# 남양주시와 경기도 간의 권한쟁의

## 판시사항

1. 피청구인이 2020. 6. 4. 청구인을 특별조정교부금 배분에서 제외한 행위에 대한 권한쟁의심판청구가 적법한지 여부(적극)2. 피청구인이 2020. 6. 4. 청구인을 특별조정교부금 배분에서 제외한 행위가 헌법 및 법률에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해한 것인지 여부(소극)

## 결정요지

1. 지방재정법 제29조, 같은 법 시행령 제36조 및 경기도 조례 제6조는 시군 특별조정교부금의 배분에 관하여 정하고 있는바, 특별조정교부금은 위 규정에 따라 청구인에게 허용되는 수입원이며, 이 사건의 경우 청구인은 피청구인의 2020. 3. 30. 보도자료 내용에 따라 재난기본소득을 지급할 경우 남양주시 인구 1인당 1만 원으로 계산된 약 70억 원을 특별조정교부금 형태로 도의 재정지원을 받을 수 있다는 구체적인 기대가 형성되어 남양주 시민에 대하여 재난기본소득을 지급하였음에도 이 사건 배분 제외행위로 인하여 특별조정교부금을 전혀 지급받지 못하여 그 자치재정 운영에 차질이 생길 위험이 있는 점을 고려할 때, 이 사건 배분 제외행위는 특별조정교부금에 관한 청구인의 권한과 구체적으로 관련이 있으며, 청구인의 자치재정권이 침해될 가능성이 있다고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 심판청구는 적법하다.2. 이 사건 특별조정교부금 배분은, 피청구인이 지역화폐로 재난기본소득을 지급하는 ‘경기도형 재난기본소득 사업’에 동참한 시군에 대하여 일정 금액의 특별조정교부금을 우선적으로 지원한 것인바, 청구인은 지역화폐가 아닌 현금으로 재난기본소득을 지급하였으므로 위 우선지급대상자에 해당하지 않는다.지방재정법 관련 규정의 문언과 특별조정교부금 제도의 취지를 고려할 때, 청구인이 특별조정교부금을 신청하였다고 하여 피청구인이 이를 반드시 배분하여야 한다고 해석할 수 없고, 피청구인이 광역행정 정책인 ‘경기도형 재난기본소득 사업’에 동참하지 않은 청구인에게 이 사건 특별조정교부금을 지급하지 않았다고 하여 곧바로 청구인의 자치재정권에 대한 침해가 있었다고 단정할 수 없다.피청구인이 지역화폐의 경기부양 효과 등을 고려하여 지역화폐 형태의 재난기본소득 지급을 유도하기 위하여 이를 특별조정교부금 우선 배분의 기준으로 정한 것이 객관적으로 명백히 부당하거나 현저하게 자의적이라고 볼 수 없다. 또한, 이 사건 배분 제외행위로 인하여 청구인의 재정자주도가 큰 타격을 입었다고 보기도 어려우며, 청구인도 지역화폐 형태의 재난기본소득 지급이 이 사건 특별조정교부금 배분의 요건임을 인식하고 있었다고 볼 수 있다.따라서, 피청구인이 청구인을 이 사건 특별조정교부금 배분에서 제외한 행위가 청구인의 지방재정권을 침해한 것이라고 볼 수 없다.재판관 이은애의 반대의견지방재정법 관련 규정에 따르면, 특별조정교부금의 배분 여부는 피청구인이 심사하여 재량적으로 결정할 수 있는 것이고, 청구인이 이에 대하여 자기 책임하에 수입정책을 결정할 수 있는 자치수입권이 있다고 할 수 없다. 피청구인이 그 권한에 의하여 어느 시군 및 사업에 특별조정교부금을 배분할 것인지를 심사하여 선별하고, 그 결과 신청한 특별조정교부금을 배분받지 못하는 시군이 있다고 하더라도 이와 같이 배분되는 특별조정교부금에 대하여 그 시군의 권한, 즉 자치수입권이 침해된 것은 아니다. 따라서 피청구인이 청구인을 이 사건 특별조정교부금 배분에서 제외한 행위로 인하여 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한이 침해될 가능성이 없으므로 이 사건 심판청구는 부적법하다. 재판관 이종석의 반대의견피청구인은 도 차원에서 구상하고 추진하는 ‘경기도형 재난기본소득 사업’에의 동참을 유도하기 위하여 도내 시군으로 하여금 지역화폐로 재난기본소득을 지급하도록 하고, 이를 조건으로 하여 이 사건 특별조정교부금을 배분한 것인바, 이는 특별조정교부금의 법령상 목적인 시군의 재정 수요 충당이 아닌, 사실상 도의 정책 추진을 위하여 특별조정교부금 제도를 남용한 것이다.이 사건 특별조정교부금을 배분함에 있어 경기도 조례의 규정에 따라 지역화폐 형태의 재난기본소득 지급을 조건으로 붙이는 것은 타당하다고 볼 수 없고, 지역 내 상인 보호나 경제활성화 측면에서 현금과 지역화폐 형태의 재난기본소득 지급이 크게 차이나지 않는 점을 고려할 때, 청구인이 현금으로 재난기본소득을 지급하였다고 하여 이 사건 특별조정교부금 배분에서 일절 제외하여 약 70억 원 상당의 예상치 못한 재정적 손실을 입힌 것은 자의적인 결정이라고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 특별조정교부금의 배분은 법령상 허용되는 배분기준을 위반한 자의적인 배분으로서 위법한 것이므로, 이 사건 배분제외행위는 청구인의 자치재정권을 침해하는 것이다.

## 참조조문

헌법 제117조 제1항
구 지방재정법(2019. 12. 31. 법률 제16857호로 개정되고, 2021. 12. 7. 법률 제18546호로 개정되기 전의 것) 제29조 제1항
지방재정법(2019. 12. 31. 법률 제16857호로 개정된 것) 제29조 제2항
지방재정법 시행령 (2016. 8. 29. 대통령령 제27463호로 개정된 것) 제36조 
경기도 조정교부금 배분 조례(2014. 12. 31. 경기도조례 제4808호로 전부개정된 것) 제6조 제4항, 제5항, 제6항, 제7항

## 참조판례

2005헌라4
2012헌라4
2016헌라3

## 전문

【당 사 자】
청 구 인남양주시대표자 시장 주광덕대리인 변호사 이명웅
피청구인경기도
대표자 도지사 김동연
대리인 변호사 이승엽
【주 문】
이 사건 심판청구를 기각한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 피청구인은 2020. 3. 30. 경기도형 재난기본소득 사업에 동참하는 시·군을 대상으로 인구 1인당 최대 1만 원에 상당하는 재원을 도지사 특별조정교부금 사업으로 우선 지원하기로 했다는 내용이 포함된 보도자료를 배포하였다. 보도자료는 ‘경기도형 재난기본소득은 지급일로부터 3개월이 지나면 소멸하는 지역화폐’라고 설명하였다.
나. 청구인은 2020. 5. 1.부터 남양주 시민들의 신청을 받아 2020. 5. 4.부터 지역화폐가 아닌 현금으로 남양주 시민들(약 70만 명)에게 1인당 10만 원씩 재난기본소득을 지급하였다.
다. 피청구인은 2020. 5. 20. 경기도 재난기본소득을 ‘취지에 맞게’ 운영한 29개 시·군에 대하여 특별조정교부금을 배분하기 위하여, 해당 시·군으로 하여금 2020. 5. 25.까지 ‘시·군별 인구수×1만 원’ 상당의 금액에 해당하는 사업으로서, 재난기본소득 재원확보로 인해 조정(지연)된 사업이나 지역현안 사업 등을 내용으로 하는 신청서 제출을 요청하는 공문인 ‘2020년 경기도 재난기본소득 추진 관련 특별조정교부금 인센티브 배분 안내’를 배포하였으나, 청구인은 위 공문의 수신자에서 제외되었다.
라. 청구인은 자신도 피청구인의 권고에 따라 재난기본소득을 지원하였다는 이유로 2020. 5. 25. 피청구인에게 ‘오남 시가지 통과도로[대3-102호] 개설공사’ 및 ‘퇴계원 도시계획도로[대로3-2호선] 도로확장공사’를 위한 특별조정교부금
총 70억 원을 신청하였다. 그러나 피청구인은 2020. 6. 4. 위 2020. 5. 20.자 공문 수신인인 29개 시·군에만 특별조정교부금 배분을 결정하면서 청구인을 특별조정교부금 대상에서 제외하였다(이하 위와 같이 배분된 특별조정교부금을 ‘이 사건 특별조정교부금’이라 한다).
마. 청구인은 2020. 7. 28. ‘피청구인이 2020. 6. 4. 청구인에게 한 특별조정교부금 지급거부처분의 취소’를 구하는 권한쟁의심판을 청구하였고, 2020. 11. 22. 심판대상을 정정하여 ‘피청구인이 2020. 6. 4. 청구인의 특별조정교부금 신청을 거부한 행위’가 청구인의 권한을 침해한 것이라고 주장하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 피청구인이 2020. 6. 4. 청구인을 특별조정교부금 배분에서 제외한 행위(이하 ‘이 사건 배분 제외행위’라 한다)가 헌법 및 법률에 의하여 부여된 청구인의 지방자치권을 침해한 것인지 여부이다.
피청구인은 2020. 6. 4. 청구인의 특별조정교부금 지급 신청을 명시적으로 거부하는 의사표시를 하지는 않았다. 그러나 피청구인은 위에서 본 바와 같이 2020. 6. 4. 이 사건 특별조정교부금의 배분을 결정하여 해당 시·군에 통지하면서 청구인을 그 대상에 포함시키지 않았으므로 청구인을 이 사건 특별조정교부금 배분에서 제외시켰다고 봄이 상당하다.
관련조항은 [별지]와 같다.
3. 청구인의 주장 및 피청구인의 답변
가. 청구인의 주장
지방재정법령 및 조례의 체재 형식과 문언상, 기초지방자치단체의 조정교부금 신청이 ‘경기도 조정교부금 배분 조례’(이하 ‘경기도 조례’라 한다) 제6조 제4항 각 호에 해당하면 피청구인은 예산이 허용하는 한 이를 교부하여야 하는 기속행위임에도, 피청구인이 이를 교부하지 않은 것은 지방재정법령 및 경기도 조례를 위반하여 청구인의 자치재정권을 침해한 것이다.
설령 특별조정교부금 배분이 피청구인의 재량행위라고 보더라도, 청구인이 재난기본소득을 지역화폐가 아닌 현금으로 지급하였다고 하여 70억 원 상당의 특별조정교부금 교부를 거절하는 것은 비례의 원칙과 평등원칙에 위배되어 위법하다. 또한, 청구인은 피청구인의 특별조정교부금 지원에 관한 내용을 신뢰하여 재난지원금 지급사업에 동참하였고, 재난지원금을 지역화폐로 지급하여야 한다는 공식적인 지침도 없었으므로 이를 현금으로 지급하였다고 하여 이 사건 특별조정교부금 배분에서 제외하는 것은 신뢰보호원칙에 위배되어 청구
인의 자치재정권을 침해한 것이다.
나. 피청구인의 답변
피청구인이 청구인을 제외한 다른 시·군에게 특별조정교부금 배분을 결정하였다고 하여 청구인에 대한 불이익이나 권한 침해가 있었다고 볼 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 그 대상인 처분이 존재하지 않는다. 또한, 특별조정교부금을 배분받는 것이 청구인의 권한이라고 볼 수 없고, 실제 이를 배분받기 전까지는 시·군이 결정할 수 있는 수입원이나 자치적으로 지출 사용할 수 있는 재산이 아니므로, 특별조정교부금 배분에 관한 피청구인의 결정이 청구인의 권한을 침해하거나 권한을 침해할 현저한 위험이 존재하지 않는다. 따라서 이 사건 청구는 권한쟁의의 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
지방재정법령 및 관련 조례의 해석상 도지사는 특별조정교부금의 배분 여부를 심사하여 결정할 수 있으므로, 기속행위라고 해석할 수 없다. 또한, 청구인의 전체 재정 중 이 사건에서 문제되는 특별조정교부금이 차지하는 비중이 극히 작아, 그 배분을 거절한 경우에도 청구인의 자치재정권을 침해하는 정도의 제한이라고 볼 수 없다.
특별조정교부금 배분은 수익적·급부적 행위로 피청구인의 광범위한 재량이 인정되는 영역이며, 지역화폐 지급이라는 정책적 목적에 기여하지 않은 청구인을 특별조정교부금 배분에서 제외한 것이 합리성을 잃은 차별행위라고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 비례원칙과 평등원칙에 위반된다고 할 수 없다. 또한, 청구인은 보도자료 등을 통하여 재난기본소득이 지역화폐로 지급되어야 함을 밝혔으므로, 청구인은 이를 현금으로 지급하는 경우에도 특별조정교부금이 배분될 것이라는 신뢰가 형성되었다고 볼 수 없다.
4. 적법요건에 대한 판단
헌법재판소법 제61조 제2항에 따라 권한쟁의심판을 청구하려면, 피청구인의 처분 또는 부작위로 인해 청구인의 권한이 침해되었거나 현저한 침해의 위험성이 존재하여야 한다. 여기서 ‘권한의 침해’란 피청구인의 처분 또는 부작위로 인한 청구인의 권한침해가 과거에 발생하였거나 현재까지 지속되는 경우를 의미하며, ‘현저한 침해의 위험성’이란 아직 침해라고는 할 수 없으나 침해될 개연성이 상당히 높은 상황을 의미한다(헌재 2019. 4. 11. 2016헌라3 참조). 권한쟁의심판청구의 적법요건 단계에서 요구되는 권한침해의 요건은, 청구인의 권한이 구체적으로 관련되어 이에 대한 침해가능성이 존재할 경우 충족되는 것으로 볼 수 있다. 권한의 침해가 실제로 존재하고 위헌 내지 위법한지의 여
부는 본안의 결정에서 판단되어야 할 사항이다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌라4 참조).
자치재정권은 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 수입과 지출을 자신의 책임하에 운영할 수 있는 권한으로서, 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 국가의 지시를 받지 않고 자기책임하에 재정에 관한 사무를 스스로 관장할 수 있는 권한을 말한다(헌재 2014. 3. 27. 2012헌라4 참조). 그런데 지방자치단체의 경우 국가 또는 상급 지방자치단체로부터 다양한 명목으로 재정적 지원을 받아 자치단체를 운영하고 있으므로 재정자립도가 낮은 지방자치단체는 국가 또는 상급 지방자치단체로부터의 재정적 지원이 중단된다면 경우에 따라서는 해당 지방자치단체의 재정운영에 치명적 타격을 입을 수도 있다. 따라서 상급 기관의 재정적 지원이 재량적 사안이라 하더라도 그러한 재량은 남용되어서는 안 된다는 한계가 있다.
지방재정법 제29조, 같은 법 시행령 제36조 및 경기도 조례 제6조는 시·군 특별조정교부금의 배분에 관하여 정하고 있는바, 특별조정교부금은 위 규정에 따라 청구인에게 허용되는 수입원이며, 이 사건의 경우 청구인은 피청구인의 2020. 3. 30. 보도자료 내용에 따라 재난기본소득을 지급할 경우 남양주시 인구 1인당 1만 원으로 계산된 약 70억 원을 특별조정교부금 형태로 도의 재정지원을 받을 수 있다는 구체적인 기대가 형성되어 남양주 시민에 대하여 재난기본소득을 지급하였음에도 이 사건 배분 제외행위로 인하여 특별조정교부금을 전혀 지급받지 못하여 그 자치재정 운영에 차질이 생길 위험이 있는 점을 고려할 때, 이 사건 배분 제외행위는 특별조정교부금에 관한 청구인의 권한과 구체적으로 관련이 있으며, 청구인의 자치재정권이 침해될 가능성이 있다고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 심판청구는 적법하다.
5. 본안에 대한 판단
가. 쟁점
청구인이 2020. 5. 4.부터 남양주 시민들에게 재난기본소득을 지급함에 있어, 지역화폐가 아닌 현금으로 이를 지급하였기 때문에 이 사건 특별조정교부금의 배분에서 제외되었다는 점에 대하여 청구인과 피청구인 사이에 다툼이 없다. 그런데 청구인의 재난기본소득 현금 지급을 이유로 한 피청구인의 이 사건 배분 제외행위가 지방재정법 제29조 제2항, 지방재정법 시행령 제36조 제5항, 경기도 조례 제6조상 허용되는 것인지 여부가 문제된다. 피청구인의 이 사건 배분 제외행위가 관련 법령 및 조례의 해석상 허용되는 피청구인의 권한 범위를
벗어나 불합리하게 자의적으로 이루어졌다면 이는 법령 등을 위반하여 특별조정교부금에 관한 청구인의 자치재정권을 침해한 것으로 볼 수 있다.
나. 특별조정교부금의 필요적 배분 여부
지방재정법 제29조 제2항 및 경기도 조례 제6조 제5항에서, 도지사는 특별조정교부금을 ‘배분한다’라고 규정하고 있다. 그런데 지방재정법 제29조 제2항에서 시·도지사가 조정교부금의 재원을 대통령령으로 정하는 기준에 따라 관할구역의 시·군에 배분한다고 정한 것은, 해당 재원을 시·도지사가 스스로 사용하거나 보유하지 않고 시·군에게 배분한다는 원칙을 정한 규정일 뿐, 신청이 있다는 사실만으로 필요적으로 배분을 강제하는 규정이라고 해석되지 않는다.
위 지방재정법 제29조 제2항과 같은 법 시행령 제36조 제5항의 위임에 따라 특별조정교부금의 구체적인 배분기준·산정방법 및 배분시기를 정한 경기도 조례를 살피더라도, 도지사는 제6조 제4항 각 호에 따른 사유로 특별조정교부금의 신청이 있는 경우 이를 ‘심사하여 배분’한다고 규정하여 도지사에게 심사권한을 부여하고 있고(경기도 조례 제6조 제5항), 도지사가 필요하다고 인정하는 경우에는 신청이 없는 경우에도 일정한 기준을 정하여 배분할 수 있으며(경기도 조례 제6조 제5항 단서), 도지사는 특별조정교부금의 사용에 관하여 조건을 붙이거나 용도를 제한할 수 있다(경기도 조례 제6조 제6항). 이는 특별조정교부금의 배분 여부 및 범위에 대하여 도지사에게 판단재량을 부여한 것이라고 인정할 수 있다.
또한, 조정교부금은 광역시세·도세를 재원으로 하여 시·군 간의 수평적 재정 불균형을 해소하기 위하여 운영되는 것이며(지방재정법 제29조 제1항), 그 중 특별조정교부금은 시·군의 지역개발사업 등 시책을 추진하는 등 특정한 재정 수요에 충당하기 위한 교부금이다(지방재정법 시행령 제36조 제1항 제2호). 이러한 특별조정교부금의 성격 및 제도의 취지를 고려하더라도, 도지사에게 특별조정교부금을 균형 있게 관리하고 집행하여 예산이 필요한 시·군에 대하여 적시에 이를 교부할 수 있는 재량이 인정된다고 보는 것이 타당하다.
따라서 위와 같은 관련 법령 및 조례규정의 문언과 제도의 취지를 고려할 때, 특별조정교부금의 배분은 청구인의 일방적인 신청이 있다고 하여 반드시 배분되어야 하는 것으로 해석하기 어렵다.
다. 이 사건 배분 제외행위가 권한을 벗어난 자의적인 처분인지 여부
(1) 광역행정차원의 사업을 위한 배분
특별조정교부금은 시·군의 재정적 격차를 조정하기 위하여 지급되는 수익적·급부적 행위이고, 일반조정교부금과는 달리 그 배분기준 및 산정방법까지 시·도의 조례로 정하도록 하여(지방재정법 시행령 제36조 제5항) 해당 지역의 사정에 따라 집행될 수 있도록 광범위한 재량이 인정되는 재원이다. 또한, 경기도 조례상 광역행정차원에서 추진하는 사업을 위하여 특별조정교부금이 배분될 수 있으며(경기도 조례 제6조 제4항 제1호), 도지사가 필요하다고 인정하면 신청이 없더라도 일정한 기준을 정하여 배분할 수 있다(경기도 조례 제6조 제5항 단서).
이 사건 특별조정교부금 배분의 경우, 피청구인은 2020. 3. 30. 보도자료를 배포하여, 지급일로부터 3개월이 지나면 소멸하는 지역화폐 형식의 재난기본소득 지급으로 단기간 내에 지역경제를 활성화하려는 사업(이하 ‘경기도형 재난기본소득 사업’이라 한다)의 구상을 알렸고, 위 사업의 보다 규모 있는 시행을 위하여 도내 기초지방자치단체 중 자체적으로 재난기본소득을 추가 지급하여 경기도형 기본소득사업에 동참할 경우, 해당 시·군(이하 ‘우선지급대상자’라 한다)에 대하여 특별조정교부금을 우선 지원하겠다고 공표하였다. 그 후 피청구인은 이러한 공표 내용에 따라 도 차원에서 권고한 경기도형 재난기본소득 사업에 동참한 시·군인 우선지급대상자에 대하여 인센티브 차원에서 이 사건 특별조정교부금을 배분하였다.
경기도형 재난기본소득 사업에 동참하지 않고 별도 현금으로 재난기본소득을 지급한 청구인은, 이 사건 특별조정교부금 배분 대상인 우선지급대상자에 해당하지 않아 당초 배분기준에 부합하지 않으므로, 피청구인은 청구인을 그 배분대상에서 제외하였다. 그렇다면 피청구인이 광역행정 정책에 따른 우선지급대상자를 대상으로 한 이 사건 특별조정교부금 배분에 청구인을 포함시키지 않았다고 하여 곧바로 청구인의 자치재정권에 대한 침해가 있었다고 단정할 수 없다.
(2) 배분기준의 합리성
피청구인은 경기도형 재난기본소득사업을 통하여, 코로나19 전염병 확산으로 인해 재난을 당한 도민의 가계에 지원을 함에 있어, 침체된 지역경제를 활성화하기 위하여 지급일로부터 3개월 이내에 사용하여야 하는 지역화폐로 재난지원금을 지급하면 단기간 내에 이를 소비하도록 유도하여 지역 내 기업과 자영업자들의 매출 증대 효과를 얻고, 가계의 또 다른 소득으로 연결되도록 하
여 보다 장기적이고 실제 지급액보다 더 큰 소득 창출과 지역경제 활성화 효과를 기대하였다. 이에 피청구인은 재난기본소득의 지급으로 달성할 수 있는 효과를 극대화하기 위하여 현금보다는 지역화폐로 이를 지급하는 것이 효과적이라는 정책적 판단을 하였고, 이러한 사업에의 동참을 유도하기 위하여 지역화폐로 재난기본소득을 지급한 시·군에 대하여 특별조정교부금을 우선적으로 지급하기로 결정하였다.
재난기본소득을 현금으로 지급할 경우, 수령자들이 현금을 지출하지 않고 저축할 가능성이 있어 피청구인이 목적하는 경기 부양 효과를 동일한 정도로 달성하지 못할 가능성이 있다. 따라서 피청구인에게는 지역화폐 형태의 재난기본소득 지급을 유도할 정당한 목적이 있었다고 볼 수 있다. 이를 위하여 특별조정교부금 우선 배분의 기준을 지역화폐 형태의 재난기본소득 지급 여부로 정한 것이 객관적으로 명백히 부당하다고 볼 수 없으므로, 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 자의적인 배분기준이라고 보기 어렵다.
(3) 청구인에 대한 특별조정교부금 총액 등
청구인은 2020년도에 총 3회에 걸쳐 배분된 특별조정교부금 배분과정에서 112억 200만 원의 특별조정교부금을 배분받았으며, 이는 2019년에 청구인에게 배분된 특별조정교부금 112억 6,000만 원보다 5,800만 원 감소된 금액으로, 그 감소폭이 크다고 할 수 없고, 이 사건 배분 제외행위로 인하여 청구인의 재정자주도가 큰 타격을 입었다거나 의미 있게 변동되었다고 평가하기도 어렵다.
청구인은 이 사건 처분과 관련된 특별조정교부금은 현금이든 지역화폐든 재난기본소득을 시행한 시·군에 배분하겠다는 것으로 이해하였기 때문에, 현금으로 지급해도 특별조정교부금을 지급받을 수 있는 것으로 기대하였다고 주장한다. 그러나 위에서 본 바와 같이 피청구인은 이 사건 특별조정교부금의 배분 요건에 대해 사전 고지하였고, 2020. 4. 10. 남양주시의회의 회의에서 남양주시 집행부가 경기도 재난기본소득 정책에 동참하지 않고 독자적인 재난기본소득 지급 방안을 선택함으로써 이 사건 특별조정교부금 지원 요건을 충족하지 못한다는 우려를 표한 점을 고려하더라도 청구인이 지역화폐에 의한 재난기본소득 지급 요건을 인식하고 있었다고 인정할 수 있다. 따라서, 이 사건 배분 제외행위가 자의적인 결정으로서 청구인의 지방재정권을 침해하는 것이라고 볼 수 없다.
(4) 소결
이 사건 특별조정교부금 배분은 광역적 사업에 동참하여 지역화폐로 재난
기본소득을 지급한 시·군에 대하여 이루어진 것으로, 지방재정법령 및 경기도 조례상 배분기준을 벗어났다고 보기 어렵다.
6. 결론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 이은애의 아래 7.과 같은 반대의견, 재판관 이종석의 아래 8.과 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따른 것이다.
7. 재판관 이은애의 반대의견
나는 이 사건 심판청구가 부적법하다고 판단하므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 권한쟁의심판 청구의 적법요건
권한쟁의심판은 국가기관 상호간 또는 국가기관과 지방자치단체 간 그리고 지방자치단체 상호간에 헌법과 법률에 의한 권한과 의무의 범위와 내용에 관하여 다툼이 있는 경우 헌법소송을 통하여 이를 유권적으로 심판함으로써 국가기능을 원활히 하고 국가기관 및 지방자치단체 상호간의 견제와 균형을 유지시켜 헌법이 정한 권능질서의 규범적 효력을 보호하기 위한 제도이다.
헌법재판소법 제61조 제1항은 "국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체 간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 유무 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 해당 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다."라고 규정하고 있고, 제2항은 "제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위(不作爲)가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에만 할 수 있다."라고 규정하고 있다.
따라서 청구인과 피청구인 상호간에 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 권한의 유무 또는 범위에 관하여 다툼이 있는 경우가 아니거나, 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해할 가능성이 없는 경우에 제기된 권한쟁의심판 청구는 부적법하다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌라2 참조).
나. 이 사건 심판청구가 권한의 유무 또는 범위에 관한 다툼인지 여부
(1) 권한쟁의심판은 그 심판의 대상이 된 국가기관 또는 지방자치단체의 권한의 유무 또는 범위를 내용으로 하고 있으므로, 궁극적으로는 수평적 또는 수직적 권력분립주의에 입각해 헌법과 법률이 설정한 객관적 권한질서를 유지하
기 위한 법적 수단이다. 여기에서 권한이란 국가나 지방자치단체 등 공법인 또는 그 기관이 헌법 또는 법률에 의하여 부여되어 법적으로 유효한 행위를 할 수 있는 능력 또는 그 범위를 말한다(헌재 2010. 12. 28. 2009헌라2 참조).
(2) 청구인은 이 사건 배분 제외행위로 인하여 청구인의 자치재정권 중 자치수입권이 침해되었다는 취지로 주장하므로, 이에 관하여 본다.
자치재정권은 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 수입과 지출을 자신의 책임하에 운영할 수 있는 권한으로서, 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 국가의 지시를 받지 않고 자기 책임하에 재정에 관한 사무를 스스로 관장할 수 있는 권한을 말한다. 자치재정권 중에서 자치수입권은 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 자기 책임하에 그에 허용된 수입원으로부터 수입정책을 결정할 수 있는 권한을 말하는데, 이에는 지방세, 분담금 등의 공과금을 부과 징수할 수 있는 권한 등이 포함된다(헌재 2010. 10. 28. 2007헌라4; 헌재 2014. 3. 27. 2012헌라4 참조).
이 사건 배분 제외행위의 대상인 특별조정교부금은, 지방재정법 제29조 제2항, 같은 법 시행령 제36조 제5항의 위임에 따라 경기도 조례 제6조 제4항 및 제5항에서 그 배분 방법을 정하고 있다. 이에 따르면 ‘시·군이 추진하는 지역개발사업이나 둘 이상의 시·군이 연관되어 광역행정차원에서 추진하는 사업의 경우’, ‘재해로 인한 특별한 재정수요가 있어 예비비를 포함한 해당 시·군의 재원만으로는 충당하기 어려운 사업의 경우’ 등 특별히 추가로 조정교부금이 교부될 만한 사유가 있는 경우에 시장·군수가 특별조정교부금을 신청하면 도지사가 이를 심사하여 배분하거나, 그밖에 도지사가 필요하다고 인정하는 경우 신청에 상관없이 일정한 기준을 정하여 배분할 수 있다고 규정하고 있다. 이러한 내용에 비추어 볼 때, 특별조정교부금은 청구인에게 당연히 지급이 예정된 것이라고 보기 어렵고, 그 배분 여부는 피청구인이 심사하여 재량적으로 결정할 수 있는 피청구인의 권한으로 봄이 타당하다.
따라서 이와 같이 배분되는 특별조정교부금에 대하여 청구인이 자기 책임하에 수입정책을 결정할 수 있는 권한, 즉 자치수입권이 있다고 할 수 없다.
다. 청구인은 지방재정법 제29조 제2항 및 경기도 조례 제6조 제5항에서 도지사는 특별조정교부금의 신청이 있는 경우 이를 심사하여 ‘배분한다’고 규정한 문언을 근거로, 배분행위가 기속행위이므로 청구인이 이를 배분받을 권한이 있다고 주장한다.
그러나 위 규정 문언은 해당 재원을 피청구인이 스스로 사용하거나 보유하
지 않고 시·군에게 배분한다는 원칙을 규정한 것이라고 해석하는 것이 타당하다. 2020년도 피청구인 산하 시·군의 특별조정교부금 신청내역을 살펴보면 특별조정교부금 신청 금액은 실제 배분액의 4배에 달한다. 특별조정교부금의 취지에 부합하게 운영하기 위하여 피청구인이 그 권한에 의하여 어느 시·군 및 사업에 특별조정교부금을 배분할 것인지를 심사하여 선별하고, 그 결과 신청한 특별조정교부금을 배분받지 못하는 시·군의 발생이 불가피하더라도 이와 같이 배분되는 특별조정교부금에 대하여 그 시·군의 권한, 즉 자치수입권이 침해된 것은 아니다.
라. 결국 청구인의 이 사건 심판청구는 권한의 유무 또는 범위에 관한 것이 아니고, 관련 법령 및 조례를 살펴보더라도 특별조정교부금의 배분이 청구인의 자치재정권에 포함된다고 볼 수 없으므로, 이 사건 배분 제외행위로 인하여 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한이 침해될 가능성은 인정되지 아니한다. 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하므로, 이를 각하하여야 한다.
8. 재판관 이종석의 반대의견
나는 이 사건 배분 제외행위가 청구인의 권한을 침해한다고 판단하므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 특별조정교부금제도의 취지
시·군 조정교부금은 지방재정조정제도의 하나로서, 시·군에서 징수하는 광역시·도세와 시·도의 지방소비세액을 재원으로 하며, 지역 간의 재정 불균형을 해소하고 모든 지방자치단체가 일정한 행정수준을 확보할 수 있도록 보장하기 위하여 운영된다(지방재정법 제29조). 시·군 조정교부금 중 특별조정교부금은 일반적 재정수요에 충당하기 위한 일반조정교부금과는 달리, 시·군의 지역개발사업 등 시책을 추진하는 등 특정한 재정 수요에 충당하기 위한 교부금이나(지방재정법 시행령 제36조 제1항), 그 배분은 여전히 시·군 상호간의 재정형평을 도모함을 목적으로 하는 것이다(지방재정법 제29조 제1항, 경기도 조례 제1조).
나. 이 사건 특별조정교부금 배분의 성격과 배분 기준의 검토
피청구인은 이 사건 특별조정교부금 배분을 경기도형 재난기본소득 사업에의 동참을 유도하기 위한 인센티브로 사용하였고, 청구인이 2020. 5. 4.부터 남양주 시민들에게 재난기본소득을 지급함에 있어, 지역화폐가 아닌 현금으로 이를 지급하였기 때문에 이 사건 특별조정교부금 배분에서 제외되었다는 점에
대하여 청구인과 피청구인 사이에 다툼이 없다.
먼저 앞서 살펴본 배분 경위 등에 기초하여 이 사건 특별조정교부금 배분의 성격을 살펴보면, 형식적으로는 시·군의 시책을 추진하기 위한 일반적 의미의 특별조정교부금을 교부하는 외형을 취하였으나 실질적으로는 경기도형 재난기본소득 사업을 추진함에 있어 시·군이 부담한 재원을 우회적으로 지원한 것으로 봄이 상당하다.
그런데 지방재정법령은 특별조정교부금을 시·군의 시책 추진을 위한 특정한 재정 수요에 충당하고(지방재정법 제36조 제1항 제2호) 시·군 간의 재정형평을 도모하기 위한 것(지방재정법 제29조 제2항, 경기도 조례 제1조)으로 정하고 있다. 특별조정교부금은 시·군의 재정력 격차 조정을 위하여 법상 확보된 재원이므로, 시·군의 필요에 따라 배분되어야 하는 것이지, 도의 정책 실행을 위한 수단으로 이용하는 것은 제도의 취지에 부합한다고 볼 수 없다.
따라서 시·군 차원에서 시책을 추진함에 있어 재정수요가 있는 경우 이를 충당하기 위한 목적이 아닌, 상급지방자치단체인 도 차원 정책의 활성화를 위하여 특별조정교부금을 이용하는 것은 그 제도의 목적범위를 준수한 것이라고 보기 어렵다. 그럼에도 불구하고, 피청구인은 도 차원에서 구상하고 추진하는 사업인 경기도형 재난기본소득 사업에의 동참을 유도하기 위하여, 도내 시·군으로 하여금 지역화폐로 재난기본소득을 지급하도록 하고, 이를 조건으로 하여 특별조정교부금을 배분하였다. 이는 특별조정교부금의 법령상 목적인 시·군의 재정 수요 충당이 아닌, 사실상 도의 정책 추진을 위하여 특별조정교부금을 간접적으로 이용한 것에 해당한다.
결국, 재난기본소득을 지역화폐로 지급하였는지 여부를 기준으로 한 이 사건 특별조정교부금 배분 및 배분 제외는 특별조정교부금 제도를 남용한 것으로 청구인의 자치재정권을 침해하는 결정이라고 볼 수 있다.
다. 이 사건 배분 제외행위의 자의성
나아가, 청구인이 경기도형 재난기본소득 사업의 기본 취지에 동조하여 피청구인의 제안에 따라 남양주 시민들에게 재난기본소득을 지급하였음에도 단지 그 지급 방법을 지역화폐가 아닌 현금으로 하여 지역 경제 활성화 효과 측면에서 다소간의 차이가 있을 수 있다는 가능성만으로 유독 청구인만을 이 사건 특별조정교부금 배분에서 제외한 것은 합리적인 이유가 있다고 보기 어렵다(청구인과 마찬가지로 재난기본소득을 현금으로 지급한 수원시는 특별조정교부금 배분을 신청하지 않았다).
피청구인의 경우, 도지사는 특별조정교부금을 배분함에 있어 그 사용에 관하여 조건을 붙이거나 용도를 제한할 수 있는데(경기도 조례 제6조 제6항), 재난기본소득은 지역화폐로 지급하는 것을 원칙으로 하므로(경기도 재난기본소득 지급 조례 제5조 제3항), 청구인이 이와 달리 현금으로 재난기본소득을 지급하였다는 이유로 이 사건 특별조정교부금 배분에서 제외한 것이다.
그런데, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 특별조정교부금의 배분은 외형적으로는 특별조정교부금 배분의 형식을 취하였으나 실질적으로는 경기도형 재난기본소득 사업의 재원을 지원한 것이므로, 이 사건 특별조정교부금을 배분함에 있어 경기도 조례의 규정에 따라 그 사용에 관하여 조건을 붙이는 것은 타당하다고 보기 어렵다. 또한 재난기본소득을 현금으로 지급하였다고 하더라도 지역경제 활성화라는 지원사업의 취지가 동일하며, 지급된 현금 또한 대부분 지역 내에서 지출되었다는 조사결과도 있는 점, 지역화폐의 도입에 따라 소상공인으로의 매출 이전 효과, 외부지역에서 발생하는 소비 감소 효과 등의 긍정적인 경제적 효과가 있을 것으로 평가되나 2010년부터 2018년까지 전국사업체 전수조사 분석결과에 의하면 지역경제 활성화 효과가 통계적으로 유의미하게 확인되지 않는 점 (한국조세재정연구원 2020. 9. 15. 발표"지역화폐의 도입이 지역경제에 미친 영향"참조) 등을 고려할 때 지역 내 상인보호나 경제활성화 측면에서 그 효과가 지역화폐와 크게 차이나지 않는다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 청구인을 이 사건 특별조정교부금 배분에서 일절 제외하여 약 70억 원 상당의 예상치 못한 재정적 손실을 입힌 것은 자의적인 결정이라고 볼 수 있다.
라. 따라서 이 사건 특별조정교부금의 배분은 법령상 허용되는 배분기준을 위반한 자의적인 배분으로서 위법한 것이므로, 이 사건 배분 제외행위는 청구인의 자치재정권을 침해하는 것이다.
재판관  유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지] 관련조항
구 지방재정법(2019. 12. 31. 법률 제16857호로 개정되고, 2021. 12. 7. 법률 제18546호로 개정되기 전의 것)
제29조(시·군 조정교부금) ① 시·도지사(특별시장은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 다음 각 호의 금액의 27퍼센트(인구 50만 이상의 시와 자치구가 아닌 구가 설치되어 있는 시의 경우에는 47퍼센트)에 해당하는 금액을 관할 시·군 간의 재정력 격차를 조정하기 위한 조정교부금의 재원으로 확보하여야 한다.
1. 시·군에서 징수하는 광역시세·도세(화력발전·원자력발전에 대한 지역자원시설세, 특정부동산에 대한 지역자원시설세 및 지방교육세는 제외한다)의 총액
2. 해당 시·도(특별시는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)의 지방소비세액(「지방세법」 제71조 제3항 제3호 가목에 따라 시·도에 배분되는 금액은 해당 지방소비세액에서 제외한다)을 전년도 말의 해당 시·도의 인구로 나눈 금액에 전년도 말의 시·군의 인구를 곱한 금액
지방재정법(2019. 12. 31. 법률 제16857호로 개정된 것)
제29조(시·군 조정교부금) ② 시·도지사는 제1항에 따른 조정교부금의 재원을 인구, 징수실적(지방소비세는 제외한다), 해당 시·군의 재정사정, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 시·도의 관할구역의 시·군에 배분한다.
지방재정법 시행령 (2016. 8. 29. 대통령령 제27463호로 개정된 것)
제36조(시·군 조정교부금의 종류와 배분) ① 법 제29조 및 제29조의2에 따른 조정교부금의 종류와 용도는 다음 각 호와 같다.
1. 일반조정교부금: 시·군의 행정운영에 필요한 재원을 보전하는 등 일반적 재정수요에 충당하기 위한 교부금
2. 특별조정교부금: 시·군의 지역개발사업 등 시책을 추진하는 등 특정한 재정수요에 충당하기 위한 교부금
② 일반조정교부금의 재원은 조정교부금 총액의 100분의 90에 해당하는 금액으로 하고, 특별조정교부금의 재원은 조정교부금 총액의 100분의 10에 해당하는 금액으로 한다.
③ 일반조정교부금을 배분할 때에는 일반조정교부금 총액의 100분의 50에 해당하는 금액은 해당 시·군의 인구수에 따라 배분하고, 100분의 20에 해당하는 금액은 해당 시·군의 광역시세·도세 징수실적에 따라 배분하며, 100분의 30에 해당하는 금액은 재정력지수(「지방교부세법」에 따라 산정한 매년도 기준재정수입액을 기준재정수요액으로 나눈 값을 말한다)가 1 미만인 시·군을 대상으로 1에서 해당 시·군의 재정력지수를 뺀 값을 기준으로 배분한다.
⑤ 일반조정교부금의 배분시기 등 집행에 관한 사항과 특별조정교부금의 구체적인 배분기준·산정방법 및 배분시기 등에 관한 사항은 시·도의 조례로 정한다.
경기도 조정교부금 배분 조례(2014. 12. 31. 경기도조례 제4808호로 전부개정된 것)
제6조(조정교부금의 산정·배분방법) ④ 특별조정교부금은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 배분한다.
1. 시·군이 추진하는 지역개발사업이나 둘 이상의 시·군이 연관되어 광역행정차원에서 추진하는 사업의 경우
2. 재해로 인한 특별한 재정수요가 있어 예비비를 포함한 해당 시·군의 재원만으로는 충당하기 어려운 사업의 경우
3. 취득세, 레저세 등 도세징수실적이 우수한 시·군에서 필요로 하는 사업의 경우
4. 일반조정교부금이 재원형성금액에 미치지 못하여 시·군 간 재정형평화의 기능을 하지 못하는 경우
5. 그 밖에 특별한 재정수입의 감소가 있거나 특별한 재정수요가 있는 경우
⑤ 도지사는 제4항 각 호에 따른 사유로 시장·군수가 특별조정교부금을 신청하는 경우에는 이를 심사하여 배분한다. 다만, 도지사가 필요하다고 인정하는 경우에는 신청이 없는 경우에도 일정한 기준을 정하여 배분할 수 있다.
⑥ 도지사는 제4항에 따른 특별조정교부금의 사용에 관하여 조건을 붙이거나 용도를 제한할 수 있다.
⑦ 시장·군수는 제4항에 따라 배분받은 특별조정교부금을 민간에 지원하는 보조사업으로 사용할 수 없으며, 특별조정교부금의 배분조건이나 용도를 변경하여 사용하려는 때에는 도지사의 승인을 받아야 한다.