# 구 도로교통법 제71조의 15 제1항 제6호 등 위헌소원

## 판시사항

헌재 2008. 10. 30. 2007헌바67ㆍ68ㆍ69ㆍ70(병합)
1. 대통령령으로 정한 자동차 운전학원의 교육과정, 교육방법 및 운영기준에 위반하여 교육을 실시한 경우 학원의 운영을 정지할 수 있도록 정한 구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 후 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전문개정되기 전의 것) 제71조의15 제1항 제6호 중 "제70조의7의 규정에 의한 교육과정·교육방법 및 운영기준 등에 위반하여 교육을 실시하거나 교육사실을 허위로 증명한 때"부분과 제70조의7(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 포괄위임금지원칙에 반하는지 여부(소극)
2. 이 사건 법률조항이 평등권의 보장에 위반되고, 일반 시민들의 행복추구권과 소비자의 권리를 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

1. 이 사건 법률조항은 자동차운전학원의 교육과정·교육방법 및 운영기준에 관한 입법위임을 하면서 그 자체로 위임의 구체적 기준이나 범위를 한정하고 있지는 아니하나, 위 법률의 입법목적과 여러 규정들을 상호 유기적·체계적 관련 하에서 파악하고, 수범자가 자동차운전학원사업의 종사자임을 감안할 때, 자동차운전학원이 수강생들로 하여금 자동차운전에 필요한 지식과 기능을 교육하고, 자동차운전면허시험에 합격한 후에도 도로에서 안전운전을 할 수 있도록 교육하는데 필요한 요소들을 기준으로 한 교육과정, 교육방법 및 운영기준 등이 위임입법에 규정될 것이라는 점, 나아가 도로주행교육을 위한 도로가 면허시험 합격과 합격 후 안전운전에 필요한 요건을 갖춘 도로이어야 하고 일반 공중의 통행량, 교통사고예방 등을 고려한 특정 노선에 제한된다는 것은 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 법
률조항은 위임조항의 내재적 위임의 범위와 한계를 객관적으로 확정할 수 있는 경우에 해당하여 위임입법의 명확성을 구비하고 있다.
2. 이 사건 법률조항은 일반학원과 전문학원이 그 교육과정, 교육방법 및 운영기준에 위반할 경우 행정처분을 할 수 있고, 교육과정, 교육방법 및 운영기준을 대통령령에 위임하고 있을 뿐이며, 그 자체로서 일반학원을 전문학원과 차별하거나 소비자의 권리, 행복추구권을 침해하는 내용을 정하고 있지 않고, 도로교통법의 위임을 받아 제정된 도로교통법 시행령이나 시행규칙의 일부 내용 중에 위헌성이 있다 하더라도 그로 인하여 수권법률인 이 사건 법률조항이 당연히 위헌으로 되는 것도 아니다.
재판관 김종대의 반대의견
규율하여야 하는 대상이 다양하고 수시로 변하는 사항일수록 수범자인 국민의 입장에서는 수시로 변화하는 하위법령의 내용을 예측하기 더욱 어렵게 되므로 법률을 통하여 하위법령에 규정될 내용의 기준과 범위를 보다 명확하고 구체적으로 설정하여야 한다. 나아가, 이 사건 법률조항의 수범자인 자동차운전학원사업 종사자라는 특수한 집단이 하위법령에 규정될 내용을 충분히 예측할 수 있는 지위에 있다고 하는 것은 그러한 특수한 분야에 있기 때문에 이미 위헌적인 포괄위임에 의해 제정된 하위법령을 숙지하고 있을 것이라는 현실적 판단을 전제로 하는 것이므로 이 같은 사정은 국회가 제정한 법률이 가지는 법률의 일반성에 비추어 위임입법의 구체성 판단에 있어 우선적인 고려 요소가 될 수 없다. 결국 이 사건 법률조항은 기본권을 제한하는 특정한 행위 기준의 위임에 있어 그 구체적 위임의 범위를 스스로 정함이 없이 규율할 내용 일체를 행정부에 백지위임하고 있으므로 헌법상 포괄위임금지원칙에 위반된다고 할 것이다.

## 심판대상조문

구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 후 2005. 5. 31. 법률 제 7545호로 전부 개정되기 전의 것) 제71조의15(행정처분) ① 지방경찰청장은 학원 또는 전문학원이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 행정자치부령이 정하는 기준에 의하여 그 등록을 취
소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 운영의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하여야 한다.
1.～5. 생략
6. 제70조의7 또는 제71조의2제1항 제4호의 규정에 의한 교육과정ㆍ교육방법 및 운영기준 등에 위반하여 교육을 실시하거나 교육사실을 허위로 증명한 때
7.～11. 생략
②～④ 생략
구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 후 2005. 5. 31. 법률 제 7545호로 전부 개정되기 전의 것) 제70조의7(교육과정 등) 학원의 교육과정ㆍ교육방법 및 운영기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

## 참조조문

헌법 제75조
구 도로교통법시행령(2003. 11. 4. 대통령령 18115호로 개정된 후 2006. 5. 30. 대통령령 제19493호로 전부 개정되기 전의 것) 제42조의5 제4항, 제42조의6 제1항, 제2항 
구 도로교통법시행규칙(2003.10.18. 부령 208호로 개정된 후 2006. 5. 30. 부령 제329호로 전부 개정되기 전의 것) 제26조의8, 제26조의 12, 제38조의 18 제1항, 별표 14의5, 별표 15의4 
구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 후 2005. 5. 31. 법률 제 7545호로 전부 개정되기 전의 것) 제71조의15 제1항 제6호 중 “제70조의7의 규정에 의한 교육과정, 교육방법 및 운영기준 등에 위반하여 교육을 실시하거나 교육사실을 허위로 증명한 때” 부분과 제70조의7

## 참조판례

98헌바37
2002헌마519
2003헌가18
97헌바90
97헌바63
2002헌바2
2004헌바32

## 전문

【당 사 자】
청 구 인  1. 김○길(2007헌바67)
2. 이○만(2007헌바68, 69)
3. 김○철(2007헌바69)
4. 신○철(2007헌바69)
5. 박○도(2007헌바70)
청구인들 대리인 법무법인 로고스
담당변호사  양승국
당해사건수원지방법원 2005구단733 영업정지처분취소(2007헌바67)
수원지방법원 2005구단3732 영업정지처분취소(2007헌바68)
수원지방법원 2004구단4790 영업정지처분취소(2007헌바69)
수원지방법원 2004구단1890 영업정지처분취소(2007헌바70)
【주 문】
구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 후 2005. 5. 31. 법률 제 7545호로 전부 개정되기 전의 것) 제71조의15 제1항 제6호 중 "제70조의7의 규정에 의한 교육과정·교육방법 및 운영기준 등에 위반하여 교육을 실시하거나 교육사실을 허위로 증명한 때"부분과 제70조의7은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(가) 경기지방경찰청장은 2005. 1. 18. 수원시 권선구 서둔동에서 ‘○○자동차운전학원’이라는 상호로 전문학원이 아닌 자동차운전학원(이하 ‘일반학원’이라 한다)을 운영하고 있는 청구인 김○길에 대하여, 위 학원 강사 전○도가 2004. 12. 20. 06:00경 경기89노○○○○호 학원차량으로 수강생 김○리나에게 안산운전면허시험장 도로주행검정노선에서 도로주행교육을 하는 등 총 3회 지정된 노선이 아닌 도로에서 교육을 하였으며 2차 위반이라는 이유로 구 도로교통법(2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정된 후 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제71조의15, 같은 법 시행규칙(2003. 10. 18. 부령 208호로 개정된 후 2006. 5. 30. 부령 제329호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행규칙’이라 한다) 제38조의18 제1항, [별표 14의5]를 적용하여 운영정지 31일의 처분을 하였다.
(나) 이에 청구인 김○길은 위 처분의 취소를 구하는 소송(수원지방법원 2005구단733)을 제기하는 한편 대통령령으로 정한 학원의 교육과정, 교육방법 및 운영기준에 위반하여 교육을 실시한 경우 학원의 운영을 정지할 수 있도록 정한 법 제71조의15 제1항 제6호, 제70조의7이 명확성의 원칙에 반하고 평등원칙에 위배되며 일반 시민들의 행복추구권과 소비자의 권리를 침해한다면서 위헌법률심판제청신청(2007아133)을 하였으나, 위 법원은 2007. 6. 15. 청구인 김○길의 위 신청을 기각하는 결정을 하였다. 청구인 김○길은 2007. 7.
12. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 위 법률조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(가) 경기지방경찰청장은 2005. 5. 16. 고양시 덕양구 덕은동에서 ‘□□자동차학원’이라는 상호로 일반학원을 운영하고 있는 청구인 이○만에 대하여, 지방경찰청장이 지정한 노선 외의 도로인 서부면허시험장 시험코스에서 자동차운전교육을 실시하였고 2차 위반이라는 이유로 법 제71조의15, 같은 법 시행규칙 제38조의18 제1항, [별표 14의5]를 적용하여 위 학원의 운영정지 36일의 처분을 하였다.
(나) 이에 청구인 이○만은 위 처분의 취소를 구하는 소송(수원지방법원 2005구단3732)을 제기하는 한편 법 제71조의15 제1항 제6호, 제70조의7이 위헌이라면서 위헌법률심판제청신청(2007아134)을 하였으나, 위 법원은 2007. 6. 15. 청구인 이○만의 위 신청을 기각하는 결정을 하자, 청구인 이○만은 2007. 7. 12. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 위 법률조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(가) 청구인 김○철은 평택시 가재동에서 ‘○○대성자동차운전학원’이라는 상호로, 청구인 신○철은 수원시 영통구 원천동에서 ‘○○자동차학원’이라는 상호로, 청구인 이○만은 고양시 덕양구 덕은동에서 ‘□□자동차학원’이라는 상호로 각 일반학원을 운영하고 있다.
(나) 경기지방경찰청장은 2004. 9. 9. 법 제71조의15, 같은 법 시행규칙 제38조의18 제1항, [별표 14의5]를 적용하여 ① 청구인 김○철에 대하여, 기능강사 유용상이 2004. 8. 6. 06:30부터 07:50까지 경기39거○○○○호 차량에 수강생 김○호 외 1명을 태우고 예산면허시험장 도로주행검정노선에서 교육하고, 2004. 8. 19. 06:20경 경기53라2337호 차량에 수강생 오○정 등 3명을 태우고 평택 군무동 소재 주공아파트 앞길에서 아산시 신창면까지 지방경찰청장이 지정한 도로주행교육노선을 이탈하여 약 50km구간을 교육하였다(2차 위반)는 이유로 운영정지 31일의 처분을 하고, ② 청구인 신○철에 대하여, 기능강사 김○훈이 2004. 8. 3. 07:45경 경기30구○○○○호 차량에 수강생 이○진을 태우고 지방경찰청장이 지정한 노선 외의 도로인 용인면허시험장 도로주행검정노선에서 교육하고(2차 위반), 신분증을 패용하지 아니한 채 교육을 하였다는 이유로 운영정지 31일의 처분을 하였으며, ③ 청구인 이○만에 대하여
2004. 8. 9. 11:30경 서울 마포구 상암동 소재 서부운전면허시험장 앞길에서 서울41러○○○○호 다인승봉고차량의 운전석 뒤 의자를 떼어 내고 교육생모집업무를 볼 수 있는 책상을 설치하여 동 차량을 장기주차 하는 방법으로 동 학원 홍보직원 정○원으로 하여금 입학상담 등의 연락사무소 업무를 보게 하고(2차 위반), 기능강사 최○호는 2004. 8. 10. 19:20경 01저5142호에 수강생 최○원을 태우고, 기능강사 이○환은 같은 날 19:35경 80저○○○○호에 수강생 박○찬을 태우고 각 지방경찰청장이 지정한 노선외의 도로인 서부운전면허시험장 도로주행검정노선에서 교육을 하였다는 이유로 운영정지 16일의 처분을 하였다.
(다) 이에 청구인 김○철, 신○철, 이○만은 위 각 처분의 취소를 구하는 소송(수원지방법원 2004구단4790)을 제기하는 한편 법 제71조의15 제1항 제6호, 제70조의7이 위헌이라면서 위헌법률심판제청신청(2007아132)을 하였으나, 위 법원은 2007. 6. 15. 위 청구인들의 청구를 모두 기각하는 판결을 선고함과 동시에 위 위헌법률심판제청신청을 기각하는 결정을 하자, 위 청구인들은 2007. 7. 12. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 위 법률조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(가) 경기지방경찰청장은 2004. 4. 21. 군포시 당정동 506-4 ‘△△자동차운전학원’이라는 상호로 일반학원을 운영하고 있는 청구인 박○도에 대하여, 기능강사 임○화가 2004. 4. 9. 08:50경 경기82라○○○○호 차량에 수강생 이○희를 태우고 지방경찰청장이 지정한 노선외의 도로인 안산면허시험장 도로주행시험노선에서 도로주행교육을 실시하였고 2차 위반이라는 이유로 법 제71조의15, 같은 법 시행규칙 제38조의18 제1항, [별표 14의5]를 적용하여 위 학원의 운영정지 31일의 처분을 하였다.
(나) 이에 청구인 박○도는 위 처분의 취소를 구하는 소송(수원지방법원 2004구단1890)을 제기하는 한편 법 제71조의15 제1항 제6호, 제70조의7이 위헌이라면서 위헌법률심판제청신청(2007아131)을 하였으나, 위 법원은 2007. 6. 15. 청구인 박○도의 청구를 기각하는 판결을 선고함과 동시에 위 위헌법률심판제청신청을 기각하는 결정을 하자, 청구인 박○도는 2007. 7. 12. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 위 법률조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 법 제71조의15 제1항 제6호와 제70조의7 전부를 심판대상으로 하여 심판청구를 하였으나 법 제71조의15 제1항 제6호 중 제71조의2 제1항 제4호 부분은 전문학원에 해당하는 것이고 청구인들이 운영하는 일반학원에 관련된 것이 아니므로 심판대상은 법 제71조의15 제1항 제6호 중 "제70조의7의 규정에 의한 교육과정ㆍ교육방법 및 운영기준 등에 위반하여 교육을 실시하거나 교육사실을 허위로 증명한 때"부분과 제70조의7로 한정함이 타당하다고 할 것이다(이하 ‘이 사건 법률조항’이라고 한다). 이 사건 심판대상조문 및 관련 법령은 다음과 같다.
[심판대상조항]
법 제71조의15(행정처분) ① 지방경찰청장은 학원 또는 전문학원이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 행정자치부령이 정하는 기준에 의하여 그 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 운영의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하여야 한다. &lt;개정 2001. 12. 31.&gt;
6.제70조의7 ……의 규정에 의한 교육과정ㆍ교육방법 및 운영기준 등에 위반하여 교육을 실시하거나 교육사실을 허위로 증명한 때
법 제70조의7(교육과정 등) 학원의 교육과정ㆍ교육방법 및 운영기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[관련 법률조항]
구 도로교통법 시행령(2003. 11. 4. 대통령령 18115호로 개정된 후 2006. 5. 30. 대통령령 제19493호로 전부 개정되기 전의 것) 제42조의5(학원의 시설 및 설비 등의 기준) ④ 기능교육장의 코스의 종류ㆍ형상ㆍ구조와 도로주행교육을 실시하는 도로의 기준은 행정자치부령으로 정한다.
제42조의6(교육과정 등) ① 법 제70조의7의 규정에 의한 학원의 교육과정ㆍ교육방법 및 운영기준은 다음 각 호와 같다. &lt;개정 2003. 11. 4.&gt;
1. 교육과정
학과교육ㆍ기능교육 및 도로주행교육으로 구분하여 교육을 실시할 것
2. 교육방법
가. 제1호의 규정에 의한 교육과정에 따라 교육을 실시할 것
나.제1호의 규정에 의한 교육은 운전면허의 종별로 구분하여 행정자치부령이 정하는 최소시간 이상 교육하되, 교육생 1인에 대한 교육시간은 교육과정별로 1일 3시간(학과교육의 경우에
는 1일 7시간)을 초과하지 아니하도록 할 것
다.제1호의 규정에 의한 교육 중 도로주행교육의 경우에는 제42조의5 제4항의 규정에 의한 기준에 맞는 도로에서 교육을 실시할 것
3. 운영기준
가.행정자치부령이 정하는 정원의 범위 안에서 교육을 실시할 것
나.자동차운전 교육생을 모집하기 위한 연락사무소 등을 별도로 운영하지 아니할 것
② 제1항에서 규정한 사항 외에 교육과정별 교육과목, 교육의 순서 등 교육방법과 운영기준에 관한 구체적인 사항은 행정자치부령으로 정한다.
이 이외에 나머지 관계 법률조항은 [별지] 기재와 같다.
2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장요지
(1) 이 사건 법률조항은 침해적 행정행위의 근거가 되는 규정이므로, 그 위임의 구체성과 명확성이 요구되는데, 위 법률조항 뿐만 아니라 위 법의 다른 관련 법조항을 살펴보아도 학원의 교육과정, 교육방법 및 운영기준에 관하여 대통령령에 규정될 내용의 대강을 전혀 예측할 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 위임입법의 한계를 일탈하였다.
(2) 이 사건 법률조항은 일반학원을 전문자동차운전학원과 차별하여 일반학원의 경우 도로주행시험노선에서 도로주행교육을 할 수 없게 하므로 헌법 제11조의 평등원칙에 반한다.
(3) 한편 이 사건 법률조항으로 인하여 일반학원이 도로주행시험노선에서 도로주행교육을 할 수 없게 됨으로써 일반학원에서 수강하는 경제력이 약한 일반 서민들 역시 차별받게 되고, 결과적으로 일반서민들이 수강료가 저렴한 일반학원을 이용하지 못하게 되어 그들의 행복추구권과 소비자의 권리를 각 침해한다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각 이유
법에서 자동차운전학원의 교육과정, 교육방법 및 운영기준에 대하여 기준을 정하지 아니하고 대통령령에서 정하도록 위임하였다고 하더라도, 법의 입법목적과, 자동차학원에 관한 정의규정, 운전면허시험의 종류, 내용 및 응시자격, 차마의 통행방법, 운전자의 의무 등에 관한 법의 규정을 상호 유기적, 체
계적으로 파악하면 위임입법에 규정될 내용이 예측가능하므로 위임입법의 한계를 일탈한 것이 아니고, 자동차운전학원의 교육과정, 교육방법 및 운영기준을 대통령령에 위임하고 있는 이 사건 법률조항에 의하여 전문학원과 일반학원 내지 일반서민을 차별하거나 소비자의 권리, 행복추구권 등을 침해한다고 할 수 없다.
다. 경기지방경찰청장의 의견요지
사회가 변화함에 따라 도로의 상황, 교통사고의 증감, 교통량, 사고율 등 도로교통, 운전교육과 관련된 사정들이 다양하게 변화하고, 이에 학원의 교육과정, 교육방법, 운영기준 역시 위 변화에 대응하여 수시로 변동될 수밖에 없으며, 그 내용 또한 전문적이고 기술적인 것이어서 위임의 필요성이 있고, 법의 제반 규정을 상호 유기적, 체계적으로 파악할 때 교육과정, 교육방법, 운영기준의 내용이 예측가능하며, 전문학원은 강사자격ㆍ수ㆍ인적 구성요건, 교육과정 및 교육시간에서 일반학원보다 엄격한 요건을 충족한 경우에 지방경찰청장으로부터 지정을 받아야 운영이 가능한 점, 교통혼잡과 교통사고 발생의 위험성 등을 고려하여 지방경찰청장이 일반학원에 대하여 도로주행시험노선이 아닌 곳을 도로주행교육노선으로 지정한 것이 자의적이라고 할 수 없으므로 일반학원을 전문학원보다 불평등하게 대우한 것이 아니고, 이 사건 법률조항이 행복추구권과 소비자의 권리를 침해하였다고 할 수 없다.
3. 판  단
가. 포괄위임금지원칙의 위반 여부
(1) 문제의 소재
이 사건 법률조항은 대통령령이 정하는 일반학원의 교육과정, 교육방법 및 운영기준을 위반하여 교육을 실시하거나 교육사실을 허위로 증명한 경우 그 학원의 운영을 정지할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 대통령령과 시행규칙에서 운전학원의 교육과정, 교육방법 및 운영기준을 정하고 있다. 그런데 위와 같이 이 사건 법률조항이 행정처분의 기준이 되는 학원의 교육과정, 교육방법 및 운영기준에 관한 구체적 규율을 하위규범에 위임하면서 위임의 기준을 명시하지 않고 있어 과연 헌법 제75조가 요구하는 위임입법의 구체성ㆍ명확성을 구비하지 못하여 지나치게 포괄적인 것이 아닌지가 문제된다.
(2) 이 사건 법률규정에 관한 입법배경
(가) 2001. 1. 26. 법률 제6392호로 도로교통법이 개정되기 전까지 자동차운전학원은 두 개의 법에 의해 규율되는 두 종류의 학원이 있었다. 하나는 학원
의 설립ㆍ운영에 관한 법률에 의하여 설립된 자동차운전학원(일반학원)이고, 다른 하나는 도로교통법에 근거하여 운전면허시험의 일부를 행하게 하기 위하여 지방경찰청장이 일정한 요건을 갖춘 일반운전학원에게 지정한 자동차운전전문학원(전문학원)이다. 그런데 학원의 설립ㆍ운영에 관한 법률은 일반학원을 규율하면서도 위 법 제21조 제2항에서 일반운전학원에 대한 등록, 강사 연수, 수강료의 조정, 지도ㆍ감독, 행정처분, 학원 등에 대한 조치 등에 관한 교육감의 권한을 지방경찰청장에게 위탁할 수 있도록 규정하였고, 위 규정에 따라 위탁을 받은 각 지방경찰청장의 고시로서 일반학원을 규율하고 있었다. 이렇듯 실질적으로는 경찰이 일반운전학원에 대한 등록, 지도ㆍ감독 등 모든 행정을 맡아 하고 있었음에도 불구하고 위 도로교통법 개정 당시 직제상 교육부(현 교육과학기술부) 소관법률인 학원의 설립ㆍ운영에 관한 법률에 그 근거를 두고 있어 여러 가지 문제점이 노정되어 왔고, 이를 해결하기 위하여 위 개정에서 학원의 설립ㆍ운영에 관한 법률의 일반운전학원관련규정을 도로교통법으로 이관하게 된 것이다.
(나) 위 개정으로 일반학원 관련규정을 이관하기 위하여 도로교통법 제2조에 제24호를 신설하고, 학원의 설립ㆍ운영에 관한 법률 제2조 제1호 사목에 "도로교통법에 의한 자동차운전학원"을 신설하여 동법에 의한 학원에서 제외하였다.
이에 일반학원을 설립ㆍ운영하고자 하는 자는 신설된 도로교통법 제70조의4 규정에 의한 시설 및 설비 등을 갖추어 대통령령이 정하는 바에 따라 지방경찰청장에게 등록하여야 하는데(법 제70조의2), 자동차운전학원은 시설 및 설비를 갖추는데 많은 돈과 시간이 필요한 점을 감안하여 조건부 등록을 할 수 있도록 하되, 정해진 기간 내에 시설 및 설비를 갖추지 못하면 등록이 취소된다(법 제70조의3).
또한 일반운전학원 및 전문학원에서 교육을 담당하는 강사의 자격요건ㆍ정원 및 배치기준 등에 관한 사항을 대통령령으로 정하도록 하고(법 제70조의8), 지방경찰청장은 학원에 대하여 필요한 지도ㆍ감독을 하여야 하며, 학원의 설립ㆍ운영자 또는 학감에 대하여 시설이나 교육에 관한 자료를 제출하게 하고 이를 검사할 수 있으며, 시설의 개선 등 필요한 명령을 할 수 있도록 하였고(법 제70조의11), 행정처분규정을 정비하였다(법 제71조의15).
(3) 구체적인 검토
(가) 이 사건 법률규정은 대통령령이 정하는 운전학원의 교육과정, 교육방
법 및 운영기준을 위반하여 교육을 실시하거나 교육사실을 허위로 증명한 경우에는 학원의 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 운영의 정지를 명할 수 있게 함으로써 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규이다. 따라서 원칙적으로 이 사건 법률규정과 같이 행정제재의 근거가 되는 법률의 경우 그 위임의 구체성ㆍ명확성의 정도는 처벌법규의 위임의 요건에서 요구하는 정도는 아닐지라도 일반적인 급부영역에서보다는 엄격할 것이 요구된다.
그러나 위임의 구체성ㆍ명확성의 요구 정도는 규제대상의 종류와 성격에 따라 다른 것으로 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상될 때에는 명확성의 요건이 완화될 수밖에 없고, 위임의 구체적 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해 법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 일반적이고 포괄적인 백지위임에 해당한다고 볼 수 없다(헌재 2004. 10. 28. 2003헌가18, 판례집 16-2하, 86, 98 참조).
사회가 변화하고 도로의 상황, 교통사고의 증감, 교통량, 사고율 등 도로교통, 운전교육과 관련한 사정들이 다양하게 변화될 수 있으므로 법에 의하여 규율되는 자동차운전학원의 교육과정, 교육방법 및 운영기준 또한 그에 대응하여 변할 수밖에 없고, 그 내용 또한 전문적이고 기술적일 수밖에 없는바, 이처럼 다양하게 계속 변화하고, 전문적, 기술적인 사실관계에 대하여는 행정입법에 의한 탄력적 규율이 보다 합리적이고, 입법기술상 보다 상당하다고 할 것이다.
(나) 도로교통법은, 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지ㆍ제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보함을 목적으로 하고 있고(제1조), 자동차운전학원은 자동차운전에 관한 지식ㆍ기능을 교육하는 시설로서 교육관계법령에 의한 학교에서 소속학생 및 교직원의 연수를 위하여 설치한 시설, 사업장 등의 시설로서 소속직원의 연수를 위한 시설, 전산장치에 의한 모의운전연습시설, 지방자치단체 등이 신체장애인의 운전교육을 위하여 설치하는 시설 중 지방경찰청장이 인정하는 시설, 대가를 받지 아니하고 운전교육을 실시하는 시설에 해당하지 아니하는 시설을 뜻하는 것으로 개념을 정의하고 있으며(제2조 제24호), 운전면허시험의 종류, 내용 및 응시자격(제71조), 차마의 교통방법(제3장), 운전자의 의무(제4장) 등을 규정하고 있다.
이와 같은 도로교통법의 입법목적과 여러 규정들을 상호 유기적ㆍ체계적
관련하에서 파악하여 볼 때 자동차운전학원이 수강생들로 하여금 자동차운전에 필요한 지식과 기능을 교육하고(차마의 통행방법에 따른 도로주행내용이 중요한 교육내용이 될 것이다), 자동차운전면허시험에 합격한 후에도 도로에서 안전운전을 할 수 있도록 교육하는데 필요한 요소들을 기준으로 한 교육과정, 교육방법 및 그를 위한 운영기준 등이 위임입법에 규정될 것임을 예측할 수 있다고 할 것이다.
또, 제40조는 지방경찰청장의 운전면허를 받지 아니하고 자동차등을 운전하여서는 아니된다고 하여 무면허운전을 금지하고 있으므로, 아직 운전면허를 취득하지 않은 교육생을 위한 도로주행교육은 제한적으로 허용되어야 할 것이다. 이에 도로주행교육을 위한 도로 역시 면허시험 합격과 합격 후 안전운전에 필요한 지시속도 주행구간, 차로변경구간, 방향전환지점, 횡단보도 등 일정한 요건을 갖춘 도로이어야 하며 일반 공중의 통행량과 교통사고예방 등을 고려한 특정 노선에 제한된다는 것은 충분히 예측할 수 있다고 할 것이다. 더구나 이 사건 법률조항의 적용을 받는 사람들은 일반 국민들이 아닌 자동차운전학원사업의 종사자들인바, 앞서 본 바와 같이 자동차운전학원을 설립ㆍ운영하고자 하는 자는 법 제70조의 4 규정에 의한 시설 및 설비 등을 갖추어 대통령령이 정하는 바에 따라 지방경찰청장에게 등록을 하여야 하고, 자동차운전학원을 등록하기 위해서는 시행규칙 제26조의3 제1항에 따라 자동차운전학원 등록신청에 따른 서류를 제출하여야 하는 점에 비추어 보면 학원의 등록을 한 자동차운전학원사업 종사자들로서는 이 사건 법률조항에서 규율한 교육과정, 교육방법 및 운영기준 특히 도로주행교육이 대강 어떠한 것이라는 것을 충분히 예측할 수 있는 지위에 있다고 할 것이다(나아가 기록에 의하면, 청구인들은 2003.경부터 경기지방경찰청에게 면허시험장노선이 아닌 일반 도로를 도로주행을 위한 노선으로 지정해 줄 것을 신청하고, 도로주행교육 노선으로 지정받았으므로, 그 과정에서 청구인들이 도로주행에 관한 교육방법을 충분히 인지하였음이 인정된다.).
(다) 그렇다면, 이 사건 법률조항은 위임조항의 내재적 위임의 범위와 한계를 객관적으로 확정할 수 있는 경우에 해당하여 위임입법의 명확성을 구비하고 있다고 할 것이다.
나. 청구인들의 그 밖의 주장에 대한 판단
청구인들은 이 사건 법률조항이 일반학원을 전문학원과 차별하여 그 결과 평등권, 행복추구권, 소비자의 권리가 침해되었다고 주장하나, 이 사건 법률조
항은 일반학원과 전문학원이 그 교육과정, 교육방법 및 운영기준에 위반할 경우 행정처분을 할 수 있고, 교육과정, 교육방법 및 운영기준을 대통령령에 위임하고 있을 뿐이고, 그 자체로서 일반학원을 전문학원과 차별하거나 소비자의 권리, 행복추구권을 침해하는 내용을 정하고 있지 않다.
또한 청구인들은 전문학원의 경우에는 도로주행교습을 실시하는 도로에서 기능검정을 실시하나 일반학원의 교습생들은 운전면허 시험장에 가서 도로주행시험을 봐야하는데, 전문학원에서 교육을 받을 만큼 경제력이 없는 서민들을 위한 일반학원에서도 시험노선에서 도로주행교습을 받을 수 있도록 해야 한다면서 평등권, 행복추구권, 소비자의 권리가 침해되었다고 주장하나, 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판청구는 그 심판의 대상이 재판의 전제가 되는 법률이지 대통령령이나 부령 또는 행정규칙 등의 하위 법규는 심판의 대상이 될 수 없고, 설사 청구인들 주장대로 이 법의 위임을 받아 제정된 도로교통법 시행령이나 시행규칙의 일부 내용 중에 위헌성이 있다 하더라도 그로 인하여 수권법률인 이 사건 법률조항이 당연히 위헌으로 되는 것도 아니므로(헌재 1999. 1. 28. 97헌바90, 판례집 11-1, 19, 27；헌재 1999. 2. 25. 97헌바63, 판례집 11-1, 140, 150；헌재 2002. 9. 19. 2002헌바2, 판례집 14-2, 331, 338；헌재 2006. 2. 23. 2004헌바32등, 판례집 18-1상, 128, 157 등 참조), 위 주장은 이유 없다.
4. 결  론
따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 김종대의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 김종대의 반대의견
나는 이 사건 법률조항이 헌법상 포괄위임금지원칙에 위반된다고 판단하므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 포괄위임금지원칙의 의의와 심사기준
법률은 규율하고자 하는 사항을 직접 규정하지 않고 대통령령 기타 하위법령에 위임할 수 있으나(헌법 제75조, 제95조) 법률이 하위법령에 입법을 위임할 때에는 반드시 "구체적으로 범위를 정하여" 위임하여야 하고 법률이 규정할 사항을 포괄적으로 하위법령에 위임하는 것은 허용되지 않는다(헌법 제75조). 하위법령에 대한 포괄적 입법위임을 허용하는 것은 대통령령 등 하위법령이 실질적인 입법을 하도록 하는 것이어서 입법권을 국회에 속하는 것으로
규정한 헌법 제40조의 취지에 반하기 때문이다.
한편, 국가는 원칙적으로 모든 생활영역에서 개인의 자유와 권리를 보장하여야 하고 국가의 안전보장이나 공공복리, 질서유지를 위해 필요한 경우, 예외적으로 "법률"에 의해서만 제한할 수 있다(헌법 제37조 제2항). 따라서, 국민의 기본권을 제한하는 입법사항은 법률로써 제한해야지 하위법령에 위임하여 제한할 수 없는 것이 원칙이다. 그러므로 법률이 위임하고자 하는 사항이 국민의 자유와 권리의 제한에 관계된다면 이에 대해서는 헌법 제37조 제2항의 법률유보원칙에 따라 위임하는 법률의 포괄성 판단이 일반 포괄위임금지원칙에서의 포괄성 판단보다 더욱 엄격해 질 수밖에 없다.
포괄위임금지원칙은 이와 같이 위헌적인 입법 형식을 통제하기 위한 심사기준으로서 위임사항이 무엇이냐에 따라 포괄성 판단의 엄격성이 달라져야 하는 만큼, 문제된 법률조항이 하위법령에 포괄적으로 위임하였는지 아니면 구체적으로 범위를 정하여 위임하였는지에 대한 판단은, 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합하고 위임사항이 무엇이냐를 파악하여 대통령령 등 하위법령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있는지 여부에 달려 있다고 할 것이다.
나. 이 사건 법률조항의 포괄위임금지원칙 위반 여부
이 사건 법률조항은 대통령령이 정하는 자동차운전학원의 교육과정, 교육방법 및 운영기준 등을 위반하여 교육을 실시하거나 교육사실을 허위로 증명한 학원에 대하여 지방경찰청장이 그 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 운영의 정지를 명할 수 있도록 규정한 행정제재의 근거가 되는 법률조항이다. 이와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서의 위임입법은 일반적인 급부행정의 경우보다 구체성ㆍ명확성의 정도가 강하게 요구되며 그 위임의 요건과 범위가 더 엄격하고 제한적으로 규정되어야 한다(헌재 1997. 2. 20. 95헌바27, 판례집 9-1, 156, 164 등 참조).
이 사건 법률조항을 살펴보면, 법 제71조의15 제1항은 지방경찰청장으로 하여금 자동차운전학원이 동조항 각호에 해당하는 행위를 하는 경우 학원등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 운영의 정지를 명할 수 있다고 규정하면서 제6호에서 "제70조의7의 규정에 의한 교육과정ㆍ교육방법 및 운영기준 등에 위반하여 교육을 실시하거나 교육사실을 허위를 증명한 때"라고 규정하고 있다. 이에 따라 법 제70조의7을 보면, "학원의 교육과정ㆍ교육방법
및 운영기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."라고 규정하여 단순한 동어반복을 하고 있을 뿐 위임을 위해 필요한 어떠한 구체적인 기준도 제시하고 있지 않다.
다수의견은 이 법의 입법 목적 등 관련조항을 유기적ㆍ체계적으로 살펴보면, 자동차운전학원이 수강생들로 하여금 자동차운전에 필요한 지식과 기능을 교육하고, 자동차운전면허시험에 합격한 후에도 도로에서 안전운전을 할 수 있도록 교육하는데 필요한 요소들을 기준으로 한 교육과정, 교육방법 및 그를 위한 운영기준 등이 위임입법에 규정될 것임을 예측할 수 있으므로 위임입법에 필요한 구체성의 요구를 만족하고 있다고 보고 있으나, 설사 이러한 정도의 구체성의 범위가 관련조항들을 통해 예측된다 하더라도 과연 어떠한 범위에서 무엇을 기준으로 자동차운전학원의 교육과정, 교육방법 및 운영기준이 대통령령에 정해질 것인지를 예측하는 것은 불가능에 가까우며 특히, 위임의 요건과 범위가 더 엄격하고 제한적으로 규정되어야 하는 기본권 침해적인 법규에 있어서의 위임의 구체성 정도를 만족시킨다고 볼 수 없다.
다수의견은 이 사건 법률조항이 규율하여야 하는 대상이 다양하고 수시로 변하는 것이어서 행정입법에 의한 탄력적 규율이 보다 합리적이고 입법기술상 보다 타당하다고 보고 있으나 이러한 사항일수록 수범자인 국민의 입장에서는 수시로 변화하는 하위법령의 내용을 예측하기 더욱 어렵게 되므로 법률을 통하여 하위법령에 규정될 내용의 기준과 범위를 보다 명확하고 구체적으로 설정하여야 한다.
나아가, 이 사건 법률조항의 수범자가 자동차운전학원 등록을 한 자동차운전학원사업 종사자라는 특수성 때문에 하위법령에 규정될 내용을 쉽게 예측할 수 있다고 하나, 일반적으로 그러한 특수한 집단이 하위법령에 규정될 내용을 충분히 예측할 수 있는 지위에 있다고 하는 것은 그러한 특수한 분야에 있기 때문에 이미 위헌적인 포괄위임에 의해 제정된 하위법령을 숙지하고 있을 것이라는 현실적 판단을 전제로 하는 것이므로 이 같은 사정은 국회가 제정한 법률이 가지는 법률의 일반성에 비추어 위임입법의 구체성 판단에 있어 우선적인 고려 요소가 될 수 없다.
다. 결  론
결국 이 사건 법률조항은 기본권을 제한하는 특정한 행위 기준의 위임에 있어 그 구체적 위임의 범위를 스스로 정함이 없이 규율할 내용 일체를 행정부에 백지위임하고 있으므로 헌법상 포괄위임금지원칙에 위반된다고 할
것이다.

재판장,이강국,이공현,조대현,김희옥,김종대,민형기,이동흡,목영준,송두환【별 지】
[별지] 관련조항
구 도로교통법시행규칙(2003. 10. 18. 부령 208호로 개정된 후 2006. 5. 30. 부령 제329호로 전부 개정되기 전의 것) 제26조의8(코스 및 도로의 기준 등) 영 제42조의5 제4항 및 영 제49조의2 제3항의 규정에 의한 기능교육장(기능교육을 위한 장소를 말한다. 이하 같다) 코스의 종류ㆍ형상ㆍ구조의 기준은 [별표 15]의 규정에 의한 기능시험코스의 종류ㆍ형상 및 구조에 의하고, 도로주행교육(도로상 운전능력을 익히기 위한 교육을 말한다. 이하 같다)을 실시하는 도로의 기준은 [별표 15의4]의 규정에 의한 도로주행시험을 실시하기 위한 도로의 기준에 의한다.
제26조의12(교육과정의 운영기준 등) ① 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 다음 각 호의 기준에 의하여 학과교육을 실시하여야 한다.
1.[별표 14]의 규정에 의한 운전면허의 종별 교육과목 및 교육시간에 따라 교육을 실시할 것
2.교육시간은 50분을 1시간으로 하되, 1일 1인당 7시간을 초과하지 아니할 것
3.응급처치교육은 응급의학 관련 의료인이나 응급구조사 또는 응급처치에 관한 지식과 경험이 있는 강사로 하여금 실시하게 할 것
② 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 다음 각 호의 기준에 의하여 기능교육을 실시하여야 한다. <개정 2003. 10. 18.>
1.면허의 종별에 따라 단계적으로 교육을 실시할 것
2.교육시간은 50분을 1시간으로 하되, 1일 1인당 3시간을 초과하지 아니할 것
③ 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 제1종보통면허 및 제2종보통면허 외의 운전면허의 기능교육장을 설치한 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 기준에 의하여 기능교육을 실시하여야 한다. <개정 2003. 10. 18.>
1. 제1종대형면허 또는 제1종특수면허
가.기능교육강사가 교육용 자동차에 함께 승차하여 교육할 것. 다만, [별표 14] 제1호의 규정에 의한 기능교육시간 중 5시간 이상의 교육을 받은 경우에는 교육생이 단독으로 승차하여 교육을 실시할 수 있다.
나. 교육생이 단독으로 승차하여 교육을 실시하는 때에는 기능교육 강사 1인당 담당 교육용 자동차가 2대를 초과하지 아니할 것
다.교육생을 함께 승차시키는 경우에는 승차정원을 초과하지 아니하도록 할 것
2. 제2종 소형 또는 원동기장치자전거면허의 경우
[별표 14]의 규정에 의한 기준에 따라 교육할 것. 이 경우 기능교육을 담당하는 강사 1인은 10인 이내의 교육생에 대하여 교육할 수 있다.
④ 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 다음 각 호의 기준에 의하여 도로주행교육을 실시하여야 한다. <개정 2003. 10. 18.>
1.운전면허 또는 연습운전면허를 받은 사람에 대하여 실시하되, 면허의 종별에 따라 단계적으로 교육을 실시할 것
2.기능교육을 담당하는 강사가 도로주행교육용 자동차에 같이 승차하여 지도할 것
3.교육시간은 50분을 1시간으로 하되, 1일 1인당 3시간을 초과하지 아니할 것
4.[별표 14]의 규정에 의한 도로주행교육의 기준에 따라 지정된 도로에서 실시하되, 지방경찰청장이 도로주행교육을 위한 노선과 교육시간대를 정한 경우에는 그에 따라 교육을 실시할 것
⑤ 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 교육생으로 하여금 교육이 시작되기 전과 교육이 끝난 후에 아이디카드 등을 이용하여 학사관리 전산시스템에 출석 및 수강사실을 입력하도록 하고, 교육을 한 강사로 하여금 교육생의 수강사실을 확인한 후 전자서명을 하도록 하여야 한다. <개정 2004. 5. 29.>
⑥ 학원 또는 전문학원을 설립ㆍ운영하는 자는 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 교육이 실시되는지의 여부를 수시로 감독하여야 한다.
⑦ 이 규칙에 규정한 것 외의 교육과정 운영 등 교육의 실시에 관하여 필요한 세부적인 사항은 경찰청장이 정한다.
제38조의18(학원 또는 전문학원의 등록취소 등) ① 법 제71조의15의 규정
에 의한 학원 또는 전문학원의 등록취소 및 운영정지와 전문학원의 지정취소의 기준은 [별표 14의5]와 같다.
[별표 14의5] 자동차운전학원ㆍ전문학원에 대한 행정처분의 기준(제38조의18 제1항)
위반사항
해당법
조문(도로교통법)
구 분
처  분  기  준
1차
위반
2차
위반
3차
위반
4차
위반
23의2. 지방경찰청장이 지정한 노선 외의 도로에서 교육(연습면허소지자에 대한 교육에 한한다)을 실시하거나 검정을 실시한 때
제71조의15 제1항 제11호
학원
1월
이하
1월
초과
등록
취소
전문
학원
3월 이하
운영 정지
3월  초과
∼6월 이하 운영  정지
지정 취소ㆍ등록 취소
[별표 15의4] 도로주행시험을 실시하기 위한 도로의 기준(제38조의4 제2항 관련)
(주) 운전면허시험장당 2개소 이상의 도로를 확보하여야 한다.
실시항목
설정
기준
내    용
허용범위
총 주행거리
5km
이상
?주행여건이 양호한 도로
1.교통량에 비해 폭이 넓은 도로
2.보행자 및 차마의 통행량이 비교적 일정한 도로
3.교통안전시설이 정비된 도로
?기능시험장의 구간을 총 주행거리의 일부로 포함할 수 있다.
지시속도에 의한 주행
1구간
400
미터
?매시 40km 이상의 속도로 주행할 수 있는 구간
±100미터
차로변경
1회
?차로변경이 가능한 편도 2차로 이상
일부 구간으로도 가능
방향
전환
좌회전
또는
우회전
1회
?교통정리가 행하여지고 있는 교차로 또는 교통정리가 행하여지고 있지 아니한 방향전환이 분명한 교차로
한개 또는 수개의 교차로에서 각각 실시할 수 있다
실시항목
설정
기준
내    용
허용범위
횡단보도 일시정지 및 통과
1회
?교통안전표지가 설치된 횡단보도
교차로 또는 단일로의 횡단보도에서 실시할 수 있다
헌재 2008. 10. 30. 2008헌바11