# 한도초과보유주주 승인 등 위헌확인

## 판시사항

금융위원회가 론○○에 대해 내린 한도초과보유주주 승인, 보유주식 처분 명령 및 론○○의 비금융주력자 해당 여부에 대한 심사결과들(이하 ‘이 사건 심판대상들’이라 한다)에 대한 ○○은행 주주인 청구인들의 헌법소원심판청구가 기본권침해 가능성 및 자기관련성 요건을 갖춘 적법한 심판청구인지 여부(소극)

## 결정요지

이 사건 심판대상들은 청구인들이 가지고 있는 주식의 배당가치나 의결권 가치를 직접적으로 증가 또는 감소시키거나, 의결권 행사에 제약을 가하는 내용을 포함하지 않는다. 설령 이 사건 심판대상들로 인해 청구인들이 소유한 주식의 가치가 일부 변동하였거나, 청구인들이 행사할 수 있는 의결권의 가치가 비례적으로 감소했다고 하더라도, 이는 이 사건 심판대상들에 의한 간접적ㆍ사실적 효과로서 청구인들의 경제적 기대이익이 실현되지 않게 된 것에 불과하므로, 청구인들의 헌법상 기본권이 침해될 가능성이 없으며 기본권침해의 자기관련성 또한 인정되지 않는다. 
또한 청구인들은 이 사건 심판대상들로 인해 주주로서 차별취급을 받은 사실이 없으며, 이 사건 심판대상들로 인하여 결과적으로 청구인들의 주식취득 및 처분의 기회가 제한되거나 축소되는 불이익이 발생하였다 하더라도 이는 청구인들에게 보장된 법률상의 이익에 대한 것은 아니며 사실상 기대되던 반사적 이익을 실현하지 못한 것에 불과하므로, 청구인들의 평등권이 침해될 여지가 없다. 
그러므로 이 사건 심판청구는 기본권침해 가능성 또는 자기관련성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

## 참조판례

헌재 1992. 9.  4. 92헌마175, 판례집 4, 579, 580-581
헌재 1997. 3. 27. 94헌마277, 판례집 9-1, 404, 408-409 
헌재 1999. 5. 27. 97헌마368, 판례집 11-1, 667, 674
헌재 1999. 6. 24. 97헌마315, 판례집 11-1, 802, 817

## 전문

[당 사 자]
청 구 인 김○준 외 4인 
대리인 변호사 권영국 
피청구인 금융위원회 
대표자 위원장 임종룡 
대리인 법무법인 태평양 
 담당변호사 김종필 외 2인
[주 문] 
이 사건 심판청구를 각하한다. 
[이 유] 
1. 사건개요 
가. 미국 국적의 다국적 사모펀드인 론○○펀드의 벨기에 자회사인 ○○(이하 ‘론○○’라고 한다)는 주식회사 ○○은행(이하 ‘□□은행’이라 한다)과 외자유치계약을 체결하고, 피청구인에게 구 은행법(2002. 4. 27. 법률 제6691호로 개정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9784호로 개정되기 전의 것) 제15조 제3항에 따라 같은 조 제1항이 정한 동일인 주식보유한도를 초과하여 □□은행 발행주식총수의 51%에 해당하는 주식을 취득하는 것을 내용으로 하는 동일인 주식보유한도 초과보유 승인을 신청하였다. 이에 대해 피청구인은 2003. 9. 26. 비금융주력자 여부에 대한 특별한 언급이 없는 상태에서 론○○가 □□은행의 의결권 있는 주식 325,851,715주를 보유하는 것을 승인하였다(이하 ‘이 사건 승인’이라 한다). 

나. 이후 2011. 10. 6. 서울고등법원은 론○○가 위와 같이 □□은행의 지배주주가 된 이후 ○○카드 주식회사(이하 ‘○○카드’라 한다)를 합병하는 과정에서 ○○카드의 주가를 조작함으로써 증권거래법을 위반했다는 사유로 벌금 250억 원을 선고하였고(서울고등법원 2011. 10. 6. 선고 2011노806), 위 판결이 확정되자 피청구인은 2011. 10. 25. 구 은행법(2010. 5. 17. 법률 제10303호로 개정되고, 2013. 8. 13. 법률 제12101호로 개정되기 전의 것) 제16조의4 제3항에 따라 론○○에게 2011. 10. 28.까지 구 은행법 제15조 제3항 제1호가 정한 □□은행의 의결권 있는 주식의 보유한도를 충족하도록 명하였다. 론○○가 충족명령 시한까지 이를 이행하지 않자, 피청구인은 2011. 11. 18. 구 은행법 제16조의4 제5항에 따라 론○○가 보유하고 있는 □□은행 주식 중 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 10을 초과하는 주식을 6개월 내에 처분할 것을 명령하였다(이하 ‘이 사건 처분명령’이라 한다). 

다. 피청구인은 2011. 3. 16. 론○○에 대한 한도초과보유주주 적격성 심사 및 비금융주력자 해당 여부에 대한 심사를 실시하여 론○○가 적격성 요건을 충족하고 있으며 지금까지 확인된 자료와 증거만으로는 론○○가 비금융주력자에 해당한다고 보기 어렵다는 취지의 심사결과를 발표하였다(이하 ‘이 사건 심사결과 1’이라 한다). 또한 피청구인은 2012. 1. 27. 론○○에 대한 한도초과보유주주 적격성 심사 및 비금융 주력자 해당 여부 심사를 시행하여 한도초과보유주주 적격성에 아무런 문제가 없고, 론○○의 일본 내 계열사인 ○○ 홀딩스가 매각된 현 시점에서 론○○를 비금융주력자로 볼 수 있는 근거가 없으므로, 그에 따른 주식처분명령도 곤란하다는 취지의 심사결과를 발표하였다(이하 ‘이 사건 심사결과 2’라 하며, 이 사건 심사결과 1과 이 사건 심사결과 2를 모두 통틀어 ‘이 사건 심사결과들’이라 한다). 

라. 한편 □□은행의 주주인 청구인들은 2011. 11. 25. 이 사건 승인에 대한 무효 확인 및 이 사건 처분명령의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나(서울행정법원 2011구합40189), 2012. 6. 14. 원고적격이 없다는 이유로 부적법 각하되었고, 청구인들이 항소하지 않아 판결이 확정되었다. 

마. 청구인들은 피청구인이 ① 2003. 9. 26. 비금융주력자 여부에 대한 심사 없이 한 이 사건 승인, ② 2011. 11. 18. 한 이 사건 처분명령 및 ③ 2012. 1. 27. 발표한 이 사건 심사결과 2가 청구인들의 평등권과 재산권을 침해했다고 주장하면서 2012. 7. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 또한 청구인들은 2014. 3. 19. 청구취지 및 청구원인 변경을 신청하여 ④ 피청구인이 2011. 3. 16. 발표한 이 사건 심사결과 1이 청구인들의 평등권과 재산권을 침해했다는 주장을 추가하였다. 

2. 심판대상 
이 사건 심판대상은 피청구인이 2003. 9. 26. 한 ‘이 사건 승인’, 2011. 3. 16. 및 2012. 1. 27. 발표한 ‘이 사건 심사결과들’ 및 2011. 11. 18. 한 ‘이 사건 처분명령’이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이며, 관련조항은 [별지] 기재와 같다. 

3. 청구인들의 주장 
가. 이 사건 승인 부분 
피청구인은 론○○에 대해 비금융주력자 심사를 이행하지 아니한 상태에서 이 사건 승인을 하였는바, □□ 홀딩스와 같은 다른 투자회사에 대해서는 엄격하게 비금융주력자 심사를 이행했던 점을 감안할 때 론○○에 대해서만 비금융주력자 심사를 하지 않은 채 한도초과보유주주 승인을 한 것은 청구인들을 비롯한 □□은행 일반주주와 론○○를 차별하여 취급함으로써 평등권을 침해한 것이다. 또한 구 은행법 제16조의2 제1항에 의해 비금융주력자는 은행의 의결권 있는 발행주식총수 4% 이상을 보유할 수 없으므로 애초에 론○○는 4%를 초과하는 발행주식에 관하여 의결권을 행사할 수 없는데도 의결권을 행사하여 청구인들을 비롯한 □□은행 주주들의 의결권이 부당하게 비례적으로 감소하였고, 론○○ 이외의 일반 주주에 대해서는 □□은행의 대주주가 되어 경영권을 행사할 기회를 원천적으로 부여하지 않았으며, 론○○는 법령상 행사할 수 없는 의결권을 행사하여 분기마다 배당 가능한 최대금액을 배당받아 감으로써 □□은행의 기업가치 및 성장가치를 침해하여 주식가치를 하락시켰는바, 이는 청구인들과 같은 □□은행 주주의 재산권을 침해하는 것이다. 

나. 이 사건 처분명령 부분 
론○○가 은행법상 비금융주력자임이 밝혀진 이상 금융감독당국은 론○○에 대해 징벌적 매각명령을 내려야 함에도 불구하고, 처분방법을 전혀 제한하지 않은 이 사건 처분명령으로 인해 ○○금융지주는 □□은행 주식을 시가 대비 50% 이상의 경영권 프리미엄을 지급하고 주식을 인수하게 되었는바, 그 결과 론○○는 막대한 경영 프리미엄을 얻고 보유주식을 처분할 수 있게 된 반면, 청구인들과 같은 □□은행 주주의 경우 대주주가 될 기회를 박탈당하고 이에 따라 경영권 프리미엄을 얻는 것 역시 불가능하게 되었다. 따라서 피청구인의 자의적 주식매각명령으로 청구인들과 같은 주주들의 재산권 및 평등권이 침해되었다. 

다. 이 사건 심사결과들 부분 
□□은행 우리사주조합은 피청구인을 상대로 론○○에 대한 비금융주력자 심사관련 자료 일체의 공개를 요구하였고, 이 자료를 통해 피청구인은 적어도 2007. 7. 10.경부터 ○○ 홀딩스와 일본에서 호텔업을 경영하는 비금융회사인 ○○ 호텔 앤 리조트(○○ Hotel and Resort Co.)가 론○○와 은행법 소정의 동일인이며, 이들을 포함한 비금융계열회사 자산이 한화기준 약 2.8조원에 이른다는 것을 알고 있었음에도 불구하고 이를 의도적으로 은닉한 채, 론○○가 비금융주력자가 아니라는 이 사건 심사결과들을 발표하였다는 사실을 알게 되었다. 이러한 피청구인의 고의적 직무유기로 인해 론○○는 막대한 추가이익을 얻은 반면, □□은행의 기업가치 및 성장가치가 침해되어 주식가치가 하락하였고, 청구인들과 같은 소액주주의 의결권은 부당하게 비례적으로 감소하여 재산권을 침해받았으며, 대주주 자격이 없는 론○○가 은행을 불법으로 경영하고 그 과정에서 주가조작이라는 중대범죄까지 저질렀음에도 주식매각과정에서 다른 주주들은 취할 수 없는 경영권 프리미엄까지 얻도록 허용함으로써 □□은행의 다른 주주들과 론○○를 차별 취급하여 주주들의 평등권을 침해하였다. 

4. 판단 
가. 헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 … 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다”고 규정하고 있는바, 이는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재 직접적으로 침해당한 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있다는 뜻이고, 공권력의 행사로 인하여 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향이 미치지 않는다면 애당초 기본권 침해의 가능성이나 위험이 없으므로 그 공권력 행사를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 않는다(헌재 1999. 5. 27. 97헌마368; 헌재 1999. 6. 24. 97헌마315 등 참조). 
공권력 작용의 직접 상대방이 아닌 제3자가 헌법소원을 청구하는 경우에는 그 제3자의 기본권이 공권력 작용으로 인해 직접적이고 법적으로 침해당하고 있는 경우에만 자기관련성이 인정될 수 있고, 단지 간접적ㆍ사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련되어 있는 경우에는 자기관련성이 부인된다(헌재 1992. 9. 4. 92헌마175; 1997. 3. 27. 94헌마277 등 참조). 
이 사건 승인, 이 사건 심사결과들 및 이 사건 처분명령(이하 이 세 가지 공권력 행사를 합하여 ‘이 사건 심판대상들’이라 한다)은 모두 론○○에 대한 것이고, 청구인들은 기본적으로 제3자의 지위에 있으므로 이 사건 심판대상들이 청구인들의 기본권에 직접 법적인 영향을 미치는지 여부를 살펴본다. 

나. 먼저 재산권과 관련하여, 청구인들은 이 사건 심판대상들로 인해 □□은행의 주식가치가 하락하였으며, 청구인들과 같은 □□은행 소액주주들의 의결권이 상대적으로 증가할 수 있는 기회를 박탈당하였다는 이유로 주주로서 보장받는 재산권이 침해되었다고 주장한다. 
그러나 이 사건 승인은 론○○가 □□은행 주식을 인수한 후 주식보유한도 초과보유 승인 신청을 한 것에 대해 승인 여부를 결정한 것이고, 이 사건 심사결과들은 론○○의 한도초과보유주주 적격성과 비금융주력자 여부를 심사한 것이며, 이 사건 처분명령은 론○○가 충족명령을 이행하지 않자 법률상 정해진 바에 따라 처분명령을 한 것일 뿐이므로, 이 사건 심판대상들은 청구인들과 같은 □□은행의 일반 주주가 가지고 있는 주식의 배당가치나 의결권 가치를 직접적으로 증가 또는 감소시키거나 의결권 행사에 제약을 가할 내용을 포함하고 있지 않다. 설령 청구인들의 주장과 같이 이 사건 심판대상들로 인해 청구인들이 소유한 □□은행 주식의 가치가 일부 변동하였거나, 그 효과로 인해 청구인들이 행사할 수 있는 의결권의 가치가 비례적으로 감소했다고 하더라도 이는 이 사건 심판대상들에 의한 간접적ㆍ사실적 효과로서 청구인들의 경제적 기대이익이 실현되지 않게 된 것에 불과하다. 
결국 이 사건 심판대상들은 청구인들에게 어떠한 자유의 제한이나 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 직접적인 박탈을 가져오지 아니하며, 청구인들의 주주로서의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 아니하므로, 이로 인해 청구인들의 헌법상 기본권이 침해될 가능성이 없으며, 기본권침해의 자기관련성 또한 인정되지 아니한다. 

다. 또한 청구인들은 론○○와 청구인들이 □□은행의 주주라는 면에서 본질적으로 같은 집단이라는 전제 하에, 피청구인이 이 사건 심판대상들을 통해 론○○에게만 특혜를 부여함에 따라 다른 주주들은 □□은행의 대주주가 될 수 있는 기회를 얻지 못하여 경영권 프리미엄을 얻는 것이 불가능해졌으며, 그 사이 론○○는 엄청난 수익을 얻은 반면 다른 주주들은 아무런 이익을 얻지 못하여 평등권이 침해되었다는 취지로 주장한다. 
그러나 주주간의 평등이란 같은 종류의 주식은 회사에 대해 동등한 권리를 갖는다는 의미의 평등을 말하며, 보유한 주식의 수에 따른 비례적 평등을 그 내용으로 하는 것인데, 이 사건 심판대상들은 이러한 주식수에 따른 비례적 평등에 대한 제한을 가하는 것이 아니어서 청구인들은 이와는 무관하게 주식수에 따라 의결권 및 주주로서의 권리를 행사할 수 있었으므로, 이 사건 심판대상들로 인해 주주로서 차별취급을 받은 사실이 없다. 그리고 이 사건 심판대상들로 인하여 결과적으로 청구인들의 주식취득 및 처분의 기회가 제한되거나 축소되는 불이익이 발생하였다 하더라도 이러한 불이익은 청구인들에게 보장된 법률상의 이익에 대한 것은 아니며 사실상 기대되던 반사적 이익을 실현하지 못한 것에 불과하므로, 청구인들의 평등권이 침해될 여지가 없다. 

라. 따라서 청구인들이 주장하는 위 사유들만으로는 이 사건 심판대상들에 대해 기본권 침해 가능성 또는 자기관련성을 인정할 수 없다. 

5. 결론 
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 

[별지] 
관련조항 
구 은행법(2002. 4. 27. 법률 제6691호로 개정되고, 2009. 6. 9. 법률 제9784호로 개정되기 전의 것) 
제15조(동일인의 주식보유한도 등) ① 동일인은 금융기관의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 10을 초과하여 금융기관의 주식을 보유할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 경우와 제3항 및 제16조의2 제3항의 경우에는 그러하지 아니하다. 
1. 정부 또는 예금자보호법에 의한 예금보험공사가 금융기관의 주식을 보유하는 경우 
2. 지방금융기관의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 15 이내에서 보유하는 경우 
③ 제1항 각 호 외의 부분 본문의 규정에 불구하고 동일인은 다음 각 호의 구분에 의한 한도를 각각 초과할 때마다 금융감독위원회의 승인을 얻어 금융기관의 주식을 보유할 수 있다. 다만, 금융감독위원회는 은행업의 효율성과 건전성에의 기여 가능성, 당해 금융기관 주주의 보유지분 분포 등을 감안하여 필요하다고 인정되는 때에 한하여 각 호에서 정한 한도 외에 별도의 구체적인 보유한도를 정하여 승인할 수 있으며, 동일인이 그 승인받은 한도를 초과하여 주식을 보유하고자 하는 경우에는 다시 금융감독위원회의 승인을 얻어야 한다. 
1. 제1항 각 호외의 부분 본문에서 정한 한도(지방금융기관의 경우에는 제1항제2호에서 정한 한도) 
2. 당해 금융기관의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 25 
3. 당해 금융기관의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 33 
구 은행법(2010. 5. 17. 법률 제10303호로 개정되고, 2013. 8. 13. 법률 제12101호로 개정되기 전의 것) 
제15조(동일인의 주식보유한도 등) ① 동일인은 은행의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 10을 초과하여 은행의 주식을 보유할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 제3항 및 제16조의2 제3항의 경우에는 그러하지 아니하다. 
1. 정부 또는 「예금자보호법」에 따른 예금보험공사가 은행의 주식을 보유하는 경우 
2. 지방은행의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 15 이내에서 보유하는 경우 
제16조의2(비금융주력자의 주식보유제한 등) ① 비금융주력자(「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」제14조의2에 따라 상호출자제한기업집단 등에서 제외되어 비금융주력자에 해당하지 아니하게 된 자로서 그 제외된 날부터 대통령령으로 정하는 기간이 지나지 아니한 자를 포함한다. 이하 제2항에서 같다)는 제15조 제1항에도 불구하고 은행의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 9(지방은행의 경우에는 100분의 15)를 초과하여 은행의 주식을 보유할 수 없다. 
제16조의4(한도초과보유주주 등에 대한 적격성심사 등) ① 금융위원회는 제15조 제3항, 제15조의2 제1항, 제15조의3 제1항 및 제16조의2 제3항에 따라 은행의 주식을 보유하는 자(이하 이 조에서 “한도초과보유주주 등”이라 한다)가 그 주식을 보유한 후에도 각각 제15조 제5항, 제15조의2 제6항 및 제15조의3 제7항에 따른 자격 및 승인의 요건(이하 이 조에서 “초과보유요건 등”이라 한다)을 충족하는지 여부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 심사하여야 한다. 
② 생략 
③ 금융위원회는 제1항에 따른 심사 결과 한도초과보유주주 등이 초과보유요건 등을 충족하지 못하고 있다고 인정되는 경우에는 6개월 이내의 기간을 정하여 초과보유요건 등을 충족하도록 명할 수 있다. 
④ 제3항에 따른 명령을 받은 한도초과보유주주 등은 그 명령을 이행할 때까지 제15조 제3항 제1호에서 정한 한도(한도초과보유주주 등이 비금융주력자인 경우에는 제16조의2 제1항에서 정한 한도를 말하고, 제15조의2 제1항 또는 제15조의3 제1항에 따른 승인을 받은 비금융주력자 이거나 사모투자전문회사등인 경우에는 은행의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 4를 말한다. 이하 제5항에서 같다)를 초과하여 보유하는 은행의 주식에 대하여는 의결권을 행사할 수 없다. 
⑤ 금융위원회는 제3항에 따른 명령을 받은 한도초과보유주주 등이 그 명령을 이행하지 아니하는 경우에는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 한도초과보유주주 등이 제15조 제3항 제1호에서 정한 한도를 초과하여 보유하는 은행의 주식을 처분할 것을 명할 수 있다. 
은행법(2013. 8. 13. 법률 제12101호로 개정된 것) 
2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
8. “동일인”이란 본인 및 그와 대통령령으로 정하는 특수관계에 있는 자(이하 “특수관계인”이라 한다)를 말한다. 
9. “비금융주력자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 
가. 동일인 중 비금융회사(대통령령으로 정하는 금융업이 아닌 업종을 운영하는 회사를 말한다. 이하 같다)인 자의 자본총액(대차대조표상 자산총액에서 부채총액을 뺀 금액을 말한다. 이하 같다)의 합계액이 동일인 중 회사인 자의 자본총액의 합계액의 100분의 25 이상인 경우의 그 동일인 
나. 동일인 중 비금융회사인 자의 자산총액의 합계액이 2조원 이상으로서 대통령령으로 정하는 금액 이상인 경우의 그 동일인