# 청원신청 각하 위헌확인 등

## 전문

사건      2012헌마128  청원신청 각하 위헌확인 등
청구인      노○민
국선대리인 변호사 김연수(2012. 12. 20. 사임)
피청구인     법무부장관

[주문]
이 사건 심판청구를 각하한다. 

[이유]
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 공주교도소에 수용중인 사람으로서, 2011. 6. 20.경 피청구인에게 이전에 수용되었던 서울구치소에서 다른 수용자와 교도관의 규율위반행위를 신고하였다는 이유로 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’(이하 ‘형집행법’이라 한다) 제106조에 근거한 포상을 요청하는 청원(이하 ‘제1차 청원’이라 한다)을 하였으나, 그 후 제1차 청원이 민원으로 처리되기를 희망하여, 피청구인은 제1차 청원을 종결하고 이를 민원으로 처리하여 위 포상을 관장하는 해당기관인 서울구치소로 이첩하였고, 서울구치소장은 2011. 7. 7. 청구인에게 뚜렷한 공적이 인정되지 않는다는 이유로 위 제106조의 포상사유에 해당하지 않는다는 내용의 민원회신을 하였다. 

(2) 청구인은 청원을 민원으로 처리하였다는 등의 이유로 위와 같은 처리결과에 이의를 제기하며 2011. 8. 25.경 법무부에 위와 동일한 내용의 청원(이하 ‘제2차 청원’이라 한다)을 다시 접수하자, 피청구인은 2011. 11. 16. 청구인이 이미 동일한 내용으로 법무부에 민원을 제기하여 서울구치소가 그 민원에 대하여 위와 같이 회신하였다는 이유로 구 ‘수용자 청원 처리지침’(2009. 9. 2. 법무부예규 제901호로 개정되고, 2011. 11. 22. 법무부예규 제987호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항 제3호(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에 의하여 위 청원을 각하하였다. 

(3) 이에 청구인은 피청구인이 제1차 청원에 대하여 청원으로서의 심사를 거부하고 지연한 것, 피청구인이 청구인의 위 각 청원에 대한 심사를 함에 있어 교도관 비리 등의 사건에 관하여 실체적인 판단을 하지 아니한 것, 피청구인이 청구인의 제2차 청원을 각하한 것, 이 사건 지침이 청구인의 기본권을 각 침해한다고 주장하며, 2012. 2. 9. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 

나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 ① 피청구인이 2011. 6. 20.경 접수된 청구인의 제1차 청원에 대하여 민원이 아닌 청원으로서의 심사를 거부, 지연하고 있는 것(이하 ‘제1차 청원 처리행위’라 한다), ② 피청구인이 청구인의 청원에 대한 심사를 함에 있어 교도관 비리 등의 사건에 관하여 실체적인 판단을 하지 아니하고 2011. 11. 16. 청구인의 제2차 청원을 각하한 것(이하 ‘제2차 청원 처리행위’라 한다), ③ 이 사건 지침이 청구인의 기본권을 각 침해하는지 여부이다. 
심판대상 조항 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다. 

[심판대상 조항]
구 수용자 청원 처리지침(2009. 9. 2. 법무부예규 제901호로 개정되고, 2011. 12. 22. 법무부예규 제987호로 개정되기 전의 것)
제9조(청원의 각하) ① 접수한 청원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 청원을 각하한다.
3. 청원이 제기될 당시 청원의 원인이 된 사실에 관하여 법원이나 헌법재판소의 재판, 수사기관의 수사, 국가인권위원회·법무부 인권국 진정, 국가기관에 민원서신을 제출하여 그 회신을 받은 경우 또는 그 밖의 법률에 따른 권리구제절차가 진행중이거나 종결된 경우

[관련 조항]
형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부 개정된 것)
제117조(청원) ① 수용자는 그 처우에 관하여 불복하는 경우 법무부장관·순회점검공무원 또는 관할 지방교정청장에게 청원할 수 있다.
② 제1항에 따라 청원하려는 수용자는 청원서를 작성하여 봉한 후 소장에게 제출하여야 한다. 다만, 순회점검공무원에 대한 청원은 말로도 할 수 있다.
③ 소장은 청원서를 개봉하여서는 아니 되며, 이를 지체 없이 법무부장관·순회점검공무원 또는 관할 지방교정청장에게 보내거나 순회점검공무원에게 전달하여야 한다.
④ 제2항 단서에 따라 순회점검공무원이 청원을 청취하는 경우에는 해당 교정시설의 교도관 등이 참여하여서는 아니 된다.
⑤ 청원에 관한 결정은 문서로써 하여야 한다.
⑥ 소장은 청원에 관한 결정서를 접수하면 청원인에게 지체 없이 전달하여야 한다.
형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행령(2008. 10. 29. 대통령령 제21095호로 전부 개정된 것)

제139조(순회점검공무원에 대한 청원) ① 소장은 법 제117조 제1항에 따라 수용자가 순회점검공무원(법 제8조에 따라 법무부장관으로부터 순회점검의 명을 받은 법무부 또는 그 소속기관에 근무하는 공무원을 말한다. 이하 같다)에게 청원하는 경우에는 그 인적사항을 청원부에 기록하여야 한다.
② 순회점검공무원은 법 제117조 제2항 단서에 따라 수용자가 말로 청원하는 경우에는 그 요지를 청원부에 기록하여야 한다.
③ 순회점검공무원은 법 제117조 제1항의 청원에 관하여 결정을 한 경우에는 그 요지를 청원부에 기록하여야 한다.
④ 순회점검공무원은 법 제117조 제1항의 청원을 스스로 결정하는 것이 부적당하다고 인정하는 경우에는 그 내용을 법무부장관에게 보고하여야 한다.
⑤ 수용자의 청원처리의 기준·절차 등에 관하여 필요한 사항은 법무부장관이 정한다.

2. 청구인의 주장요지
청구인은 피청구인에게 포상을 요청하는 청원을 하였으나 피청구인이 이를 서울구치소장으로 하여금 민원으로 처리케 함으로써 청구인의 청원권을 침해하였다.  
청구인이 피청구인에게 같은 사유로 재차 청원을 제기하자 이미 민원을 제기하여 민원회신을 받았다는 사유로 각하되었는데, 청구인은 민원을 제기한 바도 없고, 피청구인이 청원에 대해 실체 판단을 하지도 않았으므로, 위 각하처분은 청구인의 청원권을 침해하였다.
위 각하처분의 근거가 된 이 사건 지침은 청구인의 청원권을 침해하여 위헌이다. 

3. 적법요건에 관한 판단
가. 제1차 청원 처리행위에 대한 심판청구 부분
기록에 의하면 청구인은 제1차 청원에 대하여 청원절차가 아닌 민원처리절차로 처리하여 달라고 요청하였고, 이에 피청구인이 이를 종결하고 민원으로 처리한 사실이 인정된다. 
결국 피청구인이 제1차 청원에 대하여 청원으로서의 심사를 거부, 지연하거나 실체 판단을 하지 않았다고 볼 수 없다. 
따라서 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사 또는 불행사에 해당하는 피청구인의 제1차 청원 처리행위가 존재한다고 볼 수 없으므로, 이 부분에 대한 심판청구는 부적법하다. 

나. 제2차 청원 처리행위에 대한 심판청구 부분
헌법상의 청원권은 공권력과의 관계에서 일어나는 여러 가지 이해관계, 의견, 희망 등에 관하여 적법한 청원을 한 국민에게 국가기관이 이를 수리·심사하여 그 심사결과를 통보하여 줄 것을 요구할 수 있는 권리를 의미한다. 그리고 청원소관서는 청원법이 정하는 절차와 범위 내에서 청원사항을 성실·공정·신속히 심사하고 청원인에게 그 청원을 어떻게 처리하였거나 처리하려 하는지를 알 수 있을 정도로 결과통지함으로써 충분하다고 할 것이다. 따라서 적법한 청원에 대하여 국가기관이 이를 수리·심사하여 그 결과를 청원인에게 통보하였다면 이로써 당해 국가기관은 헌법 및 청원법상의 의무이행을 다한 것이고, 그 통보 자체에 의하여 청구인의 권리의무나 법률관계가 직접 영향을 받는 것도 아니므로 비록 그 통보내용이 청원인이 기대하는 바에는 미치지 못한다고 하더라도 그러한 통보조치가 헌법소원의 대상이 되는 구체적인 공권력의 행사 내지 불행사에 해당한다고 볼 수 없다(헌재 1994. 2. 24. 93헌마213 등, 판례집 6-1, 183, 189-190; 헌재 2004. 5. 27. 2003헌마851, 판례집 16-1, 699, 703 참조). 
기록에 의하면 청구인이 제1차 청원을 하였으나, 민원으로 처리되기를 희망하여 피청구인이 제1차 청원을 종결하고 이를 민원으로 처리하여 위 포상을 관장하는 기관인 서울구치소로 이첩하였고, 이에 서울구치소장은 2011. 7. 7. 형집행법 제106조의 포상사유에 해당하지 않는다는 내용의 민원회신을 하였으며, 그 후 피청구인은 청구인이 동일한 내용으로 제기한 제2차 청원에 대하여 서울구치소가 동일한 사안에 대하여 위와 같이 민원회신을 하였다는 이유로 이 사건 지침에 따라 2011. 11. 16. 이를 각하한 사실이 인정된다. 
결국 청구인의 제2차 청원에 대하여 피청구인은 이를 수리·심사하여 그 결과를 통보하였다고 할 것이므로, 비록 그 결정의 내용이 청구인이 기대하는 바에 미치지 못한다고 하더라도 그러한 조치가 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원의 대상이 되는 구체적인 공권력의 행사 내지 불행사에 해당한다고 볼 수는 없다. 
따라서 피청구인의 제2차 청원 처리행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 볼 수 없으므로, 이 부분에 대한 심판청구 또한 부적법하다.

다. 이 사건 지침에 대한 심판청구 부분
이 사건 지침은 형집행법 제117조 및 같은 법 시행령 제139조에 따라 수용자가 법무부장관 등에게 제기한 청원에 대한 처리기준·절차 등에 관하여 필요한 사항을 규정한 것으로서(구 ‘수용자 청원 처리지침’ 제1조 참조), 수용자의 청원에 대한 행정기관 내부의 사무처리 지침에 불과하므로, 원칙적으로 대외적 구속력이 없다(헌재 2000. 6. 29. 2000헌마325, 판례집 12-1, 963, 970 참조). 
이 사건 지침이 예외적으로 대외적 구속력을 인정할 수 있는 경우에 해당하는지 여부에 관하여 보더라도(헌재 2007. 8. 30. 2004헌마670, 공보 131, 982, 986 참조), 이 사건 지침은 형집행법 등 상위법령의 직접적인 위임이 없으므로(같은 법 시행령 제139조 제5항에 "수용자의 청원처리의 기준·절차 등에 관하여 필요한 사항은 법무부장관이 정한다."고 규정되어 있기는 하나, 위 제139조는 수용자의 순회점검공무원에 대한 청원에 관한 규정으로서 일반적인 수용자의 법무부장관·순회점검공무원 또는 관할 지방교정청장에 대한 청원에 관한 규율이라고 보기 어렵다), 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적인 내용을 보충할 권한을 부여한 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 또한, 청원에 대하여 국가기관이 이를 수리·심사하여 그 결과를 청원인에게 통보하였다면 이로써 당해 국가기관은 헌법 및 청원법상의 의무이행을 다한 것이고, 그 통보 자체에 의하여 청구인의 권리의무나 법률관계가 직접 영향을 받지 않음은 앞서 본 바와 같으므로, 다른 권리구제절차가 선행하는 경우 청원을 각하하도록 한 이 사건 지침으로 인하여 청원을 제기한 상대방에 대하여 법적 이익 또는 객관적으로 보호가치 있는 신뢰가 문제되어, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관이 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는 경우에 해당한다고 볼 수도 없다. 
따라서 이 사건 지침은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 볼 수 없으므로, 이 부분에 대한 심판청구 또한 부적법하다.

4. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 

2013.    6.    27.