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# 아산시 - 주민지원협의체의 구성원이 될 수 있는 폐기물처리시설 소재지의 특별자치도·시·군·구의회 의원의 범위(「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 법률」 제17조의2, 같은 법 시행령 제18조 및 별표 2 관련)

## 질의요지

폐기물처리시설에 관한 주민지원협의체의 구성원이 될 수 있는 폐기물처리시설 소재지의 특별자치도·시·군·구의회 의원의 범위에 해당 폐기물처리시설이 있는 행정구역의 의원만이 해당되는지, 주변영향지역의 의원도 포함하는지?

## 회답

폐기물처리시설에 관한 주민지원협의체의 구성원이 되는 특별자치도·시·군·구의회 의원에는 해당 폐기물처리시설의 주변영향지역의 특별자치도·시·군·구의회 의원도 포함될 수 있습니다.

## 이유

「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐기물시설법”이라 함) 제3장(제17조, 제17조의2, 제18조부터 제26조까지)에 따르면, 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(이하 “주변영향지역”이라 함)에 대하여 이주대책 마련, 지역개발계획의 마련, 주민편익시설과 부대시설의 설치, 주민지원기금에 의한 지원 등을 해야 하는데, 같은 법 제17조 및 제17조의2에 따르면, 폐기물처리시설 설치기관은 그 주변영향지역을 결정·고시하기 위해 환경상 영향을 조사하게 할 전문연구기관의 선정, 지역주민을 위한 편익시설의 설치에 대한 협의, 주민지원기금에 의한 주변영향지역의 주민지원사업에 대한 협의, 주민감시요원의 추천 등의 기능을 수행할 주민지원협의체를 구성하도록 하고 있습니다.  

  그리고 주민지원협의체의 구성에 관한 규정인 폐기물시설법 제17조의2제1항 및 제4항에 따르면, 지원협의체는 해당 폐기물처리시설 소재지의 특별자치도·시·군·구의회 의원, 주민대표 및 주민대표가 추천한 전문가 가운데 폐기물처리시설 설치기관이 관할 특별자치도지사·시장·군수·구청장 및 특별자치도·시·군·구의회와 협의하여 구성하되, 그 세부적인 구성방법은 대통령령으로 정하도록 되어 있는데, 같은
 법 시행령 별표 2 제2호 본문에 따르면, 지원협의체는 폐기물처리시설로부터의 거리, 환경상 영향의 정도, 주민의 수 등을 고려하여 제1호에 따른 정원의 범위에서 폐기물처리시설 설치기관이 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 해당 시ㆍ군ㆍ구의회와 협의하여 가. 해당 폐기물처리시설이 소재하는 지역의 특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구의회 의원, 나. 주변영향지역에 거주하는 지역주민으로서 해당 특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구의회에서 추천한 읍ㆍ면ㆍ동별 주민대표, 다. 나목의 주민대표가 추천한 전문가 2명으로 구성하되, 정원 중 주민대표가 반 이상이 되도록 하여야 한다고 규정되어 있습니다.
    
  이 사안에서는 주민지원협의체의 구성원이 될 수 있는 폐기물시설법 제17조의2제1항 및 같은 법 시행령 별표 2 제2호에 따른 “폐기물처리시설 소재하는 지역의 특별자치도·시·군·구의회 의원”의 범위에 해당 폐기물처리시설의 주변영향지역의 특별자치도·시·군·구의회 의원이 포함되는지가 문제됩니다.

  먼저 폐기물시설법 제17조의2제1항에서 “지원협의체는 해당 폐기물처리시설 소재지의 특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구의회 의원, 주민대표 및 주민대표가 추천한 전문가” 가운데에서 구성하도록 규정하고 있고, 이 경우 “주민대표”는 “폐기물처리시설 소재지의 주민대표”로 해석되므로, 폐기물시설법 시행령 별표 
2 제2호가목의 “해당 폐기물처리시설이 소재하는 지역”과 같은 호 나목의 “주변영향지역”은 모두 폐기물시설법 제17조의2제1항의 “해당 폐기물처리시설 소재지”를 구체화하는 표현으로 볼 수 있습니다. 

  또한, 폐기물처리시설의 부지(敷地) 확보 촉진과 주변지역 주민에 대한 지원이라는 폐기물시설법의 목적에 비추어 볼 때 폐기물시설법령상 폐기물처리시설이 소재하는 지역 또는 그 소재지는 그 개념상 해당 시설부지의 행정구역을 의미하는 것이라기보다는 그 시설부지와 그 영향이 미치는 주변지역을 포함하는 개념으로 보아야 할 것입니다. 

  한편, 문언상으로도 폐기물시설법 제17조의2제1항의 “폐기물처리시설 소재지”와 같은 법 시행령 별표 2 제2호의 “폐기물처리시설이 소재하는 지역”이 명백히 다른 의미를 갖는다고 볼 수 없으므로, 양자를 달리 해석해야 한다고 하기 어렵습니다.

  다음으로, 폐기물시설법 제17조제3항제2호 및 같은 법 시행령 제20조에 따르면 주변영향지역 중 간접영향권은 폐기물매립시설의 부지 경계선으로부터 2킬로미터 이내 또는 폐기물 소각시설의 부지 경계선으로부터 300미터 이내로서 환경성 영향 조사 결과 그 영향이 미칠 것으로 예상되는 지역을 의미하는데, 같은 법 제9조제7항에 따르면 다른 지방자치단체의 경계로부터 해당 시설
부지의 경계까지의 거리가 2킬로미터 이내인 곳을 입지로 선정하려는 경우에는 사전에 해당 지방자치단체의 장과 협의하여야 하는 점, 주변영향지역에 대한 환경상 영향조사·주민지원사업의 협의 등을 통해 폐기물처리시설의 설치·운영으로 경제적·환경적 영향을 받게 되는 지역 주민의 이해관계를 반영·지원하기 위한 주민지원협의체 설치의 제도적 취지, 시ㆍ군ㆍ구의회 의원, 주민대표, 전문가는 각각 다른 법적 지위에서 고유의 역할을 가지고 참여하는 점 등에 비추어 보면 주민지원협의체에는 해당 폐기물처리시설이 위치하고 있는 행정구역뿐만 아니라 주변영향지역의 주민들의 의사를 대표할 수 있는 시ㆍ군ㆍ구의회 의원과 주민들의 참여가 필요하다고 할 것입니다. 

  그렇다면 폐기물시설법 제17조의2제1항 및 같은 법 시행령 별표 2 제2호의 문언의 가능한 해석 범위 내에서 주변영향지역 주민의 지원에 관하여 규정하는 폐기물시설법 제3장을 체계적으로 해석하고 주변영향지역 주민의 이해관계를 반영하기 위해 주민지원협의체를 두는 입법 목적과 그 기능 등을 종합적으로 고려할 때, 폐기물시설법 제17조의2제1항 및 같은 법 시행령 별표 2 제2호에 따라 주민지원협의체의 구성원이 되는 폐기물처리시설 소재지의 특별자치도·시·군·구의회 의원에는 해당 폐기물처리시설의 주변영향지역의 특별자치도
·시·군·구의회 의원도 포함될 수 있습니다.
# 국토해양부 - 연접개발제한지역에서 제1종근린생활시설 또는 주택의 용도변경을 위한 개발행위허가면적 산정시 합산면적의 대상 여부(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제4항 및 제5항 관련)

## 질의요지

연접개발제한지역(자연녹지지역)에서 제1종근린생활시설(또는 주택)의 제2종근린생활시설로의 용도변경을 위한 개발행위허가면적 산정시 이미 개발행위허가를 받은 다른 제1종근린생활시설(또는 주택)의 면적이 연접개발 합산면적의 대상에 포함되는지?

## 회답

연접개발제한지역(자연녹지지역)에서 제1종근린생활시설(또는 주택)의 제2종근린생활시설로의 용도변경을 위한 개발행위허가면적 산정시 이미 개발행위허가를 받은 다른 제1종근린생활시설(또는 주택)의 부지도 합산면적의 대상에 포함됩니다.

## 이유

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제1호에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합한 경우에 개발행위허가를 하도록 되어 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 한다) 제55조제1항제1호가목에서는 자연녹지지역에서의 개발행위 규모는 1만 제곱미터 미만의 토지형질변경면적을 말한다고 되어 있으며, 같은 조 제4항에서는 제1항을 적용할 때 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정하도록 하되, 지구단위계획이 수립된 지역이나 2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 경우 등에 대해서는 면적산정에서 제외하도록 되어 있고, 제55조제5항제3호에서는 제1종근린생활시설 또는 주택을 건축하고자 하는 경우에는 같은 조 제4항을 적용하지 아니하도록 되어 있습니다. 

  즉, 국토계획법 시행령에서는 자연녹지지역에서의 개발행위에 대하여 1만 제곱미터 미만에 대해서만 허가하도록 하면서, 해당 지역에서의 연접개발행위에 대해서는 하나의 개발행위로 보아 개발행위허가에 대한 엄격한 제한을 가하는 한편, 제1종근린생활시설이나 주택을
 건축하는 경우에는 이를 하나의 연접개발행위에서 제외하는 특례를 인정하고 있는데, 이 사안에서는 연접개발제한지역(자연녹지지역)에서 2003년 1월 1일 이후에 제1종근린생활시설(또는 주택) 및 제2종근린생활시설에 대한 개발행위허가를 받은 경우에 있어서, 위 제1종근린생활시설(또는 주택)의 제2종근린생활시설로의 용도변경 신청을 받은 경우 이미 개발행위허가를 받은 다른 제1종근린생활시설(또는 주택)의 면적이 국토계획법 시행령 제55조제4항에 따라 합산면적의 대상에 포함되는지의 여부가 문제된다고 할 것입니다.
 
  먼저, 국토계획법 시행령 제55조제5항에서 제55조제4항의 적용을 배제한다는 것은 국민의 주거생활불편 해소를 위하여 필요한 제1종근린생활시설이나 주택을 건축하는 경우에는 이미 이루어진 다른 개발행위허가면적과 합산하여 개발행위허가면적을 산정하지 않고 별개의 독립적인 개발행위로 보아 제1항에 따른 규모까지 허가를 받을 수 있다는 것으로서, 연접개발행위의 지나친 제한에 따라 국민의 주거생활불편이 가중되는 것을 방지해 보고자 하는 취지에 의한 것이라고 할 것입니다.

  그런데, 이 경우 연접개발의 합산대상에서 제외되는 경우는 제1종근린생활시설이나 주택을 건축하기 위한 개발행위허가시에 한정되는 것일 뿐, 일단 개발된 이후에는 해당시설의 부
지가 제55조제4항 단서에 해당하는 경우를 제외하고는 당초 합산대상에 포함되는 시설이나 건축시 합산대상에서 제외되었던 제1종근린생활시설(또는 주택)을 가리지 않고 전체 개발행위 규모를 산정하는데 포함된다고 할 것입니다.

  이렇게 보는 것이 주택 등 국민의 주거불편해소를 위하여 필요한 시설은 연접개발과 관계없이 허용하되, 용도지역별 개발행위허가 규모의 제한을 두고 무분별한 개발행위를 막기 위해 연접개발 제한규정을 둔 취지에 부합한다고 할 것입니다.

  한편, 국토계획법 시행령 제55조제5항에 따라 건축된 제1종근린생활시설(또는 주택)을 제55조제4항의 적용을 받는 제2종근린생활시설로 용도변경한다는 것은 같은 지역에 제2종근린생활시설을 새로이 설치하는 것으로 볼 수 있을 것입니다. 따라서 이와 같은 연접개발제한의 법리는 새로운 개발행위허가시 뿐만 아니라 이미 개발된 시설을 용도변경하려는 경우에도 마찬가지로 적용될 수 있다고 할 것입니다. 

  즉, 제1종근린생활시설(또는 주택)을 제2종근린생활시설로 용도변경하려는 경우 이미 개발행위허가를 받아 건축된 다른 제1종근린생활시설(또는 주택)도 연접개발의 합산면적에 포함된다고 할 것입니다.

  따라서, 연접개발제한지역(자연녹지지역)에서 제1종근린생활시설(또는 주택)의 제2종근린생활시설
로의 용도변경을 위한 개발행위허가면적 산정시 이미 개발행위허가를 받은 다른 제1종근린생활시설(주택)의 부지도 합산면적의 대상에 포함됩니다.
# 울산광역시 - 시·도지사가 위임받은 국가산업단지개발실시계획을 승인함에 있어서 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 하는지 여부(「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」 제14조 관련)

## 질의요지

「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제49조 및 같은 법 시행령 제49조제1항 및 별표 2에 따라 국토해양부장관의 국가산업단지개발실시계획의 승인권한이 시·도지사에게 위임된 경우, 시·도지사가 「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」 제15조제1항에 따라 국가산업단지개발실시계획을 승인함에 있어서 같은 법 제14조에 따라 중앙산업단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 하는지, 아니면 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 하는지?

## 회답

「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제49조 및 같은 법 시행령 제49조제1항 및 별표 2에 따라 국토해양부장관의 국가산업단지개발실시계획의 승인권한이 시·도지사에게 위임된 경우, 시·도지사가 「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」 제15조제1항에 따라 국가산업단지개발실시계획을 승인함에 있어서 같은 법 제14조에 따라 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 합니다.

## 이유

「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」(이하 “산업단지특례법”이라 함) 제2조제3호에 따르면 “산업단지계획”이란 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제6조에 따른 산업단지개발계획과 같은 법 제17조에 따른 국가산업단지개발계획을 통합한 국가산업단지계획 등을 포괄하여 말한다고 규정하고 있고, 산업단지특례법 제4조제2항에 따르면, 산업단지의 지정 및 개발과 관련하여 이 법으로 정하는 사항 이외의 사항은 산업입지법을 따르도록 규정하고 있습니다. 산업단지특례법 제6조제1항에 따르면 국가산업단지 및 일반산업단지 등과 관련한 산업단지계획 승인에 관한 사항 등을 심의하기 위하여 국토해양부와 시·도에 중앙산업단지계획심의위원회와 지방산업단지계획심의위원회(이하 “심의위원회”라 함)를 각각 둔다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제1항에 따르면, 제8조에 따른 산업단지계획을 수립 또는 승인하기 위하여 국토해양부장관은 중앙산업단지계획심의위원회, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거치도록 하고 있으며, 같은 법 제15조제1항 및 제2항에 따르면, 지정권자는 심의위원회의 심의를 거쳐 산업단지계획을 수립 또는 승인하도록 규정하고 있습니다. 

  한편, 산업입지법 제6조에 따르면, 국토해양부장
관은 국가산업단지를 지정하고자 할 때에는 산업단지개발계획을 수립하여 같은 법 제3조에 따른 산업입지정책심의회의 심의를 거쳐 국가산업단지를 지정하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조에 따르면, 국가산업단지의 사업시행자는 국가산업단지개발실시계획을 작성하여 국토해양부장관의 승인을 얻도록 하고 있으며, 같은 법 제49조 및 같은 법 시행령 제49조제1항제4호에 따르면, 국토해양부장관은 국가산업단지개발 실시계획의 승인 권한을 시·도지사에게 위임한다고 규정하고 있습니다. 

  이 사안에서는 산업입지법 제49조 및 같은 법 시행령 제49조제1항 및 별표 2에 따라 국토해양부장관의 국가산업단지에 관한 실시계획의 승인 권한이 시·도지사에게 위임된 경우, 시·도지사가 산업단지특례법 제15조제1항에 따라 국가산업단지계획을 승인함에 있어서 같은 법 제14조에 따라 중앙산업단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 하는지, 아니면 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 하는지가 문제됩니다. 

  산업단지특례법 제4조제2항에서 산업단지의 지정 및 개발과 관련하여 이 법으로 정하는 사항 이외의 사항은 산업입지법을 따르도록 하고 있으므로, 산업단지특례법에서 정하지 않은 산업단지의 지정과 개발과 관련한 권한의 위임에 관한 사항은 산업입지법을 따라야 할 것입니다. 


  그런데, 산업입지법 제49조, 같은 법 시행령 제49조제1항 및 별표 2에서 국토해양부장관의 국가산업단지개발실시계획의 승인 등의 권한을 시·도지사에게 위임하고 있으므로, 위임된 범위내에서 시·도지사가 자기의 명의와 책임으로 위 권한을 행사하게 되는바, 산업단지특례법 제6조제1항에서 중앙산업단지계획심의위원회와 지방산업단지계획심의위원회는 제15조에 따른 산업단지계획 승인 등에 관한 사항을 심의하도록 되어 있을 뿐 중앙산업단지계획심의위원회에서 심의할 사항과 지방산업단지계획심의위원회에서 심의할 사항을 구분하여 규정하고 있지 않고, 시·도지사에게 국가산업단지개발실시계획의 승인 권한이 위임된 경우에는 중앙산업단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 한다는 명시적인 규정이 없으므로, 시·도지사가 위임받은 국가산업단지개발실시계획을 승인하는 경우에는 산업단지특례법 제14조제1항에 따라 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거쳐야 할 것입니다. 

  또한, 산업단지특례법 제2조제2호 및 제6조에서 국토해양부와 시·도에 심의기관으로서 심의위원회를 둔 취지는 산업단지계획의 승인 등에 관한 사항에 대하여 그 심의위원회가 소속된 국토해양부장관과 시·도지사에게 전문적인 의견을 제공하거나 심의를 요구하는 사항에 관하여 검토·조정하는 등 국토해양부장관과 시·도지사의 의사
결정에 도움을 주기 위한 것인데, 시·도지사가 권한의 위임에 의하여 자기 권한에 속하게 된 국가산업단지개발실시계획의 승인 권한을 행사함에 있어서 위와 같은 기능을 수행하도록 한 자기 소속 심의위원회가 설치되어 있는데도 명시적인 법령상의 근거 없이 다른 행정청 소속 심의위원회의 심의를 거치도록 하는 것은 위원회제도의 법리에 반한다고 할 것입니다.

  아울러, 앞에서 살펴본 바와 같이 국토해양부장관은 산업입지법에 따라 산업단지개발실시계획의 승인 권한을 시·도지사에게 위임하고 있는바, 이는 국가산업단지의 지정단계에서 국토해양부장관이 국가적 차원에서 국가산업단지의 지정에 관하여 관계중앙행정기관의 장과의 협의와 산업입지정책심의회의 심의를 거쳐 국가산업단지를 지정한 후 산업단지개발실시계획에 대하여는 지역실정에 맞고 타당성 있는 산업단지의 개발을 도모하기 위하여 그 승인 권한을 시·도지사에게 위임하였다고 볼 수 있으므로, 같은 취지에서 시·도지사에게 위임된 산업단지개발실시계획의 승인에 관한 사항에 대한 심의도 지방산업단지계획심의위원회의 심의를 거치는 것이 타당하다고 할 것입니다. 

  따라서, 시·도지사가 산업단지특례법 제15조제1항에 따라 위임받은 국가산업단지개발실시계획 승인함에 있어서 같은 법 제14조제1항에 따라 지방산업단지계획심의위원회의 심
의를 거쳐야 합니다.
# 평택시 - 토지 소유자가 변경된 경우 조합 설립 인가신청 시 새로운 토지 소유자의 동의를 얻어야 하는지 여부(「도시개발법」 제13조제3항 및 같은 법 시행령 제6조·제31조 관련)

## 질의요지

「도시개발법」 제11조제6항에 따라 도시개발구역 지정이 제안된 후부터 같은 법 제13조제3항에 따라 조합 설립의 인가가 신청되기 전에 토지소유자가 변경된 경우, 도시개발사업을 위한 조합 설립의 인가 신청을 위하여 해당 도시개발구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자와 그 구역의 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받음에 있어 해당 토지에 대한 새로운 토지소유자의 동의가 필요한지?

## 회답

「도시개발법」 제11조제6항에 따라 도시개발구역 지정이 제안된 후부터 같은 법 제13조제3항에 따라 조합 설립의 인가가 신청되기 전에 토지소유자가 변경된 경우, 도시개발사업을 위한 조합 설립의 인가 신청을 위하여 해당 도시개발구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자와 그 구역의 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받음에 있어 해당 토지에 대한 새로운 토지소유자의 동의를 받아야 합니다.

## 이유

「도시개발법」 제13조제1항 및 제3항에 따르면, 도시개발구역의 토지소유자가 도시개발사업을 위한 조합(이하 “조합”이라 함)을 설립하려면 도시개발구역의 토지소유자 7명 이상이 해당 구역 토지면적의 3분의 2 이상 토지소유자와 해당 구역 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아 도시개발구역을 지정하는 자(이하 “지정권자”라 함)에게 조합 설립 인가신청을 해야 하고, 같은 법 시행령 제31조에 따르면, 조합 설립인가 신청에 필요한 동의자 수의 산정방법 등에 관하여는 같은 영 제6조제2항부터 제5항까지의 규정을 준용하도록 하고 있습니다.

  그런데, 「도시개발법 시행령」 제6조제2항제5호에 따르면 도시개발구역의 지정이 제안된 후부터 개발계획이 수립되기 전까지의 사이에 토지소유자가 변경된 경우에는 기존 토지소유자의 동의서를 기준으로 동의자 수를 산정하도록 하고 있습니다.

  그리고, 같은 법 제14조제1항에 따르면, 조합의 조합원은 도시개발구역의 토지소유자로 하고, 같은 법 제73조에 따르면, 시행자나 도시개발구역의 토지등에 대하여 권리를 가진 자(이하 “이해관계인등”이라 함)가 변경된 경우에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 규약 등에 따라 종전의 이해관계인등이 행하거나 이해관계인등에 대하여 행한 처분 등은 새로 이해관계인등
이 된 자가 행하거나 새로 이해관계인등이 된 자에 대하여 행한 것으로 본다고 규정하고 있습니다.

  먼저, 조합의 설립인가 신청 시 토지소유자의 동의는 조합이 설립될 경우 그 조합원이 될 토지소유자가 조합의 설립에 동의한다는 의사를 표현하는 것을 의미한다고 할 것인데, 도시개발구역 지정 제안 이후 조합 설립 인가신청 시점 사이에 토지소유자가 변경된 경우 기존 토지소유자는 조합 설립인가 신청 시점에서 더 이상 토지소유자가 아니므로 종전의 토지소유자가 조합 설립에 동의하였다고 하더라도 그 동의는 조합 설립인가 신청 시점에서는 조합 설립과 관련하여 자격 없는 자의 동의가 되므로, 이를 조합 설립인가 신청에 필요한 유효한 동의라고 할 수 없습니다. 즉 토지소유자가 도시개발사업 제안 이후 조합 설립 인가신청 전에 변경되었다면 조합 설립 인가신청에 필요한 토지소유자의 동의는 조합설립 인가 신청 당시의 새로운 토지소유자의 동의라야 할 것입니다.

  한편, 「도시개발법 시행령」 제31조에 따라 조합의 설립인가 신청 시 필요한 토지소유자의 동의 산정에 관하여 준용되는 같은 시행령 제6조제2항제5호는 도시개발구역 제안 후 개발계획 수립 전에 토지소유자가 변경된 경우에 대하여 규정하고 있는데, 도시개발구역의 제안과 개발계획의 수립은 조합의 설립인가 신청과
 별개의 내용으로 조합의 설립인가와 직접적인 연관이 없는 것이나, 이를 준용한다면 조합의 설립 인가 신청 당시 유효한 동의를 한 토지소유자가 조합 설립 인가 전에 변경된 경우에 토지소유자의 동의방법을 준용하는 것으로 보아야 할 것입니다. 즉 「도시개발법 시행령」 제31조 및 제6조제2항제5호는 조합의 설립인가 신청 후 토지소유자가 변경되더라도 원래 토지소유자의 동의는 조합 설립 인가 시까지 유효한 것으로 보도록 하여 토지소유자의 변경으로 인한 조합 설립 인가 지연과 이에 따른 도시개발사업의 지연 등을 막기 위하여 토지소유자의 동의 산정 방법을 합리적으로 규율하기 위하여 둔 규정이라고 할 것입니다.

  그리고, 같은 법 제73조의 권리의무 승계 규정은 종전의 이해관계인등(이 사안의 경우 기존 토지소유자)이 일정한 행위(이 사안의 경우 조합 설립 인가신청)를 한 후에 이해관계인등이 변경된 경우에 해당되는 것으로서 이 사안과 같이 조합 설립 인가신청 행위 전에 토지소유자가 변경된 경우에는 적용되지 않는다고 보아야 할 것입니다. 즉 같은 법 제14조제1항에서 토지소유자만이 조합원이 될 수 있으므로, 조합 설립 인가신청 당시 토지소유자가 아닌 기존의 토지소유자가 조합 설립 인가신청에 대하여 한 동의는 권한이 없는 자의 동의에 해당하므로, 새로운 토지
소유자에게 승계된다고 할 수 없을 것입니다.

  따라서, 조합 설립 인가신청 시 필요한 토지소유자의 동의의 성격, 준용되는 규정의 내용 등을 종합하면, 「도시개발법」 제11조제6항에 따라 도시개발구역 지정이 제안된 후부터 같은 법 제13조제3항에 따라 조합 설립의 인가가 신청되기 전에 토지소유자가 변경된 경우, 도시개발사업을 위한 조합 설립의 인가 신청을 위하여 해당 도시개발구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자와 그 구역의 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받음에 있어 조합 설립 인가신청 당시 새로운 토지소유자의 동의를 받아야 합니다.
# 부산광역시 - 도시철도역을 연결하는 지하도에 설치한 지하도상가가 교통유발부담금 면제 대상인 도시철도시설에 해당하는지(「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제1항제16호 및 「도시철도법」 제3조제3호가목 관련)

## 질의요지

하나의 노선에 속하는 2개 도시철도역을 연결하는 지하도에 설치한 지하도상가가 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제1항제16호에 따라 교통유발부담금을 면제할 수 있는 「도시철도법」 제3조제3호가목에 따른 도시철도시설에 해당하는지?

## 회답

하나의 노선에 속하는 2개 도시철도역을 연결하는 지하도에 설치한 지하도상가는 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제1항제16호에 따라 교통유발부담금을 면제할 수 있는 「도시철도법」 제3조제3호가목에 따른 도시철도시설에 해당하지 아니합니다.

## 이유

「도시교통정비 촉진법」 제36조제3항제3호 및 같은 법 시행령 제17조제1항제16호에 따르면 교통유발량이 현저히 적거나 공익상 불가피한 사유로 교통유발부담금 부과가 적절하지 아니한 시설물의 하나로 「도시철도법」 제3조제3호에 따른 도시철도시설을 규정하여 도시철도시설이 그 시설물의 목적에 사용되는 경우에는 교통유발부담금을 부과하지 아니하도록 규정하고 있습니다.

  그런데 「도시철도법」 제3조제3호가목에 따르면 역무시설(물류시설, 환승시설 및 편의시설 등을 포함)은 도시철도시설에 해당된다고 규정되어 있으나, 편의시설의 정의, 종류 또는 시설기준 등에 대하여 규정하지 않고, 다만 「도시철도건설규칙」 제35조의3제1항제5호에서 가판대·안내소·공중전화부스 등을 편의시설로 예시하여 규정하고 있습니다.

  여기서 하나의 노선에 속하는 2개 도시철도역을 연결하는 지하도에 설치한 지하도상가를 「도시교통정비 촉진법」 제36조제3항 및 같은 법 시행령 제17조제1항제16호에 따라 교통유발부담금을 면제할 수 있는 「도시철도법」 제3조제3호가목의 편의시설에 해당하는 도시철도시설로 볼 수 있는지가 문제됩니다.

  먼저 일반적으로 “편의시설”이란 특정한 다른 시설 또는 용역을 이용하는 이용자들이 주된 시설이나 용역의 이용에 수반하여 별도로 이용하거나
 용역을 제공할 수 있도록 하거나 이용자들의 주된 시설 등의 이용에 따른 불편을 해소하기 위하여 주된 시설에 부속하여 설치하는 시설로서 장애인·노인·임산부 등 교통약자를 위한 이동편의시설 등을 포함하여 그 주된 시설 등의 이용 편의를 증진할 수 있는 시설을 의미한다고 할 것입니다. 즉 편의시설은 특정한 주된 시설이나 용역의 이용에 반드시 필요한 시설이라고 할 수는 없으나 이용자들이 주된 시설 등에 쉽게 접근하거나 그 주된 시설 등의 이용을 증가시킬 수 있도록 하여 이용자의 편의를 증진시키는 시설로서 주된 시설 등과 편의시설은 어느 정도의 구조적 독립성이 허용된다고 하더라도 편의시설은 원칙적으로 주된 시설 등의 이용과 관련되는 시설을 의미한다고 할 것입니다.

  다음으로 「도시철도법」 제3조제3호가목에서 도시철도시설의 하나로 편의시설을 포함한 역무시설을 들고 있는 것은 도시철도의 편의시설의 경우 도시철도의 운영에 직접 필요한 것은 아니나, 장애인·노인·임산부 등 교통약자를 포함하여 도시철도 이용자들의 편의를 증진함으로써 도시철도의 이용을 확대할 수 있는 시설을 도시철도시설의 하나로 보아 그 건설 등을 촉진하기 위한 것이라고 할 것입니다. 

  이와 같은 편의시설의 개념과 「도시철도법」에서 편의시설을 역무시설에 포함하여 규정한 취지 등을 
종합하면 결국 「도시철도법」 제3조제3호가목에서 규정하고 있는 도시철도의 편의시설이란 도시철도 이용자의 도시철도 이용과 관련하여 도시철도 이용에 부수하여 이용자의 편의를 증진시키는 시설로 보아야 할 것입니다.

  그런데, 하나의 노선에 속하는 2개 도시철도역을 연결하는 지하도에 설치한 지하도상가가 「도시철도법」 제3조제3호가목에 따른 편의시설인지를 살펴보면, 이와 같은 지하도상가는 도시철도 이용자가 이를 이용하지 않더라도 도시철도를 이용하는데 일반적으로 지장을 받는다고 볼 수 없고, 도시철도 이용자가 아닌 일반인도 도시철도의 이용과 관계없이 이용할 수 있는 시설로서 도시철도 이용자의 도시철도 이용과 관련하여 편의를 증진시키는 시설이라고 볼 여지가 없습니다.

  즉, 통상 도시철도 이용자는 한 도시철도역에서 도시철도에 승차하여 다른 도시철도역에서 하차함으로써 도시철도를 이용하는 것이 일반적인데 도시철도를 이용함에 있어서 하나의 노선에 속하는 2개 도시철도역을 연결하는 지하도에 설치한 지하도상가는 도시철도와 독립적으로 이용할 수 있는 시설로서 도시철도 이용자가 도시철도 이용과 관련하여 부수적으로 이용할 것으로 기대되는 시설이라고 보기 어렵고, 오히려 도시철도 이용자가 아닌 자들이 도시철도의 이용과 무관하게 이용할 수 있는 시설로서 그 성격
은 상업적인 목적으로 임대된 판매시설로서 일반 상가시설과 본질적으로 같다고 할 것이지 이를 도시철도시설에 포함되는 편의시설이라고 보기는 어렵다 할 것입니다.

  따라서, 하나의 노선에 속하는 2개 도시철도역을 연결하는 지하도에 설치한 지하도상가는 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제1항제16호에 따라 교통유발부담금을 면제할 수 있는 「도시철도법」 제3조제3호가목에 따른 도시철도시설에 해당하지 아니합니다.
# 국토해양부 - 국민임대주택의 입주자선정 기준인 무주택세대주의 해당세대 월평균소득 산정방법(「주택공급에 관한 규칙」 제2조 및 제32조 등 관련)

## 질의요지

「주택공급에 관한 규칙」 제32조에 따른 국민임대주택의 입주자선정 기준인 무주택세대주의 해당세대 월평균소득을 산정할 때, 주민등록표상 세대가 분리된 배우자와 그 배우자에게 소속된 세대원의 소득도 합산해야 하는지?

## 회답

「주택공급에 관한 규칙」 제32조에 따라 국민임대주택의 입주자선정을 위하여 무주택세대주의 해당세대 월평균소득을 산정할 때에는 주민등록표상 세대가 분리된 배우자와 그 배우자에게 소속된 세대원의 소득을 합산해야 합니다.

## 이유

주택의 공급에 관하여 규정하는 「주택법」 제38조 등의 위임에 의한 「주택공급에 관한 규칙」 제2조제8호 및 제9호에 따르면, “세대주”란 세대별 주민등록표상에 배우자, 직계존속 또는 직계비속인 세대원으로 이루어진 세대의 세대주를 말하되, 단독세대주로서 20세 이상인 자는 세대주로 본다고 되어 있고, “무주택세대주”란 세대주를 포함한 세대원(세대주와 동일한 세대별 주민등록표상에 등재되어 있지 아니한 세대주의 배우자 및 배우자와 동일한 세대를 이루고 있는 세대원을 포함한다) 전원이 주택을 소유하고 있지 아니한 세대의 세대주를 말한다고 되어 있습니다. 또한 국민임대주택 입주자선정에 관한 특례를 규정하는 같은 규칙 제32조제1항부터 제3항까지에 따르면, 국민임대주택 중 50제곱미터 미만인 주택(단독세대주는 40제곱미터 이하의 주택에 한한다)은 무주택세대주로서 해당세대의 월평균소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득(4명 이상인 세대는 가구원수별 가구당 월평균소득을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 70퍼센트 이하인 자에게, 50제곱미터 이상 60제곱미터 이하인 주택은 무주택세대주(단독세대주를 제외한다)로서 당해 세대의 월평균 소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균 소득의 70퍼센트 이하인 자에게, 60제곱미터를 초과하는 주택은 무주택세대주(단
독세대주를 제외한다)로서 당해 세대의 월평균소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득 이하인 자에게 각각 공급하되, 각 규정에서 정한 순위에 따라 입주자를 선정하도록 규정되어 있습니다. 

  이 사안에서는 「주택공급에 관한 규칙」 제32조에 따라 국민임대주택의 입주자선정 기준인 무주택세대주의 해당세대의 월평균소득을 산정할 때, 주민등록표상 세대가 분리된 배우자등의 소득을 포함해야 하는지의 여부가 문제됩니다.

  먼저, 「주택공급에 관한 규칙」 제32조제1항의 “해당세대의 월평균소득”에서 해당세대는 무주택세대주의 세대를 의미하는데, 같은 규칙 제2조제9호에 따라 “무주택세대주”의 세대원에는 같은 조 제8호의 “세대주”의 세대원과는 달리 “세대주와 동일한 세대별 주민등록표상에 등재되어 있지 아니한 세대주의 배우자등”이 포함되므로, 같은 규칙 제32조제1항의 무주택세대주의 세대의 개념에도 세대주와 동일한 세대별 주민등록표상에 등재되어 있지 아니한 세대주의 배우자등이 포함되어야 할 것입니다. 

  또한, 위 규칙 제32조는 국민임대주택의 입주자격으로서 주택을 소유하지 않을 뿐만 아니라 그 세대의 월평균소득이 도시근로자의 평균 소득수준보다 낮아 주거안정 도모 및 생계보호의 필요성이 큰 자들에 대하여 특별히 국민임대주택을 공급하려는 것이므로
, 무주택세대주의 정의에서 주민등록표상 세대가 분리된 배우자등을 세대원으로 포함하는 취지는 무주택세대주의 세대의 월평균소득을 계산함에 있어서도 적용될 수 있다고 할 것입니다. 

  한편, 같은 규칙 제19조제7항에서는 신혼부부에 대한 주택 특별공급의 자격으로 입주자모집공고일 현재 혼인기간이 5년 이내인 무주택세대주로서 해당세대의 월평균소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득의 100퍼센트 이하인 자를 대상으로 하면서 배우자에게 소득이 있는 경우에는 120퍼센트 이하인 자를 대상으로 한다고 하여 월평균소득의 기준을 가중하고 있는데, 배우자가 주민등록표상 세대를 같이하는지 여부에 따라 월평균소득 기준의 가중 여부가 달라진다면 형평에 맞지 않는 결과가 될 것이므로, 주민등록표상 세대를 같이하는지 여부를 불문하고 배우자가 소득이 있는 경우에는 이를 무주택세대주의 세대의 월평균소득에 포함시키고 가중요건을 적용해야 할 것입니다. 그리고 제19조와 제32조는 “무주택세대주로서 해당세대의 월평균소득”이라는 동일한 문구로 규정되어 있으므로, 제32조의 “해당세대의 월평균소득”을 해석함에 있어서도 제19조와 마찬가지로 주민등록표상 세대를 달리하는 배우자등의 소득을 포함시켜야 한다고 보는 것이 합리적일 것입니다. 

 따라서, 「주택공급에 관한 규칙」 제
32조에 따라 국민임대주택의 입주자선정을 위하여 무주택세대주의 해당세대의 월평균소득을 산정할 때에는 주민등록상 세대가 분리된 배우자등의 소득을 합산해야 합니다.
# 교육과학기술부 - 과학기술연합대학원대학이 자체평가 대상인지(「고등교육기관의 자체평가에 관한 규칙」 제3조 등 관련)

## 질의요지

「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」 제33조에 따라 설립된 과학기술연합대학원대학(UST)이 「고등교육법」 제11조의2 및 「고등교육기관의 자체평가에 관한 규칙」 제3조에 따라 자체평가를 실시해야 하는 학교에 해당하는지?

## 회답

「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」 제33조에 따라 설립된 과학기술연합대학원대학은 「고등교육법」 제11조의2 및 「고등교육기관의 자체평가에 관한 규칙」 제3조에 따라 자체평가를 실시해야 하는 학교에 해당합니다.

## 이유

우선 「고등교육법」상의 자체평가 대상 학교의 범위를 살펴보면, 「고등교육법」 제11조의2에 따른 자체평가에 대해서는 「고등교육기관의 자체평가에 관한 규칙」(이하 “자체평가규칙”이라 한다)이 그 세부적 사항들을 규정하고 있는데, 자체평가규칙에 따르면 자체평가란 「고등교육법」 제2조에 따른 학교가 해당 기관의 교육ㆍ연구, 조직ㆍ운영, 시설ㆍ설비 등 학교운영의 전반에 대하여 종합적으로 점검ㆍ분석ㆍ평정하는 것이라 하여 그 대상을 「고등교육법」 제2조에 따른 학교로 명시하고(제2조), 이에 대해 별도의 예외를 두고 있지 않고 있습니다.

  그리고, 대학의 자체평가 제도는 대학 등 고등교육기관 스스로 자체평가를 실시하고 평가 결과를 공개하여 이를 자주적 발전 계획 수립 및 자기성찰의 근거로 활용하도록 함으로써 대학 등 고등교육기관의 자율화에 상응한 교육의 질 관리와 책무성을 보장하려는 것을 그 취지로 하고, 그 평가지표도 학교의 운영ㆍ교육과정의 편성 및 운영ㆍ연구 성과ㆍ연구에 대한 지원 등 고등교육기관 일반에 공통되는 사항을 내용으로 하는바, 「고등교육법」의 규정, 자체평가 제도의 취지 그리고 그 평가지표 등에 비추어 볼 때, 「고등교육법」 제11조의2에 따른 자체평가는 「고등교육법」 제2조에 따른 학교 전체를 그 대상으로 하고 있다고 볼 것입
니다.

  다음으로 「과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」(이하 “연구기관법”이라 한다) 제33조에 따라 설립된 대학원대학이 「고등교육법」 제2조에 따른 학교에 해당하는지를 보면, 연구기관법 제33조는 이 법에 따른 연구기관 등이 공동으로 「고등교육법」 제30조의 규정에 따라 대학원대학을 설립할 수 있다고 규정하여 연구기관법에 따라 설립된 대학원대학이 「고등교육법」 제30조에서 정하고 있는 대학원대학임을 분명히 하고 있습니다. 그런데, 「고등교육법」상 대학원대학은 같은 법 제2조제1호에서 정하는 대학에 해당하는바(법제처 2009. 09. 11. 회신 09-0253 해석례), 연구기관법에 따라 설립된 대학원대학은 「고등교육법」 제2조에 따른 학교에 해당한다고 할 것입니다.

  한편, 「고등교육법」 제3조는 같은 법에 따른 학교를 국립학교ㆍ공립학교ㆍ사립학교로 나누는 것은 「고등교육법」상 학교의 조직ㆍ운영 등을 정함에 있어서 그 성격에 따라 규율 내용을 개별화하기 위해 학교의 형태를 일반적으로 정해놓은 것에 불과하고, 연구기관법 제33조는 국가ㆍ지방자치단체 또는 학교법인 외에 연구기관 등이 연합하여 대학원대학을 설립할 수 있다는 근거규정이므로, 연구기관법 제33조에 따라 설립된 대학원대학이 「고등교육법」에 따른
 학교가 아닌 것으로 볼 근거가 될 수는 없을 것입니다.

  그렇다면, 연구기관법 제33조에 따라 설립된 과학기술연합대학원대학은 「고등교육법」 제11조의2 및 「고등교육기관의 자체평가에 관한 규칙」 제3조에 따라 자체평가를 실시해야 하는 학교에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
# 양천구 - 행정청이 제삼자로 하여금 대집행을 하게 하는 경우 계고서 또는 대집행영장에 제삼자가 각각 자진 이행기한 및 대집행일자를 기재하도록 발부할 수 있는지 여부(「행정대집행법」 제2조 및 제3조 관련)

## 질의요지

행정청은 「행정대집행법」 제2조에 따라 제삼자로 하여금 대집행을 하게 하는 경우 행정청이 대집행 계고서 또는 대집행영장에 각각 자진 의무이행기한 또는 대집행일자를 직접 기재하지 않고 제삼자가 이를 기재하도록 발부할 수 있는지?

## 회답

행정청이 「행정대집행법」 제2조에 따라 제삼자로 하여금 대집행을 하게 하는 경우 대집행 계고서 또는 대집행영장에 각각 자진 의무이행기한 또는 대집행일자를 직접 기재하지 않고 제삼자가 이를 기재하도록 발부할 수 없습니다.

## 이유

「행정대집행법」 제2조에 따르면, 법률에 의하여 직접 명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 「행정대집행법」 제2조에 따른 의무자(이하 “의무자”라 함)로부터 징수할 수 있습니다.

  그리고 같은 법 제3조에 따르면, 대집행을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 하고, 의무자가 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지한 후 대집행을 할 수 있습니다.

  이 사안에서 행정청이 제삼자(사업시행자 등)로 하여금 대집행을 하게 할 경우, 대집행의 대상이 되는 의무이행에 소요되는 기간 등을 고려하여 조건을 부과하면서 대집행 계고서 또는 대집행영장에 각각 자진 의무이행기한
 또는 대집행일자를 직접 기재하지 않고 제삼자가 이를 기재하도록 하여 대집행 계고서 또는 대집행영장을 발부할 수 있는지가 문제됩니다.

  먼저 「행정대집행법」 제2조에서 행정청이 제삼자에게 대집행을 하게 한다는 것은 행정청이 아닌 제삼자가 대집행 행위를 하도록 하는 것인데 대집행은 국민의 권리·의무와 밀접한 관계가 있어서 국민의 권리를 침해할 가능성이 있는 행위이므로 절차적 정당성과 집행의 공정성이 보장되어야 하고, 행정청이 대집행을 제삼자로 하여금 하게 하는 경우 그 대집행의 범위와 방법 등 대집행을 하는 제삼자의 행위와 권한을 명확하게 하여 대집행하도록 하여야 할 것입니다.

  그런데 대집행 계고서에 기재되는 자진 이행기한이나 대집행영장의 대집행일자를 정할 때 상당한 이행기한을 의무자에게 확보하여 주지 아니할 경우 의무자의 권리를 침해할 수 있고, 이와 같은 기간은 대집행의 핵심적인 요소로서 행정청은 대집행을 실행할 것인지 여부, 대집행을 실행한다면 언제 실행할 것인지 여부를 합리적으로 결정하여야 할 것이므로 이를 단순히 대집행의 실행권한을 부여받은 제삼자에게 보충할 수 있도록 하는 것은 대집행의 범위에서 벗어난다고 할 것입니다.

  또한 행정청이 대집행을 제삼자에게 하도록 하였다 하더라도 행정법관계에 있어서 당사자는 행정청과
 의무자이므로, 제삼자는 대집행의 주체로서가 아니라 대집행 실행과 관련하여 권한을 부여받은 범위에서 대집행을 실행하는 자에 불과하고, 대집행의 주체는 그 제삼자에게 대집행 실행 권한을 부여한 행정청이라고 할 것인바, 대집행을 함에 있어 대집행 계고서나 대집행영장에 기재하여야 하는 의무자의 자진 의무이행기한과 대집행일자는 절차적 정당성과 집행의 공정성 확보에 있어서 중요한 사항에 해당하므로 대집행의 주체인 행정청이 결정하여야 할 사항으로 이를 대집행을 실행하는 제삼자에게 맡길 수 있는 것은 아니라고 할 것입니다.

  행정청이 대집행을 하게 하는 제삼자가 각종 법령에 따른 사업시행자 등이어서 관계 법령상의 의무를 이행하기 위한 일정을 적절히 판단할 수 있는 자라 할지라도 행정청은 해당 제삼자와 사전협의 등을 통하여 의무자가 행정상 명령을 이행해야 할 적절한 자진 의무이행기한이나 적절한 대집행 시기를 판단하는 등 사실상의 조력을 받을 수는 있을 것이나, 의무자의 자진 의무이행기간이나 대집행일자를 스스로 정하지 아니하고 대집행 계고서나 대집행영장을 발부하는 것은 행정청의 권한행사에 흠이 있는 것으로 보아야 할 것입니다.

  따라서, 행정청이 「행정대집행법」 제2조에 따라 제삼자로 하여금 대집행을 하게 하는 경우 대집행 계고서 또는 대집행영장에
 각각 자진 의무이행기한 또는 대집행일자를 직접 기재하지 않고 제삼자가 이를 기재하도록 하여 발부할 수 없습니다.
# 산림청 - 도로를 건설하기 위하여 설치하려는 배치플랜트가 산지전용허가의 대상이 되는 도로건설을 위한 부대시설의 범위에 포함되는지 여부(「산지관리법 시행규칙」 제8조제1항 관련)

## 질의요지

도로를 건설하기 위하여 해당 건설현장에 설치하려는 배치플랜트(Batch Plant, 콘크리트 생산시설)가 임업용 보전산지 안에서 산지전용허가의 대상이 되는 도로건설을 위한 부대시설(작업지원시설)의 범위에 포함되는지?

## 회답

도로를 건설하기 위하여 해당 건설현장에 설치하려는 배치플랜트(Batch Plant)는 임업용 보전산지 안에서 산지전용허가의 대상이 되는 부대시설(작업지원시설)에 해당하지 않습니다.

## 이유

「산지관리법」(이하 “법”이라 한다)은 산지를 보전산지(임업용, 공익용 산지)와 준보전산지로 구분하고(법 제4조), 보전산지 안에서는 원칙적으로 산지전용을 제한하되, 도로, 철도, 전력 등 공용ㆍ공공용 시설의 설치 또는 이러한 시설의 설치를 위한 진입로, 현장사무소 등 농림수산식품부령이 정하는 부대시설(附帶施設)의 설치를 위해서는 산지를 전용할 수 있도록 규정하고 있습니다(법 제10조제3호 및 제12호제1항제1호ㆍ제13호). 

  이에 따라, 「산지관리법 시행규칙」(2009. 4. 20. 농림수산식품부령 제67호로 개정된 것을 말하며, 이하 “시행규칙”이라 한다) 제8조제1항 및 제2항에서는 임업용산지 안에서의 부대시설의 범위를 진입로ㆍ현장사무소ㆍ화장실ㆍ창고ㆍ숙소ㆍ식당ㆍ정화시설ㆍ재해방지시설ㆍ주차장 및 작업지원시설로 하고, 이와 같은 부대시설은 1년 이내의 기간동안 임시로 설치하는 시설을 말하되, 목적사업의 수행을 위한 산지전용기간이 1년 이상인 경우에는 그 산지전용기간으로 한다고 규정하고 있습니다. 

  이 사안에서는 도로공사를 하기 위하여 해당 건설현장에 설치하고자 하는 배치플랜트(Batch Plant, 콘크리트를 생산하기 위해 설치되는 골재저장통·계량장치 및 혼합장치를 가진 설비)가 임업용 보전산지 안에서 산지전용 허가의 대
상이 되는 부대시설 가운데 작업지원시설에 해당하는지가 문제됩니다. 

  앞에서 살펴본 바와 같이, 법 제4조제1항제1호 및 제12조제1항은 보전산지(임업용산지)가 그 본래적 용도 외로 사용되거나 산지의 형질이 변경되는 산지전용을 원칙적으로 제한하면서, 보전산지(임업용산지)의 지정목적에 위배되지 아니하는 경우에만 예외적으로 허가에 의하여 산지전용을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 보전산지(임업용산지)가 산림자원의 조성과 임업경영기반의 구축 등 임업생산 기능의 증진을 위하여 보전할 필요성이 매우 크기 때문이라 할 것입니다. 이러한 보전산지 지정의 취지를 고려할 때, 산지전용허가의 대상이 되는 시설 및 그 부대시설의 범위는 예외적인 경우에 한하여 목적사업에 필수적인 부분으로 한정해 엄격하게 해석되어야 할 것입니다. 

  부대시설이란 통상적으로 기본이 되는 건축물 따위에 덧붙어 있는 시설을 말하고, 시행규칙 제8조제1항의 부대시설은 진입로ㆍ현장사무소 등의 업무관련 시설과 화장실ㆍ숙소ㆍ식당ㆍ정화시설 등의 현장생활관련 시설로 대별되고 있는바, 부대시설로서의 작업지원시설은 목적사업인 도로공사를 하지 아니할 경우 그 현장에 단독으로 설치ㆍ존립할 이유가 없는 정도의 견련성(牽聯性)이 요구된다고 할 것입니다.

  또한, 이 건과 관련하여 문제
되는 도로공사의 작업지원시설이란 일반적으로 도로건설 공사에 직접 사용하는 시설 그 자체는 아니라고 하더라도 도로건설의 목적과 계획에 따라 그 도로를 건설하는 공사에 도움을 주기 위하여 필요한 시설을 말한다고 할 것이고, 이는 토지굴착, 기반조성, 교량ㆍ터널 신축 및 도로포장 등과 같은 도로공사 진행 과정에 투입되는 물적 시설자원 또는 인적 자원의 업무효율성을 높이기 위해 필요한 시설 등으로 추정할 수 있습니다. 즉, 해당 시설을 설치하지 않을 경우 법 제12조제1항제1호부터 제12호까지의 목적사업을 수행하기 곤란하거나 현장 근무인원에게 큰 불편을 초래하는 시설 등으로서, 함께 열거된 진입로ㆍ현장사무소 등에 준하는 정도의 업무관련성이 인정되는 시설을 말한다고 할 것인바, 배치플랜트가 도로공사를 위한 작업지원시설인지를 판단함에 있어서 위와 같은 정도로 목적사업과의 견련성, 부수하려는 시설 자체의 독립성, 시설공사의 편의성 등이 있는지를 종합하여 고려하여야 할 것입니다. 

  이러한 측면에서, 배치플랜트의 설치가 콘크리트의 품질관리 및 납품 등에 용이성이 있어 일견 도로공사에 도움이 되고, 사업계획서 등에 배치플랜트가 도로 공사 등 해당 목적사업만을 위해 설치하는 부대적 시설로 기재되어 있다고 하더라도, 배치플랜트 자체는 건설 부자재인 레디믹스트
 콘크리트를 생산하는 시설로서 다른 곳에 설치된 배치플랜트에서 생산된 콘크리트를 운반하여 공사현장에서 사용할 수 있으므로 도로공사가 수행되는 경우에 반드시 부대시설로서 설치되어야 하는 정도의 견련성을 가진다고 보기는 어렵습니다. 또한, 배치플랜트는 진입로ㆍ화장실ㆍ식당 등과 같은 여타 부대시설이 도로공사에 대하여 가지는 비중과 구별되는 정도의 완성도와 기능적 독립성을 가지고 있다고 할 것이어서, 통상적으로 기본이 되는 건축물 따위에 덧붙어 있는 부대시설로 보기에 무리가 있다고 할 것입니다. 

  따라서, 도로건설을 위한 배치플랜트(Batch Plant)는 산지전용허가 제한의 예외사유인 ‘작업지원시설’에 해당하지 아니합니다.