# 구 민주화운동관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률  제18조 제2항  위헌소원

## 전문

【당 사 자】
사		건	2019헌바6, 61(병합)    구 민주화운동관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률 제18조 제2항 위헌소원
청	구	인	1. 강○○(2019헌바6)
			2. 김○○(2019헌바61)
			청구인들의 대리인   법무법인 우리하나로
                                                                               담당변호사 성상희, 남호진, 류제모, 최정원, 김동창, 김효명, 류제두
당	해	사	건	1. 서울중앙지방법원 2014가합504835  손해배상(기)(2019헌바6)
                                          2. 서울중앙지방법원 2014가합512492  손해배상(기)(2019헌바61)
선	고	일	2023. 6. 29.
【주 문】
구 민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률(2000. 1. 12. 법률 제6123호로 제정되고, 2015. 5. 18. 법률 제13289호로 개정되기 전의 것) 제18조 제2항의 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 불법행위로 인한 소극적 손해에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 2019헌바6
(1) 청구인은 ‘국가안전과 공공질서의 수호를 위한 대통령 긴급조치’(이하 ‘긴급조치’라 한다) 제9호 위반을 이유로 유죄판결을 선고받고 1976. 6. 25.부터 1977. 9. 24.까지 구금되었다가 출소하였다. ‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’(이하 ‘민주화보상법’이라 한다)에 따라 구성된 민주화운동관련자명예회복및보상심의위원회(이하 ‘위원회’라 한다)는 청구인을 ‘민주화운동 관련자’(이하 ‘관련자’라 한다)로 결정하고, 2005. 11. 14. 생활지원금 17,150,580원의 지급결정을 하였다. 청구인은 2005. 11. 21. 위 지급결정에 동의한 뒤, 위 생활지원금을 수령하였다.
(2) 청구인은 2014. 1. 28. ‘불법 체포·구금, 긴급조치 제9호에 근거한 유죄판결, 이로 인한 교원 신분 상실 등 공무원들의 불법행위로 인하여 일실수입 상당의 손해를 입었다’고 주장하며, 대한민국을 상대로 손해배상액의 지급을 구하는 소송을 제기하였다. 당해 사건 법원은 2018. 12. 5. 청구인이 생활지원금 지급결정에 동의한 이상 민주화보상법 제18조 제2항에 따라 민주화운동과 관련하여 입은 피해 중 불법행위로 인한 소극적 손해에 관하여 민사소송법상 재판상화해가 성립된 것으로 봄이 상당하다는 이유로 각하하는 판결을 선고하였고(서울중앙지방법원 2014가합504835), 청구인은 항소를 제기하였다가 항소를 취하하여 2019. 3. 4. 위 판결이 확정되었다.
(3) 청구인은 위 소송 제1심 계속 중 민주화보상법 제18조 제2항의 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2018. 12. 5. 기각되자(서울중앙지방법원 2018카기51331), 2019. 1. 3. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2019헌바61
(1) 청구인은 긴급조치 제9호 위반을 이유로 유죄판결을 선고받고 1976. 3. 10.부터 1977. 3. 2.까지 구금되었다가 출소하였다. 위원회는 청구인을 관련자로 결정하고, 2005. 9. 12. 생활지원금 14,008,200원의 지급결정을 하였다. 청구인은 2005. 9. 23. 위 지급결정에 동의한 뒤, 위 생활지원금을 수령하였다.
(2) 청구인은 2014. 3. 3. ‘불법 체포·구금, 긴급조치 제9호에 근거한 유죄판결, 이로 인한 군인 신분 상실 등 공무원들의 불법행위로 인하여 일실수입 상당의 손해를 입었다’고 주장하며, 대한민국을 상대로 손해배상액의 지급을 구하는 소송을 제기하였다. 당해 사건 법원은 2019. 1. 18. 청구인이 생활지원금 지급결정에 동의한 이상 민주화보상법 제18조 제2항에 따라 민주화운동과 관련하여 입은 피해 중 불법행위로 인한 소극적 손해에 관하여 민사소송법상 재판상화해가 성립된 것으로 봄이 상당하다는 이유로 각하하는 판결을 선고하였고(서울중앙지방법원 2014가합512492), 청구인은 항소를 제기하였다가 항소를 취하하여 2019. 3. 4. 위 판결이 확정되었다.
(3) 청구인은 위 소송 제1심 계속 중 민주화보상법 제18조 제2항의 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2019. 1. 18. 기각되자(서울중앙지방법원 2018카기51441), 2019. 2. 14. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 민주화보상법 제18조 제2항의 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 부분에 대하여 심판청구를 하였다. 그런데 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 불법행위로 인한 손해는 일반적으로 적극적·소극적·정신적 손해로 분류되는바, 청구인들은 당해 사건 소송들에서 이 중 소극적 손해에 해당하는 일실수입에 관한 청구만을 하였으므로, 심판대상을 해당 부분으로 한정한다. 또한 청구인 강○○는 2005. 11. 21., 청구인 김○○은 2005. 9. 23. 각각 생활지원금 지급결정에 동의하였으므로, 당시 시행 중이던 법률조항으로 심판대상을 특정한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’(2000. 1. 12. 법률 제6123호로 제정되고, 2015. 5. 18. 법률 제13289호로 개정되기 전의 것) 제18조 제2항의 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 불법행위로 인한 소극적 손해에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다. 
[심판대상조항]
구 민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률(2000. 1. 12. 법률 제6123호로 제정되고, 2015. 5. 18. 법률 제13289호로 개정되기 전의 것)
제18조(다른 법률에 의한 보상등과의 관계등) ② 이 법에 의한 보상금등의 지급결정은 신청인이 동의한 때에는 민주화운동과 관련하여 입은 피해에 대하여 민사소송법의 규정에 의한 재판상화해가 성립된 것으로 본다.
3. 청구인들의 주장
가. 민주화보상법상의 보상금·의료지원금·생활지원금(이하 ‘보상금등’이라 한다)은 국가배상과 성격을 달리하는 점, 청구인들이 위원회의 지급결정에 대한 동의 여부를 결정하면서 국가배상청구가 금지됨을 정확히 인식하였다거나 진지한 숙고를 할 수 있었다고 보기 어려운 점, 지급결정에 동의하면서도 재판상화해의 성립 간주에 대하여는 이의를 유보할 수 있도록 하거나 수령한 보상금등의 액수 범위 내에서만 재판상화해의 성립을 간주하는 등 기본권을 덜 침해하는 대안이 있는 점 등을 고려할 때, 심판대상조항은 재판청구권·국가배상청구권·재산권을 침해한다.
나. 특히 생활지원금에는 소득, 직업 등 일정한 지급기준이 존재하는바, 위 기준을 충족하는 경제적으로 어려운 사람들은 생활지원금을 지급받음으로써 국가배상청구를 할 수 없게 되는 반면, 그렇지 않은 사람들은 오히려 국가배상청구를 할 수 있게 된다. 또한 생활지원금 신청권을 적극적으로 행사한 사람보다 그렇지 않은 사람들을 우대하는 역차별 역시 발생한다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에도 위배된다. 
4. 판단
가. 판단의 범위
(1) 심판대상조항은 보상금등의 지급결정에 동의한 때 민주화운동과 관련하여 입은 피해 중 불법행위로 인한 소극적 손해 일체에 대하여 재판상화해의 성립을 간주하고 있다. 재판상화해는 확정판결과 같은 효력이 있고 당사자 간에 기판력을 발생시켜 특별한 사정이 없는 한 향후 재판절차에서 그 취지에 반하는 주장을 할 수 없게 하므로, 법관에 의한 재판을 받을 권리를 제한함과 동시에 국가배상청구권 행사 역시 제한한다(헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조). 따라서 심판대상조항의 재판청구권 및 국가배상청구권 침해 여부가 문제된다.
(2) 청구인들은 재산권 침해도 주장한다. 그러나 헌법은 제23조 제1항에서 일반적 재산권을 규정하는 한편 제29조 제1항에서 국가배상청구권을 별도로 규정함으로써 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 경우 국민이 국가에 대해 손해에 대한 정당한 배상을 청구할 수 있는 권리를 특별히 보장하고 있으므로(헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조), 국가배상청구권 침해 여부를 판단하는 이상 재산권 침해 여부에 대하여는 판단하지 아니한다.
(3) 청구인들은 심판대상조항이 소득, 직업 등 생활지원금의 지급기준을 충족할 수 있었던 사람을 그렇지 않은 사람에 비하여 불리하게 취급하고 있다고도 주장한다. 그러나 그 지급기준은 이에 관하여 직접 정하고 있는 민주화보상법 시행령 조항들이 규율하는 내용으로서, 심판대상조항은 지급결정에 동의하였는지 여부만을 재판상화해의 성립 간주 요건으로 정하고 있을 뿐이고 지급기준에 따라 다른 취급을 하고 있지 않다(헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조).
또한 청구인들은 심판대상조항이 생활지원금 신청권을 적극적으로 행사한 사람을 그렇지 않은 사람에 비하여 불리하게 취급하고 있다고 주장한다. 이는 결국 생활지원금 신청권을 행사한 결과 재판상화해의 성립이 간주되어 불리하다는 취지의 주장으로서, 재판청구권 및 국가배상청구권이 침해된다는 주장과 실질적으로 동일하므로 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등 참조).
나. 헌법재판소 선례
헌법재판소는 구 ‘민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률’(2000. 1. 12. 법률 제6123호로 제정되고, 2015. 5. 18. 법률 제13289호로 개정되기 전의 것) 제18조 제2항의 ‘민주화운동과 관련하여 입은 피해’ 중 불법행위로 인한 적극적·소극적 손해에 관한 부분(이하 ‘이 사건 선례조항’이라 한다)이 재판청구권 및 국가배상청구권을 침해하지 않는다는 판단을 한 바 있다(헌재 2018. 8. 30. 2014헌바180등). 그 요지는 다음과 같다.
『(1) 민주화보상법은 국무총리 소속으로 위원회를 두면서, 경험이나 학식이 풍부한 사람을 위원으로 구성하도록 함과 동시에 다양한 분과위원회를 설치하도록 하고, 위원의 임기를 보장함과 동시에 국무총리의 지휘·감독권에 관한 규정을 두지 않는 등 위원회의 중립성·독립성을 보장하는 한편 전문성·공정성도 제고하고 있다. 
또한 민주화보상법은 신청인에게 지급결정 동의의 법적효과를 안내하면서 검토할 시간을 보장하여 그 동의 여부를 자유롭게 선택하도록 하고 있다. 가령, 위원회가 결정한 보상금등에 대해 다투고자 하는 신청인은 결정서를 송달받은 날부터 30일 이내에 재심의를 신청할 수 있고, 결정서 또는 재심의결정서를 송달받은 날부터 60일 이내에 소송을 제기할 수 있다. 신청인이 지급결정에 동의할 경우 더 이상 민주화운동과 관련한 피해배상을 청구할 수 없다는 점도 ‘동의 및 청구서’로 고지되고 있다. 
따라서 이 사건 선례조항은 재판청구권을 침해하지 아니한다.
(2) 민주화보상법은 제2조 제1호에서 보상의 대상이 되는 행위의 불법성을 일정 부분 인정하고 있으므로, ‘보상금등’에는 손실 전보를 의미하는 ‘보상’의 성격뿐만 아니라 손해 전보를 의미하는 ‘배상’의 성격도 포함되어 있다. 보상금등의 지급대상과 산정기준 등에 비추어 보면, 보상금은 소극적 손해 내지 손실에 대한 배·보상에 상응하고, 의료지원금은 적극적 손해 내지 손실에 대한 배·보상에 상응하며, 생활지원금은 소극적 손해 내지 손실에 대한 배·보상 또는 사회보장적 목적으로 지급되는 금원에 상응한다. 
그런데 위원회의 지급결정에 동의하여 적극적·소극적 손해에 상응하는 보상금등을 지급받은 후 다시 동일한 내용의 적극적·소극적 손해에 대해 배상청구하는 것을 허용한다면 그 구제절차가 중복되므로, 민주화운동과 관련하여 입은 피해를 신속히 구제하고 보상금등의 지급결정에 안정성을 부여한다는 이 사건 선례조항의 입법목적에 정면으로 배치될 수 있다.
한편 보상금등의 지급신청을 하고자 하는 사람들은 보상금등의 내용과 액수를 사전에 예상하여 간이하고 일의적인 절차로 보상금등을 지급받을 것인지, 아니면 상당한 시간·비용의 투입과 결과의 불확실성을 감수하더라도 국가를 상대로 손해배상을 청구할 것인지 스스로 선택할 수 있다. 보상금등의 지급신청을 한 경우라도 결정된 보상금등의 액수가 민주화운동으로 인한 피해를 보상함에 부족하다고 판단되는 경우, 지급결정에 동의하지 않음으로써 이 사건 선례조항의 적용을 배제할 수도 있다. 
따라서 이 사건 선례조항은 국가배상청구권을 침해하지 아니한다.』
다. 선례 변경의 필요성 여부
(1) 위 선례는, 보상금등의 지급결정에 동의한 때 민주화운동과 관련하여 입은 피해 중 ‘불법행위로 인한 적극적·소극적 손해’에 대하여 재판상화해의 성립을 간주하는 것이 재판청구권 및 국가배상청구권을 침해하지 않는다고 판단하였다. 심판대상조항은 위 ‘적극적·소극적 손해’에 속하는 ‘소극적 손해’에 관한 것이므로, 재판청구권 및 국가배상청구권을 침해하지 않는다는 위 선례의 판단은 심판대상조항에 대하여도 그대로 유지될 수 있다. 
(2) 청구인들은 보상금등 중 생활지원금의 경우 경제적으로 어려운 사람들의 생활을 보조하기 위한 성격에 불과하다고 주장한다. 그러나 생활지원금은 구금일수에 최저생계비를 곱한 금액으로 산정되는 등 관련 피해가 발생한 시점의 사실관계에 근거하여 지급액수가 결정되고 산정방식 역시 일실이익을 계산하는 방법과 크게 다르지 아니하므로, 불법행위로 인한 소극적 손해를 배상해주는 성격 역시 존재한다.
또한 청구인들은 보상금등의 지급결정에 동의하면서도 재판상화해의 성립 간주에 대하여는 이의를 유보할 수 있도록 하거나 수령한 보상금등의 액수 범위 내에서만 재판상화해의 성립을 간주하는 등 기본권을 덜 침해하는 대안이 있다고 주장한다. 그러나 위 대안들에 따르면 동일한 불법행위로 발생한 소극적 손해에 관하여 민주화보상법상 지급절차와 법원에 의한 국가배상절차가 병행되므로, 피해를 신속히 구제하고 지급결정에 안정성을 부여한다는 입법목적을 달성할 수 없게 만든다. 
(3) 위와 같은 사정들을 종합해 볼 때, 위 선례의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고 이를 변경해야 할 만한 특별한 사정의 변경이나 필요성이 있다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 재판청구권 및 국가배상청구권을 침해하지 아니한다. 
5. 결론
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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재판장,유남석,이은애,이종석,이영진,문형배,이미선,김형두,정정미【별 지】
[별지]관련조항
구 민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률(2004. 3. 27. 법률 제7214호로 개정되고, 2007. 1. 26. 법률 제8273호로 개정되기 전의 것)
제7조(보상금) ① 관련자 또는 그 유족에 대하여는 다음 각호의 구분에 따라 산출한 금액에 보상결정시까지의 법정이율에 의한 이자를 가산한 보상금을 지급한다.
2. 민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자 또는 그 유족에 대하여는 다음의 금액을 합한 금액
나. 상이를 입은 자가 신체에 장해가 있는 경우에는 그 장해로 인한 노동력 상실정도에 따라 상이를 입은 때를 기준으로 그 당시의 월급액·월실수액 또는 평균임금에 노동력상실률 및 장래의 취업가능기간을 곱한 금액에서 법정이율에 의한 단할인법으로 중간이자를 공제한 금액
제9조(생활지원금) ① 위원회는 관련자중 민주화운동을 이유로 30일 이상 구금된 자와 민주화운동과 관련하여 상이를 입은 자로서 제7조 제1항 제2호 나목에 의한 보상을 받지 못한 자에 대하여 그 생활을 보조하기 위한 지원금을 지급할 수 있다. 
③ 생활지원금의 지급기준·지급액 및 지급방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제10조(보상금등의 지급 신청) ① 관련자 또는 그 유족으로서 이 법에 따른 보상금·의료지원금·생활지원금(이하 "보상금등"이라 한다)을 지급받으려는 사람은 대통령령으로 정하는 바에 따라 관련 증명서류를 첨부하여 서면으로 위원회에 보상금등의 지급을 신청하여야 한다.
구 민주화운동 관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률 시행령(2005. 4. 15. 대통령령 제18792호로 개정되고, 2006. 6. 12. 대통령령 제19513호로 개정되기 전의 것)
제12조의2(생활지원금) ① 법 제9조 제1항의 규정에 의한 생활지원금의 지급대상자 중 30일 이상 구금된 자에 대하여는 해당 구금일수에 최저생계비를 곱한 금액을 지급하되, 그 금액은 5천만원을 초과하지 아니하여야 한다. 이 경우 최저생계비는 생활지원금 지급결정연도의 "국민기초생활 보장법" 제6조 제2항의 규정에 의하여 공표된 4인 가구기준의 월 최저생계비를 30일로 나누어 산출한 금액을 적용한다.
② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 생활지원금을 지급하지 아니한다.
1. 생활지원금 신청 전년도의 연간 가구당 소득이 "통계법 시행령" 제3조의 규정에 의하여 통계청장이 고시하는 지정통계에 의한 전년도 가계조사의 도시근로자 가구원 수별 가구당 월평균 가계지출비의 연간 합계액을 초과한 자
2. 이 영 시행일 현재 다음 각목의 어느 하나의 직에 1년 이상 재직하고 있는 자 (각목 생략)
③ 법 제9조 제1항의 규정에 의한 생활지원금의 지급대상자 중 상이를 입은 자로서 법 제7조 제1항 제2호 나목의 규정에 의한 보상금을 받지 못한 자에 대하여는 1인당 480만원을 지급한다.
④ 제1항 및 제3항의 규정에 동시에 해당되는 경우에는 지급대상자에게 유리한 금액을 선택하여 지급할 수 있다.