업주 등과 관련한 법령 위반사항이 없거나 「개인정보 보호법」에 따라 통지가 제한되는 조사 결과만 있는 경우에도 조사일시, 조사장소, 조사대상자, 조사내용 등을 기재하여 조사의 실시 사실 자체를 조사 결과로서 사업주 등에게 알려야 할 것입니다.

  아울러, 「고용보험법」 제109조제2항에 따르면 조사를 하는 경우 그 사업주 등에게 미리 조사에 필요한 사항을 알려야 하나, 긴급하거나 미리 알릴 경우 조사 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우에는 미리 알리지 않아도 되는데, 이 경우 사후적으로라도 조사일시, 장소, 대상자, 조사원 등 조사 실시와 관련된 사항이 사업주 등에게 통지되지 않는다면 법원에서 발부한 영장 없이 이루어지는 행정조사에 대한 통제가 어려워지고, 나아가 조사 자체의 위법 및 이러한 위법한 조사에 근거한 행정처분으로 사업주 등의 권익을 저해할 가능성이 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 고용노동부 소속 직원이 「고용보험법」 제109조제1항에 따른 조사를 한 결과, 사업주 등과 관련한 법령 위반사항이 없거나 「개인정보 보호법」에 따라 통지가 제한되는 조사 결과만 있는 경우에도 고용노동부장관은 조사 일시, 장소, 대상자 등 「고용보험법」 제109조제1항에 따른 조사 실시와 관련된 사항을 같은 조 제4항에 따라 사업주 등에게 서면으로 알려야 한다고 할 것입니다.
# 교육부 - 교습시간 제한을 근거로 휴강일 지정이 가능한지 여부(「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」 제16조제2항 관련)

## 질의요지

교육감이 시ㆍ도의 조례로 정하는 범위에서 학교교과교습학원 등의 교습시간을 정할 수 있도록 한 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」 제16조제2항에 따라 시ㆍ도의 조례로 학교교과교습학원 등의 휴강일을 규정할 수 있는지? 
< 질의 배경 >
  교육부 평생학습정책과에서는 현행 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」 제16조제2항에 근거하여 시ㆍ도의 조례로 휴강일을 정할 수 있는지에 관하여 검토를 하던 중 내부적으로 의견 대립이 있어 법령해석을 요청함.

## 회답

교육감이 시ㆍ도의 조례로 정하는 범위에서 학교교과교습학원 등의 교습시간을 정할 수 있도록 한 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」 제16조제2항에 따라 시ㆍ도의 조례로 학교교과교습학원 등의 휴강일을 규정할 수 없습니다.

## 이유

「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」(이하 “학원법”이라 함) 제16조제2항에서는 교육감은 학교의 수업과 학생의 건강 등에 미치는 영향을 고려하여 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 조례로 정하는 범위에서 학교교과교습학원, 교습소 또는 개인과외교습자(이하 “학교교과교습학원등”이라 함)의 교습시간을 정할 수 있으며(전단), 이 경우 교육감은 학부모 및 관련 단체 등의 의견을 들어야 한다고(후단) 규정하고 있는바, 

  이 사안은 교육감이 시ㆍ도의 조례로 정하는 범위에서 학교교과교습학원등의 교습시간을 정할 수 있도록 한 학원법 제16조제2항에 따라 시ㆍ도의 조례로 학교교과교습학원등의 휴강일을 규정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으며, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 조례로 규정하기 위해서는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 효력이 없다고 할 것인바(대법원 2014. 2. 27. 선고 2012두15005 판결례 참조), 학교교과교습학원등의 휴강일을 정하는 것은 학교교과교습학원등의 직업수행의 자유를 제한하는 것으로서 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과한다는 점에서 이러한 사항을 조례로 정하기 위해서는 명확한 법률의 위임 근거가 필요하다고 할 것입니다.
 
  그러나, 학원법 제16조제2항 전단에서는 교육감이 시ㆍ도의 조례로 정하는 범위에서 학교교과교습학원등의 “교습시간”을 정할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, “휴강일”에 대해서는 규정하고 있지 않고, 학원법 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제5조제3항제3호에서는 “교습일”을, 학원법 제16조제2항 전단 및 같은 법 시행령 제17조의2제2항에서는 “교습시간”을, 학원법 시행령 제5조제3항제5호에서는 “휴강일”을 각각 구분하여 규정하고 있는 학원법령의 규정 체계에 비추어 볼 때, 학원법 제16조제2항 전단의 학교교과교습학원등의 “교습시간”에 대한 규정을 근거로 학교교과교습학원등의 “휴강일”을 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다고 보기는 어려울 것입니다.

  또한, 교습시간을 정할 수 있도록 규정하고 있는 학원법 제16조제2항은 “교습시간의 제한은 직업수행의 자유를 제한하는 것으로서 법률의 위임이 없는 교습시간 제한 조례는 무효”라는 법원의 판결과 심야시간까지 이어지는 지나친 사교육으로 인하여 학생들의 건강과 정상적인 학교수업에 피해를 주지 않기 위한 필요성에 따라 신설되었는바(서울행정법원 2005. 4. 7. 선고 2004구합36557 판결례 및 2006. 9. 22. 법률 제7974호로 일부개정되어 2007. 3. 23. 시행된 학원법 국회 심사보고서 참조), 이와 같은 해당 규정의 입법 취지에 비추어 보더라도 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있는 교습시간에 관한 사항은 학생들의 건강과 안전을 보호하기 위한 심야시간에 대한 제한 등을 의미할 뿐, “교습시간”의 개념에 특정 요일이나 주말에 교습을 할 수 없도록 하는 “휴강일”에 관한 사항까지 포함되는 것은 아니라고 할 것입니다.

  한편, 교습시간에는 교습을 하지 않는 휴강일도 포함되므로 학원법 제16조제2항을 근거로 시ㆍ도의 조례에 학교교과교습학원등의 휴강일에 관한 사항을 규정할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것인바(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조), 학원법 제17조제1항제10호에 따르면 “이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 경우”에는 학원의 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 교습의 정지를 명할 수 있으므로, 교습시간을 정할 수 있음을 근거로 시ㆍ도의 조례에 휴강일에 관한 사항까지 규정할 수 있다고 해석한다면 학교교과교습학원등의 영업활동을 제한하는 침익적인 행정행위의 근거인 학원법 제16조제2항 및 제17조제1항제10호를 학교교과교습학원등에 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하게 된다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  따라서, 교육감이 시ㆍ도의 조례로 정하는 범위에서 학교교과교습학원등의 교습시간을 정할 수 있도록 한 학원법 제16조제2항에 따라 시ㆍ도의 조례로 학교교과교습학원등의 휴강일을 규정할 수 없다고 할 것입니다.
# 보건복지부 - 「의료급여법」 제23조제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 부당이득금을 징수할 수 있는 권리의 소멸시효 기간(「의료급여법」 제31조제3항 등 관련)

## 질의요지

「의료급여법」 제23조제1항에서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장(특별자치도의 행정시장은 제외함)ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 받은 사람 또는 급여비용을 받은 의료급여기관에 대해서는 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수한다고 규정하고 있고, 같은 법 제31조제3항에서는 소멸시효 및 시효중단에 관하여 같은 법에서 정한 사항 외에는 「민법」에 따른다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「지방재정법」 제82조제1항에서는 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 않으면 소멸시효가 완성한다고 규정하고 있고, 「민법」 제162조제1항에서는 채권은 10년간 행사하지 않으면 소멸시효가 완성한다고 규정하고 있는바,

  「의료급여법」 제23조제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 부당이득금을 징수할 수 있는 권리의 소멸시효 기간은 「지방재정법」 제82조제1항에 따른 시효에 관한 다른 법률에 특별한 규정이 없는 경우로서 5년인지, 아니면 「민법」 제162조제1항에 따른 10년인지? 
< 질의 배경 >
○ 보건복지부에서는 일부 지방자치단체에서 「의료급여법」 제23조제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 부당이득금을 징수할 수 있는 권리의 소멸시효 기간을 질의하자, 내부 검토 중 의견이 일치하지 않아 법제처에 직접 법령해석을 요청함

## 회답

「의료급여법」 제23조제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 부당이득금을 징수할 수 있는 권리의 소멸시효 기간은 「지방재정법」 제82조제1항에 따른 시효에 관한 다른 법률에 특별한 규정이 없는 경우로서 5년입니다.

## 이유

「의료급여법」 제23조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 받은 사람 또는 급여비용을 받은 의료급여기관에 대해서는 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수한다고 규정하고 있고, 같은 법 제31조제3항에서는 소멸시효 및 시효중단에 관하여 같은 법에서 정한 사항 외에는 「민법」에 따른다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「지방재정법」 제82조제1항에서는 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 않으면 소멸시효가 완성한다고 규정하고 있고, 「민법」 제162조제1항에서는 채권은 10년간 행사하지 않으면 소멸시효가 완성한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 「의료급여법」 제23조제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 부당이득금을 징수할 수 있는 권리의 소멸시효 기간은 「지방재정법」 제82조제1항에 따른 시효에 관한 다른 법률에 특별한 규정이 없는 경우로서 5년인지, 아니면 「민법」 제162조제1항에 따라 10년인지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「의료급여법」 제23조제1항에 따른 부당이득금은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 징수하는 금원으로서, 그 징수권은 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리에 해당한다고 할 것이므로, 해당 권리의 소멸시효 기간은 지방자치단체의 금전채권의 소멸시효 기간을 규정하고 있는 「지방재정법」 제82조제1항에 따라 정해진다고 할 것입니다. 

  그렇다면, 「의료급여법」 제23조제1항에 따른 부당이득금을 징수할 수 있는 권리의 소멸시효 기간은 「지방재정법」 제82제1항에 따라 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다고 할 것인데, 「의료급여법」에서는 같은 법 제23조제1항에 따른 부당이득금을 징수할 권리의 소멸시효 기간에 대해서 별도로 규정하지 않고, 같은 법 제31조제3항에서 소멸시효 및 시효중단에 관하여 같은 법에서 정한 사항 외에는 「민법」에 따른다고 규정하고 있는바, 「의료급여법」 제31조제3항이 「지방재정법」 제82조제1항의 “다른 법률의 특별한 규정”에 해당한다면 그 소멸시효 기간은 「민법」 제162조제1항에 따른 10년이라고 할 것이고, 그렇지 않다면 「지방재정법」 제82조제1항에 따른 시효에 관한 다른 법률에 특별한 규정이 없는 경우로서 그 소멸시효 기간은 5년이라고 할 것입니다.

  그런데, 「지방재정법」 제82조제1항의 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”란 「지방재정법」 제82조제1항에 따른 5년의 소멸시효 기간보다 짧은 기간을 정하고 있는 규정을 의미한다고 할 것이고, 이보다 긴 10년의 소멸시효 기간을 정하고 있는 「민법」 제162조제1항은 「지방재정법」 제82조제1항의 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하지 않는다고 할 것이므로(대법원 2001. 4. 24. 선고 2000다57856 판결례, 법제처 2016. 9. 19. 선고 16-0502 해석례 참조), 소멸시효 및 시효중단에 관하여 「의료급여법」에서 정한 사항 외에는 「민법」에 따르도록 하고 있는 「의료급여법」 제31조제3항은 「지방재정법」 제82조제1항의 “다른 법률의 특별한 규정”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.

  그리고, 「의료급여법」 제31조제3항은 소멸시효의 “기산점”, “소급효”, “판결 등에 따라 확정된 채권의 소멸시효” 등 같은 법에서 규정하고 있지 않은 소멸시효 및 시효중단 등에 관한 사항에 대하여 「민법」상 관련 규정을 적용하기 위한 규정인 것이지, 「의료급여법」 제23조제1항에 따른 부당이득금 징수권의 소멸시효 기간을 5년이 아닌 10년으로 특별히 연장하기 위한 규정으로 보기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「의료급여법」 제23조제1항에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 부당이득금을 징수할 수 있는 권리의 소멸시효 기간은 「지방재정법」 제82조제1항에 따른 시효에 관한 다른 법률에 특별한 규정이 없는 경우로서 5년이라고 할 것입니다.
# 국토교통부 - 농업용지등에 대한 지방자치단체의 명칭과 관할구역이 확정되지 않은 경우, 새만금사업지역 내 농업용지등의 공유수면에 대한 관리주체가 농림축산식품부장관인지 여부 등(「새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법」 제14조 등 관련)

## 질의요지

「새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법」(이하 “새만금사업법”이라 함) 제54조제1항 전단에서는 농림축산식품부장관은 토지용도 중 농업용지 및 대통령령으로 정하는 토지용도에 대하여는 같은 법 제8조 등에서 정한 사업 및 업무를 직접 시행할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제55조제1항에서는 농림축산식품부장관은 같은 법에 따른 새만금사업지역의 농업기반시설ㆍ방조제ㆍ새만금호 등 관리시설(이하 “농업기반시설등”이라 함)에 대하여 선량한 관리를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항제3호에서는 같은 조 제2항에 따라 농업기반시설등의 관리자로 지정된 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사 등 공공기관(이하 “한국농어촌공사등”라 함)은 농업기반시설등의 보호관리상 필요하다고 인정할 때에는 농업기반시설등의 유지관리 목적을 달성하기 위하여 대통령령으로 정하는 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 「새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법 시행령」(이하 “새만금사업법 시행령”이라 함) 제36조제2항제1호에서는 새만금사업법 제55조제3항제3호에서 “대통령령으로 정하는 행위”로 새만금호의 용수(用水) 또는 수면을 무단으로 사용하는 행위의 금지를 규정하고 있는바, 

  새만금사업법 제55조제2항에 따라 농업기반시설등의 관리자로 지정된 한국농어촌공사등은 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호를 근거로 직접 새만금사업법 제54조에 따라 농림축산식품부장관이 사업 또는 업무를 직접 시행하는 지역(이하 “농업용지등”이라 함)의 공유수면에 방치된 선박을 제거할 수 있는지?
< 질의 배경 >
○ 국토교통부는 새만금사업지역 내 농업용지등의 공유수면에 방치된 선박과 관련하여 새만금사업법 제55조제2항에 따라 농업기반시설등의 관리자로 지정된 한국농어촌공사가 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호에 근거하여 직접 방치된 선박을 제거할 수 있다는 입장이나, 농림축산식품부는 한국농어촌공사는 농업기반시설등의 관리자로 지정된 적이 없고, 지정되었다 하더라도 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호에 따라서는 직접 방치된 선박을 제거할 수 없다고 주장하자 국토교통부에서 법제처에 법령해석을 요청하였음.

## 회답

새만금사업법 제55조제2항에 따라 농업기반시설등의 관리자로 지정된 한국농어촌공사등이 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호를 근거로 직접 농업용지등의 공유수면에 방치된 선박을 제거할 수는 없습니다.

## 이유

새만금사업법 제54조제1항 전단에서는 농림축산식품부장관은 토지용도 중 농업용지 및 대통령령으로 정하는 토지용도에 대하여는 같은 법 제8조, 제9조, 제11조, 제12조, 제17조, 제20조부터 제23조까지, 제27조 및 제28조에서 정한 사업 및 업무를 직접 시행할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제55조제1항에서는 농림축산식품부장관은 농업기반시설등에 대하여 선량한 관리를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 농림축산식품부장관은 새만금사업지역의 농업기반시설등의 선량한 관리를 위하여 한국농어촌공사등을 농업기반시설등의 관리자로 지정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항제3호에서는 같은 조 제2항에 따라 농업기반시설등의 관리자로 지정된 한국농어촌공사등은 농업기반시설등의 보호관리상 필요하다고 인정할 때에는 농업기반시설등의 유지관리 목적을 달성하기 위하여 대통령령으로 정하는 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호로 새만금호의 용수 또는 수면을 무단으로 사용하는 행위의 금지를 규정하고 있는바, 

  이 사안은 한국농어촌공사등이 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호를 근거로 직접 농업용지등의 공유수면에 방치된 선박을 제거할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호에서는 새만금호의 용수 또는 수면을 무단으로 사용하는 행위의 금지를 규정하고 있는데, 공유수면에 방치된 선박을 제거하는 것은 어떠한 행위를 금지하는 것이 아니라 이미 발생한 금지행위로 인한 결과를 바로잡는 적극적인 관리행위이므로, 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호의 문언상 “새만금호의 용수(用水) 또는 수면을 무단으로 사용하는 행위의 금지”에 농업용지등의 공유수면에 방치된 선박의 제거행위까지 포함된다고 볼 수는 없을 것입니다. 

  한편, 선박을 방치하는 것은 공유수면을 무단으로 사용하고 있는 것으로서 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호에 따라 한국농어촌공사등이 금지할 수 있는 행위이므로 한국농어촌공사등은 해당 조항을 근거로 방치된 선박을 제거할 수도 있다는 의견이 있을 수 있으나, 금지규정으로부터 작위의무, 즉 위반 결과의 시정을 명하는 권한이 당연히 추론되는 것은 아니고(대법원 1996. 6. 28. 선고, 96누4374 판결례 참조),「행정대집행법」 제2조에서는 대집행의 대상이 되는 의무를 “법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함함. 이하 같음)에 의하여 직접 명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위”로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 한국농어촌공사등이 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호를 근거로 직접 농업용지등 공유수면에 방치된 선박을 제거할 수 있으려면 법률에 명문의 명령권한이 규정되어 있어야 할 것이므로 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.  

  따라서, 한국농어촌공사등이 새만금사업법 시행령 제36조제2항제1호를 근거로 직접 농업용지등의 공유수면에 방치된 선박을 제거할 수는 없다고 할 것입니다.
# 무주군 - 예산안ㆍ결산안이 조례ㆍ규칙심의회의 필요적 심의ㆍ의결 사항인지 여부(「지방자치법 시행령」 제28조 등 관련)

## 질의요지

「지방자치법 시행령」 제28조제1항에서는 지방자치단체의 장이 조례ㆍ규칙의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 및 공포 등을 하려는 경우에 이를 심의ㆍ의결하기 위하여 해당 지방자치단체의 장 소속으로 조례ㆍ규칙심의회(이하 “심의회”라 함)를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항제5호에서는 예산안ㆍ결산안, 그 밖에 지방의회에 제출하는 안건 중 지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 안건을 심의회에서 심의ㆍ의결한다고 규정하고 있는바,

  심의회는 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하는 예산안ㆍ결산안에 대하여 「지방자치법 시행령」 제28조제2항제5호에 따라 반드시 심의ㆍ의결을 해야 하는지?
< 질의 배경 >
ㅇ 무주군수가 무주군의회에 제출한 결산안에 대하여 조례ㆍ규칙심의회의 심의ㆍ의결을 거치지 않은 위법이 있다는 무주군의회의 지적이 있어, 무주군에서 행정안전부에 모든 예산안ㆍ결산안에 대하여 조례ㆍ규칙심의회의 심의ㆍ의결을 받아야 하는지 질의함.
ㅇ 행정안전부에서 모든 예산안ㆍ결산안은 조례ㆍ규칙심의회에서 심의ㆍ의결을 받아야 한다고 회신하자, 무주군에서 이견이 있어 이 건에 대한 해석을 요청한 사안임.

## 회답

심의회는 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하는 예산안ㆍ결산안에 대하여 「지방자치법 시행령」 제28조제2항제5호에 따라 반드시 심의ㆍ의결을 해야 하는 것은 아닙니다.

## 이유

「지방자치법」 제127조제1항에서는 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)는 회계연도 시작 50일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제134조제1항 전단에서는 지방자치단체의 장은 출납 폐쇄 후 80일 이내에 결산서와 증빙서류를 작성하고 지방의회가 선임한 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 지방의회의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「지방자치법 시행령」 제28조제1항에서는 지방자치단체의 장이 조례ㆍ규칙의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 및 공포 등을 하려는 경우에 이를 심의ㆍ의결하기 위하여 해당 지방자치단체의 장 소속으로 심의회를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항제5호에서는 예산안ㆍ결산안, 그 밖에 지방의회에 제출하는 안건 중 지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 안건을 심의회에서 심의ㆍ의결한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 심의회는 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하는 예산안ㆍ결산안에 대하여 「지방자치법 시행령」 제28조제2항제5호에 따라 반드시 심의ㆍ의결을 해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「지방자치법 시행령」 제28조제2항제5호의 “지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 안건”이 문언상 예산안ㆍ결산안을 포함하여 지방의회에 제출하는 모든 안건을 의미하는지 아니면 예산안ㆍ결산안을 제외한 그 밖에 지방의회에 제출하는 안건으로 한정되는지, 즉 “지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 안건” 부분이 “예산안ㆍ결산안”의 수식도 받는지 아니면 “그 밖에 지방의회에 제출하는 안건”만의 수식을 받는지를 살펴보면, 예산안ㆍ결산안도 지방자치단체의 장이 지방의회의 승인을 받기 위하여 제출하는 안건의 하나이므로 “예산안ㆍ결산안”은 “지방의회에 제출하는 안건”의 예시에 해당하고, “지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 안건” 부분은 “예산안ㆍ결산안”의 수식도 받는다고 보는 것이 자연스럽다 할 것이므로, 지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 안건은 “그 밖에 지방의회에 제출하는 안건”만으로 한정되는 것은 아니라고 할 것입니다. 

  한편, 주민의 권리ㆍ의무에 관한 사항이나 주민에게 중대한 영향을 미치는 사항에 대하여 지방자치단체의 장이 의장으로 있는 심의회에서 그 내용을 최종적으로 검토하도록 한 심의회의 설치 취지를 고려할 때, 지방의회에 제출하는 예산안ㆍ결산안에 대해서도 심의회의 심의ㆍ의결을 거치는 것이 심의회의 설치 취지에 부합한다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 「지방자치법 시행령」 제28조에서 심의회를 두도록 한 것은 조례안이나 규칙안의 내용 등이 적정하고 타당한지 여부를 집행기관에서 최종적으로 검토하여(법제처 2011. 7. 1. 회신 의견11-0112 자치법규 의견제시 참조), 지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결 결과에 따라 조례안이나 규칙안의 지방의회 제출 여부 또는 공포 여부를 결정할 수 있도록 하려는 것인데, 예산안 및 결산안은 「지방자치법」 제127조제1항 및 제134조제1항에 따라 매년도 법정된 기간에 의무적으로 지방의회에 제출되어야 하는 것으로서 조례안ㆍ규칙안과는 그 성격에 차이가 있으므로, 예산안ㆍ결산안을 명시적인 규정없이 조례안ㆍ규칙안과 같이 취급할 수 없다고 할 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 심의회는 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출하는 예산안ㆍ결산안에 대하여 「지방자치법 시행령」 제28조제2항제5호에 따라 반드시 심의ㆍ의결을 해야 하는 것은 아닙니다.

 ※ 법령정비 권고사항 

  「지방자치법 시행령」 제28조제1항제5호에서는 예산안ㆍ결산안을 심의회의 심의ㆍ의결 사항의 하나로 규정하고 있으나, 예산안ㆍ결산안에 대하여 반드시 심의회의 심의ㆍ의결을 받아야 하는지, 아니면 지방자치단체의 장이 심의회의 심의ㆍ의결이 필요하다고 인정하는 경우에만 심의회의 심의ㆍ의결 대상이 되는지 명확하지 않은 측면이 있으므로, 이를 명확히 하는 입법적 조치가 필요한 것으로 보입니다.
# 국방부 - 이전후보지가 두 개 이상의 지방자치단체에 걸쳐 있는 경우 공동 유치 신청 여부(「군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법」 제8조제3항 등 관련)

## 질의요지

국방부장관이 공고한 이전부지 선정계획에 포함된 이전후보지가 두 개 이상의 지방자치단체에 걸쳐 있는 경우, 해당 이전후보지를 관할하는 지방자치단체의 장 중 하나의 지방자치단체의 장이 단독으로 전체 이전후보지에 대하여 국방부장관에게 군 공항 이전 유치 신청을 할 수 있는지?
< 질의 배경 >
○ 군공항 이전후보지가 두 개 이상의 지방자치단체에 걸쳐 있는 경우, 유치 신청은 단독으로 할 수 있는지 여부에 대하여 국방부 내부적으로 의견대립이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

## 회답

국방부장관이 공고한 이전부지 선정계획에 포함된 이전후보지가 두 개 이상의 지방자치단체에 걸쳐 있는 경우, 해당 이전후보지를 관할하는 지방자치단체의 장 중 하나의 지방자치단체의 장은 단독으로 전체 이전후보지에 대하여 국방부장관에게 군 공항 이전 유치 신청을 할 수 없습니다.

## 이유

「군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법」(이하 “군공항이전법”이라 함) 제7조제1항에서는 국방부장관은 이전후보지 중 이전부지를 선정하기 위하여 이전부지 선정계획을 수립·공고한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조제1항에서는 국방부장관은 같은 법 제7조에 따라 이전부지 선정계획이 공고된 이전후보지 지방자치단체의 장(이하 “이전후보지 지방자치단체의 장”이라 함)에게 「주민투표법」 제8조에 따라 주민투표를 요구할 수 있다고 규정하고 있으며, 군공항이전법 제8조제2항에서는 이전후보지 지방자치단체의 장은 주민투표 결과를 충실히 반영하여 국방부장관에게 군 공항 이전 유치(이하 “유치”라 함)를 신청한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 국방부장관은 같은 조 제2항에 따라 유치를 신청한 지방자치단체 중에서 군 공항 이전부지 선정위원회(이하 “선정위원회”라 함)의 심의를 거쳐 이전부지를 선정한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 국방부장관이 군공항이전법 제7조제1항에 따라 공고한 이전부지 선정계획에 포함된 이전후보지가 두 개 이상의 지방자치단체에 걸쳐 있는 경우, 해당 이전후보지를 관할하는 지방자치단체의 장 중 하나의 지방자치단체의 장이 단독으로 전체 이전후보지에 대하여 국방부장관에게 유치 신청을 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 지방자치단체의 관할 구역은 관계 법령에 따라 객관적으로 명확히 구분되고, 지방자치단체의 사무범위는 원칙적으로 관할 구역 내에 미친다고 할 것이므로(「지방자치법」 제4조 및 제9조 참조), 이전후보지가 두 개 이상의 지방자치단체에 걸쳐 있는 경우 각각의 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체에 위치한 이전후보지에 대해서만 관할권을 가지고 있다고 할 것입니다.

  그런데, 「주민투표법」 제8조제1항 전단에서는 중앙행정기관의 장은 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 주민투표는 지방자치단체의 주요 결정사항에 관한 주민의 직접참여를 보장하기 위한 것이므로 이전후보지가 두 개 이상의 지방자치단체에 걸쳐 있는 경우 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체의 지역적 관할권이 미치는 이전후보지에 대해서만 주민투표를 실시할 수 있다고 할 것입니다.

  그렇다면, 군공항이전법 제8조제2항에 따라 국방부장관으로부터 주민투표 실시를 요구받은 이전후보지 지방자치단체의 장이 주민투표 결과를 충실히 반영하여 유치를 신청할 수 있는 지역은 해당 지방자치단체의 지역적 관할권이 미치는 이전후보지로 한정된다고 해석하는 것이 군공항이전법 제8조 및 관련 법령인 「지방자치법」 제4조 및 제9조, 「주민투표법」 제8조의 규정 체계에 부합한다고 할 것입니다.

  또한, 군공항이전법 제8조에서 이전부지의 선정에 관한 절차를 규정하고 있는 취지는 지방자치단체의 장이 주민들의 의견을 최대한 수렴하여 유치 신청 여부를 결정하도록 함으로써 사후에 발생할 분쟁을 예방하고 행정의 절차적 정당성을 확보하기 위한 것이라는 점(2013. 4. 5. 법률 제11733호로 제정되어 2013. 10. 6. 시행된 군공항이전법 국회 심사보고서 참조)을 고려할 때, 두 개 이상의 지방자치단체에 걸쳐 있는 이전 후보지의 관할 지방자치단체 중에서 유치 신청을 하지 않은 지방자치단체가 있음에도 불구하고 어느 하나의 지방자치단체가 단독으로 유치 신청을 할 수 있도록 허용하는 것은 군공항이전법 제8조의 입법 취지에도 어긋난다고 할 것입니다. 

  따라서, 국방부장관이 공고한 이전부지 선정계획에 포함된 이전후보지가 두 개 이상의 지방자치단체에 걸쳐 있는 경우, 해당 이전후보지를 관할하는 지방자치단체의 장 중 하나의 지방자치단체의 장은 단독으로 전체 이전후보지에 대하여 국방부장관에게 유치 신청을 할 수 없다고 할 것입니다.