# 행정부작위 위헌확인

## 전문

【당 사 자】
사		건	2024헌마177    행정부작위 위헌확인
청	구	인	별지1과 같음
피	청	구	인	1. 국토교통부장관
                                          2. 대구광역시장  
결	정	일	2024. 4. 2.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들의 지위
청구인들은 대구 시민 및 대구 시민이라 주장하는 자들이고, 피청구인들은 군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법 제2조 제1호에 따른 대구 군 공항과 공항시설법 제2조 제3호에 따라 지정·고시된 국제공항인 대구 민간 공항을 함께 이전하여 대구경북통합신공항을 건설하는 사업을 관장하고 있는 국토교통부장관과 대구광역시장이다. 
나. 대구경북통합신공항 건설사업 추진 경과 
2016. 7. 11. 대구 군 공항과 대구 민간 공항의 통합이전이 발표되었고, 2018. 3. 14. 이전후보지로 군위 소보·의성 비안이 선정되었다. 이후 부지 선정을 위한 군위군, 의성군 주민을 상대로 한 주민투표 실시 후, 2020. 8. 28. 군위 소보·의성 비안이 이전부지로 최종 확정되었다. 이후 2023. 4. 25. 대구경북통합신공항 건설을 위한 특별법이 제정되어 2023. 8. 26. 시행되었고, 국토교통부 산하에 대구경북통합신공항 건설추진단이 발족하여 대구경북통합신공항 건설을 추진 중에 있다. 
다. 이 사건 심판청구
청구인들은 ① 피청구인 국토교통부장관이 항공 수요의 전망, 투자 소요 및 재원조달방안, 그 밖에 공항 비행장 개발과 운영 등에 관한 사항이 포함된 공항개발 종합계획을 수립하고, 수립한 공항개발 종합계획에 관하여 관할 지방자치단체장인 대구광역시장의 의견을 청취하여야 하며, 대구경북통합신공항 건설에 관하여 공항개발 기본계획을 수립하여 그 내용을 고시하고 관할 지방자치단체장에게 송부하여 14일 이상 일반인에게 공람시켜야 할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않았고, ② 피청구인 대구광역시장은 대구경북통합신공항 건설 사업과 관련한 공항개발 종합계획을 14일 이상 주민이 열람하게 하고 주민의 의견을 청취할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않았으며, 또한 ③ 피청구인 대구광역시장이 대구경북통합신공항 건설에 대하여 주민투표를 실시하여야 할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않았고, 피청구인들의 이러한 부작위로 인하여 자신들의 행정절차참여권, 자기결정권 및 평등권이 침해되었다고 주장하며 2024. 2. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 피청구인 국토교통부장관이 대구경북통합신공항 건설에 관하여 항공 수요의 전망, 투자 소요 및 재원조달방안, 그 밖에 공항 비행장 개발과 운영 등에 관한 사항이 포함된 공항개발 종합계획을 수립하고, 수립한 공항개발 종합계획에 관하여 관할 지방자치단체장인 대구광역시장의 의견을 청취하여야 하며, 대구경북통합신공항 건설에 관하여 공항개발 기본계획을 수립하여 그 내용을 고시하고 관할 지방자치단체장에게 송부하여 14일 이상 일반인에게 공람시켜야 할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않은 부작위(이하 ‘국토교통부장관의 공항시설법 관련 각 부작위’라 한다), 피청구인 대구광역시장이 대구경북통합신공항 건설 사업과 관련한 공항개발 종합계획을 14일 이상 주민이 열람하게 하고 주민의 의견을 청취할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않은 부작위(이하 ‘대구광역시장의 공항시설법 관련 부작위’라 한다), 피청구인 대구광역시장이 대구경북통합신공항 건설에 대하여 주민투표를 실시하여야 할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않은 부작위(이하 ‘대구광역시장의 주민투표 실시하지 않은 부작위’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항은 [별지2]와 같다.
3. 판단
가. 행정부작위에 대한 헌법소원
헌법재판소법 제68조 제1항의 규정에 의하면 "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여" 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 다만 행정권력의 부작위에 대한 헌법소원의 경우에는, 공권력의 주체에게 헌법에서 유래하는 작위의무가 특별히 구체적으로 규정되어 이에 의거하여 기본권의 주체가 행정행위를 청구할 수 있음에도 공권력의 주체가 그 의무를 게을리 하는 경우에 허용되는 것이다(헌재 2011. 8. 30. 2008헌마648; 헌재 2011. 12. 29. 2009헌마621 참조).
이 때 ‘헌법에서 유래하는 작위의무가 특별히 구체적으로 규정’되어 있다 함은 헌법상 명문으로 공권력 주체의 작위의무가 규정되어 있는 경우, 헌법의 해석상 공권력 주체의 작위의무가 도출되는 경우, 공권력 주체의 작위의무가 법령에 구체적으로 규정되어 있는 경우 등을 포괄한다(헌재 2004. 10. 28. 2003헌마898; 헌재 2011. 12. 29. 2009헌마621 참조).
나. 국토교통부장관의 공항시설법 관련 각 부작위에 대한 판단
(1) 공항시설법 제3조 제1항은 "국토교통부장관은 공항개발사업을 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 5년마다 다음 각 호의 사항이 포함된 공항개발 종합계획을 수립하여야 한다."고 규정하면서, "1. 항공수요의 전망, 2. 권역별 공항 또는 국가의 재정지원 규모가 300억원 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 비행장개발 등에 관한 계획, 3. 투자 소요 및 재원조달방안 , 4. 그 밖에 공항 및 비행장 개발과 운영 등에 관한 사항"을 공항개발 종합계획에 포함하도록 하고 있다. 공항시설법 제3조 제4항은 "국토교통부장관은 종합계획을 수립하거나 제3항에 따라 종합계획을 변경하려는 경우에는 관할 지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다."고 규정하고 있다. 또한 공항시설법 제4조 제1항은 "국토교통부장관은 공항 또는 비행장을 개발하려면 공항 또는 비행장의 개발에 관한 기본계획을 수립하여야 한다."고 규정하고 있으며, 같은 법 제4조 제7항은 "국토교통부장관은 제6항에 따라 기본계획을 고시(변경 고시를 포함한다. 이하 같다)한 경우에는 그 기본계획을 관계 특별시장·광역시장·도지사·특별자치시장·특별자치도지사에게 송부하여 14일 이상 일반인에게 공람시켜야 한다."고 규정하고 있다. 그렇다면 피청구인 국토교통부장관에게는 항공 수요의 전망, 일정 규모 이상의 비행장 개발에 관한 계획, 투자 소요 및 재원조달방안, 그 밖에 공항 비행장 개발과 운영 등에 관한 사항이 포함된 공항개발 종합계획을 수립하고, 공항개발 종합계획에 관하여 관할 지방자치단체장인 대구광역시장의 의견을 청취하여야 하며, 공항개발 기본계획을 수립하여 그 내용을 고시하고 관할 지방자치단체장에게 송부하여 14일 이상 일반인에게 공람시켜야 할 의무가 있다. 
(2) 국토교통부장관 및 대구광역시장의 사실조회 회신(첨부된 공문 포함)에 따르면, 피청구인 국토교통부장관은 2021. 9. 24. 대구경북통합신공항 건설사업(대구공항 이전) 내용과 항공수요의 전망, 투자 소요, 재원조달방안 내용이 포함된 ‘제6차 공항개발 종합계획(2021~2025년)’을 수립하여 고시하였고(국토교통부 고시 2021-1111), 제6차 공항개발 종합계획 관하여 2021. 8. 3. 피청구인 대구광역시장을 포함한 관할 지방자치단체장들에게 공문(국토교통부 공항정책과-2555, 제6차 공항개발 종합계획 수립을 위한 의견 조회)을 보내 제6차 공항개발 종합계획(안)에 관하여 의견을 요청하여 그 의견을 청취하였으며, 2023. 12. 27. 용역계약을 체결하여 ‘대구경북통합신공항 개발 기본계획’을 수립 중에 있음을 인정할 수 있다. 
청구인들은 제6차 공항개발 종합계획 내용이 부실하다고 주장하나, 공항개발 종합계획은 공항시설법 제3조에 따른 공항 분야 최상위 법정계획으로서 국가차원에서 전반적인 공항개발 및 운영방향을 제시하는 계획이라는 점, 제6차 공항개발 종합계획에는 2021년부터 2050년까지 장래 항공수요 전망치가 제시되어 있으며, 대구공항 이전을 포함한 주요 공항별 개발방향이 포함되어 있는 점, 제6차 공항개발 종합계획이 수립된 2021년도 당시에는 대구경북통합신공항 건설의 총사업비가 확정되지 않은 상태로 제6차 종합개발계획 상 투자소요금에 이를 반영하기 어려웠던 점 등을 고려하였을 때, 청구인 국토교통부장관이 공항개발 종합계획 수립의무를 위반하였다고 볼 수 없다.
또한 청구인들은 이 사건 심판청구 시까지 피청구인 국토교통부장관이 대구경북통합신공항 개발 기본계획을 수립하지 않은 점을 지적하고 있다. 그러나 2023. 8. 26. 대구경북통합신공항 건설을 위한 특별법 시행으로 대구경북통합신공항 건설이 본격적으로 추진된 점, 피청구인 국토교통부장관은 2023. 12. 27. 용역계약을 체결하여 대구경북통합신공항 개발 기본계획 수립에 착수하였다는 점에 비추어 보면 대구경북통합신공항 개발 기본계획 수립에 일정 기간이 소요되었다는 사실만으로 피청구인 국토교통부장관이 작위의무를 불이행했다고 보기는 어렵다. 
그렇다면 피청구인 국토교통부장관은 공항시설법 관련한 의무들을 게을리 했다고 할 수 없고, 피청구인 국토교통부장관의 공항시설법 관련 각 부작위에 대한 심판청구는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사가 있다고 볼 수 없어 부적법하다. 
다. 대구광역시장의 공항시설법 관련 부작위에 대한 판단
(1) 공항시설법 제3조 제4항은 "국토교통부장관은 종합계획을 수립하거나 제3항에 따라 종합계획을 변경하려는 경우에는 관할 지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다."고 규정하고, 같은 법 시행령 제7조 제3항은 "법 제3조제4항에 따라 국토교통부장관으로부터 종합계획의 수립 또는 변경에 관한 의견제시 요청을 받은 관할 지방자치단체의 장은 종합계획안을 14일 이상 주민이 열람하게 하고 그 주민의 의견을 들어야 한다."고 규정하고 있다. 그렇다면 피청구인 대구광역시장에게는 대구공항 이전 내용이 포함된 제6차 공항개발 종합계획을 14일 이상 주민이 열람하게 하고 주민의 의견을 청취할 의무가 있다. 
(2) 국토교통부장관 및 대구광역시장의 사실조회 회신(첨부된 공문 포함)에 따르면 피청구인 대구광역시장은 2021. 8. 3. 국토교통부장관으로부터 제6차 공항개발 종합계획(안)에 대한 의견제시 요청을 받고, 2021. 8. 6.자로 제6차 공항개발 종합계획을 공고하였으며(대구광역시공고 2021-1604), 14일간의 주민의견수렴 절차를 거쳤음을 인정할 수 있다. 그렇다면 피청구인 대구광역시장이 공항시설법 관련 작위의무를 불이행했다고 보기 어려워, 피청구인 대구광역시장의 공항시설법 관련 부작위에 대한 심판청구는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사가 있다고 볼 수 없어 부적법하다.  
라. 대구광역시장의 주민투표 실시하지 않은 부작위에 대한 판단
헌법의 명시적 규정이나 헌법의 해석에 따라 피청구인 대구광역시장에게 대구경북통합신공항 건설과 관련하여 주민투표를 실시하여야 할 작위의무는 인정되지 않는다. 또한 주민투표법 제7조 제1항은 "주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항은 주민투표에 부칠 수 있다."고 규정하고 있고, 같은 법 제9조 제1항 제3호는 지방자치단체의 장은 "주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 판단하는 경우" 주민투표를 실시할 수 있도록 규정하고 있다. 다만, 주민이 주민투표법 제9조 제2항에 따라 주민투표청구권자 총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 서명으로 그 지방자치단체장에게 주민투표 실시를 청구하는 경우(주민투표법 제9조 제1항 제1호), 같은 법 제9조 제5항에 따라 지방 의회가 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의2 이상의 찬성으로 그 지방자치단체장에게 주민투표의 실시를 청구하는 경우(주민투표법 제9조 제1항 제2호)에 지방자치단체장은 주민투표를 실시하여야 한다. 
이와 같은 법령에 따를 때, 주민투표법에서는 주민투표 실시 여부를 원칙적으로 지방자치단체장의 재량행위로 정하고 있다. 다만, 주민투표법 제9조 제1항 제1호, 제9조 제2항에 따라 주민투표청구권자의 일정 비율 이상의 서명으로 주민들의 주민투표 실시청구가 있는 경우, 주민투표법 제9조 제1항 제2호, 제9조 제5항에 따른 지방의회의 주민투표 실시 청구가 있는 경우에 지방자치단체장은 주민투표를 실시하여야 한다. 그러나 대구경북통합신공항 건설과 관련하여 주민투표법 제9조 제1항 제1호, 제9조 제2항에 따른 주민들의 주민투표 실시 청구가 있었다거나, 주민투표법 제9조 제1항 제2호, 제9조 제5항에 따른 지방의회의 주민투표 실시 청구가 있었다는 사정을 찾아보기 어렵다. 그렇다면 대구경북통합신공항 건설과 관련하여 피청구인 대구광역시장에게 주민투표를 실시하여야 할 작위의무 자체를 인정할 수 없으므로 피청구인 대구광역시장의 주민투표를 실시하지 않은 부작위에 대한 이 사건 심판청구는 부적법하다. 
4. 결론
따라서 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 

재판장,이종석,문형배,정정미【별 지】
[별지1] 청구인 명단
1 ~ 221. 최○○ 외 220인  
청구인들 대리인   변호사 백수범
                              
[별지2]
[관련조항]
공항시설법(2016. 3. 29. 법률 제14113호로 제정된 것)
제3조(공항개발 종합계획의 수립) ① 국토교통부장관은 공항개발사업을 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 5년마다 다음 각 호의 사항이 포함된 공항개발 종합계획(이하 "종합계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 
1. 항공 수요의 전망 
2. 권역별 공항 또는 국가의 재정지원 규모가 300억원 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 비행장개발 등에 관한 계획 
3. 투자 소요 및 재원조달방안 
4. 그 밖에 공항 및 비행장 개발과 운영 등에 관한 사항 
④ 국토교통부장관은 종합계획을 수립하거나 제3항에 따라 종합계획을 변경(이하 이 조에서 "변경"이라 한다)하려는 경우에는 관할 지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다. 
제4조(공항개발 기본계획의 수립) ① 국토교통부장관은 공항 또는 비행장을 개발하려면 공항 또는 비행장의 개발에 관한 기본계획(이하 "기본계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. 다만, 공항시설 또는 비행장시설의 개량에 관한 사업 등 대통령령으로 정하는 경미한 개발사업의 경우에는 기본계획을 수립하지 아니할 수 있다. 
공항시설법(2023. 4. 18. 법률 제19373호로 개정된 것)
제4조(공항개발 기본계획의 수립) ⑦ 국토교통부장관은 제6항에 따라 기본계획을 고시(변경 고시를 포함한다. 이하 같다)한 경우에는 그 기본계획을 관계 특별시장·광역시장·도지사(이하 "시·도지사"라 한다)·특별자치시장·특별자치도지사에게 송부하여 14일 이상 일반인에게 공람시켜야 한다.
공항시설법 시행령(2017. 3. 29. 대통령령 제27972호로 제정된 것)
제7조(공항개발 종합계획의 수립ㆍ변경 등) ③ 법 제3조제4항에 따라 국토교통부장관으로부터 종합계획의 수립 또는 변경에 관한 의견제시 요청을 받은 관할 지방자치단체의 장은 종합계획안을 14일 이상 주민이 열람하게 하고 그 주민의 의견을 들어야 한다.
주민투표법(2022. 4. 26. 법률 제18849호로 일부개정된 것)
제7조(주민투표의 대상) ① 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항은 주민투표에 부칠 수 있다. 
제9조(주민투표의 실시요건) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 주민투표를 실시할 수 있다. 이 경우 제1호 또는 제2호에 해당하는 경우에는 주민투표를 실시하여야 한다. 
1. 주민이 제2항에 따라 주민투표의 실시를 청구하는 경우
2. 지방의회가 제5항에 따라 주민투표의 실시를 청구하는 경우
3. 지방자치단체의 장이 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 판단하는 경우
② 18세 이상 주민 중 제5조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 주민투표권이 없는 사람은 제외한다. 이하 "주민투표청구권자"라 한다)은 주민투표청구권자 총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 서명으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구할 수 있다.
주민투표법(2004. 1. 29. 법률 제7124호로 제정된 것)
제9조(주민투표의 실시요건) ⑤ 지방의회는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구할 수 있다. 
대구광역시 주민투표에 관한 조례(2023. 4. 10. 대구광역시조례 제5928호로 개정된 것)
제5조(투표청구 주민수) 법 제9조제2항에 따라 주민투표의 실시를 청구하는 경우에 서명하여야 하는 주민의 수는 주민투표청구권자 총수의 17분의 1로 한다.