# 입법부작위 위헌확인

## 전문

사건      2013헌마638  입법부작위 위헌확인
청구인      최○성
대리인 법무법인 명경
담당변호사 신상훈, 신가영, 손성필

[주문]
이 사건 심판청구를 각하한다.

[이유]
1. 사건의 개요
가. 청구인은 1996. 3. 14.부터 주식회사 ○○항공에서 근무해오던 중 1996. 4. 24. 업무상 재해를 입고 1998. 6. 1. 폐질 2급을 판정을 받아 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다)에 따라 근로복지공단으로부터 상병보상연금을 지급받아왔다. 

나. 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정되고 2000. 7. 1. 시행된 산재보험법 제38조 제6항은 당해근로자의 평균임금이 최고보상기준금액을 초과하는 경우 최고보상기준금액을 당해근로자의 평균임금으로 하는 ‘최고보상제도’를 규정하였고, 부칙 제7조는 "이 법 시행일 이전에 제4조 제1호의 규정에 의한 업무상 재해를 입은 자는 제38조 제6항의 개정규정에도 불구하고 2002년 12월 31일까지는 종전의 규정에 의한다."라고 규정하였다. 헌법재판소는 헌재 2009. 5. 28. 2005헌바20등 결정에서 위 부칙조항 중 "2002년 12월 31일까지는" 부분은 신뢰보호원칙에 위배하여 최고보상제도 시행 이전에 산재를 입은 청구인들의 재산권을 침해한다고 판시하며 위헌결정을 하였다.

다. 청구인은 근로복지공단에 2002. 9. 1.부터 2009. 7.까지 상병보상연금 차액의 지급을 청구하였으나, 근로복지공단은 2009. 9. 21. ‘현 법령에서는 지급할 수 있는 근거가 마련되어 있지 않아 부득이 동 청구서를 돌려보낸다. 향후 지급근거가 마련될 경우 그 내용을 안내해 드릴 예정이다. 그때 청구하면 조속히 처리하겠다’는 취지의 통보를 하였다(이하 ‘이 사건 통보’라 한다).

라. 한편, 대법원은 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부개정되어 2008. 7. 1. 시행된 산재보험법과 관련하여, 위 부칙조항에 대한 헌법재판소 위헌결정에도 불구하고, 개정 산재보험법은 최고보상제도가 시행되기 전에 장해가 발생한 자에게도 적용된다고 판시하였다(대법원 2012. 2. 23. 선고 2011두1153 판결). 근로복지공단은 2012. 3. 23. 위 헌법재판소 위헌결정과 대법원 판결의 취지에 따라 청구인에게 2003. 1. 1.부터 2008. 6. 30.까지는 평균임금으로 재정산하여 상병보상연금 차액을 지급하였고, 2008. 7. 1.부터는 대법원 판결의 취지에 따라 최고보상기준금액으로 재정산하여 차액을 환수하였다.

마. 청구인은 2009. 12. 16. 위 이 사건 통보에 대하여 대전지방법원에 취소소송을 제기하였으나, 대전지방법원은 2013. 2. 6. 이 사건 통보는 처분성이 없다는 이유로 소를 각하하였다(2009구합4892). 청구인은 항소하였으나 대전고등법원은 2013. 6. 20. 항소를 각하하였다(2013누435). 

바. 이에 청구인은 산재보험법 제36조 제7항에서 최고보상제도 시행 이전에 재해를 입은 사람에 대하여 최고보상제도의 적용을 배제하는 규정을 두지 아니한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배하여 청구인의 재산권을 침해한다고 주장하며, 2013. 9. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상
청구인은 산재보험법 제36조 제7항 전체에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나, 최고보상기준제도 적용범위의 위헌성을 다투고 있는 청구인들의 주장 취지에 비추어 볼 때, 최저보상기준금액의 적용에 관한 단서까지 그 위헌성을 다투는 취지는 아니므로 이 사건 심판대상을 산재보험법 제36조 제7항 본문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)에 한정한다.

[심판대상조항]
산업재해보상보험법(2007. 12. 14. 법률 제8694호로 개정된 것) 
제36조(보험급여의 종류와 산정 기준 등) ⑦ 보험급여(장의비는 제외한다)를 산정할 때 그 근로자의 평균임금 또는 제3항부터 제6항까지의 규정에 따라 보험급여의 산정 기준이 되는 평균임금이 전체 근로자의 임금 평균액의 1.8배를 초과하거나, 2분의 1보다 적으면 그 최고보상기준금액이나 최저보상기준금액을 각각 그 근로자의 평균임금으로 한다. 다만, 휴업급여 및 상병보상연금을 산정할 때에는 최저 보상기준 금액을 적용하지 아니한다.

3. 판 단
가. 직접성 요건
법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 되려면, 청구인의 기본권이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령 또는 법령조항에 의하여 직접 침해받아야 하고, 여기에서 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 법적 지위의 박탈이 발생하는 경우를 말하므로, 당해 법령에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권 침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 1994. 1. 7. 93헌마283, 판례집 6-1, 1, 5; 헌재 1998. 11. 26. 96헌마55, 판례집 10-2, 756, 762). 

나. 이 사건 법률조항에 대한 판단
(1) 이 사건 법률조항은 산재보험법상의 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금에 관하여 특별한 취급을 하고 있는 규정인바, 산재보험법상 보험급여산정에 있어서 당해근로자의 평균임금(또는 산재보험법 제36조 제3항부터 제6항까지의 규정에 따라 보험급여의 산정기준이 되는 평균임금)이 전체 근로자의 임금 평균액의 1.8배를 초과하거나, 2분의 1보다 적으면 그 최고보상기준금액이나 최저보상기준금액을 각각 그 근로자의 평균임금으로 한다고 규정하고 있다.

(2) 우선 산재보험법상 보험급여지급결정의 절차 및 그 구제수단 등에 관하여 살펴보기로 한다. 산재보험법상 보험급여의 종류로는 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 간병급여, 유족급여, 상병보상연금, 장의비, 직업재활급여 등이 있는바(제36조 제1항), 지급의 요건 및 지급되는 각 보험급여액수를 정하는 기준 및 지급하는 방법 등에 관하여는 산재보험법 제40조(요양급여), 제52조(휴업급여), 제57조(장해급여), 제61조(간병급여), 제62조(유족급여), 제66조(상병보상연금), 제71조(장의비), 제72조(직업재활급여) 등에서 규정하고 있다. 이들 보험급여는 보험급여를 받을 수 있는 수급권자가 이를 청구하면(제36조 제2항), 근로복지공단이 그 보험급여를 결정하여 지급한다.
산재보험법은 근로복지공단의 보험급여지급결정에 대하여 구제수단을 마련하고 있다. 즉, 근로복지공단은 보험급여에 관한 심사청구의 심리·결정 등의 사업도 수행하는바(제10조, 제11조 제3호·제4호), 근로복지공단의 보험급여에 관한 결정에 대하여 불복이 있는 자는 근로복지공단에 심사청구를 할 수 있고, 심사청구에 대한 결정에 불복하는 자는 산업재해보상보험재심사위원회에 재심사청구를 할 수 있으며, 재심사청구에 대한 재결은 행정소송법 제18조를 적용함에 있어 행정심판에 대한 재결로 본다(제103조 내지 제111조 참조). 따라서 수급권자는 근로복지공단의 보험급여지급결정에 관하여 근로복지공단 및 산업재해보상보험재심사위원회에 심사청구 및 재심사청구를 제기할 수 있을 뿐 아니라, 지급결정에 대한 행정소송도 제기할 수 있다(행정소송법 제18조 참조).

(3) 앞에서 살펴 본 바와 같이, 이 사건 법률조항은 산재보험법상의 보험급여산정의 한 요소인 평균임금의 결정에 관한 특별규정이고, 위 보험급여는 그 외에 여러 요소를 함께 고려하여 산정되며, 근로복지공단의 보험급여지급결정에 대하여는 구제절차가 마련되어 있는바, 이 사건 법률조항은 보험급여지급처분의 하나의 근거가 될 수 있을 뿐 그 자체의 효력으로써 청구인들의 기본권에 직접 영향을 미치지 아니하고 근로복지공단의 보험급여지급처분을 매개로 하여 비로소 청구인의 기본권침해의 결과가 발생되는 것이다(헌재 2004. 9. 23. 2003헌마231등, 판례집 16-2상, 586, 596-597 참조).
따라서 이 사건 법률조항은 헌법소원심판청구의 적법요건인 기본권침해의 직접성이 인정되지 아니한다.

4. 결 론 
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호 에 따라 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

2013.   10.   1.