# 도로교통법 제63조 위헌소원

## 전문

사건      2012헌바378  도로교통법 제63조 위헌소원
청구인      정○원
국선대리인 변호사 김승호
당해사건     서울동부지방법원 2012고정1751  도로교통법위반

[주문]
도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정된 것) 제154조 제6호의 제63조 중 "이륜자동차는 긴급자동차만 해당한다."는 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

[이유]
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은, ‘이륜자동차의 운전자는 그 이륜자동차가 긴급자동차가 아닌 한 자동차전용도로를 통행할 수 없음에도 불구하고 2012. 6. 6. 이륜자동차로서 긴급자동차에 해당하지 않는 서울 용산 사○○○○호(YZF-R1, 1000cc)를 운전하여 자동차전용도로인 서울 성동구 성수동에 있는 서울숲 앞 강변북로 진입램프에서부터 서울 광진구 광장동 산2 강변북로상 아차산대교까지 약 5㎞를 통행하였다.’라는 범죄사실로 약식기소되어 벌금 30만 원에 처한다는 약식명령을 고지받고(서울동부지방법원 2012고약7489), 정식재판을 청구하였다(서울동부지방법원 2012고정1751). 
(2) 청구인은 위 재판 계속중 이륜자동차의 운전자는 그 이륜자동차가 긴급자동차가 아닌 한 자동차전용도로를 통행할 수 없도록 규정한 도로교통법 제63조 중 "이륜자동차는 긴급자동차만 해당한다."는 부분이 청구인의 일반적 행동의 자유, 직업의 자유, 평등권, 재산권 등을 침해한다고 주장하며 위헌법률심판제청을 신청하였으나(서울동부지방법원 2012초기957), 2012. 9. 28. 위 위헌법률심판제청신청이 기각되자, 2012. 10. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상
청구인은 이 사건 심판대상으로 도로교통법 제63조 중 긴급자동차를 제외한 이륜자동차 운전자의 고속도로 또는 자동차전용도로(이하 ‘고속도로 등’이라 한다)의 통행을 금지하는 부분, 즉 "이륜자동차는 긴급자동차만 해당한다." 부분이 헌법에 위반되는지 여부를 구하고 있으나, 당해 사건의 전제가 되는 부분은 도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정된 것) 제154조 제6호의 제63조 중 위 해당부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이므로 이를 심판대상으로 한정하기로 한다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]
도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정된 것)
제154조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 30만 원 이하의 벌금이나 구류에 처한다.
6. 제63조를 위반하여 고속도로 등을 통행하거나 횡단한 사람

[관련 조항]
도로교통법(2011. 6. 8. 법률 제10790호로 개정된 것)
제63조(통행 등의 금지) 자동차(이륜자동차는 긴급자동차만 해당한다) 외의 차마의 운전자 또는 보행자는 고속도로 등을 통행하거나 횡단하여서는 아니 된다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. "자동차전용도로"란 자동차만 다닐 수 있도록 설치된 도로를 말한다.
3. "고속도로"란 자동차의 고속 운행에만 사용하기 위하여 지정된 도로를 말한다.
18. "자동차"란 철길이나 가설된 선을 이용하지 아니하고 원동기를 사용하여 운전되는 차(견인되는 자동차도 자동차의 일부로 본다)로서 다음 각 목의 차를 말한다.
가. 「자동차관리법」 제3조에 따른 다음의 자동차. 다만, 원동기장치자전거는 제외한다.
1) 승용자동차
2) 승합자동차
3) 화물자동차
4) 특수자동차
5) 이륜자동차
나. 「건설기계관리법」 제26조 제1항 단서에 따른 건설기계
19. "원동기장치자전거"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 차를 말한다.
가. 「자동차관리법」 제3조에 따른 이륜자동차 가운데 배기량 125시시 이하의 이륜자동차
나. 배기량 50시시 미만(전기를 동력으로 하는 경우에는 정격출력 0.59킬로와트 미만)의 원동기를 단 차
21. "자동차 등"이란 자동차와 원동기장치자전거를 말한다.
22. "긴급자동차"란 다음 각 목의 자동차로서 그 본래의 긴급한 용도로 사용되고 있는 자동차를 말한다.
가. 소방차
나. 구급차
다. 혈액 공급차량
라. 그 밖에 대통령령으로 정하는 자동차

자동차관리법(2011. 5. 24. 법률 제10721호로 개정된 것)
제3조(자동차의 종류) ① 자동차는 다음 각 호와 같이 구분한다.  
5. 이륜자동차: 총배기량 또는 정격출력의 크기와 관계없이 1인 또는 2인의 사람을 운송하기에 적합하게 제작된 이륜의 자동차 및 그와 유사한 구조로 되어 있는 자동차

2. 청구인의 주장요지
이 사건 법률조항으로 인하여 교통사고가 감소되었다고 볼 만한 자료가 확인되지 않는 점, 오히려 고속도로 등은 일반도로와 달리 운전자가 주의해야 할 위험요소가 적어 이륜자동차가 연관된 교통사고가 발생할 가능성이 더 낮다고 볼 수 있는 점, 세계 경제협력개발기구(OECD) 국가를 비롯한 대부분의 국가에서 이륜자동차의 고속도로 등 통행을 허용하고 있는 점, 이륜자동차의 고속도로 등 통행을 전면적으로 금지함으로 인하여 이륜자동차를 이용한 이동이 절대적으로 불가능하거나 사실상 불가능한 장소가 존재하는 점(가령 인천국제공항 등) 등을 종합하면, 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반하여 이륜자동차 운전자들의 통행의 자유(일반적 행동의 자유), 평등권, 직업의 자유를 침해한다. 

3. 판단
가. 헌법재판소 선례
헌법재판소는 2007. 1. 17. 2005헌마1111등 결정에서 현행 도로교통법 제63조와 같은 내용인 구 도로교통법(2005. 5. 31. 법률 제7545호로 개정되기 전의 것) 제58조에 대하여 헌법에 위반되지 않는다고 선고한 바 있고, 그 이후 2008. 7. 31. 2007헌바90등 결정 및 2011. 11. 24. 2011헌바51 결정에서도 이 사건 법률조항과 같이 이륜자동차 운전자의 고속도로 등의 통행을 금지하는 도로교통법 조항에 대하여 위 선례와 달리 볼 사정변경이 없다고 판단하여 각각 합헌결정을 한 바 있는데, 그 이유의 요지는 다음과 같다.
(1) 통행의 자유(일반적 행동의 자유) 침해 여부 
(가) 이 사건 법률조항에 의하여 이륜자동차의 고속도로 등 통행이 금지되므로, 이륜자동차 운전자가 이를 이용하여 고속도로 등을 통행할 수 있는 자유를 제한당하고 있다. 이는 행복추구권에서 우러나오는 일반적 행동의 자유를 제한하는 것이다.

(나) 고속도로는 자동차의 고속교통에만 사용하기 위하여 지정된 도로이고, 자동차전용도로는 자동차만 다닐 수 있도록 설치된 도로이다. 고속도로 등은 자동차 교통의 원활하고 신속한 소통을 위하여 자동차만 다닐 수 있도록 지정된 도로이고 자동차의 주행속도가 일반도로보다 빠르다. 
이륜자동차는 운전자가 외부에 노출되는 구조로 인하여 가벼운 충격만 받아도 운전자가 차체로부터 분리되기 쉽다. 그리고 이륜자동차는 구조의 특수성으로 인하여 일반 자동차에 비하여 급격한 차로변경과 방향전환이 용이하다. 그로 인하여 이륜자동차는 교통사고발생가능성이 매우 높고 사고 발생시의 치사율도 매우 높다.
고속도로 등에서 이륜자동차의 통행을 허용할 경우 고속으로 주행하는 이륜자동차의 사고발생가능성이 더욱 증가되고, 그로 인하여 일반 자동차의 고속 주행과 안전까지 저해할 우려가 있다. 
이륜자동차의 구조적 특성에서 비롯되는 사고발생가능성과 사고결과의 중대성에 비추어 고속도로 등에서 자동차 교통의 능률과 안전을 위하여 이륜자동차의 고속도로 등 통행을 금지할 필요성이 크다. 따라서 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당하고, 이 사건 법률조항이 이륜자동차의 고속도로 등 통행을 전면적으로 금지한 것도 입법목적을 달성하기 위하여 필요하고 적절한 수단이다. 

(다) 이륜자동차의 주행 성능(배기량과 출력)이 사륜자동차에 뒤지지 않는 경우에도 이륜자동차의 구조적 특수성으로 인하여 사고발생가능성과 사고결과의 중대성이 완화된다고 볼 수 없으므로, 이륜자동차의 주행 성능(배기량과 출력)을 고려하지 않고 포괄적으로 금지하고 있다고 하여 부당하거나 지나치다고 보기 어렵다. 

(라) 도로법 제54조의3 제2항(현행 도로법 제61조 제2항)에 의하면 자동차전용도로는 당해 구간을 연락하는 일반교통용의 다른 도로가 있는 경우에 지정되며, 이 법률조항은 고속도로에도 적용된다(고속국도법 제10조). 따라서 이륜자동차로 하여금 고속도로 등의 통행을 금지하더라도 그로 인한 불편은 최소화되고 있다. 이륜자동차에 대하여 고속도로 등의 통행을 전면적으로 금지하더라도 그로 인한 기본권 침해의 정도는 경미하여, 이 사건 법률조항이 도모하고자 하는 공익에 비하여 중대하다고 보기 어렵고, 기본권 제한 최소한의 원칙에 위배된다고 보기도 어렵다. 

(마) 따라서 이 사건 법률조항은 이륜자동차 운전자의 고속도로 등 통행의 자유(일반적 행동의 자유)를 헌법 제37조 제2항에 반하여 과도하게 제한한다고 볼 수 없다. 

(2) 불합리한 차별인지 여부 
이륜자동차는 운전자가 외부에 노출되는 구조로 말미암은 사고발생가능성과 사고결과의 중대성 때문에 고속도로 등의 통행이 금지되는 것이므로 구조적 위험성이 적은 일반 자동차에 비하여 고속도로 등 통행의 자유가 제한된다고 하더라도 이를 불합리한 차별이라고 볼 수 없다. 

(3) 직업의 자유 침해 여부 
이 사건 법률조항은 이륜자동차 운전자가 고속도로 등을 통행하는 것을 금지하고 있을 뿐, 퀵서비스 배달업의 직업수행행위를 직접적으로 제한하는 것이 아니다. 사륜자동차를 이용하여 퀵서비스업을 수행하는 사람은 이 사건 법률조항으로 인하여 아무런 제한을 받지 아니한다. 이 사건 법률조항으로 인하여 이륜자동차 운전자의 퀵서비스 배달업 수행에 지장을 받는 점이 있다고 하더라도, 그것은 이 사건 법률조항이 이륜자동차의 고속도로 등 통행을 금지하는 데서 비롯되는 간접적·사실상의 효과일 뿐이다. 
그리고 이 사건 법률조항은 이륜자동차 운전자가 고속도로 등을 통행하는 것만을 금지할 뿐 일반도로의 통행까지 금지하는 것은 아니다. 이륜자동차 운전자가 기타 일반 도로를 이용하여 배달업을 하는 데에는 아무런 영향을 받지 않는다. 
따라서 이 사건 법률조항은 이륜자동차 운전자의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다(헌재 2011. 11. 24. 2011헌바51, 판례집 23-2하, 430, 438-440).

나. 선례 변경의 필요성 여부 
헌법재판소 2005헌마1111등 결정이 선고된 후 6년이 지난 지금 이륜자동차 교통사고의 치사율이 두 배 가까이감소하였다[이륜자동차교통사고의치사율은4.2%(10,170건 발생에 429명사망)로서전체 교통사고의치사율2.4%(221,711건발생에5,229명사망)보다 1.75배 가량 높다(2011년 기준)]. 그러나 그렇다고 하더라도 이륜자동차의 구조적 특성으로 인한 교통사고발생가능성 및 사고결과의 중대성에 변화가 있는 것은 아니고, 일부 이륜자동차 운전자들의 도로 정체시 차량 사이의 빈틈운행, 급차선 변경, 무분별한 끼어들기, 곡예운전, 갓길운전 등 운전행태가 이전보다 많이 개선되었다거나 국민 대다수의 이륜자동차 운전행태에 대한 인식 및 경계가 바뀌었다고 볼 만한 사정이 없다. 그렇다면 선례를 변경할 정도의 사정변경이 있다고 보기 어려우므로, 헌법재판소의 위와 같은 견해는 타당하고 이 사건에서도 위 견해를 그대로 유지한다.
따라서 이 사건 법률조항은 청구인의 통행의 자유(일반적 행동의 자유), 평등권, 직업의 자유를 침해하지 아니한다.

4. 결론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 아래 5.와 같은 재판관 박한철, 재판관 강일원의 보충의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 

5. 재판관 박한철, 재판관 강일원의 보충의견
이 사건 법률조항이 현재로서는 헌법상 과잉금지 원칙에 위반하여 청구인의 통행의 자유(일반적 행동의 자유)와 평등권을 침해하지 않는다. 하지만 장래 일정한 여건이 갖추어지는 경우에는 이륜자동차의 고속도로 통행이 부분적으로나마 허용되어야 할 것이므로 다음과 같이 견해를 밝힌다.
가. 고속도로 등은 교통의 원활하고 신속한 소통을 위하여 자동차만 다닐 수 있도록 지정된 도로로서, 정지신호등이 없을 뿐 아니라 일반 도로보다 빠른 주행이 허용된다. 한편 이륜자동차는 구조의 특수성으로 인하여 운전자가 외부에 노출되고, 급격한 차로변경과 방향전환이 용이하므로, 교통법규를 지키지 않을 경우 사고발생가능성과 사고결과의 중대성이 일반자동차에 비하여 매우 높다. 그러므로 이륜자동차로 하여금 고속도로 등을 통행하도록 허용하면서도 고속도로 상에서의 중대 사고를 예방하고 교통의 안전을 확보하기 위하여는, 이륜자동차 운전자들이 차간 안전거리 유지, 제한속도 준수, 급격한 차선변경 금지 등 교통법규를 제대로 준수할 것이 전제되어야 한다.
그런데 현재 일부 이륜자동차 운전자들은 낮은 교통질서 의식과 나쁜 운전습관을 가지고 있고, 그로 인하여 도로 정체 시 차량 사이의 빈틈운행, 급차선 변경, 무분별한 끼어들기, 중앙차선의 침범, 과속, 과도한 소음발생, 곡예운전 등 다른 운전자들의 주의력을 산만하게 하고 사고위험을 증가시키는 운전행태를 보이고 있다. 이러한 운전행태는 2011. 11. 24. 2011헌바51 결정이 선고된 이후 현재까지 특별히 개선되었다고 보기도 어렵다. 물론 이러한 운전습관과 잘못된 질서의식을 가진 이륜자동차 운전자가 일부에 불과하겠지만, 일반자동차 운전자를 포함한 많은 국민들이 이륜자동차 운전자들의 이러한 운전행태로 인한 사고위험에 대하여 깊은 우려와 많은 경계를 하고 있는 실정이다.
이러한 상황 아래에서 이륜자동차의 고속도로 등 통행을 전면적으로 허용할 경우, 많은 국민들은 잘못된 운전습관을 가진 일부 이륜자동차 운전자들이 고속도로 등에서 차간 안전거리 유지 위반, 과속, 급격한 차선변경, 불법유턴, 무단 진출입, 갓길운행 등 변칙적인 운행을 함으로써 원활한 교통을 방해하고 대형사고를 유발시킬 수도 있다는 우려를 가지지 않을 수 없게 된다. 이러한 일반 국민들의 이륜자동차 운전행태에 대한 우려가 상존하는 현재로서는 이륜자동차의 고속도로 등 진입을 제한하는 것이 과잉금지 원칙에 위배하여 이륜자동차 운전자들의 통행의 자유를 제한한다고 볼 수 없다.

나. 그러나 한편, 이 사건 법률조항은 일부 이륜자동차 운전자들의 변칙적인 운전행태 등을 이유로 전체 이륜자동차 운전자들의 고속도로 통행을 전면적으로 금지하고 있으므로 제한의 범위나 정도 면에서 지나친 점이 없지 않다. 세계 경제협력개발기구(OECD) 국가들과 비교해 보아도 일본, 프랑스, 네덜란드, 뉴질랜드 등 대부분의 나라에서 일정 배기량을 초과하는 이륜자동차에 대하여 고속도로 통행을 허용하고 있다(독일, 오스트리아, 체코 등은 배기량에 제한을 두지 않고 있으나 일정 속도 이상으로 고속도로를 통행하도록 하고 있다). 우리나라는 세계 경제협력개발기구 국가 중 유일하게 이륜자동차의 고속도로 통행을 전면적으로 금지하고 있어 이륜자동차 운전자들의 통행의 자유에 대한 침해 논란과 국내 이륜자동차 시장 확대에 큰 걸림돌이 되고 있다는 비판이 끊이지 않고 있다.
나아가 이 사건 법률조항은 이륜자동차 운전자들의 안전 보호에도 그 입법목적이 있고, 이 사건 법률조항이 고속도로 등에서의 중대한 사고발생가능성으로부터 이륜자동차 운전자들의 생명·신체를 보호하는 역할을 하고 있다는 점은 명백하다. 하지만 다른 한편으로 보면, 고속도로 등에서는 앞서가는 차와 안전거리를 유지하고 제한속도를 지켜서 운행할 경우 별다른 위험요소 없이 목적지까지 갈 수 있는데 비하여, 일반도로에서는 횡단보도, 교차로, 정지신호등, 길가에 주차된 차량, 무단횡단하는 보행자, 급경사나 급회전 구간, 중앙분리대가 없는 곳에서의 유턴 차량 등 운전자가 주의해야 할 위험요소가 오히려 더 많다고도 볼 수 있다. 따라서 이륜자동차 운전자들에 대한 일반도로 이용의 강제가 반드시 그들의 생명·신체 보호에 기여한다고 단정하기 어려운 측면이 있다.
또 고속도로 등은 일반인의 교통을 위하여 제공된 도로로서 모든 사람의 통행이 허용되는 것이 원칙이고, 불가피하게 그 통행을 제한하더라도 그 제한은 최소한의 범위에 그쳐야 한다. 그런데 이륜자동차에는 기능과 성능이 서로 다른 다양한 종류가 있고, 그 중 사륜자동차에 뒤지지 않는 주행성능과 안전성을 갖춘 이륜자동차가 고속도로 등을 통행하는 경우에는 그로 말미암아 사고발생의 위험이 높아진다고 단정할 수 없다. 아울러 현재의 도로 여건상 인천과 영종도, 부산과 거제도를 잇는 도로로는 이륜자동차가 통행할 수 없어, 이륜자동차 운행자들은 이 구간을 통행할 때 불가피하게 다른 교통수단을 이용할 수밖에 없다.
이와 같은 여러 사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 법률조항은 위헌이라고 선언할 정도에 이르지는 않지만 적지 않은 문제점을 내포하고 있으므로, 장래 일부 이륜자동차 운전자들의 잘못된 운전습관이 개선되고, 그 결과 일반 국민의 이륜자동차의 운전행태에 대한 우려와 경계가 해소되는 시점에서는, 사륜자동차와 동등한 정도의 주행성능을 가진 일정 배기량 이상의 이륜자동차부터 단계적으로 고속도로 등에서 통행할 수 있도록 입법적 개선을 하는 것이 필요하고 또 바람직할 것이다.

2013.    6.    27.