# 정치자금법 제45조 제1항 위헌소원

## 전문

사　　　　　건　2019헌바19 정치자금법 제45조 제1항 위헌소원
청　　구　　인　이○○
　　　　　　　　대리인 법무법인(유한) 화우
　　　　　　　　담당변호사 전태구, 우수연, 김성중
당　해　사　건　대법원 2018도11455  정치자금법 위반

[주           문]
정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제45조 제1항 본문 중 ‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

[이           유]
1. 사건개요
청구인은 ○○ 선거구에서 제18대, 제19대 지역구국회의원을 지냈고, 2016년 제20대 국회의원선거에서 같은 선거구에 출마하여 당선되었다.
청구인은 ‘지역구 사무실 운영 등 정치활동에 필요한 자금을 마련할 목적으로, 청구인의 정치자금 관리ㆍ지출 및 회계업무를 담당하고 있는 회계책임자 김○○, 보좌관 김□□와 공모하여, 청구인의 보좌직원들로 임용된 국회사무처 공무원들 중 3인으로부터 2011. 7. 20.경부터 2015. 12. 31.경까지 총 101회에 걸쳐 급여의 일부 합계 246,373,280원을 김○○의 개인계좌로 돌려받고, 2011. 5. 11.경 고등학교 동문인 허○○이 다른 동문들과 함께 모금한 현금 1,500만 원을 후원금 명목으로 건네받아 정치자금법에 정하지 않은 방법으로 정치자금을 기부받았다’는 등의 공소사실로 기소되어, 2017. 11. 3. 징역 2년에 집행유예 3년 등을 선고받았다[서울남부지방법원 2016고합410, 2017고합146(병합)].
청구인이 위 판결에 대하여 항소하였으나 2018. 7. 6. 항소가 기각되었고(서울고등법원 2017노3530), 상고하였으나 2018. 12. 27. 상고도 기각되어(대법원 2018도11455), 제1심 판결은 그대로 확정되었다.
청구인은 상고심 계속 중이던 2018. 12. 11. 대법원에 정치자금법 제45조 제1항에 관하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2018. 12. 27. 기각되자(대법원 2018초기1142), 2019. 1. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 

2. 심판대상 
청구인은 정치자금법 제45조 제1항 전체에 대해 심판청구를 하였으나, 당해 사건에서 청구인과 관련된 부분은 정치자금법 제45조 제1항 본문 중 ‘정치자금을 기부받은 자’에 관한 부분이다.
따라서 이 사건 심판대상은 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제45조 제1항 본문 중 ‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것)
제45조(정치자금부정수수죄) ① 이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자(정당ㆍ후원회ㆍ법인 그 밖에 단체에 있어서는 그 구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 같다)는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 정치자금을 기부하거나 기부받은 자의 관계가 「민법」 제777조(친족의 범위)의 규정에 의한 친족인 경우에는 그러하지 아니하다.
[관련조항]
구 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정되고, 2016. 3. 3. 법률 제14074호로 개정되기 전의 것)
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 
1. "정치자금"이라 함은 당비, 후원금, 기탁금, 보조금과 정당의 당헌·당규 등에서 정한 부대수입 그 밖에 정치활동을 위하여 정당(중앙당창당준비위원회를 포함한다), 공직선거에 의하여 당선된 자, 공직선거의 후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자, 후원회·정당의 간부 또는 유급사무직원 그 밖에 정치활동을 하는 자에게 제공되는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건과 그 자의 정치활동에 소요되는 비용을 말한다. 
2. "기부"라 함은 정치활동을 위하여 개인 또는 후원회 그 밖의 자가 정치자금을 제공하는 일체의 행위를 말한다. 이 경우 제3자가 정치활동을 하는 자의 정치활동에 소요되는 비용을 부담하거나 지출하는 경우와 금품이나 시설의 무상대여, 채무의 면제·경감 그 밖의 이익을 제공하는 행위 등은 이를 기부로 본다.

3. 청구인의 주장 요지
가. 청구인은 ○○시와 ○○도 ○○군을 지역구로 둔 국회의원으로서 각 지역단위마다 선거사무실을 운영함에 따라 단일 지역단위 선거구의 지역구국회의원에 비해 필연적으로 막대한 경비를 지출할 수밖에 없었다. 이처럼 청구인과 단일 지역단위 선거구의 지역구국회의원이 처한 정치적ㆍ경제적 상황이 현저히 다르다는 점을 고려하지 않고, 청구인이 수수한 돈을 모두 정치자금 본연의 용도로 사용하였음에도 불구하고 일률적으로 정치자금법을 적용하여 정치자금부정수수죄로 처벌하는 것은 청구인을 합리적인 근거 없이 단일 지역단위 선거구의 지역구국회의원과 차별하는 것이다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하여 위헌이다.
나. 청구인과 같이 다수 지역단위 선거구의 지역구국회의원은 필연적으로 각 지역단위별로 선거사무소를 운영함에 따라 상당한 금액의 경비를 지출해야만 하고, 특히 선거 시에는 막대한 비용을 지출할 수밖에 없다. 따라서 청구인이 정치자금의 엄격한 용도를 준수하여 비용을 지출하였음에도 불구하고 정치자금법을 일률적으로 적용하여 청구인을 처벌하는 것은 정당한 목적 없이, 적합하지 않은 수단으로 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 공직 취임 기회를 박탈하는 것으로서 청구인의 공무담임권을 침해하여 위헌이다.

4. 판단
가. 쟁점
우리나라의 국회의원 지역선거구는 인구비례와 행정구역 등을 고려하여 획정되므로, 그중 일부 선거구는 하나 이상의 시ㆍ군ㆍ구 행정구역 단위가 합쳐져 하나의 선거구를 이루고 있는 곳이 있다. 이에 따라 국회의원 지역선거구 중 다수 지역단위를 선거구로 하는 곳과 단일 지역단위를 선거구로 하는 곳의 면적 차이가 크게 나고 있는 것이 현실이다.
그런데 심판대상조항은 다수 지역단위 선거구의 지역구국회의원과 단일 지역단위 선거구의 지역구국회의원을 구분하지 아니하고 ‘이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 자’를 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하여 다수 지역단위 선거구의 지역구국회의원에 대한 처벌의 예외를 인정하지 아니함으로써 단일 지역단위 선거구의 지역구국회의원과 같게 취급하고 있으므로, 평등원칙에 위반되는지 여부가 문제된다.
한편, 청구인은 심판대상조항으로 인하여 공무담임권도 침해된다고 주장하나, 공무담임권이 제한되는 효과는 심판대상조항이 아니라 정치자금법 제57조, 공직선거법 제19조 제1호, 제18조 제1항 제3호 등에 근거하여 발생하는 것이므로, 심판대상조항으로 인한 공무담임권 침해 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
나. 평등원칙 위반 여부
일반적으로 평등원칙은 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급할 것을 요구하는 것으로서 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라, 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻한다 할 것이므로, 합리적 근거가 있는 차별은 평등원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 2001. 6. 28. 99헌마516; 헌재 2016. 6. 30. 2014헌바456등 참조).
헌법 제46조 제2항은 "국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다."라고 규정하고 있다. 이에 따라 국회의원은 어느 누구의 지시나 간섭을 받지 않고 국가이익을 우선하여 자신의 양심에 따라 직무를 행하는 국민 전체의 대표자로서 활동을 하게 된다. 따라서 지역구에서 선출되지 않는 비례대표국회의원은 물론이고 일정한 지역구에서 선출되는 지역구국회의원의 경우에도 국민 전체를 대표하여 국정 전반에 걸쳐 국민의 추정적 의사를 대변할 책임을 지는 대의기관의 구성원으로서 헌법상 기관에 해당한다. 현행 정치자금법이 선거와 무관하게 국회의원을 후원회지정권자로 정하고 있는 가장 큰 이유는 국민 전체의 대표자로서 국회의원이 그 직무를 수행함에 있어서 상당한 규모의 정치자금이 소요될 것이라는 사정을 고려한 것으로 볼 수 있다. 그러므로 심판대상조항이 비례대표국회의원인지 또는 지역구국회의원인지, 지역구국회의원의 경우 선거구의 면적이 넓은지 또는 인구수가 많은지 등을 고려하지 않고 부정하게 정치자금을 기부받은 모든 국회의원을 동일하게 처벌하는 것은 위와 같은 국회의원의 대표성을 반영한 것으로서 합리적인 이유가 있다.
물론 지역구국회의원의 경우 국민의 대표이면서 동시에 해당 지역구 주민들의 표를 기반으로 국회의원이 되는 것이므로 현실적으로는 지역구의 현안을 돌보고 그 운영에 노력을 기울이는 것 또한 사실이다. 그런데 다수 지역단위 선거구의 지역구국회의원이라고 하더라도 지역활동을 위해 반드시 지역단위마다 국회의원 사무실을 설치하여야 하는 필연성이 인정된다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 설령 다수의 국회의원 사무실을 설치하는 경우에도 대부분의 비용은 사무실 임차료, 인건비 등으로 구성될 것인데, 지역에 따라 사무실 임차료, 인건비 등이 모두 다르므로, 반드시 다수 지역단위 선거구의 지역구국회의원이 단일 지역단위 선거구의 지역구국회의원에 비해서 사무실 운영 등에 있어 더 많은 비용이 소요된다고 볼 만한 근거가 없다.
특히 우리나라의 국회의원 지역선거구는 인구비례를 가장 중요한 요소로 삼아 획정되는데(헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등 참조), 이에 따라 다수 지역단위가 하나의 선거구로 획정된 지역은 대부분 인구가 적은 농산어촌 지역에 해당한다. 그런데 농산어촌 지역과 대도시 지역의 사무실 임차료 등은 차이가 날 것이고, 지역구국회의원 개개인의 성향 및 정치활동 방식 등에 따라 지역구 주민들과의 접촉 빈도 및 방법 등도 다를 수밖에 없어서 이에 따라서도 지역구국회의원별로 소요되는 정치자금의 정도는 달라질 것인바, 어느 쪽에 정치자금이 더 많이 소요된다고 단언하기 어렵다.
따라서 심판대상조항이 단일 지역단위 선거구의 지역구국회의원인지 다수 지역단위 선거구의 지역구국회의원인지 여부에 차이를 두지 않고 정치자금법에서 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부받은 경우 정치자금부정수수죄로 처벌하는 것이 불합리하다고 보기는 어려우므로, 평등원칙에 위반되지 아니한다.

5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.