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# 민원인 - 구조안전을 확인해야 하는 건축물의 범위(「건축법」 제48조제2항 등 관련)

## 질의요지

「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택 및 같은 표 제2호의 공동주택을 「건축법」 제14조제1항에 따라 건축신고를 통해 건축하는 경우, 같은 법 제48조제2항에 따라 구조 안전의 확인을 해야 하는지?
< 질의 배경 >
  민원인은 「건축법 시행령」 제32조제2항제9호에 따른 건축물을 「건축법」 제14조제1항에 따라 건축신고를 하여 건축하는 경우 같은 법 제48조제2항 및 같은 법 시행령 제32조에 따른 구조 안전의 확인을 하지 않아도 된다고 생각하여 국토교통부에 질의하였으나, 국토교통부에서 해당 건축물의 경우 구조의 안전을 확인해야 한다는 취지로 답변하자, 이에 이의가 있어서 법제처에 법령해석을 요청함.

## 회답

「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택 및 같은 표 제2호의 공동주택을 「건축법」 제14조제1항에 따라 건축신고를 통해 건축하는 경우, 같은 법 제48조제2항에 따라 구조 안전의 확인을 해야 합니다.

## 이유

「건축법」 제11조제1항 본문에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장등”이라 함)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제1항에서는 같은 법 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축(제1호) 등의 경우에는 미리 시장ㆍ군수ㆍ구청장등에게 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 「건축법」 제48조제2항에서는 같은 법 제11조제1항에 따른 건축물을 건축하거나 대수선하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 구조의 안전을 확인해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제32조제1항에서는 같은 법 제48조제2항에 따라 같은 법 제11조제1항에 따른 건축물을 건축하거나 대수선하는 경우 해당 건축물의 설계자는 국토교통부령으로 정하는 구조기준 등에 따라 그 구조의 안전을 확인해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제32조제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 구조 안전을 확인한 건축물 중 같은 영 별표 1 제1호의 단독주택 및 같은 표 제2호의 공동주택(제9호) 등에 해당하는 건축물의 건축주는 해당 건축물의 설계자로부터 구조 안전의 확인 서류를 받아 같은 법 제21조에 따른 착공신고를 하는 때에 그 확인 서류를 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “허가권자”라 함)에게 제출해야 한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택 및 같은 표 제2호의 공동주택을 「건축법」 제14조제1항에 따라 건축신고를 통해 건축하는 경우, 같은 법 제48조제2항에 따라 구조 안전의 확인을 해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「건축법」 제14조제1항은 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 원칙적으로 같은 법 제11조에 따른 허가를 받아야 하나, 소규모의 건축이나 대수선의 경우에는 신고라는 보다 간략한 절차를 거치면 같은 법 제11조에 따른 허가를 받은 것으로 보아 해당 건축행위를 허용하려는 취지인 반면, 「건축법」 제48조제2항은 건축물의 규모에 관계없이 건축물을 건축하거나 대수선하는 경우 건축물의 구조 안전을 확인하도록 하여 건축물 사용자의 안전을 보장하기 위한 취지의 규정인바, 「건축법」 제14조제1항에 따른 신고를 통하여 건축허가를 받은 것으로 보는 건축물은 명문의 규정이 없는 한 같은 법 제48조제2항에 따른 구조 안전의 확인 대상 건축물의 범위인 “같은 법 제11조제1항에 따른 건축물”에 해당하지 않는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다(법제처 2013. 12. 11. 회신 13-0458 해석례 참조).

  더욱이, 「건축법 시행령」 제32조제2항제9호는 국내외에서 발생하는 잦은 지진으로 인해 우리나라도 더 이상 지진 안전지대가 아니라는 전문가 진단 등을 고려하여 주택의 경우에는 그 규모에 관계없이 내진설계를 의무화하기 위하여 신설된 것인바(2017. 10. 24. 대통령령 제28397호로 개정되어 2017. 12. 1. 시행된 「건축법 시행령」 조문별 개정이유서 참조), 같은 규정에 따른 단독주택 및 공동주택을 건축하거나 대수선하는 경우에는 그 건축 또는 대수선이 현실적으로는 「건축법」 제14조제1항에 따른 건축신고 대상에 해당하더라도 그 건축물은 건축허가를 받은 것으로 보는 건축물이라는 점에서 해당 건축물의 건축주는 설계자로부터 구조 안전의 확인 서류를 받아 이를 허가권자에게 제출해야 한다고 엄격하게 해석하는 것이 입법 취지에 보다 부합한다고 할 것입니다.

  만약, 이와 달리 건축신고를 하여 건축하는 건축물은 구조 안전의 확인 대상에서 제외된다고 해석한다면, 동일한 규모의 건축물이더라도 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받아 한 번에 신축된 경우에는 구조 안전의 확인 대상에 포함되는 반면, 같은 법 제14조에 따른 건축신고를 반복하여 여러 차례에 걸쳐 소규모로 건축(「건축법」 제14조제1항 및 「건축법 시행령」 제11조제3항 참조)된 경우에는 구조 안전의 확인 대상에서 제외되는바, 해당 건축물의 건축 절차 및 과정에 따라 구조 안전의 확인 대상에 포함되는지 여부가 달라지게 되는 불합리한 결과가 초래된다고 할 것입니다.

  따라서, 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택 및 같은 표 제2호의 공동주택을 「건축법」 제14조제1항에 따라 건축신고를 통해 건축하는 경우, 같은 법 제48조제2항에 따라 구조 안전의 확인을 해야 한다고 할 것입니다.

※ 법령정비 권고사항

  「건축법」 제48조제2항 및 같은 법 시행령 제32조에 따른 구조 안전의 확인 대상 건축물의 범위에 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고 대상인 건축물도 포함된다는 점을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
# 민원인 - 태양광발전시설 설치를 위하여 도로점용 허가를 받은 경우 별도로 개발행위 허가를 받아야 하는지 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 등 관련)

## 질의요지

「도로법 시행령」 제55조제1호에 따른 태양광발전시설의 설치를 위하여 「도로법」 제61조제1항에 따라 도로점용허가를 받은 경우에도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제1호에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 별도로 받아야 하는지?
< 질의 배경 >
  민원인은 도로구역인 도로 비탈면에 태양광발전시설을 설치하기 위하여 도로관리청의 도로점용허가를 받았으나, 관계 지방자치단체의 장으로부터 개발행위허가를 받아야 한다는 의견을 받자, 국토교통부에 도로점용허가를 받은 경우에도 개발행위허가를 받아야 하는지 질의하였고, 국토교통부가 도로점용허가와 별도로 개발행위허가를 받아야 한다고 회신하자 이에 이견이 있어 민원인이 해석을 요청한 사안임.

## 회답

「도로법 시행령」 제55조제1호에 따른 태양광발전시설의 설치를 위하여 「도로법」 제61조제1항에 따라 도로점용허가를 받은 경우에도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제1호에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 별도로 받아야 합니다.

## 이유

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 본문에서는 건축물의 건축, 공작물의 설치 등의 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는  특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하 “시장등”이라 함)의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「도로법」 제61조제1항 전단에서는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함하며, 이하 같음)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따라 허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류와 허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제55조제1호에서는 도로점용허가를 받아 도로를 점용할 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류에 태양광발전시설을 포함하고 있는바,

  이 사안은 「도로법 시행령」 제55조제1호에 따른 태양광발전시설의 설치를 위하여 「도로법」 제61조제1항에 따라 도로점용허가를 받은 경우에도 국토계획법 제56조제1항제1호에 따라 개발행위허가를 별도로 받아야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
 
  먼저, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 합니다(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례 참조). 

  그런데, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가제는 이웃 토지와 연접되어 있는 어느 한 토지의 이용이 인접 토지의 이용과 부조화를 발생시킬 수 있고 사적인 개발행위가 도ㆍ시군관리계획 등 각종 계획과 상충할 수 있으므로, 이러한 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하여 국토를 효율적ㆍ합리적으로 이용하고 체계적으로 관리하기 위하여 기반시설의 확보 여부, 주변 환경과의 조화 등을 사전에 검토하여 허가를 받도록 하는 것으로서, 개발행위허가제는 계획의 적정성, 기반시설의 확보 여부, 주변 환경과의 조화 등을 고려하여 개발행위에 대한 허가 여부를 결정함으로써 국토의 난개발을 방지하기 위한 제도라고 할 것입니다(헌법재판소 2013. 10. 24. 심판 2012헌바241 결정례).

  반면에, 「도로법」 제61조제1항에 따른 도로점용은 일반공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적ㆍ고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 이러한 도로점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위를 의미한다고 할 것인바(대법원 2002. 10. 25. 2002두5795 판결례 참조), 국토계획법에 따른 개발행위허가제와 「도로법」에 따른 도로점용허가제는 그 입법목적을 달리한다고 하겠습니다.

  또한, 국토계획법이나 「도로법」에서는 도로점용허가를 받은 경우에 대하여 국토계획법 제56조제3항과 같이 도로구역에서의 개발행위에 관하여 국토계획법의 적용을 배제하고 「도로법」을 따르도록 하는 규정을 두고 있지도 않습니다.

  그러므로, 태양광발전시설을 설치하는 행위가 국토계획법 제56조제1항제1호에 따른 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하여 같은 조에 따른 개발행위에 해당하는 한(법제처 2017. 2. 2. 회신 16-0646 해석례), 「도로법」에 따른 도로점용허가를 받았다고 하여 국토계획법에 따른 개발행위허가의 대상에서 제외되는 것은 아니라고 할 것입니다.

  한편, 당초 도로의 신설, 확장, 개량 및 보수 등을 하는 공사(이하 “도로공사”라 함)를 하는 당시에 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받거나 「도로법」 제29조제1항제4호에 따라 도로구역의 결정 등으로 개발행위허가가 의제되므로, 그 이후 도로에 시설물 등을 설치하는 경우에는 「도로법」만 적용되고 별도로 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받아야 하는 것은 아니라는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 국토계획법이나 「도로법」에서는 도로공사의 시행 이후 또는 도로구역 결정 이후의 개발행위에 대하여 국토계획법의 적용을 배제하는 규정을 두고 있지 않을 뿐만 아니라, 도로공사의 시행 시 국토계획법에 따라 개발행위허가를 하거나 「도로법」 제29조제1항제4호에 따라 도로구역의 결정ㆍ변경으로 개발행위허가를 의제하는 것은 해당 도로공사에 한정되는 것으로서 해당 도로공사에 부수되는 것이 아닌 한 해당 도로공사에 대한 개발행위허가가 있었다고 하여 도로공사의 시행 이후 또는 도로구역 결정 이후 도로구역에서 이루어지는 모든 개발행위가 허가의 대상에서 제외되는 것은 아니므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「도로법 시행령」 제55조제1호에 따른 태양광발전시설의 설치를 위하여 「도로법」 제61조제1항에 따라 도로점용허가를 받은 경우에도 국토계획법 제56조제1항제1호에 따라 개발행위허가를 별도로 받아야 할 것입니다.
# 해양수산부 - 거래 정보의 부족으로 가격교란이 심한 수산물에 대한 수산물산지위판장 외 장소에서의 매매 또는 거래 제한의 범위(「수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률」 제13조의2 관련)

## 질의요지

「수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률」 제13조의2에 따라 수산물산지위판장 외의 장소에서 해서는 안 되는 매매 또는 거래가 수산물 출하 단계의 도매 거래를 의미하는지, 아니면 출하 단계의 도매ㆍ소매 거래를 의미하는지?  
< 질의 배경 >
  해양수산부는 「수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률」 제13조의2에 따라 제한되는 “매매 또는 거래”의 범위가 출하 단계의 도매 거래로 한정되는지, 아니면 출하 단계의 도·소매 거래를 모두 포함하는지 의문이 있어 법령해석을 요청함.

## 회답

「수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률」 제13조의2에 따라 수산물산지위판장 외의 장소에서 해서는 안 되는 매매 또는 거래는 수산물 출하 단계의 도매 거래를 의미합니다.

## 이유

「수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률」(이하 “수산물유통법”이라 함) 제2조제4호에서는 “수산물산지위판장”이란 「수산업협동조합법」에 따른 지구별 수산업협동조합, 업종별 수산업협동조합 및 수산물가공 수산업협동조합, 수산업협동조합중앙회, 그 밖에 대통령령으로 정하는 생산자단체와 생산자가 수산물을 도매하기 위하여 같은 법 제10조에 따라 개설하는 시설을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제13조의2에서는 거래 정보의 부족으로 가격교란이 심한 수산물로서 해양수산부령으로 정하는 수산물은 수산물산지위판장(이하 “위판장”이라 함) 외의 장소에서 매매 또는 거래(이하 “매매등”이라 함)를 해서는 안 된다고 규정하고 있으며, 같은 법 제60조제2호에서는 같은 법 제13조의2를 위반하여 위판장 외의 장소에서 수산물 매매등을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 수산물유통법 제13조의2에 따라 위판장 외의 장소에서 해서는 안 되는 매매등이 수산물 출하 단계의 도매 거래를 의미하는지, 아니면 출하 단계의 도매ㆍ소매 거래를 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 수산물유통법에서는 “매매등”의 의미를 별도로 규정하고 있지 않은데, 이와 같이 법령에서 용어의 의미를 별도로 규정하고 있지 않은 경우에는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원해야 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조). 

  그런데, 수산물유통법 제13조의2에서는 해양수산부령으로 정하는 수산물에 대한 매매등의 장소를 “위판장”으로 제한하고 있고, 같은 법 제2조제4호에 따르면 위판장은 수산물을 “도매”하기 위하여 개설하는 시설임이 그 문언상 명백하므로, 같은 법 제13조의2는 일부 수산물의 출하의 경우 “위판장에서만 도매 거래”를 하도록 허용하는 규정으로 보아야 할 것이고, 이에 따라 위판장 외의 장소에서 일부 수산물의 매매등이 제한된다는 것은 수산물 출하 단계의 도매 거래가 제한된다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.

  또한, 수산물유통법은 원활하고 안전한 수산물의 유통체계를 확립하여 생산자와 소비자를 보호하기 위해 같은 법 제3장에서 수산물 도매 거래 시설인 수산물 위판장 제도를 규정하고 있는데, 같은 법 제13조의2를 위판장의 개설구역(제11조), 위판장개설자의 의무(제13조), 위판장 위생관리기준(제13조의3) 등과 함께 제3장에서 규정한 것은 수산물 출하 단계의 “도매”에 한정하여 그 매매등의 장소를 제한하려는 것으로 보는 것이 관련 규정을 체계적으로 해석하는 것이라고 할 것입니다.

  한편, 수산물유통법 제13조의2를 수산물 출하 단계의 도매 거래만을 제한하는 것으로 해석한다면, 소비자를 가장한 생산자의 불법 출하 행위, 선택적 계통출하(系統出荷) 등으로 인해 가격교란이 발생할 수 있고, 수산물에 대한 안전성 검사·원산지 표시 등이 제대로 될 수 없는 문제가 발생할 수 있으므로, 원활하고 안전한 수산물의 유통체계를 확립하려는 해당 규정의 입법 목적을 제대로 달성하기 위해서는 위판장 외의 장소에서는 출하 단계의 도매·소매 모두가 제한되는 것으로 해석할 필요가 있다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 수산물유통법 제13조의2에 따른 “매매등”의 범위를 넓게 해석하여 생산자와 소비자 간 직거래 등도 제한되는 것으로 해석할 경우에는 생산자의 출하지 선택권, 소비자의 구매지 선택권 등을 침해하고, 해당 수산물의 운반비용 증가 등으로 인한 수산물 가격 상승 등의 문제를 야기하여 소비자의 경제적 부담을 가중시키며(의안번호 제2001257호 수산물유통법 일부개정법률안 국회 검토보고서 참조), 같은 법 제60조제2호에 따른 처벌 범위를 넓히는 결과를 초래하게 되는바, 이와 같은 권리제한과 형벌부과에 관련된 규정은 그 문언대로 엄격히 해석해야 한다는 원칙에 비추어 볼 때(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 및 대법원 2011. 7. 14. 선고 2009도7777 판결례 참조), 가격교란 방지 등 해당 규정의 입법 목적 달성에 좀 더 효과적일 수 있다는 추측만으로 해당 규정을 확대해석할 수는 없다고 할 것입니다(법제처 2017. 9. 29. 회신 17-0474 해석례 참조).

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 수산물유통법 제13조의2에 따라 위판장 외의 장소에서 해서는 안 되는 매매등은 수산물 출하 단계의 도매 거래를 의미한다고 할 것입니다.

※ 법령정비 권고사항 

  해양수산부령으로 정하는 수산물에 대하여 위판장 외의 장소에서 매매등이 제한되는 범위가 도매 거래로 한정되는지 문언상 명확하지 않으므로, 해당 규정을 명확하게 정비할 필요가 있습니다.
# 광주광역시 - 철도안전관리체계 기술기준 준수 의무의 주체(「철도안전법」 제7조 등 관련)

## 질의요지

지방자치단체가 도시철도를 건설하면서 철도차량을 제작하는 경우 그 지방자치단체가 「철도안전법」 제7조제1항에 따라 안전관리체계의 승인을 받는 철도운영자가 아니더라도 철도차량 제작 업무를 수행할 때 「철도안전관리체계 기술기준」 12.8.1을 적용받는지? 
< 질의 배경 >
  광주광역시는 철도차량 제작 시 「철도안전관리체계 기술기준」을 적용받는지에 대해 국토교통부에 질의하여 적용받지 않는다는 답변을 받자 이견이 있어 법령해석을 요청함.

## 회답

지방자치단체가 도시철도를 건설하면서 철도차량을 제작하는 경우 그 지방자치단체가 「철도안전법」 제7조제1항에 따라 안전관리체계의 승인을 받는 철도운영자가 아니라면 철도차량 제작 업무를 수행할 때 「철도안전관리체계 기술기준」 12.8.1을 적용받는 것은 아닙니다.

## 이유

「도시철도법」 제4조에서는 도시철도의 안전에 관해서는 「철도안전법」을 적용한다고 규정하고 있고, 「철도안전법」 제2조제8호에서는 “철도운영자”란 철도운영(철도 여객 및 화물 운송, 철도차량 등을 활용한 부대사업개발 등 업무를 말하며, 이하 같음)에 관한 업무를 수행하는 자를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제9호에서는 “철도시설관리자”란 철도시설(철도의 선로, 역 시설, 철도운영을 위한 건축물ㆍ건축설비 등 시설 및 그 부지를 말하며, 이하 같음)의 건설 또는 관리에 관한 업무를 수행하는 자를 말한다고 규정하고 있습니다.

  그리고 「철도안전법」 제7조제1항에서는 철도운영자등(철도운영자 및 철도시설관리자를 말하고, 전용철도의 운영자는 제외하며, 이하 같음)은 철도운영을 하거나 철도시설을 관리하려는 경우에는 인력, 시설, 차량, 장비, 운영절차, 교육훈련 및 비상대응계획 등 철도 및 철도시설의 안전관리에 관한 유기적 체계(이하 “안전관리체계”라 함)를 갖추어 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 국토교통부장관은 철도안전경영, 위험관리, 차량ㆍ시설의 유지관리 등 철도운영 및 철도시설의 안전관리에 필요한 기술기준을 정하여 고시해야 한다고 규정하고 있습니다.    

  또한 「철도안전법」 제7조제5항에 따라 국토교통부장관이 고시한 「철도안전관리체계 기술기준」(이하 “안전관리기준”이라 함) 제2장 12.8.1.에서는 철도운영자등은 철도차량을 제작하는 동안 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제13조 또는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제16조에 따라 차량 제작자에 대한 감독의무를 수행할 수 있는 전문기관에 준한 전문성을 갖춘 인력으로 구성된 조직을 운영하거나 「철도안전법 시행령」 제63조제4항에 따른 전문기관으로 감독업무를 수행하도록 해야 한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 지방자치단체가 도시철도를 건설하면서 철도차량을 제작하는 경우 그 지방자치단체가 「철도안전법」 제7조제1항에 따라 안전관리체계의 승인을 받는 철도운영자가 아니더라도 철도차량 제작 업무를 수행할 때 안전관리기준 12.8.1을 적용받는지에 관한 것입니다.

  「철도안전법」 제7조제1항 및 제4항에 따르면 철도운영자등이 철도운영을 하거나 철도시설을 관리하려는 경우에는 안전관리체계의 승인을 받아야 하고, 국토교통부장관은 해당 안전관리체계가 같은 조 제5항에 따른 안전관리기준에 적합한지를 검사한 후 승인 여부를 결정해야 하는 바, 안전관리기준은 안전관리체계의 승인 여부를 결정하는 기준으로서 철도운영자등이 철도운영을 하거나 철도시설을 관리하려는 경우에 적용되고, 철도운영자등이 철도시설을 건설하려는 경우에 대해서는 적용되지 않는다고 할 것입니다.  

  그런데 지방자치단체가 철도시설을 건설한 후 해당 지방자치단체 외의 자가 철도시설의 관리 및 철도운영의 주체로서 안전관리체계의 승인을 받는 경우, 그 지방자치단체는 철도시설의 관리 및 철도운영을 하려는 자가 아니므로 안전관리체계의 승인 대상이 아니고, 해당 지방자치단체가 철도시설을 건설하면서 안전관리기준에서 규율하고 있는 철도차량 제작 업무를 수행하는 경우라고 하더라도 안전관리체계의 승인 기준이 되는 안전관리기준을 적용받는다고 볼 수 없습니다.

  다만 철도차량을 제작하는 지방자치단체의 장은 지방계약법 제16조제1항 본문에 따라 철도차량 제작에 관한 계약의 적절한 이행을 위해 필요하다고 인정하는 경우 계약서ㆍ설계서 및 그 밖의 관계 서류에 따라 감독하거나 소속 공무원 등에게 그 사무를 위임하여 감독하게 해야 하고, 같은 항 단서 및 같은 법 시행령 제56조제1항제2호에 따라 전문적인 지식이나 기술이 필요한 도급계약에 해당하는 경우에는 전문기관을 따로 지정하여 감독하게 할 수도 있는바, 이러한 감독 업무를 수행할 때 철도차량 제작이 안전하게 이루어지도록 안전관리기준 12.8.1.에서 규정하고 있는 바와 같이 철도차량 제작자에 대한 감독의무를 수행할 수 있는 전문기관에 준한 전문성을 갖춘 인력으로 조직을 구성하거나 「철도안전법 시행령」 제60조의3에 따라 지정된 전문기관에 감독업무를 수행하도록 하는 것이 바람직합니다.
# 민원인 - 2017년 11월 28일 법률 제15108호로 일부개정된 「근로기준법」의 시행일을 기준으로 근로 기간이 1년 이상 2년 미만인 근로자의 유급휴가 산정 방법(「근로기준법」 제60조 등 관련)

## 질의요지

2017년 11월 28일 법률 제15108호로 일부개정되어 2018년 5월 29일 시행되는 「근로기준법」의 시행 이후 2018년 5월 29일을 기준으로 근로한 기간이 1년 이상 2년 미만인 근로자의 유급휴가를 산정하는 경우, 2014년 1월 21일 법률 제12325호로 일부개정되어 2014년 7월 1일 시행된 「근로기준법」 제60조제3항이 적용되는지, 아니면 2017년 11월 28일 법률 제15108호로 일부개정되어 2018년 5월 29일 시행되는 「근로기준법」 제60조제1항이 적용되는지?
< 질의 배경 >
  민원인은 1년 이상 2년 미만인 근로자는 개정되기 전의 「근로기준법」 제60조제3항의 적용을 받는다는 고용노동부의 회신에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

## 회답

2017년 11월 28일 법률 제15108호로 일부개정되어 2018년 5월 29일 시행되는 「근로기준법」의 시행 이후 2018년 5월 29일을 기준으로 근로한 기간이 1년 이상 2년 미만인 근로자의 유급휴가를 산정하는 경우, 2014년 1월 21일 법률 제12325호로 일부개정되어 2014년 7월 1일 시행된 「근로기준법」 제60조제3항이 적용됩니다.

## 이유

2014년 1월 21일 법률 제12325호로 일부개정되어 2014년 7월 1일 시행된 「근로기준법」(이하 “기존 「근로기준법」”이라 함) 제60조제1항에서는 사용자는 1년간 80퍼센트 이상 출근한 근로자에게 15일의 유급휴가를 주어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 사용자는 계속하여 근로한 기간이 1년 미만인 근로자 또는 1년간 80퍼센트 미만 출근한 근로자에게 1개월 개근 시 1일의 유급휴가를 주어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 사용자는 근로자의 최초 1년 간의 근로에 대하여 유급휴가를 주는 경우에는 같은 조 제2항에 따른 휴가를 포함하여 15일로 하고 근로자가 제2항에 따른 휴가를 이미 사용한 경우에는 그 사용한 휴가 일수를 15일에서 뺀다고 규정하고 있습니다.

  한편, 2017년 11월 28일 법률 제15108호로 일부개정되어 2018년 5월 29일 시행될 「근로기준법」(이하 “개정 「근로기준법」”이라 함) 제60조에서는 기존 「근로기준법」 제60조제3항을 삭제하였는바,

  이 사안은 개정 「근로기준법」 시행 이후 2018년 5월 29일을 기준으로 근로한 기간이 1년 이상 2년 미만인 근로자(이하 “시행일 기준 2년차 근로자”라 함)의 유급휴가를 산정하는 경우, 기존 「근로기준법」 제60조제3항이 적용되는지, 아니면 개정 「근로기준법」 제60조제1항이 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 법령을 개정하면서 별도의 적용례나 경과조치를 두지 않았다면 신법령 시행 당시에 진행 중인 사실관계나 법률관계에 대해서는 원칙적으로 신법령이 적용된다고 할 것이고, 신법령 시행 당시에 이미 확정된 법률관계나 사실관계에 대해서는 구법령이 적용된다고 할 것입니다(법제처 2011. 3. 24. 회신 11-0008 해석례 참조).

  그런데, 기존 「근로기준법」 제60조제3항은 “최초 1년 간의 근로”에 대한 유급휴가와 관련된 사항을 그 내용으로 하고 있으므로, 시행일 기준 2년차 근로자에게 유급휴가를 주어야 할 사용자의 의무는 같은 조 제2항에 따라 근로자가 1년 간 80퍼센트 이상 출근하였다는 객관적인 요건이 갖춰지면 근로자가 근로한 기간이 1년이 되는 날에 같은 조 제3항에 따라 당연히 발생하게 되는 것이고, 근로자가 1년 차에 사용한 유급휴가의 공제 시점도 근로자가 근로한 기간이 1년이 되는 날이라고 보아야 하는바, 개정 「근로기준법」 시행 이후 시행일 기준 2년차 근로자의 유급휴가에 대한 법률관계는 개정 「근로기준법」 시행 전에 이미 확정되었다고 보아야 할 것입니다.

  그리고, 개정 「근로기준법」 시행일 전에 확정된 법률관계에 대해 사용자에게 추가적으로 최대 11일의 유급휴가를 주어야 할 의무를 부과하는 것은 소급입법으로 의무를 창설하는 것으로서 명시적으로 별도의 적용례나 경과조치를 두어야 할 사항이므로, 그러한 적용례나 경과조치를 두지 않았다면 구법령이 적용될 수 밖에 없는 것이고, 유급휴가는 근로자에게는 권리인 반면, 사용자에게는 위반 시 벌칙을 수반하는 의무이므로(기존 「근로기준법」 제110조제1호 참조), 개정 「근로기준법」 제60조제1항의 적용대상 범위를 사용자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 죄형법정주의에 어긋나는 것으로 허용되지 않는다고 할 것입니다(대법원 2011. 7. 14. 선고 2009도7777 판결례 참조).

  한편, 「근로기준법」 제60조제5항에서는 사용자는 유급휴가를 근로자가 청구한 시기에 주어야 한다고 규정하고 있으므로, 유급휴가를 사용하려면 근로자의 유급휴가 청구가 선행되어야 한다는 점을 고려할 때, 기존 「근로기준법」 제60조제3항 규정만으로 근로자의 유급휴가청구권에 대한 법률관계가 이미 종결되었다고 보기 어렵다는 점에서 시행일 기준 2년차 근로자에 대해 개정 「근로기준법」 제60조제1항이 적용된다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 「근로기준법」 제60조제5항의 취지는 근로자가 유급휴가를 언제, 어떠한 목적으로 이용할 것인지를 자유롭게 정하도록 하는 유급휴가 사용 자유의 원칙을 규정하기 위한 것이지, 근로자가 유급휴가를 사용자에게 청구함으로써 비로소 최초 1년간의 근로에 대한 근로자의 유급휴가권 및 유급휴가를 주어야 할 사용자의 의무가 성립되는 것으로 볼 수 없으므로, 같은 법 제60조제5항을 이유로 시행일 기준 2년차 근로자의 유급휴가 산정에 대한 법률관계가 종결되지 않은 것으로 볼 수는 없고, 기존 「근로기준법」 제60조제3항을 적용함으로써 개정 「근로기준법」 제60조제1항을 적용하는 것보다 시행일 기준 2년차 근로자의 유급휴가 기간이 짧아진다고 하더라도, 이는 법령의 개정으로 인하여 발생한 사실적인 불이익이지 법적인 불이익으로 평가할 수는 없다고 할 것이므로 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  따라서, 개정 「근로기준법」 시행 이후 2018년 5월 29일을 기준으로 시행일 기준 2년차 근로자의 유급휴가를 산정하는 경우, 기존 「근로기준법」 제60조제3항이 적용된다고 할 것입니다.
# 민원인 - 변경승인을 받은 시장정비사업추진계획의 효력 상실일(「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제38조제2항 등 관련)

## 질의요지

「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제38조제2항 단서에 따라 시장정비사업추진계획 승인의 효력 상실에 대한 유예승인을 받은 후 해당 계획에 대해 변경승인을 받은 경우 그 변경승인을 받은 시장정비사업추진계획의 효력 상실일은 변경승인이 고시된 날부터 3년이 되는 날의 다음날인지 아니면 당초 받았던 유예승인 기간이 만료된 날의 다음날인지?
< 질의 배경 >
  민원인은 이 사안의 경우 변경승인을 받은 시장정비사업추진계획의 효력 상실일은 유예승인 기간이 만료된 날의 다음날이라고 생각하여 이에 대해 중소벤처기업부에 질의하였으나, 중소벤처기업부에서 변경승인을 받은 시장정비사업추진계획은 변경승인이 고시된 날부터 3년이 되는 날의 다음날 효력이 상실된다고 답변하자 이에 이의가 있어서 법령해석을 요청함.

## 회답

「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제38조제2항 단서에 따라 시장정비사업추진계획 승인의 효력 상실에 대한 유예승인을 받은 후 해당 계획에 대해 변경승인을 받은 경우 그 변경승인을 받은 시장정비사업추진계획의 효력 상실일은 변경승인이 고시된 날부터 3년이 되는 날의 다음날입니다.

## 이유

「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」(이하 “전통시장법”이라 함) 제37조제4항에서는 같은 조 제1항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함)가 사업추진계획을 승인할 때에는 시장정비구역과 사업추진계획의 개요를 관보나 공보에 고시해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항 본문에서는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)은 사업추진계획이 승인된 후 사정 변경으로 사업추진계획의 변경이 필요하다고 인정되면 변경 사유 및 관계 자료를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 변경승인을 신청해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항에서는 시ㆍ도지사는 같은 조 제5항에 따라 변경을 승인하였으면 그 내용을 관보나 공보에 고시해야 한다고 규정하고 있습니다.

  그리고 전통시장법 제38조제2항에서는 같은 법 제35조에 따라 승인을 신청한 시장정비사업추진계획(이하 “사업추진계획”이라 함)의 승인이 고시된 날부터 3년 이내에 시장정비사업에 관하여 같은 법 제39조에 따른 사업시행인가가 없을 때에는 3년이 되는 날의 다음 날부터 그 승인은 효력을 상실하나(본문), 사업시행자가 천재지변 및 사업추진계획의 변경 등의 사유로 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 통하여 사업추진계획 승인의 효력 상실에 대한 유예신청(1회만 할 수 있으며, 그 기간은 2년으로 함)을 하여 시ㆍ도지사로부터 유예승인을 받은 경우에는 그렇지 않다고(단서) 규정하고 있는바, 

  이 사안은 전통시장법 제38조제2항 단서에 따라 사업추진계획 승인 효력 상실에 대한 유예승인을 받은 후 해당 계획에 대해 변경승인을 받은 경우 그 변경승인을 받은 사업추진계획의 효력 상실일은 변경승인이 고시된 날부터 3년이 되는 날의 다음날인지 아니면 당초 받았던 유예승인 기간이 만료된 날의 다음날인지에 관한 것입니다.

  먼저 전통시장법 제38조제2항 본문에서는 사업추진계획은 “승인이 고시된 날”부터 일정 기간이 지난 후 효력이 상실된다고 하여 “승인”만 규정하고 있지만 변경승인도 그 사업의 시행자에게 사업을 실시할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분인 점에서 당초의 사업계획 승인과 다를 바 없어 변경승인이 새로운 승인으로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 있다고 할 것이므로1)1) 2000. 10. 13. 대법원 선고 2000두5142 판결례 참조
 전통시장법상 사업추진계획의 변경승인을 새로운 승인으로 볼 수 있는지에 대해 살펴볼 필요가 있습니다.

  그런데 전통시장법 제37조제6항에서는 시ㆍ도지사가 사업추진계획의 변경승인을 하는 경우 승인의 경우와 마찬가지로 “그 변경승인의 내용을 관보나 공보에 고시”하도록 규정하면서 전통시장법 시행령 제23조에서는 그 고시 내용에 있어 승인과 변경승인 사항을 동일하게 규정하고 있습니다. 

  그리고 전통시장법 제37조제5항 본문에서는 사업추진계획이 승인된 후 사정 변경으로 사업추진계획의 변경이 필요한 경우 변경승인을 받도록 규정하면서 그 변경승인 대상에 대해서는 특별한 제한을 두고 있지 않으므로 사업추진계획에 포함된 사항은 모두 변경승인의 대상이 된다고 할 것이고2)2) 법제처 2015. 1. 13. 회신 14-0707 해석례 참조
, 사업추진계획의 변경승인을 하는 경우에도 같은 법 시행령 제22조제3항에 따라 사업추진계획의 승인에 관한 규정이 준용되어 시장정비사업 심의위원회의 심의 등 승인의 경우와 동일한 절차를 거치도록 하고 있어 사업추진계획의 승인과 변경승인의 내용과 절차에 있어 차이가 없고 그렇다면 이 사안의 전통시장법 제38조제2항에 따른 “사업추진계획의 승인이 고시된 날”은 그 변경승인을 받은 사업추진계획이 고시된 날을 포함하는 것으로 해석하는 것이 타당합니다.

  따라서 전통시장법 제38조제2항 단서에 따라 사업추진계획 승인의 효력 상실에 대한 유예승인을 받은 후 해당 계획에 대해 변경승인을 받은 경우 그 변경승인을 받은 사업추진계획의 효력 상실일은 변경승인이 고시된 날부터 3년이 되는 날의 다음날입니다.

 ※ 법령정비 권고사항

  전통시장법 제37조제5항에 따른 사업추진계획의 변경승인을 받은 경우 그 사업추진계획의 효력 상실일 및 유예승인 가능 여부에 대하여 해석상 논란이 있는바, 같은 법 제38조제2항에 따른 “승인”의 범위 및 유예승인 횟수의 적용범위 등을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
# 민원인 - 협동조합이 부속 의료기관을 개설하는 경우, 조합원이 이용할 수 있는지 여부(「의료법」 제35조제1항 관련)

## 질의요지

「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합이 「의료법」 제35조제1항 본문에 따라 그 소속 직원, 종업원, 그 밖의 구성원이나 그 가족의 건강관리를 위하여 부속 의료기관을 개설하는 경우, 해당 협동조합에 가입한 조합원이 “그 밖의 구성원”에 포함되는지?   
< 질의 배경 >
  민원인은 건강기능식품, 가정용 의료기구 판매 등 홈케어 사업을 하는 협동조합을 설립하려는 자로서, 보건복지부에 협동조합이 조합원을 위하여 부속 의료기관을 개설할 수 있는지에 대해 질의하였고, 보건복지부에서 조합원은 조합의 직원이 아니므로 부속 의료기관을 개설할 수 없다는 취지로 답변하자, 법제처에 법령해석을 의뢰함.

## 회답

「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합이 「의료법」 제35조제1항 본문에 따라 그 소속 직원, 종업원, 그 밖의 구성원이나 그 가족의 건강관리를 위하여 부속 의료기관을 개설하는 경우, 해당 협동조합에 가입한 조합원은 “그 밖의 구성원”에 포함되지 않습니다.

## 이유

「의료법」 제33조제2항에서는 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사(제1호), 국가나 지방자치단체(제2호), 의료업을 목적으로 설립된 법인(제3호), 「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인(제4호) 및 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관, 「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원, 「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈복지의료공단(제5호)에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다고 규정하고 있고, 「의료법」 제35조제1항 본문에서는 같은 법 제33조제1항ㆍ제2항 및 제8항에 따른 자 외의 자가 그 소속 직원, 종업원, 그 밖의 구성원(수용자를 포함하며, 이하 같음)이나 그 가족의 건강관리를 위하여 부속 의료기관을 개설하려면 그 개설 장소를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고해야 한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「협동조합 기본법」 제2조제1호에서는 “협동조합”이란 재화 또는 용역의 구매ㆍ생산ㆍ판매ㆍ제공 등을 협동으로 영위함으로써 조합원의 권익을 향상하고 지역 사회에 공헌하고자 하는 사업조직을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제1항에서는 협동조합은 법인으로 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제20조에서는 조합원은 협동조합의 설립 목적에 동의하고 조합원으로서의 의무를 다하고자 하는 자로 한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합이 「의료법」 제35조제1항 본문에 따라 그 소속 직원, 종업원, 그 밖의 구성원이나 그 가족의 건강관리를 위하여 부속 의료기관을 개설하는 경우, 해당 협동조합에 가입한 조합원이 “그 밖의 구성원”에 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「의료법」 제33조제2항에서는 의사 등 같은 항 각 호 외의 자(이하 “의사등”이라 함)가 아닌 자는 의료기관을 개설할 수 없다고 규정하고 있는 반면, 같은 법 제35조제1항 본문에서는 같은 법 제33조제2항 등에 따라 의료기관을 개설할 수 있는 자가 아니더라도 소속 직원, 종업원, 그 밖의 그 구성원 등을 위하여 “부속 의료기관”을 개설할 수 있도록 규정하고 있는바, 같은 법 제35조제1항 본문은 소속 직원 등의 건강관리 차원에서 의료서비스를 제공할 수 있도록 진료대상자의 범위를 한정하여 예외적으로 의료기관 개설의 특례를 규정한 것이므로(법제처 2010. 11. 12. 회신 10-0324 해석례 참조) 그 진료대상자의 범위는 엄격히 해석해야 할 것입니다.

  그리고, 「의료법」 제35조제1항에서 부속 의료기관의 건강관리 대상을 그 소속 직원, 종업원, 그 밖의 구성원이나 그 가족으로 한정하고 있는 것은 해당 조직이 그 소속 직원 등의 건강관리를 위해 편익을 제공하거나, 수용자 등과 같이 비록 해당 기관 또는 조직의 소속 직원 또는 종업원은 아니지만 해당 기관 또는 조직의 감시 또는 감독을 받기 때문에 일반 의료기관을 자유롭게 이용하기 어려운 자에 대하여 의료서비스를 제공하기 위한 것으로서, 여기에서 “소속 직원”은 법제상 또는 편제상 특정의 조직에 소속되어 조직의 임용 및 지휘감독의 대상이 되는 인적 대상을, “종업원”은 특정 조직에 고용되어 고용주의 요구에 따라 종속적으로 업무를 수행하는 자를, “그 밖의 구성원”은 그 소속 직원은 아니지만 그 사업 목적의 수행에 필요한 구성체를 이루는 자로서 해당 기관 또는 조직의 감시ㆍ감독을 받기 때문에 일반 의료기관을 자유롭게 이용하기 어려운 자를 말한다고 할 것입니다(법제처 2006. 2. 24. 회신 05-0170 해석례 참조).

  그런데, 협동조합과 조합원의 관계를 살펴보면, 「협동조합 기본법」 제4조제1항에서는 협동조합은 법인으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제20조에서는 협동조합원의 자격을 협동조합의 설립 목적에 동의하고 조합원으로서의 의무를 다하고자 하는 자로 규정하고 있으며, 같은 법 제22조제1항 본문에서는 조합원은 정관으로 정하는 바에 따라 1좌 이상을 출자해야 한다고 규정하고 있는바, 협동조합은 조합원과는 별개의 독립된 법인격을 갖는 실체라고 할 것이고, 조합원은 출자, 경비의 납입과 같은 의무 수행에 대한 반대급부로서 조합의 정관에서 정하고 있는 일정한 권리를 향유하는 자일 뿐 자신이 가입한 협동조합의 조직에 소속되어 해당 협동조합의 임용 및 지휘 감독의 대상이 되는 직원이나 해당 협동조합과 고용 관계를 맺고 그 조합의 요구에 따라 종속적으로 업무를 수행하는 종업원에 해당한다고 볼 수는 없을 것입니다.

  또한, 「협동조합 기본법」 제20조에서는 협동조합의 조합원이 해당 협동조합의 주된 소재지에 주소ㆍ거소 또는 사업장ㆍ근무지를 두어야 하는 등 조합원이 되기 위한 자격 요건으로서 장소적인 제한을 두고 있지 않은바, 조합원을 협동조합의 감시 또는 감독을 받아서 일반 의료기관을 자유롭게 이용하기 어렵거나 건강관리를 위하여 긴급한 의료서비스가 필요한 자에 해당한다고 볼 수도 없다고 할 것입니다.

  따라서, 「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합이 「의료법」 제35조제1항 본문에 따라 그 소속 직원, 종업원, 그 밖의 구성원이나 그 가족의 건강관리를 위하여 부속 의료기관을 개설하는 경우, 해당 협동조합에 가입한 조합원은 “그 밖의 구성원”에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
# 행정안전부 - 통합전자민원창구의 회원가입에 따른 주민등록번호를 수집하는 사무가 민원처리에 관한 사무에 해당하는지 여부(「전자정부법 시행령」 제90조 등 관련)

## 질의요지

민원인이 통합전자민원창구를 통한 민원처리를 위하여 「전자정부법」 제9조제3항에 따른 통합전자민원창구에 주민등록번호를 입력하여 회원가입을 하고 중앙사무관장기관의 장은 그 주민등록번호를 이용하여 통합전자민원창구를 통해 민원을 처리하는 경우, 통합전자민원창구 회원가입 시 주민등록번호를 수집하는 사무가 「전자정부법 시행령」 제90조제1항에 따른 “통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무”에 해당하는지?
< 질의 배경 >
  행정안전부 행정서비스통합추진단은 전자정부 포털사이트인 정부24를 이용하려는 사람이 회원가입을 할 때 주민등록번호를 수집하는 법적 근거를 명확히 하기 위하여 법제처에 법령해석을 요청함.

## 회답

민원인이 통합전자민원창구를 통한 민원처리를 위하여 「전자정부법」 제9조제3항에 따른 통합전자민원창구에 주민등록번호를 입력하여 회원가입을 하고 중앙사무관장기관의 장은 그 주민등록번호를 이용하여 통합전자민원창구를 통해 민원을 처리하는 경우, 통합전자민원창구 회원가입 시 주민등록번호를 수집하는 사무는 「전자정부법 시행령」 제90조제1항에 따른 “통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무”에 해당합니다.

## 이유

「전자정부법」 제9조제3항에서는 중앙사무관장기관의 장은 관계 행정기관 및 공공기관(이하 “행정기관등”이라 함)의 전자민원창구의 설치ㆍ운영을 지원하고 이를 연계하여 통합전자민원창구를 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제90조제1항에서는 중앙사무관장기관의 장(해당 권한이 위임ㆍ위탁된 경우에는 그 권한을 위임ㆍ위탁받은 자를 포함하며, 이하 같음)은 「전자정부법」 제9조제3항에 따라 통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무를 수행하기 위하여 불가피한 경우 「개인정보 보호법 시행령」 제19조제1호에 따른 주민등록번호가 포함된 자료를 처리할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 민원인이 통합전자민원창구를 통한 민원처리를 위하여 「전자정부법」 제9조제3항에 따른 통합전자민원창구에 주민등록번호를 입력하여 회원가입을 하고 중앙사무관장기관의 장은 그 주민등록번호를 이용하여 통합전자민원창구를 통해 민원을 처리하는 경우, 통합전자민원창구 회원가입 시 주민등록번호를 수집하는 사무가 「전자정부법 시행령」 제90조제1항에 따른 “통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.  

  먼저, 「전자정부법 시행령」 제90조제1항에서는 중앙사무관장기관의 장은 통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무를 수행하기 위하여 불가피한 경우에는 「개인정보 보호법 시행령」 제19조제1호에 따른 주민등록번호가 포함된 자료를 처리할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 주민등록번호는 생존하는 모든 국민에게 고유하게 부여되어 정확성과 보편성이 담보되므로 행정사무를 신속하고 효율적으로 처리할 수 있게 하는 고유식별정보이면서 「개인정보 보호법」에 따라 특별한 보호를 받는 개인정보이므로 통합전자민원창구를 설치·운영하는 중앙사무관장기관의 장이 주민등록번호가 포함된 자료를 처리할 수 있도록 법령상 근거를 마련하려는 취지라고 할 것입니다.

  그런데, 「전자정부법 시행령」 제90조제1항에 따라 중앙사무관장기관의 장이 주민등록번호가 포함된 자료를 처리하는 목적은 통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무를 신속하고 효율적으로 수행하기 위한 것이고, 이러한 민원처리에 관한 사무는 민주주의와 법치주의에 기반한 공행정의 본질상 모든 행정기관등에서 처리해야 하는 보편적인 기본업무로서 그 지향점은 국민의 편의를 도모하기 위한 것이며(헌법재판소 2005. 7. 21. 결정 2003헌마282 결정례 참조), 중앙사무관장기관의 장은 민원인이 신청, 신고 또는 제출 등(이하 “신청등”이라 함)을 한 민원사항을 처리하는 과정에 한정해 주민등록번호를 처리하게 되는 점에 비추어 볼 때, 해당 규정에 따른 “통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무”의 범위를 반드시 엄격하게 해석할 것은 아니라고 할 것인바, 그 사무의 범위에는 통합전자민원창구를 통한 민원의 신청등과 그 처리에 관한 일련의 사무도 포함될 수 있다고 할 것입니다.  

  그렇다면, 통합전자민원창구는 「전자정부법」 제9조에 따라 민원인이 해당 기관을 직접 방문하지 않고도 민원사항 등을 처리할 수 있도록 중앙사무관장기관의 장이 설치·운영하는 시스템으로서, 민원인이 통합전자민원창구의 회원으로 가입하는 목적은 보다 간편하게 민원사항의 신청등을 하고 처리기관의 통지, 통보 또는 고지 등(이하 “통지등”이라 함)을 수신하기 위한 것으로 볼 수 있고, 민원인이 통합전자민원창구에 회원으로 가입하면 각 행정기관등이 설치ㆍ운영하는 전자민원창구에 따로 회원으로 가입하지 않더라도 각 행정기관등이 소관하는 민원사항에 관한 신청등을 하거나 그에 따른 민원처리의 통지등을 수신·확인할 수 있으므로, 중앙사무관장기관의 장이 민원인을 통합전자민원창구의 회원으로 가입시키는 것은 민원사항을 신속하고 효율적으로 처리하기 위하여 필수불가결한 일련의 사무로서 「전자정부법 시행령」 제90조제1항에 따른 “통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무”에 해당한다고 할 것입니다.  

  따라서, 민원인이 통합전자민원창구를 통한 민원처리를 위하여 「전자정부법」 제9조제3항에 따른 통합전자민원창구에 주민등록번호를 입력하여 회원가입을 하고 중앙사무관장기관의 장은 그 주민등록번호를 이용하여 통합전자민원창구를 통한 민원을 처리하는 경우, 통합전자민원창구 회원가입 시 주민등록번호를 수집하는 사무는 「전자정부법 시행령」 제90조제1항에 따른 “통합전자민원창구를 통한 민원처리에 관한 사무”에 해당한다고 할 것입니다.