# 산업안전보건법 제69조 제1호 위헌제청

## 판시사항

가. 산업재해발생에 관한 보고를 하지 않는 경우를 처벌하는 구 산업안전보건법(1996. 12. 31. 법률 제5248호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9434호로 개정되기 이전의 것) 제69조 제1호 중 제10조 제1항에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항‘이라 한다)이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지 여부(적극)

나. 이 사건 법률조항이 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되는지 여부(적극)

## 결정요지

가. 이 사건 법률조항은 형사처벌법규의 구성요건을 이루는 조항이면서도 그 내용 중 “이 법 또는 이 법에 의한 명령의 시행을 위하여 필요한 사항”의 의미범위가 명확하지 아니하여 수범자로 하여금 그 내용을 예측하여 자신의 행위를 결정하기 어렵게 하고 있으므로, 죄형법정주의에서 요구하는 명확성의 원칙에 위배된다.

나. 이 사건 법률조항이 내포하고 있는 처벌법규의 구성요건에 관한 기본사항인 “보고내용”에 관하여 그 대강이 확정되지 않은 상태에서 그 규범의 실질을 모두 하위법령인 노동부령에 위임한 것은 포괄적 위임입법으로서 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위반된다.

## 심판대상조문

구 산업안전보건법(1996. 12. 31. 법률 제5248호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9434호로 개정되기 이전의 것) 제69조 제1호 중 제10조 제1항에 관한 부분

## 참조조문

헌법 제12조 제1항, 제75조
구 산업안전보건법(1996. 12. 31. 법률 제5248호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9434호로 개정되기 이전의 것) 제10조 제2항, 제71조, 
구 산업안전보건법 시행규칙(1998. 8. 28. 노동부령 제156호로 개정되고, 2006. 9. 25. 노동부령 제259호로 개정되기 전의 것) 제4조

## 참조판례

가. 헌재 1996. 12. 26. 93헌바65, 판례집 8-2, 785, 792-793 
   헌재 2000.  6. 29. 98헌가10, 판례집 12-1, 741, 748
   헌재 2005.  6. 30. 2002헌바83, 판례집 17-1, 812, 821-822

나. 헌재 2000.  7. 20. 99헌가15, 판례집 12-2, 37, 46
   헌재 2000.  7. 20. 99헌가15, 판례집 12-2, 37, 48-49

## 전문

【당 사 자】
제청법원  서울동부지방법원
당해사건서울동부지방법원 2006고정3366 산업안전보건법 위반 등

【주    문】
구 산업안전보건법(1996. 12. 31. 법률 제5248호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9434호로 개정되기 이전의 것) 제69조 제1호 중 제10조 제1항에 관한 부분은 헌법에 위반된다

【이    유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요
(1) 당해 사건의 피고인 김○기는 주식회사 ○○정보기술의 대표이사로서 위 회사 소속 근로자들의 안전을 책임지는 안전보건 책임자, 같은 피고인 주식회사 ○○정보기술은 정보통신공사업을 목적으로 설립된 법인으로서, 다음과 같은 공소사실로 각 기소되었다. 
"피고인 김○기는, 회사 근로자인 피해자 신○해가 2006. 7. 21. 17:00경 서울 광진구 중곡동 소재 4층 단독주택 옥상에서 인터넷 케이블을 맞은편 노상의 전신주에 연결된 통신케이블에 연결하는 작업을 할 때, 위 주택 건물과 전신주 사이에 154킬로볼트의 초고압 송전선이 나선 형태로 지나가고 있음에도 이를 고려한 작업방법 및 작업절차를 제대로 교육하지 아니하고, 절연용 방호구를 지급하거나 그 착용 및 이상유무를 점검하지 아니하고, 충전전로에 대한 접근한계거리인 120센티미터를 유지하도록 하지 아니하는 등의 업무상 과실로, 위 피해자가 전신주를 향하여 인터넷 케이블을 투척하다가 초고압송전선의 전류에 감전되어 사망에 이르게 하고, 위와 같이 위험방지에 필요한 안전조치를 취하지 아니하고, 위와 같은 중대재해 발생 사고에 대하여 관할 지방노동관서의 장에게 제대로 보고하지 아니하였고, 피고인 주식회사 ○○정보기술은 그 사용인인 피고인 김○기가 필요한 안전상 조치를 취하지 아니하고 중대재해의 발생을 보고하지 아니하였다."
(2) 이에 서울동부지방법원(2006고약22247)은 2006. 12. 1. 피고인들에게 산업안전보건법 제69조 제1호, 제10조 제1항 등을 적용하여 각 벌금 300만 원의 약식명령을 선고하였는데, 피고인들은 필요한 주의의무를 모두 이행하였고 중대한 재해발생의 보고가 지연된 데는 정당한 이유가 있었다는 취지로 주장하면서 2006. 11. 29. 위 법원에 정식재판(서울동부지방법원 2006고정3366, 당해 사건)을 청구하였다.
(3) 당해 사건 법원은 위 재판 계속중 직권으로 산업안전보건법 제69조 제1호 중 제10조 제1항에 관한 부분이 죄형법정주의 및 포괄위임입법금지원칙을 위반하여 위헌이라고 인정할 만한 상당한 이유가 있다는 이유로 2008. 2. 19. 위헌제청결정을 하였고, 위 결정은 대법원을 경유하여 2008. 3. 4. 헌법재판소에 접수되었다. 

나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 구 산업안전보건법(1996. 12. 31. 법률 제5248호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9434호로 개정되기 이전의 것. 이하 ‘법’이라 한다) 제69조 제1호 중 제10조 제1항에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이다.
심판대상조항과 관련 법조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]
구 산업안전보건법(1996. 12. 31. 법률 제5248호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9434호로 개정되기 이전의 것) 제69조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. 

1.제10조의 규정에 의한 보고를 하지 아니하거나 허위의 보고를 한 자
2.∼3. 생략

제10조(보고의 의무) ① 사업주는 이 법 또는 이 법에 의한 명령의 시행을 위하여 필요한 사항으로서 노동부령이 정하는 사항을 노동부장관에게 보고하여야 한다.
② 생략

[관련 법조항]
구 산업안전보건법(1996. 12. 31. 법률 제5248호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9434호로 개정되기 이전의 것) 제10조(보고의 의무) ② 제1항의 규정에 의한 보고의 종류ㆍ보고시기 기타 필요한 사항은 노동부령으로 정한다.

제71조(양벌규정) 법인의 대표자 또는 법인이나 개인의 대리인ㆍ사용인(관리감독자를 포함한다) 기타 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제67조 내지 제70조의 위반행위를 한 때에는 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에 대하여도 동조의 벌금형을 과한다. 다만, 관리감독자가 위반의 계획을 알고 그 방지에 필요한 조치를 하였거나 위반행위를 알고 그 시정에 필요한 조치를 하였을 때에는 그러하지 아니하다.
산업안전보건법(2009. 2. 6. 법률 제9434호로 개정된 것) 

제10조(산업재해 발생 기록 및 보고 등) ① 사업주는 산업재해가 발생하였을 때에는 노동부령으로 정하는 바에 따라 재해발생원인 등을 기록ㆍ보존하여야 한다.
② 사업주는 제1항에 따라 기록한 산업재해 중 노동부령으로 정하는 산업재해에 대하여는 그 발생 개요ㆍ원인 및 보고 시기, 재발방지 계획 등을 노동부령으로 정하는 바에 따라 노동부장관에게 보고하여야 한다. 다만, "산업재해보상보험법" 제41조에 따른 요양급여 또는 같은 법 제62조에 따른 유족급여를 신청한 경우에는 그러하지 아니하다.

제69조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
1.제29조 제6항, 제35조 제1항, 제35조의2 제2항ㆍ제3항, 제40조 제2항, 제42조 제3항, 제43조 제5항 또는 제45조 제1항ㆍ제2항을 위반한 자
2.제35조의2 제4항 또는 제40조 제4항에 따른 명령을 위반한 자
구 산업안전보건법 시행규칙(1998. 8. 28. 노동부령 제156호로 개정되고 2006. 9. 25. 노동부령 제259호로 개정되기 전의 것) 제4조(산업재해발생보고) ① 사업주는 사망자 또는 4일 이상의 요양을 요하는 부상을 입거나 질병에 걸린 자가 발생한 때에는 법 제10조 제1항의 규정에 의하여 당해 산업재해가 발생한 날부터 1월 이내에 별지 제1호 서식의 산업재해조사표를 작성하여 관할 지방노동관서의 장에게 제출하여야 한다. 다만, "산업재해보상보험법 시행령" 제29조의 규정에 의하여 요양신청서를 산업재해가 발생한 날부터 1월 이내에 근로복지공단에 제출한 경우에는 그러하지 아니하다.

② 사업주는 중대재해가 발생한 때에는 법 제10조 제1항의 규정에 의하여 24시간 이내에 다음 각 호의 사항을 관할 지방노동관서의 장에게 전화ㆍ모사전송 기타 적절한 방법에 의하여 보고하여야 한다. 다만, 천재ㆍ지변 등 부득이한 사유가 발생한 경우에는 그 사유가 소멸된 때부터 24시간 이내에 이를 보고하여야 한다.
1. 발생개요 및 피해 상황
2. 조치 및 전망
3. 기타 중요한 사항

③ 사업주는 제1항의 규정에 의한 산업재해조사표에 근로자 대표의 확인을 받아야 하며, 그 기재내용에 대하여 근로자 대표의 이견이 있는 경우에는 그 내용을 첨부하여야 한다. 다만, 건설업의 경우에는 근로자대표의 확인을 생략할 수 있다.

④ 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 산업재해발생보고에 관하여 필요한 사항은 노동부장관이 정한다.

2. 제청법원의 위헌제청이유와 관계기관의 의견 

가. 제청법원의 위헌제청이유요지
이 사건 법률조항은 사업주가 이 법 또는 법에 의한 명령의 시행을 위하여 필요한 사항으로서 노동부령이 정하는 사항을 보고하지 아니하거나 허위의 보고를 한 경우 처벌할 수 있도록 하는 수권 규정으로서, 처벌법규의 구성요건의 위임에 해당한다. 그런데, 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여 보더라도, 법의 시행을 위하여 필요한 사항 및 법에 의한 명령의 시행을 위하여 필요한 사항의 종류가 너무 많아, 그 시행을 위하여 필요한 사항으로서 ‘노동부령’이 정하는 사항이 어떠한 것일지 예측하기 어려우므로, 죄형법정주의 및 포괄위임입법금지원칙을 위반한 것이다.

나. 서울동부지방검찰청 검사장의 의견요지
이 법 제10조 제1항, 제2항에 따라 노동부령인 시행규칙 제4조에서 보고의무 사항을 상세히 규정하고 있는바, 이러한 보고의무는 일반국민이 아닌 산업현장의 안전보건책임자 등이 이행할 의무이고, 사업주로서는 산업재해 예방, 산업안전 추구 등 정책방향에 비추어 재해발생과 관련된 사항 등을 대강이라도 짐작할 수 있다. 이 법 또는 이 법에 의한 명령의 시행을 위하여 필요한 사항의 종류가 너무 많다 하더라도, 그 시행을 위하여 필요한 사항을 유추할 수 없다는 제청법원의 주장은 산업재해 및 산업안전에 관한 위임입법의 필요성과 입법기술의 한계를 감안하면 옳지 않다.

다. 노동부장관의 의견요지
이 법은 산업현장에서의 근로자의 안전과 보건을 유지·증진토록 하기 위하여 산업안전과 보건에 관한 기준을 확립하고, 그 이행의무자 등 책임소재를 명확히 하며, 이를 통하여 산업재해를 예방하고자 하는 것에 그 목적이 있다. 법은 이와 같은 입체적 산재예방 방안의 실효성 확보를 위한 행정감독 등을 위하여 필요한 주요 사항에 관하여 사업주로 하여금 노동부장관에게 보고할 의무를 부과하고, 그 의무를 위반한 경우에는 형사처벌 내지 과태료를 부과하도록 하고 있는 것이다.
법은 그 보고사항 중 이 사건 ‘산업현장에서의 재해 발생에 관한 사항’의 내용을 법 자체에서 별도로 규정하고 있지 않지만, 정상의 법감정을 갖고 있는 자라면 위  입법목적 및 전반적인 규율내용 등을 고려하여 그 내용을 충분히 예측할 수 있다.
또한, 이 사건 법률조항의 수범자는 사업주이므로 일반인을 기준으로 판단할 것이 아니라 사업주를 기준으로 판단하여야 하고, 사업주의 경우 관계법령 등에 의하여 법의 주요한 보고의무의 대상이 무엇인지에 대하여 잘 알 수 있으므로, 수범자들이 처벌대상 행위의 실질을 예측할 수 없을 정도로 포괄적이라고 할 수 없다.

3. 판  단

가. 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부
(1) 명확성원칙의 내용
헌법 제12조 제1항 후문은 누구든지 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌ㆍ보안처분 또는 강제
노역을 받지 아니한다고 규정하고 있다. 이러한 죄형법정주의는 범죄와 형벌이 법률로 정하여져야 함을 의미하는 것으로, 이러한 죄형법정주의에서 파생되는 명확성의 원칙은 누구나 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건이 명확할 것을 의미하는 것이다(헌재 2000. 6. 29. 98헌가10, 판례집 12-1, 741, 748). 형벌법규의 내용이 애매모호하거나 추상적이어서 불명확하면 무엇이 금지된 행위인지를 국민이 알 수 없어 법을 지키기가 어려울 뿐더러 범죄의 성립 여부가 법관의 자의적인 해석에 맡겨져 죄형법정주의에 의하여 국민의 자유와 권리를 보장하려는 법치주의의 이념은 실현될 수 없기 때문이다(헌재 1996. 12. 26. 93헌바65, 판례집 8-2, 785, 792-793).
법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83, 판례집 17-1, 812, 821-822).
(2) 이 사건 법률조항에 대한 판단
이 사건 법률조항은 사업주가 “이 법 또는 이 법에 의한 명령의 시행을 위하여 필요한 사항으로서 노동부령이 정하는 사항”을 보고하지 아니하거나 허위의 보고를 한 경우 1천만 원 이하의 벌금형으로 처벌할 수 있도록 하는 규정으로서, ‘이 법 또는 이 법에 의한 명령의 시행을 위하여 필요한 사항을 보고하지 아니하는 것’이 당해 사건 처벌규정의 구성요건이 되고 있다.
그러므로 “이 법 또는 이 법에 의한 명령의 시행을 위하여 필요한 사항”의 의미범위에 관하여 살피기로 하는바, 우선 위 “명령”의 범위가 광범위하고 불명확하다 할 것이다. 즉, 이 사건 법률조항에서 “명령”이 의미하는 범위가 법 ‘제6장 감독과 명령’에서의 명령만을 의미하는지, 법 제15조(안전관리자 등) 제3항, 제15조의2(지정의 취소 등) 및 제15조의3(과징금) 제1항의 과징금부과, 제27조(기술상의 지침 및 작업환경의 표준) 제1항의 지도ㆍ권고, 제33조(유해ㆍ위험 기계ㆍ기구 등의 방호조치 등) 제8항, 제34조의6(증표제거 등)의 조치, 제38조(제조 등의 허가) 제4항 및 제5항, 제41조(물질안전보건자료의 작성ㆍ비치 등) 제5항, 제43조(건강진단) 제2항의 명령까지 포함하는지, 나아가 시행령 및 시행규칙 상의 모든 명령까지 포함하는지, 또는 법에 근거하여 관할 행정청이 내리는 개별적 ‘하명’까지 모두 포함하는 것인지는 법률전문가로서도 단정하기 어렵다. 
나아가 법에 따른 “명령”의 “시행을 위하여 필요한 사항”의 구체적 내용은 법률의 차원에서는 전혀 규율되고 있지 아니하여 그 사항의 내용이나 종류를 예측하기 어렵다. 
이 사건 법률조항의 주된 수범자가 ‘사업주’로서 일반인들에 비하여는 이 법의 주요한 보고의무 대상이 무엇인지를 더 잘 알 수 있는 지위에 있다 할 것이나, 앞에서 본 바와 같이 “명령”의 “시행을 위하여 필요한” 산업 현장에서의 재해발생 및 작업환경 등에 관한 사항의 구체적 내용이 전혀 규율되고 있지 아니한 상태에서는 사업주에게 있어서도 그 사항의 범위가 반드시 명확하다고 보기 어렵다. 
결국 이 사건 법률조항은 형사처벌법규의 구성요건을 이루는 조항이면서도 그 내용 중 “이 법 또는 이 법에 의한 명령의 시행을 위하여 필요한 사항”의 의미범위가 명확하지 아니하여 수범자로 하여금 그 내용을 예측하여 자신의 행위를 결정하기 어렵게 하고 있으므로, 죄형법정주의에서 요구하는 명확성의 원칙에 위배된다고 할 것이다. 

나. 포괄위임입법금지원칙의 위배 여부
(1) 처벌법규의 위임요건
범죄와 형벌에 관한 사항에 있어서도 위임입법의 근거와 한계에 관한 헌법 제75조는 적용되어야 할 뿐만 아니라, 법률에 의한 처벌법규의 위임은 헌법의 기본권보장 우위사상에 비추어 그 요건과 범위가 보다 엄격하게 제한적으로 이루어져야 할 것이다.
따라서 첫째, 처벌법규의 위임은 특히 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 구성요건을 상세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우에 한정되어야 하고, 둘째, 이러한 경우에도 처벌대상 행위가 어떠한 것일 것이라고 예측할 수 있을 정도의 범죄구성요건의 대강은 법률에서 정해야 하고, 셋째, 형벌의 종류 및 그 상한과 폭을 법률에서 명백히 규정하여야 할 것이다. 
한편, 위에서 언급한 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정 조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하고, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야하되(헌재 2000. 7. 20. 99헌가15, 판례집 12-2, 37, 46 참조), 원칙적으로 법률의 수권에 의거한 명령의 내용이 어떠한 것이 될 것인가를 예측할 수 있다는 것은 법규명령에 의해서가 아니라 그보다 먼저 그 수권법률의 내용으로부터 예견 가능하여야 하는 것을 의미하는 것이므로, 그러한 위임입법은 법률 자체로부터 장래 정립될 법규명령의 기본적 윤곽에 대한 예견가능성이 보장되어야 하는 것이다(헌재 2000. 7. 20. 99헌가15, 판례집 12-2, 37, 48-49 참조). 
(2) 이 사건 법률조항에 대한 판단
이 사건 법률조항은 형사처벌의 대상이 되는 구성요건 행위를 정함에 있어서 단지 “이 법 또는 이 법에 의한 명령의 시행을 위하여 필요한 사항으로서 노동부령이 정하는 사항”을 “보고를 하지 아니하거나 허위의 보고를 한” 경우에 1천만 원 이하의 벌금형으로 처벌함을 밝히고 있을 뿐이고, “이 법 또는 이 법의 시행을 위하여 필요한 사항”이 어떠한 것인지에 관하여는 단지 제10조 제2항에서 “제1항의 규정에 의한 보고의 종류ㆍ보고시기 기타 필요한 사항은 노동부령으로 정한다”라고만 규정하여, 처벌법규의 구성요건의 구체적인 내용을 모두 하위법령인 노동부령에 위임하고 있다. 
따라서 ‘이 사건 법률조항 자체’만으로는 수범자가 처벌대상이 되는 행위의 범위가 어떠한 것인지를 전혀 예측할 수 없을 뿐만 아니라, 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단해 보더라도 앞서 살펴본 바와 같이 수범자가 그 내용을 예측할 수 있을 정도로 내용이 명확하지 아니하다. 
나아가 이 사건 법률조항의 규범내용을 노동부령으로 특별히 위임할 긴급한 필요가 있거나, 미리 법으로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정도 발견하기 어렵다.  
결국 이 사건 법률조항이 처벌법규의 구성요건에 있어서 기본적 요소가 되는 ‘보고사항의 내용’에 관하여 그 대강을 확정하지 아니한 채로 그 규범의 실질을 모두 하위법령인 노동부령에 위임한 것은 포괄적 위임입법으로서 헌법 제75조에 위반된다 할 것이다.

4. 결  론 
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법상의 명확성원칙 및 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되어 헌법에 위반되므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.