# 기자실 사용 거부행위 취소 등

## 전문

【당 사 자】
사		건	2021헌마378    기자실 사용 거부행위 취소 등
청	구	인	1. 주식회사 ○○
				대표이사 이○○
			2. 손○○
			3. 이□□
			4. □□
				대표자 박○○
			5. 한○○
			6. 	주식회사 △△
				대표이사 박□□
			7. 이△△
			청구인들의 대리인   법무법인(유한) 예율
							    담당변호사 김웅, 최용문
							    변호사 신미용
							    법무법인 한일
							    담당변호사 김성순, 문예현, 나수연
피	청	구	인	서울고등법원장
선	고	일	2025. 11. 27.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인 주식회사 ○○은 주간신문 발행 및 판매 등을 목적으로 하는 언론사이고, 청구인 □□, 청구인 주식회사 △△은 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’에 따라 인터넷신문사업 등록을 한 인터넷신문사이며, 청구인 손○○, 청구인 이□□, 청구인 한○○, 청구인 이△△은 위 언론사들에 소속되어 기자 활동을 하는 사람들이다.
나. 청구인 주식회사 ○○, 청구인 □□, 청구인 손○○, 청구인 이□□, 청구인 한○○은 2020. 12. 8. 청구인 주식회사 △△, 청구인 이△△은 2020. 12. 17. 피청구인을 상대로 서울법원종합청사 기자실 사용 및 출입증 발급을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였고,  피청구인은 2021. 1. 8. ‘서울법원종합청사 출입 기자실은 법원홍보업무에 관한 내규 제10조에 의하여 설치, 운영되고 있으며, 피청구인이 위 내규 제12조에 의하여 출입 기자에 대한 표식을 시행하고 있음을 알려드리고, 출입 기자단 가입 여부 및 구성은 서울법원종합청사 출입 기자단의 자율에 맡기고 있으며 법원은 그 가입여부 및 구성에 전혀 관여하지 아니함을 알려드리고, 서울법원종합청사 출입 기자단 가입 등에 관한 사항은 서울법원종합청사 출입 기자단 간사에게 문의하시기 바랍니다’라는 내용으로 회신하였다. 이에 청구인 주식회사 ○○은 2021. 3. 4. 서울행정법원에 피청구인을 상대로 출입증발급등 거부처분 취소의 소를 제기하여 2021. 11. 19. 전부 승소하였으나(서울행정법원 2021구합 57308), 2022. 7. 13. 항소심에서 각하되었고(서울고등법원 2021누74480) 2022. 12. 1. 대법원에서 상고가 기각되어 그 판결이 확정되었다(대법원 2022두52300). 
다. 청구인들은 ① 피청구인이 이 사건 신청에 대하여 한 회신행위,  ② ‘법원홍보업무에 관한 내규’ 제10조, 제12조가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2021. 3. 31. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 ‘법원홍보업무에 관한 내규’ 제10조에 대해서도 헌법소원심판을 청구하였으나, 위 내규 제10조는 지방법원 이상의 기관에 가급적 기자실을 설치하여 출입 기자의 활동에 편의를 제공하도록 하는 조항으로 기자실을 사용하지 못하고 있다는 청구인들이 다투고 있는 것이 아니고 청구인들은 위 내규 제10조의 고유의 위헌성을 주장하지 않고 있으므로, 이는 심판대상에서 제외한다. 
따라서 이 사건 심판대상은 ① 피청구인이 2021. 1. 8. 청구인들에게 한 서울법원종합청사 기자실 사용 및 출입증 발급 신청에 대한 회신행위(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다), ② ‘법원홍보업무에 관한 내규’(1993. 7. 28. 내규 제198호로 제정된 것) 제12조(이하 ‘이 사건 내규조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
법원홍보업무에 관한 내규(1993. 7. 28. 내규 제198호로 제정된 것)
제12조(출입기자에 대한 표식) 각급 기관의 장은 해당 법원의 질서, 보안 또는 재판관계인의 인권보호에 필요하다고 인정하는 경우, 출입 기자에 대한 표식을 교부하고, 일정한 장소에 대하여는 표식이 없는 기자의 출입을 제한할 수 있다.
[관련조항]
법원홍보업무에 관한 내규(1993. 7. 28. 내규 제198호로 제정된 것)
제1조(목적) 이 내규는 법원의 홍보체제와 그 운영을 효율화, 체계화하여 언론매체로 하여금 법원에 관하여 신속하고 정확한 보도를 하게 함으로써 법원홍보활동을 강화하는데 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제10조(기자실의 설치) 각급 기관 중 지방법원 이상의 기관에는 가급적 기자실을 설치하여 출입 기자의 활동에 편의를 제공하여야 한다.
3. 청구인들의 주장 
청구인들이 이 사건 회신과 이 사건 내규조항으로 인하여 법조출입기자단에 가입하지 않고는 기자실을 사용할 수 없고 정보의 획득을 제한당하고 있는바, 이 사건 내규조항과 이 사건 회신은 법률유보원칙에 위배되고 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 언론의 자유 등을 침해한다. 
이 사건 회신과 이 사건 내규조항은 상시 출입증의 발급 및 기자실 사용과 관련하여 기존의 법조기자단 소속 기자들과 청구인들을 합리적 이유 없이 차별취급함으로써 청구인들의 평등권을 침해한다. 
4. 판단
가. 이 사건 회신에 대한 심판청구 부분
(1) 헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있다. 여기에서 ‘공권력’이란 입법권ㆍ행정권ㆍ사법권을 행사하는 모든 국가기관ㆍ공공단체 등의 고권적 작용을 말하고, 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2019. 5. 30. 2018헌마1208등 참조).
(2) 이 사건 회신은 직접적으로 청구인들의 기자실 사용 또는 출입증 발급 신청을 거부한다는 명시적인 내용을 담고 있는 것은 아니고, 청구인들에게 그 절차를 안내하는 것으로 종국처분의 이전 단계로서 단지 서울법원종합청사의 기자실 사용 및 출입 등에 관한 업무처리 방법 내지 기준에 관한 형식적 사항을 안내한 사실의 통지에 불과하다. 따라서 청구인들의 권리와 의무에 직접적인 법률효과를 발생시키는 것으로 볼 수 없어 법률관계에 어떠한 변동을 가져오지 않으므로 이 사건 회신은 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하지 아니한다. 
(3) 나아가 청구인 주식회사 ○○은 앞에서 본 바와 같이 이 사건 회신에 대하여 처분으로 보고 서울행정법원에 피청구인을 상대로 출입증발급등 거부처분 취소의 소를 제기하였고, 이에 대하여 법원에서 제1심은 이 사건 회신을 처분으로 보았고, 제2심은 처분으로 보지 않아 그 소송이 각하되었으며 결국 제2심 판결이 대법원에서 확정되었다. 공권력 행사성이 인정된다는 전제하에서 처분으로 보아 이를 다투는 것은 결국 법원의 재판을 다투는 것이다. 법원의 재판 자체는 헌법소원심판의 대상이 되지 아니함이 원칙이고, 다만 헌법재판소가 위헌으로 결정한 법령을 적용하거나, 법률에 대한 위헌결정의 기속력에 반함으로써 국민의 기본권을 침해한 경우 헌법소원심판을 통해 그 재판 자체가 취소될 수 있을 뿐인데(헌재 1997. 12. 24. 96헌마172등; 헌재 2022. 6. 30. 2014헌마760등 참조), 이 사건 회신에 대하여 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다고 본 법원의 재판은 위와 같이 헌법소원심판의 대상이 되는 예외적인 재판에 해당되지 아니하므로 청구인 주식회사 미디어오늘의 이 부분 심판청구는 헌법소원심판의 대상이 될 수 없다.
(4) 따라서 이 사건 회신에 대한 심판청구는 부적법하다. 
나. 이 사건 내규조항에 대한 심판청구 부분
(1) 행정규칙은 원칙적으로 헌법소원의 대상이 될 수 없으나, 예외적으로 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우나, 재량권행사의 준칙으로서 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 형성됨으로써 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관이 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는 경우에는 헌법소원의 대상이 될 수 있다(헌재 1990. 9. 3. 90헌마13; 헌재 2013. 8. 29. 2012헌마767 등 참조).
(2) 이 사건 내규조항은 법원조직법 등 상위법령의 직접적인 위임 없이 제정된 것으로서, 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우라고 할 수 없으므로 예외적으로 대외적인 구속력이 인정되는 경우로 보기 어렵다. 그리고 이 사건 내규조항은 피청구인에게 일정한 재량을 부여하고 있을 뿐 업무를 수행함에 있어서 따라야 할 재량권 행사의 준칙으로서의 구체적인 처리 기준을 규정하고 있지는 않다. 이 사건 내규조항이 피청구인에게 준수하여야 할 명시적 의무를 부과하지 않아 이 사건 내규조항에 따라 평등 및 신뢰의 원칙상 행정관행을 반복하여야 하는 사정이 있다고 보기 어려우며, 출입증 등 발급여부는 그 재량에 의하여 독자적으로 결정하는 것이지 이 사건 내규조항의 어떠한 기준에 의하여 특정한 행위를 하는 것은 아니다.  이 사건 내규조항은 행정기관이 이에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는 경우에 해당한다고 보기 어려워 헌법소원의 대상이 되는 ‘공권력의 행사’에 해당하지 않으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다. 
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.