# 교육부 - 교육지원청 또는 교육장이 위임받아 처리하는 사무의 처리에 대한 주민 감사 실시기관(「지방자치법」 제21조제1항 등 관련)

## 질의요지

「지방자치법」 제21조제1항에서는 지방자치단체의 18세 이상의 주민으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람1)1) 「공직선거법」 제18조에 따른 선거권이 없는 사람은 제외하며, 이하 “18세 이상의 주민”이라 함(「지방자치법」 제21조제1항 참조)
은 시·도2)2) 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도를 말함(「지방자치법」 제3조제2항 참조)
는 300명, 같은 법 제198조에 따른 인구 50만 이상 대도시는 200명, 그 밖의 시·군 및 자치구3)3) 지방자치단체인 구를 말함(「지방자치법」 제2조제2항 참조)
는 150명 이내에서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 18세 이상의 주민(이하 “주민감사청구권자”라 함)이 연대 서명하여 그 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되면 시·도의 경우에는 주무부장관에게, 시·군 및 자치구의 경우에는 시·도지사에게 감사를 청구할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 

  「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “교육자치법”이라 함) 제3조에서는 지방자치단체의 교육·학예4)4) 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예를 말함(교육자치법 제2조 참조)
에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 「지방자치법」의 관련 규정을 준용한다고 규정하면서, 이 경우 “지방자치단체의 장” 또는 “시·도지사”는 “교육감”으로, “지방자치단체의 사무”는 “지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무”로, “자치사무”는 “교육·학예에 관한 자치사무”로, “행정안전부장관”·“주무부장관” 및 “중앙행정기관의 장”은 “교육부장관”으로 본다고 규정하고 있고, 교육자치법 제26조제1항에서는 교육감은 조례 또는 교육규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 하급교육행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제34조제1항에서는 시·도의 교육·학예에 관한 사무를 분장하기 위하여 1개 또는 2개 이상의 시·군 및 자치구를 관할구역으로 하는 하급교육행정기관으로서 교육지원청을 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 교육지원청에 교육장5)5) 교육자치법 제35조에 따라 교육장은 시·도의 교육·학예에 관한 사무 중 공·사립의 유치원·초등학교·중학교·고등공민학교 및 이에 준하는 각종학교의 운영·관리에 관한 지도·감독(제1호) 등의 사무를 위임받아 분장함.
을 두되 장학관으로 보한다고 규정하고 있는바, 

  교육지원청 또는 교육장이 위임받아 처리하는 사무의 처리에 대하여 주민감사청구권자가 감사를 청구하는 경우, 교육부장관에게 감사를 청구해야 하는지, 아니면 해당 교육지원청이 속한 교육청의 교육감에게 감사를 청구해야 하는지?

## 회답

교육지원청 또는 교육장이 위임받아 처리하는 사무의 처리에 대하여 주민감사청구권자가 감사를 청구하는 경우, 교육부장관에게 감사를 청구해야 합니다.

## 이유

교육자치법 제18조에서는 시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을 둔다고 규정하고 있고, 같은 법 제20조에서는 교육감은 조례안의 작성 및 제출에 관한 사항 등 교육·학예에 관한 각 호의 사항에 관한 사무를 관장한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제3조에서는 “이 법에서 규정한 사항을 제외”하고 그 성질에 반하지 않는 범위에서 「지방자치법」을 준용한다고 규정하고 있는바, 이 규정은 지방자치단체의 사무가 시·도지사의 권한에 속하는 일반사무와 교육감의 권한에 속하는 교육·학예에 관한 사무로 구분될 수 있고, 그렇게 구분된 사무가 교육·학예에 관한 사무일 경우에 「지방자치법」의 관련 규정을 준용하도록 하려는 취지로 보아야 할 것인데1)1) 법제처 2016. 2. 5. 회신 15-0572 해석례 참조
, 같은 법 제21조제1항에서는 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되는 경우 주민감사청구권자가 감사를 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 규정을 종합하면 교육자치법에서 교육청과 교육감의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되는 경우의 주민의 감사청구에 관하여 별도로 규정한 바가 없다면 「지방자치법」 제21조가 준용됩니다. 

  그런데 「지방자치법」 제21조제1항에서는 시·도의 경우 주무부장관에게, 시·군 및 자치구의 경우 시·도지사에게 각각 감사를 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 교육자치법 제3조 후단에서는 「지방자치법」의 관련 규정을 준용하는 경우 “지방자치단체의 장” 또는 “시·도지사”는 “교육감”으로, “행정안전부장관”·“주무부장관” 및 “중앙행정기관의 장”은 “교육부장관”으로 본다고 규정하고 있는바, 교육청과 교육감의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되는 경우 해당 감사 청구는 원칙적으로 “교육부장관”에게 할 수 있다는 점은 문언상 명확합니다.

  한편 교육자치법 제26조제1항에서는 교육감은 조례 또는 교육규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 하급교육행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제35조에서는 교육장은 시·도의 교육·학예에 관한 사무 중 공·사립의 유치원·초등학교·중학교·고등공민학교 및 이에 준하는 각종학교의 운영·관리에 관한 지도·감독 등의 사무를 위임받아 분장한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 교육지원청 또는 교육장이 위임받아 처리하는 사무에 대하여 「지방자치법」 제21조제1항에 따라 감사 청구를 하는 경우 일반 지방자치단체의 주민감사 청구 체계를 준용하여 해당 교육지원청이 속한 교육청의 “교육감”에게 감사를 청구하여야 하는지, 아니면 교육청과 교육감의 권한에 속하는 사무에 대한 주민감사 청구로 보아 “교육부장관”에게 감사를 청구하여야 하는지가 문제됩니다.

  먼저 교육자치법 제18조제1항 및 제34조제1항에서는 시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을, 시·도의 교육·학예에 관한 사무를 분장하기 위하여 하급교육행정기관으로서 교육지원청을 각각 둔다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조에서는 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 「지방자치법」의 관련 규정을 준용하도록 하면서, 이 경우 “시·도지사”는 “교육감”으로, “주무부장관”은 “교육부장관”으로 본다는 명시적 규정이 있는 반면 “교육장”에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않은바, 이처럼 「지방자치법」 제3조 후단에서 교육장을 명시하여 규정하지 않은 것은 교육지원청 및 교육장이 위임받아 수행하는 사무라 하더라도 해당 교육장이 속한 시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행 및 대표기관은 교육감이 된다는 점2)2) 법제처 2024. 10. 29. 회신 24-0673 해석례 참조
을 고려한 취지라 할 것이므로, 이를 종합하면 교육감이 관장하는 시·도의 교육·학예에 관한 사무의 처리에 관하여 「지방자치법」 제21조제1항에 따라 교육부장관에게 감사를 청구해야 한다고 보아야 합니다.

  그리고 「지방자치법」 제21조에서 규정한 주민의 감사 청구는 지방자치에 대한 주민의 직접참여를 확대하기 위하여 1999. 8. 31. 법률 제6002호로 일부개정되어 1999. 8. 31. 시행된 「지방자치법」(이하 “구 지방자치법”이라 함) 제13조의4로 신설되었는데3)3) 1999. 8. 31. 법률 제6002호로 일부개정된 「지방자치법」 개정이유 및 주요내용 참조
, 이 제도가 도입되기 전에는 일부 지방자치단체에서 조례·규칙 등에 시민 등이 직접 감사를 청구할 수 있도록 하는 근거를 두고, 감사 청구를 받은 지방자치단체는 해당 지방자치단체에 설치된 자체기구를 통해 감사를 실시하도록 규정하고 있었으나4)4) 1998. 11. 16. 의안번호 제151359호로 발의된 지방자치법중개정법률안에 대한 국회 행정자치위원회 심사보고서 참조
, 구 지방자치법에서는 시·도의 경우 주무부장관이, 시·군 및 자치구의 경우 그 기초지방자치단체의 관할 구역이 속한 광역지방자치단체의 장인 시·도지사가 각각 감사를 실시하도록 권한을 부여하였는데, 이는 지방자치단체의 사무 처리에 관한 주민의 감사 청구가 있으면 해당 지방자치단체가 자체적·자율적으로 처리하는 것이 아니라 독립된 법인격을 지닌 상급기관에 의한 타율적·후견적 감사가 행해지도록 제도화함으로써 감사 청구의 실효성을 확보하기 위한 취지라 할 것인바, 광역지방자치단체와 독립되어 별도의 자치권을 가진 기초지방자치단체와 달리, 교육지원청의 경우 교육자치법 제34조에 따라 설치된 교육청의 하급교육행정기관에 불과하다는 점을 고려하면, 교육지원청 또는 교육장이 위임받아 처리하는 사무라 할지라도 해당 교육지원청이 속한 교육감의 사무로 보아 교육부장관에게 감사를 청구하는 것이 「지방자치법」의 입법연혁 및 취지에 부합하는 해석입니다. 

  아울러 「지방자치법」 제185조제1항에 따르면 지방자치단체나 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무에 관하여 시·도에서는 주무부장관, 시·군 및 자치구에서는 1차로 시·도지사, 2차로 주무부장관의 지도·감독을 받고, 같은 조 제2항에 따르면 시·군 및 자치구나 그 장이 위임받아 처리하는 시·도의 사무에 관하여는 시·도지사의 지도·감독을 받는다고 규정하고 있고, 같은 법 제190조제1항에서는 행정안전부장관이나 시·도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류·장부 또는 회계를 감사할 수 있다고 규정하고 있으며, 「지방자치단체에 대한 행정감사규정」 제22조에서는 시·도교육청(제주특별자치도교육청은 제외함)이나 그 장이 교육·학예에 관하여 위임받아 처리하는 국가사무 또는 교육·학예에 관한 자치사무를 대상으로 교육부장관이 실시하는 감사에 관하여는 같은 법 제4조제1항·제2항, 제5조 등 지방자치단체에 대하여 실시하는 감사의 절차와 방법에 관한 규정을 준용하도록 규정하면서, 이 경우 “주무부장관, 행정안전부장관”·“주무부장관과 행정안전부장관” 또는 “행정안전부장관”은 각각 “교육부장관”으로, “지방자치단체”는 “시·도교육청”으로 본다고 규정하고 있는데, 이처럼 「지방자치법」 제185조 및 제190조에 따라 실시하는 행정감사의 대상에도 교육감으로부터 사무를 위임받아 처리하는 교육지원청이나 교육장을 별도로 명시하고 있지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다. 

  따라서 교육지원청 또는 교육장이 위임받아 처리하는 사무의 처리에 대하여 주민감사청구권자가 감사를 청구하는 경우, 교육부장관에게 감사를 청구해야 합니다. 

  지방자치법
제21조(주민의 감사 청구) ① 지방자치단체의 18세 이상의 주민으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(「공직선거법」제18조에 따른 선거권이 없는 사람은 제외한다. 이하 이 조에서 “18세 이상의 주민”이라 한다)은 시·도는 300명, 제198조에 따른 인구 50만 이상 대도시는 200명, 그 밖의 시·군 및 자치구는 150명 이내에서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 18세 이상의 주민이 연대 서명하여 그 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되면 시·도의 경우에는 주무부장관에게, 시·군 및 자치구의 경우에는 시·도지사에게 감사를 청구할 수 있다.
  1. 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람
  2.「출입국관리법」제10조에 따른 영주(永住)할 수 있는 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람
  ② ∼ ⑭ (생  략)

  지방교육자치에 관한 법률
제3조(「지방자치법」과의 관계) 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 「지방자치법」의 관련 규정을 준용한다. 이 경우 “지방자치단체의 장” 또는 “시·도지사”는 “교육감”으로, “지방자치단체의 사무”는 “지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무”로, “자치사무”는 “교육·학예에 관한 자치사무”로, “행정안전부장관”·“주무부장관” 및 “중앙행정기관의 장”은 “교육부장관”으로 본다. 
제34조(하급교육행정기관의 설치 등) ① 시·도의 교육·학예에 관한 사무를 분장하기 위하여 1개 또는 2개 이상의 시·군 및 자치구를 관할구역으로 하는 하급교육행정기관으로서 교육지원청을 둔다.
  ② 교육지원청의 관할구역과 명칭은 대통령령으로 정한다. 
  ③ 교육지원청에 교육장을 두되 장학관으로 보하고, 그 임용에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 
  ④ (생  략)
제35조(교육장의 분장 사무) 교육장은 시·도의 교육·학예에 관한 사무 중 다음 각 호의 사무를 위임받아 분장한다.
  1. 공·사립의 유치원·초등학교·중학교·고등공민학교 및 이에 준하는 각종학교의 운영·관리에 관한 지도·감독
  2. 그 밖에 조례로 정하는 사무 
<관계 법령>