# 보건복지부 - 사회보장제도의 신설ㆍ변경 시 협의의 의미(「사회보장기본법」 제26조제2항 관련)

## 질의요지

지방자치단체의 장이 「사회보장기본법」 제26조제2항에 따라 사회보장제도를 신설하거나 변경하기 위하여 보건복지부장관과 협의하는 경우의 “협의”는 보건복지부장관의 “합의 또는 동의”를 의미하는지? 

< 질의 배경 > ○ 성남시장이 발표한 무상 공공산후조리원 사업에 관하여, 성남시와 보건복지부 간에 의견이 대립되자, 사회보장제도의 신설ㆍ변경 시 보건복지부장관과의 협의의 의미가 무엇인지에 대하여 보건복지부에서 법제처에 법령해석을 요청한 사안임.

## 회답

지방자치단체의 장이 「사회보장기본법」 제26조제2항에 따라 사회보장제도를 신설하거나 변경하기 위하여 보건복지부장관과 협의하는 경우의 “협의”는 보건복지부장관의 “합의 또는 동의”를 의미합니다.

## 이유

「사회보장기본법」 제5조에서는 국가와 지방자치단체는 모든 국민의 인간다운 생활을 유지ㆍ증진하는 책임을 가져 사회보장에 관한 책임과 역할을 합리적으로 분담하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조제1항에서는 보건복지부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 사회보장 증진을 위하여 사회보장에 관한 기본계획을 5년마다 수립하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제25조제1항 및 제2항에서는 국가와 지방자치단체가 사회보장제도를 운영할 때에는 이 제도를 필요로 하는 모든 국민에게 적용하여야 하고 국가와 지방자치단체는 사회보장제도의 급여수준과 비용부담 등에서 형평성을 유지하여야 한다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 「사회보장기본법」 제26조제2항에서는 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설ㆍ변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 이러한 협의가 이루어지지 아니할 경우 사회보장위원회가 이를 조정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제20조제4항에서는 관계 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장위원회의 심의ㆍ조정 사항을 반영하여 사회보장제도를 운영 또는 개선하여야 한다고 규정하고 있습니다. 

  아울러, 「사회보장기본법 시행령」 제16조제1항에서는 보건복지부장관은 제15조제1항에 따라 협의요청서가 제출된 사업에 대한 협의가 완료된 경우에는 위원회에 보고하고 그 결과를 기획재정부장관과 행정자치부장관에게 통보하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 보건복지부장관은 협의가 이루어지지 않거나 협의 운용방안에서 정한 기한 내에 협의가 완료되지 않은 경우에는 사회보장위원회에 상정하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 보건복지부장관은 제2항에 따른 사회보장위원회의 심의ㆍ조정 결과를 해당 중앙행정기관의 장, 기획재정부장관, 행정자치부장관 및 해당 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  이 사안은 지방자치단체의 장이 「사회보장기본법」 제26조제2항에 따라 사회보장제도를 신설하거나 변경하기 위하여 보건복지부장관과 협의하는 경우의 “협의”가 보건복지부 장관의 “합의 또는 동의”를 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 일반적으로 법령에서 사용되는 “협의”는 일의적으로 파악할 수 없고 용어가 사용되는 구체적인 조문의 취지, 전체 법령체계, 관련 사무의 성격, 행정권한의 주체 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다. 그런데, 통상 협의를 요청하는 기관과 협의에 응하는 대상기관이 있고 해당 사무에 관한 권한의 일부 또는 전부가 협의대상기관에 속할 경우, 해당사무에 대한 검토는 개별 협의대상기관이 권한을 행사할 때와 동일한 정도의 검토가 이루어져야 하므로, 이때 “협의”는 단순히 의견을 듣거나 자문을 구하는 것을 넘어 “합의” 또는 “동의”의 의미로 보아야 할 것입니다. 

  그리고, 「사회보장기본법」 제5조, 제16조제1항, 제25조제1항 및 제2항에 규정된 내용을 보면, 국가는 모든 국민에 대하여 형평성을 유지할 수 있도록 사회보장제도를 설계할 의무가 있고, 보건복지부장관은  사회보장 기본계획의 수립 등 사회보장제도 전반에 관하여 정책과 계획을 세우는 역할을 맡고 책임을 지고 있어, 사회보장제도를 신설ㆍ변경할 때 보건복지부장관에게도 협의를 통한 역할이 주어져 있다고 할 것입니다. 이처럼 사회보장제도의 신설ㆍ변경에 관한 권한은 보건복지부장관과 지방자치단체의 장에게 각각 배분되어 있다고 할 것이고, 사회보장제도의 신설ㆍ변경 시 지방자치단체의 장으로 하여금 보건복지부장관과 협의하도록 한 것은, 보건복지부장관과 지방자치단체의 장에게 배분되어 있는 권한을 행사하는 방식을 정한 것이라고 할 것입니다. 따라서, 이때 “협의”는 단순히 의견을 듣거나 자문에 응하는 것이 아니라 “의견의 일치” 즉, 협의의 결과에 따라 그 권한을 행사하여야 한다는 의미로 보아야 할 것입니다(대법원 2006. 3. 10. 선고 2004추119 판결례 등 참조). 

  아울러, 「사회보장기본법」 제26조제1항 및 제2항에서 국가와 지방자치단체에게 사회보장제도의 신설ㆍ변경 시 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계와 재정 등에 미치는 영향 등을 사전에 충분히 검토하고 상호 협력할 의무를 부여하여 지방자치단체의 장과 보건복지부장관이 협의하도록 규정하고 있는 것은, 무분별한 복지정책의 시행이나 변경에 따라 발생하는 사회복지인력의 업무부담 가중, 지방재정의 악화, 급여의 중복ㆍ누락, 유사목적의 사회보장제도 도입 등을 방지하기 위한 취지이므로(2012. 1. 26. 법률 제11238호로 전부개정되어 2013. 1. 27. 시행된 「사회보장기본법」 전부개정법률안 국회 심사보고서 참조), “협의”는 사회보장제도의 남발ㆍ남용 방지, 급여수준의 형평성 보장 등을 위한 이중적 통제장치를 마련한 것이라고 할 것입니다. 

  더욱이, 「사회보장기본법」 제20조제4항 및 제26조제3항에서, 사회보장위원회 조정제도를 두고 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장으로 하여금 그 조정결과를 사회보정제도에 반영하도록 한 것은 협의가 성립되지 않는 경우에는 조정을 통해서라도 반드시 합의가 이루어져야 한다는 의미로 보아야 하고, 이 규정에 비추어 보더라도 같은 법 제26조제2항에서의 “협의”는 “합의 또는 동의”의 의미로 보는 것이 타당하다고 할 것입니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「사회보장기본법」 제26조제2항에 따라 사회보장제도를 신설하거나 변경하기 위하여 보건복지부장관과 협의하는 경우의 “협의”는 보건복지부장관의 “합의 내지 동의”를 의미한다고 할 것입니다.