# 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제2항 위헌소원

## 판시사항

가.보상금증감의 소에서 당사자적격을 규정하고 있는 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2항 중 ‘제1항의 규정에 따라 제기하고자 하는 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우 당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자인 때에는 사업시행자를 피고로 한다’는 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인의 재산권을 침해하는지 여부

나.이 사건 법률조항이 청구인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

가.이 사건 법률조항은 보상금증감의 소에서 당사자적격을 규정하고 있을 뿐, 정당한 손실보상금에 대한 증명책임을 토지소유자인 원고에게 부담하도록 규정하고 있는 것은 아니고, 청구인이 주장하는 보상금증감소송에서의 증명책임의 분배는 재산권의 보호영역에 해당하지 않는다.

나.이 사건 법률조항은 실질적인 당사자들 사이에서만 소송이 이루어지도록 합리적으로 조정하고, 절차의 반복 없이 분쟁을 신속하게 종결하여 소송경제를 도모하며, 항고소송의 형태를 취할 경우 발생할 수 있는 수용처분의 취소로 인한 공익사업절차의 중단을 최소화하기 위하여, 소송당사자에서 재결청을 제외하고 사업시행자만을 상대로 다투도록 피고적격을 규정한 것으로, 비록 증거의 구조적 편재가 발생할 수 있다고 하더라도 이를 보완할 수 있는 수단을 마련하고 있는 이상, 이 사건 법률조항은 입법형성의 한계를 벗어나지 않았다고 할 것이므로 청구인의 공정한 재판을 받을 권리는 침해되지 아니한다.

## 심판대상조문

구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2항 중 ‘제1항의 규정에 따라 제기하고자 하는 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우 당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자인 때에는 사업시행자를 피고로 한다’는 부분

## 참조조문

헌법 제23조, 제27조 제1항

## 참조판례

나. 헌재 2002.  7. 18. 2001헌바53, 판례집 14-2, 20, 24-25헌재 2012. 12. 27. 2011헌바155, 판례집 24-2하, 433, 440

## 전문

[당사자]
청구인 박○송 대리인 법무법인 우면 담당변호사 곽동효 외 2인
당해사건 서울고등법원 2010누25031 토지보상금증액

[주문]
구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2항 중 ‘제1항의 규정에 따라 제기하고자 하는 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우 당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자인 때에는 사업시행자를 피고로 한다’는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

[이유]
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인은 2006. 12. 13. 건설교통부 고시 제2006-503호로 고시된 김포 양촌지구 3차 택지개발사업 구역 내 토지소유자이다. 중앙토지수용위원회는 2007. 10.25.위 구역 내 청구인 소유의 토지를 손실보상금 73,248,611,460원, 수용개시일 2007. 12. 13.로 하여 수용하는 재결을 하였는데, 청구인의 이의로 중앙토지수용위원회는 2008.5.22. 손실보상금을 74,309,087,010원으로 증액하는 이의재결을 하였다. 
 
(2)그러나 청구인은 이의재결에 불복하여 위 택지개발사업의 사업시행자인 한국토지주택공사를 상대로 손실보상금의 증액을 구하는 소를 제기하였고, 제1심법원은 2010.7.15. 손실보상금을 82,152,010,000원으로 인정하여 청구를 일부 인용하였다(인천지방법원 2008구합2822).

(3)청구인과 한국토지주택공사는 모두 항소하였고, 청구인은 항소심 계속 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제85조 제2항 중 ‘당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인인 때에는 사업시행자를 피고로 한다’는 부분에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다. 그러나 항소심 법원이 2011. 12. 2. 정당한 손실보상금을 81,492,171,188원으로 인정하여 1심 판결 중 한국토지주택공사 패소 부분을 취소하고 청구인의 청구를 일부 인용하는 판결을 선고하면서(서울고등법원 2010누25031) 위헌법률심판제청신청을 기각하자(2011아461), 청구인은 2011. 12. 13. 위헌법률심판제청신청 기각 결정문 부본을 송달받고, 2012. 1. 11. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 

나. 심판의 대상 
청구인은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제85조 제2항 중 ‘당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인인 때에는 사업시행자를 피고로 한다’는 부분에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있으나, 위 조항 중 ‘관계인’은 ‘사업시행자가 취득하거나 사용할 토지에 관하여 지상권·지역권·전세권·저당권·사용대차 또는 임대차에 따른 권리 또는 그 밖에 토지에 관한 소유권 외의 권리를 가진 자나 그 토지에 있는 물건에 관하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자’이므로(구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제2조 제5호 본문), 청구인이 토지소유자로서만 다툴 뿐 관계인으로서 다투고 있지 아니한 당해 사건에서 ‘관계인’에 관한 부분은 재판의 전제성이 인정되지 않고, 청구인 또한 이 부분의 위헌 여부를 다투고 있지 아니하다. 따라서 이 사건 심판의 대상을 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2항 중 ‘제1항의 규정에 따라 제기하고자 하는 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우 당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자인 때에는 사업시행자를 피고로 한다’는 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부로 한정한다. 심판대상조항(밑줄 친 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 
제85조(행정소송의 제기) ② 제1항의 규정에 따라 제기하고자 하는 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우 당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인인 때에는 사업시행자를, 사업시행자인 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다.

2. 청구인의 주장
이 사건 법률조항은 손실보상금의 증액을 요구하는 토지소유자가 사업시행자를 피고로 하여 소를 제기하도록 규정하고 있어, 원고인 토지소유자가 정당한 손실보상금에 관한 증명책임을 부담하게 된다. 따라서 이 사건 법률조항에 따라 손실보상금 증액청구의 소에서 정당한 손실보상금에 관한 증명책임이 원고인 토지소유자에게 있다고 해석하는 한, 이 사건 법률조항은 토지소유자의 재산권을 침해하여 헌법 제23조 제1항, 제3항 등에 위반된다.

3. 판단
가. 이 사건의 쟁점
청구인은 이 사건 법률조항에 따라 보상금증감의 소를 제기할 경우 정당한 손실보상금에 관한 증명책임이 원고인 청구인에게 있으므로, 이 사건 법률조항이 정당한 보상을 받을 청구인의 재산권을 침해한다고 주장한다. 
그러나 이 사건 법률조항은 보상금증감의 소에서 당사자적격을 규정하고 있을 뿐이고, 재산권과 관련하여 규정하고 있는 것은 아니다. 헌법 제23조 제3항이 보장하는 정당한 보상을 받을 권리는 보상금 산정의 기준, 보상의 방법, 보상 시기 등을 법률로 규정할 것을 요구할 뿐이고, 보상금증감소송에서 증명책임의 분배는 재산권의 보호범위에 해당하지 않는다. 즉, 정당한 보상을 받을 권리를 실현하기 위하여 여러 방법 중 소를 제기하는 경우, 소송의 형태 및 증명책임의 문제는 재판청구권의 문제가 될 뿐이고, 그 소송의 형태 및 정당한 보상금에 대한 증명책임의 소재는 정당한 보상을 받을 권리와 관련은 있지만, 이러한 재판을 매개로 한 단순히 간접적인 관련성만을 가질 뿐이다.
따라서 이 사건 법률조항이 청구인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해하여 위헌인지 여부가 문제된다. 

나. 공정한 재판을 받을 권리 침해 여부
(1) 공정한 재판을 받을 권리의 보호영역 
헌법은 제27조 제1항에서 "모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다."라고 규정하고 있다. 또한, 헌법에 ‘공정한 재판’에 관한 명문의 규정이 없지만, 재판청구권이 국민에게 효율적인 권리보호를 제공하기 위해서는 법원에 의한 재판이 공정하여야 할 것은 당연하므로, ‘공정한 재판을 받을 권리’는 헌법 제27조의 재판청구권에 의하여 함께 보장된다고 보아야 하고, 우리 재판소도 헌법 제27조 제1항의 내용을 ‘공정한 재판을 받을 권리’로 해석하고 있다(헌재 2002. 7. 18. 2001헌바53, 판례집 14-2, 20, 24-25). 
공정한 재판을 받을 권리는 원칙적으로 당사자주의와 구두변론주의가 보장되어 소송의 당사자에게 공격·방어권을 충분히 행사할 기회를 부여하는 것을 주된 내용으로 한다. 공정한 재판을 받을 권리는 변론 과정에서뿐만 아니라, 증거의 판단, 법률의 적용 등 소송 전 과정에서 적용된다. 어떠한 요증사실의 존부가 확정되지 않았을 때 그 사실이 존재하지 않는 것으로 취급되어 법률판단을 받게 되는 불이익인 증명책임의 분배 문제도 공정한 재판을 받을 권리의 보호범위에 해당한다. 
이 사건 법률조항은 보상금증감소송에서 행정청이 아닌 사업시행자를 피고로 하도록 정하고 있는바, 소송의 형태를 행정소송상 항고소송으로 구성하지 아니하여 원고인 피수용자가 정당한 보상금에 대한 증명책임을 부담하게 될 가능성이 있어 정당한 보상금에 대해 증명을 하지 못하는 한 피수용자는 패소할 수밖에 없는 위험을 부담하게 된다.

(2) 심사 기준 
그런데 재판청구권은 원칙적으로 제도적으로 보장되는 성격이 강하므로, 그에 관하여는 상대적으로 폭넓은 입법형성권이 인정된다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌바155, 판례집 24-2하, 433, 440). 특히 토지수용사건에서 보상금증감에 관한 다툼이 발생한 경우 이를 항고소송으로 할지, 다른 별도의 행정소송 형태로 정할지 여부, 그리고 다른 행정소송 형태로 정할 때 누구를 당사자로 할지 등을 정하는 것은 원칙적으로 입법자가 행정소송법의 체계, 소송 대상물의 성격, 분쟁의 일회적 해결 가능성 등을 고려하여 형성할 정책적 문제라고 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 청구인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해하는지는 그러한 입법형성이 재판의 공정성을 훼손할 정도로 현저히 불합리한 입법형성을 함으로써 그 한계를 벗어났는지 여부에 의하여 결정된다. 

(3) 입법형성의 한계를 벗어났는지 여부
(가) 앞서 본 바와 같이 보상금증감소송에서 실질적인 이해관계인은 피수용자와 시업시행자일 뿐 재결청은 이해관계가 없으므로, 이 사건 법률조항은 실질적인 당사자들 사이에서만 소송이 이루어지도록 합리적으로 조정하고, 절차의 반복 없이 분쟁을 신속하게 종결하여 소송경제를 도모하며, 항고소송의 형태를 취할 경우 발생할 수 있는 수용처분의 취소로 인한 공익사업절차의 중단을 최소화하기 위하여, 소송당사자에서 재결청을 제외하고 사업시행자만을 상대로 다투도록 피고적격을 규정한 것이다.

(나) 통상 수용과 관련된 서류들은 사업시행자를 포함한 재결청에서 보관하고 있으므로, 보상금증감소송에서는 증거의 구조적인 편재(偏在)현상이 나타난다. 그럼에도 이 사건 법률조항이 재결청을 피고에서 제외한 것은 증거의 구조적 편재를 해소하기 위한 보완수단이 있기 때문이다. 특히 민사소송법상 문서의 제출명령(제344조), ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’에 따른 정보공개청구나 문서송부 촉탁 등을 통하여 감정과 관련된 증거를 확보할 수 있고, 새로운 감정을 신청하여 정당한 보상금을 산정하도록 할 수도 있다. 또한, 법원을 통하여 사실조회를 하는 방법도 사용할 수 있다. 

(다) 이처럼 이 사건 법률조항은 분쟁의 일회적 해결을 위하여 분쟁의 실질적 당사자인 피수용자와 사업시행자만을 보상금증감소송의 주체로 정하고 있고, 비록 증거의 구조적 편재가 발생할 수 있다고 하더라도 이를 보완할 수 있는 수단을 마련하고 있는 이상, 이 사건 법률조항은 입법형성의 한계를 벗어나지 않았다고 할 것이므로 청구인의 공정한 재판을 받을 권리는 침해되지 아니한다.

다. 소결
위에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항은 손실보상금에 대한 분쟁을 일회적으로 해결하기 위한 규정으로서 보상금 증액청구의 소에서 피고를 사업시행자만으로 한정하고 있을 뿐, 정당한 손실보상금에 대한 증명책임을 토지소유자인 원고에게 부담하도록 규정하고 있는 것은 아니다. 따라서 이 사건 법률조항은 증명책임의 분배와는 관련이 없으므로, 손실보상금 증액청구의 소에서 정당한 손실보상금의 증명책임이 원고에게 있다고 해석한다고 하여 이 사건 법률조항이 청구인의 재산권을 침해하거나 정당한 보상을 받을 권리를 침해한다고 볼 수는 없다.

4. 결론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 

재판관  박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 조용호