# 집단에너지사업법 제18조   위헌소원 등

## 판시사항

1.집단에너지사업법(1991. 12. 14. 법률 제4425호로 제정된 것) 제18조(이하 ‘법 제18조’라고 약칭한다)에 의한 공사비부담금 부과의 취지
2.법 제18조에서 사업자가 집단에너지의 사용자들에 대하여 공사비부담금을 부과할 수 있도록 규정하면서 그에 상응하여 사용자들의 집단에너지 공급시설에 대한 소유권이나 주주권을 규정하지 않은 부진정입법부작위가 청구인들의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반되는지 여부(소극)

## 결정요지

1.법 제18조에서 사업자가 집단에너지의 사용자들에게 공사비부담금을 부과할 수 있도록 한 이유는, 집단에너지사업이 그 특성상 초기에 대규모의 시설투자가 필요한 도시기반사업으로서 투자재원의 효과적인 조달을 통하여 보다 저렴한 가격으로 원활히 난방서비스를 제공하는 것이 가능할 수 있는 토대를 마련해 줄 필요성과, 지역난방방식의 경우 일반적으로 타난방방식에서 필요한 자체 난방시설이 불필요하게 되므로 이러한 시설의 건설비용은 지역난방 사업으로 인한 사용자의 이익이 되는바 이러한 이익을 수익자인 사용자에게 부담하도록 하기 위한 것이다.
2.법 제18조에서 청구인들과 같은 지역난방시설의 사용자에게 공사비부담금을 부과할 수 있도록 한 것은 입법목적의 정당성, 방법의 적정성, 피해의 최소성 및 법익균형성이 인정되므로, 헌법 제37조 제2항의 비례의 원칙에 위반하여 청구인들에게 과도한 부담을 지움으로써 재산권을 침해한다고 할 수 없다. 이처럼 법 제18조는 비례의 원칙에 위반되지 않으므로 입법자에게 법 제18조에 의한 공사비부담금 부과에 상응하여 어떠한 보상규정을 두거나 청구인들의 주장과
같이 공사비부담금을 납부한 사용자들에게 집단에너지 공급시설에 대한 지분권이나 한국지역난방공사에 대한 주주로서의 권리를 인정할 의무가 있다고 보기는 어렵다고 할 것이다.

## 심판대상조문

집단에너지사업법(1991. 12. 14. 법률 제4425호로 제정된 것) 제18조(건설비용의 부담금) ① 사업자는 공급시설의 건설비용의 전부 또는 일부를 그 사용자에게 부담하게 할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의한 건설비용의 부담금액 기타 필요한 사항은 제17조의 규정에 의한 공급규정에 정하여야 한다.
집단에너지사업법(1999. 2. 8. 법률 제5831호로 개정된 것) 제32조(자본금 및 출자) ① 생략
②제1항의 자본금은 국가·지방자치단체 및 대통령령이 정하는 자가 이를 출자하되, 필요한 경우 정관이 정하는 바에 의하여 자본금의 2분의 1을 초과하지 아니하는 범위안에서 일반으로부터 주주를 모집할 수 있다.
③ 생략
집단에너지사업법시행령(1999. 6. 30. 대통령령 제16415호로 개정된 것) 제17조(출자자) 법 제32조 제2항에서 "대통령령이 정하는 자"라 함은 다음 각호의 자를 말한다.
1. 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관
2. 에너지관리공단
3. 법 제4조의 규정에 의한 공공단체
4. 법 제9조의 규정에 의한 사업의 허가를 받은 자
5. 법 제2조 제8호의 규정에 의한 열생산자
6. 도시가스사업법 제2조 제2호의 규정에 의한 도시가스사업자
7. 석유사업법 제2조 제8호 내지 제10호의 규정에 의한 석유정제업자, 석유수출입업자
8. 기타 이사회의 의결을 거쳐 산업자원부장관이 승인한 자

## 참조조문

헌법 제23조 제1항, 제37조 제2항
헌법재판소법 제68조
집단에너지사업법(1999. 2. 8. 법률 제5831호로 개정된 것) 제2조, 제17조
집단에너지사업법(1991. 12. 14. 법률 제4425호로 제정된 것) 제18조, 집단에너지사업법(1999. 2. 8. 법률 제
5831호로 개정된 것) 제32조 제2항, 집단에너지사업법시행령(1999. 6. 30. 대통령령 제16415호로 개정된 것) 제17조

## 전문

【당 사 자】
청 구 인　고○하 외 41인
대리인　법무법인 디지털
담당변호사　장영하 외 2인
당해사건　수원지방법원 성남지원 2001카합316 주식상장및처분금지가처분
【주 문】
1.집단에너지사업법(1999. 2. 8. 법률 제5831호로 개정된 것) 제32조 제2항 및 집단에너지사업법시행령(1999. 6. 30. 대통령령 제16415호로 개정된 것) 제17조에 대한 심판청구를 각하한다.
2.집단에너지사업법(1991. 12. 14. 법률 제4425호로 제정된 것) 제18조는 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인들은 성남시 분당지역 아파트 입주자들로서 청구외 한국지역난방공사(이하 ‘지역난방공사’라고 한다)가 집단에너지를 공급하는 주택 등(이하 ‘이 사건 주택 등’이라 한다) 일부의 소유자이며, 이 사건 주택 등에는 지역난방공사가 시설한 공급시설에 의하여 열이 공급되고 있다.
(2)정부는 주거 및 상업지역 등에 대한 집단에너지의 공급을 효율적으로 수행하기 위하여 집단에너지사업법에 의하여 1992. 5. 23. 지역난방공사를 설립하였으며, 지역난방공사의 납입자본금은 2000. 12. 31.을 기준으로 금 21,793,600,000원으로서 정부ㆍ한국전력공사ㆍ에너지관리공단ㆍ서울시가 출자한 것이다.
(3)집단에너지사업법 제18조는 사업자가 공급시설의 건설비용의 전부 또는 일부를 사용자에게 부담(이하 ‘공사비부담금’이라 한다)시킬 수 있도록 규정하고 있는데, 이에 따라 이 사건 주택 등의 건설업체 등은 지역난방공사에 위 공사비부담금을 납부하고, 자신들이 납부한 위 공사비부담금을 이 사건 주택 등의 분양대금에 포함시킴으로써 이를 청구인들과 같은 집단에너지를 공급받아 사용하는 사용자들(이하 ‘사용자들’이라 한다)에게 부담시켰다. 지역난방공사가 이와 같이 공사비부담금으로 납부받은 금액은 2000. 12. 31.을 기준으로 금 755,768,232,804원이다.
(4)청구인들은 자신들을 포함한 사용자들이 공급시설의 건설비용을 부담하였으므로 공급시설은 청구인들의 소유에 속하거나 청구인들이 그 지분권을 가지고 있다고 할 것이며, 설사 이러한 소유권 내지 지분권이 인정되지 않는다고 하더라도 지역난방공사의 주주로서의 지위 내지 자격이 인정되어야 한다고 주장한다. 그럼에도 불구하고 지역난방공사의 주주인 정부 등이 청구인들을 비롯한 사용자들을 배제한 채 위 지역난방공사의 주식을 제3자에게 매도하여 민영화계획을 실시하려고 하자, 청구인들은 이러한 소유권, 주주권 등을 피보전권리로 하여 수원지방법원 성남지원에 주식상장및처분금지가처분(2001카합316) 신청을 하였으며, 그 신청 절차 계속중에 집단에너지사업법 제18조에 대한 위헌여부심판의 제청신청(2001카기1775)을 하였다. 위 법원이 2001. 10. 29. 위 가처분신청을 기각하고 동시에 위 위헌제청신청을 각하하자, 청구인들은 2001. 11. 12. 집단에너지사업법 제18조, 제32조 제2항 및 동법 시
행령 제17조의 위헌확인을 구하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 집단에너지사업법(1991. 12. 14. 법률 제4425호로 제정된 것) 제18조(이하 ‘법 제18조’라고 약칭한다), 집단에너지사업법(1999. 2. 8. 법률 제5831호로 개정된 것) 제32조 제2항(이하 ‘법 제32조 제2항’이라고 약칭한다), 집단에너지사업법시행령(1999. 6. 30. 대통령령 제16415호로 개정된 것. 이하 ‘시행령’이라 한다) 제17조의 위헌 여부이고, 위 법률조항 및 관련 조항의 구체적 내용은 다음과 같다.
집단에너지사업법(1991. 12. 14. 법률 제4425호로 제정된 것) 제18조(건설비용의 부담금)①사업자는 공급시설의 건설비용의 전부 또는 일부를 그 사용자에게 부담하게 할 수 있다.
②제1항의 규정에 의한 건설비용의 부담금액 기타 필요한 사항은 제17조의 규정에 의한 공급규정에 정하여야 한다.
집단에너지사업법(1999. 2. 8. 법률 제5831호로 개정된 것) 제32조(자본금 및 출자)①공사의 자본금은 2천억원으로 한다.
②제1항의 자본금은 국가ㆍ지방자치단체 및 대통령령이 정하는 자가 이를 출자하되, 필요한 경우 정관이 정하는 바에 의하여 자본금의 2분의 1을 초과하지 아니하는 범위 안에서 일반으로부터 주주를 모집할 수 있다.
③ 생략
집단에너지사업법시행령(1999. 6. 30. 대통령령 제16415호로 개정된 것) 제17조(출자자) 법 제32조 제2항에서 "대통령령이 정하는 자"라 함은 다음 각호의 자를 말한다.
1. 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관
2. 에너지관리공단
3. 법 제4조의 규정에 의한 공공단체
4.법 제9조의 규정에 의한 사업의 허가를 받은 자
5. 법 제2조 제8호의 규정에 의한 열생산자
6.도시가스사업법 제2조 제2호의 규정에 의한 도시가스사업자
7.석유사업법 제2조 제8호 내지 제10호의 규정에 의한 석유정제업자, 석유수출입업자
8.기타 이사회의 의결을 거쳐 산업자원부장관이 승인한 자
〔관련 규정〕
집단에너지사업법(1999. 2. 8. 법률 제5831호로 개정된 것) 제2조(정의)이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1."집단에너지"라 함은 다수의 사용자를 대상으로 공급되는 열 또는 열과 전기를 말한다.
2. 생	략
3."사업자"라 함은 제9조의 규정에 의하여 사업의 허가를 받은 자를 말한다.
4."사용자"라 함은 사업자로부터 집단에너지를 공급받아 사용하는 자(집단에너지를 공급받고자 하는 자를 포함한다)를 말한다.
5. 생략
6."공급시설"이라 함은 집단에너지의 생산ㆍ수송 또는 분배를 위한 시설로서 사업자의 관리에 속하는 시설을 말한다.
7."사용시설"이라 함은 집단에너지의 사용을 위한 시설로서 사용자의 관리에 속하는 시설을 말한다.
8. 생략
집단에너지사업법(1999. 2. 8. 법률 제5831호로 개정된 것) 제17조(공급규정)①사업자는 산업자원부령이 정하는 바에 의하여 요금 기타 공급조건에 관한 공급규정을 정하여 산업자원부장관에게 신고하여야 한다. 이를 변경하고자 할 때에도 또한 같다.
2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청신청 각하이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 지역난방공사의 자산은 기존 주주들인 대한민국, 에너지관리공단, 한국전력, 서울특별시가 부담한 자본금보다도 청구인들을 비롯한 집단에너지의 사용자들이 부담한 시설비가 훨씬 큰 부분을 차지하고 있으므로 청구인들은 지역난방공사의 실질적인 소유자라고 할 수 있으며, 주주가 될 자격이 있다. 그런데 기존 주주들은 지역난방공사의 가장 큰 지분권자라 할 수 있는 사용자들을 배제한 채 지역난방공사의 주식을 제3자에게 매도하여 소위 민영화계획을 실현하려고 하고 있다. 그러나 기존 주주들의 주식에는 청구인들을 비롯한 사용자들이 납부한 공사비 부담금으로 건설된 공급시설의 가치가 포함되어 있어 만약 기존 주주들이 이러한 주식을 현재의 상태대로 한국증권거래소에 상장하여 제3자에게 매도한다면 청구인들을 비롯한 사용자들의 소유지분을 현 주주들이 임의로 처분하게 되는 부당한 결과가 초래되는바, 이는 공사
비부담금을 납부한 사용자들의 헌법상 보장된 재산권을 침해하는 것이다.
(2)지역난방공사의 출자자 범위를 한정한 법 제32조 제2항 및 시행령 제17조는 공급시설의 실질적인 소유자라 할 수 있는 사용자들을 제외하고 있는바, 이처럼 공급시설의 가장 큰 지분권자들이라 할 수 있는 사용자들을 출자자의 범위에서 배제시켜 놓은 채 상대적으로 소액 투자자라 할 수 있는 국가, 지방자치단체 등만을 출자자로 규정해 놓고 있어 헌법상 보장된 사용자들의 평등권을 합리적인 이유없이 침해하고 있다.
나.수원지방법원 성남지원의 위헌제청신청 각하이유
법 제18조의 규정취지는 집단에너지의 효율적인 공급을 도모하기 위한 안정적 투자재원의 확보에 있다고 할 것인데, 집단에너지의 사용자들은 위 규정에 의하여 공급시설의 건설비용의 전부 또는 일부를 부담하는 대신 집단에너지를 적정한 요금에 안정적으로 공급받을 수 있는 법적 이익을 가지고 있다고 해석되는바, 위 규정이 합헌인지 위헌인지의 여부에 따라 당해사건인 2001카합316호 신청사건의 재판주문이 달라지는 등 그 재판의 법률적 의미와 효과가 달라지는 경우에 해당한다고 할 수 없으므로 이 사건 제청신청은 재판의 전제성을 갖추지 못하여 부적법하다.
다. 산업자원부장관의 의견
(1) 법 제32조 제2항 및 시행령 제17조에 대한 헌법소원심판청구는 청구인들이 법원에 위헌여부심판의 제청신청을 한 바 없고 법원도 이에 대해 기각결정을 한 사실이 없으므로 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원으로서의 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
(2)당해사건에서 재판의 결론을 좌우하는 쟁점은 사용자가 건설비용의 일부를 부담한 것으로 인하여 열공급시설에 대한 지분권이나 주주권을 가지는지 여부가 될 것인바, 공사비부담금 부과에 관한 법 제18조는 당해사건의 재판에 적용되는 법률이 아니고, 설사 위 규정이 위헌이라고 하더라도 이로 인해 사용자가 공급시설에 대한 지분권을 가지거나 지역난방공사에 대한 주주권을 가지는가 하는 문제에 영향을 미치지 아니하므로 위 규정의 위헌 여부는 재판의 전제성을 갖추고 있지 않다.
(3)집단에너지사업법에서 사용자에게 공사비부담금을 부담시킬 수 있도록 한 것은 집단에너지사업의 특성상 초기에 대규모의 시설투자가 필요한 도시기반사업이므로 투자재원의 효과적인 조달을 통하여 보다 저렴한 가격으로 원활히 난방서비스를 제공하는 것이 가능할 수 있는 토대를 마련해줄 필요성
과 아울러, 지역난방방식의 경우 일반적으로 타난방방식에서 필요한 난방시설이 불필요하게 되어 이러한 시설의 건설비용은 지역난방사업으로 인한 사용자의 이익이 되므로 이를 사용자들에게 부담하도록 하는 것이다.
라. 한국지역난방공사의 의견
위 산업자원부 장관의 의견과 대체로 같다.
3. 적법요건에 대한 판단
가. 법 제32조 제2항 및 시행령 제17조에 대한 헌법소원심판청구 부분
(1) 법 제32조 제2항 및 시행령 제17조에 대하여 청구인들은 당해사건의 법원에 위헌여부심판의 제청신청을 하지 않았고 따라서 법원의 기각 또는 각하 결정도 없었으므로 이 부분 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 심판청구요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
(2)또한 청구인들은 법 제32조 제2항 및 시행령 제17조에서 지역난방공사의 출자자 범위를 한정하여 집단에너지 공급시설의 실질적인 소유자라 할 수 있는 사용자들을 제외함으로써 청구인들의 평등권, 재산권이 직접 침해되었으므로 그 위헌확인을 구하는 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판을 청구하는 것이라고 주장한다.
①법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 되기 위해서는 그 법령 또는 법령조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접ㆍ현재ㆍ자기의 기본권을 침해받아야 하고, 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위를 기다리지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823; 헌재 1989. 7. 21. 89헌마12, 판례집 1, 128, 129-130).
법 제32조 제2항은 국가ㆍ지방자치단체 및 대통령령이 정하는 자가 지역난방공사에 출자할 수 있도록 규정하여 지역난방공사의 출자자를 대통령령에서 정하도록 위임하고 있으므로 위 법률조항 자체로는 직접 청구인들의 기본권을 침해한다고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건을 결여하여 부적법하다.
②헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판을 청구하기 위해서는 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인한 기본권침해의 가능성’이 있어야 한다.
시행령 제17조는 정부투자기관, 에너지관리공단 등 그 출자자를 열거하면서 제8호에서 ‘기타 이사회의 의결을 거쳐 산업자원부장관이 승인한 자’도 출
자자가 될 수 있도록 규정하고 있다. 그런데 청구인들의 주장은 법 제18조에 의해 납부한 공사비부담금에 상응하여 청구인들에게 지역난방공사의 주주권이 인정되어야 함에도 시행령 제17조는 이러한 청구인들을 주주에서 제외하고 있다는 것인바, 만약 청구인들의 주장과 같이 공사비부담금에 상응하여 주주권을 인정하여야 할 의무가 인정된다고 가정한다면 시행령 제17조 제8호에 의하여 청구인들과 같은 공사비부담금 납부자들은 이사회의 의결을 거쳐 산업자원부장관의 승인을 받아 충분히 지역난방공사의 주주가 될 수 있다고 할 것이므로, 시행령 제17조 그 자체에 의하여 청구인들이 출자자에서 배제된다든지 달리 청구인들에게 어떠한 불리한 영향이 초래되는 바도 없다. 따라서 시행령 제17조로 인하여 청구인들에게 어떠한 기본권침해의 가능성이 발생하였다고 보기 어려우므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.
나. 법 제18조에 대한 헌법소원심판청구 부분
(1)헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원에 있어서는 법원에 계속중인 구체적 사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해사건의 재판의 전제로 되어야 한다. 이 경우 재판의 전제가 된다고 하려면 우선 그 법률이 당해사건에 적용할 법률이어야 하고, 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다.
(2)청구인들의 주장취지는 법 제18조의 부담금이 일방적 금전지급의무만을 의미하고 부담금을 납부한 사용자들의 열공급시설에 대한 소유권이나 주주권을 인정하지 않는 것은 사용자들의 재산권을 침해한다는 것인바, 결국 위 조항이 부담금의 납부를 규정하면서 사용자들의 열공급시설에 대한 소유권이나 주주권을 규정하지 않은 입법상의 흠결, 즉 부진정입법부작위를 문제삼고 있는 것이라 할 수 있다.
만약 헌법재판소에서 청구인들의 주장을 받아들여 법 제18조가 부담금의 납부를 정하면서 사용자들의 열공급시설에 대한 소유권이나 주주권을 규정하지 않은 부진정입법부작위로 인하여 청구인들의 헌법상 보장된 기본권이 침해된 것으로 판단하는 경우에는 주식상장 및 처분금지가처분 사건인 당해사건의 재판의 주문이나 이유가 달라질 수 있으므로 위 법률조항의 위헌 여부는 당해사건에 있어서 그 재판의 전제가 된다고 보아야 할 것이다.
다. 소결론
법 제32조 제2항 및 시행령 제17조에 대한 심판청구는 부적법하며, 법 제18
조에 대한 심판청구는 재판의 전제성을 갖추고 있으므로 본안에 관한 검토에 나아가기로 한다.
4. 본안에 관한 판단
가. 공사비부담금의 입법취지
집단에너지사업법은 집단에너지공급을 확대하고, 집단에너지사업을 합리적으로 운영하며, 집단에너지시설의 설치ㆍ운용 및 안전에 관한 사항을 정함으로써 에너지절약 및 국민생활의 편익증진에 이바지함을 목적으로 제정되었다(법 제1조). 이에 따라 주거 및 상업지역 등에 대한 집단에너지의 공급을 효율적으로 수행하기 위하여 한국지역난방공사를 설립하며(법 제29조), 지역난방공사는 집단에너지의 생산ㆍ수송ㆍ분배 기타 이와 관련되는 사업, 공급시설의 설치 및 운용 등의 사업을 행한다(법 제41조).
사업자는 산업자원부장관이 정하는 기간 내에 공급시설을 설치하고 사업을 개시하여야 하는데(법 제11조 제1항), 공급시설의 건설비용의 전부 또는 일부를 그 사용자에게 부담하게 할 수 있으며(법 제18조 제1항), 건설비용의 부담금액에 관한 사항은 사업자가 산업자원부장관에 신고하도록 되어 있는 공급규정에 정하도록 규정하고 있다(법 제18조 제2항).
법 제18조에서 공사비부담금을 사용자에게 부과하는 이유는, 집단에너지사업의 특성상 초기에 대규모의 시설투자가 필요한 도시기반사업으로서 투자재원의 효과적인 조달을 통하여 보다 저렴한 가격으로 원활히 난방서비스를 제공하는 것이 가능할 수 있는 토대를 마련해 줄 필요성과, 지역난방방식의 경우 일반적으로 타난방방식에서 필요한 자체 난방시설(보일러 및 그 부대시설, 이러한 시설의 설치공간 등)이 불필요하게 되므로 이러한 시설의 건설비용은 지역난방 사업으로 인한 사용자의 이익이 되는바 이러한 이익을 수익자인 사용자들에게 부담하도록 하기 위한 것이다.
공사비부담금 부과기준은 지역난방공사의 열공급규정 [별표 2]에 규정되어 있는데(별지 2 참조), 주택용의 경우 신축아파트는 계약면적 평방미터당 금 14,040원이고 기존아파트는 계약면적 평방미터당 금 7,050원이다. 공사비부담금의 부담주체는 신축아파트의 경우 신축아파트 분양가에 공사비부담금이 포함되어 있으므로 아파트 건설업체가 납부하면 아파트 입주민이 추가로 부담하는 것은 없으며, 기존아파트의 경우 노후화된 난방시설을 새로운 시설로 설치하는 대신 지역난방방식으로 개체하는 것이므로 세대주민이 공사비부담금을 납부하게 된다.
나. 공사비부담금의 법적 성격
일반적으로 "부담금"은 인적 공용부담의 일종으로서 국가 또는 공공단체가 특정한 공익사업과 특별한 관계에 있는 자에 대하여 그 사업에 필요한 경비를 부담시키기 위하여 과하는 금전지급의무를 말하고, 공익사업과의 관계가 어떤 것인지에 따라 수익자부담금ㆍ원인자부담금 및 손상자부담금으로 나누어진다.
법 제18조의 공사비부담금은, 집단에너지공급사업자가 중앙난방방식이나 개별난방방식 대신 지역난방설비를 함으로써 당연히 이익을 받게 되는 사용자들에게 부과되는 것이므로 일종의 수익자부담금에 해당한다고 볼 수 있다.
다. 법 제18조의 위헌 여부
(1)이 사건에서는 법 제18조가 청구인들과 같은 사용자들에 대하여 공사비부담금의 납부를 규정하면서 그에 상응하여 사용자들의 집단에너지 공급시설에 대한 소유권이나 주주권을 규정하지 않은 부진정입법부작위가 청구인들의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반되는지 여부가 문제된다.
법 제18조는 집단에너지의 사용자들에게 일정한 공급시설의 건설비용을 부과하도록 하고 있으므로 사용자들의 재산권에 제한을 가하는 것으로 볼 수 있으며, 따라서 그 제한은 헌법 제37조 제2항에 따라 비례의 원칙에 부합하여야 한다. 만약 재산권의 제한이 비례의 원칙에 위반되는 경우에는 입법자가 그 부담을 완화하는 보상규정을 두어야만 그 위헌성은 보상규정을 통하여 제거될 수 있다. 그렇다면 이 사건에서도 법 제18조에 의한 공사비부담금의 부과가 비례의 원칙에 위반하여 부담금의 납부자들에게 특별한 부담을 부과하는 것이라면 법률의 위헌성을 제거하기 위하여 입법자가 그 특별한 부담에 대하여 일정한 보상규정을 두어야 할 의무가 있을 수 있으므로 제18조가 비례의 원칙에 위반하는지 여부를 살펴보기로 한다.
(2)공사비부담금의 목적은 집단에너지사업의 특성상 초기에 대규모의 시설투자가 필요한 도시기반사업이므로 투자재원의 효과적인 조달을 통하여 보다 저렴한 가격으로 원활히 난방서비스를 제공하는 것이 가능할 수 있는 토대를 마련해줄 필요성과 아울러, 지역난방방식의 경우 일반적으로 타난방방식에서 필요한 난방시설이 불필요하게 되므로 이러한 시설의 건설비용은 지역난방사업으로 인한 사용자의 이익이 되기 때문에 그 이익을 사용자들로 하여금 부담하도록 하는 것인바, 그 입법목적은 정당하다고 보여진다.
그리고 이러한 입법목적을 달성하기 위하여 특별히 집단에너지를 공급받는
사용자라는 집단에 대하여 공사비부담금을 부과하는 것은 적정하고도 정당한 방법이라 할 것이다. 사용자들은 집단에너지를 공급받는다는 점에서 일반인과 구별되는 동질성을 지닌 특정한 사회적 집단이고, 공사비부담금으로 건설하게 되는 열공급시설은 사용자들에게 집단에너지를 공급하는 데 이용되므로 사용자들은 열공급시설과 밀접한 관련이 있으며, 다른 난방방식을 이용하는 다른 집단이나 일반인과는 달리 이 사건 공사비부담금이라는 재정적 부담을 지울 수 있을 만한 특별한 책임관계에 있다.
또한 이러한 공사비부담금은 부담금 의무자들의 이익을 위해 공급시설의 투자에 활용되도록 되어 있다는 점에서 피해의 최소성 요건을 충족하고 있다. 즉 기업회계기준에 의하면 지역난방공사가 공사비부담금으로 취득한 자산은 다른 자산과 달리 감가상각이 불가하게 되어 그 금액만큼 비용으로 산정이 안되고 오히려 이익으로 처리되어 주주배당 등을 통하여 사외에 유출됨으로써 해당 자산에 대한 투자재원의 확보가 곤란해질 우려가 있는바, 이에 대비하기 위하여 2002. 1. 14. 법률 제6601호로 개정된 집단에너지사업법 제20조의3에서는 공사비부담금으로 인한 이익증가분을 매년 지역난방공사 사내에 공급시설비용으로 적립하도록 하고, 부칙 제3항에서는 지역난방공사가 자산으로 취득한 공사비부담금 중 이미 적립한 자본잉여금은 일괄적으로 사내에 적립하도록 하고 있다.
그리고, 청구인들과 같은 사용자들이 부담하는 공사비부담금은, 예를 들면 계약면적 85평방미터(약 25평) 1세대 기준금액이 신축아파트는 금 1,313,000원, 기존아파트는 금 657,000원 정도인바, 이와 같은 공사비부담금액이 법 제18조를 통하여 실현하고자 하는 공익에 비하여 지나치게 과도한 것이라고 보기 어렵다는 점에서 법익의 균형성도 충족한다.
따라서, 법 제18조에서 청구인들과 같은 지역난방시설의 사용자에게 공사비부담금을 명한 것은 앞서 본 바와 같이 그 목적의 정당성, 방법의 적정성, 피해의 최소성 및 법익균형성이 인정되므로, 헌법 제37조 제2항의 비례의 원칙에 위반하여 청구인들에게 과도한 부담을 지움으로써 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
(3)이처럼 법 제18조는 비례의 원칙에 위반되지 않으므로 입법자에게 법 제18조에 의한 공사비부담금 부과에 상응하여 어떠한 보상규정을 두거나 청구인들의 주장과 같이 공사비부담금을 납부한 사용자들에게 집단에너지 공급시설에 대한 지분권이나 지역난방공사에 대한 주주로서의 권리를 인정할 의
무가 있다고 보기는 어렵다고 할 것이다.
5. 결　론
따라서 이 사건 심판청구 중 법 제32조 제2항, 시행령 제17조에 관한 부분은 부적법하여 각하하기로 하고, 법 제18조에 대한 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,윤영철,한대현,하경철,김영일,권성,김효종,김경일,송인준,주심,주선회【별 지】
〔별지 1〕 청구인 명단：생략
〔별지 2〕
한국지역난방공사의 열공급규정〈별표 2〉〈개정 1999. 12. 28.〉
공사비부담금부과기준
(부가가치세 별도)
계 약 종 별
단　위
단　　　　가
비고
주택용
신축
계약면적
㎡당
-
14,040원
기존
-
7,050원
업무용
신축
연결열부하
Mcal/h당
0부터 300Mcal/h까지
다음 1,000Mcal/h까지
다음 3,500Mcal/h까지
3,500Mcal/h초과
167,630원
131,360원
126,180원
110,630원
기존
0부터 300Mcal/h까지
다음 1,000Mcal/h까지
다음 3,500Mcal/h까지
3,500Mcal/h초과
96,740원
82,290원
79,050원
69,300원
계 약 종 별
단　위
단　　　　가
비고
공
공
용
공공
시설
신축
연결열부하
Mcal/h당
0부터 300Mcal/h까지
다음 1,000Mcal/h까지
다음 3,500Mcal/h까지
3,500Mcal/h초과
150,860원
118,220원
113,560원
99,570원
기존
연결열부하
Mcal/h당
0부터 300Mcal/h까지
다음 1,000Mcal/h까지
다음 3,500Mcal/h까지
3,500Mcal/h초과
87,060원
74,050원
71,140원
62,370원
학교· 사회복
지시설
신축
연결열부하
Mcal/h당
-
88,500원
기존
-
52,300원