# 기자실 사용 거부행위 취소 등

## 전문

【당 사 자】
사		건	2021헌마305    기자실 사용 거부행위 취소 등
청	구	인	1. 주식회사 ○○
				대표이사 이○○
			2. 손○○
			3. 이□□
			4. □□
				대표자 박○○
			5. 한○○
			6. 	주식회사 △△
				대표이사 박□□
			7. 이△△
			청구인들의 대리인   법무법인(유한) 예율담당변호사 김웅, 최용문변호사 신미용법무법인 한일담당변호사 김성순, 문예현, 나수연
피	청	구	인	서울고등검찰청 검사장
선	고	일	2025. 11. 27.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인 주식회사 ○○은 주간신문 발행 및 판매 등을 목적으로 하는 언론사이고, 청구인 □□, 청구인 주식회사 △△은 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’에 따라 인터넷신문사업 등록을 한 인터넷신문사이며, 청구인 손○○, 청구인 이□□, 청구인 한○○, 청구인 이△△은 위 언론사들에 소속되어 기자 활동을 하는 사람들이다.
나. 청구인 주식회사 ○○, 청구인 □□, 청구인 손○○, 청구인 이□□, 청구인 한○○은 2020. 12. 8. 청구인 주식회사 △△, 청구인 이△△은 2020. 12. 17. 피청구인을 상대로 서울고등검찰청 기자실 사용 및 상시출입증 발급을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였고, 피청구인은 2020. 12. 10. 청구인 주식회사 ○○, 청구인 □□, 청구인 손○○, 청구인 이□□, 청구인 한○○에 대하여, 2020. 12. 21. 청구인 주식회사 △△, 청구인 이△△에 대하여, ‘기자실 사용신청 및 출입증 발급신청과 관련하여, 서울고등검찰청은 서울중앙지방검찰청으로부터 요청을 받아 업무처리를 하고 있음을 회신합니다.’라는 내용으로 통지하였다. 이에 청구인 □□, 청구인 주식회사 △△은 2021. 3. 4. 피청구인을 상대로 출입증발급등 거부처분 취소소송을 제기하여 2022. 6. 9. 전부 승소하였으나(서울행정법원 2021구합57315), 2024. 6. 19. 항소심에서 전부 패소하였고(서울고등법원 2022누48990), 2024. 11. 14. 대법원에서 상고가 기각 되어 그 판결이 확정되었다(대법원 2024두48053). 
다. 청구인들은 ① 피청구인이 이 사건 신청에 대하여 한 통지행위, ② ‘서울검찰청사 관리 및 운용에 관한 규정’ 제34조 제2항이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2021. 3. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ① 피청구인이 2020. 12. 10. 청구인 주식회사 ○○, 청구인 □□, 청구인 손○○, 청구인 이□□, 청구인 한○○에게 한 서울고등검찰청 기자실 사용 및 출입증 발급신청에 대한 통지행위와 피청구인이 2020. 12. 21. 청구인 주식회사 △△, 청구인 이△△에게 한 서울고등검찰청 기자실 사용 및 출입증 발급신청에 대한 통지행위(이하 합하여 ‘이 사건 통지행위’라고 한다), ② ‘서울검찰청사 관리 및 운용에 관한 규정’(2020. 3. 20. 서울고등검찰청 예규 140호로 개정된 것) 제34조 제2항(이하 ‘이 사건 예규조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. 
[심판대상조항]
서울검찰청사 관리 및 운용에 관한 규정(2020. 3. 20. 서울고등검찰청 예규 140호로 개정된 것)
제34조(출입증 발급 및 관리) ② 법조출입기자의 경우는 기자실 간사가 서울중앙지방검찰청 제1차장검사에게 제출한 언론사별 명단을 토대로 서울고등검찰청 차장검사가 대검찰청과 협의하여 발급한다. 
[관련조항]
서울검찰청사 관리 및 운용에 관한 규정(2020. 3. 20. 서울고등검찰청 예규 140호로 개정된 것)
제34조(출입증 발급 및 관리) ① 상용(상시) 출입증 발급을 받고자 하는 자는 다음 각 호의 서류(별지 서식)를 구비하여 청사관리관에게 요청하여야 한다. 다만, 제한ㆍ통제구역 상주 근무자가 아닌 경우는 신청일 현재 유효한 여권 사본으로 신원조사를 갈음하고 파견공무원, 사회복무요원 등은 관련 서류 제출을 생략할 수 있다. 
(각호 생략)
3. 청구인들의 주장
이 사건 통지행위와 이 사건 예규조항은 청구인들로 하여금 법조출입기자단에 가입하지 않고는 기자실 사용과 출입증을 발급받을 수 없게 하고, 국민 모두에게 공개되는 정보의 획득을 제한하고 있으므로 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 언론의 자유 등을 침해한다. 
이 사건 통지행위와 이 사건 예규조항은 상시 출입증의 발급 및 기자실 사용과 관련하여 기존의 법조기자단 소속 기자들과 청구인들을 합리적 이유 없이 차별 취급함으로써 청구인들의 평등권을 침해한다. 
4. 판단
가. 이 사건 통지행위에 대한 심판청구 부분
(1) 청구인 □□, 청구인 주식회사 △△의 청구
청구인 □□, 청구인 주식회사 △△은 앞에서 본 바와 같이 2021. 3. 4. 피청구인을 상대로 이 사건 통지행위에 대하여 출입증발급 등 거부처분 취소의 소를 제기하였고, 이에 대하여 법원에서 이 사건 통지행위의 처분성이 인정되고 위 청구인들의 청구를 모두 기각하는 판결이 확정되었다. 위 청구인 들이 제기한 이 사건 통지행위에 대한 법원의 판결이 확정됨으로써 결과적으로 이 부분 심판청구는 법원의 재판을 거쳐 확정된 행정처분 즉, 원행정처분에 대한 심판청구가 되었다. 행정처분의 취소를 구하는 행정소송에서 그 청구가 받아들여지지 아니하는 판결이 확정된 후 당해 행정처분에 대하여 헌법소원심판을 청구하는 것은 당해 행정처분을 심판의 대상으로 삼았던 법원의 재판이 예외적으로 헌법소원심판의 대상이 되어 그 재판 자체가 취소되는 경우에 한하여 가능한 것이고, 법원의 재판이 취소될 수 없는 경우에는 원행정처분에 대한 헌법소원심판청구는 허용되지 아니한다(헌재 2022. 7. 21. 2013헌마496 참조). 
위 청구인들에 대한 이 사건 통지행위는 법원의 재판을 거쳐 확정된 행정처분이고, 이에 대한 법원의 재판이 헌법재판소가 위헌으로 결정한 법령을 적용하거나, 법률에 대한 위헌결정의 기속력에 반함으로써 국민의 기본권을 침해한 재판에 해당하지 않으므로, 위 청구인들의 이 사건 통지행위의 취소를 구하는 심판청구는 헌법소원심판의 대상이 될 수 없어 부적법하다.
(2) 나머지 청구인들의 청구
헌법소원은 그 본질상 헌법상 보장된 기본권 침해에 대한 예비적이고 보충적인 최후의 수단이므로, 공권력의 작용으로 말미암아 기본권 침해가 있는 경우에는 먼저 다른 법률이 정한 절차에 따라 그 절차를 모두 거친 후에야 비로소 청구할 수 있다(헌법재판소법 제68조 제1항 단서). 다만, 권리구제절차가 허용되는지 여부가 객관적으로 불확실하여 전심절차를 이행할 가능성이 없을 때에는 예외가 인정될 수 있다(헌재 2023. 7. 20. 2019헌마709 참조). 이 사건 통지행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하여 행정소송 등으로 다툴 수 있는 경우라면, 이 사건 심판청구는 보충성 요건을 충족하지 못한 것이 된다. 청구인들은 서울고등검찰청 기자실의 사용 및 출입증의 발급을 구할 법규상 또는 조리상 신청권을 가지고 있고, 이 사건 통지행위는 이 사건 신청에 대한 피청구인의 종국적이고 실질적인 거부처분으로, 청구인들의 법률관계에 변동을 일으키므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이다. 
따라서 이에 대한 다툼은 우선 행정심판이나 행정소송이라는 구제절차를 거쳤어야 함에도, 나머지 청구인들의 이 사건 통지행위에 대한 심판청구는 이러한 구제절차를 거치지 아니하고 제기된 것이므로 보충성 요건을 충족하지 못하여 부적법하다.
나. 이 사건 예규조항에 대한 심판청구 부분
행정규칙은 원칙적으로 헌법소원의 대상이 될 수 없으나, 예외적으로 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우나, 재량권행사의 준칙으로서 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 형성됨으로써 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관이 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는 경우에는 헌법소원의 대상이 될 수 있다(헌재 1990. 9. 3. 90헌마13; 헌재 2013. 8. 29. 2012헌마767 등 참조). 
그런데 이 사건 예규조항은 서울고등검찰청 예규로서 행정규칙에 해당하고 서울고등검찰청 및 서울중앙지방검찰청이 각각 사용하고 있는 건물, 기타 공작물 및 그 토지의 관리 및 운용과 관련된 제반사항을 종합적이고 체계적으로 규정함으로써 청사의 효율적 사용을 목적으로 하는 것이다. 또한, 청사관리기관은 서울고등검찰청이며, 이 사건 예규조항은 특정한 상위법령의 직접적인 위임규정에 의하여 제정된 것도 아니고 국민의 기본권을 제한하는 내용을 담고 있다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 예규조항이 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로 기능한다고 볼 수 없다. 이 사건 예규조항은 특정 기자 등이 법조출입기자단에 가입하지 않으면 종국적으로 기자실 사용 및 출입증 발급을 허용하지 않거나 금지하도록 기준을 정하고 있지도 않고, 출입증 등 발급여부는 피청구인이 그 재량에 의하여 독자적으로 결정하는 것으로, 이 사건 예규조항에 따라 평등 및 신뢰의 원칙상 행정관행을 반복하여야 하는 사정이 있다고 보기 어려워 피청구인이 이 사건 예규조항에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는 경우에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 예규조항은 헌법소원의 대상이 되는 ‘공권력의 행사’에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다. 
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.