# 공직선거및선거부정방지법 제222조 제1항 등 위헌소원 (제229조)

## 판시사항

1. 헌법재판소법 제68조 제2항에 대한 헌법소원에 있어서 재판의 전제성의 의미
2. 대통령선거에 관한 소송에 있어서 인지증액을 규정한 공직선거및선거부정방지법 제229조가 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
3. 대통령선거에 관한 소송에 있어서 인지증액을 규정한 공직선거및선거부정방지법 제229조가 청구인의 재판청구권을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

1. 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 따른 헌법소원이 적법하기 위해서는 법원에 계속 중인 구체적인 사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해사건의 재판의 전제로 되어 있어야 한다. 그리고 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해사건의 재판의 전제가 된다고 하려면 우선 그 법률이 당해사건에 적용될 법률이어야 하고 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다.
2. 대통령선거에 관한 소송은 전국 유권자들의 이해관계가 걸려있고, 선거무효 소송이던 당선무효 소송이던 그 절차나 권리관계가 복잡하리라는 점을 쉽사리 추단할 수 있으며, 국가원수이자 행정부 수반인 대통령 지위의 법적 불안정성을 제거하기 위하여 신속한 재판이 강하게 요구되므로 대통령선거소송의 경우 다른 비재산권에 관한 소송보다 많은 인지액을 첩부하도록 차등을 두고 있다고 하더라도 이는 대통령선거에 관한 소송에 내재하고 있는 위와 같은 특수성을 반영하여 설정된 것으로서 차별의 목적 및 근거에 합리성이 있다.
3. 또한 차별에 의하여 입게 되는 청구인의 불이익이 실체적 기본권에 관한 것이 아니라 제소권의 제한이라는 절차법에 있어서의 불이익이므로 차별의 수단이나 정도에 대하여는 다른 기본권에 비하여 보다 폭넓은 입법자의 형성의 자유가 인정된다고 할 것이다. 따라서 대통령선거 소송에서 10배에 이르는 인지액의 차등을 두고 있다고 하더라도 인지제도의 목적과 대통령선거소송의 특수성에 비추어 위 차별이 입법형성의 재량권을 일탈할 정도에 이르렀다고 볼 수 없다. 그리고 대통령선거에 관한 소송에서 인지액을 증액함으로써 얻게 되는 남소의 방지를 통한 사법자원의 효율적 분배, 법적 안정성 등의 공익상의 법익이 재판청구권의 제한으로 잃게 되는 청구인의 이익보다 훨씬 크다고 할 것이고, 위와 같은 제한이 헌법상 보장된 청구인의 재판청구권의 본질적인 요소를 침해하였다고 할 정도의 입법재량의 일탈이 있다고 할 수 없다.

## 참조조문

헌법재판소법 제68조 제2항

## 참조판례

2. 헌재 1996. 10.  4. 95헌가1등, 판례집 8-2, 258, 271
헌재 1994.  2. 24. 93헌바10, 판례집 6-1, 79, 85

## 전문

【당 사 자】
청 구 인　김안립
국선대리인 변호사　임종길
당해사건　대법원 2002수29 선거인명부무효확인 등
【주　　문】
1. 공직선거및선거부정방지법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제229조 중 대통령선거에 관한 소송 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 위 공직선거및선거부정방지법 제222조 제1항 중 “대통령선거……에 있어서……대법원에 소를 제기할 수 있다”는 부분에 대한 심판청구를 각하한다.
【이　　유】
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 2002. 12. 19. 실시된 제16대 대통령선거에 참여한 선거인인바, 자신이 소속된 선거구의 선거업무를 관장하던 해운대구선거관리위원회는 공직선거및선거부정방지법(이하 “공선법”이라 한다) 제157조 제1항에 따라 선거인의 신분을 확인하고 선거인명부에 서명 또는 날인을 받은 후 투표용지를 교부하여야 함에도 불구하고 청구인에게 ‘동그라미’를 표시하게 한 후 투표용지를 교부하여 투표하게 하였으므로 위 대통령선거절차에 하자가 있고, 위 하자 있는 대통령선거에서 후보자 노무현이 당선된 것은 무효라고 주장하면서, 대법원 2002수29호로 선거인명부무효확인 등 청구소송을 제기하였다.
(2) 그런데 대법원이 2003. 1. 6. 청구인에게 인지 1,900,000원과 송달료 49,000원을 납부하라는 보정명령을 내리자, 청구인은 공선법 제222조 제1항이 대통령선거에 관한 관할을 대법원의 전속관할로 하여 다른 소송과 달리 단심제(單審制)를 규정하고, 또한 공선법 제229조가 위 소송제기시 첩부해야 되는 인지액을 민사소송등인지법이 규정한 금액의 10배로 정한 것은 헌법상 보장된 청구인의 평등권과 재판받을 권리 등을 침해한다고 주장하면서 위헌여부심판의 제청신청을 하였다.
(3) 대법원이 2003. 1. 27. 청구인의 위헌여부심판의 제청신청을 이유 없다고 기각하고, 소송비용 미보정을 이유로 선거인명부무효확인 등 청구소송을 각하하자 청구인은 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 대법원에 대한 위헌여부심판의 제청신청 및 이 사건 심판청구서
에 공선법 제222조 제1항, 제229조 전부에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 이 사건 기록을 살펴보면 청구인의 청구취지는 ‘대통령선거’에 있어서의 쟁송에 관한 공선법 규정을 다투는 것이 명백하므로, 이 사건 심판대상을 공선법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제222조 제1항 중 ‘대통령선거에 있어서 재판관할을 대법원으로 규정한’ 부분과 위 공선법 제229조 중 ‘대통령선거에 관한 소송에 있어서 인지를 민사소송등인지법에 규정된 금액의 10배로 정한’ 부분에 대한 위헌 여부로 한정함이 상당하다.
이 사건 심판대상 규정과 관련 규정의 내용은 다음과 같다.
공선법 제222조(선거소송) ① 대통령선거 및 국회의원선거에 있어서 선거의 효력에 관하여 이의가 있는 선거인ㆍ정당(후보자를 추천한 정당에 한한다) 또는 후보자는 선거일부터 30일 이내에 당해 선거구선거관리위원회위원장을 피고로 하여 대법원에 소를 제기할 수 있다.
②, ③ 생략
공선법 제229조(인지첩부에 관한 특례) 선거에 관한 소송에 있어서는 민사소송등인지법의 규정에 불구하고 소송서류에 첩부하여야 할 인지는 민사소송등인지법에 규정된 금액의 10배로 한다.
민사소송등인지법 제2조(소장) ①～③ 생략
④ 재산권상의 소로서 그 소가를 산출할 수 없는 것과 비재산권을 목적으로 하는 소송의 소가는 대법원규칙으로 정한다.
⑤ 생략
민사소송등인지법 제3조(항소장, 상고상) 항소장에는 제2조 규정액의 1.5배액의 인지를, 상고상(대법원에 제출하는 소장을 포함한다)에는 제2조 규정액의 2배액의 인지를 붙여야 한다.
민사소송등인지규칙 제17조(행정소송) 행정소송의 소가는 다음 각호에 규정된 가액 또는 기준에 의한다.
1.～3. 생략
4. 제1호 내지 제3호에 규정된 것 이외의 소송은 비재산권을 목적으로 하는 소송으로 본다.
민사소송등인지규칙 제18조의2(소가를 산출할 수 없는 재산권상의 소 등) 재산권상의 소로서 그 소가를 산출할 수 없는 것과 비재산권을 목적으로 하는 소송의 소가는 2,000만 100원으로 한다.
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
(1) 공선법 제222조 제1항은 대통령선거에 관한 소송을 대법원에만 제기할 수 있도록 규정하고 있는바, 제소권자인 선거인은 전국에 산재해 있는데 반하여 관할법원인 대법원은 서울에만 소재하고 있으므로 제소권자(청구인의 경우 부산에 주소를 두고 있음)가 소송을 제기하기 위하여 원격지인 서울까지 왕래함으로 인하여 시간적으로나 경제적으로 불편이 크고 불법행위가 이루어진 장소와의 지역적 관련성 등을 종합하여 볼 때, 위와 같은 단심제 규정은 청구인의 재판청구권과 평등권을 침해한 것이다.
(2) 대통령선거에 관한 소송에서 민사소송등인지법에 규정된 인지액의 10배의 금액을 인지로 첩부하여야 한다는 공선법 제229조는 제소권자인 일반 선거인에게 다른 소송에 비하여 지나치게 과다한 비용을 요구하는 것으로서 재판청구권과 평등권을 침해한 것이다.
나. 중앙선거관리위원회위원장의 의견
선거소송제도는 각 나라의 선거제도와 사법체계 등에 따라 법률에 의해 결정될 사항이므로 공선법 제222조 제1항과 제229조가 청구인의 재판청구권이나 평등권을 침해한 것이라고 할 수 없다.
3. 판　단
가. 공선법 제222조 제1항의 위헌 여부
헌법재판소법 제68조 제2항에 대한 헌법소원에 있어서는 일반 법원에 계속 중인 구체적인 사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해사건의 재판의 전제로 되어 있어야 한다. 이 경우 재판의 전제가 된다고 하려면 우선 그 법률이 당해사건에 적용될 법률이어야 하고 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다(헌재 1995. 7. 21. 93헌바46, 판례집 7-2, 48, 58).
공선법 제222조 제1항은 대통령선거무효 소송을 대법원의 전속관할로 두고 있고, 이에 청구인이 위 조항에 따라 대법원에 대통령선거무효 소송을 제기하였는바, 대법원은 최고법원으로서 당해사건의 재판에 관한 사실인정 및 법률적용에 관한 최종심이므로 위 조항의 위헌 여부, 즉 대법원 이외의 하급심 법원에도 대통령선거무효 소송의 관할을 인정해야 하는지 여부에 따라 대법원에서의 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다고 볼 수 없다.
따라서 청구인의 이 사건 헌법소원심판청구 중 공선법 제222조 제1항에 관
한 부분은 부적법하다.
나. 공선법 제229조의 위헌 여부
(1) 쟁　점
인지제도의 목적은 수익자부담의 원칙에 따라 국가 또는 공공단체가 특정 개인을 위하여 행하는 역무에 대한 반대급부로서의 수수료의 성질을 가짐과 아울러 불필요하고 성공가능성이 없는 소송을 방지하고 남소에 따른 법원의 과중한 업무부담에서 오는 법원업무의 양질성과 효율성 저하를 방지하는 데에 있다(헌재 1996. 10. 4. 95헌가1등, 판례집 8-2, 258, 271).
그런데 공선법이 선거에 관한 소송절차에 대하여 대부분 행정소송법을 준용하면서 인지액에 관하여만 예외적으로 공선법 제229조에서 일반 행정소송의 10배로 정하고 있는바, 이것이 선거소송에 관한 제소의 기회를 부여함에 있어서 인지액을 납부할 수 없는 무자력자와 자력자를 불합리하게 차별함으로써 평등의 원칙에 위배되는 것은 아닌지 그리고 선거소송의 특수성을 감안하더라도 지나치게 고액의 인지액을 붙이게 함으로써 인지를 첩부할 능력이 없거나 부족한 자에 대하여 법원에 의한 권리구제의 길을 차단함으로써 재판청구권을 침해하는 것은 아닌지가 이 사건의 쟁점이다.
(2) 입법경위
일반적으로 소장에 첩부하는 인지액은 소송목적의 가액을 기준으로 정해지고(민사소송등인지법 제2조 제1항), 소송목적의 가액은 각 소의 종류에 따라 민사소송등인지규칙 제12조 내지 제18조의2에 따로 정해 두고 있는데, 그 원칙은 원고가 청구취지로써 구하는 범위 내에서 원고의 입장에서 보아 전부 승소할 경우에 직접 받게 될 경제적 이익을 객관적으로 평가한 것이다. 그런데 대통령선거에 관한 소송은 민사소송등인지법에서 정한 금액의 10배의 인지액을 첩부하도록 하고 있다. 선거소송에 있어서 위와 같은 인지증액규정은 1970. 12. 22. 법률 제2241호로 개정된 국회의원선거법에서 주로 남소를 방지하기 위하여 처음 등장하였고, 대통령선거법은 1992. 11. 11. 법률 제4495호로 개정되면서 국회의원선거법과 균형을 맞추어 남소를 방지하기 위하여 같은 내용의 규정을 두게 되었다. 그 후 지방의회의원선거법(1988. 4. 6. 법률 제4005호로 제정)과 지방자치단체의장선거법(1990. 12. 31. 법률 제4312호로 제정) 제정시 같은 내용의 규정이 포함되었는데, 이후 위 4건의 법률이 공선법으로 통합되면서 폐지되고, 인지증액규정은 공선법 제229조에 남게 되었다.
(3) 평등권 침해 여부에 관한 판단
헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 결코 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 법을 적용함에 있어서 뿐만 아니라 입법을 함에 있어서도 불합리한 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적ㆍ실질적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거 없이 차별하는 경우에만 평등원칙에 반하는 것이다(헌재 1994. 2. 24. 93헌바10, 판례집 6-1, 79, 85 참조). 또한 차별을 두는 입법은 그 차별에 의하여 달성하려고 하는 목적과 그 목적을 달성하기 위한 차별의 기준이 있기 마련인데, 국민의 기본권에 관한 차별에 있어서 합리적 근거에 의한 차별이라고 하기 위해서는 우선 그 차별의 목적이 헌법에 합치하는 정당한 목적이어야 하고 다음으로 차별의 기준이 목적의 실현을 위하여 실질적인 관계가 있어야 하며 차별의 정도 또한 적정한 것이어야 한다.
민사소송등인지법에 따르면, 일반적으로 소송물가액이 높으면 그 권리관계가 복잡하고 이로 인하여 소송당사자에게 미치는 영향이 크며 이에 따라 소송도 장기간에 걸쳐 신중하게 진행되는 것이 보통이고, 소송을 통하여 제소자가 잠재적으로 확보하게 될 사익도 또한 그만큼 비례하여 커지는 것이므로, 인지액도 이에 비례하여 증액된다. 그러나 비재산권을 목적으로 하는 소송은 그 가액을 특정할 수 없고, 또한 소송의 종류에 따라 재판에 소요되는 비용, 사건의 난이도, 영향력 등이 천차만별이어서 모든 경우를 예상하여 이에 대한 인지액을 따로 정하는 것은 불가능하므로 결국 비재산권을 목적으로 하는 소송을 일률적으로 파악하여 단일한 인지액을 정할 것인지 아니면 이를 가급적이면 세분하여 그 구체적, 개별적 소송의 종류에 따라 인지액을 달리 정할 것인지, 인지액을 달리 정한다면 구체적으로 인지액을 과연 어떠한 방법에 의하여 얼마 정도로 할 것인지는 남소방지를 통한 사법자원의 효율적인 활용과 국가의 비용징수 보장이라는 인지제도의 취지에 부합함과 동시에 국민의 절차적 기본권의 보장을 본질적으로 침해하지 않아야 한다는 요건을 모두 충족시켜야 하는 매우 어려운 문제이고, 이는 그 나라의 인지제도의 연혁, 외국의 입법례, 국민의 경제력, 개별소송의 특성 등 여러 가지 요소를 고려하여 정하여야 한다.
그런데 이 사건 대통령선거에 관한 소송은 전국 유권자들의 이해관계가 걸려있고, 선거무효 소송이든 당선무효 소송이든 그 절차나 권리관계가 복잡하리라는 점을 쉽사리 추단할 수 있으며, 국가원수이자 행정부 수반인 대통령 지위의 법적 불안정성을 제거하기 위하여 신속한 재판이 강하게 요구되므로 
대통령선거소송의 경우 다른 비재산권에 관한 소송보다 많은 인지액을 첩부하도록 차등을 두고 있다고 하더라도 이는 대통령선거에 관한 소송에 내재하고 있는 위와 같은 특수성을 반영하여 설정된 것으로서 차별의 목적 및 근거에 합리성이 있다. 또한 이 사건의 경우 차별에 의하여 입게 되는 청구인의 불이익이 실체적 기본권에 관한 것이 아니라 제소권의 제한이라는 절차법에 있어서의 불이익이므로 차별의 수단이나 정도에 대하여는 다른 기본권에 비하여 보다 폭넓은 입법자의 형성의 자유가 인정된다고 할 것이다. 따라서 대통령선거 소송에서 10배에 이르는 인지액의 차등을 두고 있다고 하더라도 앞서 본 인지제도의 목적과 대통령선거소송의 특수성에 비추어 위 차별이 입법형성의 재량권을 일탈할 정도에 이르렀다고 볼 수 없다. 나아가 위 차별의 결과로 발생하는 청구인의 절차적 기본권의 침해가 그로 인하여 달성하고자 하는 사법자원의 효율적인 활용과 국가의 비용징수 보장이라는 공익에 비하여 크지도 않은 것으로 보인다.
그렇다면, 공선법 제229조가 대통령선거에 관한 소송의 경우 다른 소송보다 다소 많은 인지액을 첩부하도록 규정하고 있다고 하더라도 이것이 자력이 약한 청구인을 불합리하게 차별하여 청구인의 평등권을 침해한 것이라고 할 수 없다.
(4) 재판청구권 침해 여부에 관한 판단
국민의 권리구제를 위한 소송제도를 설치하면서 개개의 소송수행에 필요한 경비를 소송제도를 이용하는 당사자의 부담으로 하는 수익자부담의 원칙을 채택하고 형식적으로 법원의 문을 누구에게나 개방한다고 하더라도 자력이 부족한 자에 대하여도 소송을 제기함에 있어서 미리 고액의 인지를 붙일 것을 예외 없이 요구하고 인지를 붙이지 아니하는 경우 소장을 각하하도록 한다면, 그러한 규정은 그 비용을 지출할 자력이 부족한 자에 대하여는 제소의 기회를 형식상 보장하고 있을 뿐 실질적으로는 그 기회를 이용하기 심히 어렵게 되어 결국 자력이 부족한 당사자에게 소송에 의한 권리구제의 기회를 불합리하게 제한하는 것이 된다.
그런데, 각양각색의 소송은 그 종류에 따라 소요되는 재판비용, 시간, 사건의 난이도, 결과의 중요성 등이 다르므로 구체적인 인지액은 국민의 기본권보장에 충실하면서도 남소방지를 통한 사법자원의 효율적인 분배를 보장하는 방법으로 정해져야 할 것인바, 위와 같은 원리에 충실하다면 그 구체적인 인지액의 내용은 그 나라의 인지제도의 연혁, 외국의 입법례, 국민의 경제력, 개
별소송의 특성 등 여러 가지 요소를 고려하여 정하여야 하고, 이는 결국 앞에서 언급한 바와 같이 입법자의 형성의 자유에 속한다.
그리고 재산권에 관한 소송은 물론이고, 비재산권에 관한 소송이라 하더라도 입법기술이 허용하는 한 소송의 종류에 따라 가급적이면 세분하여 인지액을 정하는 것이 합리적이라는 점을 고려하면, 대통령선거에 관한 소송이 갖는 특성에 비추어 일반 소송에 비하여 고액의 인지를 첩부하도록 하는 것이 오히려 사법자원의 효율적 활용을 위하여 마련하고 있는 인지제도의 목적에 더 부합한다고 할 것이다.
이 사건의 경우, 선거인, 정당, 후보자가 대통령선거소송을 제기할 수 있지만 대통령선거는 5년마다 전국적으로 동시에 실시되고, 공선법이 선거소송에 있어서 선거에 관한 규정에 위반된 사실이 있는 때라도 선거의 결과에 영향을 미쳤다고 인정하는 때에 한하여 선거의 전부나 일부 또는 당선의 무효를 판정하도록 하고 있는 점에 비추어 보면(공선법 제224조), 선거인 개인이 홀로 제소하는 경우는 극히 드물고(가사 제기하는 경우가 있다고 하더라도 개인의 기표행위 등 투표절차에 있어서의 단순한 하자가 선거의 결과에 영향을 미치는 경우는 더욱 드물다고 하겠다) 대부분 선거인 중 일부 집단, 정당 또는 후보자가 제기하리라는 점을 경험칙상 능히 예견할 수 있다. 한편, 대통령선거에 관한 소송에서 청구인이 실제 납부하여야 할 인지액이 1,900,000원이고, 이는 통상적인 금전지급청구의 소에 있어서의 청구금액으로 환산하면 200,000,000원에 못 미치는 금액인바, 대통령선거에 관한 선거소송이 전국 유권자들의 이해관계에 영향을 미치므로 그 절차나 권리관계가 복잡하리라는 점, 국가원수이자 행정부 수반인 대통령 지위의 법적 불안정성을 제거하기 위하여 신속한 재판이 강하게 요구되는 점 등에 비추어 보면 대통령선거에 관한 소송에서 인지액을 증액함으로써 얻게 되는 남소의 방지를 통한 사법자원의 효율적 분배, 법적 안정성 등의 공익상의 법익이 재판청구권의 제한으로 잃게 되는 청구인의 이익보다 훨씬 크다고 할 것이고, 위와 같은 제한이 헌법상 보장된 청구인의 재판청구권의 본질적인 요소를 침해하였다고 할 정도의 입법재량의 일탈이 있다고 할 수 없다.
또한 민사소송법은 법원이 소송비용을 지출할 자력이 부족한 자에 대하여는 그 신청과 소명에 의하여 패소할 것이 명백한 경우를 제외하고는 각 심급에서 소송상의 구조를 할 수 있게 하고(민사소송법 제128조 참조), 이에 따라 소송상의 구조를 받는 자는 인지대 등 재판비용의 납입이 유예되므로(민사소
송법 제129조 제1항 참조), 소장의 인지액이 소송을 제기하고자 하는 당사자의 구체적 사정이나 개별적인 경제력에 비추어 자력으로는 부담하기 어려울 정도로 고액인 경우에는 그 당사자가 패소할 것이 명백하여 소송의 실질적 이익이 없다고 인정되지 않는 한 소장에 인지를 붙이지 아니하고도 재판을 받을 수 있는 길을 열어 두고 있고, 이는 대통령선거에 관한 소송에서도 동일하다. 위와 같은 소송구조 제도가 마련되어 있는 현행 소송제도하에서 공선법 제229조는 자력이 부족한 당사자에 대하여 소송의 기회를 제대로 이용할 수 없을 정도로 어렵게 하거나 사실상 차단하는 규정이라고 볼 수는 없다.
따라서 공선법 제229조가 청구인의 재판청구권을 침해하는 위헌규정이라고 할 수 없다.
4. 결　론
그렇다면 공선법 제229조 중 대통령선거에 관한 소송 부분은 헌법에 위반되지 아니하고, 공선법 제222조 제1항 중 “대통령선거……에 있어서……대법원에 소를 제기할 수 있다”는 부분에 대한 헌법소원심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김효종 김경일(주심)
송인준 전효숙 이상경