# 개발이익환수에관한법률 제8조 등 위헌소원

## 판시사항

1.개발대상토지의 취득세, 등록세 및 방위세(이하 ‘토지매입관련경비’)가 개발부담금산정시 공제되는 개발비용에 포함되는지 여부(소극)
2. 개발부담금 산정시 공제되는 개발비용의 범위와 입법재량
3.청구인이 지출한 토지매입관련경비, 사업구역에 진입하기 위한 도로 개설비용 및 사업구역 밖의 주민들에게 지급한 민원보상비용을 개발비용에 포함시키지 아니한 개발이익환수에관한법률 제8조 제3호 및 제11조 제1항이 헌법상 보장된 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
4. 위 법률조항이 재산권을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

1.개발부담금은 공시지가에 의하여 그 금액을 산정하고 있는데, 공시지가는 당해 토지에 대하여 자유로운 거래가 이루어지는 경우 합리적으로 성립한다고 인정되는 적정가격을 말하고, 이 적정가격은 인근 유사토지의 거래가격·임료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액 등으로 종합적으로 참작하여 평가하는 것이므로, 부과대상 토지가액을 공시지가로 평가한 이 사건에서 토지매입관련경비는 개발비용 산정대상의 경비로 볼 수 없다.
2.개발부담금의 부과기준은 부과대상토지에 소요된 개발비용만을 말하므로, 청구인이 주장하는 바와 같은 비용(사업구역에 진입하기 위한 도로개설비용 및 사업구역 밖의 주민들에게 지급한 민원보상비용 등)
을 개발비용에 포함시켜 공제할 것인지 여부는 입법재량에 속하는 문제이고, 입법자의 입법목적에 비추어 개발사업과 직접 관련이 없는 것으로 보아 개발비용의 범위에서 제외한 것에 재량의 범위를 벗어난 위법이 있다고 할 수 없다.
3.청구인이 대지조성사업에 지출한 총경비 중 위 법률조항에서 규정된 비용만을 개발비용으로 인정하고 토지매입관련경비와 사업구역에 진입하기 위한 도로 개설비용 및 사업구역 밖의 주민들에게 지급한 민원보상비용을 개발비용으로 인정하지 아니하는 차별취급은 모두 합리적인 이유가 있으므로 지출한 위 비용들을 모두 개발비용으로 규정하지 않았다 하더라도 헌법상의 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
4.위 법률조항이 개발사업 대상토지에 지출된 비용만을 공제대상 비용으로 규정하고 있는 것은 개발비용 산정기준을 개발대상 토지에 한정하는 것이 개발이익의 환수라는 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서 필요하고 합리성을 갖춘 것이다. 법률이 추구하는 입법목적을 달성함으로써 얻어지는 공익이 차지하는 비중과 효과가 더 큰 반면 개발부담금의 부과대상인 청구인의 토지재산권에 대한 부담은 보다 크지 않다. 따라서 개발비용의 산정 수단을 통한 토지재산권에 대한 부담은 추구하는 입법목적과의 관계에서 수단의 적정성과 법익균형성의 원칙에도 어긋나지 않으므로 헌법상의 재산권 보장에 관한 규정을 침해한다고 볼 수 없다.

## 심판대상조문

개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 이전의 것) 제8조(부과기준) 개발부담금의 부과기준은 개발사업완료시점의 부과대상 토지의 가액에서 다음 각 호의 금액을 뺀 금액으로 한다.
1. 개발사업착수시점의 부과대상토지의 가액
2. 개발사업시행기간중의 정상지가상승분
3. 제11조의 규정에 의한 개발비용
개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 이전의 것) 제11조(개발비용의 산정) ① 제8조 제3호의 규정에 의한 개발비용은 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 다음 각 호의 금액을 합하여 산출한다.
1. 순공사비·조사비·설계비·일반관리비 및 기타 경비
2. 관계법령의 규정에 의하여 사업시행자가 공공시설 또는 토지 등을 국가 또는 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우에는 그 가액
3. 제세공과금
② 제1항 각 호의 산정방법 등에 관한 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

## 전문

【당 사 자】
청 구 인		주식회사 ○○주택
대표이사	신○순
대리인 변호사　김주원
당해사건		서울고등법원 93구24218 개발부담금부과처분취소
【주 문】
개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 이전의 것) 제8조 제3호 및 제11조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
청구인은 1990. 11. 12. 당진군수로부터 충남 당진읍 ○○리 일대의 토지 합계 11,679㎡ 지상에 한성아파트 4개동 및 상가를 신축하려고 주택건설촉진법 제33조의 규정에 의한 주택건설사업계획 승인을 받아 대지조성사업을 마치고 1992. 9. 24. 준공검사를 받았다.
당진군수는 1992. 12. 24. 청구인에게 위 사업이 완료된 시점 당시 위 토지의 지가를 금 3,006,760,950원으로 보고, 이 금액에서 위 사업의 착수시점의 지가(금 1,743,454,002원), 정상지가상승분(금 422,823,146원), 토목공사비(금 253,375,000원)와 기부채납비(금 440,390,153원)를 합한 개발비용 금 693,765,153원을 각 공제하고 산출한 개발이익에 개발부담금 부과대상기간과 부담율을 각 곱한 금 70,359,320원에 해당하는 개발부담금을 부과하였다.
청구인은 서울고등법원에 개발부담금부과처분취소청구소송을 제기하고(93구24218), 위 재판의 전제가 되는 개발이익환수에관한법률(이하 "법률"이라 한다) 제8조 및 제11조 제1항에 대한 위헌심판제청
신청을 하였으나(95부642), 위 법원은 1995. 8. 29. 기각하는 결정을 하여 이 헌법소원심판을 청구하였다.
이 심판대상은 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 이전의 것) 제8조 제3호 및 제11조 제1항(이하 "이 법률조항"이라 한다)에 관한 위헌여부이고, 그 내용은 다음과 같다.
제8조(부과기준) 개발부담금의 부과기준은 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액에서 다음 각 호의 금액을 뺀 금액으로 한다.
1. 개발사업착수시점의 부과대상토지의 가액
2. 개발사업시행기간중의 정상지가상승분
3. 제11조의 규정에 의한 개발비용
제11조(개발비용의 산정) ① 제8조 제3호의 규정에 의한 개발비용은 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 다음 각 호의 금액을 합하여 산출한다.
1.순공사비ㆍ조사비ㆍ설계비ㆍ일반관리비 및 기타 경비
2.관계법령의 규정에 의하여 사업시행자가 공공시설 또는 토지 등을 국가 또는 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우에는 그 가액
3. 제세공과금
2. 청구인의 주장 및 이해관계인들의 의견
가. 청구인의 주장요지
개발이익환수에관한법률에 의한 개발부담금을 산정함에 있어서 개발대상 토지매입관련경비(취득세, 등록세 및 방위세), 사업구역에 진입하기 위한 간선도로 및 회전진입도로의 개설비용 및 식수원 고갈과 일조권 침해에 관한 분쟁에 따라 사업구역 밖의 주민들에게
지급한 민원보상비용은 개발사업과 관련이 있는 비용이다. 그럼에도 불구하고 이 법률조항은 위의 각 비용들이 제외된 개발비용의 대상항목을 불충분하게 규율하는 부진정입법부작위로 인하여 헌법상 보장된 평등권과 재산권 보장에 관한 규정을 침해하고 있다.
나. 서울고등법원의 위헌심판제청 기각이유와 건설교통부장관의 의견 요지
청구인이 주장하는 경비와 비용을 이 법률조항에서 개발부담금 산정시 공제되는 비용으로 규정하지 아니한 것은 사업자체에 직접 투입된 비용이 아니므로 이 법률조항은 헌법상의 평등권이나 재산권 보장에 관한 규정에 위배된다고 볼 수 없다.
3. 판　단
법률 제8조 제3호와 제11조 제1항이 개발비용으로 산정할 비용의 내역을 규정하면서 청구인이 지출한 개발대상 토지매입 관련경비[취득세, 등록세 및 방위세(이하 "매입관련경비"라 한다)]와 진입로 회전도로 개설비용 및 식수원 고갈과 일조권 침해에 관한 민원보상비용(이하 "각종비용"이라 한다)을 개발비용에 포함시키지 아니한 것이 헌법상 보장된 청구인의 평등권과 재산권을 침해하는 것인지의 여부가 이 사건의 쟁점이다.
가. 개발이익환수에관한법률은 토지로부터 발생되는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 제정되었다(제1조). 개발부담금은 개발사업 완료시점의 지가에서 개발착수시점의 지가와 사업시행기간중의 정상지가 상승분 및 개발사업에 투입한 개발비용을 공제하고 남는 개
발이익금 중에서 100분의 50에 해당하는 금액만을 부과하게 된다(제8조, 제13조). 그런데 징수된 개발부담금의 100분의 50에 상당하는 금액은 개발이익이 발생한 토지가 속하는 지방자치단체에 귀속되고 이를 제외한 나머지 개발부담금은 법률이 정하는 토지관리 및 지역균형개발특별회계에 귀속되어 토지관리와 지역개발을 위한 재원으로 활용하게 되어 있다(제4조 제1항). 이러한 입법이 추구하려는 목적은 공공복리에 기여하므로 헌법적 정당성을 가진다.
나. 먼저, 개발사업 승인전에 지출한 이 사건 토지매입 관련경비에 관한 청구인의 주장을 보건대, 청구인에게 부과된 개발부담금은 개발사업착수시점의 부과대상 토지의 가액(제8조 제1호)을 법률 제10조 제1항 본문 및 제3항 본문에 따라 지가공시및토지등의평가에관한법률에 규정된 공시지가에 의하여 그 금액을 산정하고 있다. 공시지가는 토지이용상황이나 주변환경 기타 자연적ㆍ사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재의 적정가격을 조사ㆍ평가하고 토지평가위원회의 심의를 거쳐 건설교통부장관이 공시한다(지가공시및토지등의평가에관한법률 제4조 제1항). 그런데 공시지가는 당해토지에 대하여 자유로운 거래가 이루어지는 경우 합리적으로 성립한다고 인정되는 적정가격을 말한다(같은 법률 제2조 제2호). 이 적정가격은 인근 유사토지의 거래가격ㆍ임료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용 추정액 등을 종합적으로 참작하여 평가한다(같은 법률 제5조 제1항). 따라서 부과대상 토지가액을 공시지가로 평가한 이 사건에서는, 매입관련경비는 개발비용 산정대상의 경비로 볼 수 없다.
다음, 개발부담금의 부과기준은 부과대상토지에 소요된 개발비용만을 말하고(제8조) 법률 제11조 제1항 제1호 내지 제3호에 열거된 비용내역만을 가리킨다. 청구인이 지출한 것으로 주장하는 바와 같은 비용을 개발비용에 포함시켜 공제할 것인지의 여부는 입법재량에 속하는 문제이고, 입법자가 위에서 본 입법의 목적에 비추어 개발사업과 직접 관련이 없는 것으로 보아 개발비용의 범위에서 제외한 것에 재량의 범위를 벗어난 위법이 있다고 할 수 없다.
다. 그러므로 청구인이 대지조성사업에 지출한 총경비 중 이 법률조항에서 규정된 비용만을 개발비용으로 인정하고 토지매입관련경비와 각종비용을 개발비용으로 인정하지 아니하는 차별취급은 모두 합리적인 이유가 있으므로 지출한 위 비용들을 모두 개발비용으로 규정하지 않았다 하더라도 헌법상의 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 그리고 이 법률조항이 개발사업 대상토지에 지출된 비용만을 공제대상 비용으로 규정하고 있는 것은 개발비용 산정기준을 개발대상 토지에 한정하는 것이 위에서 본 입법목적이나 그 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서 필요하고 합리성을 갖춘 것이다. 법률이 추구하는 입법목적을 달성함으로써 얻어지는 공익이 차지하는 비중과 효과가 더 큰 반면 개발부담금의 부과대상인 청구인의 토지재산권에 대한 부담은 보다 크지 않다고 보여진다. 개발비용의 산정 수단을 통한 토지재산권에 대한 부담은 추구하는 입법목적과의 관계에서 수단의 적정성과 법익균형성의 원칙에도 어긋나지 아니하므로 헌법상의 재산권 보장에 관한 규정을 침해한다고 볼 수 없다.
4. 결　론
그렇다면 이 법률조항은 헌법상 보장된 청구인의 평등권과 재산
권을 침해한 것은 아니므로 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견이 있는 외에는 관여재판관 전원의 일치된 의견에 따른 것이다.
5. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견
나는 주문표시 중 "개발이익환수에관한법률(……) 제8조 제3호 및 제11조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다"는 "심판청구를 기각한다"로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995. 10. 26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구 주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7ㆍ8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다.

재판장,김용준,김문희,이재화,조승형,정경식,고중석,신창언,주심,이영모,한대현