# 공직선거법 제26조 제1항에 의한 [별표 2] 위헌확인

## 판시사항

1.시·도의원 지역선거구 간 인구편차의 허용기준 및 선거구구역표 중 경기도 용인시 제1선거구란, 제3선거구란, 제4선거구란, 전라북도 군산시 제1선거구란 획정의 위헌 여부(적극)
2.선거구구역표의 가분성 여부(소극)와 위헌선언의 범위
3.인구비례가 아니라 행정구역별로 시·도의원 정수를 2인으로 배분하고 있는 공직선거법 제22조 제1항의 위헌 여부(적극)
4. 위헌선언의 구체적 범위와 방법
5. 헌법불합치결정의 이유

## 결정요지

1. 가. 시·도의원 지역선거구의 획정에는 인구 외에 행정구역·지세·교통 등 여러 가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 기준은 선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리 나라의 특수사정으로서 시·도의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌 간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것이며, 현시점에서는 상하 60%의 인구편차(상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4：1) 기준을 시·도의원 지역선거구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차기준으로 삼는 것이 가장 적절하다고 할 것이다.
나.경기도 용인시 제1선거구, 제3선거구, 제4선거구 및 전라북도 군산시 제1선거구의 경우 헌법상 인구편차 허용기준인 상하 60%의 편차를 넘어서는 것이어서, 이러한 인구편차를 통해서 발생한 투표가치의 불평등은 합리적 사유에 의하여 정당화될 수 없으므로, 공직선거법 제26조 제1항에 의하여 획정된 [별표 2]「시·도의회의원지역선거구구역표」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 중 "경기도 용인시 제1선거구란, 용인시 제3선거구란, 용인시 제4선거구란" 및 "전라북도 군산시 제1선거구란"의 획정은 시·도의회의원 지역선거구 획정에서 헌법상 허용되는 국회의 재량 범위를 일탈한 것으로서 해당 선거구에 거주하는 청구인들의 헌법상 보장된 선거권과 평등권을 침해하는 것이다.
2. 각 시·도에 해당하는 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 각 시·도에 해당하는 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이라고 보아야 할 뿐만 아니라, 제소된 당해 선거구에 대하여만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우에는 헌법소원의 제소기간의 적용 때문에 제소된 당해 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있으므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 각 시·도에 해당하는 선거구구역표 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다 할 것이어서, 이 사건 선거구구역표 중 경기도의회의원 지역선거구들 부분과 전라북도의회의원 지역선거구들 부분 전체에 대하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다.
3. 인구편차에 의한 투표가치의 불평등은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제1, 3, 4선거구 및 군산시 제1선거구 부분의 획정에서 뿐만 아니라 인구비례가 아닌 행정구역별로 시·도의원 정수를 2인으로 배분하고 있는 공직선거법 제22조 제1항에서 시원적(始原的)으로 생기고 있으므로 공직선거법 제22조 제1항도 결과적으로 청구인들의 헌법상 보장된 선거권과 평등권을 침해한다고 할 것이다.
4. 시·도의원 의원정수 배분 및 선거구구역표 획정의 문제는 자치구·시·군의 인구규모, 행정구역, 지세, 교통, 도시·농촌 간 인구편차, 지역별 개발 불균형 등 복합적인 요인에 의해 영향을 받을 수 있기 때문에, 우리 재판소가 이에 관하여 일정한 개선입법의 방향까지 제시하기란 지극히 어려운 것이며, 위와 같은 사정을 종합적으로 고려하여 여기서는 단지 시·도의원정수를 2인으로 일률적으로 규정한 공직선거법 제22조 제1항 및 이에 기초한 이 사건 선거구구역표 중 해당 부분에 대한 위헌선언을 하는데 그치기로 한다.
5. 이미 위 법률조항과 선거구구역표 부분에 기한 시·도의원선거가 실시된 상황에서 단순위헌의 결정을 하게 되면, 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어렵다고 할 것이어서 추후 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경우 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점, 시·도의회의 동질성 유지나 의원정수와 선거구구역표의 변경으로 인한 혼란을 방지하기 위하여도 재선거, 보궐선거 등이 치러지는 경우에 위 법률조항과 선거구구역표에 의하여 이를 시행하는 것이 바람직한 점 등에 비추어, 입법자가 2008. 12. 31.을 시한으로 이를 개정할 때까지 위 법률조항과 선거구구역표의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다.
재판관 김종대의 별개의견
선거구획정에 있어서 기본 틀이 되는 핵심적인 사항은 어디까지나 인구비례의 원칙이고, 그 이외의 비인구적 요소 즉 행정구역·지세·교통·도시와 농어촌과의 차이점, 기타 여러 가지 정책적 요소 등은 부수적인 고려사항이다.
최대선거구와 최소선거구 간의 인구편차가 2：1 이상 벌어진 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인과 비교하여 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 현저한 불평등을 초래하므로 인구편차 2：1은 선거구획정에서 꼭 지켜져야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계가 되는 것이다.
재판관 이공현, 재판관 조대현의 반대의견
헌법 제118조 제2항은 지방의회의원의 선거에 관한 사항을 법률로 정하도록 위임하였고, 공직선거법은 기초자치단체의 의원은 인구수를 고려하여 선출하도록 하면서 광역자치단체의 의원은 각 기초자치단체의 인구수를 불문하고 각 기초자치단체마다 2인씩 선출하도록 하고 있는바, 이러한 지방의원 선출기준의 구별은 기초자치단체와 광역자치단체의 중층적(重層的) 구조와 기능의 차이를 반영한 것으로서 나름대로 합리성을 가진 선택방안이라고 볼 수 있으므로 헌법에 위반된다고 보기 어렵다. 따라서 광역자치단체의 의원 선거에 있어서는 각 기초자치단체별로 2인씩 선출하게 되므로, 동일한 기초자치단체 내에서 선거구별 인구비례를 따질 수 있을 뿐이고 서로 다른 기초자치단체의 선거인수를 비교하여 선거의 평등을 따져서는 안된다.

## 심판대상조문

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제22조(시·도의회의 의원정수) ① 지역구시·도의원정수는 그 관할구역안의 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역선거구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역선거구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)마다 2인으로 한다.
②～④ 생략
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 시·도의회의원지역선거구(이하 "시·도의원지역구"라 한다)는 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원지역구에서 선출할 지역구 시·도의원정수는 1인으로 하며, 그 시·도의원지역구의 명칭과 관할구역은 [별표 2]와 같이 한다.
[별표2]시·도의회의원지역선거구구역표(지역구：636) 중 용인시 및 군산시 부분
②～④ 생략

## 참조조문

공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제21조(국회의 의원정수) ① 국회의 의원정수는 지역구국회의원과 비례대표국회의원을 합하여 299인으로 하되, 각 시·도의 지역구 국회의원 정수는 최소 3인으로 한다.
② 하나의 국회의원지역선거구에서 선출할 국회의원 정수는 1인으로 한다.
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제25조(국회의원지역구의 획정) ① 국회의원지역선거구(이하 "국회의원지역구"라 한다)는 시·도의 관할구역 안에서 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 구(자치구를 포함한다)·시(구가 설치되지 아니한 시를 말한다)·군(이하 "구·시·군"이라 한다)의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다. 다만, 제21조(국회의 의원정수) 제1항 후단의 요건을 갖추기 위하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.
② 국회의원지역구의 명칭과 그 구역은 [별표 1]과 같이 한다.
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 생략
②자치구·시·군의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구·시·군의원지역구에서 선출할 지역구자치구·시·군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정한다.
③제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍·면·동의 일부를 분할하여 다른 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구에 속하게 하지 못한다.
④자치구·시·군의원지역구는 하나의 시·도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나의 시·도의원지역구에서 지역구자치구·시·군의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다.

## 참조판례

헌재 1991.3. 11. 91헌마21, 판례집 3, 91, 99-100
헌재1995.12.27.95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 771-788
헌재2001.10.25.2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 509-516
헌재1995.12.27.95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 789-791
헌재2001.10.25.2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 518-519
헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 510
헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 519

## 전문

【당 사 자】
청구인　1.유○석 외 822인(청구인들 명단은 별지 1과 같음, 2005헌마985)
대리인 변호사　오수환
2. 윤○중(2005헌마1037)
국선대리인 변호사　심재왕
3. 이○수(2006헌마11)
대리인 변호사　조영보
【주　　문】
1.공직선거법 제22조 제1항 및 제26조 제1항에 의한 [별표 2]「시·도의회의원지역선거구구역표」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 중 경기도의회의원 선거구들 부분(2006. 3. 2. 법률 제7850호로 개정된 것 포함)과 전라북도의회의원 선거구들 부분은 헌법에 합치되지 아니한다.
2. 위 제22조 제1항 및 위 선거구구역표 부분은 2008. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.
【이　　유】
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 2005헌마985 사건
[별지 1] 청구인들 명단 기재 청구인 1. 유○석 내지 청구인 556. 이○복은 공직선거법 제26조 제1항에 의한 [별표 2]「시·도의회의원지역선거구구역표」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 선거구구역표’라 한다) 중 용인시 제1선거구에, 같은 기재 청구인 557. 정○ 내지 청구인 644. 조○란은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제2선거구에, 같은 기재 청구인 645. 박○균 내지 청구인 668. 김○구는 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제3선거구에, 같은 기재 청구인 669. 김○광 내지 청구인 823. 김○락은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제4선거구에 각 주소를 두고, 2006. 5. 31.에 실시될 예정이었던 경기도의회의원선거에서 선거권을 행사하려던 자들이다.
2005. 8. 31. 현재, 이 사건 선거구구역표상 용인시 각 선거구의 인구는 199,503명, 126,896명, 170,369명, 195,723명으로서 평균 173,123명이고, 전국 선거구의 평균인구수 75,934명(2005년 말 추정 총인구 48,294,143명÷총선거구 636개)과 비교하여 약 +128%의 편차를 보이고 있으며, 경기도 내 최소선거구인 연천군 선거구의 평균인구수 23,885명에 비하여 약 7：1(제1선거구의 경우 최대 8：1)의 편차를 보이고 있다.
이에 청구인들은 공직선거법 제26조 제1항에 의하여 이 사건 선거구구역표 중 경기도 용인시 제1선거구, 제2선거구, 제3선거구 및 제4선거구를 획정하는 것은 자신들의 투표가치를 지나치게 과소평가하여 평등선거의 원칙에 반할 뿐만 아니라 헌법상 보장된 평등권과 선거권을 침해하였다고 주장하면서 2005. 10. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2005헌마1037 사건 및 2006헌마11 사건
청구인 윤○중, 이○수는 이 사건 선거구구역표 중 군산시 제1선거구에 주소를 두고, 2006. 5. 31. 실시될 예정이었던 전라북도의회의원선거에서 선거권을 행사하려던 자들이다.
2005. 8. 31. 현재 이 사건 선거구구역표상 군산시 제1선거구의 인구는 123,147명으로 전라북도 전체 선거구의 평균인구수 55,665명(전라북도 총인구 1,892,590명÷총선거구 34개)보다 2배가 넘고, 무주군, 장수군 선거구의 평균인구수에 비해 약 10배를 초과하는 편차를 보이고 있다.
이에 청구인 윤○중은 공직선거법 제22조 제1항이 인구비례와 상관없이 자치구·시·군마다 지역구 시·도의원을 2명씩 선출하도록 규정한 것과 이 사건 선거구구역표 중 전라북도 군산시 제1선거구를 획정한 것은 자신의 투표가치를 지나치게 과소평가하여 헌법상 보장된 평등권과 선거권을 침해하였다고 주장하면서 2005. 10. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고, 청구인 이○수는 이 사건 선거구구역표 중 전라북도 군산시 제1선거구를 획정한 것이 자신의 투표가치를 지나치게 과소평가하여 헌법상 보장된 평등권과 행복추구권을 침해하였다고 주장하면서 2006. 1. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
(1) 2005헌마985 사건 및 2006헌마11 사건의 청구인들은 공직선거법(이하 ‘법’이라 한다) 제26조에 의한 이 사건 선거구구역표 중 각 해당 부분의 위헌확인을 구하고 있을 뿐 법 제22조 제1항을 별도의 심판대상으로 삼고 있지는 않다. 그러나 법 제22조 제1항은 시·도의회 의원정수를 정하고 있는 법률조항으로서 시·도의회의원 지역선거구 획정 및 그 결과물인 이 사건 선거구구역표의 전제가 되므로 이들은 체계적으로 밀접하게 연관되어 있다. 따라서 이 사건 선거구구역표 중 해당 부분뿐만 아니라 법 제22조 제1항도 함께 심판대상으로 삼아서 한꺼번에 그 위헌 여부를 판단하는 것이 법질서의 통일성과 소송경제의 측면에서 바람직하므로 이를 이 사건 심판대상에 포함시키기로 한다(헌재 1999. 3. 25. 98헌가11등, 판례집 11-1, 158, 167 참조).
그렇다면 이 사건의 심판대상은 법 제22조 제1항 및 법 제26조 제1항에 의하여 획정된 [별표 2]「시·도의회의원지역선거구구역표」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 중 "경기도 용인시 제1선거구란, 용인시 제2선거구란, 용인시 제3선거구란, 용인시 제4선거구란" 및 "전라북도 군산시 제1선거구란"(이하 이를 함께 ‘이 사건 선거구란들’이라 한다)의 위헌 여부이고, 위 법률조항의 내용은 다음과 같으며, 한편 [별표 2]「시·도의회의원지역선거구구역표」중 경기도의회의원선거구들 및 전라북도의회의원선거구들 부분의 내용은 [별지 2]와 같다.
공직선거법 제22조(시·도의회의 의원정수) ① 지역구시·도의원정수는 그 관할구역 안의 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역선거구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역선거구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)마다 2인으로 한다.
[다만 이 사건 선거구란들 중 "경기도 용인시 제1선거구란, 용인시 제2선거구란, 용인시 제3선거구란, 용인시 제4선거구란"은 2006. 3. 2. 법률 제7850호에 의하여 개정된 바 있으나, 그 개정 내용은 단지 2005. 10. 31. 경기 용인시의 행정구역 개편에 따라 각 선거구에 속하는 선거구역을 세분화한 것일 뿐이고(아래 [별표 2] 선거구구역표 부분 참조), 그 외에는 법문상으로나 내용상으로나 아무런 변화가 없었다. 따라서 위 선거구란들 부분은 위 2006. 3. 2. 법률 제7850호에 의하여 개정된 이후의 법률과도 실질적으로 그 내용이 동일하다 할 것이므로, 위에서 밝힌 이 사건 심판대상에는 위 2006. 3. 2. 법률 제7850호로 개정된 것까지 포함되어 있다고 할 것이다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등, 판례집 10-1, 771, 782-783 참조)].
(2) 관련규정
공직선거법 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 시·도의회의원지역선거구(이하 "시·도의원지역구"라 한다)는 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원지역구에서 선출할 지역구시·도의원정수는 1인으로 하며, 그 시·도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다.
②자치구·시·군의원지역구는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 획정하되, 하나의 자치구·시·군의원지역구에서 선출할 지역구자치구·시·군의원정수는 2인 이상 4인 이하로 하며, 그 자치구·시·군의원지역구의 명칭·구역 및 의원정수는 시·도조례로 정한다.
③ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구를 획정하는 경우 하나의 읍·면·동의 일부를 분할하여 다른 시·도의원지역구 또는 자치구·시·군의원지역구에 속하게 하지 못한다.
④ 자치구·시·군의원지역구는 하나의 시·도의원지역구 내에서 획정하여야 하며, 하나의 시·도의원지역구에서 지역구자치구·시·군의원을 4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다.
제21조(국회의 의원정수) ① 국회의 의원정수는 지역구국회의원과 비례대표국회의원을 합하여 299인으로 하되, 각 시·도의 지역구 국회의원 정수는 최소 3인으로 한다.
② 하나의 국회의원지역선거구에서 선출할 국회의원의 정수는 1인으로 한다.
제25조(국회의원지역구의 획정) ① 국회의원지역선거구(이하 "국회의원지역구"라 한다)는 시·도의 관할구역 안에서 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 구(자치구를 포함한다)·시(구가 설치되지 아니한 시를 말한다)·군(이하 "구·시·군"이라 한다)의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다. 다만, 제21조(국회의 의원정수) 제1항 후단의 요건을 갖추기 위하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.
② 국회의원지역구의 명칭과 그 구역은 별표 1과 같이 한다.
[별표 1] 국회의원지역선거구구역표(지역구：243) 중 용인시 및 군산시 부분

[별표2]시·도의회의원지역선거구구역표(지역구：636) 중 용인시 및 군산시 부분

(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)

(2006. 3. 2. 법률 제7850호로 개정된 것)

2. 청구인들의 주장 및 이해관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 2005헌마985 사건
2005. 8. 31. 현재, 이 사건 선거구구역표상 용인시 각 선거구의 인구는 199,503명, 126,896명, 170,369명, 195,723명으로서 평균 173,123명이고, 전국 선거구의 평균인구수 75,934명(2005년 말 추정 총인구 48,294,143명÷총선거구 636개)과 비교하여 약 +128%의 편차를 보이고 있으며, 경기도 내 최소선거구인 연천군 선거구의 평균인구수 23,885명과 대비하여 약 7：1(제1선거구의 경우 최대 8：1)의 편차를 보이고 있다. 이는 헌법재판소가 제시한 헌법합치적 인구편차기준인 선거구 평균인구수의 상하 편차 50% 및 4：1의 편차를 넘어서는 것이다.
따라서 법 제26조 제1항에 의한 이 사건 선거구구역표의 선거구획정은 청구인들의 투표가치를 지나치게 과소평가한 것이어서 선거구획정에서의 국회의 재량권을 일탈한 것으로 평등선거원칙에 반할 뿐만 아니라, 청구인들에게 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해하는 것이다.
(2) 2005헌마1037 사건 및 2006헌마11 사건
2005. 8. 31. 현재 이 사건 선거구구역표상 군산시 제1선거구의 인구는 123,147명으로 전라북도 지역 전체 선거구의 평균인구수 55,665명(전라북도 총인구 1,892,590명÷총선거구 34개)보다 2배가 넘고, 무주군, 장수군 선거구의 평균인구수에 비해 약 10배를 초과하는 편차를 보이고 있다.
따라서 법 제22조 제1항이 인구비례와 상관없이 자치구·시·군마다 지역구 시도의원을 2명씩 선출하도록 규정한 것(2005헌마1037)과 이 사건 선거구구역표상 전라북도 군산시 제1선거구를 획정한 것은 청구인들의 투표가치를 지나치게 과소평가하여 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해한 것이다(2005헌마1037, 2006헌마11).
나. 행정자치부장관의 의견
선거구의 획정에 있어서 최소선거구와 최대선거구의 인구수 비율은 그 나라의 독특한 정치적·사회적 상황에 따라 적절하게 결정되어야 할 것인바, 우리 나라의 경우 급격한 산업화·도시화의 과정에서 도시와 농촌 간의 극심한 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발 불균형을 나타내고 있는데, 투표의 등가성을 고려한다 하여 여러 측면에서 성격이 다른 지방의원지역선거구를 국회의원지역선거구와 동일 잣대로 엄격하게 인구비례만을 기준으로 설정한다면, 이는 결과적으로 인구가 적은 농촌지역과 저개발지역을 더욱 소외시키고 그 지역대표성을 박탈하는 결과를 유발하게 되며 나아가 정치적 불안정을 초래할 우려가 있으므로 국회의원선거에서보다 완화된 인구편차기준이 필요하다.
제4회 전국동시지방선거가 2006. 5. 31.로 임박해 있는 상황에서 투표등가의 원칙을 그대로 관철시키고자 이 사건 선거구구역표를 위헌이라고 결정한다면, 위 지방선거를 정해진 날짜에 치루는 것이 사실상 불가능하게 되므로, 선거구 사이의 인구편차가 위헌기준을 초과한다 할지라도 국회의원 선거구 개정 시까지 이를 잠정적으로 수용하는 것이 타당하다.
3. 적법요건에 관한 판단
이 사건 심판청구에 있어 아래 부분을 제외한 나머지 적법요건, 즉 법적 관련성, 보충성, 청구기간에는 별다른 문제가 없으므로, 법 제22조 제1항 부분의 직접성, 권리보호이익에 대하여만 판단하기로 한다.
가. 법 제22조 제1항 부분의 직접성
법 제22조 제1항은 시·도의회의 의원정수(議員定數)를 규정하고 있을 뿐 주민들이 거주하는 개별적인 지역선거구를 직접 획정하고 있지는 않으므로, 청구인들의 기본권을 직접 침해할 가능성은 없다고 할 것이다. 그러나 법 제22조 제1항은 자치구·시·군의 인구규모를 고려하지 않은 채 행정구역 혹은 국회의원지역선거구를 기준으로 하여 일률적으로 시·도의원 정수를 2인으로 배분하고 있는바, 이 사건 선거구구역표 부분에서 나타나는 인구편차에 의한 투표가치의 불평등의 문제는 이 법률조항에 의해 시원적(始原的)으로 발생된다고 볼 수 있다.
그렇다면 법 제22조 제1항은 비록 기본권침해의 직접성이 결여되어 있다고 하더라도, 그 위헌성 여부가 적법하게 심판대상이 되어 있는 이 사건 선거구구역표 부분에 영향을 미치게 되므로 직권으로 그 위헌성을 심사할 수 있다고 할 것이다.
나. 권리보호이익
헌법소원은 심판청구 당시에 기본권의 침해가 있었다 할지라도 결정 당시 이미 그 침해상태가 종료되었다면 심판청구는 권리보호의 이익이 없음이 원칙이다(헌재 1997. 3. 27. 93헌마251, 판례집 9-1, 366, 370; 헌재 1997. 6. 26. 96헌마89, 판례집 9-1, 674, 678-679).
청구인들은 2006. 5. 31. 실시예정이었던 도의원선거와 관련하여 해당 선거구에서의 헌법상 허용된 인구편차기준을 초과한 투표가치의 불평등을 시정하려는 목적으로 이 사건 심판청구를 하였으나 이미 위 선거가 종료되었으므로, 위 법률조항 및 이 사건 선거구구역표 부분에 의한 주관적인 기본권의 침해상태는 종료되었다고 볼 수 있다.
그러나 헌법소원제도는 청구인들 자신의 주관적인 기본권 구제를 위한 것일 뿐만 아니라, 객관적인 헌법질서의 수호·유지를 위한 제도이므로, 가사 이 사건 심판청구에 의한 결정이 청구인들의 주관적 권리구제에는 도움이 되지 아니한다 하더라도 헌법질서의 수호·유지를 위하여 그에 대한 헌법적 해명이 긴요하거나 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있는 등의 경우에는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정하여 이미 종료된 침해행위가 위헌이었음을 확인할 필요가 있다는 것이 우리 재판소의 판례이다(헌재 1992. 1. 28. 91헌마111, 판례집 4, 51, 56-57; 헌재 1995. 7. 21. 92헌마177등, 판례집 7-2, 112, 120; 헌재 1995. 11. 30. 94헌마97, 판례집 7-2, 677, 688-689; 헌재 1997. 6. 26. 96헌마89, 판례집 9-1, 674, 679; 헌재 1997. 11. 27. 94헌마60, 판례집 9-2, 675, 688 참조).
따라서 이 사건 심판청구는 해당 선거구에서의 헌법상 허용된 인구편차기준을 초과하여 국민들의 평등권과 선거권을 침해하는지 여부를 가리는 헌법적으로 해명할 필요가 있는 중요한 사안일 뿐만 아니라 앞으로도 계속 반복될 수 있는 성질의 것이므로 본안에 나아가 판단하기로 한다.
4. 본안에 관한 판단
가. 쟁점의 정리 및 제한되는 기본권
(1) 법 제22조 제1항은 지역구시·도의원정수는 그 관할구역 안의 자치구·시·군마다 2인으로 정하고, 하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역선거구마다 2인으로 정하도록 규정하고 있다. 그리고 법 제22조 제1항에 규정된 자치구·시·군 또는 국회의원지역선거구별 지역 시·도의원 정수를 선출하기 위하여, 법 제26조 제1항은 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여, 자치구·시·군 또는 국회의원지역구를 분할하여 1인의 의원을 선출하는 지역선거구를 획정하고 있으며, 그 시·도의원지역구의 명칭과 관할구역은 이 사건 선거구구역표와 같이 정하고 있다.
그런데 이 사건 선거구구역표로 획정된 시·도의회의원 지역선거구들 간에는 뒤에서 보는 바와 같이 상당한 인구수의 편차가 존재하고 있는바, 이와 같은 선거구구역표상 인구편차는 투표가치의 불평등, 즉 인구가 많은 선거구에 거주하는 선거권자는 상대적으로 인구가 적은 선거구에 거주하는 선거권자에 비하여 지방의회의원선거에서 자신들의 투표가치가 과소평가되는 결과를 초래하고 있으므로, 이러한 투표가치의 불평등이 헌법상 보장된 평등권과 선거권을 침해하는지가 문제된다. 말하자면 법 제26조 제1항에 의해 획정된 이 사건 선거구구역표 중 해당 부분 및 근원적으로는 법 제22조 제1항이 청구인들의 투표가치를 과소평가하여 헌법상 보장된 선거권이나 평등권을 침해하여 위헌인지 여부가 쟁점이 된다.
(2) 2006헌마11 사건의 청구인은 이 사건 선거구구역표에 의한 선거구획정이 심각한 인구편차를 고려하지 않아 투표가치의 불평등을 초래함으로써 자신의 평등권 외에 행복추구권도 침해한다고 주장한다. 그러나 헌법 제10조의 행복추구권은 다른 개별적 기본권이 적용되지 않는 경우에 한하여 보충적으로 적용되는 기본권이라 할 것이므로, 이 사건에서 행복추구권에 앞서 적용되는 선거권이나 평등권의 침해 여부에 대해 판단하는 이상 따로 행복추구권 침해 여부를 판단할 필요는 없다고 할 것이다(헌재 2006. 3. 30. 2005헌마598, 공보 114, 576).
나. 시·도의회의원 지역선거구 획정에서의 헌법적 요청 사항
(1) 지방의회의원선거와 평등선거의 원칙
(가) 우리 헌법 제11조 제1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."고 규정하고, 제24조는 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다."고 규정하며, 제41조 제1항은 "국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다."고 규정함으로써 평등선거의 원칙을 선언하고 있다. 이러한 평등선거의 원칙은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적(數的) 평등, 즉 1인 1표의 원칙(one person, one vote)과 투표의 성과가치(成果價値)의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 한다는 원칙(one vote, one value)을 그 내용으로 할 뿐만 아니라(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 771; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 509-510), 일정한 집단의 의사가 정치과정에서 반영될 수 없도록 차별적으로 선거구를 획정하는 이른바 ‘게리맨더링’에 대한 부정을 의미하기도 한다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 510).
(나) 이러한 평등선거의 원칙은 헌법 제118조 제2항에서 규정하는 지방의회의원선거에 있어서도 그대로 적용된다고 할 것이며, 특히 지방자치법 제26조의2는 "지방의회의원은 주민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된다."고 규정함으로써 이를 확인하고 있다.
무릇 지방자치제도는 일정한 지역을 단위로 일정한 지역의 주민이 그 지방주민의 복리에 관한 사무, 재산관리에 관한 사무, 기타 법령이 정하는 사무(헌법 제117조 제1항)를 그들 자신의 책임하에서 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도이다(헌재 1991. 3. 11. 91헌마21, 판례집 3, 91, 99-100). 그런데 지방자치제도의 성공 여부는 주민들의 의사가 제대로 정치의사결정에 반영되는지 여부에 달려 있으므로, 지방의회의원선거에 있어 선거구의 획정은 선거결과가 가능한 한 주민의 의사를 바르게 반영할 수 있도록 마련되어야 한다. 따라서 주민의 대표자를 선출하는 절차로서 지방의회의원선거에 있어서 선거권의 평등이 침해된다면 주민의 의사가 왜곡되는 결과가 되고 이로 인하여 지방자치 민주주의의 본질과 정당성이 훼손된다고 할 것이다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 509 참조).
(2) 지방의회의원 선거구획정에 관한 입법재량과 그 한계
우리 헌법 제118조 제2항은 "지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다."고 규정함으로써 지방의회의원 선거제도와 선거구획정에 관한 구체적인 결정을 국회에 맡기고 있다. 즉 국회는 지방의회의원 선거구를 획정함에 있어서 투표가치 평등의 원칙을 고려한 선거구 간의 인구의 균형뿐만 아니라, 우리 나라의 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적, 전통적 일체감 등 여러 가지 정책적·기술적 요소를 고려할 수 있는 폭넓은 입법형성의 자유를 가진다고 할 것이다. 이에 따라 공직선거법은 시·도의회의 의원정수에 관하여 제22조 제1항에서 "지역구시·도의원정수는 그 관할구역 안의 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역선거구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역선거구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)마다 2인으로 한다."고 규정하고, 지방의회의원선거구의 획정에 관하여 제26조 제1항에서 "시·도의회의원지역선거구(이하 "시·도의원지역구"라 한다)는 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원지역구에서 선출할 지역구시·도의원정수는 1인으로 하며, 그 시·도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다."고 규정함으로써 이러한 취지를 반영하고 있다.
그러나 지방의회의원 선거구획정에 관하여 국회의 광범한 재량이 인정된다고 하여도, 선거구획정이 헌법적 통제로부터 자유로울 수는 없으므로, 그 재량에는 평등선거의 실현이라는 헌법적 한계가 존재한다. 즉, 선거구획정에 있어서 인구비례원칙에 의한 투표가치의 평등은 헌법적 요청으로서 다른 요소에 비하여 기본적이고 일차적인 기준이기 때문에, 합리적 이유 없이 투표가치의 평등을 침해하는 선거구획정은 자의적인 것으로서 헌법에 위반된다고 할 것이다.
그러므로 국회가 실시한 구체적인 선거구획정에서 투표가치의 불평등이 발생한 경우에, 이러한 불평등이 여러 가지 비인구적 요소를 모두 참작한다고 하더라도 합리적이라고 판단할 수 없을 경우에는 국회의 입법재량을 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다고 할 것이다(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 773; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 511).
(3) 시·도의회의원 선거구획정에서의 고려요소
선거권의 평등은 투표가치의 평등을 의미하므로 시·도의회의원 선거구획정에 있어서도 인구비례원칙에 의한 투표가치의 평등은 가장 중요하고도 우선적인, 일차적인 기준으로 고려되어야 한다. 다만 시·도의원이 지방 주민 전체의 대표이기는 하나 지역대표성도 겸하고 있고, 급격한 산업화·도시화의 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 발생한 도시와 농어촌 간의 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발불균형이 존재하는 우리 나라의 특수성 등을 고려할 때, 시·도의원 지역구 선거구획정에 있어서는 행정구역 등도 인구비례원칙에 못지않게 함께 고려해야 할 필요성도 크다고 할 것이다.
그렇다면 시·도의회의원 선거구획정에 있어서는 인구비례의 원칙 이외에 행정구역, 지세, 교통 등 2차적 요소들을 적절하게 고려하여 선거구들 사이에 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화하고, 이를 통해서 합리적인 인구편차기준을 설정하는 것이 과제라고 할 것이다.
다. 이 사건 선거구구역표의 위헌 여부
(1) 국회의원지역선거구 인구편차 기준에 관한 헌법재판소의 판례
(가) 우리 재판소는 선거구획정에 따른 선거구 간의 인구편차가 처음으로 헌법상의 문제로 제기된 사건(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등)에 대한 결정에서 당시 심판의 대상이 된 국회의원지역선거구구역표를 위헌이라고 선언하면서, 선거구획정 시 인구편차의 허용범위에 관하여 다음과 같은 기준을 제시한 바 있다(판례집 7-2, 760, 777-788).
즉 재판관 김용준, 김진우, 김문희, 황도연, 신창언 등 5인의 재판관은, 우리 나라의 제반 여건 아래에서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한, 전국 선거구의 평균인구수(전국의 인구수를 선거구수로 나눈 수치)에 그 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(즉, 상하 60%의 편차를 초과하는) 선거구가 있을 경우에는, 그러한 선거구의 획정은 국회의 합리적 재량의 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다고 하였고, 재판관 이재화, 조승형, 정경식, 고중석 등 4인의 재판관은 도시 유형의 선거구와 농어촌 유형의 선거구를 따로 나누어 전국 선거구의 평균인구수에서 그 상하 60%의 편차를 초과함과 동시에 같은 유형의 선거구 평균인구수에서 그 상하 50%의 편차를 초과하는 선거구의 획정은 국회의 입법형성의 재량범위를 일탈하는 것으로서 헌법에 위반된다고 하였다.
한편, 재판관 김문희, 황도연, 신창언 등 3인의 재판관은 위 5인 의견에 대한 보충의견에서 국회는 현재의 국회의원지역선거구 간의 인구불균형에 대하여 스스로 이를 시정하기 위한 필요하고도 합리적인 기간 안에 최대선거구의 인구가 최소선거구 인구의 2배를 넘지 아니하는 수준으로 조정함이 마땅하며, 국회가 그 시정을 하기 위한 합리적인 기간이 지난 뒤에는 최대·최소 선거구 간의 인구편차를 2：1 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 할 것이라고 하였고, 위 5인 의견에 대한 재판관 김진우의 보충의견에서도 앞으로는 투표가치의 비율이 2：1 미만이 되도록 조정되어야 한다는 점을 지적하고 있다.
(나) 그 후 우리 재판소는 선거구획정에 따른 선거구 간의 인구편차가 다시 문제된 사건(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등)에 대한 결정에서 당시 심판의 대상이 된 국회의원지역선거구구역표를 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하면서, 선거구획정 시 인구편차의 허용범위에 관하여 다음과 같은 기준을 제시한 바 있다(판례집 13-2, 502, 513-516).
즉 재판관 윤영철, 김영일, 권 성, 김효종, 김경일, 송인준, 주선회 등 7인의 재판관은, 인구편차의 허용한계에 관한 다양한 견해 중 현시점에서 선택가능한 방안으로 상하 33 1/3% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 2：1)를 기준으로 하는 방안, 또는 상하 50% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3：1)를 기준으로 하는 방안이 고려될 수 있는데, 이 중 상하 33 1/3% 편차 기준에 의할 때 행정구역 및 국회의원정수를 비롯한 인구비례의 원칙 이외의 요소를 고려함에 있어 적지 않은 난점이 예상되므로, 우리 재판소가 선거구획정에 따른 선거구 간의 인구편차의 문제를 다루기 시작한지 겨우 5년여가 지난 현재의 시점에서 너무 이상에 치우친 나머지 현실적인 문제를 전적으로 도외시하기는 어렵다고 할 것이어서, 이번에는 평균인구수 기준 상하 50%의 편차를 기준으로 위헌 여부를 판단하기로 하나 앞으로 상당한 기간이 지난 후에는 인구편차가 상하 33 1/3% 또는 그 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 할 것이라고 하였다.
한편, 재판관 한대현, 하경철 등 2인의 재판관은 반대의견에서, 우리 재판소가 1995. 12. 27. 선고한 위 95헌마224등 결정의 취지에 의하면 적어도 어떤 선거구가 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 상하 60%의 편차를 초과하지 아니하는 한 그 선거구는 헌법에 위반되는 것으로 볼 수 없다고 할 것인데, 2000. 3. 22. 현재 "경기 안양시 동안구 선거구"의 인구수는 328,383명으로서 당시 전국 선거구의 평균인구수 208,917명을 기준으로 ＋57%의 편차를 보이고 있으므로, 위 결정에서 제시한 기준에 의할 때 위 선거구가 헌법에 위반된다고 할 수는 없다고 하였다.
(2) 지방의회의원 지역선거구 인구편차에 관한 외국 입법례와 판례
미국 연방대법원은 연방하원의 경우와 주(州)의회의원의 경우에 그 기준을 달리하여 연방하원의 의원정수배분에 관하여는 매우 엄격한 기준을 적용하고 있으나, 주(州)의회의원의 의원정수배분에 관하여는 평등의 원칙을 적용하되 상대적으로 관대하여 선거구 평균인구수로부터 상하 10% 미만의 편차는 일응 합헌인 것으로 보고 있다. 일본 최고재판소는 중의원의원선거의 경우에는 최대선거구와 최소선거구의 인구비율 3：1 정도를 선거권평등 위반 여부의 기준으로 삼고 있으나, 참의원의 경우에는 이보다 더 기준을 완화하여 심지어 5.85：1의 인구불균형도 위헌의 정도에는 이르지 아니한다고 판시하고 있다. 1996. 11. 15. 개정된 독일연방선거법 제3조 제1항 제3호는 선거구획정 시 준수하여야 할 원칙의 하나로서 "한 선거구의 인구수가 선거구의 평균인구수로부터 상하 각 100분의 15를 초과하는 편차를 보여서는 아니되며, 편차가 100분의 25를 초과한다면 새로운 선거구획정이 이루어져야 한다."고 규정하고 있는데, 이는 원칙적으로 상하 편차 25%를 허용한도로 하되, 상하 편차 33 1/3%는 반드시 준수해야 한다는 종전규정보다 엄격한 것이라 할 수 있으며, 이와 같이 연방선거법이 개정되기 전에 연방헌법재판소는 선거구의 인구편차가 선거구의 평균인구수로부터 위, 아래로 그 33 1/3%를 초과하는 경우에는 위헌이라고 선언하고 있다.
(3)시·도의회의원 지역선거구 간 인구편차의 허용기준
이상에서 살펴본 외국입법례와 판례 및 여러 가지 요소들을 기본으로 하여, 시·도의회의원 지역선거구 간에 인정되는 인구편차기준을 살펴보기로 한다.
(가) 우선 인구편차의 허용기준에 관하여, 최소선거구의 인구수를 기준으로 할 것인가 아니면 시·도 선거구의 평균인구수를 기준으로 할 것인가가 문제된다. 우리 재판소는 국회의원지역선거구구역표에 관한 95헌마224등 결정에서 독일연방선거법의 규정이나 독일연방헌법재판소의 판시기준 및 당시 중앙선거관리위원회의 의견 등의 예에 따라 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 제시하였으므로, 여기서도 시·도 선거구의 평균인구수를 기준으로 한다.
(나) 한편 구체적으로 선거구획정에 있어 입법재량의 한계, 즉 헌법상 용인되는 각 선거구 사이의 인구편차의 한계를 어디까지 용인할 것인가는 인구비례의 원칙 이외에 고려되어야 할 2차적 요소들을 얼마나 고려하여 선거구 사이의 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화할 것이냐의 문제이다. 지금까지 앞에서 살펴본 여러 가지 사정을 종합하여 보건대, 인구편차의 허용한계에 관한 다양한 견해 중 인구편차가 상하 33 1/3% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 2：1)를 기준으로 하는 방안, 상하 50% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3：1)를 기준으로 하는 방안, 상하 60% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4：1)를 기준으로 하는 방안 등이 고려될 수 있다.
우선 상하 33 1/3% 편차를 기준으로 하는 방안은 시·도의원 지역선거구를 획정함에 있어 인구 이외의 다른 요소도 고려하여 배분할 수 있지만 적어도 투표가치를 한 사람에게 두 사람 몫 이상이 되게 해서는 아니 된다는 평등의 원칙이 지켜져야 하는 것으로서, 원칙적으로 지역선거구 획정에 따른 선거구 간의 인구의 편차는 최대선거구의 인구가 최소선거구의 인구 2배를 넘지 않도록 조정해야 한다는 것이다. 그러나 이 방안은 선거권 평등의 이상(理想)에 보다 접근하는 안이지만, 우리 나라의 현실에서 인구비례의 원칙 이외의 요소인 행정구역 내지 지역대표성 등을 제대로 고려할 수 없어서 현실적인 방안이 될 수 없다고 할 것이다.
다음으로 상하 50% 편차를 기준으로 하는 방안은 최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율은 제1차적 고려사항인 인구비례를 기준으로 볼 때의 등가의 한계인 2：1의 비율에 그 50%를 가산한 3：1 미만이 되어야 한다는 것으로서, 제2차적 고려요소인 행정구역 및 도농 간의 차이 등 지역의 특수성 등을 선거구획정에 반영하여야 한다고 하여도, 전국에서 최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율이 3：1의 비율을 넘어 위 2：1의 두 배나 되는 4：1의 비율에 근접한다면, 이는 제1차적 고려요소보다 제2차적 고려요소가 더 중시된 결과라고 보여지고, 각 유권자의 투표가치를 합리적 이유 없이 차별하는 것이 된다는 것이다. 그러나 이 방안은 시·도의원 선거구획정 시 인구비례의 원칙 이외의 2차적인 요소인 행정구역, 지역대표성 등을 보다 폭넓게 고려할 수 있어서 상당히 진전된 현실적인 방안이라고 할 수 있으나, 우리 나라가 처한 특수한 사정에 비추어 볼 때 행정구역 내지 지역대표성 등의 2차적인 요소들을 충분히 고려하고 있다고 볼 수 없다.
끝으로 상하 60% 편차를 기준으로 하는 방안은 선거구획정에 있어 각 시·도 선거구의 평균인구수에 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(즉, 상하 60%의 편차를 초과하는) 선거구가 있을 경우에는 그러한 선거구의 획정은 국회의 합리적 재량의 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다고 보는 것이다.
단순한 논리적 법리만으로 선거구획정의 위헌 여부를 결정하는 기준을 정한다면, 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의 인구수의 2배를 넘을 경우에는 평등의 원칙에 반하는 것으로서 위헌이라고 볼 여지도 있으나, 시·도의원 지역선거구의 획정에는 인구 외에 행정구역·지세·교통 등 여러 가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 기준은 선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리 나라의 특수사정으로서 시·도의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌 간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것이다. 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙이 가장 중요하고 기본적인 기준이며, 평등선거의 원칙을 엄격히 적용하는 경우에는 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의 인구수의 2배 이상인 때에는 위헌이라고 한다면, 그 여타의 제2차적 고려요소를 아무리 크게 고려한다고 하더라도 그 갑절인 4배를 넘는 경우 즉 최대선거구와 최소선거구의 인구비율이 4：1을 넘는 경우에는 헌법합치적 설명이 불가능할 것이고, 이를 각 시·도 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 그 상하의 편차를 계산하면 그 평균인구수의 상하 60%의 편차가 되므로, 이를 기준으로 하는 것은 상당한 정도의 합리성을 가지고 있다고 할 것이다. 즉 이 방안은 시·도의원 선거구획정에 있어서는 제1차적인 기준인 인구비례 기준뿐만 아니라 행정구역 내지 지역대표성 및 도시와 농촌의 극심한 인구편차 등의 요소를 조화롭게 고려할 수 있는 방안이라고 할 것이며, 우리 나라의 특수한 사정을 가장 잘 반영할 수 있어서 가장 현실적인 방안이라고 할 수 있다.
또 외국 입법례와 확립된 판례에서 본 바와 같이, 미국 연방대법원은 연방하원의 의원정수배분과는 달리 주의회의원의 의원정수배분에 관하여는 상대적으로 관대한 기준을 적용하고 있고, 일본 최고재판소도 중의원의 경우에는 최대선거구와 최소선거구의 인구비율 3：1을 헌법상 선거권평등 위반 여부 기준으로 삼고 있으나, 참의원의 경우에는 이보다 기준을 완화하여 심지어 5.85：1의 인구불균형도 합헌으로 판시하고 있는 점 등에 비추어 보고, 특히 우리 나라의 각 자치구·시·군이 가지는 역사적·문화적·경제적인 측면에서의 지역대표성을 반영하고 농촌과 도시 사이에 극심한 인구격차가 존재하고 있다는 특수한 사정을 고려할 때, 시·도의원지역선거구 획정에서는 국회의원지역선거구 획정에서 요구되는 기준보다 더 완화된 인구편차 허용기준을 적용하는 것이 타당하다고 할 것이다.
따라서 현시점에서는 상하 60%의 인구편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4：1) 기준을 시·도의원지역선거구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차기준으로 삼는 것이 가장 적절하다고 할 것이다.
(4) 이 사건 선거구란들이 헌법상 허용된 인구편차기준에 위배되는지 여부
(가) 이 사건 선거구구역표의 선거구별 인구편차
2005. 8. 4. 공직선거법이 개정되어 이 사건 선거구구역표가 획정될 당시에 기초로 하였던 2005. 4. 30.자 전국인구를 기준으로 하여 경기도 및 전라북도의회의원 지역 선거구별 인구편차를 분석하여 보면, 다음과 같다[행정자치부가 국회에 참고자료로 제출한 광역의원선거구별 인구현황(2005. 4. 30. 기준) 참조].
1) 경기도의 경우
경기도 내 최소선거구는 연천군 제1선거구로서 그 인구수(엄밀하게는 선거인수를 기준으로 하여야 할 것이나, 선거인수와 인구수는 대체로 비례한다고 볼 수 있으므로, 이하 모두 ‘인구수’를 기준으로 설명한다)는 19,885명인데 비하여, 청구인들(2005헌마985)이 거주하는 용인시 제1선거구의 인구수는 197,810명으로(최대선거구이기도 함) 최소선거구 대비 10배, 용인시 제2선거구의 인구수는 123,928명으로 최소선거구 대비 6배, 용인시 제3선거구의 인구수는 163,295명으로 최소선거구 대비 8배, 용인시 제4선거구의 인구수는 192,918명으로 최소선거구 대비 10배에 이르고 있다.
또한 경기도 선거구의 평균인구수는 97,279명(경기도 인구수 10,506,160명÷선거구수 108개)으로서, 청구인들이 거주하는 용인시 제1선거구는 이로부터 +103%의, 용인시 제2선거구는 이로부터 +27%의, 용인시 제3선거구는 이로부터 +68%, 용인시 제4선거구는 이로부터 +98%의 편차를 보이고 있다.
한편 경기도 선거구 평균인구수로부터 상하 60% 이상(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4：1이다)의 편차를 보이는 선거구는 모두 15개(하한 기준으로는 8개)이고, 상하 50% 이상(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3：1이다) 60% 미만의 편차를 보이는 선거구는 2개(하한 기준으로는 1개)이다.
2) 전라북도의 경우
전라북도 내 최소선거구는 진안군 제2선거구로서 그 인구수는 10,618명인데 비하여, 최대선거구인 군산시 제2선거구의 인구수는 141,153명으로 최소선거구 대비 13배, 청구인들(2005헌마1037, 2006헌마11)이 거주하는 군산시 제1선거구의 인구수는 123,331명으로 최소선거구 대비 11배에 이르고 있다.
또한 전라북도 선거구의 평균인구수는 55,816명(전라북도 인구수 1,897,738명÷선거구수 34개)으로서, 청구인들이 거주하는 군산시 제1선거구는 이로부터 +121%의 편차를 보이고 있다.
한편 전라북도 선거구 평균인구수로부터 상하 60% 이상의 편차를 보이는 선거구는 모두 16개(하한 기준으로는 10개)이고, 상하 50% 이상 60% 미만의 편차를 보이는 선거구는 4개(하한 기준으로는 1개)이다.
(나) 이 사건 선거구란들이 헌법상 허용되는 인구편차기준에 합치되는지 여부
앞서 본 바와 같이, 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제1선거구의 인구수는 경기도 최소선거구의 인구수 대비 10배, 선거구 평균인구수로부터 +103%의 편차, 용인시 제3선거구의 인구수는 경기도 최소선거구의 인구수 대비 8배, 선거구 평균인구수로부터 +68%의 편차, 용인시 제4선거구의 인구수는 경기도 최소선거구의 인구수 대비 10배, 선거구 평균인구수로부터 +98%의 편차를 각각 보이고 있고, 군산시 제1선거구의 인구수는 전라북도 최소선거구의 인구수 대비 11배, 선거구 평균인구수로부터 +121%의 편차를 보이고 있는바, 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제2선거구를 제외한 이 사건 선거구란들의 인구수는 헌법상 인구편차 허용기준인 상하 60%의 편차를 넘어서는 것이어서, 이러한 인구편차를 통해서 발생한 투표가치의 불평등은 합리적 사유에 의하여 정당화될 수 없다고 할 것이다.
따라서 용인시 제2선거구를 제외한 이 사건 선거구란들의 획정은 시·도의회의원지역선거구 획정에서 헌법상 허용되는 국회의 재량 범위를 일탈한 것으로서 해당 선거구에 거주하는 청구인들의 헌법상 보장된 선거권과 평등권을 침해하는 것임이 분명하다.
그러나 용인시 제2선거구의 인구수는 경기도 최소선거구의 인구수와 대비하여 6배에 해당할 뿐 경기도 선거구 평균인구수로부터 +27%의 편차를 보이는데 불과하여 이러한 선거구의 획정이 헌법상 허용되는 국회의 재량 범위를 명백히 일탈한 것이라고 단정하기 어려우므로, 위 선거구에 거주하는 청구인들의 선거권이나 평등권을 침해한다고 보기 어렵다 할 것이다.
(5) 선거구구역표의 가분성 여부와 위헌선언의 범위
청구인들의 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해하는 것은 이 사건 선거구구역표 중 "용인시 제1선거구, 제3선거구, 제4선거구 및 군산시 제1선거구란"에 관한 부분이지만, 이 사건 선거구구역표 중 경기도의회의원 지역선거구들 부분과, 전라북도의회의원 지역선거구들 부분 전부에 관하여 위헌선언을 할 것인지 여부, 즉 선거구구역표를 가분적으로 취급할 수 있는지 여부의 문제가 있다.
그런데 각 시·도 내의 의회의원 지역선거구들은 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가지며, 이러한 의미에서 각 시·도에 해당하는 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 각 시·도에 해당하는 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이라고 보아야 할 뿐만 아니라, 제소된 당해 선거구에 대하여만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우에는 헌법소원 제소기간의 적용 때문에 제소된 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있으므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 각 시·도에 해당하는 선거구구역표 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다고 할 것이다(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 789-791; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 518-519 참조).
따라서 이 사건 선거구구역표 중 경기도의회의원 지역선거구들 부분과 전라북도의회의원 지역선거구들 부분 전체에 대하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다.
라. 법 제22조 제1항의 위헌 여부
(1) 시·도의회 의원정수의 산정 및 배분에 관한 문제
법 제22조 제1항에 의하면, 지역구 시·도의회 의원정수는 그 관할구역 안의 자치구·시·군마다 2인으로 하고, 하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역선거구마다 2인으로 하도록 규정하고 있다. 즉 시·도의회 의원정수를 원칙적으로 각 행정구역 또는 각 국회의원지역선거구를 기준으로 2인으로 배분하고 있다.
그런데 전국 자치구·시·군은 관할구역 안의 인구규모에 관계없이, 즉 인구수가 많든 적든 상관없이 일률적으로 2인의 의원정수를 배분받기 때문에 인구편차에 의한 투표가치 불평등의 문제가 발생하게 된다(예컨대, 경기도의 경우 연천군이 전체 인구 48,237명임에도 2인의 도의원이 배정됨에 반하여, 화성시는 전체 인구 283,777명임에도 마찬가지로 2인의 도의원만이 배정되고 있다).
물론 각 자치구·시·군의 인구가 많아 하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 분리된 경우에는 각 국회의원지역선거구마다 2인의 시·도의원이 배분되고 있어서 어느 정도 인구비례 기준을 가미하고 있다고 볼 여지도 없지 않다(예컨대, 경기도 용인시의 경우 전체 인구가 677,951명에 달하고 2개의 국회의원지역선거구로 분리되어 각 2인의 도의원으로 배분되기 때문에 용인시 전체로는 시·도의원 정수가 4인으로 배분되는 셈이다). 그러나 국회의원지역선거구수만을 기준으로 단순비교하면 인구규모별 시·도의원 배분의 편차는 더 심각하게 발생한다[예컨대 경기도 연천군(인구 48,237명)의 경우 인접한 포천시(인구 151,615명)와 함께 국회의원지역선거구 1개를 이루고 있으나, 포천시와 별도로 시·도의원 2인을 배분받고 있기 때문에, 국회의원지역선거구 약 0.5개당 2인, 인구 24,118명당 1인의 도의원이 선출되는 셈이다. 반면 경기도 용인시(인구 677,951명)의 경우 2개의 국회의원지역선거구로 나누어져 있어 시·도의원 4인이 배분되기 때문에, 국회의원지역선거구 1개당 2인, 인구 169,487명당 1인의 도의원만이 선출되는 셈이다].
또한 각 시·도 선거구 평균인구수와 대비해 보더라도 인구편차에 의한 투표가치 불평등의 문제는 마찬가지로 발생하게 된다. 예컨대 경기도 선거구 평균인구수 97,279명과 대비하여 연천군 제1선거구는 -80%, 연천군 제2선거구는 -71%의 편차를 보이는데 반하여, 용인시 제1선거구는 +103%, 용인시 제2선거구는 +27%, 용인시 제3선거구는 +68%, 용인시 제4선거구는 +98%의 편차를 보이고 있다. 특히 용인시의 경우 전체 인구 677,951명을 4개의 지역선거구로 균등하게 배분하더라도 선거구별 평균인구수는 169,487명(677,951명÷4개)으로 경기도 선거구 평균인구수와 대비하여 +74%의 편차를 보이게 된다. 전라북도 군산시의 경우도 사정은 마찬가지인데, 전라북도 선거구 평균인구수 55,816명과 대비하여 군산시 제1선거구(인구 123,331명)는 +121%의, 군산시 제2선거구(인구 141,153명)는 +153%의 편차를 보이고 있으며, 군산시 전체 인구 264,484명을 2개의 지역선거구로 균등하게 배분하더라도 선거구별 평균인구수는 132,242명(264,484명÷2개)으로 전라북도 선거구 평균인구수와 대비하여 +136%의 편차를 보이게 된다.
결국 법 제22조 제1항이 시·도의회 지역구 의원정수의 산정과 배분에 있어 기본적으로 행정구역을 기준으로 시·도의원 정수를 일률적으로 정하고 있는 관계로, 시·도 내 최소선거구 혹은 시·도 선거구 평균인구수와 대비한, 인구편차에 의한 투표가치의 불평등 상황은 불가피하게 발생할 수밖에 없다고 할 것이다.
(2) 시·도의회의원지역선거구 획정에 관한 문제
한편, 법 제22조 제1항에 의하여 책정된 자치구·시·군별 혹은 국회의원지역선거구별 지역구 시·도의원 2인을 선출하기 위하여, 법 제26조 제1항은 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 자치구·시·군 또는 국회의원지역구를 두 개로 분할하여 1인의 시·도의원을 선출하는 선거구를 획정하도록 규정하고 있다. 이에 따라 국회는 전국 시·도의원 지역선거구를 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표(이 사건 선거구구역표)와 같이 획정, 작성하고 있다.
그런데 지역구 시·도의원 정수가 각 자치구·시·군마다 2인으로 이미 정해져 있는 상황에서, 시·도의회의원지역선거구를 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 획정한다고 하더라도, 이러한 지역선거구 획정은 인구편차에 의한 투표가치의 불평등 상황을 해소하는 데에 일정한 한계가 있을 수밖에 없다. 대체로 인구비례 기준에 의하여 각 자치구·시·군이 두 개의 선거구로 분할, 획정되고 있으므로 동일한 자치구·시·군 내의 선거구 상호 간에는 비교적 인구편차에 의한 투표가치 불평등의 문제가 발생할 소지가 적으나, 특정한 자치구·시·군 내의 분할된 시·도의원 지역선거구와 다른 자치구·시·군 내의 분할된 시·도의원지역선거구 간에는 여전히 인구편차에 의한 투표가치의 불평등 문제점이 발생하게 된다. 즉, 행정구역별로 2인의 시·도의원 정수가 배분된 각 자치구·시·군이 다시 2개의 지역선거구로 분할됨으로써, 시·도의원 정수 산정 및 배분에서 발생한 인구편차상의 문제점(인구편차에 의한 투표가치의 불평등 상황)이 그대로 이전된다고 할 수 있다[예컨대, 경기 연천군(인구 48,237명)의 경우 2개의 지역선거구로 분할되어 제1선거구는 19,885명, 제2선거구는 28,352명으로 각 1인의 도의원이 선출되는데 반하여, 경기 용인시(인구 677,951명)의 경우 4개의 지역선거구로 분할되어 제1선거구는 197,810명, 제2선거구는 123,928명, 제3선거구는 163,295명, 제4선거구는 192,918명으로 각 1인의 도의원이 선출되는 셈이다].
결국 시·도의회의원지역선거구, 특히 이 사건 선거구구역표가 인구편차에 의한 투표가치 불평등의 문제를 야기하게 되는 것은 법 제22조 제1항이 인구비례가 아니라 행정구역(국회의원지역선거구)을 기준으로 지역구시·도의원정수를 정하는 데에 근본적인 원인이 있다고 할 것이다(게다가 관할구역 안의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우 국회의원지역선거구마다 2인의 시·도의원을 배분하고 있지만, 자치구·시·군 상호 간에 인구편차가 큼에도 불구하고 국회의원지역선거구구역표가 그 인구편차를 제대로 반영하지 못하고 있는 경우에는 시·도의회 의원정수도 그에 따라 확정됨으로써 인구편차에 의한 투표가치의 불평등 상황은 그대로 재연될 수밖에 없다).
앞서 본 바와 같이, 경기도 용인시 제1선거구의 인구수가 197,810명으로 경기도 선거구 평균인구수 97,279명과 대비하여 +103%의, 경기도 내 최소선거구인 연천군 제1선거구 인구수 19,885명과 대비하여 10배에 달하는 편차가 있게 되는데, 이로 인한 투표가치 불평등의 문제도 결국 법 제22조 제1항이 인구비례가 아니라 행정구역을 기준으로 하여 지역선거구별 시·도의원정수를 정하는 데에 근본적인 원인이 있다고 할 것이며, 이러한 사정은 용인시 제3선거구, 제4선거구 및 군산시 제1선거구에서도 마찬가지라고 할 것이다.
그렇다면, 인구편차에 의한 투표가치의 불평등은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제1, 3, 4선거구 및 군산시 제1선거구 부분의 획정에서 뿐만 아니라 행정구역별로 시·도의원 정수를 2인으로 배분하고 있는 법 제22조 제1항에서 시원적(始原的)으로 생기고 있으며, 따라서 이 사건 선거구구역표 중 해당 부분뿐만 아니라 법 제22조 제1항도 결과적으로 청구인들의 헌법상 보장된 선거권과 평등권을 침해한다고 할 것이다.
(3) 위헌선언의 구체적 범위와 방법
결국 이 사건 선거구구역표 중 해당 부분이 위헌이라고 하더라도 이에 단초를 제공하는, 즉 시·도의회 의원정수를 일률적으로 배분하고 있는 법 제22조 제1항에 대한 위헌선언 없이 선거구구역표만을 위헌선언하는 방법으로는 인구편차에 의한 투표가치 불평등이라는 위헌적 요소를 제거할 수 없게 된다.
그런데 법 제22조 제1항은 지역구 시·도의원정수를 행정구역 혹은 국회의원지역선거구마다 2인으로 정하고 있을 뿐이고, 다른 한편 헌법상 허용기준을 넘지 않는 인구편차 범위 내에서 선거구구역표를 획정하고 있는 지역선거구도 있는 관계로 그 범위 내에서 합헌적 부분도 함께 내포하고 있다고 볼 수 있다. 따라서 인구편차에 의한 투표가치의 불평등을 해소하기 위해 시·도의원 정수를 정하고 있는 이 법률조항을 어떠한 방향으로 개선하도록 할 것인지에 관해서 여러 가지 방안이 고려될 수 있다.
우선 시·도의회 의원정수를 2인 이상의 일정수로 규정하는 방법을 고려할 수 있으나, 이 경우에도 관할구역 내 최소선거구나 시·도 선거구 평균인구수와의 인구편차는 여전히 피할 수 없게 된다. 즉 시·도의회 의원정수를 자치구·시·군마다 일정수(예컨대 3인)로 정한다고 하더라도 개별 자치구·시·군마다 시·도의원정수가 같은 비율로 증가하기 때문에 시·도 내 최소선거구나 시·도 선거구 평균인구수와 비교할 때 인구편차에 의한 투표가치의 불평등 상황은 여전히 상존하게 된다.
또 자치구·시·군별로 배분되는 시·도의회 의원정수의 상한만(혹은 하한 포함)을 규정하는 방법을 고려할 수 있으나(예컨대 4인 이하, 혹은 2인 내지 6인), 이 경우 일단 인구규모를 기준으로 자치구·시·군별 시·도의원 정수를 구체적으로 정하는 방법을 별도로 규정해야 하는 문제가 생기게 되며, 그 경우 사실상 아래의 방법과 비슷한 형태가 될 것이다.
다음으로 시·도의회 의원정수를 일정한 수로 규정하되 인구가 일정 범위를 넘는 경우 그 초과 부분에 대해 추가로 시·도의원을 더 배분하는 방법을 고려할 수 있다. 이미 1990. 12. 31. 법률 제4311호로 개정된 지방의회의원선거법 제13조 및 1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 공직선거및선거부정방지법 제22조의 의원정수 산정과 배분 방식이 그 한 예라고 할 수 있는데, 시·도의회의 의원정수는 그 관할구역 안의 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원 선거구로 된 경우에는 국회의원 선거구를 말한다)마다 3인으로 하되, 인구 30만을 넘는 자치구·시·군에 있어서는 30만을 초과하는 매 20만까지마다 1인을 더하고 인구가 7만 미만이 되는 자치구·시·군은 2인으로 하는 방법이다.
물론 자치구·시·군의 인구규모에 따라 차등을 두어 추가로 시·도의원을 더 배분하는 방식에 있어서도 시·도의원을 추가로 더 배분하기 위한 인구규모의 한계 및 추가 배분되는 시·도의원 정수를 어떻게 정할 것인지, 하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 되어 있는 경우 이를 기준으로 포함시킬 것인지, 아니면 순수하게 인구규모만을 기준으로 하여 인구비례에 따라 배분할 것인지 등의 복잡한 문제가 남게 된다.
한편, 우리 헌법 제118조 제2항은 "지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다."라고 규정하여 지방의회의원 선거제도와 선거구 획정 등에 관한 구체적인 결정을 국회에 맡기고 있다. 이에 따라 국회는 지방의회 의원정수 및 지역선거구 등을 정함에 있어서 투표가치 평등의 원칙을 고려한 선거구 간 인구의 균형뿐만 아니라, 우리 나라의 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적·전통적 일체감 등 여러 가지 정책적·기술적 요소를 고려할 수 있는 폭넓은 입법형성의 자유를 가진다고 볼 수 있다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 510 참조).
그렇다면, 시·도의회 의원정수 배분 및 선거구구역표 획정의 문제는 자치구·시·군의 인구규모, 행정구역, 지세, 교통, 도시·농촌 간 인구편차, 지역별 개발 불균형 등 복합적인 요인에 의해 영향을 받을 수 있기 때문에, 우리 재판소가 이에 관하여 일정한 개선입법의 방향까지 제시하기란 지극히 어려운 것이며, 위와 같은 사정을 종합적으로 고려하여 여기서는 단지 시·도의원정수를 2인으로 일률적으로 규정한 법 제22조 제1항 및 이에 기초한 이 사건 선거구구역표 중 해당 부분에 대한 위헌선언을 하는데 그치기로 한다. 즉 이 사건 선거구구역표뿐만 아니라 법 제22조 제1항에 대해 위헌선언을 하는 경우, 입법자가 그 위헌성을 제거하기 위하여 위 법률조항을 어떠한 방향으로 개선하도록 할 것인지는 어느 정도 국회의 입법재량에 속하기 때문이다.
마. 헌법불합치
원칙적으로 법 제22조 제1항 및 이 사건 선거구구역표 중 경기도의회의원 지역선거구들 부분 및 전라북도 의회의원 지역선거구들 부분에 대하여 위헌결정을 하여야 할 것이나, 이미 위 법률조항과 선거구구역표 부분에 기한 시·도의원선거가 실시된 상황에서 단순위헌의 결정을 하게 되면, 정치세력 간의 이해관계가 첨예하게 대립하고 수많은 고려요소를 조정하여 의원정수와 선거구구역표를 정해야 하는 특성상 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어렵다고 할 것이어서, 추후 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경우 시·도의회 의원정수와 선거구구역표에 관한 규율이 존재하지 않게 되는 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점, 시·도의회의 동질성 유지나 의원정수와 선거구구역표의 변경으로 인한 혼란을 방지하기 위하여도 재선거, 보궐선거 등이 치러지는 경우에 위 법률조항과 선거구구역표에 의하여 이를 시행하는 것이 바람직한 점 등에 비추어, 입법자가 2008. 12. 31.을 시한으로 이를 개정할 때까지 위 법률조항과 선거구구역표의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 519 참조).
5. 결　론
위와 같은 이유로 법 제22조 제1항 및 이 사건 선거구구역표 중 경기도 용인시 제1선거구, 제3선거구, 제4선거구, 군산시 제1선거구란 부분은 헌법에 위반된다 할 것이므로, 그 해당 청구인들의 심판청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하는바, 위에서 설시한 선거구구역표의 불가분성 등에 따라 이 사건 선거구구역표 중 경기도의회의원 선거구들 및 전라북도의회의원 선거구들 부분은 그 전체에 대하여 위헌선언을 하여야 할 것이나, 법 제22조 제1항 및 위 선거구구역표 부분을 2008. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용하도록 하는 내용의 헌법불합치결정을 하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 다만, 이 사건 선거구구역표 중 경기도 용인시 제2선거구란에 관한 청구 부분은 이유 없는 것으로서 기각하여야 할 것이나, 다른 선거구의 위헌성으로 인하여 이 사건 선거구구역표 중 경기도의회의원 선거구들 부분 전체에 대하여 헌법불합치결정을 하는 이상 위 청구부분도 그러한 범위 내에서 받아들여진 것이 되므로 이에 대하여도 굳이 청구기각의 주문을 내지 아니하기로 한다.
이 결정은 재판관 김종대의 아래 6.과 같은 별개의견 및 재판관 이공현, 재판관 조대현의 아래 7.과 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 김종대의 별개의견
나는 "이 사건 선거구구역표의 인구편차를 통해서 발생한 투표가치의 불평등은 청구인들의 헌법상 보장된 선거권 및 평등권을 침해하므로 원칙적으로 위헌결정을 하여야 할 것이나, 법적 공백을 우려하여 입법자가 2008. 12. 31.을 시한으로 이 사건 선거구구역표를 개정할 때까지 그 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 한다."는 요지의 다수의견에 찬성한다. 다만 다수의견이 헌법적으로 허용되는 인구편차의 기준을 60%(상한 인구수 대 하한 인구수 비율이 4：1)로 보는데 대하여 나는 그 기준이 33.3%(상한 인구수 대 하한 인구수 비율이 2：1)를 넘어서는 안 된다는 생각에서 다음과 같은 별개의견을 내고자 한다.
가. 선거제도는 통치기구의 구성원리의 하나인 대의제도를 실현하는 도구로서, 선거구획정에 있어서도 당연히 대표자를 뽑는 사람 내지 인구(즉 유권자를 지칭한다)가 가장 중요한 기본적인 고려 사항이 되어야 한다. 전국을 단일선거구로 하는 대통령선거나 국민투표의 경우에는 애초부터 선거가치의 평등·불평등 문제는 생기지 않는다. 그러나 국회의원선거나 지방의회의원선거에서는 선거구가 여럿 나눠짐에 따라 기술상 선거구의 획정이 따르게 마련이고 여러 선거구의 획정이 전제되면 자연 선거구의 인구 불평등의 문제가 나타난다. 이 때 필연적으로 따를 그 불평등 문제를 해결하자면 합리적으로 타당한 범위에서 인구수만에 의한 약간의 불평등을 감내해야 하므로 선거구를 획정함에 있어 인구수만 유일하게 고려할 수는 없을 것이고 행정구역, 지세, 교통, 도시와 농어촌과의 차이점, 기타 여러 가지 정책적 요소도 종합적으로 고려할 수밖에 없는 것이다. 그러나 이는 어디까지나 부수적인 고려 사항이지, 선거구획정에 있어서 기본 틀이 되는 핵심적인 사항은 아니다. 선거구획정에 있어서 본질적 고려 사항이자 기준은 어디까지나 인구비례의 원칙이고, 기타의 비인구적 요소는 그 다음으로 고려되어야 할 것이다. 따라서 선거구획정에 있어서 제1차적으로 인구수를 토대로 한 평등선거의 원칙이 관철되어야 하고 국민·주민 개개인의 투표가치를 합리적 범위를 넘어 제한함으로써 불평등선거를 초래해서는 안 된다 할 것이다.
나. 다수의견에서도 밝힌 바와 같이 평등선거의 원칙은 선거의 기본원칙 중 하나로서 이는 투표의 산술적인 평등뿐 아니라 투표의 성과가치의 평등을 의미한다. 물론 투표의 성과가치의 평등만을 놓고 볼 때 이상적으로는 유권자의 인구편차가 1：1이 되어야 할 것이지만, 현실적·기술적인 어려움, 그리고 인구 이외에 입법자가 고려해야 할 다양한 요소 등을 감안할 때 1：1을 초과하는 인구편차가 투표의 성과가치의 평등을 침해하여 위헌이라고 보기는 어렵다. 따라서 인구편차가 2：1 미만의 경우에는 최소선거구의 선거인의 표가 최대선거구의 표와 비교하여 2배 내지 2표 미만의 가치를 가지므로 실질적으로는 1표의 가치를 가지는 것이 되기 때문에 1인 1표의 원칙 등 평등선거원칙의 한계 내라고 할 것이다. 그러나 최대선거구와 최소선거구 간의 인구편차가 2：1 이상 벌어진 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인과 비교하여 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 현저한 불평등을 초래하므로 인구편차 2：1은 선거구획정에서 꼭 지켜져야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계가 되는 것이다.
모든 선거구의 국민에게 투표가치의 평등을 보장하는 것은 헌법의 요청이며, 국민주권, 대의민주주의 등의 본질과 직결되는 문제일 뿐만 아니라 인간의 존엄에 바탕을 둔 정치적 자기실현의 중요한 요소이다. 그러므로 투표가치의 평등은 통치구조의 조직과 작용에 관한 기본적인 사항이자 선거인의 선거권과 평등권 등 국민의 기본권에 관한 본질적 사항이므로, 소선거구제냐 중선거구제냐 하는 구체적인 선거제도와 선거구획정의 문제보다 상위의 헌법적 가치를 지닌다고 할 것이고 다른 한편 모든 국가작용은 국민의 기본권적 가치를 실현하기 위한 수단이라는 한계를 반드시 지켜야만 하므로(헌재 1996. 2. 29. 93헌마186, 판례집 8-1, 111, 116), 결국 국가는 현행 선거제도하에서 인구 이외의 제2차적 고려요소 때문에 위에서 본 선거구 간 인구편차 허용한계를 지킬 수 없다면, 선거제도의 개혁을 통해서라도 선거인의 선거에 있어서의 평등권을 보장해야 하는 것이지, 기성 선거제도를 유지하자니 어찌할 수가 없다고 하는 것은 본말이 전도되었다는 비판을 면할 수가 없는 것이다.
따라서 국가가 선거구를 획정함에 있어서 ‘1인 1표의 원칙’과 ‘투표의 성과가치의 평등’을 내용으로 하는 헌법상 평등선거의 원칙을 지키려면 인구편차의 허용기준을 반드시 2：1 미만이 되도록 하여야 할 것이고, 인구 이외의 다양한 요소를 고려해야 할 입법자의 입법형성의 자유는 이러한 2：1 미만의 범위 내에서 가능하다고 보아야 한다.
외국의 예를 보더라도 독일의 경우 원칙적으로 상하 편차 15%를 허용한도로 하되, 상하 편차 25%를 반드시 준수해야 할 최대 허용한도로 하여 연방선거법에 규정하고 있고, 프랑스도 동일한 데파르트망(도) 내부에서의 선거구획정은 평균인구의 상하 20% 이내의 편차라고 하는 등 대체로 상하 인구편차 2：1 미만의 한계 내에서 선거구획정을 허용하고 있는바, 우리가 인구편차의 허용한계를 60%로 하는 것은 다른 선진국에 비하여 그 허용한도를 지나치게 넓게 인정하는 것으로 보인다.
다. 다수의견에서 밝힌 바와 같이 지방의회의원선거에 있어서도 선거구의 획정은 선거결과가 가능한 한, 주민의 의사를 바르게 반영할 수 있도록 마련되어야 하며, 주민의 대표자를 선출하는 절차로서 지방의회의원선거에 있어서 선거권의 평등이 침해된다면 주민의 의사가 왜곡되는 결과가 되고 이로 인하여 지방자치 민주주의의 본질과 정당성이 훼손된다고 할 것이므로 이러한 평등선거원칙은 모든 공직선거에 있어서 적용되어야 할 헌법적 원칙이다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 509 참조). 따라서 헌법이 대통령과 국회의원선거에서만 보통·평등·직접·비밀선거에 의하도록 직접적 명문규정을 두면서 지방선거에서는 직접 규정함이 없이 법률에 위임하고는 있지만 이같은 평등선거의 원칙이 지방선거라 해서 무시되어야 할 이유는 찾아보기 어렵다. 이런 관점에서 지방선거에서의 인구편차를 국회의원선거에서의 편차 기준과 일부 달리 규정할 수는 있겠지만 그 본질적 내용이 침해되어서는 안 될 것이다. 따라서 시·도의원이 법리상 주민의 대표이고 현실적으로는 어느 정도의 지역대표성도 겸하고 있다는 점, 인구비례만 고려하여 선거구를 획정하는 경우에는 도·농 간의 격차가 심해질 우려가 있다는 점 등 현실적·정책적 고려를 감안하더라도, 위 나.항에서 밝힌 바와 같은 평등선거원칙을 관철하기 위한 인구편차의 한계(상하 인구편차 2：1)는 국회의원선거에서 뿐만 아니라 시·도의원선거에도 그대로 적용되어야 할 것이다.
라. 그러므로 이 사건 선거구구역표는 헌법상 허용되는 선거구 인구편차의 한계를 초과하여 위헌이라고 할 것이나, 이 사건 선거구구역표에 기한 시·도의원선거가 이미 2006. 5. 31.에 실시된 상황에서 선거구구역표의 성격상 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어렵다고 할 것이어서, 법적 공백으로 인한 혼란을 막기 위하여 헌법불합치결정을 하는 다수의견에 동의하는 바이다.
7. 재판관 이공현, 재판관 조대현의 반대의견
지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고, 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다(헌법 제117조). 이에 따라 지방자치법은 지방자치단체를 광역자치단체(특별시·광역시·도)와 기초자치단체(자치구·시·군)의 2종으로 조직하였다(제2조 제1항). 광역자치단체는 정부의 직할(直轄) 하에 두고 기초자치단체는 광역자치단체의 관할구역 안에 둔다(제3조 제2항).
지방자치법 제9조는 지방자치단체에서 처리할 사무를 규정하고, 제10조는 지방자치단체의 종류별 사무배분기준을 규정하고 있다. 광역자치단체는 2개 이상의 기초자치단체에 미치는 광역적(廣域的) 사무, 시·도 단위로 기준을 동일하게 할 필요가 있는 통일적 사무 등만을 제한적으로 처리하고(제10조 제1항 제1호), 나머지는 기초자치단체에서 처리함을 원칙으로 한다(제10조 제1항 제2호).
헌법 제118조는 지방자치단체에 의회를 두고, 지방의회의 조직·권한·의원선거에 관한 사항은 법률로 정하도록 규정하였다. 헌법은 국회의원(제41조 제1항)과 대통령(제67조 제1항)의 선출은 국민의 보통·평등·직접·비밀 선거에 의하여 하도록 명시하면서, 지방의회의원의 선출 방법에 대해서는 법률로 정하도록 위임하였다.
이에 따라 공직선거법은 지방의회의원의 선출기준을 광역자치단체와 기초자치단체로 구분하여 다르게 규정하고 있다. 기초자치단체의원의 경우에는 광역자치단체별로 의원 총정수를 공직선거법 제23조 제1항 별표 3으로 정해 놓고 각 기초자치단체에서 선출할 의원 정수는 기초자치단체의 인구와 지역대표성을 고려하여 정하고(제23조 제1항), 그 선거구는 인구·행정구역·교통·지형 등을 고려하여 조례로 정하되 선거구별로 2인 이상 4인 이하 선출한다(제26조 제2항). 광역자치단체의원은 관할구역 안의 기초자치단체마다 2인씩(하나의 기초자치단체가 2 이상의 국회의원 선거구로 된 경우에는 국회의원 선거구마다 2인씩) 선출하되(제22조 제1항), 인구·행정구역·교통·지형 등을 고려하여 시·도의원 1인씩 선출하는 선거구로 나누도록 하고 그 선거구를 공직선거법 제26조 제1항 별표 2로 정해 놓았다(제26조 제1항).
이러한 규정을 종합하면, 기초자치단체의원의 경우에는 광역자치단체별로 정해진 총정수의 범위 내에서 각 기초자치단체의 인구를 고려하여 각 기초자치단체에서 선출할 의원 정수를 정하고 각 선거구별 인구에 비례하여 각 선거구에서 선출하는 정원을 달리하도록 하였지만, 광역자치단체의원의 경우에는 각 기초자치단체의 인구가 다름에도 불구하고 각 기초자치단체마다 2인씩(하나의 기초자치단체가 2 이상의 국회의원 선거구로 된 경우에는 국회의원 선거구마다 2인씩) 선출하도록 하면서 각 기초자치단체의 관할구역 내에서 1인씩 선출하는 선거구를 구획할 때에는 인구를 고려하도록 하였다.
이처럼 광역자치단체의 의원을 각 기초자치단체의 인구수를 불문하고 각 기초자치단체마다 2인씩 선출하도록 한 규정은, 각 기초자치단체의 인구수에 현저한 차이가 있어 광역자치단체의원을 선출하는 선거인수에 현저한 차이가 생긴다고 하더라도, 기초자치단체와 광역자치단체의 중층적(重層的) 구조와 기능의 차이를 반영한 것으로서 나름대로 합리성을 가진 선택방안이라고 볼 수 있으므로, 헌법에 위반된다고 보기 어렵다. ① 헌법은 국회의원(제41조 제1항)과 대통령(제67조 제1항)의 선출은 국민의 보통·평등·직접·비밀 선거에 의하여 하도록 명시하면서, 지방의회의원의 선출 방법에 대해서는 법률로 정하도록 위임한 점, ② 지방자치단체는 기초자치단체와 광역자치단체로 조직되고, 지방자치단체의 사무는 원칙적으로 기초자치단체에서 처리하고 광역자치단체는 여러 기초자치단체가 관련되거나 통일적인 처리기준이 필요한 업무만을 처리하는 점 등을 종합하여 보면, 기초자치단체의원은 주민의 대표로서 인구수에 비례하여 선출하면서 광역자치단체의원은 기초자치단체의 대표로서 기초자치단체별로 2인씩 선출하도록 한 것이 헌법이 부여한 입법형성권의 범위를 벗어난 것이라고 보기 어렵다.
그렇다면, 기초자치단체의원 선거의 경우에는 광역자치단체 단위로 각 선거구별 선거인수와 선출정원을 비교하여 투표가치의 평등 여부를 따져야 마땅하지만, 광역자치단체의원 선거의 경우에는 각 기초자치단체(하나의 기초자치단체가 2 이상의 국회의원 선거구로 된 경우에는 국회의원 선거구)마다 2인씩 선출하는 기본원칙이 헌법에 위반된다고 보지 않는 이상 기초자치단체를 달리하는 선거구 사이에서 선거인수를 비교하여 선거의 평등 여부를 따질 수 없다. 단지 각 기초자치단체(하나의 기초자치단체가 2 이상의 국회의원 선거구로 된 경우에는 국회의원 선거구) 내에서 구획된 선거구 사이에서만 선거인수의 평등 여부를 따질 수 있을 뿐이다.
그런데 이 사건에서 문제된 용인시(국회의원 선거구가 갑·을로 나누어져 있음)와 군산시의 각 선거구의 인구수는 별표와 같다. 각 기초자치단체(하나의 기초자치단체가 2 이상의 국회의원 선거구로 된 경우에는 국회의원 선거구)별로 대비하여 보면 각 선거구별 인구수에 2：1의 편차도 생기지 아니한다.

따라서 어느 곳이든 선거구별 인구수의 편차가 심하여 헌법상의 평등원칙에 어긋난다고 보기 어렵다.

재판관　이강국(재판장) 주선회(퇴임으로 서명날인 불능)
이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡(주심) 목영준