# 공익신고자 보호법 제26조 위헌소원

## 판시사항

‘공익신고자 보호법’상 보상금의 지급을 신청할 수 있는 자의 범위를 ‘내부 공익신고자’로 한정함으로써 ‘외부 공익신고자’를 보상금 지급대상에서 배제하도록 정한, ‘공익신고자 보호법’ 제26조 제1항 중 ‘내부 공익신고자’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)

## 결정요지

공익침해행위의 효율적인 발각과 규명을 위해서는 내부 공익신고가 필수적인데, 내부 공익신고자는 조직 내에서 배신자라는 오명을 쓰기 쉬우며, 공익신고로 인하여 신분상, 경제상 불이익을 받을 개연성이 높다. 이 때문에 보상금이라는 경제적 지원조치를 통해 내부 공익신고를 적극적으로 유도할 필요성이 인정된다. 반면, ‘내부 공익신고자가 아닌 공익신고자’(이하 ‘외부 공익신고자’라 한다)는 공익신고로 인해 불이익을 입을 개연성이 높지 않기 때문에 공익신고 유도를 위한 보상금 지급이 필수적이라 보기 어렵다. ‘공익신고자 보호법’상 보상금의 의의와 목적을 고려하면, 이와 같이 공익신고 유도 필요성에 있어 차이가 있는 내부 공익신고자와 외부 공익신고자를 달리 취급하는 것에 합리성을 인정할 수 있다. 또한, 무차별적 신고로 인한 행정력 낭비 등 보상금이 초래한 전문신고자의 부작용 문제를 근본적으로 해소하고 공익신고의 건전성을 제고하고자 보상금 지급대상을 내부 공익신고자로 한정한 입법자의 판단이 충분히 납득할만한 점, 외부 공익신고자도 일정한 요건을 갖추는 경우 포상금, 구조금 등을 지급 받을 수 있는 점 등을 아울러 고려할 때, 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

## 심판대상조문

공익신고자 보호법(2015. 7. 24. 법률 제13443호로 개정된 것) 제26조 제1항 중 ‘내부 공익신고자’ 부분

## 참조조문

헌법 제11조 제1항 
구 공익신고자 보호법(2011. 3. 29. 법률 제10472호로 제정되고, 2015. 7. 24. 법률 제13443호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항
공익신고자 보호법(2015. 7. 24. 법률 제13443호로 개정된 것) 제2조 제7호

## 전문

사           건          2018헌바127    공익신고자 보호법 제26조 위헌소원
청    구    인          유○○
                          대리인   변호사 민경제
당  해  사  건          서울행정법원 2017구합78384 보상금지급결정 처분 무효확인청구의 소
[주           문]
공익신고자 보호법(2015. 7. 24. 법률 제13443호로 개정된 것) 제26조 제1항 중 ‘내부 공익신고자’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
[이           유]
  1. 사건개요
가. 청구인은 각종 공익침해행위에 대하여 수 건의 신고를 한 후, 2017. 1. 11.부터 2017. 6. 5.까지 사이에 국민권익위원회위원장에게 각 ‘공익신고자 보호법’이 정한 보상금의 지급을 신청하였다.

 나. 국민권익위원회위원장은 위 각 신청이 ‘공익신고자 보호법’이 정한 보상금 지급요건에 해당하지 않는다는 이유로, 위 각 신청을 각 종결처리 한 다음 청구인에게 이를 통지하였다(이하 위 통지를 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다).

다. 청구인은 2017. 9. 14. 국민권익위원회위원장을 상대로 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 소를 서울행정법원에 제기한 후(2017구합78384), 그 소송 계속 중 이 사건 처분의 근거조항 중 하나인 ‘공익신고자 보호법’ 제26조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다. 위 법원은 2018. 2. 2. 청구인의 위 청구와 신청을 모두 기각하였다. 이에 청구인은 2018. 2. 21. ‘공익신고자 보호법’ 제26조에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

  2. 심판대상
청구인은 ‘공익신고자 보호법’ 제26조 전부에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으나 청구인이 다투는 바와 직접 관련 있는 내용은 ‘공익신고자 보호법’ 제26조 제1항 중 ‘내부 공익신고자’ 부분에 국한되므로 이 부분으로 심판대상을 한정한다.
그렇다면, 이 사건 심판대상은 ‘공익신고자 보호법’(2015. 7. 24. 법률 제13443호로 개정된 것) 제26조 제1항 중 ‘내부 공익신고자’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]
공익신고자 보호법(2015. 7. 24. 법률 제13443호로 개정된 것)
 제26조(보상금) ① 내부 공익신고자는 공익신고로 인하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 부과 등을 통하여 국가 또는 지방자치단체에 직접적인 수입의 회복 또는 증대를 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 때에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있다.
 1. 벌칙 또는 통고처분
 2. 몰수 또는 추징금의 부과
 3. 과태료 또는 이행강제금의 부과
 4. 과징금(인허가 등의 취소ㆍ정지 처분 등을 갈음하는 과징금 제도가 있는 경우에 인허가 등의 취소ㆍ정지 처분 등을 포함한다)의 부과
 5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 처분이나 판결

[관련조항]
구 공익신고자 보호법(2011. 3. 29. 법률 제10472호로 제정되고, 2015. 7. 24. 법률 제13443호로 개정되기 전의 것)
제26조(보상금) ① 공익신고자는 공익신고로 인하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 부과 등을 통하여 국가 또는 지방자치단체에 직접적인 수입의 회복 또는 증대를 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 때에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있다.(각 호 생략)
공익신고자 보호법(2015. 7. 24. 법률 제13443호로 개정된 것)
 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
 7. "내부 공익신고자"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공익신고자를 말한다.
 가. 피신고자인 공공기관, 기업, 법인, 단체 등에 소속되어 근무하거나 근무하였던 자
 나. 피신고자인 공공기관, 기업, 법인, 단체 등과 공사ㆍ용역계약 또는 그 밖의 계약에 따라 업무를 수행하거나 수행하였던 자
다. 그 밖에 대통령령으로 정하는 자

  3. 청구인의 주장
   내부 공익신고자나 ‘내부 공익신고자가 아닌 공익신고자’(이하 ‘외부 공익신고자’라 한다)는 공익신고자라는 점에서 본질적으로 동일함에도, 이 사건 법률조항은 합리적인 이유 없이 보상금의 지급을 신청할 수 있는 자를 내부 공익신고자로 한정하여 보상금 지급대상에서 외부 공익신고자를 배제하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 내부 공익신고자와 외부 공익신고자를 차별하여 평등원칙에 위배된다.

  4. 판단
    가. ‘공익신고자 보호법’상 보상금 제도 연혁
공익신고자에 대한 보상금 제도는 ‘공익신고자 보호법’(이하 ‘공익신고법’이라 한다)이 2011. 3. 29. 법률 제10472호로 제정되면서부터 도입되었는데, 당시에는 보상금을 신청할 수 있는 자를 ‘공익신고자’라고만 정하여 외부 공익신고자도 보상금을 지급받을 수 있도록 하였다.
이후 공익신고법은 2015. 7. 24. 법률 제13443호로 개정되면서, 공익신고자를 ‘내부 공익신고자’와 ‘외부 공익신고자’로 구분하여 ‘내부 공익신고자’라는 용어를 별도로 정의하였으며(제2조 제7호), 보상금을 신청할 수 있는 자를 내부 공익신고자로 한정하였다(이 사건 법률조항). 그리고 이를 개정법 시행 후 최초의 공익신고부터 적용하도록 규정하였다(부칙 제4조).

나. 쟁점
   이 사건 법률조항은 보상금의 지급을 신청할 수 있는 자의 범위를 ‘내부 공익신고자’로 한정함으로써 ‘외부 공익신고자’를 보상금 지급대상에서 배제하고 있다. 이는 동일한 공익신고자 사이에 보상금 지급 여부를 달리 정하는 것이므로 평등원칙 위배 여부가 문제된다.

   다. 평등원칙 위배 여부
(1) 심사기준
 공익신고법상 보상금은 공익신고로 인해 공익신고자가 입을 수 있는 신분상, 경제상 불이익을 보전하고 나아가 공익신고를 장려 및 활성화하기 위한 경제적 지원조치인바, 이러한 성격을 갖는 지원의 범위와 내용 그리고 방법 등을 정함에 있어서는 입법자에게 입법의 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 내지 재정능력 등 제반 상황을 고려하여 구체적 내용을 형성할 수 있는 재량이 광범위하게 인정된다(헌재 2009. 6. 25. 2008헌마393; 헌재 2015. 3. 26. 2014헌바156 참조). 따라서 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부는 자의금지원칙에 의하여 판단하면 족하다.

(2) 자의금지원칙 위배 여부
(가) 오늘날 대부분의 공익침해행위는 조직 내부에서 은밀하게 이루어지는 경우가 많고, 사회 변화 및 기술 발전에 따라 더욱 전문화ㆍ지능화되어 가고 있어, 이를 조직 외부에서 포착, 통제하기는 쉽지 않다. 이 때문에 공익침해행위의 효율적인 발각과 규명을 위해서는 내부 사정을 가장 잘 아는 내부 구성원의 신고와 정보제공이 필수적이다. 그런데 내부 공익신고자는 조직 내에서 배신자라는 오명을 쓰기 쉬우며, 공익신고로 인하여 해고되거나 계약이 해지되는 등 신분상, 인사상, 경제상 불이익을 받을 개연성이 높다. 따라서 제도적 뒷받침 없이 내부 구성원의 양심과 시민의식에만 기대어서는 내부 공익신고가 원활히 이루어지기 힘들다.
 이렇듯 국민생활의 안정과 투명하고 깨끗한 사회풍토 확립을 위해서는 내부 공익 신고가 필수적인데 공익신고자에 대한 보복 위험 등 내부 공익신고가 활성화되기 어려운 현실적 문제가 있기 때문에, 보상금이라는 경제적 지원조치를 통해 공익신고를 적극적으로 유도할 필요성이 인정된다. 반면, 외부 공익신고자는 내부 공익신고자에 비해 상대적으로 신고의 정확성 및 타당성이 낮을 수밖에 없고, 공익신고로 인해 불이익을 입을 개연성이 높지 않기 때문에 공익신고 유도를 위한 보상금 지급이 필수적이라고 보기 어렵다. 앞서 본 공익신고법상 보상금의 목적과 성격을 고려하면, 이와 같이 공익신고 유도 필요성에 있어 차이가 있는 내부 공익신고자와 외부 공익신고자를 달리 취급하는 것에 합리성을 인정할 수 있다.

   (나) 앞서 살펴본 바와 같이, 2015. 7. 24. 법률 제13443호로 개정되기 전의 구 공익신고법 제26조 제1항은 보상금 지급대상을 ‘공익신고자’라고만 정하여 외부 공익신고자도 보상금을 지급받을 수 있도록 하였다.
 그러자 보상금을 노린 전문신고자들이 난립하여 정확한 사실관계 확인 없이 무차별적인 신고를 하여 행정력이 낭비되고, 공익신고 활성화라는 본래의 취지를 벗어나 보상금이 개인의 이익 추구 수단으로 변질될 우려가 제기되었으며, 공익신고에 대한 부정적 인식이 확산되었다. 또한 거대 기업이나 단체가 행하는 공익침해행위의 은밀성ㆍ복잡성 때문에 전문신고자의 신고는 적발이 용이한 영세 업소의 법위반행위나 일상의 경미한 범법행위에 편중될 수밖에 없었다. 이 때문에 결국 보상금 제도는 민생범죄 신고만 폭발적으로 늘리고 신고자가 공익침해행위를 고의적으로 유인ㆍ조장하기까지 하여 영세 상인들의 피해를 가중시키는 결과를 초래한 반면, 사회에 큰 해악을 끼치는 대형 공익침해행위의 예방과 제거라는 목적의 달성에는 큰 효과를 발휘하지 못한다는 비판에 직면하게 되었다.
이에 입법자는 보상금이 초래한 전문신고자의 부작용 문제를 근본적으로 해소하고 공익신고의 건전성을 제고하고자 내부 공익신고자로 보상금 지급대상을 한정하였고, 이와 같은 입법자의 판단은 충분히 납득할 만하다.

 (다) 2015. 7. 24. 법률 제13443호로 개정된 공익신고법은 보상금의 지급대상을 ‘내부 공익신고자’로 한정한 대신 공익신고를 활성화하기 위하여 포상금 제도를 신설하였다. 이에 따라 공익신고로 인하여 ‘공익침해행위를 한 자에 대하여 기소유예, 형의 선고유예ㆍ집행유예 또는 형의 선고 등이 있는 경우’ 등 일정한 사유로 현저히 국가 및 지방자치단체에 재산상 이익을 가져오거나 손실을 방지한 경우 또는 공익의 증진을 가져온 경우에는 외부 공익신고자도 포상금을 지급받을 수 있다(제26조의2). 또한, 외부 공익신고자나 그 친족 또는 동거인이 공익신고로 인하여 중대한 경제적 손해를 입었거나 치료비용, 이사비용 등을 지출한 경우, 국민권익위원회에 구조금을 신청할 수도 있다(제27조).
 이와 같이, 외부 공익신고자도 일정한 요건을 갖추는 경우 포상금, 구조금 등 공익신고법이 정한 경제적 지원혜택을 받을 수 있으며, 그 밖에 공익신고자에 대한 비밀보장(제11조, 제12조), 신변보호조치(제13조), 불이익조치 등의 금지(제15조), 국민권익위원회의 보호조치(제17조) 등 공익신고법상 보호조치는 내ㆍ외부 공익신고자에게 모두 동일하게 적용된다.

 (라) 위와 같은 점을 종합했을 때, 이 사건 법률조항이 보상금의 지급을 신청할 수 있는 자의 범위를 내부 공익신고자로 한정함으로써 보상금 지급대상에서 외부 공익신고자를 배제한 것이 자의금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

 (3) 소결
이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.

  5. 결론
   그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 	유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선