# 국회법 제123조 제1항 등 위헌확인

## 판시사항

1. 국회에 청원을 할 때 의원의 소개를 얻어 청원서를 제출하도록 한 국회법 제123조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 국회에 청원을 하려는 자의 청원권을 침해하는지 여부(소극)
2. 이 사건 법률조항이 국회에 청원을 하려는 자를 행정기관 등에 청원을 하는 자에 비하여 합리적인 이유 없이 차별하여 평등의 원칙에 위배되는지 여부(소극)

## 결정요지

1. 청원권의 구체적 내용은 입법활동에 의하여 형성되며, 입법형성에는 폭넓은 재량권이 있으므로 입법자는 청원의 내용과 절차는 물론 청원의 심사ㆍ처리를 공정하고 효율적으로 행할 수 있게 하는 합리적인 수단을 선택할 수 있는 바, 의회에 대한 청원에 국회의원의 소개를 얻도록 한 것은 청원 심사의 효율성을 확보하기 위한 적절한 수단이다. 또한 청원은 일반의안과 같이 처리되므로 청원서 제출단계부터 의원의 관여가 필요하고, 의원의 소개가 없는 민원의 경우에는 진정으로 접수하여 처리하고 있으며, 청원의 소개의원은 1인으로 족한 점 등을 감안할 때 이 사건 법률조항이 국회에 청원을 하려는 자의 청원권을 침해한다고 볼 수 없다.
2. 행정부 등에 대한 청원은 당해 기관이 단독으로 의사결정을 할 수 있기 때문에 합의제 기관인 국회에 대한 청원과는 달리 취급할 수 있으므로 국회에 청원을 하려는 자를 행정기관 등에 청원을 하는 자와 차별하는 이 사건 법률조항이 자의적이라거나 합리성이 없는 것이라고 볼 수 없다.
재판관 송인준, 재판관 주선회의 반대의견
입법자가 청원권의 구체적 내용을 형성할 입법재량을 가진다고 하더
라도 국민이 자유롭게 국가기관에 접근할 수 있는 최소한의 절차적 요건을 설정하는데 그쳐야 함에도 이 사건 법률조항은 소개 여부를 의원 개인의 판단에 맡겨 놓고, 청원권의 행사에 의원의 동의를 얻도록 하고 있어 청원권을 사실상 박탈하고 본질적인 내용을 침해하고 있다. 접수단계에서 의원의 소개 유무에 의해서가 아니라 민원의 내용을 실질적으로 검토하여 국회의 권한에 속하는 사항은 청원으로 처리해야 하며, 청원의 남발은 예비심사제도 등을 통해 규제할 수 있으므로 의원의 소개를 요하는 것은 행정편의적 목적을 위하여 국민의 청원권을 사실상 형해화한 것으로 헌법에 위반된다.

## 전문

【당 사 자】청 구 인　김○훈
국선대리인 변호사　정원일
피청구인　대한민국 국회
【주　　문】이 사건 심판청구를 기각한다.
【이　　유】1. 사건의 개요 및 심판의 대상가. 사건의 개요○○전자 주식회사의 소액주주로 구성된 ○○전자소액주주운동본부는 위 회사의 주주총회결의의 무효를 구하는 소송(서울지방법원 서부지원 2001가합7339호)을 제기하여 기각되었고, 그 소송에서 보조참가한 위 운동본부 대표자였던 청구인의 항소(서울고등법원 2002나65037호) 및 상고(대법원 2003다29616호)도 기각되었다.
그러자 청구인은 위 대법원의 기각판결에 법률의 적용과 해석상 오류가 있다고 하여 위 판결에 관여한 대법관들을 탄핵하기 위한 청원서를 국회에 제출하려고 하였으나 국회법 제123조 제1항에 의한 국회의원의 소개를 얻지 못하여 청원서를 접수하지 못하게 되자, 위 청원서를 접수하지 아니한 피청구인의 부작위와 위 국회법 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상청구인은 피청구인에게 청원서를 제출하기 위하여 국회법 제123조 제1항에 규정된 국회의원의 소개를 얻으려 하였으나 소개의원이 되겠다는 의원이 없어 청원서를 제출하지 못하였으므로 이를 접수하여 심사하여야 할 피청구인의 부작위가 청구인의 청원권을 침해한다고 주장한다.
그러나 국회가 요건을 갖추지 못한 청구인의 청원서에 대한 접수를 거부한 사실이 없는 이상 이는 청구인이 국회법 조항에 의한 요건을 갖추지 못해 스스로 국회에 청원서를 접수하지 않은 것에 불과하므로 청구인의 기본권을 침해하는 어떠한 공권력의 불행사가 있다고 할 수 없다.
따라서 피청구인 국회의 부작위에 대한 주장은 별도로 심판대상으로 삼지 아니하고 이 사건의 심판대상을 국회법 제123조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부에 한정하도록 한다. 심판대상조항과 관련규정의 내용은 다음과 같다.
〔심판대상〕
국회법 제123조(청원서의 제출) ① 국회에 청원을 하려고 하는 자는 의원의 소개를 얻어 청원서를 제출하여야 한다.
관련규정의 내용은 [별지 1] 기재와 같다.
2. 청구인의 주장 및 피청구인의 의견가. 청구인의 주장이 사건 법률조항은 의원의 소개가 없는 한 국민이 국회에 자신의 이해관계나 국정에 관하여 의견을 희망하는 진술을 할 권리인 청원권 자체를 박탈하는 결과가 되므로 청원권의 본질적인 내용을 침해하고 있다.
청원법은 문서로서 청원을 해야 한다는 조건 이외에 별다른 제한 조건을 부과하지 않았으나 이 사건 법률조항은 국회에 대한 청원은 의원의 소개를 얻도록 규정하여 행정부에 대한 청원과 국회에 대한 청원을 합리적인 이유 없이 차별함으로써 평등원칙에도 위배된다.
나. 국회의장의 의견[별지 2] 기재와 같다.
3. 판　단가. 청원권 침해 여부헌법은 제26조 제1항에서 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 청원할 권리를 가진다.”라고 하여 청원권을 보장하고 있는바 청원권은 공권력과의 관계에서 일어나는 여러 가지 이해관계, 의견, 희망 등에 관하여 적법한 청원을 한 모든 국민에게 국가기관이(그 주관관서가) 청원을 수리할 뿐만 아니라 이를 심사하여 청원자에게 그 처리결과를 통지할 것을 요구할 수 있는 권리를 말한다(헌재 1994. 2. 24. 93헌마213등, 판례집, 6-1, 183, 189 ; 헌재 1999. 11. 25. 97헌마54, 판례집 11-2, 583, 588).
헌법재판소는 지방의회에 제출하는 청원서에 대하여 이 법과 동일한 제한을 두고 있는 지방자치법 제65조 제1항 위헌확인 사건에서 “청원권의 구체적 내용은 입법활동에 의하여 형성되며 입법형성에는 폭넓은 재량권이 있으므로 입법자는 지방의회에 제출되는 청원서에 대하여 청원의 내용과 절차는 물론 청원의 심사ㆍ처리를 공정하고 효율적으로 행할 수 있게 하는 합리적인 수단을 선택할 수 있는 것이다.”라고 판시한 바 있다(헌재 1999. 11. 25. 97헌마54, 판례집 11-2, 583, 589 ; 헌재 2001. 11. 29. 99헌마713, 판례집 13-2, 739, 748-749).
이 사건 법률조항이 의회에 청원을 할 때에 의원의 소개를 얻도록 한 것은 무책임한 청원서의 제출을 규제하여 그 남용을 예방하고 의원이 미리 청원의 내용을 확인하여 그 후 이루어질 심사의 실효성을 확보하려는 데에 그 목적이 있다.
국회의 민원처리절차는 크게 의원의 소개를 요하는 청원과 의원의 소개를 
요하지 않는 진정으로 나누어져 처리된다. 청원은 일반의안과 같이 소관위원회의 심사를 거쳐야 하며 심사절차도 일반의안과 동일한 절차를 밟는데, 소개의원은 필요할 경우 국회법 제125조 제3항에 의해 청원의 취지를 설명해야 하고 질의가 있을 경우 답변을 해야 한다.
그러므로 청원서 제출단계에서부터 의원의 관여가 필요하며, 국회의원 중 청원의 소개의원이 되려는 의원이 단 한 명도 없다면 결국 그 청원에 대해 찬성하는 의원이 아무도 없다는 것을 의미한다 할 것이므로 이러한 경우에까지 청원서를 제출할 수 있도록 하여 이를 심사할 실익은 없다 할 것이다(헌재 1999. 11. 25. 97헌마54, 판례집 11-2, 583, 588).
의회가 모든 민원을 청원으로 접수한 후 청원심사위원회 등 예비심사제도를 통해 무의미한 청원을 선별해 낸 후 심사하는 방식으로도 입법목적을 달성할 수 있겠으나 입법자는 청원권의 구체적 입법형성에 있어서 광범위한 재량권을 가지고 있기 때문에 국회가 ‘민원처리장화’ 되는 것을 방지하기 위하여 적절한 수단을 선택할 수 있다 할 것이므로 의원의 소개를 청원서 제출의 요건으로 규정하여 의원의 소개를 얻은 민원은 일반의안과 같이 처리하고, 그 외 의원의 소개를 얻지 못한 민원은 진정으로 처리하는 방식을 택하는 것은 입법자에게 부여된 입법재량이라 할 것이다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 불필요한 청원을 억제하여 청원의 효율적인 심사를 제고하기 위한 것으로서 국회는 의원의 소개를 얻지 못한 민원들을 진정으로 접수하여 처리하고 있고, 청원의 소개의원은 1인으로 족한 점 등을 감안 할 때 입법형성의 재량의 범위를 넘어 기본권을 침해하였다고 볼 수 없다.
나. 평등원칙 침해 여부행정부 등에 대한 청원은 대개 단독 행정기관이 행한 행정처분에 대하여 그 시정을 요구하는 것으로서 민원사항의 접수 및 처리에 있어서도 당해 기관이 단독으로 의사결정을 할 수 있기 때문에 합의제 기관인 국회에 대한 청원과는 달리 취급할 수 있으며 의원의 소개가 없는 민원의 경우, 국회가 ‘진정’으로 접수하여 처리하고 있으므로 국회에 대한 청원을 행정부 등 다른 국가기관에 대한 청원과 달리 취급한다고 하여 이러한 차별입법이 자의적이라거나 합리성이 없는 것이라고 볼 수 없다.
4. 결　론이상과 같은 이유로 청구인의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 
하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 송인준, 재판관 주선회의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관 전원의 의견 일치에 의한 것이다.
5. 재판관 송인준, 재판관 주선회의 반대의견우리는 이 사건 법률조항이 헌법상 보장된 청원권을 과도하게 제한하는 것으로서 헌법에 위반된다고 판단되어 다음과 같이 반대의견을 밝히고자 한다.
가. 헌법 제26조에 의하여 보장되는 청원권은 원칙적으로 내용과 형식에 구속을 받지 않고 직접 국가에 대하여 국민의 불만과 고충을 진술하고 이의 시정을 요구할 수 있는 기본권으로서, 국가의 간섭이나 방해를 받지 않고 자유롭게 국가기관에 청원을 할 권리와 국가에 의한 청원의 처리를 요구하는 권리를 내용으로 한다.
이러한 청원권은 국민과 국가 간의 접촉을 강화하기 위한 수단, 즉 국가의 의사형성에 국민의 다원적인 의견이나 희망을 직접 전달할 수 있는 유일한 수단이라는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다(헌재 1999. 11. 25. 97헌마54, 판례집 11-2, 583, 591 참조).
따라서 입법자가 청원권의 구체적인 내용을 형성할 입법재량을 가진다 하더라도, 이는 청원권의 행사가능성이 단지 청원권의 형식적인 보장에 그치지 않도록 국민이 자유롭게 국가기관에 접근할 수 있는 최소한의 절차적 요건을 설정하는데 그쳐야 한다는 헌법상의 제한을 부담한다.
그런데 이 사건 법률조항은 의원의 소개가 있어야만 국회에 청원서를 제출할 수 있도록 하고 있는바, 어떠한 요건을 갖추면 의원의 소개를 구할 수 있는지에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 않아 결국 소개 여부는 오로지 의원 개인의 임의적인 판단에 맡겨지게 되고, 소개 의원을 얻지 못한 국민은 청원권을 행사할 수 없게 되어 그 결과 청원권이 사실상 박탈당하게 된다. 더욱이 청원의 소개에 있어서 국회의원은 그 직무의 성격상 국가기관인 국회의 일부로서 기능하는 것으로 볼 수 있어, 청원권을 행사하려면 국가기관의 동의를 얻어야 한다는 것은 국가의 간섭이나 방해를 받지 않고 자유롭게 국가기관에 호소할 수 있는 청원권의 본질적인 내용을 침해하는 것이다.
나. 다수의견은, 청원은 일반의안과 같이 소관위원회의 심사를 거쳐야 하며 심사절차도 일반의안과 동일한 절차를 밟기 때문에 청원서 제출단계에서부터 의원의 관여가 필요하고, 국회의원의 소개가 없는 민원은 진정으로 접수하여 처리하고 있기 때문에 이 사건 법률조항이 청원권을 침해하지 않는다고 한다.
그러나 국회에 제출된 민원을 다수의견과 같이 의원의 소개 유무라는 형식적인 요건에 의하여 청원 또는 진정으로 접수하여 처리하는 것은 지나치게 행정편의적인 발상에 다름 아니라고 할 것이다.
청원은 국가기관의 권한에 속하는 사항등에 관하여 제기할 수 있으므로(청원법 제4조), 청원인이 자신의 청원을 어떠한 제목으로 제출하는가와 관계없이 당해 국가기관의 관할에 속하는 사항을 심사해줄 것을 요구하고 있다면 이는 청원으로 보아야 한다. 국민은 국회를 상대로 국무위원ㆍ법관 등에 대한 탄핵의 소추나, 입법, 예산편성 등에 관한 청원을 할 수 있으며, 따라서 접수단계에서 민원의 내용을 실질적으로 검토하여 국회의 권한에 속하는 사항에 관한 것이면 이를 청원으로 처리를 하여야지 의원의 소개가 없다는 이유로 진정으로 처리하는 것은 청원권을 유명무실하게 만드는 것이다.
나아가 청원의 접수단계에서 예비심사제도 등을 통해 청원의 남발을 규제할 수 있음에도 의원의 소개가 없는 경우 청원서의 수리ㆍ심사를 원칙적으로 거부하는 것은 청원권을 과도하게 침해한다고 하지 않을 수 없다.
다. 따라서 이 사건 법률조항은 무책임한 청원의 규제라는 행정편의적 목적을 위하여 국민의 청원권을 사실상 형해화(形骸化)하는 조치를 취한 것으로서 헌법에 위반된다.
재판관　윤영철(재판장) 권　성(주심) 김효종 김경일 송인준주선회 전효숙 조대현〔별지 1〕 관 련 규 정국회법 제58조(위원회의 심사) ① 위원회는 안건을 심사함에 있어서 먼저 그 취지의 설명과 전문위원의 검토보고를 듣고 대체토론(안건 전체에 대한 문제점과 당부에 관한 일반적 토론을 말하며 제안자와의 질의ㆍ답변을 포함한다)과 축조심사 및 찬반토론을 거쳐 표결한다. <개정 2000. 2. 16.>
제123조(청원서의 제출) ① 국회에 청원하려고 하는 자는 의원의 소개를 얻어 청원서를 제출하여야 한다.
② 청원서에는 청원자의 주소ㆍ성명(법인의 경우에는 그 명칭과 대표자의 성명)을 기재하고 서명ㆍ날인하여야 한다.
③ 재판에 간섭하거나 국가기관을 모독하는 내용의 청원은 이를 접수하지 아니한다.
제124조(청원요지서의 작성과 회부) ① 의장은 청원을 접수한 때에는 청원요지서를 작성하여 각 의원에게 인쇄ㆍ배부하는 동시에 그 청원서를 소관위원회에 회부하여 심사를 하게 한다.
② 청원요지서에는 청원자의 주소ㆍ성명ㆍ청원의 요지ㆍ소개의원의 성명과 접수연월일을 기재한다.
제125조(청원심사ㆍ보고등) ① 위원회는 청원심사를 위하여 청원심사소위원회를 둔다.
② 위원장은 폐회중이거나 기타 필요한 경우 청원을 바로 청원심사소위원회에 회부하여 심사보고하게 할 수 있다.
③ 청원을 소개한 의원은 소관위원회 또는 청원심사소위원회의 요구가 있을 때에는 청원의 취지를 설명하여야 한다.
④ 위원회는 그 의결로 위원 또는 전문위원을 현장이나 관계기관 등에 파견하여 필요한 사항을 파악하여 보고하게 할 수 있다.<신설 1991. 5. 31.>
⑤ 위원회에서 본회의에 부의하기로 결정한 청원은 의견서를 첨부하여 의장에게 보고한다.
⑥ 위원회에서 본회의에 부의할 필요가 없다고 결정한 청원은 그 처리결과를 의장에게 보고하고, 의장은 청원인에게 통지하여야 한다. 다만, 폐회 또는 휴회기간을 제외한 7일 이내에 의원 30인 이상의 요구가 있을 때에는 이를 본회의에 부의한다.
⑦ 청원심사에 관하여 기타 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.
국회청원심사규칙 제2조(청원서의 제출) ① 국회에 청원을 하고자 하는 자는 의원의 소개를 얻어 청원서를 제출하여야 한다.
② 청원서에는 청원의 취지와 이유를 구체적으로 명시하여야 하며 필요한 참고자료를 첨부할 수 있다.
제3조(소개의견서 첨부) 청원서에는 소개하는 의원의 소개의견서(별지 제1호서식)를 첨부하여야 한다.
제7조(청원서회부) ① 의장은 청원을 접수한 때에는 소관위원회에 회부
한다.
② 위원회는 청원의 회부일로부터 특별한 사유가 없는 한 90일 이내에 심사결과를 의장에게 보고하여야 하며, 이 기간 내에 심사를 마치지 못하였을 
때에는 의장에게 중간보고를 하고 심사기간의 연장을 요구할 수 있다.
③ 의장은 기설치된 특별위원회와 관련이 있는 청원을 그 특별위원회에 회부할 수 있다.
제8조(청원심사소위원회) ① 위원회는 청원심사를 전담할 소위원회를 둔다.
② 소위원회는 회기에 관계없이 활동한다.
③ 위원장은 청원과 관련이 있는 법안심사소위원회가 이미 구성되어 있을 때에는 당해 법안심사소위원회에서 그 청원을 심사토록 할 수 있다.
④ 소위원회는 필요한 경우 직원을 현지에 파견하여 사실확인 및 자료의 수집을 하게하고 그 결과를 보고토록 한다.
제9조(소개의원의 취지설명) 청원을 소개한 의원은 소위원회에 출석하여 청원의 취지를 설명하여야 한다.
진정처리에관한규정(1995. 11. 3. 국회규정 제434호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 규정에서 “진정”이라 함은 국회의장, 상임위원회 위원장, 국회의원 및 국회사무총장에게 제출된 민원을 말한다.
제3조(접수) 국회에 제출되는 진정은 국회사무총장(이하 “사무총장”이라 한다)이 접수한다.
제4조(회부 및 결과통지) ① 사무총장은 접수된 진정을 소관위원회에 회부한다.
② 소관위원회 위원장은 회부된 진정의 처리결과를 진정인에게 통지한다.
제5조(진정내용의 활용) 입법사항을 내용으로 하는 진정의 내용이 상당한 타당성이 있을 때에는 소관위원회는 그 내용을 입법활동에 적극 참조ㆍ활용하도록 한다.
〔별지 2〕나. 국회의장의 의견
일반적으로 행정부 등 공공기관에 대한 청원은 국민이 제출하는 모든 민원을 통칭하는 개념으로 하나의 유형으로 처리하는데 비하여, 국회에서의 민원처리는 ‘청원’과 ‘진정’의 두 가지 유형으로 구분하여 처리하고 있다.
국민이 제출한 민원이 국회의원의 소개 요건을 갖추지 못한 경우 진정이라는 형식의 민원으로 접수하여 관련 상임위원회에 회부하고 위원장을 통한 회답이 이루어지도록 하여 필요한 민원의 해결을 구할 수 있는 길이 있기 때문에 기본권의 본질적 내용을 침해하지 않는 범위 내에서 민원 사안의 중요성
에 따른 차등적 처리 절차를 합리적으로 규정한 것이므로 청원권의 본질적인 내용을 침해한다고 할 수 없다.
또한 행정부에 대한 청원은 대부분 단독 행정기관이 행한 행정처분에 대하여 시정을 요구하는 것으로서 민원사항의 접수 및 처리에 있어서도 행정청이 단독으로 의사결정을 할 수 있다. 그러나 국회의원 299인으로 구성된 합의제기관인 국회의 경우에는 다수의 의원들이 동시에 모이는 위원회 및 본회의에서의 심사가 필요한 민원에 대하여는 ‘청원’이라는 안건명칭을 부여하고 있고, 회의체의 심사대상 안건으로 접수ㆍ성립시키는 단계에서 그 필요성을 식별하기 위한 최소 요건으로 ‘의원 1인 이상의 소개’라는 요건을 규정하고 있다.
이와 같이 국회에 제출하는 청원에 대하여 의원의 소개를 얻도록 한 것은 회의체의 심사가 필요한 비중 있는 사안에 대하여 의원이 청원심사의 시작단계에서 그 내용을 미리 확인하도록 함으로써 청원의 내용이 보다 진지하고 심도있게 심사될 수 있도록 하려는 취지에서 비롯된 것이므로 평등원칙을 위배하지 않는다.