# 교육공무원법 제24조 제3항 제2호 등 위헌확인

## 판시사항

가. 청구인 부경대학교 공무원직장협의회와 청구인 전국공무원노동조합 부경대학교 지부의 심판청구가 기본권 침해의 자기관련성 요건을 갖추었는지 여부(소극)
나. 교육공무원법 제24조 제4항 전단(이하 ‘이 사건 수권조항’이라 한다), 교육공무원임용령 제12조의3 제3항 제1호(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다), ‘부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정’ 제12조 제3항 중 ‘주요 국립대학(그 범위는 시행세칙으로 정한다)의 직원 투표 산정 비율을 고려하고’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 투표산정비율조항’이라 한다)에 대한 심판청구가 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추었는지 여부(소극) 
다. ‘부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정’ 부칙 제2조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)에 대한 심판청구가 권리보호이익 요건을 갖추었는지 여부(소극) 
라. 추천위원회의 직원위원 수를 4인으로 정한 ‘부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정’ 제4조 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 구성조항’이라 한다)가 부경대학교 직원인 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

가. 청구인 부경대학교 공무원직장협의회와 청구인 전국공무원노동조합 부경대학교 지부의 심판청구는 단체 자신의 기본권을 직접 침해당한 경우에 해당하지 아니하므로 기본권침해의 자기관련성을 갖추지 못하였다. 
나. 이 사건 수권조항은 추천위원회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 사항을 대통령령에 위임하고 있고, 이 사건 시행령조항은 각 집단별 추천위원회 위원 최대구성비율을 정하고 있을 뿐이며, 이 사건 투표산정비율조항은 직원의 투표산정비율을 확정적으로 정한 것이 아니라 학내구성원의 합의에 의하여 정하도록 하고 있으므로, 모두 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추지 못하였다. 
다. 이 사건 부칙조항은 ‘부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정’의 공포 후 최초로 실시하는 총장후보자 선거에 적용되는 것으로 2020. 7. 15. 실시된 제7대 총장후보자선거에만 해당되는 내용이므로 그 위헌확인을 구할 주관적 권리보호이익은 소멸하였고, 그에 대한 헌법적 해명이 필요하여 예외적으로 심판청구의 이익을 인정하여야 할 경우라고 보기도 어렵다. 
라. 대학의 직원은 교원의 연구 및 교수활동과 학생들의 대학에서의 수학을 행정적으로 지원하기 위한 역할을 담당하고 대학의 본래적 기능인 학문적 활동에 관여한다고 볼 수 없으므로, 학문의 자유와 밀접한 관련이 있는 총장후보자의 선출 과정에 반드시 교원과 동등한 수준의 참여 비율이나 참여 가치를 보장받아야 하는 것은 아니다. 따라서 이 사건 구성조항이 대학 직원과 대학 교원을 달리 취급한 데에는 합리적 이유가 있으므로, 이 사건 구성조항은 부경대학교 직원인 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.

## 심판대상조문

교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정된 것) 제24조 제4항 전단 
교육공무원임용령(2016. 7. 26. 대통령령 제27372호로 개정된 것) 제12조의3 제3항 제1호 
부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정(2020. 2. 26. 규정 제1077호로 전부개정된 것) 제4조 제1항 제2호 
부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정(2020. 2. 26. 규정 제1077호로 전부개정된 것) 제12조 제3항 중 ‘주요 국립대학(그 범위는 시행세칙으로 정한다)의 직원 투표 산정 비율을 고려하고’에 관한 부분 
부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정 부칙(2020. 7. 7. 규정 제1091호) 제2조

## 참조조문

헌법 제11조 제1항 
헌법재판소법 제68조 제1항
구 교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정되고, 2021. 9. 24. 법률 제18455호로 개정되기 전의 것) 제24조 제3항 제2호
교육공무원법(2021. 9. 24. 법률 제18455호로 개정된 것) 제24조 제3항 제2호
교육공무원임용령(2016. 7. 26. 대통령령 제27372호로 개정된 것) 제12조의3 제8항

## 참조판례

가. 헌재 1991. 6. 3. 90헌마56, 판례집 3, 289, 296
나. 헌재 2016. 5. 26. 2014헌마374, 판례집 28-1하, 360, 370
   헌재 2019. 12. 27. 2017헌마1299, 판례집 32-2하, 251, 256 
라. 헌재 1991. 7. 22. 89헌가106, 판례집 3, 387, 406헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등, 판례집 4, 659, 670헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1047등, 판례집 18-1상, 601, 614헌재 2014. 4. 24. 2011헌마612, 판례집 26-1하, 150, 167

## 전문

【당 사 자】
청 구 인[별지] 청구인 명단과 같음
【주 문】
1. 청구인 부경대학교 공무원직장협의회 및 청구인 전국공무원노동조합 부경대학교 지부의 심판청구를 모두 각하한다.
2. 청구인 부경대학교 공무원직장협의회 및 청구인 전국공무원노동조합 부경대학교 지부를 제외한 나머지 청구인들의 부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정(2020. 2. 26. 규정 제1077호로 전부개정된 것) 제4조 제1항 제2호에 대한 심판청구를 기각하고, 나머지 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 국립 부경대학교(이하 ‘이 사건 대학’이라 한다) 소속 공무원인 직원들(이하 ‘이 사건 직원들’이라 한다)과 이 사건 대학 공무원직장협의회 및 전국공무원노동조합 부경대학교 지부(이하 ‘이 사건 직장협의회 등’이라 한다)이다.
나. 이 사건 대학의 장 임용후보자 선출방식은 다음과 같다.
대학의 장(이하 ‘총장’이라 한다)은 해당 대학의 추천을 받아 교육부장관의 제청으로 대통령이 임용한다(교육공무원법 제24조 제1항). 이에 각 대학에는 총장의 임용추천을 위하여 ‘대학의 장 임용추천위원회’(이하 ‘추천위원회’라 한다)를 둔다(같은 조 제2항). 추천위원회는 해당 대학에서 정하는 바에 따라 추천위원회에서 총장후보자를 선정하거나(같은 조 제3항 제1호), 해당 대학 교원의 합의된 방식과 절차에 따라 선정할 수 있는데(구 교육공무원법 제24조 제3항 제2호), 이 사건 대학은 전임교원, 직원, 조교, 학생 등의 참여 아래 총장후보자에 대한 직접선거를 실시하고 있다(부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정 제3조 제1항 및 제12조).
다. 청구인들은 해당 대학 교원의 합의된 방식과 절차에 따라 총장후보자를 선정할 수 있도록 한 구 교육공무원법 제24조 제3항 제2호, 추천위원회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 사항을 대통령령에 위임하는 교육공무원법 제24조 제4항 전단, 교원, 직원, 재학생에 해당하는 각 추천위원회 위원의 구성비율의 상한을 10분의 8로 정한 교육공무원임용령 제12조의3 제3항 제1호, 추천위원회 위원을 전임교원 24인, 직원 4인, 재학생 2인, 졸업생 2인, 외부인사 3인으로 구성하도록 한 ‘부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정’(이하 연혁과 관계없이 ‘선정규정’이라 한다) 제4조 제1항, 학내구성원의 투표 산정비율을 정할 때 주요 국립대학의 직원, 조교, 학생 투표 산정비율을 고려하도록 한 선정규정 제12조 제3항 중 ‘주요 국립대학(그 범위는 시행세칙으로 정한다)의 직원, 조교, 학생 투표 산정 비율을 고려하고’ 부분 및 학내구성원의 투표 산정비율에 대한 합의가 이루어지지 않을 경우 2016년 선거 시 적용된 비율을 적용하도록 한 선정규정 부칙 제2조가 자신들의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2020. 10. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
라. 한편, 부경대학교 교수회(이하, ‘참가신청인’이라 한다)는 이 사건 대학의 교수들로 구성된 단체로서, 이 사건 헌법소원심판의 결과에 법률상 이해관계가 있다고 주장하면서, 2021. 10. 25. 보조참가를 신청하였다.
2. 심판대상
가. 청구인들은 2022. 1. 18. 구 교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정되고, 2021. 9. 24. 법률 제18455호로 개정되기 전의 것) 제24조 제3항 제2호에 대한 심판청구를 취하하였으므로 이를 심판대상에서 제외한다.
나. 이 사건 심판대상 중 추천위원회의 소속집단별 위원 수와 투표 산정비율에 관한 사항을 규정한 선정규정 제4조 제1항 및 제12조 제3항과 관련해서는 대학의 직원인 청구인들과 관련 있는 부분으로 심판대상을 한정하도록 한다.
다. 따라서 이 사건 심판대상은 교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정된 것) 제24조 제4항 전단(이하 ‘이 사건 수권조항’이라 한다), 교육공무원임용령(2016. 7. 26. 대통령령 제27372호로 개정된 것) 제12조의3 제3항 제1호(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다), ‘부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정’(2020. 2. 26. 규정 제1077호로 전부개정된 것) 제4조 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 구성조항’이라 한다), 같은 규정 제12조 제3항 중 ‘주요 국립대학(그 범위는 시행세칙으로 정한다)의 직원 투표 산정 비율을 고려하고’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 투표산정비율조항’이라 한다) 및 ‘부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정’ 부칙(2020. 7. 7. 규정 제1091호) 제2조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항
과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정된 것)
제24조(대학의 장의 임용) ④ 추천위원회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하되, 위원의 일정 비율 이상은 여성으로 한다.
교육공무원임용령(2016. 7. 26. 대통령령 제27372호로 개정된 것)
제12조의3(대학의 장 임용추천위원회의 구성 및 운영) ③ 추천위원회 위원의 구성비율은 다음 각 호의 기준에 따라야 한다.
1. 제1항 제1호부터 제3호까지의 각 호별 해당 위원 수가 같은 항 제1호부터 제3호까지에 해당하는 위원 수 합계의 10분의 8을 초과하지 아니할 것
부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정(2020. 2. 26. 규정 제1077호로 전부개정된 것)
제4조(추천위원회) ① 총장은 임기만료 7개월 전(궐위선거의 경우에는 총장직무대행자가 그 선거의 실시사유가 발생한 날부터 30일 이내)에 "교육공무원법"제24조제2항 및 제4항에 따라 후임 총장의 임용추천을 위하여 다음 각 호의 사람으로 추천위원회의 위원(이하 "위원"이라 한다)을 임명하여야 한다.
2. 우리 대학의 직원 4인
제12조(선거권) ③ 제2항의 학내구성원의 투표 산정비율은 선거일 7일 전까지 추천위원회 위원장이 주요 국립대학(그 범위는 시행세칙으로 정한다)의 직원, 조교, 학생 투표 산정비율을 고려하고 학내구성원의 합의에 의하여 정한다.
부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정 부칙(2020. 7. 7. 규정 제1091호)
제2조(제7대 부경대학교 총장임용후보자 선거에 대한 특례) 이 규정 공포 후 최초로 실시하는 총장후보자 선거의 경우에는 제12조 제3항을 적용함에 있어 재투표일 3일 전까지 학내구성원 협상 대표들이 2시간씩 3회 협상에서 합의한 투표 산정비율로 정하고, 합의가 안 될 경우에는 2016년 제6대 부경대 총장임용후보자 선정 시 적용된 비율을 적용한다.
[관련조항]
구 교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정되고, 2021. 9. 24. 법률 제18455호로 개정되기 전의 것)
제24조(대학의 장의 임용) ③ 추천위원회는 해당 대학에서 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나의 방법에 따라 대학의 장 후보자를 선정하여야 한다.
2. 해당 대학 교원의 합의된 방식과 절차에 따른 선정
교육공무원법(2021. 9. 24. 법률 제18455호로 개정된 것)
제24조(대학의 장의 임용) ③ 추천위원회는 해당 대학에서 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나의 방법에 따라 대학의 장 후보자를 선정하여야 한다.
2. 해당 대학 교원, 직원 및 학생의 합의된 방식과 절차에 따른 선정
교육공무원임용령(2016. 7. 26. 대통령령 제27372호로 개정된 것)
제12조의3(대학의 장 임용추천위원회의 구성 및 운영) ⑧ 추천위원회의 운영 등에 필요한 세부사항은 해당 대학의 학칙으로 정한다.
부경대학교 학칙(2020. 1. 2. 학칙 제1069호로 개정된 것)
제8조(총장 및 부총장 등) ② 총장임용후보자는 총장임용추천위원회에서 선거에 의한 방법으로 선정하되, 세부 사항은 부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정에 별도로 정한다.
부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정(2020. 2. 26. 규정 제1077호로 전부개정된 것)
제4조(추천위원회) ① 총장은 임기만료 7개월 전(궐위선거의 경우에는 총장직무대행자가 그 선거의 실시사유가 발생한 날부터 30일 이내)에 "교육공무원법"제24조제2항 및 제4항에 따라 후임 총장의 임용추천을 위하여 다음 각 호의 사람으로 추천위원회의 위원(이하 "위원"이라 한다)을 임명하여야 한다.
1. 우리 대학의 교수회장을 포함한 전임교원 24인
3. 우리 대학의 재학생 2인
4. 우리 대학의 졸업생 2인
5. 우리 대학의 발전에 기여하였거나 교육ㆍ연구 또는 대학 운영에 관한 학식과 경험이 풍부한 외부인사 3인
③ 제1항 제2호의 직원 위원은 부경대학교 공무원직장협의회장과 전국국공립대학노동조합 부경대학교 지부장이 각 2인씩 추천한 직원으로 임명한다.
제12조(선거권) ① 총장과 본교에 재직 중인 전임교원은 1인 1표의 선거권을 갖는다. 다만, 선거인명부 작성기준일 현재 휴직 및 정직자와 6개월 이상 장기해외출장 중인 자는 제외한다.
② 본교에 재직 중인 직원(단, 선거인명부 작성기준일 현재 기간제 및 단시간 근로자, 무기계약직 3년 미만자 제외), 추천위원회에서 정하는 조교ㆍ학생도 선거권을 가진다.
3. 청구인들의 주장
가. 대학의 직원은 대학의 교원과 마찬가지로 대학의 자율성의 주체가 되므로, 청구인들에게는 대학의 자율성으로부터 도출되는 대학의 자율적 운영에 참여할 권리 내지 총장후보자 선출에 관한 선거권이 인정된다. 그런데 이 사건 수권조항은 법률에서 핵심적으로 규정하고 있어야 할 추천위원회의 구성과 운영 등에 필요한 사항을 구체적인 위임의 범위를 정하지 아니한 채 하위법령에 위임하고 있으므로 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙을 위반하여 청구인들의 기본권을 침해한다. 또한 이 사건 시행령조항, 이 사건 구성조항, 이 사건 투표산정비율조항 및 이 사건 부칙조항은 교원에 비하여 직원의 추천위원회 구성비율과 투표가치를 지나치게 낮게 설정하고 있으므로 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 기본권을 침해한다.
나. 이 사건 구성조항, 이 사건 투표산정비율조항 및 이 사건 부칙조항은 추천위원회의 구성비율이나 투표가치 등에서 교원과 직원을 합리적 이유 없이 차별취급하고 있으므로 청구인들의 평등권을 침해한다.
4. 보조참가신청의 적법여부
가. 참가신청인의 주장
대학의 자치가 인정된 이유는 학문의 자유와 교육ㆍ연구의 자유를 수호하는 데에 있고 대학의 자치의 주된 주체는 교수와 교수회이므로, 이 사건 시행령조항이 총장후보자 선정에 관한 중대한 결정권을 교원들에게 부여하였다 하더라도 그것이 청구인들의 기본권을 침해하는 것은 아니다.
나. 참가신청의 적법여부
헌법재판소의 심판절차에 관하여는 헌법재판소법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 헌법재판의 성질에 반하지 아니하는 한도에서 민사소송에 관한 법령을 준용한다(헌법재판소법 제40조 제1항 참조). 보조참가와 관련하여 민사소송법 제71조는 "소송결과에 이해관계가 있는 제3자는 한 쪽 당사자를 돕기 위하여 법원에 계속 중인 소송에 참가할 수 있다."라고 규정하고 있다. 여기서 ‘한쪽 당사자를 돕기 위하여’란 적어도 한쪽 당사자와 보조참가 신청자의 이해관계가 일치하여야 한다는 것을 의미한다.
그런데 참가신청인은 이 사건 대학의 전임교원으로 구성된 단체로서, 이 사건 헌법소원심판에서 청구인들과 상반되는 이해관계를 가지므로 청구인들을 위한 보조참가를 할 수 없다. 더욱이 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원심판 중 법령을 대상으로 하는 헌법소원에서는 청구인과 대립하는 당사자로서 피청구인을 상정하기가 어려우므로, 존재하지 아니하는 피청구인을 위한 보조참가는 허용되지 않는다. 따라서 참가신청인의 보조참가신청은 헌법재판소법 제40조 제1항에 의하여 준용되는 민사소송법 제71조의 요건을 갖추지 못한 것으로서 부적법하다.
5. 적법요건
가. 이 사건 직장협의회 등의 심판청구
법인 아닌 사단ㆍ재단이라 하더라도 대표자의 정함이 있고 독립된 사회적 조직체로서 활동하는 때에는 성질상 법인이 누릴 수 있는 기본권을 침해당하게 되면 그의 이름으로 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 다만 단체는 원칙적으로 단체 자신의 기본권을 직접 침해당한 경우에만 그의 이름으로 헌법소원심판을 청구할 수 있을 뿐이고, 그 구성원을 위하여 또는 구성원을 대신하여 헌법소원심판을 청구할 수는 없다(헌재 1991. 6. 3. 90헌마56 참조).
심판대상조항은 이 사건 직장협의회 등의 기본권 침해와 직접적인 관련이 없고 이 단체 구성원인 회원들 스스로 대학 직원의 지위에서 헌법소원심판을 청구하여 대학의 자율성 내지 평등권 침해 여부를 다툴 수 있으므로 이 사건 직장협의회 등의 심판청구는 자기관련성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
나. 이 사건 직원들의 심판청구
(1) 이 사건 수권조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 투표산정비율조항
법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재 자기의 기본권을 침해받아야 한다. 여기에서 말하는 집행행위에는 입법행위도 포함되므로 법률규정이 행정입법, 자치조례 등의 위임입법 내지 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률규정의 직접성은 인정되지 않는다(헌재 2016. 5. 26. 2014헌마374; 헌재 2019. 12. 27. 2017헌마1299 참조).
이 사건 수권조항은 추천위원회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 사항을 대통령령에 정하도록 위임하고 있다. 따라서 청구인들이 주장하는 기본권 제한은 이 사건 수권조항 그 자체에 의하여 곧바로 발생한다고 볼 수 없다.
한편 이 사건 시행령조항은 집단의 구성 비율을 확
정적으로 정하고 있는 것이 아니라 어느 한 집단이 추천위원회에서 점할 수 있는 최대 구성 비율을 정하고 있음에 불과하고 각 집단별 위원 수는 하위규정에서 정하여질 것이므로, 이 사건 시행령조항도 직접성 요건을 갖추지 못하였다.
이 사건 투표산정비율조항은 직원의 투표 산정비율을 확정적으로 정하고 있는 것이 아니라, 주요 국립대학의 직원 투표 산정비율을 고려하되 그 구체적인 내용은 학내구성원의 합의에 의하여 정하도록 하고 있으므로, 그 자체로 직접 이 사건 직원들의 기본권을 제한한다고 보기 어렵다.
따라서 이 사건 직원들의 이 사건 수권조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 투표산정비율조항에 대한 심판청구는 모두 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
(2) 이 사건 부칙조항
이 사건 부칙조항은 ‘이 규정 공포 후 최초로 실시하는 총장후보자 선거의 경우’에 적용되는 것으로 2020. 7. 15. 실시된 제7대 총장후보자선거에만 해당되는 내용이므로, 이 사건 부칙조항에 대한 심판청구는 주관적 권리보호이익의 요건을 갖추지 못하였다. 이 사건 부칙조항은 향후 실시될 선거에 그대로 적용되는 조항이 아니어서 청구인이 주장하는 내용의 기본권 침해가 반복될 위험이 있다고 볼 수 없고 그 해명이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항으로 중대한 의미를 지닌다고 보기 어려우므로 예외적으로 권리보호이익을 인정할 필요성이 있다고 볼 수도 없다.
따라서 이 사건 직원들의 이 사건 부칙조항에 대한 심판청구는 권리보호이익의 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.
6. 이 사건 구성조항에 대한 본안 판단
가. 추천위원회의 구성과 기능
대학의 총장은 법령의 범위에서 ‘학교규칙’, 즉 ‘학칙’을 제ㆍ개정할 수 있는데(고등교육법 제6조 제1항), 학칙에는 고등교육법 시행령 제4조 제1항에 규정된 필수적 기재사항과 법령에서 정하는 사항을 기재하여야 한다. 교육공무원법 제24조 제4항 및 교육공무원임용령 제12조의3 제8항에서는 총장후보자 선정에 필요한 추천위원회의 운영 등에 관한 사항을 대학의 학칙에 위임하고 있다. 이러한 위임에 따라 부경대학교 학칙에서는 총장후보자 선정에 관한 세부사항을 선정규정에서 별도로 정하도록 위임하고(부경대학교 학칙 제8조 제2항 참조), 그 위임에 따라 선정규정에서는 총장후보자 선정에 관하여 필요한 사항, 특히 총장후보자의 선출 방식, 추천위원회의 구성, 추천위원회의 기능 등에 관하여 규정하고 있다.
추천위원회의 구성과 관련하여 선정규정 제4조 제1항은 추천위원 중 교원위원을 24인(교수회장을 포함한 전임교원), 직원위원을 4인(이 사건 구성조항), 재학생위원을 2인, 졸업생위원을 2인, 외부인사위원을 3인으로 하여, 그 수를 달리 규정하고 있다.
이 사건 대학이 채택하고 있는 총장후보자 직선제 아래에서 추천위원회는 ‘공공단체 등 위탁선거에 관한 법률’에 따른 관할선거관리위원회와의 협의, 선거일정협의 및 선거일 공고, 선거인명부의 작성 및 제출, 후보지원자 등록, 선거공보의 접수 및 배부, 합동연설회 및 공개토론회의 개최, 기타 추천위원회가 선거사무 관리에 필요하다고 인정하는 사항 등 주로 선거절차에 관한 사항을 관장하고 있다(선정규정 제5조). 추천위원회의 회의는 위원장이 필요하다고 인정할 때 또는 재적위원 3분의 1 이상의 요구가 있을 때 위원장이 소집하고(선정규정 제7조 제1항), 원칙적으로 재적위원 과반수의 출석으로 개의하며 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하도록 규정하고 있어서(같은 조 제2항), 추천위원의 수는 추천위원회의 소집, 개의 및 의결에 영향을 미친다.
나. 제한되는 기본권
이 사건 구성조항은 대학 직원들을 같은 대학의 구성원인 대학 교원들과 달리 취급하고 있으므로 이것이 이 사건 직원들의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다.
청구인들은 이 사건 구성조항이 추천위원회의 구성과 관련하여 직원의 참여 비율을 교원에 비하여 상대적으로 낮게 설정하고 있어서 대학 총장의 선출에 참여할 권리 내지 대학의 자율적 운영에 참여할 권리라는 대학의 자율성을 침해한다고 주장한다. 그런데 이러한 주장은 총장 선출을 위한 추천위원회 구성에 있어 직원과 교원을 달리 취급하고 있다는 주장과 다르지 아니하므로 별도로 판단하지 아니한다.
다. 이 사건 구성조항이 이 사건 직원들의 평등권을 침해하는지 여부
헌법 제31조 제4항은 "교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다."라고 규정하여 교육의 자주성ㆍ대학의 자율성을 보장하고 있는데, 이는 대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학구성원 자신이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 함으로써 대학인
으로 하여금 연구와 교육을 자유롭게 하여 진리탐구와 지도적 인격의 도야라는 대학의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 하기 위한 것이다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등; 헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1047등). 대학의 자율의 구체적인 내용은 법률이 정하는 바에 의하여 보장되며, 국가는 헌법 제31조 제6항에 따라 모든 학교제도의 조직ㆍ계획ㆍ운영ㆍ감독에 관한 포괄적인 권한, 즉 학교제도에 관한 전반적인 형성권과 규율권을 부여받는다. 다만 그 규율의 정도는 그 시대와 각 학교의 사정에 따라 다를 수밖에 없으므로, 교육의 본질을 침해하지 않는 한 궁극적으로는 입법자의 형성의 자유에 속한다(헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1047등; 헌재 2014. 4. 24. 2011헌마612).
교육공무원법에서는 대학 총장의 임용추천을 위해서 각 대학에 추천위원회를 두도록 하고(제24조 제2항 참조), 해당 대학이 정하는 바에 따라 추천위원회에서 직접 총장후보자를 선정하거나, 해당 대학 교원, 직원 및 학생의 합의된 방식과 절차에 따라 총장후보자를 선정하도록 규정하는 한편(같은 조 제3항 참조), 추천위원회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다(같은 조 제4항 참조). 그 위임에 근거하여 교육공무원임용령은 해당 대학의 교원, 직원, 재학생, 졸업생 또는 해당 대학의 발전에 기여하였거나 교육ㆍ연구 또는 대학 운영에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람으로서, 해당 대학의 학칙으로 정하는 바에 따라 10명 이상 50명 이하의 위원으로 추천위원회를 구성하되(제12조의3 제1항 참조), 추천위원회의 운영 등에 필요한 세부사항은 해당 대학의 학칙으로 정하도록 규정하고 있다(같은 조 제8항 참조). 이에 따라 부경대학교 학칙 제8조 제2항은 총장후보자의 선정 및 추천에 관한 세부사항을 선정규정에서 정하도록 위임하고, 그 위임에 따른 선정규정 제4조 제1항 제1호 및 이 사건 구성조항은 추천위원회의 구성과 관련하여 교원위원의 수를 24인으로, 직원위원의 수를 4인으로 규정함으로써 교원위원과 직원위원의 총장선거 참여 비율을 달리 정한 것이다.
대학의 총장은 대학의 최고의사결정권자로서 교원의 임용이나 학술 연구의 인적ㆍ물적 기반 마련, 학술적인 분위기 조성 등 대학의 전반적인 운영이나 발전 방향 등에 매우 큰 영향력을 가지고 있으므로, 대학의 총장후보자를 선출하는 일은 학문의 자유와 매우 밀접한 관련이 있는 사안이다.
그런데 대학의 직원은 교원의 연구 및 교수활동과 학생들의 대학에서의 수학을 행정적으로 지원하기 위한 역할을 담당하고 대학의 본래적 기능인 학문적 활동에 관여하는 것이라고는 할 수 없으므로, 법률을 통하여 대학의 직원에게 대학의 구성원으로서 대학의 자율적 운영에 참여할 권리를 인정하더라도 그 참여 비율이나 참여 가치의 보장은 반드시 교원과 동등하여야 하는 것은 아니며 학문적 활동과의 관련성 정도에 따라 조정될 필요가 있다.
반면 대학의 교원은 진리를 탐구하고, 교육의 현장에서 학생들을 가르치거나 연구의 결과를 전달하여 개개 학생들의 인격신장에 이바지할 뿐만 아니라 문화를 계승ㆍ창조하며 국가ㆍ사회의 지속적인 발전에 중요한 역할을 수행한다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106 참조). 헌법이 특별히 대학의 자율성을 보장하는 이유는 학문의 자유를 보장하기 위함이므로, 대학의 학문과 연구 활동에서 중요한 역할을 담당하는 교원에게 그와 관련된 영역에서 주도적인 역할을 인정하는 것은 대학의 자율성의 본질에 부합하고 필요하다. 따라서 대학의 총장후보자를 선정하는 데에 중요한 기능을 하는 추천위원회를 구성함에 있어서 교원에게 주도적인 지위와 역할을 부여하는 것에는 상당한 이유가 있다.
그렇다면 이 사건 구성조항이 대학 직원의 추천위원회 참여 비율을 교원보다 낮게 정한 데에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로, 이 사건 구성조항은 이 사건 직원들의 평등권을 침해하지 아니한다.
7. 결론
이상에서 살펴 본 내용을 종합하여, 청구인들의 심판청구 중 이 사건 직장협의회 등의 심판청구는 부적법하므로 모두 각하하고, 이 사건 직장협의회 등을 제외한 나머지 청구인들의 이 사건 구성조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하고 나머지 심판청구는 부적법하므로 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미
[별지] 청구인 명단
1. ～ 244. 제○○ 외 243인
청구인들의 대리인 법무법인(유한) 로고스
담당변호사 이정미, 김헌정, 이흥락, 한정애, 이호영, 조원익, 정해윤, 안현성