# 제19대 대통령선거 후보자토론회 시청금지행위 위헌확인 등

## 판시사항

가. 투표소를 투표구 안의 선거인이 투표하기 편리한 곳에 설치한다고 규정한 공직선거법 제147조 제2항(이하 ‘이 사건 투표소설치조항’이라 한다)에 대한 심판청구가 기본권 침해의 직접성이 인정되는지 여부(소극)나. 피청구인들이 육군훈련소에서 군사교육을 받고 있었던 청구인 윤○○에 대하여 제19대 대통령선거 대담ㆍ토론회의 시청을 금지한 행위(이하 ‘이 사건 시청금지행위’라 한다)가 청구인 윤○○의 선거권을 침해하는지 여부(소극)다. 이 사건 시청금지행위가 청구인 윤○○의 평등권을 침해하는지 여부(소극)라. 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 제한한 공직선거법 제65조 제4항 본문 중 ‘제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서’ 부분(이하 ‘이 사건 선거공보조항’이라 한다)이 청구인 김○○의 선거권을 침해하는지 여부(소극)마. 이 사건 선거공보조항이 청구인 김○○의 평등권을 침해하는지 여부(소극)바. 방송광고, 후보자 등의 방송연설, 방송시설주관 후보자연설의 방송, 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회의 방송(이하 ‘이 사건 선거방송’이라 한다)에서 한국수화언어(이하 ‘한국수어’라 한다) 또는 자막의 방영을 재량사항으로 규정한 공직선거법 제70조 제6항, 제71조 제3항 중 제70조 제6항에 관한 부분, 제72조 제2항, 공직선거법 제82조의2 제12항(이하 위 조항들을 합하여 ‘이 사건 한국수어ㆍ자막조항’이라 한다)이 청구인 김□□, 함○○의 선거권을 침해하는지 여부(소극)사. 이 사건 한국수어ㆍ자막조항이 청구인 김□□, 함○○의 평등권을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

가. 뇌병변장애인인 청구인 최○○이 주장하는 기본권 침해는 선거관리위원회가 승강기 등의 편의시설이 없는 곳에 투표소를 설치하는 행위에 의하여 발생하는 것이므로, 이 사건 투표소설치조항에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성이 인정되지 않는다.나. 이 사건 시청금지행위는 보충역을 병력자원으로 육성하고 병영생활에 적응시키기 위한 군사교육의 일환으로 이루어졌다. 대담ㆍ토론회가 이루어진 시각을 고려하면 육군훈련소에서 군사교육을 받고 있는 청구인 윤○○이 이를 시청할 경우 교육훈련에 지장을 초래할 가능성이 높았던 점, 육군훈련소 내 훈련병 생활관에는 텔레비전이 설치되어 있지 않았던 점, 청구인 윤○○은 다른 수단들을 통해서 선거정보를 취득할 수 있었던 점 등을 고려하면, 이 사건 시청금지행위가 청구인 윤○○의 선거권을 침해한다고 볼 수 없다.다. 훈련병들이 교육훈련에 집중하여야 할 필요성을 고려할 때, 이 사건 시청금지행위가 자의적으로 신병 양성교육을 마치고 자대에 배치된 기간병과 청구인 윤○○을 달리 취급하여 청구인 윤○○의 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.라. 현재 점자출판시설로 기능하고 있는 점자도서관의 수는 전국적으로 약 40개에 불과하고, 그 중 약 20개가 수도권에 위치하고 있다. 또한 책자형 선거공보와 달리, 점자형 선거공보의 경우 국가 또는 지방자치단체가 작성비용까지 부담한다. 이 사건 선거공보조항은 점자형 선거공보의 면수를 제한하지 않을 경우 점자출판시설 및 점역ㆍ교정사 등의 부족으로 현실적인 어려움이 발생할 수 있고, 과다한 비용을 부담하게 될 수 있음을 고려한 것이다. 입법자는 시각장애인의 선거정보 접근권을 보장하기 위하여 다양한 방법을 모색할 수 있는 입법형성의 자유를 가진다. 입법자는 2015. 8. 13. 공직선거법 제65조 제4항 단서를 개정하여 대통령선거 등에서 후보자ㆍ정당이 의무적으로 점자형 선거공보를 작성하거나인쇄물 접근성 바코드를 표시하도록 규정하였다. 이는 시각장애인의 선거정보 획득의 기회를 확대하는 방향으로 상당히 개선된 입법으로 볼 수 있고, 입법자가 점자형 선거공보의 면수를 늘리는 대신 위와 같이 점자형 선거공보 작성 등의 의무를 부과한 것이 입법재량의 한계를 벗어났다고 보기 어렵다.또한 공직선거법 제65조 제8항은 점자형 선거공보에 핵심적인 내용을 반드시 포함하도록 규정하고 있는 점, 시각장애인이 선거정보를 획득할 수 있는 다양한 수단들이 존재하는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 선거공보조항이 청구인 김○○의 선거권을 침해한다고 보기 어렵다.마. 점자는 일반 활자에 비하여 출판시설이 부족하고 점역ㆍ교정사의 수도 충분하지 않기 때문에 일정한 기간에 제작할 수 있는 출판물의 양이 현저히 적은 점 등을 고려하면, 이 사건 선거공보조항이 자의적으로 비시각장애인과 청구인 김○○을 달리 취급하여 청구인 김○○의 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.바. 이 사건 한국수어ㆍ자막조항은 실제로 방송사업자 등이 한국수어ㆍ자막방송을 할 수 있는 인력, 장비 및 기술수준 등을 갖출 수 있는지 여부에 따라 한국수어ㆍ자막방송 여부가 결정되는 점, 이를 의무사항으로 규정할 경우 선거비용이 과다하게 소요될 수 있고, 방송사업자의 보도ㆍ편성의 자유와 후보자ㆍ정당의 선거운동의 자유를 제한할 여지가 있는 점을 고려하여, 한국수어 또는 자막의 방영을 재량사항으로 규정한 것이다.방송법, 장애인복지법, ‘장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률’(이하 ‘장애인차별금지법’이라 한다) 및 그 하위규범을 통하여, 청각장애인에 대한 선거정보의 제공 의무화가 특히 자막방송의 경우에는 규범적으로 상당 부분 구현되어 있다. 지상파방송사업자, 위성방송사업자, 종합편성ㆍ보도전문편성의 방송채널사용사업자, 그리고 종합유선방송사업자ㆍ방송채널사용사업자로서 해당 사업자의 매출액, 시청점유율 등을 고려하여 방송통신위원회가 고시하는 사업자는 방송법 제69조 제8항, 제9항, 같은 법 시행령 제52조에 따라 이 사건 선거방송에서 한국수어ㆍ폐쇄자막ㆍ화면해설 등을 이용한 방송을 할 의무를 부담한다. 지상파방송사업자, 종합편성ㆍ보도전문편성의 방송채널사용사업자는 ‘장애인방송 편성 및 제공 등 장애인 방송접근권 보장에 관한 고시’(이하 ‘장애인방송고시’라 한다)에 따라 이 사건 선거방송 중 후보자 등의 방송연설, 방송시설주관 후보자연설의 방송, 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회에서 반드시 폐쇄자막방송을 하여야 한다. 장애인복지법 제22조, 같은 법 시행령 제14조는 국가와 지방자치단체가 방송국의 장 등 민간 사업자에게 이 사건 선거방송에 청각장애인을 위한 한국수어 또는 폐쇄자막 등을 방영하도록 요청하여야 하고, 그 요청을 받은 방송국의 장 등 민간 사업자는 정당한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다고 규정하고 있다.또한 한국수어ㆍ자막방송은 청각장애인의 선거정보 획득의 기회를 확대하는 방향으로 지속적ㆍ단계적으로 개선되고 있다. 장애인방송고시는 방송사업자의 종류, 규모, 장애인방송 제작여건, 시청자의 수요, 채널의 성격, 장애인방송의 종류와 소요 비용 등에 따라 장애인방송 편성비율 목표치 및 목표달성시점을 달리 정하여 2012년부터 2016년까지 장애인방송 편성비율을 꾸준히 높여왔다. 한편 장애인방송고시에서 한국수어방송의 편성비율을 낮게 정한 것은 대부분 방송영상과 한국수어영상이 합성되어 송출되는 형태로 한국수어방송이 이루어지고 있기 때문에 한국수어방송이 모든 시청자에게 보이게 되어 방송영상의 중요한 부분을 가리는 점 등을 고려한 것이다. 이에 수어영상의 크기, 위치 조정 및 삭제가 가능한 한국스마트수어방송을 2014년 개발하여 2019년부터 실시하고 있다. 적어도 최근 전국단위 주요 선거에서 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회 방송은 100% 한국수어방송을 하고 있다는 점도 고려되어야 한다.이에 더하여 청각장애인이 선거정보를 획득할 수 있는 다양한 수단들이 존재하는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 한국수어ㆍ자막조항이 청구인 김□□, 함○○의 선거권을 침해한다고 보기 어렵다.사. 한국수어ㆍ자막방송을 할 수 있는 인력, 장비 및 기술수준 등을 갖출 수 있는지 여부에 따라 한국수어ㆍ자막방송 여부가 결정되는 점, 이를 의무사항으로 규정할 경우 선거비용이 과다하게 소요될 수 있는 점, 방송사업자의 보도ㆍ편성의 자유와 후보자ㆍ정당의 선거운동의 자유를 제한할 여지가 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 한국수어ㆍ자막조항이 자의적으로 비청각장애인과 청구인 김□□, 함○○을 달리 취급하여 청구인 김□□, 함○○의 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.재판관 이선애, 재판관 이석태, 재판관 김기영의 이 사건 선거공보조항 및 이 사건 한국수어ㆍ자막조항에 대한 반대의견대의민주주의 국가에서 선거권은 중요한 의미를 가지므로 이 사건 선거공보조항 및 이 사건 한국수어ㆍ자막조항의 선거권 침해 여부를 판단할 때 엄격한 비례심사를 하여야 한다.시각장애인은 시각적 방법으로 선거정보를 취득하기 어렵다. 선거운동은 청각적 방법으로도 이루어지지만, 특정한 매체 또는 특정한 장소로의 이동이 필요하거나, 단 한 번만 들을 수 있다는 한계가 있다. 따라서 시각장애인은 평소 정치 전반에 관한 배경지식을 다양하고 깊이 있게 접하는 데 상대적으로 더 많은 어려움을 느낄 가능성이 크다.공직선거법상 모든 공직선거에서 허용되는 선거운동방법 중 시각장애인이 타인의 도움이나 보조 기기 없이 시간과 장소에 구애받지 않고 선거정보를 얻을 수 있는 방법은 점자형 선거공보뿐이고, 점자형 선거공보에는 핵심적인 선거정보가 포함되어 있다(공직선거법 제65조 제8항). 따라서 점자형 선거공보는 다른 선거정보에 접근하기 어려운 시각장애인이 선거정보를 종합적이고 체계적으로 수집할 수 있도록 도와주는 핵심적 수단이다. 점자는 일반 활자에 비하여 글씨 크기의 조절이 불가능하고, 자음과 모음 하나하나를 독립적인 글자로 표시해야 하는 등의 특성을 갖기 때문에 일반 활자와 동일한 내용을 전달하기 위해서 약 2.5배 내지 3배 정도의 면수를 필요로 한다. 따라서 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보와 동일한 면수 이내로 제한할 경우 불가피하게 책자형 선거공보의 내용을 모두 담을 수 없는 경우가 발생하게 된다. 일반 활자에 비하여 많은 지면을 필요로 하는 점자의 특성을 감안하여 책자형 선거공보보다 더 많은 면수의 범위 내에서 점자형 선거공보를 작성할 수 있도록 규정하면 면수 제한으로 인하여 책자형 선거공보의 내용이 점자형 선거공보에 포함되지 못하게 되는 것을 방지할 수 있다. 점자형 선거공보 면수의 상한을 늘린다고 하여 후보자에게 더 많은 면수의 점자형 선거공보를 제작하도록 강제하는 것은 아니므로, 점자출판시설 및 점역ㆍ교정사 등 현실적인 여건에 비추어 불가능한 의무를 부과하게 되는 것은 아니다. 시각장애인에게 점자형 선거공보 우편 발송, 선거공보 전자파일 다운로드 등 다양한 선거공보의 수령방법을 제공하고, 그 중 자신에게 용이한 방법을 선택하도록 하면 점자형 선거공보의 작성ㆍ발송에 필요한 제반 시설ㆍ인력 및 비용 부족의 문제를 해결할 수 있다. 후보자ㆍ정당에 대하여 장애인에게 후보자 및 정당에 관한 정보를 장애인 아닌 사람과 동등한 수준으로 전달할 의무를 부과하고 있는 장애인차별금지법 제27조 제3항, 공공기관 등에 대하여 시각장애인이 요구하는 경우 일반활자 문서를 동일한 내용의 점자 문서로 제공하여야 할 의무를 부과하고 있는 점자법 제5조 제3항 등을 고려할 때, 점자형 선거공보의 작성ㆍ발송 비용이 시각장애인의 선거정보 취득을 희생해야 할 만큼 국가적 차원에서 감당하기 어려운 정도라고 보기도 어렵다. 시각장애인에 대하여 ‘후보자ㆍ정당에 관한 정치적 정보 및 의견’에 대한 알 권리를 내포하는 선거권을 실질적으로 보장하는 것의 헌법적 의의 그리고 민주정치의 발전이라는 공익에 비추어 볼 때, 이 사건 선거공보조항에 의해 침해되는 공익과 시각장애인이 입는 불이익은 현저한 반면, 점자형 선거공보의 작성ㆍ발송 비용 등은 국가적 차원에서 감당하기 어렵다 할 수 없다.이 사건 선거공보조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 김○○의 선거권을 침해한다.청각장애인 중에는 한국수어를 제1언어로 사용하여 국어를 이해하기 어려운 사람, 한국수어를 사용하지 못하지만 국어를 이해할 수 있는 사람 등이 다양하게 존재한다. 한국수어는 국어와 동등한 자격을 가진 대한민국 농인의 공용어이다(한국수화언어법 제1조, 제2조, 제3조 제1호). 국어를 모어로 습득한 사람이 외국어를 새롭게 공부해야 하는 것처럼, 한국수어를 제1언어로 사용하는 사람들에게는 국어가 외국어와 같은 위치에 있다.청각장애인은 청각적 방법으로 선거정보를 취득하기 어렵고, 특히 한국수어를 제1언어로 사용하여 국어를 읽고 이해하기 어려운 청각장애인은 시각적 방법 또는 인터넷을 이용한 선거운동이나 인쇄매체ㆍ인터넷언론사의 보도를 통하여 선거정보를 얻기도 어렵다. 따라서 보편적 매체인 텔레비전을 통하여 이루어지는 이 사건 선거방송에서는 한국수어ㆍ자막을 제공할 필요성이 크고, 모든 청각장애인이 선거정보를 얻을 수 있도록 하려면 한국수어방송과 자막방송을 모두 제공하여야 한다. 특히 한국수어를 제1언어로 사용하는 청각장애인에게 선거방송은 선거정보를 취득할 수 있는 거의 유일한 수단임을 고려해야 한다.다른 법령을 고려하더라도, 이 사건 선거방송에서 의무적으로 이루어지고 있는 한국수어ㆍ자막방송은 지상파방송사업자, 종합편성ㆍ보도전문편성의 방송채널사용사업자가 방송광고를 제외한 이 사건 선거방송에서 방영하는 자막뿐이다(장애인방송고시). 그런데 이 사건 선거방송은 종합유선방송 등을 통하여 이루어질 수도 있고, 한국수어방송도 반드시 필요하므로, 위 자막방송만으로 청각장애인에게 충분한 선거정보가 제공될 수 있다고 보기 어렵다. 장애인방송고시상 장애인방송 편성비율 준수의무를 부담하고 있는 방송사업자들은 한국수어ㆍ자막방송을 할 수 있는 인력, 설비나 기술수준을 이미 확보하고 있으므로, 이들에게 이 사건 선거방송에서 한국수어ㆍ자막방송을 할 의무를 부과하더라도, 과다한 비용을 지출하거나 보도ㆍ편성의 자유 및 선거운동의 자유를 크게 제한하게 된다고 보기 어렵다. 이 사건 한국수어ㆍ자막조항에 의해 침해되는 공익과 청각장애인이 입는 불이익은 현저한 반면, 장애인방송고시에 의한 장애인방송 편성비율 준수의무를 부담하고 있는 방송사업자가 방영하는 이 사건 선거방송에서 한국수어방송 및 자막방송을 하도록 의무를 부과하더라도 과도하다고 볼 수 없다.이 사건 한국수어ㆍ자막조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 김□□, 함○○의 선거권을 침해한다.

## 심판대상조문

공직선거법(2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 것) 제70조 제6항, 제71조 제3항 중 제70조 제6항에 관한 부분, 제72조 제2항 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제82조의2 제12항, 제147조 제2항 공직선거법(2018. 4. 6. 법률 제15551호로 개정된 것) 제65조 제4항 본문 중 ‘제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서’ 부분

## 참조조문

헌법 제11조, 제24조
공직선거법(2018. 4. 6. 법률 제15551호로 개정된 것) 제65조 제1항, 제2항, 제5항 내지 제8항, 제70조 제1항, 제71조 제1항, 제2항, 제11항, 제12항, 제72조 제1항, 제4항, 제82조의2 제1항 내지 제5항, 제7항, 제10항, 제11항, 제13항, 제147조 제1항, 제4항, 제8항, 제11항 
공직선거법(2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 것) 제70조 제6항, 제71조 제3항 중 제70조 제6항에 관한 부분, 제72조 제2항
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제82조의2 제12항, 제147조 제2항
공직선거법(2018. 4. 6. 법률 제15551호로 개정된 것) 제65조 제4항 본문 중 ‘제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서’ 부분

## 참조판례

96헌마55
2007헌마890
2004헌마215
2006헌마285
2006헌마285

## 전문

【당 사 자】
청 구 인1. 윤○○2. 최○○3. 김○○4. 김□□5. 함○○
청구인들의 대리인 법무법인(유한) 지평
담당변호사 김영수 외 1인
변호사 김용진 외 1인
피청구인1.육군훈련소 ○○연대 ○○중대장
2.육군훈련소 ○○연대 ○○중대 ○○소대장
【주 문】
1. 청구인 최○○의 심판청구를 각하한다.
2. 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인 윤○○은 2016. 2. 3.부터 전문연구요원으로 의무복무를 한 자로서 2017. 4. 20.부터 2017. 5. 18.까지 육군훈련소 ○○연대 ○○중대 ○○소대에서 군사교육을 받았다(병역법 제39조 제1항 제1호, 제55조 제1항).
중앙선거방송토론위원회는 제19대 대통령선거 대담ㆍ토론회를 2017. 4. 23.(일) 20:00부터 22:00까지, 2017. 4. 24.(월) 23:00부터 2017. 4. 25.(화) 01:00까지, 2017. 4. 28.(금) 20:00부터 22:00까지, 2017. 5. 2.(화) 20:00부터 22:00까지 총 4회 개최하였고, 위 대담ㆍ토론회는 공영방송사의 텔레비전방송 등을 통하여 중계방송되었다(공직선거법 제82조의2 제1항 제1호, 제4항 제1호, 제5항).
청구인 윤○○은 2017. 4. 23. 피청구인 육군훈련소 ○○연대 ○○중대 ○○소대장(이하 ‘피청구인 소대장’이라 한다)에게 위 대담ㆍ토론회의 시청을 요청하였으나 피청구인 소대장은 이를 금지하였고, 2017. 4. 27. 피청구인 육군훈련소 ○○연대 ○○중대장(이하 ‘피청구인 중대장’이라 한다)에게 위 대담ㆍ토론회의 시청을 재차 요청하였으나 피청구인 중대장은 이를 금지하였다(이하 위 두 행위를 합하여 ‘이 사건 시청금지행위’라 한다). 이 사건 시청금지행위로 인하여 청구인 윤○○은 위 대담ㆍ토론회를 모두 시청하지 못한 채 2017. 5. 5. 사전투표를 하였다. 이에 청구인 윤○○은 이 사건 시청금지행위로 인하여 선거권 및 평등권을 침해받았다고 주장하며 2017. 7. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 청구인 김○○은 시각장애인으로서 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 제한하는 공직선거법 제65조 제4항으로 인하여 선
거권 및 평등권을 침해받았다고 주장하며 2017. 7. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 청구인 김□□, 함○○은 청각장애인으로서 방송광고, 후보자 등의 방송연설, 방송시설주관 후보자연설의 방송, 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회의 방송에서 청각장애선거인을 위한 한국수화언어(이하 ‘한국수어’라 한다) 또는 자막의 방영을 의무사항으로 규정하지 아니한 공직선거법 제70조 제6항, 제71조 제3항, 제72조 제2항, 제82조의2 제12항으로 인하여 선거권 및 평등권을 침해받았다고 주장하며 2017. 7. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
라. 청구인 최○○은 뇌병변장애인으로서 보행에 상당한 제약을 가지고 있는데, 투표소를 투표구 안의 학교, 읍ㆍ면ㆍ동사무소 등 관공서, 공공기관ㆍ단체의 사무소, 주민회관 기타 선거인이 투표하기 편리한 곳에 설치한다고 규정한 공직선거법 제147조 제2항으로 인하여 선거권 및 평등권을 침해받았다고 주장하며 2017. 7. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인 김○○은 공직선거법 제65조 제4항 전부에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 제한하고 있는 부분이 청구인 김○○의 기본권을 침해한다고 주장하고 있으므로, 심판대상을 공직선거법 제65조 제4항 본문 중 ‘제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서’ 부분으로 한정한다. 또한 청구인 김○○은 장래의 기본권 침해를 다투고 있고, 이 사건 심판청구 후 공직선거법 제65조 제4항 단서가 개정되었을 뿐, 본문 중 ‘제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서’ 부분은 개정되지 않았으므로, 현행 조항을 심판대상으로 한다.
청구인 김□□, 함○○은 공직선거법 제71조 제3항 전부에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 한국수어 또는 자막의 방영을 의무사항으로 규정하지 아니한 것이 청구인 김□□, 함○○의 기본권을 침해한다고 주장하고 있으므로, 심판대상을 공직선거법 제71조 제3항 중 제70조 제6항에 관한 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ① 이 사건 시청금지행위가 청구인 윤○○의, ② 공직선거법(2018. 4. 6. 법률 제15551호로 개정된 것) 제65조 제4항 본문 중 ‘제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서’ 부분(이하 ‘이 사건 선거공보조항’이라 한다)이 청구인 김○○의, ③ 공직선거법(2000. 2. 16. 법률 제6265호
로 개정된 것) 제70조 제6항, 제71조 제3항 중 제70조 제6항에 관한 부분, 제72조 제2항, 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제82조의2 제12항(이하 위 조항들을 합하여 ‘이 사건 한국수어ㆍ자막조항’이라 한다)이 청구인 김□□, 함○○의, ④ 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제147조 제2항(이하 ‘이 사건 투표소설치조항’이라 한다)이 청구인 최○○의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
공직선거법(2018. 4. 6. 법률 제15551호로 개정된 것)
제65조(선거공보) ④ 후보자는 제1항의 규정에 따른 선거공보 외에 시각장애선거인(선거인으로서 "장애인복지법"제32조에 따라 등록된 시각장애인을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 위한 선거공보(이하 "점자형 선거공보"라 한다) 1종을 제2항에 따른 책자형 선거공보의 면수 이내에서 작성할 수 있다. 다만, 대통령선거?지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거의 후보자는 점자형 선거공보를 작성?제출하여야 하되, 책자형 선거공보에 그 내용이 음성?점자 등으로 출력되는 인쇄물 접근성 바코드를 표시하는 것으로 대신할 수 있다.
공직선거법(2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정된 것)
제70조(방송광고) ⑥ 후보자는 제1항의 규정에 의한 방송광고에 있어서 청각장애선거인을 위한 수화 또는 자막을 방영할 수 있다.
제71조(후보자 등의 방송연설) ③ 제70조(방송광고) 제1항 후단ㆍ제6항 및 제8항의 규정은 후보자 등의 방송연설에 이를 준용한다.
제72조(방송시설주관 후보자연설의 방송) ② 제1항의 규정에 의한 후보자 연설의 방송에 있어서는 청각장애선거인을 위하여 수화 또는 자막을 방영할 수 있다.
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)
제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회) ⑫ 각급선거방송토론위원회는 대담ㆍ토론회를 개최하는 때에는 청각장애선거인을 위하여 자막방송 또는 수화통역을 할 수 있다.
제147조(투표소의 설치) ② 투표소는 투표구안의 학교, 읍ㆍ면ㆍ동사무소 등 관공서, 공공기관ㆍ단체의 사무소, 주민회관 기타 선거인이 투표하기 편리한 곳에 설치한다. 다만, 당해 투표구안에 투표소를 설치할 적당한
장소가 없는 경우에는 인접한 다른 투표구안에 설치할 수 있다.
3. 청구인들의 주장
가. 이 사건 시청금지행위는 육군훈련소에서 조교 등으로 복무하는 병과 달리, 청구인 윤○○이 중앙선거방송토론위원회 주관 제19대 대통령선거 대담ㆍ토론회를 시청하지 못하게 함으로써 위 청구인의 선거권과 평등권을 침해하였다.
나. 이 사건 선거공보조항은 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 제한함으로써 청구인 김○○이 비시각장애인과 동일한 수준의 선거정보를 제공받지 못하도록 규정하고 있으므로, 위 청구인의 선거권과 평등권을 침해한다.
다. 이 사건 한국수어ㆍ자막조항은 방송광고 등의 선거방송에서 한국수어 또는 자막의 방영을 재량사항으로 하여 청구인 김□□, 함○○이 비청각장애인과 동일한 수준의 선거정보를 제공받지 못하도록 규정하고 있으므로, 위 청구인들의 선거권과 평등권을 침해한다.
라. 이 사건 투표소설치조항은 승강기ㆍ경사로 등 거동이 불편한 장애인을 위한 편의시설이 설치되어 있지 않은 곳에도 투표소가 설치될 수 있도록 하여 청구인 최○○이 접근할 수 없는 장소에 투표소가 설치될 경우 위 청구인이 투표 기회를 상실하도록 규정하고 있으므로 위 청구인의 선거권과 평등권을 침해한다.
4. 적법요건에 대한 판단
가. 이 사건 시청금지행위
이 사건 시청금지행위는 종료되었고, 제19대 대통령선거도 종료되었으므로, 청구인 윤○○의 주관적 권리보호이익은 소멸되었다.
그러나 헌법소원제도는 개인의 주관적 권리구제뿐만 아니라 헌법질서를 보장하는 기능도 가지고 있으므로, 헌법소원이 주관적 권리구제에는 별 도움이 되지 않는다 하더라도 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 경우에는 심판청구의 이익을 인정할 수 있다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌마327 등 참조).
대통령선거 및 중앙선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회는 주기적으로 반복되고 보충역에 대한 군사교육소집도 매년 시행되므로, 이 사건 시청금지행위는 장래 일정 시점에 반복될 위험이 있다. 또한 헌법재판소가 선거운동
기간에 군사교육에 소집된 훈련병에 대한 대담ㆍ토론회 시청금지행위의 위헌성에 대하여 판단한 적이 없다. 따라서 청구인 윤○○의 이 사건 시청금지행위에 대한 심판청구는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다.
나. 이 사건 투표소설치조항
법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 청구인의 기본권이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령 또는 법령조항에 의하여 직접 침해받아야 한다. 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 법적 지위의 박탈이 발생하는 경우를 말하므로 당해 법령에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권 침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 1998. 11. 26. 96헌마55등 참조).
청구인 최○○은 이 사건 투표소설치조항이 승강기ㆍ경사로 등 보행이 불편한 장애인을 위한 편의시설이 없는 곳에도 투표소가 설치될 수 있도록 규정하고 있어 보행이 불편한 뇌병변장애인인 위 청구인의 선거권과 평등권을 침해한다고 주장한다.
그러나 이 사건 투표소설치조항은 투표소를 투표구 안의 선거인이 투표하기 편리한 곳에 설치하되, 당해 투표구 안에 투표소를 설치할 적당한 장소가 없는 경우에는 인접한 다른 투표구 안에 설치할 수 있다고 규정한 것에 불과하고, 실제로 투표소가 설치되는 장소는 읍ㆍ면ㆍ동선거관리위원회가 정하는 것이다(공직선거법 제147조 제1항, 제8항). 따라서 청구인 최○○이 주장하는 기본권 침해는 이 사건 투표소설치조항에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라, 읍ㆍ면ㆍ동선거관리위원회가 승강기 등의 편의시설이 없는 곳에 투표소를 설치하는 행위에 의하여 비로소 발생하는 것이다.
한편 이 사건 심판청구 후 2018. 4. 6. 법률 제15551호로 개정된 공직선거법 제147조 제11항은 고령자ㆍ장애인ㆍ임산부 등 교통약자의 투표소 접근 편의를 보장하기 위한 제반 시설의 설치, 적절한 투표소 위치 확보 등의 조치, 그 밖에 필요한 사항을 중앙선거관리위원회규칙으로 정하도록 하였다. 이에 따라 2018. 4. 6. 중앙선거관리위원회규칙 제482호로 개정된 공직선거관리규칙 제67조의2 제1항, 제2항은 고령자ㆍ장애인ㆍ임산부 등 이동약자의 투표소 접근 편의를 위하여 투표소를 1층 또는 승강기 등의 편의시설이 있는 곳에 설치하여야 한다고 규정하면서, 다만 원활한 투표관리를 위하여 적절한 장소가 없는 경우에는 투표소 입구에 이동약자를 보조할 투표사
무원 등을 배치하거나 임시 기표소를 설치하는 등 이동약자가 투표하는 데 지장이 없도록 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하였다. 청구인 최○○은 장래 선거에서의 선거권 및 평등권 침해를 다투고 있는데, 위와 같은 개정 조항들을 함께 고려하면 청구인 최○○이 주장하는 기본권 침해는 읍ㆍ면ㆍ동선거관리위원회가 투표소를 1층이 아니거나 승강기 등의 편의시설이 없는 곳에 설치하면서 청구인 최○○이 투표하는 데 지장이 없도록 필요한 조치를 취하지 않은 때에 비로소 발생하게 된다.
그렇다면 청구인 최○○의 이 사건 투표소설치조항에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
5. 이 사건 시청금지행위에 대한 판단
가. 선거권 침해 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
국군은 국가의 안전보장과 국토방위의 신성한 의무를 수행함을 사명으로 하고(헌법 제5조 제2항), 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국방의 의무를 진다(헌법 제39조 제1항). 국가의 안전보장과 국토방위를 위해서는 개인적ㆍ조직적 전투력을 갖춘 병력자원이 필요하므로, 국방의 의무를 부담하는 국민이 그 의무에 대한 사명감과 전투력을 갖출 수 있도록 교육ㆍ훈련시킬 필요가 있다(헌재 2010. 10. 28. 2007헌마890 참조).
전문연구요원은 보충역의 일종으로서[병역법 제5조 제1항 제3호 나목 9)], 현역과 달리 군이 아닌 민간에서 근무하지만 국가의 안전보장과 국토방위를 위한 병력자원으로서 역할을 하는 것이다(헌재 2016. 10. 27. 2016헌마252 참조). 이에 병역법은 보충역으로 하여금 일정 기간 동안 군부대에 입영하여 병영생활을 하면서 군사교육을 받도록 규정하고 있다(병역법 제55조 제1항 본문).
보충역에 대한 군사교육은 전시 전투원의 임무를 수행하기 위하여 필요한 기본지식과 기술 및 체력을 구비하게 하여 병력자원으로 육성하는 교육훈련임과 동시에 민간인을 군대 규율에 익숙하게 하고 군인의 기본자세 및 책임의식과 협동정신을 갖추도록 함으로써 일반사회생활과 현저하게 다른 병영생활에 적응시키는 교육훈련이므로[병역법 제56조 제3항, 국방교육훈련 훈령(2016. 2. 2. 국방부 훈령 제1875호) 제9조 제1항, 제14조, 제34조, 별표 6 신병 양성교육 지침 등], 위와 같은 목적을 달성하기 위해서 필요한 범위 내에서 병영생활에 대하여 통제를 가하는 것은 불가피하다. 특히 보충역에 대한 군사훈련이 30일 이내의 짧은 기간 동안 이루어지는 점을 고려하면
(병역법 제55조 제1항 본문, 같은 법 시행령 제108조), 군사교육소집 기간 동안에는 교육훈련에만 집중할 수 있는 환경을 조성할 필요가 있다.
이 사건 시청금지행위는 보충역을 병력자원으로 육성하고 병영생활에 적응시키기 위한 군사교육의 일환으로 텔레비전의 시청을 금지한 것이므로, 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 30일 이내의 짧은 기간 동안 보충역을 전시 전투원의 임무를 수행하기 위하여 필요한 기본지식과 기술 및 체력을 구비한 병력자원으로 육성하고 병영생활에 적응시키기 위하여, 육군훈련소는 보충역에 대하여 월요일부터 금요일까지 기상 시간인 06:00부터 취침 시간인 22:10까지 주간 9개 교시, 야간 1개 교시의 교육훈련을 받도록 교육일정을 마련하고 있다.
제19대 대통령선거에서 중앙선거방송토론위원회는 2017. 4. 23. 일요일 20:00부터 22:00까지, 2017. 4. 24. 월요일 23:00부터 2017. 4. 25. 화요일 01:00까지, 2017. 4. 28. 금요일 20:00부터 22:00까지, 2017. 5. 2. 화요일 20:00부터 22:00까지 대담ㆍ토론회를 개최하였다. 그런데 화요일, 금요일 20:10부터 22:00까지는 야간교육, 병영일기 작성 및 점호가 이루어지는 시간이어서 텔레비전을 시청하기 어렵고, 월요일 23:00부터 화요일 01:00까지는 취침시간이어서 텔레비전을 시청할 경우 화요일 06:00부터 이루어지는 교육훈련에 지장을 초래할 가능성이 높다. 또한 훈련병들이 교육훈련에만 집중할 수 있는 환경을 조성하기 위해서는 일과시간 외의 시간에는 병영생활에서 오는 심신의 피로를 충분히 회복하도록 할 필요가 있다(군인의 지위 및 복무에 관한 기본법 시행령 제23조 제1항).
따라서 이 사건 시청금지행위가 보충역을 병력자원으로 육성하고 병영생활에 적응시키기 위한 목적을 달성하기 위해서 필요한 범위를 넘은 것이라고 볼 수 없다.
(나) 한편 위와 같이 강도 높은 교육훈련을 시행하기 위해서 육군훈련소 내 훈련병 생활관에는 텔레비전이 설치되어 있지 않다. 따라서 피청구인들이 청구인 윤○○에게 위 대담ㆍ토론회의 시청을 허용하기 위해서는, 신병 양성교육을 마치고 육군훈련소에 배치되어 복무하는 기간병의 생활관에 설치된 텔레비전을 이용하여야 한다.
그런데 이 사건 기록에 의하면, 당시 육군훈련소 내 텔레비전이 설치되지 않은 생활관에서 교육훈련을 받고 있었던 훈련병의 수는 11,814명이었고,
텔레비전이 설치된 기간병 생활관의 수용가능인원은 최대 2,251명에 불과하였으므로, 피청구인들이 훈련병들로 하여금 기간병 생활관에서 텔레비전을 시청하도록 하는 것은 현실적으로 어려웠다.
이에 피청구인들은 위 대담ㆍ토론회를 시청하게 하는 대신 책자형 선거공보를 각 훈련병 생활관에 지급하고, 2017. 5. 3. 훈련병들의 신청을 받아 사이버지식정보방에서 선거정보를 검색하는 것을 허용하였으므로, 군사교육의 목적 달성을 저해하지 않으면서도 선거정보를 제공하기 위해서 필요한 조치를 취한 것으로 볼 수 있다.
(다) 언론기관은 대통령선거에서 선거일 전 1년부터 후보자가 되고자 하는 자 등을 초청하여 소속정당의 정강ㆍ정책이나 후보자의 정견, 그 밖의 사항을 알아보기 위한 대담ㆍ토론회를 개최하고 이를 보도할 수 있다(공직선거법 제82조 제1항). 제19대 대통령선거에서도 주식회사 문화방송이 2017. 2. 6.부터 2017. 2. 15.까지 8명의 후보자가 되고자 하는 자 등을 초청하여 개최한 대담ㆍ토론회를 중계방송하고, 한국방송공사가 2017. 4. 19. 후보자 5명을 초청하여 개최한 대담ㆍ토론회를 중계방송하는 등 청구인 윤○○이 입영하기 전까지 총 8개의 언론기관이 대담ㆍ토론회를 개최하여 방송매체 또는 인터넷을 통하여 중계방송하였다.
또한 중앙선거방송토론위원회는 정당이 방송을 통하여 정강ㆍ정책을 알릴 수 있도록 더불어민주당, 자유한국당, 국민의당, 바른정당, 정의당의 대표자가 지정하는 자를 초청하여 청구인 윤○○이 입영하기 전인 2017. 4. 10. 정책토론회를 개최하였고, 위 정책토론회는 공영방송사의 텔레비전방송 등을 통하여 중계방송되었다(공직선거법 제82조의3).
따라서 청구인 윤○○이 제19대 대통령선거에서 대담ㆍ토론회 방송을 전혀 시청할 수 없었던 것은 아니다.
(라) 제19대 대통령선거의 선거운동기간은 2017. 4. 17.부터 2017. 5. 8.까지였는데, 청구인 윤○○은 2017. 4. 20.부터 2017. 5. 18.까지 육군훈련소에서 군사교육을 받았으므로, 대부분의 선거운동기간 동안 선거정보를 얻기 어려웠던 것으로 보인다.
그러나 지방병무청장은 보충역에게 군사교육소집 통지서를 입영일 30일 전까지 송달하여야 하고(병역법 시행령 제109조 제1항), 대전충남지방병무청장은 2017. 3. 20. 청구인 윤○○에게 군사교육소집 기간을 통지하였으므로, 청구인 윤○○은 군사교육을 예상하고 2017. 4. 17.부터 2017. 4. 19.까지 선
거권을 행사하기 위해 필요한 선거정보를 얻을 수 있었다.
또한 문자메시지 전송 및 인터넷을 이용한 선거운동은 기간의 제한 없이 허용되고(공직선거법 제59조 제2호, 제3호), 2017. 3. 10.부터 예비후보자로 등록한 자 등은 선거사무소 설치, 명함 교부 및 지지 호소, 예비후보자홍보물 발송, 전화를 이용한 지지호소 등의 선거운동을 할 수 있었으므로(공직선거법 제59조 제1호, 제60조의2 제1항 제1호, 제60조의3 등), 청구인 윤○○은 선거운동기간 전에도 선거정보를 얻을 수 있었다.
나아가 사전투표소에서 투표할 수 있는 선거인 중 법령에 따라 영내에 장기 기거하는 군인은 2017. 4. 11.부터 2017. 4. 15.까지 관할 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회에 자신의 거주지로 책자형 선거공보를 발송해 줄 것을 서면이나 중앙선거관리위원회 홈페이지를 통하여 신청할 수 있었으므로(공직선거법 제65조 제5항), 청구인 윤○○은 입영 전 책자형 선거공보 발송신청을 하여 육군훈련소에서 책자형 선거공보를 받을 수 있었다.
이와 같은 점을 종합적으로 고려하면, 이 사건 시청금지행위로 인하여 중앙선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회를 통하여 제공되는 선거정보를 얻을 수 없게 됨으로써 청구인 윤○○이 받은 선거권에 대한 제한이 과도하다고 보기 어렵다.
(마) 그렇다면 이 사건 시청금지행위는 침해의 최소성에 위배되지 않는다.
(3) 법익의 균형성
군사교육에 소집된 보충역을 병력자원으로 육성하고 군대의 병영생활에 적응시켜 국가의 안전보장과 국토방위의 의무를 수행하도록 하는 공익은 매우 중대하다. 반면, 청구인 윤○○은 중앙선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회를 시청하는 것 외에 다른 방법으로 충분히 선거정보를 얻을 수 있었으므로, 청구인 윤○○의 선거권에 대한 제한이 위와 같은 공익에 비하여 중대하다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 시청금지행위가 법익의 균형성에 위배된다고 보기도 어렵다.
(4) 소결
이 사건 시청금지행위는 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 윤○○의 선거권을 침해하지 않는다.
나. 평등권 침해 여부
신병 양성교육을 마치고 자대에 배치된 기간병은 일과 이후 텔레비전을 시청할 수 있는 반면, 군사교육에 소집된 보충역인 청구인 윤○○은 이 사건
시청금지행위로 인하여 중앙선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회를 시청하지 못하였다.
그러나 앞서 본 바와 같이 30일 이내의 짧은 기간 동안 보충역을 전시 전투원의 임무 수행에 필요한 기본지식과 기술 및 체력을 구비한 병력자원으로 육성하고 병영생활에 적응시키기 위해서, 육군훈련소는 군사교육에 소집된 보충역들에 대하여 평일에는 취침 전까지 교육훈련이 이루어지도록 교육일과를 구성하고 있다. 또한 이와 같은 강도 높은 군사훈련을 시행하기 위해서는 일과시간 외의 시간에는 병영생활에서 오는 심신의 피로를 충분히 회복할 수 있도록 하여 훈련병들이 교육훈련에만 집중할 수 있는 환경을 조성하여야 한다.
그렇다면 이 사건 시청금지행위가 자의적으로 신병 양성교육을 마치고 자대에 배치된 기간병과 청구인 윤○○을 달리 취급하여 청구인 윤○○의 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.
6. 이 사건 선거공보조항에 대한 판단
가. 선거권 침해 여부
(1) 선거권의 부여나 박탈과 같이 선거권 자체를 제한하는 것이 아니라 선거권 행사의 방법이나 절차 등을 규정하여 선거권의 행사를 제한하는 법률의 경우, 선거권 행사를 용이하게 하는 여러 다양한 수단과 방법 중에 어떠한 방법을 채택하고 결합할 것인지는 당시의 기술 수준이나, 사회적ㆍ경제적 여건을 종합적으로 고려하지 않을 수 없는 것으로서 입법자에게 일정한 형성의 자유가 인정된다. 이 사건 선거공보조항은 선거운동방법의 하나인 선거공보의 작성방식을 규정한 조항일 뿐 선거권 자체를 직접 제한하는 조항은 아니므로, 입법자는 선거권 보장을 위하여 선거공보의 작성방식을 어떻게 규정할 것인지에 관한 입법형성의 자유를 가진다.
그러나 선거권이 제대로 행사되기 위해서는 후보자 등에 대한 정보의 자유교환이 필연적으로 요청되고(헌재 2006. 7. 27. 2004헌마215 등 참조), 선거공보제도가 유권자에게 후보자 등에 대한 정치적 정보를 제공하여 선거에 있어 국민의 정치적 의사를 정확하게 반영하기 위한 것임을 고려하여 볼 때, 선거공보의 작성방식에 관하여 입법자의 재량이 인정된다고 하더라도, 헌법에 명시된 선거제도의 원칙을 존중하고 국민의 선거권이 부당하게 제한되지 않도록 하여야 한다는 헌법적 한계가 존재한다(헌재 2016. 12. 29. 2016헌마548 참조).
(2) 현재 점자출판시설로 기능하고 있는 점자도서관의 수는 전국적으로 약 40개에 불과하고, 그 중 약 20개가 수도권에 위치하고 있으며, 다른 광역지방
자치단체의 관할구역에는 한 개 또는 두 개의 점자도서관만 위치하고 있다. 이처럼 점자는 일반 활자에 비하여 출판시설이 부족하고 점역ㆍ교정사의 수도 충분하지 않기 때문에 한정된 기간 내에 제작할 수 있는 출판물의 양이 현저히 적다.
이 사건 선거공보조항이 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 제한한 취지는 점자형 선거공보의 면수를 제한하지 않을 경우 점자형 선거공보의 부피ㆍ중량 확대와 점자출판시설 및 점역ㆍ교정사 등의 부족으로 인하여 점자형 선거공보의 작성ㆍ관리ㆍ발송에 있어서 현실적인 어려움이 발생할 수 있고, 국가 또는 지방자치단체가 점자형 선거공보 작성 및 발송에 과다한 비용을 부담하게 될 수 있음(공직선거법 제122조의2 제3항 제2호)을 고려한 것이다(헌재 2016. 12. 29. 2016헌마548 참조).
(3) 일반 활자에 비하여 많은 지면을 필요로 하는 점자의 특성을 감안하여, 점자형 선거공보의 면수 제한을 없애거나 책자형 선거공보의 면수보다 더 많은 면수의 범위 내에서 점자형 선거공보를 작성하도록 하는 방법도 생각해 볼 수 있다.
그러나 2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된 공직선거법 제65조 제4항 단서는 점자형 선거공보의 작성을 후보자ㆍ정당의 재량사항으로 규정함으로써 점자형 선거공보를 제작하는 후보자ㆍ정당이 적어 시각장애선거인들이 선거정보를 파악하기 어려웠다는 비판을 수용하여, 대통령선거ㆍ지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에서는 후보자ㆍ정당이 의무적으로 점자형 선거공보를 작성ㆍ제출하여야 하되, 책자형 선거공보에 그 내용이 음성으로 출력되는 전자적 표시를 하는 것으로 갈음할 수 있도록 규정하였다. 또한 2018. 4. 6. 법률 제15551호로 개정된 공직선거법 제65조 제4항 단서는 기술의 발전에 따라 새롭게 등장하는 다양한 형태의 서비스를 제공할 수 있도록 점자형 선거공보를 대신할 수 있는 것을 ‘책자형 선거공보에 그 내용이 음성ㆍ점자 등으로 출력되는 인쇄물 접근성 바코드를 표시하는 것’으로 개정하였다. 현행 공직선거법상 책자형 선거공보의 작성이 여전히 후보자의 재량사항인 점을 고려할 때, 이는 시각장애선거인의 선거정보 획득의 기회를 확대하고자 상당히 개선된 입법으로 볼 수 있다.
위와 같은 점자형 선거공보의 작성ㆍ제출 또는 전자적 표시 의무가 부과되기 전과 후의 점자형 선거공보의 제출률을 비교하여 보면, 제18대 대통령선거(2012)에서는 71.4%였던 제출률이 제19대 대통령선거(2017)에서는 100%
로, 제19대 국회의원선거(2012)에서는 68.9%였던 제출률이 제20대 국회의원선거(2016)에서는 99.6%로(지역구 국회의원 기준), 제6회 전국동시지방선거(2014)에서는 53.2%였던 제출률이 제7회 전국동시지방선거(2018)에서는 98.7%로 각 증가하였다.
이 사건 선거공보조항은 2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 이래 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 제한하고 있으나, 점자형 선거공보의 작성ㆍ관리ㆍ발송에 있어서 발생할 수 있는 현실적인 어려움과 비용을 고려하여 점자형 선거공보의 면수 제한을 유지한 입법자의 판단은 그 합리성을 인정할 수 있다. 입법자는 입법 개선의 과정에서 발생할 수 있는 문제들, 예컨대 점자형 선거공보의 대량제작으로 인한 인쇄기술상ㆍ비용상의 어려움 등을 고려하여 시각장애선거인의 선거정보 접근권을 보장하기 위한 조화롭고 다양한 방법을 모색할 수 있는 입법형성의 자유를 가지고, 입법자가 후보자ㆍ정당이 작성할 수 있는 점자형 선거공보의 면수를 늘리는 대신 위와 같은 내용으로 점자형 선거공보의 작성ㆍ제출 의무를 부과한 것이 입법재량의 한계를 벗어났다고 보기는 어렵다(헌재 2016. 12. 29. 2016헌마548 참조).
(4) 한편, 공직선거법 제65조 제8항은 점자형 선거공보의 둘째 면에 후보자의 재산상황, 병역사항, 최근 5년간 소득세 등 납부 및 체납실적, 전과기록, 직업ㆍ경력ㆍ학력 등 인적사항을 포함한 후보자정보공개자료를 게재하여야 하고, 점자형 선거공보에 게재하는 후보자정보공개자료의 내용은 책자형 선거공보에 게재하는 내용과 똑같아야 한다고 규정함으로써, 후보자의 준법의식과 공직자로서의 자질 평가에 핵심적 요소가 되는 사항이 점자형 선거공보에 포함되어 제공되는 것이 보장되어 있다(헌재 2016. 12. 29. 2016헌마548 별개의견 참조). 선거공보의 내용을 결정하는 것은 원칙적으로 후보자의 몫인데, 위와 같이 공직선거법이 핵심적인 내용은 반드시 포함하도록 규정하고 있는 이상 면수를 제한하고 있다는 것만으로 선거권을 과도하게 제한한다고 보기 어렵다.
또한 시각장애선거인은 점자형 선거공보 외에 인터넷을 이용한 음성정보전송 방식의 선거운동(공직선거법 제59조 단서 제3호), 점자형 선거공약서(제66조 제8항), 방송광고(제70조), 방송연설(제71조, 제72조), 경력방송(제73조, 제74조), 공개장소에서의 연설ㆍ대담(제79조), 대담ㆍ토론회(제81조 내지 제82조의2), 정책토론회(제82조의3), 전화를 이용한 선거운동(제60조의3 제1항 제6호, 제82조의4 제1항) 등을 통하여 선거정보를 취득할 수 있다.
나아가 음성을 이용한 인터넷 정보검색, 인터넷을 통해 검색된 문자정보를 음성으로 전환하는 기술 등을 이용하여 선거공보 등이 게시되어 있는 중앙선거관리위원회의 정책ㆍ공약알리미 사이트, 후보자가 운영하는 웹사이트, 인터넷언론 등에 접근하는 방법으로 시각장애선거인이 선거정보를 습득할 수 있는 다른 다양한 수단들도 존재한다.
독일 및 미국 대부분의 주에는 우리나라와 유사한 선거공보제도가 없고, 공직선거법상 선거공보의 발행이 의무화되어 있는 일본의 경우 선거공보의 점자판, 음성판에 관하여는 아무런 규정이 없는 점을 보더라도, 점자형 선거공보가 시각장애선거인이 선거정보를 취득하기 위한 유일한 매체 내지 핵심적인 수단이라고 단정하기 어렵다.
(5) 앞서 살펴본 이 사건 선거공보조항의 입법취지, 공직선거법 제65조 제4항이 시각장애선거인의 선거정보 획득의 기회를 확대하는 방향으로 지속적ㆍ단계적으로 개선되고 있는 상황인 점, 시각장애선거인이 선거정보를 획득할 수 있는 다양한 수단들이 존재하는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 선거공보조항이 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 제한하였다고 하여, 청구인 김○○의 선거권을 침해하였다고 보기는 어렵다.
나. 평등권 침해 여부
청구인 김○○은 시각장애선거인이 사용하는 점자는 일반 활자에 비하여 많은 지면을 필요로 함에도 불구하고, 이 사건 선거공보조항은 시각장애선거인을 위한 점자형 선거공보와 비시각장애선거인을 위한 책자형 선거공보의 면수를 동일하게 제한하고 있으므로 청구인 김○○의 평등권을 침해한다고 주장한다.
그러나 앞서 본 바와 같이 점자는 일반 활자에 비하여 출판시설이 부족하고 점역ㆍ교정사의 수도 충분하지 않기 때문에 일정한 기간에 제작할 수 있는 출판물의 양이 현저히 적다. 2016. 5. 29. 점자법이 제정됨에 따라 이러한 제반 시설과 인력도 증가할 것으로 예상되나, 아직 점자출판을 위한 충분한 기반이 마련된 상태라고는 보기 어렵다.
또한 책자형 선거공보의 경우 국가 또는 지방자치단체가 발송비용과 우편요금만 부담하는 반면, 점자형 선거공보의 경우 작성비용까지 부담하고 있으므로(공직선거법 제122조의2 제3항 제2호), 입법자는 국가재원의 합리적 분배를 위하여 점자형 선거공보의 면수를 제한할 수 있다.
이와 같은 점을 고려하면, 이 사건 선거공보조항이 자의적으로 청구인
김○○의 평등권을 침해한다고 보기는 어렵다.
7. 이 사건 한국수어ㆍ자막조항에 대한 판단
가. 선거권 침해 여부
(1) 이 사건 한국수어ㆍ자막조항은 청각장애선거인이 텔레비전으로 방송되는 방송광고(공직선거법 제70조), 후보자 등의 방송연설(공직선거법 제71조), 방송시설주관 후보자연설의 방송(공직선거법 제72조), 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회(공직선거법 제82조의2, 이하 위 방송들을 합하여 ‘이 사건 선거방송’이라 한다)를 통하여 선거정보를 제공받을 수 있도록 이 사건 선거방송을 할 때 한국수어 또는 자막을 방영할 수 있다고 규정한 것이다. 이 사건 한국수어ㆍ자막조항은 선거권 자체를 직접 제한하는 조항은 아니므로, 입법자는 선거권 보장을 위하여 선거방송의 방영방식을 어떻게 규정할 것인지에 관한 입법형성의 자유를 가진다.
그러나 선거방송제도가 유권자에게 후보자 등에 대한 정치적 정보를 제공하여 선거에 있어 국민의 정치적 의사를 정확하게 반영하기 위한 것임을 고려하여 볼 때, 선거방송의 방영방식에 관하여 입법자의 재량이 인정된다고 하더라도, 헌법에 명시된 선거제도의 원칙을 존중하고 국민의 선거권이 부당하게 제한되지 않도록 하여야 한다는 헌법적 한계가 존재한다.
(2) 2011. 7. 14. 법률 제10856호로 개정된 방송법은, 방송사업자는 장애인의 시청을 도울 수 있도록 한국수어ㆍ폐쇄자막ㆍ화면해설 등을 이용한 방송을 하여야 한다고 규정하면서(제69조 제8항), 장애인방송을 하여야 하는 방송사업자의 범위, 장애인방송의 대상이 되는 방송프로그램의 종류와 그 이행에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하였다(제69조 제9항).
이에 따라 방송법 시행령은 장애인방송을 하여야 하는 방송사업자를 지상파방송사업자, 위성방송사업자, 종합편성ㆍ보도전문편성의 방송채널사용사업자, 그리고 종합유선방송사업자ㆍ방송채널사용사업자로서 해당 사업자의 매출액, 시청점유율 등을 고려하여 방송통신위원회가 고시하는 사업자(이하 ‘고시의무사업자’라 한다)로 규정하고 있고(제52조 제2항), 공직선거법 제70조부터 제74조까지, 제82조 및 제82조의2에 따른 선거에 관한 방송프로그램의 경우 장애인방송을 하여야 한다고 규정하고 있다(제52조 제1항 제2호, 장애인복지법 시행령 제14조 제2호).
따라서 지상파방송사업자, 위성방송사업자, 종합편성ㆍ보도전문편성의 방송채널사용사업자, 고시의무사업자는 위 규정들에 따라 이 사건 선거방송에
서 한국수어ㆍ폐쇄자막ㆍ화면해설 등을 이용한 방송을 할 의무를 부담한다.
또한 방송법 시행령 제52조 제1항 단서는 같은 항 각 호의 방송프로그램을 제외한 방송프로그램의 경우 방송통신위원회가 방송사업자의 제작여건과 시청자의 수요를 고려하여 장애인방송을 하여야 하는 비율을 정하여 고시할 수 있다고 규정하고 있고, ‘장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률’(이하 ‘장애인차별금지법’이라 한다)과 같은 법 시행령 역시 폐쇄자막, 한국수어 통역, 화면해설 등 장애인 시청 편의 서비스를 제공하여야 하는 방송사업자 등의 단계적 범위와 제공하여야 하는 편의의 구체적 내용 및 그 이행 등에 필요한 사항에 관하여 고시하도록 규정하고 있다(장애인차별금지법 제21조 제3항, 제6항, 같은 법 시행령 제14조 제5항, 제6항).
이에 따라 제정된 ‘장애인방송 편성 및 제공 등 장애인 방송접근권 보장에 관한 고시’(이하 ‘장애인방송고시’라 한다)는 지상파방송사업자, 종합편성ㆍ보도전문편성의 방송채널사용사업자는 광고방송을 제외한 텔레비전방송에서 폐쇄자막방송 100%에 해당하는 장애인방송물을 제작ㆍ편성하여야 한다고 규정하고 있다(제3조 제2항, 제5조 제2항 제1호, 제3호, 제6조 제1항 제1호 내지 제3호, 제5호). 방송사업자의 경영 상황 등이 장애인방송고시 [별표 2]와 같은 경우, 천재지변 등에 준하는 불가항력적 사유가 있는 경우, 외부적 원인에 의한 시스템 장애 발생 등 기술적 사유로 방송이 불가능한 경우, 장애인방송시청보장위원회에서 인정하는 경우 방송통신위원회에 장애인방송 의무 편성비율의 경감 또는 유예를 신청할 수 있으나, 이 사건 선거방송은 장애인방송 편성의무를 경감 또는 유예할 수 없다(제7조의2 제1항, 제4항).
또한 장애인방송시청보장위원회는 위 장애인방송물 편성의무에 대한 실적평가를 연 2회 실시하여야 하고(장애인방송고시 제11조), 그 평가 결과는 방송평가 및 장애인방송 제작지원금 산정에 반영되고 있다(2019년도 방송평가 세부기준, 시청자미디어재단 2020년도 장애인방송 제작지원 사업 설명자료 참조).
따라서 지상파방송사업자, 종합편성ㆍ보도전문편성의 방송채널사용사업자는 위 장애인방송고시 규정들에 따라 이 사건 선거방송 중 후보자 등의 방송연설(공직선거법 제71조), 방송시설주관 후보자연설의 방송(공직선거법 제72조), 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회(공직선거법 제82조의2)에서 반드시 폐쇄자막방송을 하여야 한다.
나아가 장애인복지법 및 같은 법 시행령은 국가와 지방자치단체가 방송국의 장 등 민간 사업자에게 이 사건 선거방송에 청각장애인을 위한 한국수어 또는 폐쇄자막 등을 방영하도록 요청하여야 하고, 그 요청을 받은 방송국의 장 등 민간 사업자는 정당한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다고 규정하고 있다(장애인복지법 제22조 제2항, 제4항, 같은 법 시행령 제14조 제2호).
(3) 한국수어ㆍ자막방송을 위해서는 방송사업자, 광고제작사, 자막제작사 등이 보유하고 있는 한국수어 통역사, 속기사 등 인력, 설비나 기술수준의 확보가 전제되어야 한다(헌재 2009. 5. 28. 2006헌마285 참조).
따라서 방송법 시행령은 방송통신위원회가 사업자의 매출액, 시청점유율 등을 고려하여 고시의무사업자를 정하도록 규정하고 있고(제52조 제2항 제3호), 방송통신위원회는 방송매출액에서 장애인방송물 제작비가 차지하는 비중이 100분의 1을 초과하지 않는 사업자 중에서 고시의무사업자를 지정하고 있다(장애인방송고시 제5조 제4항 제2호).
또한 장애인방송고시는 방송사업자의 종류, 규모, 장애인방송 제작여건, 시청자의 수요, 채널의 성격, 장애인방송의 종류와 소요 비용 등에 따라 장애인방송 편성비율 목표치 및 목표달성시점을 달리 정하여 2012년부터 2016년까지 장애인방송 편성비율을 꾸준히 높여왔다(제6조).
한편 장애인방송고시에서 한국수어방송의 편성비율을 낮게 정한 것은 대부분 방송영상과 한국수어영상이 합성되어 송출되는 형태로 한국수어방송이 이루어지고 있기 때문에 한국수어방송이 모든 시청자에게 보이게 되어 방송영상의 중요한 부분을 가리는 점 등을 고려한 것이다. 이에 폐쇄자막방송과 같이 수어영상의 크기, 위치 조정 및 삭제가 가능한 한국스마트수어방송을 2014년 개발하여 2019년부터 실시하고 있다(장애인방송고시 제2조 제5호의2).
(4) 이처럼 방송법, 장애인복지법, 장애인차별금지법 및 그 하위규범을 통하여 청각장애인에 대한 선거정보의 제공 의무화가 특히 자막방송의 경우에는 규범적으로 상당 부분 구현되어 있다. 장애인방송고시에 의하여 자막방송이 의무화되어 있지 않은 방송광고의 경우 공직선거의 후보자 또는 정당이 한국수어 또는 자막방송의 비용을 부담하여야 한다는 사정이 있고, 고시의무사업자가 아닌 종합유선방송사업자 등의 경우 한국수어 또는 자막방송의 비용을 전부 부담할 능력에 차이가 있을 수 있는 점을 감안하여 단계적으로 제도개선을 하는 과정으로 평가할 수 있다. 또한 장애인방송고시에서 일정 비율 한국수어방송을 편성하도록 하고 있고, 적어도 최근 전국단위 주요 선거에서 선거
방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회 방송은 100% 한국수어 방송을 하고 있다.
그렇다면 임의규정으로 있는 이 사건 한국수어ㆍ자막조항으로 인하여 청각장애선거인이 선거에 관한 정보를 제대로 얻을 수 없는 정도에 이르렀다고 단정하기 어렵다.
(5) 실제로 이 사건 선거방송을 제작하는 방송사업자 등이 한국수어ㆍ자막방송을 할 수 있는 인력, 장비 및 기술수준 등을 갖추었거나 갖출 수 있는지 여부에 따라 한국수어ㆍ자막방송을 할 수 있는지 여부가 결정되는 것이어서, 한국수어ㆍ자막방송의 실시 여부가 반드시 이 사건 한국수어ㆍ자막조항의 수범자의 의사에 따라서만 결정될 수 있는 것이라고 보기 어렵다. 이를 의무사항으로 규정할 경우 선거비용이 과다하게 소요될 수 있고, 방송사업자의 보도ㆍ편성의 자유와 후보자ㆍ정당의 선거운동의 자유를 제한할 여지가 있다. 이 사건 한국수어ㆍ자막조항이 한국수어 또는 자막의 방영을 재량사항으로 규정한 것은 이와 같은 사정을 종합적으로 고려한 것이다(헌재 2009. 5. 28. 2006헌마285 참조).
(6) 한편 청각장애선거인들은 공직선거법에 따른 문자메시지 전송(제59조 단서 제2호), 인터넷을 이용한 선거운동(제59조 단서 제3호), 예비후보자 홍보물, 공약집(제60조의3 제1항 제4호, 제60조의4), 명함(제60조의3 제1항 제2호, 제2항, 제93조 제1항 단서 제1호), 선거사무소의 간판 등(제60조의3 제1항 제1호, 제61조 제6항, 제61조의2 제4항), 선거벽보(제64조), 책자형 선거공보(제65조), 책자형 선거공약서(제66조), 현수막(제67조), 어깨띠 등 소품(제60조의3 제1항 제5호, 제68조), 신문광고(제69조), 인터넷광고(제82조의7) 등의 선거운동과 인쇄매체나 인터넷언론사의 보도 등을 통해서 선거정보를 취득할 수 있다.
(7) 그렇다면 이 사건 한국수어ㆍ자막조항이 청구인 김□□, 함○○의 선거권을 침해한다고 보기 어렵다.
나. 평등권 침해 여부
후보자 등의 방송연설, 방송시설주관 후보자연설의 방송은 후보자 등의 발표를(공직선거법 제71조 제1항, 제72조 제1항), 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회는 후보자 등의 질문, 답변, 발표, 발언을(공직선거법 제82조의2 제8항, 제81조 제2항) 그 내용으로 하고, 통상적으로 텔레비전으로 방영되는 방송광고도 영상과 함께 이에 따르는 음성ㆍ음향 등으로 이루어져 있다(방송법 제2조 제1호 가목). 이 사건 한국수어ㆍ자막조항은 이 사건 선
거방송에서 한국수어ㆍ자막의 방영을 재량사항으로 규정함으로써 비청각장애선거인이 청각적 방법으로 취득할 수 있는 선거정보를 청각장애선거인은 취득할 수 없는 경우가 발생하도록 규정하고 있다.
그러나 앞서 본 바와 같이 한국수어ㆍ자막방송을 위해서는 방송사업자, 광고제작사, 자막제작사 등이 보유하고 있는 한국수어 통역사, 속기사 등 인력, 설비나 기술수준의 확보가 전제되어야 한다(헌재 2009. 5. 28. 2006헌마285 참조). 실제로 이 사건 선거방송을 제작하는 방송사업자 등이 한국수어ㆍ자막방송을 할 수 있는 인력, 장비 및 기술수준 등을 갖추었거나 갖출 수 있는지 여부에 따라 한국수어ㆍ자막방송을 할 수 있는지 여부가 결정되는 것이어서, 한국수어ㆍ자막방송의 실시 여부가 반드시 이 사건 한국수어ㆍ자막조항의 수범자의 의사에 따라서만 결정될 수 있는 것이라고 보기 어렵다. 이를 의무사항으로 규정할 경우 선거비용이 과다하게 소요될 수 있는 점, 방송사업자의 보도ㆍ편성의 자유와 후보자ㆍ정당의 선거운동의 자유를 제한할 여지가 있는 점 등을 고려하여, 이 사건 한국수어ㆍ자막조항이 한국수어ㆍ자막의 방영을 재량사항으로 규정한 것이다(헌재 2009. 5. 28. 2006헌마285 참조).
이와 같은 점을 고려하면, 이 사건 한국수어ㆍ자막조항이 자의적으로 청구인 김□□, 함○○의 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.
8. 결  론
그렇다면 청구인 최○○의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 나머지 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 9.와 같은 재판관 이선애, 재판관 이석태, 재판관 김기영의 이 사건 선거공보조항 및 이 사건 한국수어ㆍ자막조항에 대한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다.
9. 재판관 이선애, 재판관 이석태, 재판관 김기영의 이 사건 선거공보조항 및 이 사건 한국수어ㆍ자막조항에 대한 반대의견
우리는 이 사건 선거공보조항이 청구인 김○○의 선거권을 침해하고, 이 사건 한국수어ㆍ자막조항이 청구인 김□□, 함○○의 선거권을 침해한다고 생각하므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 심사기준
(1) 헌법 제1조가 천명하고 있는 국민주권의 원리는 국민의 합의로 국가권력을 조직한다는 것이다. 이를 위해서는 주권자인 국민이 정치과정에 참여하는 기회가 되도록 폭넓게 보장될 것이 요구된다. 대의민주주의를 원칙으로 하
는 오늘날의 민주정치 아래에서 국민의 참여는 기본적으로 선거를 통하여 이루어지므로 선거는 주권자인 국민이 그 주권을 행사하는 통로라고 할 수 있다.
이러한 국민주권의 원리와 선거를 통한 국민의 참여를 위하여 헌법 제24조는 모든 국민에게 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 보장하고 있고, 헌법 제11조는 정치적 생활영역에서의 평등권을 규정하고 있으며, 또한 헌법 제41조 제1항 및 제67조 제1항은 국회의원선거와 대통령선거에 있어서 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거의 원칙을 보장하고 있다. 헌법이 선거권과 선거원칙을 이같이 명문으로 보장하고 있는 것은 국민주권주의와 대의제 민주주의 아래에서는 국민의 선거권 행사를 통해 국가권력이 창설되고 구성되며 그 민주적 정당성이 부여되기 때문이다.
한편, 헌법 제24조는 모든 국민은 ‘법률이 정하는 바에 의하여’ 선거권을 가진다고 규정함으로써 법률유보의 형식을 취하고 있지만, 이것은 선거권을 제한하기 위한 것이라기보다 이를 실현하고 보장하기 위한 것이다. 그러므로 선거권의 내용과 절차를 법률로 규정하는 경우에도 국민주권을 선언하고 있는 헌법 제1조, 평등권에 관한 헌법 제11조, 국회의원선거와 대통령선거에 있어서 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거를 보장하는 헌법 제41조 및 제67조의 취지에 부합하도록 하여야 한다. 그리고 민주주의 국가에서 국민주권과 대의제 민주주의의 실현수단으로서 선거권이 중요한 의미를 갖기 때문에, 입법자는 선거권을 최대한 보장하는 방향으로 입법을 하여야 하며, 선거권을 제한하는 법률의 합헌성을 심사하는 경우에는 그 심사의 강도도 엄격하게 하여야 한다. 따라서 선거권을 제한하는 입법은 헌법 제37조 제2항에 따라 필요하고 불가피한 예외적인 경우에만 그 제한이 정당화될 수 있다(헌재 2020. 5. 27. 2017헌마867 참조).
(2) 선거의 궁극적인 목적은 국민의 정치적 의사를 대의기관의 구성에 정확하게 반영하는 데에 있다. 그런데 유권자가 정치적 의사를 형성하기 위해서는 후보자가 누구인지, 후보자나 소속 정당의 정책 및 공약은 무엇인지에 대한 충분한 정보를 제공받는 것이 필수적이다. 헌법 제24조는 형식적으로 선거권을 부여하는 것에 그치는 것이 아니라, ‘후보자나 정당에 관한 정치적 정보 및 의견’의 취득이 가능한 상태에서 자신의 정치적 의사를 형성할 수 있도록 하는 실질적인 선거권 행사의 가능성까지 보장하는 것이다. 따라서 입법자는 ‘후보자나 정당에 관한 정치적 정보 및 의견’에 대한 알 권리를 내포하는 선거권을 최대한 보장하는 방향으로 입법하여야 한다(헌재 2009. 5. 28. 2006헌
마285 반대의견; 헌재 2016. 12. 29. 2016헌마548 별개의견 참조).
(3) 그러므로 이 사건 선거공보조항이 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보와 동일하게 제한함으로써 시각장애선거인인 청구인 김○○의 선거권을 침해하는지 여부 및 이 사건 한국수어ㆍ자막조항이 이 사건 선거방송에서 한국수어ㆍ자막의 방송 여부를 재량사항으로 규정함으로써 청각장애선거인인 청구인 김□□, 함○○의 선거권을 침해하는지 여부를 판단할 때에는 엄격한 비례심사를 하여야 한다.
나. 이 사건 선거공보조항의 선거권 침해 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
이 사건 선거공보조항은 점자형 선거공보의 면수를 제한하지 않을 경우 점자형 선거공보의 부피ㆍ중량 확대와 점자출판시설 및 점역ㆍ교정사 등의 부족으로 인하여 점자형 선거공보의 작성ㆍ관리ㆍ발송에 있어서 현실적인 어려움이 발생할 수 있고, 국가 또는 지방자치단체가 점자형 선거공보 작성 및 발송에 과다한 비용을 부담하게 될 가능성이 있는 점(공직선거법 제122조의2 제3항 제2호 참조)을 고려하여 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 제한한 것이므로, 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 시각장애선거인은 인쇄매체의 보도나 선거사무소의 간판 등(공직선거법 제60조의3 제1항 제1호, 제61조 제6항, 제61조의2 제4항), 명함(제60조의3 제1항 제2호, 같은 조 제2항, 제93조 제1항 단서 제1호), 예비후보자홍보물ㆍ공약집(제60조의3 제1항 제4호, 제60조의4), 선거벽보(제64조), 현수막(제67조), 어깨띠 등 소품(제60조의3 제1항 제5호, 제68조), 신문광고(제69조) 등 시각적 방법을 이용한 선거운동을 통하여 정보를 습득하기 어렵다.
또한 공직선거법은 선거에 영향을 미치게 하기 위한 광고, 녹음ㆍ녹화테이프 그 밖에 이와 유사한 것의 배부 등(제93조, 제94조), 선거운동을 위한 방송(제98조, 제99조), 녹음기ㆍ녹화기를 사용한 선거운동(제100조), 선거에 영향을 미치게 하기 위한 연설회 또는 대담ㆍ토론회의 개최(제101조) 등 청각적 방법을 이용한 선거운동을 포괄적으로 금지하고 있어 시각장애선거인이 정보를 습득할 수 있는 선거운동방법 자체가 매우 제한적이다.
공직선거법은 지지 호소(제60조의3 제1항 제2호, 제106조 제2항 등), 방송광고(제70조), 방송연설(제71조, 제72조), 경력방송(제73조, 제74조), 공개장소에서의 연설ㆍ대담(제79조), 대담ㆍ토론회(제81조 내지 제82조의2), 정책토
론회(제82조의3), 전화를 이용한 선거운동(제60조의3 제1항 제6호, 제82조의4 제1항) 등을 허용하고 있으나, 위와 같은 선거운동의 경우 시각장애선거인이 선거정보를 취득할 수 있는 시간을 임의로 선택할 수 없고, 정보 취득을 위해서 특정한 매체 또는 특정한 장소로의 이동이 반드시 필요하며, 방송과 구술언어의 일과성으로 인해 다수의 후보자ㆍ정당에 대한 정보를 충분히 지득하여 비교하는 데에는 한계가 있다. 공직선거법은 위와 같은 선거운동이 여러 차례 이루어질 수 있도록 규정하고 있으나, 이 점을 고려하더라도 방송과 구술언어의 특성에 따른 한계가 완전히 극복되어 시각장애선거인이 문서화된 점자형 선거공보를 통하여 정보를 취득하는 것과 동일시할 수 있다고 보기는 어렵다.
한편, 선거일전 180일부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 ‘정보통신망을 이용하여 인터넷 홈페이지 또는 그 게시판ㆍ대화방 등에 글이나 동영상 등 정보를 게시하거나 전자우편을 전송하는 방법’을 금지하고 처벌하는 구 공직선거법 제93조 제1항 및 그 처벌조항에 대한 헌법재판소의 한정위헌결정(헌재 2011. 12. 29. 2007헌마1001등) 및 그에 따라 2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 공직선거법에 의하여 허용된 인터넷을 이용한 선거운동방법의 경우 시각장애선거인이 제공되는 정보를 계속적ㆍ반복적으로 청취할 수 있으므로 구술언어의 특성에 따른 한계가 상당부분 극복된다고 볼 수 있다. 그러나 2019년 디지털정보격차 실태조사에 따르면, 일반 국민의 93.3%가 가구 내 컴퓨터, 노트북, 스마트폰 등을 사용하여 인터넷 이용이 가능한 반면, 시각장애인의 80.7%만이 인터넷 이용이 가능한 상태였고, 일반 국민의 91.8%는 최근 1개월 이내에 인터넷을 이용하였으나, 시각장애인의 74.1%만이 최근 1개월 이내에 인터넷을 이용한 것으로 조사되는 등 시각장애인의 인터넷 장비 보유율, 이용 능력, 이용률 등이 일반 국민에 비하여 상당히 낮았다. 또한 위 조사에 따르면 인터넷을 이용하지 않는 시각장애인 중 55.9%가 신체적 제약으로 이용이 어렵거나 이용할 기기가 없는 등의 비자발적인 이유로 인터넷을 이용하지 않는다고 응답하였다. 이처럼 인터넷을 통한 정보 취득에서 소외되고 있는 시각장애인이 상당수를 차지하고 있는 현실을 고려하면, 인터넷을 이용한 선거운동을 통하여 모든 시각장애선거인에게 충분한 선거정보가 제공될 수 있다고 보기 어렵다(헌재 2014. 5. 29. 2012헌마913 반대의견 참조).
이와 같이 시각장애선거인이 선거정보를 제공받을 수 있는 대체수단이
충분히 갖추어지지 못한 상태에서 시각장애선거인은 평소 정당의 정강ㆍ정책, 후보자의 정치철학 및 이념, 정치 현실 등 정치 전반에 관한 배경지식을 다양하고 깊이 있게 접하는 데 상대적으로 더 많은 어려움을 느낄 가능성이 크다. 따라서 시각장애선거인은 평소 여러 수단을 통해 제약 없이 많은 양의 정보를 접할 수 있었던 비장애선거인에 비하여 선거공보 등의 공식적인 경로를 통해 당해 공직선거에 대한 직접적인 정보를 체계적으로 전달받는 것에 대해 더욱 큰 이해관계를 가진다(헌재 2016. 12. 29. 2016헌마548 별개의견 참조).
(나) 유권자가 원하는 시간에 다양한 관점에서 후보자의 정견ㆍ공약, 소속정당의 정강ㆍ정책 등을 비교ㆍ분석하는 것은 후보자ㆍ정당에 대한 지지ㆍ반대의 의사를 형성함에 있어 중요한 역할을 한다. 공직선거법상 허용되는 선거운동방법 중 시각장애선거인이 타인의 도움이나 보조 기기 없이 시간과 장소에 구애받지 않고 선거정보를 얻을 수 있는 방법은 점자형 선거공보와 점자형 선거공약서 뿐이다.
그런데 점자형 선거공보는 모든 공직선거에서 작성될 수 있는 것인 반면, 점자형 선거공약서는 대통령선거 및 지방자치단체의 장 선거에서만 작성될 수 있는 것이고, 후보자의 준법의식과 공직자로서의 자질 평가에 핵심적 요소가 되는 후보자정보공개자료는 점자형 선거공보에만 기재된다(공직선거법 제65조 제1항, 제8항, 제66조 제1항). 또한 선거공보는 선거운동방법 중 유일하게 모든 세대에 발송되는 선거정보라는 중요성을 가지고 있고, 후보자는 이를 감안하여 선거공보에 후보자의 정견ㆍ공약, 소속정당의 정강ㆍ정책 등 홍보에 필요한 사항을 종합적이고 체계적으로 게재하기 위해서 많은 노력을 기울이고 있다.
이러한 점을 고려하면, 점자형 선거공보는 다른 선거정보에 접근하기 어려운 시각장애선거인이 후보자ㆍ정당에 대한 정치적 정보를 종합적이고 체계적으로 수집할 수 있도록 도와주는 유일한 매체 내지 핵심적 수단이라고 할 수 있다.
(다) 점자는 일반 활자에 비하여 글씨 크기의 조절이 불가능하고, 자음과 모음 하나하나를 독립적인 글자로 표시해야 하는 등의 특성을 갖기 때문에 일반 활자와 동일한 내용을 전달하기 위해서 약 2.5배 내지 3배 정도의 면수를 필요로 한다. 따라서 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보와 동일한 면수 이내로 제한할 경우 불가피하게 책자형 선거공보의 내용을 모두 담을 수 없는 경우가 발생하게 된다.
제19대 대통령선거에서 책자형 선거공보를 법정 상한인 16면으로 작성한 후보자는 4명이었는데, 이들 중 3명은 점자형 선거공보도 법정 상한인 16면으로 작성하였고, 1명은 10면으로 작성하였다. 이는 이 사건 선거공보조항으로 인하여 점자형 선거공보의 작성 면수가 실제로 제한되고 있음을 보여준다.
또한 공직선거법 제65조 제8항은 책자형 선거공보의 둘째 면에 후보자정보공개자료를 게재하도록 하면서 똑같은 내용을 점자형 선거공보에 게재하도록 규정하고 있다. 이로 인하여 점자형 선거공보에서 후보자정보공개자료가 약 3∼4면 정도를 차지하게 되므로, 후보자의 정견ㆍ공약, 소속 정당의 정강ㆍ정책 등에 관한 책자형 선거공보의 나머지 내용은 축약될 수밖에 없는 실정이다(헌재 2014. 5. 29. 2012헌마913 반대의견 참조).
한편 공직선거법 제65조 제4항은 점자형 선거공보를 작성하는 대신 책자형 선거공보의 내용이 음성ㆍ점자 등으로 출력되는 인쇄물 접근성 바코드를 표시할 수 있다고 규정하고 있고, 인쇄물 접근성 바코드를 표시하는 경우 책자형 선거공보의 내용이 동일하게 제공될 수 있다. 그러나 이를 이용하여 정보를 습득하기 위해서는 반드시 바코드를 읽을 수 있는 별도의 기기를 가지고 있어야 하므로, 시각장애선거인이 보편적으로 접근할 수 있는 수단이라고 보기 어렵다. 2019년 디지털정보격차 실태조사에 따르면 일반 국민의 91.4%가 모바일 스마트기기를 보유하고 있는 반면, 시각장애인의 73.0%만이 모바일 스마트기기를 보유하고 있는 점을 고려하면, 인쇄물 접근성 바코드가 표시될 수 있다는 사정만으로 시각장애선거인이 충분한 선거정보를 얻을 수 있다고 단정할 수 없다.
이와 같은 사정을 종합적으로 고려하면, 이 사건 선거공보조항이 점자형 선거공보의 면수를 책자형 선거공보의 면수 이내로 제한함으로써 점자형 선거공보에 충분한 선거정보를 게재할 수 없도록 규정한 것은 시각장애선거인의 선거권을 중대하게 제한하는 것이다.
(라) 일반 활자에 비하여 많은 지면을 필요로 하는 점자의 특성을 감안하여 책자형 선거공보보다 더 많은 면수의 범위 내에서 점자형 선거공보를 작성할 수 있도록 규정하면 면수 제한으로 인하여 책자형 선거공보의 내용이 점자형 선거공보에 포함되지 못하게 되는 것을 방지할 수 있다.
점자형 선거공보 면수의 상한을 늘린다고 하여 후보자ㆍ정당에게 더 많은 면수의 점자형 선거공보를 제작하도록 강제하는 것은 아니므로, 점자출판시설 및 점역ㆍ교정사 등 현실적인 여건에 비추어 불가능한 의무를 부과하는 것도 아니다.
또한 장애인차별금지법 제27조 제3항은 공직선거후보자 및 정당에 대하여 장애인에게 후보자 및 정당에 관한 정보를 장애인 아닌 사람과 동등한 수준으로 전달할 의무를 부과하고 있다. 점자법은 공공기관 등에 대하여 시각장애인이 요구하는 경우 일반활자 문서를 동일한 내용의 점자(전자점자를 포함한다) 문서로 제공하여야 할 의무를 부과하고 있고(제5조 제3항), 문화체육관광부장관에 대하여 점자를 통하여 지식과 정보를 생산하고 활용할 수 있도록 점자정보화를 위한 각종 사업을 적극적으로 시행할 의무 및 기본계획에 따라 시각장애인이 점자를 편리하게 사용할 수 있도록 점자의 사용ㆍ점역ㆍ교정에 필요한 소프트웨어, 기기, 서비스 등의 개발 및 보급을 지원하여야 할 의무를 부과하고 있다(제17조). 이와 같은 관련 규정들을 고려하면, 점자형 선거공보 면수의 상한을 늘림으로써 추가적으로 발생하게 되는 점자형 선거공보의 작성ㆍ발송 비용이 시각장애선거인의 선거정보 취득에 있어서의 균등한 기회보장을 희생해야 할 만큼 국가적 차원에서 감당하기 어려운 정도라고 보기도 어렵다.
나아가 시각장애선거인에게 점자형 선거공보 우편 발송, 선거공보 전자파일 다운로드 등 다양한 선거공보의 수령방법을 제공하고, 시각장애선거인이 그 중 자신에게 용이한 방법을 선택하도록 하면 점자형 선거공보의 작성ㆍ발송에 필요한 제반 시설ㆍ인력 및 비용 부족의 문제를 해결하면서도 점자형 선거공보를 원하는 시각장애선거인에게 충분한 점자형 선거공보를 제공할 수 있을 것이다.
(마) 그렇다면 이 사건 선거공보조항은 침해의 최소성에 반한다.
(3) 법익의 균형성
헌법 제34조 제5항은 "신체장애자 및 질병ㆍ노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다."라고 규정하고 있다. 그럼에도 불구하고 장애인이 우리 사회에서 소수자이자 약자로 지내왔음은 부정할 수 없고 이러한 불평등과 차별은 그들이 정치적 의사결정과정에서 소외됨으로써 더욱 공고해져 왔다. 즉, 정치적 의사결정과정에서의 소외는 교육, 직업, 교통 등 다양한 생활영역에서 차별을 시정할 수 있는 통로를 차단하였으며, 그러한 차별은 다시 그들이 비장애인과 동등하게 정치적 의사결정에 적극적으로 참여할 수 있는 길을 막는 악순환으로 이어졌다(헌재 2009. 2. 26. 2006헌마626 재판관 김희옥, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 송두환의 의견 참조).
대의민주주의에서의 선거권의 의의, 시각장애선거인에 대하여 ‘후보자나 정당에 관한 정치적 정보 및 의견’에 대한 알 권리를 내포하는 선거권을 실질적으로 보장하는 것의 헌법적 의의 그리고 민주정치의 발전이라는 공익에 비추어 볼 때, 이 사건 선거공보조항에 의해 침해되는 공익과 시각장애선거인이 입는 불이익은 현저한 반면, 점자형 선거공보의 작성ㆍ발송 비용 등은 국가적 차원에서 감당하기 어렵다 할 수 없으므로, 이 사건 선거공보조항은 법익의 균형성에 반한다(헌재 2014. 5. 29. 2012헌마913 반대의견 참조).
(4) 소결
이 사건 선거공보조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 김○○의 선거권을 침해한다. 이 사건 선고공보조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 김○○의 선거권을 침해하는 점이 분명한 이상, 평등권을 침해하는지 여부에 대하여는 더 나아가 판단하지 않는다.
다. 이 사건 한국수어ㆍ자막조항의 선거권 침해 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
이 사건 한국수어ㆍ자막조항은 한국수어ㆍ자막방송을 위해서는 방송사업자 등이 보유하고 있는 인력, 설비나 기술수준의 확보가 전제되어야 하므로, 이를 의무사항으로 규정할 경우 의무의 이행이 현실적으로 어려울 수 있고, 선거비용이 과다하게 소요될 수 있는 가능성, 방송사업자의 보도ㆍ편성의 자유 및 후보자ㆍ정당의 선거운동의 자유를 제한할 여지가 있다는 점을 고려하여 이 사건 선거방송에서 한국수어 또는 자막을 방송할 수 있도록 재량사항으로 규정한 것이므로, 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 이 사건 한국수어ㆍ자막조항으로 인하여 청각장애선거인이 불이익을 받게 되는 맥락과 그 불이익의 구체적인 내용을 이해하는 것은 이 사건 한국수어ㆍ자막조항이 청각장애선거인의 기본권을 침해하는 정도와 그 침해를 최소화할 수 있는 수단을 마련하고 있는지 여부를 판단함에 있어서 필수적이다.
청각장애선거인 중에는 한국수어를 제1언어로 사용하여 국어를 이해하기 어려운 사람, 한국수어를 사용하지 못하지만 입술의 움직임과 표정을 보고 상대방의 말을 이해할 수 있는 사람, 한국수어를 사용하지 못하지만 국어를 이해할 수 있는 사람 등이 다양하게 존재한다.
한국수어는 대한민국 농문화 속에서 시각ㆍ동작 체계를 바탕으로 생겨난 고유한 형식의 언어로서, 국어와 동등한 자격을 가진 대한민국 농인의 공
용어이다(한국수화언어법 제1조, 제2조, 제3조 제1호). 국어를 모어로 습득한 사람이 외국어를 새롭게 공부해야 하는 것처럼, 청각장애인 중 한국수어를 제1언어로 사용하는 사람들에게는 국어가 외국어와 같은 위치에 있다.
한국농아인협회가 2017년 전국 500명의 1∼3급 청각장애인을 대상으로 한국수어 사용 실태를 조사한 결과에 따르면, 59.4%는 한국수어를 모두 이해하거나 거의 이해한다고 답하였고, 23.5%는 어느 정도 이해한다고 답하였으며, 16.4%는 거의 이해하지 못하거나 전혀 이해하지 못한다고 답하였다. 30.2%는 필담을 모두 이해하거나 거의 이해한다고 답하였고, 42.6%는 어느 정도 이해한다고 답하였으며, 26.9%는 거의 이해하지 못하거나 전혀 이해하지 못한다고 답하였다.
(나) 공직선거에서 선거운동은 문서ㆍ도화 등의 시각적 방법이나 인터넷을 통하여 이루어지기도 하고, 청각적 방법을 통하여 이루어지기도 하는데, 청각장애선거인은 청각적 방법을 이용한 선거운동을 통하여 정보를 얻기 어렵다. 또한 한국수어ㆍ자막방송이 이루어지지 않으면 방송의 보도를 통하여 선거정보를 얻기도 어렵다.
나아가 한국수어를 제1언어로 사용하여 국어를 읽고 이해하기 어려운 청각장애선거인이 상당수 존재하는데, 이들은 청각적 방법을 이용한 선거운동이나 방송보도를 통하여 선거정보를 얻기 어려울 뿐만 아니라 시각적 방법 또는 인터넷을 이용한 선거운동이나 인쇄매체ㆍ인터넷언론사의 보도를 통하여 선거정보를 얻기도 어렵다.
위 한국농아인협회의 조사결과에서 청각장애인이 새로운 정보를 얻는 방법 1순위로 가족, 농인친구, 농인단체, 종교단체를 선택한 비율이 36.5%에 이르는 점을 보더라도, 선거정보를 제공하는 여러 가지 수단들에서 소외된 청각장애선거인이 상당수에 이를 것이라는 점을 알 수 있다.
그러므로 청각장애선거인은 비장애선거인에 비하여 평소 정당의 정강ㆍ정책, 후보자의 정치철학 및 이념, 정치 현실 등 정치 전반에 관한 배경지식을 다양하고 깊이 있게 접하는 데에 상대적으로 더 많은 어려움을 느낄 가능성이 크다.
(다) 텔레비전은 다른 매체에 비하여 보급률이 높은 보편적인 정보 전달 수단이고, 이는 청각장애인에게도 마찬가지이다. 앞서 본 바와 같이 청각장애선거인이 선거정보를 제공받을 수 있는 수단이 비장애선거인에 비하여 제한적이므로, 청각장애선거인이 용이하게 접근할 수 있는 텔레비전방송에서는 청각장
애선거인을 위한 한국수어ㆍ자막을 제공할 필요성이 크다.
특히 한국수어를 제1언어로 사용하여 국어를 읽고 이해하는 능력이 낮은 청각장애선거인들은 선거정보를 얻을 수 있는 수단이 극히 제한되어 있기 때문에, 이들에게 있어 한국수어방송이 제공되는 선거방송은 후보자 등에 대한 정치적 정보를 수집할 수 있도록 도와주는 유일한 매체 내지 핵심적 수단이다.
(라) 이와 같이 청각장애선거인에게 텔레비전방송을 통한 선거정보 취득이 매우 중요한 점을 고려하면, 청각장애선거인의 선거권을 실질적으로 보장하기 위해서는 청각장애선거인이 이 사건 선거방송을 통하여 선거정보를 취득할 수 있도록 정당한 편의를 제공하여야 한다. 청각장애선거인 중에는 한국수어를 이해할 수 있지만 국어를 이해하기 어려운 사람도 있고, 한국수어를 이해하기 어렵지만 국어를 이해할 수 있는 사람도 있으므로, 모든 청각장애선거인이 이 사건 선거방송을 통하여 선거정보를 얻을 수 있도록 하려면 한국수어방송과 자막방송을 모두 제공하여야 한다.
그럼에도 불구하고 이 사건 한국수어ㆍ자막조항이 이 사건 선거방송에서 한국수어방송 또는 자막방송을 임의로 제공할 수 있도록 규정한 것은 청각장애선거인의 선거권을 중대하게 제한하는 것이다.
(마) 지상파방송사업자, 위성방송사업자, 종합편성ㆍ보도전문편성의 방송채널사용사업자, 고시의무사업자는 이 사건 선거방송에서 한국수어ㆍ폐쇄자막ㆍ화면해설 등을 이용한 방송을 할 의무를 부담한다(방송법 제69조 제8항, 제9항, 같은 법 시행령 제52조 제1항 제2호, 제2항).
그러나 위 규정들은 시각장애인을 위한 화면해설방송 등을 포함한 장애인방송을 할 의무를 부과한 것일 뿐이지, 청각장애인을 위한 한국수어방송 또는 폐쇄자막방송이 이루어질 것을 담보하는 조항이 아니다. 또한 방송법령상 위 장애인방송의무를 위반한 방송사업자에 대한 제재규정이 없고, 장애인방송시청보장위원회는 전체 텔레비전 방송 시간 중 장애인방송이 이루어진 시간을 조사하는 방법으로 장애인방송고시에 의한 장애인방송 편성비율을 준수하고 있는지 여부만을 평가하고 있을 뿐, 이 사건 선거방송에서 장애인방송을 하는지 여부는 조사ㆍ평가하고 있지 않다(장애인방송고시 제6조, 제7조, 제11조). 방송평가 및 장애인방송 제작지원금 산정에도 장애인방송고시에 의한 장애인방송 편성비율의 준수 여부만이 반영될 뿐, 이 사건 선거방송에서 장애인방송의무를 준수하고 있는지 여부는 고려되고 있지 않다(시청자미디어재단 2020년도 장애인방송 제작지원 사업 설명자료 및 2019년도 방송
평가 세부기준 참조).
장애인방송고시상 폐쇄자막방송 편성비율이 100%인 지상파방송사업자, 종합편성ㆍ보도전문편성의 방송채널사용사업자의 경우, 이 사건 선거방송 중 방송광고를 제외한 방송에서 폐쇄자막방송을 의무적으로 제공하여야 한다. 그러나 이는 이 사건 선거방송 중 일부에 대하여 폐쇄자막방송이 제공되도록 하는 것에 불과하고, 지상파방송사업자, 종합편성ㆍ보도전문편성의 방송채널사용사업자의 한국수어방송과 위 방송사업자들을 제외한 나머지 방송사업자들의 한국수어방송 및 폐쇄자막방송은 장애인방송고시에 의하여 의무적으로 제공되고 있지 않다.
한편 장애인복지법 및 같은 법 시행령은 국가와 지방자치단체가 방송국의 장 등 민간 사업자에게 이 사건 선거방송에 청각장애인을 위한 한국수어 또는 폐쇄자막 등을 방영하도록 요청하여야 하고, 그 요청을 받은 방송국의 장 등 민간 사업자는 정당한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 한다고 규정하고 있으나(장애인복지법 제22조 제2항, 제4항, 같은 법 시행령 제14조 제2호), 위 규정들을 위반한 방송사업자에 대한 제재규정도 존재하지 않는다.
결론적으로 현재 이 사건 선거방송에서 의무적으로 이루어지고 있는 장애인방송은 지상파방송사업자, 종합편성ㆍ보도전문편성의 방송채널사용사업자의 후보자 등의 방송연설, 방송시설주관 후보자연설의 방송, 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회에서의 폐쇄자막방송뿐이다(방송법 시행령 제52조 제1항 단서, 장애인차별금지법 제21조 제3항, 제6항, 같은 법 시행령 제14조 제5항, 제6항, 장애인방송고시 제3조 제2항, 제5조 제2항 제1호, 제3호, 제6조 제1항 제1호 내지 제3호, 제5호). 이 사건 기록에 의하면, 공영방송사인 한국방송공사조차 방송광고에서는 한국수어방송과 폐쇄자막방송을 모두 방영하지 않고 있는데, 이는 실제로 장애인방송고시에 의한 장애인방송 편성비율 준수의무만이 이행되고 있음을 보여준다.
그런데 이 사건 선거방송은 종합유선방송 등을 통하여 이루어질 수도 있고, 모든 청각장애선거인이 이 사건 선거방송을 통하여 선거정보를 얻을 수 있도록 하려면 한국수어방송과 자막방송이 모두 실시되어야 한다는 점에서 위와 같은 장애인방송고시에 의한 장애인방송 편성비율 준수만으로는 모든 청각장애선거인에게 충분한 선거정보가 제공될 수 있다고 보기 어렵다.
(바) 장애인방송고시는 지상파방송사업자, 종합편성ㆍ보도전문편성의 방송채널사용사업자, 위성방송사업자로서 방송채널을 직접 사용하는 사업자,
고시의무사업자(이하 위 방송사업자들을 합하여 ‘의무사업자들’이라 한다)에게 폐쇄자막방송 및 한국수어방송의 편성비율 준수의무를 부과하고 있으므로(제5조 제2항, 제3항, 제6조 제1항, 제7조 제1항), 위 사업자들은 한국수어방송과 폐쇄자막방송을 할 수 있는 인력, 설비나 기술수준을 이미 확보하고 있다.
그렇다면 적어도 의무사업자들에게는 이 사건 선거방송 중 장애인방송고시가 적용되는 후보자 등의 방송연설, 방송시설주관 후보자연설의 방송, 선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회에서 한국수어방송 및 자막방송을 할 의무를 부과하더라도, 위 장애인방송 편성비율 준수의무를 이행할 방송프로그램을 지정해 주는 정도의 제약을 가하는 것에 불과하다. 이와 같은 제약은 그 이행이 담보되고 있지는 못하지만 이미 방송법 시행령 제52조 제1항 제2호에 의하여 부과되어 있는 것이기도 하다. 따라서 의무사업자들에게 위와 같은 한국수어방송 및 자막방송 의무를 부과하더라도, 그 의무의 이행이 어렵다거나 과다한 비용의 지출을 초래하게 된다고 보기 어렵고, 그로 인하여 의무사업자들의 보도ㆍ편성의 자유를 제한하는 정도도 크다고 볼 수 없다.
한편, 이 사건 선거방송 중 방송광고에는 장애인방송고시가 적용되지 않으므로, 의무사업자들도 방송광고에서는 위 장애인방송 편성비율 준수의무를 부담하지 않고 있다. 그러나 방송광고의 광고시간은 1분 이내이고, 그 회수가 한정되어 있는 점(공직선거법 제70조 제1항), 폐쇄자막방송의 제작비는 분당 1,647원, 한국수어방송의 제작비는 분당 3,272원인 점(장애인방송시청보장위원회 2019. 10. 24.자 장애인방송물 산정기준 및 평균제작비 공고 참조)을 고려하면, 의무사업자들이 방영하는 방송광고에서 한국수어방송 및 자막방송을 할 의무를 부과하더라도 마찬가지로 그 의무의 이행이 어렵다거나 과다한 비용의 지출을 초래하게 된다고 보기 어렵고, 그로 인하여 의무사업자들의 보도ㆍ편성의 자유나 후보자ㆍ정당의 선거운동의 자유를 제한하는 정도도 크다고 볼 수 없다.
(사) 그렇다면 이 사건 한국수어ㆍ자막조항은 침해의 최소성에 위배된다.
(3) 법익의 균형성
민주주의의 중요한 성과 가운데 하나는 공적 토론을 통해 서로의 곤경에 관심을 갖게 하고 타인의 삶을 더 잘 이해하게 만드는 것이다. 특정 그룹을 다른 그룹이 이해할 수 있게 만드는 데에는 텔레비전과 같은 보편적인 매체가 중요한 역할을 하고, 특히 이 사건 선거방송에서 다루어지는 주제는 공적 토론의 대상이 되어 일반 대중의 인식에 중대한 영향을 미칠 수 있다.
이 사건 한국수어ㆍ자막조항은 한국수어ㆍ자막의 방송 여부를 재량사항으로 규정함으로써 청각장애선거인이 이 사건 선거방송을 통하여 제공되는 선거정보를 취득할 수 없는 경우가 발생하도록 규정하고 있다. 나아가 청각장애선거인이 이 사건 선거방송을 이해할 수 있다는 것이 전제되지 않는 경우 이 사건 선거방송에서 청각장애선거인에 대한 차별 문제가 다루어질 가능성은 매우 낮다. 따라서 이 사건 한국수어ㆍ자막조항은 정치적 의사결정과정에서 청각장애선거인을 소외시키고 있다.
대의민주주의에서의 선거권의 의의, 청각장애선거인에 대하여 ‘후보자나 정당에 관한 정치적 정보 및 의견’에 대한 알 권리를 내포하는 선거권을 실질적으로 보장하는 것의 헌법적 의의 그리고 민주정치의 발전이라는 공익에 비추어 볼 때, 이 사건 한국수어ㆍ자막조항에 의해 침해되는 공익과 청각장애선거인이 입는 불이익은 현저하다. 반면 장애인방송고시에 의한 장애인방송 편성비율 준수의무를 부담하고 있는 방송사업자가 방영하는 이 사건 선거방송에서 한국수어방송 및 자막방송을 하도록 의무를 부과하더라도 그 의무의 이행이 어렵다거나 과다한 비용이 소요된다고 볼 수 없고, 방송사업자의 보도ㆍ편성의 자유나 후보자의 선거운동의 자유를 과도하게 제한한다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 한국수어ㆍ자막조항은 법익의 균형성에도 위배된다.
(4) 소결
이 사건 한국수어ㆍ자막조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 김□□, 함○○의 선거권을 침해한다. 이 사건 한국수어ㆍ자막조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인 김□□, 함○○의 선거권을 침해하는 점이 분명한 이상, 평등권을 침해하는지 여부에 대하여는 더 나아가 판단하지 않는다.
재판관  유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지] 관련조항
공직선거법(2018. 4. 6. 법률 제15551호로 개정된 것)
제65조(선거공보) ① 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거의 경우에는 그 추천정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동을 위하여 책자형 선거공
보 1종(대통령선거에서는 전단형 선거공보 1종을 포함한다)을 작성할 수 있다. 이 경우 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에서는 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 해당 정당이 추천한 후보자 모두의 사진ㆍ성명ㆍ학력ㆍ경력을 게재하여야 한다.
② 제1항의 규정에 따른 책자형 선거공보는 대통령선거에 있어서는 16면 이내로, 국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어서는 12면 이내로, 지방의회의원선거에 있어서는 8면 이내로 작성하고, 전단형 선거공보는 1매(양면에 게재할 수 있다)로 작성한다.
⑤ 사전투표소에서 투표할 수 있는 선거인 중 법령에 따라 영내 또는 함정에 장기 기거하는 군인이나 경찰공무원은 선거인명부작성기간 중 관할 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회에 자신의 거주지로 책자형 선거공보를 발송해 줄 것을 서면이나 중앙선거관리위원회 홈페이지를 통하여 신청할 수 있다. 이 경우 부대장ㆍ경찰관서의 장은 선거인명부작성기간 개시일 전일까지 소속 군인ㆍ경찰공무원에게 선거공보의 발송 신청을 할 수 있다는 사실을 알려야 한다.
⑥ 선거공보의 제출과 발송은 다음 각 호에 따른다.
1. 대통령선거
가.책자형 선거공보(점자형 선거공보를 포함한다)후보자가 후보자등록마감일 후 6일(제51조에 따른 추가등록의 경우에는 추가등록마감일 후 2일)까지 배부할 지역을 관할하는 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회에 제출하고 당해 선거관리위원회가 이를 확인하여 관할구역 안의 매세대에는 제출마감일 후 3일까지, 제5항에 따른 발송신청자에게는 선거일 전 10일까지 각각 우편으로 발송하고, 거소투표신고인명부에 올라 있는 선거인에게는 제154조에 따라 거소투표용지를 발송하는 때에 동봉하여 발송한다.
나.전단형 선거공보후보자가 후보자등록마감일 후 10일까지 배부할 지역을 관할하는 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회에 제출하고 당해 선거관리위원회가 이를 확인하여 제153조(투표안내문의 발송)의 규정에 따른 투표안내문을 발송하는 때에 이를 동봉하여 발송한다. 이 경우 선거인명부 확정결과 책자형 선거공보를 발송하지 아니한 세
대가 있는 때에는 그 세대에 이를 전단형 선거공보와 함께 추가로 발송하여야 한다.
2.국회의원선거, 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거후보자가 후보자등록마감일 후 7일까지 배부할 지역을 관할하는 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회에 제출하고 해당 선거관리위원회가 이를 확인하여 제5항에 따른 발송신청자에게는 선거일 전 10일까지 우편으로 발송하고, 매세대에는 제153조에 따라 투표안내문을 발송하는 때에, 거소투표신고인명부에 올라 있는 선거인에게는 제154조에 따라 거소투표용지를 발송하는 때에 각각 동봉하여 발송한다.
⑦ 구ㆍ시ㆍ군의 장은 제4항의 규정에 따른 시각장애선거인과 그 세대주의 성명ㆍ주소를 조사하여 선거기간개시일 전 20일까지 관할구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회에 통보하여야 한다.
⑧ 대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에서 책자형 선거공보(점자형 선거공보를 포함한다)를 제출하는 경우에는 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 다음 각 호에 따른 내용(이하 이 조에서 "후보자정보공개자료"라 한다)을 그 둘째 면에 게재하여야 하며, 후보자정보공개자료에 대하여 소명이 필요한 사항은 그 소명자료를 함께 게재할 수 있다. 이 경우 그 둘째 면에는 후보자정보공개자료와 그 소명자료만을 게재하여야 하며, 점자형 선거공보에 게재하는 후보자정보공개자료의 내용은 책자형 선거공보에 게재하는 내용과 똑같아야 한다.
1. 재산상황후보자, 후보자의 배우자 및 직계존ㆍ비속(혼인한 딸과 외조부모 및 외손자녀를 제외한다. 이하 제3호에서 같다)의 각 재산총액
2. 병역사항후보자 및 후보자의 직계비속의 군별ㆍ계급ㆍ복무기간ㆍ복무분야ㆍ병역처분사항 및 병역처분사유["공직자 등의 병역사항 신고 및 공개에 관한 법률"제8조(신고사항의 공개) 제3항의 규정에 따라 질병명 또는 심신장애내용의 비공개를 요구하는 경우에는 이를 제외한다]
3.최근 5년간 소득세?재산세?종합부동산세 납부 및 체납실적
후보자, 후보자의 배우자 및 직계존ㆍ비속의 연도별 납부액, 연도별 체납액(10만 원 이하 또는 3월 이내의 체납은 제외한다) 및 완납시기[제49조(후보자등록 등) 제4항 제4호의 규정에 따라 제출한 원천징수소득세를 포함하되, 증명서의 제출을 거부한 후보자의 직계존속의 납부 및 체납실적은 제외한다]
4.전과기록죄명과 그 형 및 확정일자
5.직업ㆍ학력ㆍ경력 등 인적사항후보자등록신청서에 기재된 사항
제70조(방송광고) ① 선거운동을 위한 방송광고는 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거의 경우에는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 다음 각 호에 따라 선거운동기간중 소속정당의 정강ㆍ정책이나 후보자의 정견 그 밖의 홍보에 필요한 사항을 텔레비전 및 라디오 방송시설["방송법"에 의한 방송사업자가 관리ㆍ운영하는 무선국 및 종합유선방송국(보도전문편성의 방송채널사용사업자의 채널을 포함한다)을 말한다. 이하 이 조에서 같다]을 이용하여 실시할 수 있되, 광고시간은 1회 1분을 초과할 수 없다. 이 경우 광고회수의 계산에 있어서는 재방송을 포함하되, 하나의 텔레비전 또는 라디오 방송시설을 선정하여 당해 방송망을 동시에 이용하는 것은 1회로 본다.
1.대통령선거텔레비전 및 라디오 방송별로 각 30회 이내
2.비례대표국회의원선거텔레비전 및 라디오 방송별로 각 15회 이내
3.시?도지사선거지역방송시설을 이용하여 텔레비전 및 라디오 방송별로 각 5회 이내
제71조(후보자 등의 방송연설) ① 후보자와 후보자가 지명하는 연설원은 소속정당의 정강ㆍ정책이나 후보자의 정견 기타 홍보에 필요한 사항을 발표하기 위하여 다음 각호에 의하여 선거운동기간중 텔레비전 및 라디오 방송시설[제70조(방송광고) 제1항의 규정에 의한 방송시설을 말한다. 이하 이 조에서 같다]을 이용한 연설을 할 수 있다.
1.대통령선거
후보자와 후보자가 지명한 연설원이 각각 1회 20분 이내에서 텔레비전 및 라디오 방송별 각 11회 이내
2.비례대표국회의원선거정당별로 비례대표국회의원후보자중에서 선임된 대표 2인이 각각 1회 10분 이내에서 텔레비전 및 라디오 방송별 각 1회
3.지역구국회의원선거 및 자치구?시?군의 장 선거후보자가 1회 10분 이내에서 지역방송시설을 이용하여 텔레비전 및 라디오 방송별 각 2회 이내
4. 비례대표시ㆍ도의원선거정당별로 비례대표시ㆍ도의원선거구마다 당해 선거의 후보자중에서 선임된 대표 1인이 1회 10분 이내에서 지역방송시설을 이용하여 텔레비전 및 라디오 방송별 각 1회
5. 시ㆍ도지사선거후보자가 1회 10분 이내에서 지역방송시설을 이용하여 텔레비전 및 라디오 방송별 각 5회 이내
② 이 법에서 "지역방송시설"이란 해당 시ㆍ도의 관할구역 안에 있는 방송시설(도의 경우 해당 도의 구역을 방송권역으로 하는 인접한 특별시 또는 광역시 안에 있는 방송시설을 포함한다)을 말하며, 해당 시ㆍ도의 관할 구역 안에 지역방송시설이 없는 시ㆍ도로서 서울특별시에 인접한 시ㆍ도의 경우 서울특별시 안에 있는 방송시설을 말한다.
⑪ 방송시설을 경영 또는 관리하는 자는 제1항의 방송시설을 이용한 연설에 협조하여야 하며, 방송시간대와 방송권역 등을 고려하여 모든 후보자에게 공평하게 하여야 한다.
⑫"방송법"에 따른 종합유선방송사업자(보도전문편성의 방송채널사용사업자를 포함한다)ㆍ중계유선방송사업자 및 인터넷언론사는 후보자 등의 방송연설을 중계방송할 수 있다. 이 경우 방송연설을 행한 모든 후보자에게 공평하게 하여야 한다.
제72조(방송시설주관 후보자연설의 방송) ① 텔레비전 및 라디오 방송시설[제70조(방송광고) 제1항의 규정에 의한 방송시설을 말한다. 이하 이 조에서 같다]이 그의 부담으로 제71조(후보자 등의 방송연설)의 규정에 의한 후보자 등의 방송연설외에 선거운동기간중 정당 또는 후보자를 선거인에게 알리기 위하여 후보자(비례대표국회의원선거 및 비례대표지
방의회의원선거에 있어서는 그 추천정당이 당해 선거의 후보자중에서 선임한 자를 말한다. 이하 제3항에서 같다)의 연설을 방송하고자 하는 때에는 내용을 편집하지 아니한 상태에서 방송하여야 하며, 선거구단위로 모든 정당 또는 후보자에게 공평하게 하여야 한다. 다만, 정당 또는 후보자가 그 연설을 포기한 때에는 그러하지 아니하다.
④ 제71조 제12항의 규정은 방송시설주관 후보자연설의 방송에 이를 준용한다.
제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담ㆍ토론회) ① 중앙선거방송토론위원회는 대통령선거 및 비례대표국회의원선거에 있어서 선거운동기간중 다음 각호에서 정하는 바에 따라 대담ㆍ토론회를 개최하여야 한다.
1.대통령선거후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 3회 이상
2.비례대표국회의원선거해당 정당의 대표자가 비례대표국회의원후보자 또는 선거운동을 할 수 있는 사람(지역구국회의원후보자는 제외한다) 중에서 지정하는 1명 또는 여러 명을 초청하여 2회 이상
② 시ㆍ도선거방송토론위원회는 시ㆍ도지사선거 및 비례대표시ㆍ도의원선거에 있어서 선거운동기간 중 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 대담ㆍ토론회를 개최하여야 한다.
1.시ㆍ도지사선거후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 1회 이상
2. 비례대표시ㆍ도의원선거해당 정당의 대표자가 비례대표시ㆍ도의원후보자 또는 선거운동을 할 수 있는 사람(지역구시ㆍ도의원후보자는 제외한다) 중에서 지정하는 1명 또는 여러 명을 초청하여 1회 이상
③ 구ㆍ시ㆍ군선거방송토론위원회는 선거운동기간 중 지역구국회의원선거 및 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거의 후보자를 초청하여 1회 이상의 대담ㆍ토론회 또는 합동방송연설회를 개최하여야 한다. 이 경우 합동방송연설회의 연설시간은 후보자마다 10분이내의 범위에서 균등하게 배정하여야 한다.
④ 각급선거방송토론위원회는 제1항 내지 제3항의 대담ㆍ토론회를 개최하는 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 후보자를 대상으로
개최한다. 이 경우 각급선거방송토론위원회로부터 초청받은 후보자는
정당한 사유가 없는 한 그 대담ㆍ토론회에 참석하여야 한다.
1. 대통령선거
가.국회에 5인 이상의 소속의원을 가진 정당이 추천한 후보자
나.직전 대통령선거, 비례대표국회의원선거, 비례대표시?도의원선거 또는 비례대표자치구?시?군의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당이 추천한 후보자
다.중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 언론기관이 선거기간개시일전 30일부터 선거기간개시일전일까지의 사이에 실시하여 공표한 여론조사결과를 평균한 지지율이 100분의 5 이상인 후보자
2.비례대표국회의원선거 및 비례대표시?도의원선거
가.제1호 가목 또는 나목에 해당하는 정당의 대표자가 지정한 후보자
나.제1호 다목에 의한 여론조사결과를 평균하여 100분의 5 이상의 지지를 얻은 정당의 대표자가 지정한 후보자
3. 지역구국회의원선거 및 지방자치단체의 장선거
가.제1호 가목 또는 나목에 해당하는 정당이 추천한 후보자
나.최근 4년 이내에 해당 선거구(선거구의 구역이 변경되어 변경된 구역이 직전 선거의 구역과 겹치는 경우를 포함한다)에서 실시된 대통령선거, 지역구국회의원선거 또는 지방자치단체의 장선거(그 보궐선거등을 포함한다)에 입후보하여 유효투표총수의 100분의 10 이상을 득표한 후보자
다.제1호 다목에 의한 여론조사결과를 평균한 지지율이 100분의 5 이상인 후보자
⑤각급선거방송토론위원회는 제4항의 초청대상에 포함되지 아니하는 후보자를 대상으로 대담?토론회를 개최할 수 있다. 이 경우 대담?토론회의 시간이나 횟수는 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 제4항의 초청대상 후보자의 대담?토론회와 다르게 정할 수 있다.
⑦ 각급선거방송토론위원회는 제1항 내지 제3항 및 제5항의 대담ㆍ토론회(합동방송연설회를 포함하며, 이하 이 조에서 "대담ㆍ토론회"라 한다)를 개최하는 때에는 공정하게 하여야 한다.
⑩ 공영방송사는 그의 부담으로 대담ㆍ토론회를 텔레비전방송을 통하여 중계방송하여야 하되, 대통령선거에 있어서 중앙선거방송토론위원회가 주관하는 대담ㆍ토론회는 오후 8시부터 당일 오후 11시까지의 사이에 중계방송하여야 한다. 다만, 지역구국회의원선거 및 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에 있어서 전국을 방송권역으로 하는 등 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑪ 구ㆍ시ㆍ군선거방송토론위원회는 지역구국회의원선거 및 자치구ㆍ시ㆍ군의 장선거에 있어서 제10항 단서의 규정에 의하여 공영방송사가 중계방송을 할 수 없는 때에는 다른 지상파방송사업자나 종합유선방송사업자의 방송시설을 이용하여 대담ㆍ토론회를 텔레비전방송을 통하여 중계방송하게 할 수 있다. 이 경우 그 방송시설이용료는 국가 또는 당해 지방자치단체가 부담한다.
⑬"방송법"제2조(용어의 정의)의 규정에 의한 방송사업자?중계유선방송사업자 및 인터넷언론사는 그의 부담으로 대담?토론회를 중계방송할 수 있다. 이 경우 편집없이 중계방송하여야 한다.
제147조(투표소의 설치) ① 읍ㆍ면ㆍ동선거관리위원회는 선거일 전일까지 관할 구역 안의 투표구마다 투표소를 설치하여야 한다.
④ 병영 안과 종교시설 안에는 투표소를 설치하지 못한다. 다만, 종교시설의 경우 투표소를 설치할 적합한 장소가 없는 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.
⑧ 제1항의 규정에 의하여 투표소를 설치하는 때에는 읍ㆍ면ㆍ동선거관리위원회는 선거일전 10일까지 그 명칭과 소재지를 공고하여야 한다. 다만, 천재ㆍ지변 기타 부득이한 사유가 있는 때에는 이를 변경할 수 있으며, 이 경우에는 즉시 공고하여 선거인에게 알려야 한다.
⑪ 투표소의 설비, 고령자ㆍ장애인ㆍ임산부 등 교통약자의 투표소 접근 편의를 보장하기 위한 제반 시설의 설치, 적절한 투표소 위치 확보 등의 조치, 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.