# 행정부작위 위헌확인

## 전문

사           건          2021헌마1329    행정부작위 위헌확인
청    구    인          1. 주식회사 ○○산업
                              대표이사 임○○
                          2. 김○○
                          청구인들 대리인   변호사 양기석
[주           문]
                  이 사건 심판청구를 각하한다.
[이           유]
1. 사건개요
  가. 청구인들은 2019. 3.경 전라남도 양곡관리 특별회계 재무관과 ‘정부관리양곡 보관도급계약’을 체결하고, ○○시에서 정부양곡보관업을 영위하는 자들이다.

  나. 농업회사법인 □□(유)은 전라남도와 ‘정부관리양곡 보관도급계약’을 체결하고 ○○일반산업단지 내 보관창고에서 정부관리양곡을 보관하였으나, ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률’ 등에 위반된다는 판단에 따라 전라남도는 위 회사법인과 양곡보관계약의 재계약을 거부하고 보관 중이던 정부관리양곡을 이고(移庫) 조치할 계획임을 통보하였다.

  다. 청구인들을 비롯한 ○○시 양곡 보관업자들(이하, ‘보관업자들’이라 한다)은 위 회사법인의 보관창고에 보관 중이던 정부관리양곡을 위 계약기간 만료일인 2019. 3. 31.이후부터 ‘정부관리양곡 보관도급계약’에 따라 보관업자들의 창고에 이고하여 줄 것을 농림축산식품부에 요청하였으나, 농림축산식품부는 ‘정부관리양곡 보관도급계약’은 농림축산식품부의 행정지침이므로 보관업자들이 관여할 사항이 아니라는 사유를 들어 이를 거절하였다.

  라. 보관업자들은, 국민신문고를 통하여 농림축산식품부에 ‘정부관리양곡보관도급계약서 제32조’에 대해 법령해석기관에 법령해석을 의뢰할 것을 요청하였으나, 농림축산식품부는 법제업무 운영규정 제26조 제7항의 법령해석 요청 근거인 ‘법령 소관 중앙행정기관의 장의 법령해석이 법령에 위반된다고 판단되는 경우’에 해당되어야 하며, 여기에서 ‘법령’은 ‘법률·대통령령·총리령 및 부령’에 해당되어야 하나, 보관업자들의 요청 건은 법령이 아닌 행정지침을 대상으로 한 것으로서 해석요청 의뢰 대상이 되지 아니한다는 점을 들어 이를 거부하는 취지의 회신을 하였다.

  마. 이에 보관업자들은, 법제처에 위 질의 및 그에 더하여 ‘정부관리양곡보관도급계약체결요령’이 법제업무 운영규정 제26조의2에 따른 훈령·예규에 해당하는지 등을 함께 질의하였으나, 법제처장은 농림축산식품부의 답변사항에 더하여 법제업무 운영규정 제26조의2에서 정한 훈령·예규 등에 대하여는 ‘중앙행정기관의 장’에게만 해석요청권한이 있는 만큼, 보관업자들의 해석요청에 대해서는 법제처 법령해석제도로 진행되기 어렵다는 취지로 그 법령해석 요청을 반려하는 회신을 하였다.

  바. 이에 청구인들은, 위 법제처장의 법령해석 요청 반려 알림 및 청구인들의 법령해석요청에 대한 법제처장의 부작위가 청구인들의 기본권을 침해함을 주장하면서, 2021. 10. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 

  2. 판단
   가. 헌법재판소법 제68조 제1항은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘공권력’이란 입법권·행정권·사법권을 행사하는 모든 국가기관·공공단체 등의 고권적 작용을 말하고, 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2012. 3. 29. 2010헌마599 참조).
   이 사건에서 청구인들이 문제삼는 ‘정부관리양곡보관도급계약서’ 및 ‘정부관리양곡보관도급계약체결요령’을 살피면, 그 형식과 내용에 비추어 이를 법제업무 운영규정 제2조에 따른 법령, 즉 법률·대통령령·총리령 및 부령으로 볼 수 없다는 점은 분명하다.
   가사 이를 훈령·예규등으로 보더라도, 청구인들이 주장하는 바와 달리, 법제업무 운영규정 제26조의2 제2항, 제27조 제4항, 제26조 제7항 및 제9항의 내용들을 살펴보면 ‘민원인’에게 법령해석기관에 대한 훈령·예규등의 해석요청권이 있다고 볼 수 없다.
   법제업무 운영규정 제26조의2 제1항은 "중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 장 또는 민원인으로부터 질의를 받는 등 소관 훈령·예규등을 운영·집행하는 과정에서 해석상 의문이 있는 경우에는 행정운영의 적법성과 타당성을 보장하기 위하여 법령해석기관에 소관 훈령·예규등의 해석을 요청할 수 있다."고 정하여, 법령과는 달리 훈령·예규등의 해석 요청권은 중앙행정기관의 장의 소관임을 분명히 하고 있다(민원인은 중앙행정기관의 장에게 훈령·예규등에 관한 질의를 할 수는 있을지언정, 법령해석기관에 그에 관한 해석을 요청할 수는 없다). 법령에 관하여는 경우에 따라 민원인에게도 법령해석기관에 법령해석을 요청할 수 있도록 명시적으로 정한 제26조 제9항 등에 비견하면, 이러한 점은 더욱 분명하다.
   이러한 점을 종합하면, ‘정부관리양곡보관도급계약서’ 및 ‘정부관리양곡보관도급계약체결요령’은 법제업무 운영규정 제2조에서 정한 ‘법령’으로 볼 수 없을 뿐만 아니라, 가사 이를 훈령·예규등으로 본다 하더라도, 청구인들과 같은 민원인들이 법령해석기관에  훈령·예규등에 관하여 해석을 요청을 할 수 있는 권리가 있다고 볼 수 없다.
   그렇다면 위 법제처장의 법령해석 요청 반려 알림은 그와 같은 사정을 알려주는 내용이거나 그러한 법제처의 업무처리가 적법하다는 해석에 불과하여, 그것이 직접 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시킨다고 볼 수 없으므로, 헌법재판소법 제68조 제1항 본문이 정하는 공권력 행사에 해당한다고 볼 수 없다.

   나. 행정권력의 부작위에 대한 헌법소원은 공권력의 주체에게 헌법에서 유래하는 작위의무가 특별히 구체적으로 규정되어 이에 따라 기본권의 주체가 행정행위 내지 공권력의 행사를 청구할 수 있음에도 공권력의 주체가 그 의무를 해태하는 경우에만 허용되는데(헌재 2000. 3. 30. 98헌마206 참조), 여기서 ‘헌법에서 유래하는 작위의무가 특별히 구체적으로 규정된 경우’가 의미하는 것은, 헌법상 명문으로 공권력 주체의 작위의무가 규정되어 있는 경우, 헌법의 해석상 공권력 주체의 작위의무가 도출되는 경우, 공권력 주체의 작위의무가 법령에 구체적으로 규정되어 있는 경우 등을 포괄한다(헌재 2004. 10. 28. 2003헌마898 참조).
그런데 청구인들과 같은 민원인들이 법령해석기관에  훈령·예규등에 관하여 해석요청을 할 경우 헌법상 명문으로 혹은 헌법해석상으로 공권력주체에게 그에 관한 해석의무가 있다고 볼 수 없고, 나아가 법제업무 운영규정 등 기타 법령들의 각 조항들을 살피더라도 앞서 살펴본 바와 같이 공권력주체가 이에 응하여야 할 작위의무를 달리 확인하기 어렵다.

   다. 그러므로 법제처장의 법령해석 요청 반려 알림 및 청구인들의 법령해석요청에 대한 법제처장의 부작위는 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력의 행사 또는 불행사에 해당하지 않는다.

  3. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.