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# 제주특별자치도 - 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제66조(감사위원회와 별도의 감찰권 행사가능 여부) 관련

## 질의요지

제주특별자치도가 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주도특별법”이라 함) 제66조에 따른 감사위원회와는 별도로 제주특별자치도지사 소속 하에 감찰팀을 두어 소속 공무원에 대한 직무감찰업무를 수행하게 할 수 있는지?

## 회답

제주특별자치도가 제주도특별법 제66조에 따른 감사위원회와는 별도로 제주특별자치도지사 소속 하에 감찰팀을 두어 소속 공무원에 대한 직무감찰업무를 수행하게 할 수 있습니다.

## 이유

○ 제주도특별법 제66조제1항에서는 「지방자치법」 제171조 및 「지방공무원법」 제81조에 불구하고 감사대상 기관 및 그 기관에 속한 자의 제반 업무와 활동 등을 조사·점검·확인·분석·검증하고 자치감사를 수행하기 위하여 제주특별자치도지사 소속 하에 그 직무에 있어서 독립된 지위를 가지는 감사위원회를 두도록 하고 있는바, 이 사안에서는 제주특별자치도가 제주도특별법 제66조에 따른 감사위원회와는 별도로 제주특별자치도지사 소속 하에 감찰팀을 두어 소속 공무원에 대한 직무감찰업무를 수행하게 할 수 있는지의 여부가 문제됩니다. 

  ○ 우선, 제주도특별법 제66조제1항에서 적용을 배제하고 있는 관련 규정을 살펴보면, 「지방자치법」 제171조에서는 행정안전부장관이나 시·도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류·장부 또는 회계를 감사할 수 있도록 하고 있으며, 「지방공무원법」 제81조에서는 교육과학기술부장관 또는 행정안전부장관은 시ㆍ도의 인사행정이 「지방공무원법」에 따라 운영되도록 지도ㆍ감독하고, 시ㆍ도지사는 해당 시ㆍ도의 관할 구역 시ㆍ군ㆍ구의 인사행정이 「지방공무원법」에 따라 운영되도록 지도ㆍ감독한다고 되어 있는바, 제주도특별법 제66조제1항에서는 「지방자치법」 제171조 및 「지방공무원법」 제81조에 따른 교육과학기술부장
관 또는 행정안전부장관의 시·도의 자치사무 감사 및 인사행정 감독권한을 배제하고 있는 것으로 보아야 할 것입니다. 

  ○ 이에 따라 제주도특별법 제66조의 취지를 살펴보면, 해당 규정은 제주특별자치도에 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권을 보장하기 위하여 교육과학기술부장관 또는 행정안전부장관 등 중앙행정기관의 감사 및 감독권한을 배제하는 대신 제주특별자치도지사 소속 하에 감사위원회를 두어 자치감사권을 부여함으로써 자체적으로 체계적·효율적인 감사를 수행할 수 있도록 하기 위한 것입니다.

  ○ 이러한 감사위원회의 성격과 업무범위에 대하여 살펴보면, 비록 제주도특별법 제66조부터 제68조까지의 규정에서는 감사위원회로 하여금 제주특별자치도 관할 감사대상 기관 및 그 기관에 소속된 자의 제반업무와 활동 등에 대한 자치감사권을 행사하도록 하고 있기는 하나, 해당 감사위원회는 중앙행정기관의 감사 및 감독에 갈음하여 객관적이고 중립적인 감사 및 감독권한을 실질적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 그 직무에 있어서는 제주특별자치도지사로부터 독립된 지위를 갖는 합의제 행정기관으로서, 같은 법 제67조에서는 감사위원회가 자치감사계획을 수립하여 감사원, 교육과학기술부장관, 행정안전부장관 등에게 통보하도록 하고 있고, 같은 법 제71조
에서는 중앙행정기관의 장은 제주특별자치도에 대하여 직접 감사를 실시할 수 없으며, 다만, 국가사무 및 국가의 보조를 받은 사업에 대한 감사가 필요하다고 인정하는 경우에만 감사위원회에 감사를 의뢰하도록 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 감사위원회는 중앙행정기관의 감사 및 감독권한을 배제하는 대신 제주특별자치도지사로부터 독립하여 자체적으로 감사 및 감독권한을 행사할 수 있도록 설치된 기관으로서, 중앙행정기관과의 매개체적 역할 및 중앙행정기관의 감사업무를 대행하는 역할 등이 강조되고 있음을 알 수 있습니다. 

  ○ 한편, 「지방자치법」 제105조에서는 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘·감독하고 법령과 조례·규칙이 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리하도록 하고 있고, 「지방공무원법」 제6조제1항에서는 지방자치단체의 장은 「지방공무원법」에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 임명·휴직·면직과 징계를 하는 권한을 가진다고 하고 있는바, 지방자치단체의 장이 소속 공무원을 지휘·감독하고 법령과 조례·규칙이 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리하는 것은 지방자치단체 장의 당연한 권한행사의 일환이라 할 것이고, 제주도특별법 제66조는 제주특별자치도지사의 소속 공무원에 대한 감사 및 감독권
한까지 배제하기 위한 규정이 아니며, 해당 법률에서 이러한 제주특별자치도지사의 권한을 배제하는 규정도 두고 있지 않습니다. 

  ○ 또한, 제주도특별법 제14조제1항에서는 「지방자치법」 제112조제1항 및 제2항(직급기준은 제외함)에 불구하고 제주특별자치도의 행정기구의 설치·운영기준, 지방공무원의 정원기준 및 하부 행정기구의 설치 등에 관하여 필요한 사항은 제주특별자치도조례로 정할 수 있도록 하고 있는바, 해당 규정은 직급기준을 제외한 제주특별자치도의 행정기구의 설치·운영 및 공무원의 정원에 있어서 「지방자치법」 및 해당 위임에 따른 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 따르지 않고 독자적으로 도조례에 따라 행정기구를 설치·운영할 수 있도록 한 규정이므로, 이에 따라 제주특별자치도는 감사위원회와는 별도로 제주특별자치도지사 소속 하에 감찰팀 등을 두어 직무감찰업무를 수행하도록 하는 내용을 도조례로 정할 수 있다 할 것이며, 이러한 제주특별자치도의 자치조직권 행사가 위법한 것으로 볼 수는 없다 할 것입니다. 

  ○ 따라서 제주특별자치도는 제주도특별법 제66조에 따른 감사위원회와는 별도로 제주특별자치도지사 소속 하에 감찰팀을 두어 소속 공무원에 대한 직무감찰업무를 수행하도록 할 수 있다 할 것입니다.
# 행정안전부 - 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제4호(새마을금고연합회가 공공기관에 해당하는지 여부) 관련

## 질의요지

새마을금고연합회가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 “공공기관”에 해당되는지?

## 회답

새마을금고연합회는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 “공공기관”에 해당합니다.

## 이유

○ 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제2조제3호에서는 “공공기관”이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 「정부투자기관관리기본법」 제2조에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 기관을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제2조제4호에서는 “특별법에 의하여 설립된 특수법인”을 “그 밖에 대통령령이 정하는 기관”의 하나로 규정하고 있습니다. 

  ○ 여기에서 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제2조제4호에서 말하는 “특별법에 의하여 설립된 특수법인”은 일응 해당 법인의 설립을 위하여 특별히 제정된 개별적인 법률에 따라 설립된 법인을 말한다 할 것이나, 그 구체적인 범위는 개별법의 입법목적 또는 취지, 해당 법인이 보유·관리하는 정보가 일반국민에게 공개를 해야 할 정도의 공공성을 지녔는지 여부, 해당 법인이 정보공개 대상기관이 되지 않는 일반법인과 비교할 때 그 설립목적, 사업 및 활동에 있어서의 일반법인과는 달리 국가나 지방자치단체의 지원, 보조, 감독 등에 있어서 특별히 취급되어져야 할 정도의 특수성이 인정되는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.

  ○ 이 사안에서는 새마을금고연합회(이하 “연합회”라 함)가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제4호에 따
른 “공공기관”에 해당되는지 여부가 문제됩니다.

  ○ 「새마을금고법」에 따르면, 연합회는 모든 새마을금고의 공동이익 증진과 지속적인 발전을 도모하기 위하여 이 법에 따라 설립한 비영리법인을 말하고(제2조제3항), 국가나 지방자치단체는 새마을금고나 연합회가 행하는 사업의 육성을 위하여 필요한 지원을 해야 하며, 국·공유재산을 새마을금고나 연합회가 필요로 하는 경우에는 우선적으로 대여하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있고, 새마을금고의 원활한 발전을 위하여 예산의 범위에서 연합회에 보조금을 내줄 수 있으며(제3조), 연합회는 새마을금고의 사업 및 경영의 지도, 새마을금고의 감독과 검사, 새마을금고 사업에 대한 지원, 국가나 공공단체가 위탁하거나 보조하는 사업 등의 사업의 전부 또는 일부를 행하고(제67조), 매 사업연도마다 사업계획과 예산서를 작성하거나 예산을 변경하려는 경우 총회의 의결을 거쳐 주무부장관에게 보고해야 하며(다만, 정부로부터 자금이나 사업비의 전부 또는 일부를 보조받거나 융자받아 시행하는 사업은 그 사업계획서에 대하여 주무부장관의 승인을 받아야 한다), 사업연도 경과 후 2개월 이내에 그 사업연도 결산을 끝내고 결산보고서(사업보고서, 대차대조표, 손익계산서와 잉여금처분안 또는 손실금처리안을 포함한다)를 작성하여 총회의 승인을 받아야
 하고, 결산보고서와 감사보고서를 주무부장관에게 제출해야 하며(제74조), 주무부장관은 이 법에 따른 권한 중 일부를 연합회 회장에게 위임할 수 있고(제78조), 새마을금고의 경영지도에 관한 업무를 회장에게 위탁할 수 있다(제80조)고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조에서는 행정안전부장관은 같은 법 제80조제6항에 따라 경영지도의 실시방법 등에 관하여 필요한 세부사항의 제정에 관한 업무를 포함한 경영지도업무를 연합회 회장에게 위탁한다고 규정하고 있습니다.

  ○ 「새마을금고법」에서 연합회가 이 법에 따라 설립된 법인인 점을 분명히 하고 있는 점, 국가나 지방자치단체는 연합회에 대하여 국·공유재산의 우선 대여 또는 사용·수익의 제공, 보조금의 지급 등을 할 수 있는 점, 주무부장관은 연합회 회장에 대하여 「새마을금고법」에 따른 권한 중 일부를 위임할 수 있고 새마을금고의 경영지도에 관한 업무를 위탁한 점, 연합회는 그 사업으로서 국가나 공공단체가 위탁하거나 보조하는 사업 등을 행하는 점, 연합회는 연합회의 사업 예산과 결산에 대하여 주무부장관에게 보고, 제출하는 등 주무부장관의 감독을 받는 점 등 「새마을금고법」의 규정을 종합적으로 고려하여 볼 때, 연합회는 「새마을금고법」이라는 개별법에 의하여 설립된 법인으로서, 정보공개 대상기관이
 되지 않는 일반법인과 비교할 때 그 설립목적, 사업 및 활동에 있어서 일반법인과는 달리 국가나 지방자치단체의 지원, 보조, 감독 등에서 특별히 취급되어지는 등의 특수성이 인정되고, 연합회가 보유·관리하는 정보는 일반국민에게 공개를 해야 할 정도의 공공성을 지닌다고 할 것입니다.

  ○ 따라서 연합회는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제2조제3호 및 같은 법 시행령 제2조제4호에 따른 “공공기관”에 해당합니다.
# 노동부 -  「공인노무사법」 제2조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1(공인노무사의 직무범위) 관련

## 질의요지

「공인노무사법 시행령」 별표 1은 공인노무사의 직무와 관련된 노동 관계 법령의 범위를 정하고 있는데, 공인노무사가 근로복지공단의 「산업재해보상보험법」 상 보험급여의 결정과 관련하여 위 별표 1에 포함되지 않은 「감사원법」에 따른 심사청구의 대리 또는 대행을 할 수 있는지?

## 회답

공인노무사는 근로복지공단의 「산업재해보상보험법」 상 보험급여의 결정과 관련하여 「감사원법」에 따른 심사청구의 대리 또는 대행을 할 수 있습니다.

## 이유

○ 「공인노무사법」 제2조제1항제1호 및 제3항에 따르면, 공인노무사는 노동 관계 법령에 따라 관계 기관에 대해 행하는 신고·신청·보고·진술·청구(이의신청·심사청구 및 심판청구를 포함한다) 및 권리 구제 등의 대행 또는 대리의 직무를 수행하도록 하는 한편, 노동 관계 법령의 범위를 대통령령으로 위임함에 따라 같은 법 시행령 별표 1에서는 「근로기준법」, 「산업재해보상보험법」 등 노동 관계 법률 32개와 그 하위 법령을 들고 있습니다.

  ○ 그리고 「산업재해보상보험법」 제103조에 따르면, 같은 법 제3장에 따른 보험급여에 관한 근로복지공단의 결정에 불복하는 자는 근로복지공단에 심사청구를 할 수 있고, 「공인노무사법 시행령」 별표 1에 따라 공인노무사는 산재보험 급여에 관한 근로복지공단의 결정에 대해 심사청구를 대행 또는 대리할 수 있습니다. 

  ○ 한편, 「감사원법」 제24조, 제25조 및 제43조에 따르면, 감사원은 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 위탁하거나 대행하게 한 사무에 대해 감사할 수 있고, 감사원의 감사를 받는 자의 직무에 관한 처분이나 그 밖의 행위에 관하여 이해관계가 있는 자는 감사원에 그 심사의 청구를 할 수 있으며, 「산업재해보상보험법」 제10조 및 제11조에 따르면, 근로복지공단은 노동부장관의 위탁
을 받아 산재보험 급여의 결정과 지급 업무를 수행하는 자이므로, 근로복지공단의 산재보험 급여의 결정에 대해 이해관계가 있는 자는 감사원에 심사청구를 할 수 있고, 「감사원 심사규칙」 제4조제1항제3호에 따르면, 「감사원법」에 따른 심사청구의 청구인은 다른 법률의 규정에 의하여 이의신청, 심판청구등 불복에 관한 신청을 대리할 수 있는 자를 대리인으로 선임할 수 있도록 하고 있습니다.

  ○ 「감사원 심사규칙」 제4조제1항제3호에 따른 “이의신청, 심판청구등”에서 “등”이란, 명사나 어미 “-는” 뒤에 쓰여 그 밖에도 같은 종류의 것이 더 있음을 나타내는 말로써, 행정청의 처분 등에 대한 불복절차로서 이의신청이나 심판청구에 준하는 절차를 말하는 것으로 볼 수 있고, 「산업재해보상보험법」 제103조에 따라 근로복지공단의 보험급여의 결정에 대하여 하는 심사청구도 이러한 불복절차에 해당되는 것으로 볼 수 있습니다. 

  ○ 그렇다면, 「산업재해보상보험법」에 따라 같은 법에 따른 보험급여에 관한 근로복지공단의 결정에 불복하는 자를 대리하여 근로복지공단에 심사청구를 할 수 있는 공인노무사는 「감사원 심사규칙」 제4조제1항제3호에 따라 “다른 법률의 규정에 의하여 이의신청, 심판청구등 불복에 관한 신청”을 대리할 수 있는 자로서 근로복지공단의 산재보
험 급여의 결정에 대해 이해관계가 있는 자의 선임에 따라 그 자를 대리하여 「감사원법」에 따른 심사청구를 대리할 수 있다고 할 것입니다.

  ○ 따라서 공인노무사는 근로복지공단의 「산업재해보상보험법」 상 보험급여의 결정과 관련하여 「감사원법」에 따른 심사청구의 대리 또는 대행을 할 수 있습니다.
# 부산광역시 - 「의료급여법」 제29조(폐업 또는 시설물 멸실로 업무정지처분을 할 수 없는 의료급여기관에게 과징금 부과ㆍ징수가 가능한지 여부) 관련

## 질의요지

「의료급여법」 제28조제1항에 따른 업무정지처분의 사유에 해당하는 행위를 한 의료급여기관이 폐업을 하였거나 시설물이 멸실되어 그에 대한 업무정지처분을 할 수 없는 경우, 같은 법 제29조제1항에 따라 업무정지처분에 갈음하여 과징금을 부과ㆍ징수할 수 있는지?

## 회답

「의료급여법」 제28조제1항에 따른 업무정지처분의 사유에 해당하는 행위를 한 의료급여기관이 폐업하거나 시설물이 멸실되어 업무정지처분을 할 수 없는 경우에는 같은 법 제29조제1항에 따라 업무정지처분에 갈음하여 과징금을 부과ㆍ징수할 수는 없습니다.

## 이유

○ 「의료급여법」 제23조제1항, 제28조제1항 및 제29조제1항에 따르면 의료급여기관이 보장기관에 속임수 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여를 청구하여 이를 수령한 경우, 보장기관은 해당 의료급여기관에 대해 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 부당이득금으로 징수할 수 있고, 이와는 별도로 보건복지가족부장관은 이러한 의료급여기관에 대해 1년의 범위 내에서 기간을 정하여 업무정지를 명할 수 있으며, 이 경우 그 업무정지가 수급권자에게 심한 불편을 주거나 그 밖의 특별한 사유가 있다고 인정되는 때에는 그 업무정지처분에 갈음하여 속임수 그 밖의 부당한 방법으로 부담하게 한 급여비용의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과ㆍ징수할 수 있도록 하고 있습니다.

  ○ 이 사안에서는 업무정지처분의 대상이 된 의료급여기관이 업무정지처분 전에 폐업하거나 그 시설물이 멸실된 경우 업무정지처분에 갈음하여 과징금을 부과·징수할 수 있는지가 문제됩니다.

  ○ 일반적으로 업무정지처분에 갈음하여 과징금을 부과·징수하도록 하는 것은 업무정지처분으로 발생할 사회적 불편을 막기 위해 공익적인 고려에서 도입하는 제도로서, 특정 사업에 대한 업무정지처분으로 얻으려는 공익보다 이로 인하여 침해되는 공공의 이익이 큰 경우에, 업무정지처분을 하지 않
는 대신 사업자에게 금전적인 부담을 부과하여 업무정지처분과 동일한 효과를 거두는 동시에 공공의 이익도 확보하려는 제도이므로, 업무정지처분에 갈음하여 부과되는 과징금부과처분은 유효한 업무정지처분의 존재를 전제로 하여 그것을 갈음하는 처분인 것이지, 업무정지처분과 병행하여 또는 별도로 부과하는 처분이 아니라 할 것인 바, 업무정지처분을 할 수 없거나 할 수 있더라도 처분의 필요성이 없는 경우에는 그에 갈음하는 과징금부과처분도 할 수 없거나 그 필요성이 없다고 보아야 할 것입니다.

  ○ 이 사안에서 의료급여기관이 폐업을 하면 그 실체가 없어진다고 볼 것이므로, 폐업한 의료급여기관에 대한 과징금부과처분은 법적으로 존재하지 않게 된 대상에 대한 처분이 되어 무효인 행정처분이라고 할 것이고, 이 경우에는 과징금부과처분을 할 수 없다고 할 것입니다.

  ○ 한편, 시설물이 멸실된 의료급여기관에 대한 과징금부과처분의 경우, 「의료급여법」, 「의료법」, 「지역보건법」 등 관련 법령에서 시설물의 멸실을 의료기관의 폐업이나 소멸 사유로 규정하고 있지 않아 시설물이 멸실된 의료급여기관이라도 법적으로는 존재하는 의료급여기관이라 할 것인 바, 이러한 의료급여기관에 대하여 업무정지처분에 갈음하는 과징금부과처분을 할 수 있는지가 문제됩니다.

  ○ 그런데,
 시설물이 멸실된 의료기관의 경우 사실상 업무를 영위할 수 없는 상태이므로 업무정지처분의 실익이 없다 할 것이고, 따라서 업무정지처분에 갈음하는 과징금처분을 할 수도 없다 할 것입니다. 다만, 「의료급여법」 제29조제1항에서 업무정지처분이 수급권자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 특별한 사유가 있는 경우에 업무정지처분에 갈음하는 과징금부과처분을 할 수 있다고 규정하고 있는 바, 의료기관의 시설물 멸실로 업무정지처분을 할 수 없는 경우가 과징금처분을 할 수 있는 특별한 사유에 해당하는지 검토할 필요가 있습니다. 그러나 업무정지처분으로 발생할 사회적 불편을 막기 위해 그에 갈음하는 것이 과징금처분인 이상 “특별한 사유”는 업무정지처분으로 수급권자가 받을 불편을 축소하기 위한 공익성이 인정되는 경우로 한정해야 할 것이고, 이와 같은 규정의 취지를 무시하면서 처분대상자에 속하는 사유까지를 “특별한 사유”의 범위에 포함하여 업무정지처분에 갈음하는 과징금을 부과·징수하는 것은 과도한 확대해석이라고 할 것입니다.

  ○ 따라서 「의료급여법」 제28조제1항에 따른 업무정지처분의 사유에 해당하는 행위를 한 의료급여기관이, 폐업을 한 경우에는 처분의 대상이 존재하지 않아 같은 법 제28조제1항의 업무정지처분에 갈음하여 같은 법 제29조제1항의 과징금을 부과ㆍ
징수할 수는 없고, 시설물이 멸실된 경우에는 처분의 대상은 존재하나 같은 법 제29조제1항에서 말하는 과징금부과처분이 가능한 특별한 사유를 인정할 수 없으므로 같은 법 제28조제1항의 업무정지처분에 갈음하여 같은 법 제29조제1항의 과징금을 부과ㆍ징수할 수는 없습니다.
# 경상북도 - 「소비자기본법」 제2조제1호(지방의회의원이 공무국외여행을 실시하기 위하여 여행업자와 계약을 한 경우 소비자에 해당되는지 여부) 관련

## 질의요지

지방의회의원이 공무국외출장을 위하여 여행업자와 계약을 맺은 경우 지방의회의원은 「소비자기본법」 제2조제1호에 따른 소비자에 해당되는지?

## 회답

지방의회의원이 공무국외출장을 위하여 여행업자와 계약을 맺은 경우 지방의회의원은 「소비자기본법」 제2조제1호에 따른 소비자에 해당됩니다.

## 이유

○ 「소비자기본법」 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제2조에서는 이 법에서 “소비자”란 사업자가 제공하는 물품, 용역 또는 시설물(이하 “물품 등”이라 함)을 소비생활을 위하여 사용 또는 이용(이하 “사용”이라 함)하는 자, 사업자가 제공하는 물품 또는 용역을 원재료, 중간재, 자본재 또는 이에 준하는 용도 외의 용도로 생산활동에 최종적으로 사용하는 생산자, 사업자로부터 제공된 물품 또는 용역을 일정한 농업·축산업 및 어업에 사용하는 자로 규정하고 있습니다.

  ○ 즉, 소비자는 사업자가 제공하는 물품 등을 최종적으로 자기의 소비생활을 위해 사용하여 그 물품 등의 사용에 따른 비용이나 손실, 물품 등의 사용으로 발생하는 피해 등을 직접 부담하는 사람이거나, 이를 생산활동에 사용하기는 하나 사업자가 제공하는 물품 등을 자기의 소비생활을 위하여 사용하는 것에 준하여 자신의 생산생활에 사용함으로써 사실상 그 물품 등의 사용에 따른 비용이나 손실, 물품 등의 사용으로 발생하는 피해 등이 다른 사람에게 이전하는 것이 아니라 그 생산자 스스로 부담하는 생산자를 의미한다고 할 것입니다.

  ○ 한편, 이와 같이 「소비자기본법」 등에서 소비자에 관한 정의 규정을 두는 취지는 자유시장경제체제하에서 소비자와 사업자 사이의 물품 등에 대한 거래관계
는 형식적으로는 대등한 지위에 있을지 몰라도 사실상 그 물품 등에 대한 소비자의 정보 및 평가능력이 사업자에 비하여 낮아 물품 등의 사용에 관하여 소비자가 불리한 위치에 있게 되므로 이를 시정하기 위하여 소비자의 권익을 증진하고, 소비자와 사업자의 관계를 규정하기 위한 것으로(「소비자기본법」 제1조), 이러한 관점에서 본다면 해당 물품 등에 대한 정보나 그 밖에 사업자보다 우월한 지위에 있지 아니한 자는 원칙적으로 「소비자기본법」 등에 따른 소비자로 볼 수 있다 할 것입니다.

  ○ 이와 같은 법령의 규정과 취지를 종합하여 지방의회의원이 공무해외출장을 위하여 여행업자와 계약을 체결한 경우 소비자에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 지방의회의원은 비록 그 여행업자가 제공하는 용역을 통하여 공무해외출장이라는 공무를 수행하려는 것이기는 하나 여행업자와 맺은 계약에 있어서는 운송·숙박시설, 그 밖에 여행에 딸리는 시설의 이용 알선이나 계약 체결의 대리, 여행에 대한 안내, 그 밖의 여행편의를 제공받기 위하여 여행업자와 대등한 지위에서 계약을 맺은 것이므로 지방의회의원이 사업자, 즉 여행업자에 대하여 우월한 지위에 있다고 볼 수 없고, 오히려 사업자가 제공하는 용역에 대한 정보 및 평가능력 등에 있어서 일반 국민과 같은 지위에 있다고 할 것입니다.
 따라서 지방의회의원의 의정활동을 위하여 사업자와 계약을 맺어 물품 등을 제공받는 경우 지방의회의원이 공권력의 주체로서 공권력을 행사한 것이 아니고, 사업자에 대한 우월한 지위에 있다고 볼 수 없으므로, 단순히 지방의회의원이라는 이유만으로 「소비자기본법」에 따른 소비자에 해당하지 아니한다고 할 수는 없고, 지방의회의원이라고 하더라도 사업자와의 관계 등을 고려하여 같은 법 제2조제1호에서 정하는 소비자에 해당하는지를 살펴야 할 것입니다. 

  ○ 지방의회의원이 여행업자와 계약을 맺은 것이 「소비자기본법」 제2조제1호에 따라 물품 등을 소비생활에 사용하는 자에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, “소비생활”이란 물품 등을 최종적으로 소비하고 그 비용이나 손실, 나아가 그 소비행위로 발생할 수 있는 피해를 본인이 최종적으로 부담하게 되는 것을 말한다고 할 것인바, 지방의회의원이 여행업자와 계약을 맺고 이를 통하여 의정활동의 일환으로 공무해외출장을 하는 경우 그 비용이나 손실이 다른 사람에게 이전되는 것이라고 볼 수 없고, 다만 지방의회의원은 그 활동에 대하여 스스로 유권자들에게 정치적인 책임 등을 부담하는 것에 불과하다고 할 것이므로 결국 지방의회의원이 여행업자와 계약을 맺는 경우 그 계약의 이행이나 불이행으로 인한 비용 또는 손실 등은 지방의회
의원이 부담하게 되므로 이 경우 지방의회의원을 「소비자기본법」 제2조제1호에서 말하는 사업자가 제공하는 물품 등을 “소비생활에 사용하는 자”와 달리 볼 수는 없다고 할 것입니다.

  ○ 그렇다면, 지방의회의원이 공무국외출장을 위하여 여행업자와 계약을 맺은 경우 지방의회의원은 「소비자기본법」 제2조제1호에 따른 소비자에 해당됩니다.
# 서울특별시 관악구 - 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제1항 및 별표 1의2 제2호라목(1)(다)(토지분할의 목적이 토지의 형질변경인 경우 그 형질변경면적) 관련

## 질의요지

자연녹지지역에 위치하고 있는 1필지인 토지의 일부에 대한 형질변경을 목적으로 토지분할허가와 형질변경허가를 신청한 경우, 그 형질변경이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제1항의 형질변경면적 제한 규정에 저촉되는지 여부는 토지분할 전의 해당 필지의 면적을 기준으로 판단해야 하는지, 아니면 토지분할을 전제로 실제로 형질변경하려는 그 분할될 필지의 면적을 기준으로 판단해야 하는지?

## 회답

자연녹지지역에 위치하고 있는 1필지인 토지의 일부에 대한 형질변경을 목적으로 토지분할허가와 형질변경허가를 신청한 경우, 그 형질변경이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제1항의 형질변경면적 제한 규정에 저촉되는지 여부는 토지분할을 전제로 실제로 형질변경하려는 그 분할될 필지의 면적을 기준으로 판단해야 합니다.

## 이유

○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제51조에서는 개발행위의 유형으로 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 열거하고 있고, 이러한 개발행위를 하려는 자는 허가권자의 허가를 받도록 규정하고 있습니다.

  ○ 그리고, 국토계획법 시행령 제53조제3호나목에서는 토지의 형질변경면적은 형질변경이 이루어지는 해당 필지의 총면적을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제55조제1항에서는 자연녹지지역에서의 형질변경면적을 1만제곱미터 미만으로 제한하고 있습니다.

  ○ 한편, 국토계획법 시행령 제51조제5호가목에서는 녹지지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 토지를 분할하는 경우에는 허가를 받도록 하고 있고, 토지분할에 대한 허가기준을 제시하고 있는 같은 법 시행령 별표 1의2 제2호라목(1)(다)에서는 “토지분할의 목적이 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경인 경우 그 개발행위가 관계 법령에 따라 제한되지 아니할 것”이라는 요건을 충족하도록 하고 있습니다. 

  ○ 이 사안에서는 
자연녹지지역에 위치하고 있는 1필지인 토지의 일부에 대한 형질변경을 목적으로 토지분할허가와 형질변경허가를 신청한 경우, 그 형질변경이 국토계획법 시행령 제55조제1항의 형질변경면적 제한 규정에 저촉되는지 여부는 토지분할 전의 해당 필지의 면적을 기준으로 판단해야 하는지 아니면 토지분할을 전제로 하여 실제로 형질변경하려는 그 분할될 필지의 면적을 기준으로 판단해야 하는지가 문제됩니다. 
   
  ○ 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호라목(1)(다)에서는 “토지분할의 목적이 토지의 형질변경인 경우” 라고 규정하여 토지의 형질변경을 목적으로 하는 토지분할을 예정하고 있고, 이러한 전제하에서 “그 형질변경이 관계 법령에 따라 제한되는지 여부”는 토지분할을 전제로 하여 실제로 형질변경하려는 실질적인 내용을 기준으로 판단하여야 하며, 이에 따라 이 사안의 형질변경이 같은 법 시행령 제55조제1항의 형질변경면적 제한규정에 저촉되는지의 여부도 토지분할을 전제로 하여 실제로 형질변경하려는 그 분할될 필지의 면적을 기준으로 판단해야 할 것입니다. 

  ○ 그리고, 국토계획법 시행령 제55조제1항제1호가목이 개발행위가 허용되는 토지의 형질변경 면적을 1만제곱미터 미만으로 엄격하게 제한하고 있는 취지는 개발행위를 제한하여 자연환경이나 농지 및 산림을 보전
하고 무분별한 난개발을 방지하며 국토를 효율적으로 이용·개발·보전하기 위해서는 형질변경이 이루어지는 면적을 일정 범위 이내로 제한할 필요가 있다는 데서 비롯된 것이지(대법원 2006. 11. 23. 선고, 2006두13954 판결), 면적이 1만제곱미터 이상인 토지에 대해서는 토지분할을 통한 토지의 일부(1만제곱미터 미만)에 대한 형질변경도 허용하지 않겠다는 취지는 아니라고 할 것입니다. 

  ○ 따라서 자연녹지지역에 위치하고 있는 1필지인 토지의 일부에 대한 형질변경을 목적으로 토지분할허가와 형질변경허가를 신청한 경우, 그 형질변경이 국토계획법 시행령 제55조제1항의 형질변경면적 제한 규정에 저촉되는지 여부는 토지분할을 전제로 실제로 형질변경하려는 그 분할될 필지의 면적을 기준으로 판단해야 합니다.
# 행정안전부 - “법령에 따라 설립된 공공단체”의 범위(「옥외광고물 등 관리법」 제6조제2항 관련)

## 질의요지

가. 학교법인이 「옥외광고물 등 관리법」 제6조제2항의 “법령에 따라 설립된 공공단체”에 해당하는지?

 나. 한국방송공사(KBS)가 「옥외광고물 등 관리법」 제6조제2항의  “법령에 따라 설립된 공공단체”에 해당하는지?

## 회답

가. 질의 가에 대하여

  학교법인은 「옥외광고물 등 관리법」 제6조제2항의 “법령에 따라 설립된 공공단체”에 해당하지 않습니다.

 나. 질의 나에 대하여(KBS)

  한국방송공사는 「옥외광고물 등 관리법」 제6조제2항의 “법령에 따라 설립된 공공단체”에 해당합니다.

## 이유

가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항

  「옥외광고물 등 관리법」에서는 일정한 지역·장소 및 물건에 대통령령이 정하는 광고물 또는 게시시설(이하 “광고물등”이라 한다)을 표시하거나 설치하고자 하는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 하고(제3조제1항), 대통령령이 정하는 지역·장소 또는 물건에는 광고물등의 표시 또는 설치를 금지하고 있으며(제4조제1항), 일정한 경우에는 시장·군수 또는 구청장이 제3조제2항에 따른 허가 또는 신고의 기준을 강화하여 적용할 수 있도록 규정하고 있습니다(제4조제2항).

  또한 「옥외광고물 등 관리법」 제6조제2항에서는 대통령령으로 정하는 광고물등을 제외하고는 국가·지방자치단체 또는 법령에 따라 설립된 공공단체(이하 “국가등”이라 한다)가 공공의 목적으로 광고물등을 설치·표시하고자 하는 경우에도 같은 법 제3조 및 제4조를 적용하되, 다만 주요 시책 또는 사업의 효율적 홍보·안내 등 공익목적의 달성을 위하여 불가피하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 설치·표시기준 등에 적합한 광고물등에 대하여는 그러하지 아니하다고 규정하고 있습니다.

  그런데 「옥외광고물 등 관리법」 제6조제2항에 규정된 “법령에 따라 설립된 공공단체”의 구체적인 범위를 어떻게 볼 것인지가 
문제되는바, 공공목적 광고물의 무분별한 난립을 막기 위한 입법취지를 고려할 때, “법령에 따라 설립된 공공단체”는 법령에 설립근거가 있는 법인 그 밖의 단체로서 국가 또는 지방자치단체와 같이 「옥외광고물 등 관리법」에 따른 제한을 배제할 필요가 있는 정도의 공공성·특수성을 가진 단체를 의미하는 것으로 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
 나. 질의 가에 대하여

  학교법인은 사립학교만을 설치·경영함을 목적으로 「사립학교법」에 의하여 설립되는 법인이고(제2조제2항), 같은 법은 일부 학교를 제외하고는 사립학교의 설립은 원칙적으로 학교법인의 설립을 통하여 가능하도록 하고(제3조), 학교법인이 수행하는 수익사업의 경우 사립학교의 교육에 지장이 없는 범위 내에서 사립학교의 경영에 충당하는 목적인 경우만 한정하며(제6조), 학교법인을 설립하고자 하는 자는 일정한 재산을 출연하고 법령에 정해진 사항이 기재된 정관을 작성하여 교육과학기술부장관의 허가를 받도록 하고 있는 등(제10조), 학교법인의 설치 및 운영에 필요한 사항을 종합적으로 규정하고 있습니다. 

  그런데 「교육기본법」 제11조제2항 및 「사립학교법」의 규정을 종합하면, 법률은 국가·지방자치단체 외에 학교법인에게도 국민에게 학교교육을 제공할 수 있도록 원칙적으로 허용하고, 다만 「교육기
본법」에 규정된 교육의 공공성 등을 보장하기 위하여 법률로서 학교법인에 대하여 일정한 규제를 정하고 있는 것으로, 이러한 규정만을 근거로 학교법인 자체가 국가 또는 지방자치단체에 준하는 정도의 공공성·특수성을 갖는 단체라고 볼 수는 없다 할 것입니다.

  그리고, 학교법인을 「옥외광고물 등 관리법」의 제한을 일부 배제받는 공공단체에 해당하는 것으로 보게 되면 광고물등의 허가나 신고가 적용되지 않는 대상의 범위가 지나치게 넓어져 “국가등”에 의한 공공목적 광고물의 무분별한 난립을 막기 위한 「옥외광고물 등 관리법」 제6조제2항의 취지를 저해할 우려가 있습니다. 

  따라서 학교법인은 「옥외광고물 등 관리법」 제6조제2항의 “법령에 따라 설립된 공공단체”에 해당하지 않습니다.
 다. 질의 나에 대하여

  다음으로 「방송법」에 따라 설립된 한국방송공사(KBS)가 「옥외광고물 등 관리법」 제6조제2항의 “국가등”에 해당하는지 여부가 문제됩니다.

  「방송법」에 따르면 한국방송공사는 공정하고 건전한 방송문화를 정착시키고 국내외 방송을 효율적으로 실시하기 위하여 국가기간방송으로서 설립되는 법인으로(제43조), 방송의 공정성과 공익성 실현, 국민에 대한 양질의 방송서비스 제공, 공익적이거나 민족문화를 창달할 수 있는 방송프로그램을 개발
·방송할 책임을 지고(제44조), 그 이사회의 이사 및 집행기관인 사장은 각각 방송통신위원회의 추천 및 이사회의 제청을 거쳐 대통령이 임명하며(제46조, 제50조), 라디오·텔레비전·위성방송 등의 실시뿐만 아니라 국가가 필요로 하는 대외방송과 사회교육방송 등의 실시 등을 그 업무내용으로 하고 있으며(제54조), 수신료를 부과·징수할 수 있는 권한을 가지고 있습니다(제65조 및 제66조)

  위와 같은 법률의 규정을 고려하면, 한국방송공사는 법령에 따라 일정한 행정목적을 달성하기 위하여 공공성 있는 업무를 수행하는 공법상의 법인으로서 그 업무범위 및 영향력 등을 고려할 때 국가 또는 지방자치단체에 준하는 공공성과 특수성이 인정되고, 「옥외광고물 등 관리법」에 따른 광고물등에 대한 규제를 일부 배제할 만한 공공단체에 해당한다고 할 것입니다.
 
  따라서 한국방송공사는 「옥외광고물 등 관리법」 제6조제2항의 “법령에 따라 설립된 공공단체”에 해당합니다.
# 문화체육관광부 - 「방송법」 부칙 제6조(방송발전기금으로 전환해야 하는 공익자금의 범위) 관련

## 질의요지

「방송법」(2002. 4. 20. 법률 제6690호로 개정되기 전의 것을 말함. 이하 “구 방송법”이라 함) 부칙 제6조제1항에서는 구 방송법 시행 당시 한국방송광고공사가 조성 및 관리·운용하고 있는 공익자금은 구 방송법에 의하여 방송위원회가 조성 및 관리·운용하는 방송발전기금으로 보도록 하고 있는바, 이 규정에 따라 방송발전기금으로 전환되는 “공익자금”의 범위에 그 공익자금으로 취득하여 한국방송광고공사가 보유하고 있는 부동산 등 고정자산도 포함되는지?

## 회답

구 방송법 부칙 제6조에 따라 방송발전기금으로 전환되는 “공익자금”에는 한국방송광고공사가 공익자금의 “관리·운용”의 한 형태로서 취득하여 관리·운용하고 있는 고정자산의 경우는 포함된다 할 것이며, 다만, 구체적인 포함여부에 대하여는 방송위원회(현행 방송통신위원회를 말함. 이하 같음)와 한국방송광고공사가 협의하여 정해야 합니다.

## 이유

○ 「한국방송광고공사법」(2000. 1. 12. 법률 제6138호로 개정되기 전의 것을 말함, 이하 “구 공사법”이라 함) 제21조의2제1항에서는 한국방송광고공사는 같은 법 제20조제1항에 따른 수입금 중 같은 조 제2항 및 제3항에 따른 대행수수료와 공사운영경비를 제외한 금액을 방송진흥사업 및 문화·예술진흥사업을 위한 자금(이하 “공익자금”이라 함)으로 조성하도록 하고 있고, 구 방송법 부칙 제6조제1항에서는 구 방송법 시행 당시 「한국방송광고공사법」에 의한 한국방송광고공사가 조성 및 관리·운용하고 있는 공익자금은 구 방송법에 의하여 방송위원회가 조성 및 관리·운용하는 방송발전기금으로 보도록 하고 있으며, 「방송법 시행령」(2001. 2. 24. 대통령령 제17137호로 개정되기 전을 것을 말함. 이하 “구 방송법 시행령”이라 함) 부칙 제6조에서는 구 방송법 부칙 제6조제1항에 의하여 방송발전기금으로 보는 공익자금의 구체적 범위는 방송위원회가 한국방송광고공사와 협의하여 정하도록 하고 있습니다.

  ○ 이 사안에서는 방송발전기금으로 전환되는 “공익자금”의 범위에 그 공익자금으로 취득하여 한국방송광고공사가 보유하고 있는 부동산 등 고정자산도 포함되는지의 여부가 문제됩니다.

  ○ 구 방송법 부칙 제6조제1항에서는 구 방송법 시
행 당시 “한국방송광고공사가 조성 및 관리·운용하고 있는 공익자금”을 구 방송법에 의하여 방송위원회가 조성 및 관리·운용하는 방송발전기금으로 보도록 하고 있고, 구 공사법 제14조제2호에서는 한국방송광고공사의 업무로서 “같은 법 제21조의2 내지 제21조의4에 따른 공익자금의 조성 및 관리·운용에 관한 사항”을 규정하고 있으므로, 구 방송법 부칙 제6조제1항에서 말하는 공익자금이란 구 공사법 제21조의2 내지 제21조의4에 따라 한국방송광고공사가 조성 및 관리·운용하고 있는 공익자금을 말한다 할 것입니다.

  ○ 먼저, 구 공사법 제21조의2에 따른 공익자금의 조성에 대하여 살펴보면, 같은 법 제20조제1항 및 같은 법 시행령 제7조에서는 광고물을 방송한 방송국은 광고물의 수탁수수료로서 광고료의 100분의 19에 해당하는 금액을 한국방송광고공사에 납부하도록 하고 있고, 같은 법 제21조의2제1항에서는 한국방송광고공사는 같은 법 제20조제1항에 따른 수입금 중 대행수수료와 공사운영경비를 제외한 금액을 공익자금으로 조성하도록 하고 있는바, 위 규정에서 “공익자금”은 광고물의 수탁수수료로 받은 금액 중에서 대행수수료와 공사운영경비를 제외한 금액으로서, 현금 등 유동자산을 말하는 것이기는 하나, 이는 공익자금의 “조성” 단계에 있어 그 “재원”에 
관한 것이지, 해당 공익자금의 “관리·운용” 단계까지 포괄하는 것은 아니라고 할 것입니다. 

  ○ 이에 따라 구 공사법 제21조의3 및 제21조의4에 따른 공익자금의 “관리·운용”에 대하여 살펴보면, 같은 법 제21조의3제5항에서는 공익자금관리위원회가 연도별 공익자금의 지원대상 및 지원금액 등이 포함된 기본운용계획을 심의·의결하도록 하고 있고, 같은 법 제21조의4제1항에서는 한국방송광고공사는 사업계획 및 기본운용계획에 따라 공익자금을 관리·운용하도록 하고 있는바, 같은 법에서는 공익자금의 관리·운용의 방법에 대하여 구체적으로 규정하고 있지는 않으나, 일반적으로 “자금의 운용”이란 해당 자금을 여러 가지 형태의 자산으로 변형하여 운용하는 것을 포함한다고 볼 수 있으므로, 만약 한국방송광고공사가 다른 기관에 대한 경비지원이나 비용소멸성의 사업이 아니라 공익자금의 “관리·운용”의 한 형태로서 고정자산을 취득하여 관리·운용하고 있었다면, 해당 고정자산은 한국방송광고공사가 조성하여 관리·운용하고 있는 공익자금으로 보아 방송발전기금으로의 전환대상인 공익자금에 포함된다 할 것입니다. 

  ○ 다만, 구 방송법 시행령 제6조에서는 구 방송법 부칙 제6조제1항에 의하여 방송발전기금으로 보는 공익자금의 구체적인 범위는 방송위원회가 한국방송광고공사와 
협의하여 정하도록 하고 있으므로, 방송발전기금으로 전환되는 고정자산의 구체적인 범위에 대하여는 방송위원회와 한국방송광고공사가 협의하여 정해야 할 것입니다.

  ○ 따라서 구 방송법 부칙 제6조에 따라 방송발전기금으로 전환되는 “공익자금”에는 한국방송광고공사가 공익자금의 “관리·운용”의 한 형태로서 취득하여 관리·운용하고 있는 고정자산의 경우는 포함된다 할 것이며, 다만, 구체적인 포함여부에 대하여는 방송위원회와 한국방송광고공사가 협의하여 정해야 할 것입니다.
# 서울특별시 - 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제47조(도시계획시설부지의 소유자가 개발행위허가를 받은 후 토지가 분할된 경우, 분할토지의 소유자가 분할토지에 대하여 매수청구 등을 할 수 있는지 여부) 관련

## 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제47조제7항제2호 및 제56조제1항제1호에 따라 매수의무자가 주거지역 안 지목이 대(垈)인 도시계획시설부지를 매수하기로 한 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하여 그 토지의 소유자가 그 토지에 대한 개발행위(건축물의 건축)의 허가를 받은 후 그 토지가 분할된 경우, 분할된 토지의 소유자가 그 분할된 토지에 대하여 매수청구 및 개발행위허가 신청을 할 수 있는지?

## 회답

국토계획법 제47조제7항제2호 및 제56조제1항제1호에 따라 매수의무자가 주거지역 안 지목이 대(垈)인 도시계획시설부지를 매수하기로 한 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하여 그 토지의 소유자가 그 토지에 대한 개발행위(건축물의 건축)의 허가를 받은 후 그 토지가 분할된 경우, 분할된 토지의 소유자는 다시 매수청구를 하거나 개발행위허가를 신청할 수 있습니다.

## 이유

○ 국토계획법 제47조제1항에 따르면 도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정(이하 “도시계획시설결정”이라 함)의 고시일부터 10년 이내에 그 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니한 경우(같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가나 그에 상당하는 절차가 진행된 경우는 제외함) 그 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대(垈)인 토지의 소유자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수 등 매수의무자에게 그 토지의 매수를 청구할 수 있고, 같은 법 제47조제7항제2호에 따르면 매수의무자가 매수 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 매수의무자가 그 토지를 매수하지 아니한 경우에는 같은 법 제56조(개발행위의 허가)에 따라 허가를 받아 건축물 또는 공작물을 설치할 수 있고, 이 경우 같은 법 제58조(개발행위의 기준) 및 제64조(도시계획시설부지에서의 개발행위)는 적용하지 아니합니다.

  ○ 이러한 국토계획법 제47조는 도시계획시설결정으로 도시계획시설부지를 원래의 토지 용도로 사용하지 못하게 됨으로써 토지소유자의 재산권에 대하여 부과되는 제한을 적절하게 보상하려는 취지라고 할 것입니다.

  ○ 그런데 이 사안에서는 도시계획시설부지에 대하여 국토계획법 제47조에 따라 매수청구를 하고, 개발행위허가까지 받은 뒤 그 
토지가 분할된 경우 분할된 토지의 새로운 소유자가 다시 국토계획법 제47조에 따라 매수청구와 개발행위허가를 신청할 수 있는지가 문제됩니다.

  ○ 국토계획법 제47조제1항 및 제7항은 그 규정의 취지에 따라 토지소유자의 사유재산권 행사의 제약이 적절하게 보상받을 수 있는 방향으로 해석해야 할 것인데, 먼저 같은 법 제47조제1항의 매수청구와 관련하여 매수청구의 횟수가 1회로 한정되는지가 문제됩니다. 그런데 매수청구를 1회로 한정한다면 매수청구 후 개발행위허가를 신청할 수 있는 사유가 지속되는 동안 해당 도시계획시설부지에 대하여 최초로 매수청구권을 행사한 토지소유자로부터 소유권을 이전받아 새로이 토지소유자가 된 자는 원칙적으로 매수청구를 할 수 없게 됩니다. 이는 도시계획시설부지 지정에 따른 소유권에 대한 제한을 보상받기 위하여 행사할 수 있는 권리 하나를 잃게 되는 것으로서 도시계획시설부지에 대하여 매수청구권을 행사한 토지소유자와 해당 토지의 새로운 소유자 사이에 형평성이 문제될 수 있으므로 해당 토지의 새로운 소유자는 그 판단에 따라 새로이 매수청구권을 행사할 수 있다고 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.

  ○ 다음으로, 새로운 토지소유자가 개발행위허가 신청을 할 수 있는지 여부에 대하여 살펴보면, 개발행위허가 신청을 규정한 국토계
획법 제47조제7항에서는 개발행위허가 신청을 반드시 1회에 한하여만 허용한다는 명시적 규정이 없고, 현실적으로 토지 전체에 대하여 일부분에만 건축허가 등 개발행위허가가 있은 후에는 해당 토지가 분할되더라도 분할된 토지에 대하여 개발행위허가 신청 및 허가를 할 수 없다면 도시계획시설부지가 원래 분할되어 있던 경우로서 그 토지소유자들이 개별적으로 개발행위허가 신청을 할 수 있는 것에 비해 형평성에 어긋나게 되는 점, 규모가 큰 도시계획시설부지나 규모가 작은 도시계획시설부지나 동일하게 1회에 한하여 개발행위를 할 수 있다면 규모가 큰 도시계획시설부지의 소유자는 규모가 작은 도시계획시설부지의 소유자보다 재산권 행사의 제약을 더욱 과도하게 받게 되어 형평성에 어긋난 결과를 초래하게 됩니다. 따라서 도시계획시설부지가 토지분할이 된 경우에는 새로운 토지에 대하여 국토계획법과 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례가 허용하는 범위 내의 개발행위허가가 가능하다고 보아야 할 것이므로, 토지분할로 새로운 토지소유자가 된 자는 개발행위허가를 신청할 수 있다고 할 것입니다.

  ○ 이 경우 개발행위허가 신청에 앞서 국토계획법 제47조제1항에 따라 반드시 매수청구를 한 뒤에 개발행위허가 신청을 해야 하는지가 문제될 수 있으나, 국토계획법 제135조제1항제1호에 따
라 분할 전의 토지에 관한 권리는 분할 후의 토지에도 그대로 승계된다 할 것이므로 분할 전에 전체 토지에 대하여 매수청구 및 매수결정이 완료되었다면 해당 토지가 분할된 이후 각 분할 토지에도 분할 전의 토지에 대한 매수청구의 효과가 그대로 승계된다고 볼 것입니다. 만일 도시계획시설부지의 분할로 새로운 토지소유자가 된 자에게 반드시 매수청구를 한 뒤에만 개발행위허가를 신청할 수 있다고 본다면, 무익한 행정절차를 반복하여 강제하는 불합리한 결과를 초래하게 될 것이기 때문입니다. 따라서 분할된 토지의 새로운 소유자는 위의 경우처럼 새로운 매수청구를 하는 것은 별개의 논의로 하고 종전의 매수청구 효과를 그대로 승계하여 직접 개발행위허가를 신청할 수 있다고 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.

  ○ 그렇다면 국토계획법 제47조제7항제2호 및 제56조제1항제1호에 따라 매수의무자가 주거지역 안 지목이 대(垈)인 도시계획시설부지를 매수하기로 한 결정을 알린 날부터 2년이 지날 때까지 해당 토지를 매수하지 아니하여 그 토지의 소유자가 그 토지에 대한 개발행위(건축물의 건축)의 허가를 받은 후 그 토지가 분할된 경우, 분할된 토지의 소유자는 다시 매수청구를 하거나 개발행위허가를 신청할 수 있습니다.