# 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 제25조의2 등  위헌확인

## 판시사항

1. 행위의무조항과 별도로 규정되어 있는 과태료의 제재규정에 대한 헌법소원의 적법 여부(소극)
2. 영화관 관람객이 입장권 가액의 100분의 3을 부담하도록 하고 영화관 경영자는 이를 징수하여 영화진흥위원회에 납부하도록 강제하는 내용의 영화상영관 입장권 부과금 제도가 영화관 관람객의 재산권 및 영화관 경영자의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극)
3. 위 2.항과 같은 영화상영관 입장권 부과금 제도가 영화관 관람객 및 영화관 경영자의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
4. 위헌결정의 정족수에 이르지 못하여 기각결정을 선고한 사례

## 결정요지

1. 영화관 경영자의 부과금 징수·납부의무 불이행에 대한 과태료의 제재 규정은 과태료 부과처분 및 이에 대한 이의시의 과태료 재판이라는 구체적 집행행위를 예정하고 있으며, 청구인들은 영화관 경영자에게 부과금의 징수 및 납부의무의 이행을 강제한다는 것만을 다투고 있을 뿐, 과태료라는 제재가 체계정당성에 어긋난다거나 과다하다는 등은 주장하지 않고 있으므로 행위의무조항과 별도로 규정된 과태료의 제재규정은 기본권침해의 직접성이 없다.
2. 가. 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 이동흡, 재판관 목영준의 기각의견
영화관 관람객이 입장권 가액의 100분의 3을 부담하도록 하고 영화관 경영자는 이를 징수하여 영화진흥위원회에 납부하도록 강제하는 내용의 영화상영관 입장권 부과금 제도는, 영화예술의 질적 향상과 한국영화 및 영화ㆍ비디오물산업의 진흥ㆍ발전의 토대를 구축하
기 위한 영화발전기금의 안정적 재원 마련이라는 정당한 입법목적을 위한 것으로 헌법적으로 정당화되는 재정조달목적 부담금으로서 위와 같은 목적 달성에 적합한 수단이다.
즉 영화예술의 진흥과 한국영화산업의 발전이라는 공적 과제는 반드시 조세에 의하여만 재원이 조달되어야만 하는 국가의 일반적 과제라기보다 관련된 특정 집단으로부터 그 재원이 조달될 수 있는 특수한 공적 과제의 성격을 가진다. 그리고 영화상영관 관람객은 영화라는 단일 장르의 예술의 향유자로서 집단적 동질성이 있고, 영화 예술의 진흥 발전에 객관적 근접성이 있으며, 영화발전기금의 지출용도는 영화의 장기적 발전에 기여하는 내용으로 그 기금의 집행을 통한 궁극적인 이익은 영화산업의 소비자인 관람객에게 돌아간다는 점에서 집단적 책임성 및 집단적 효용성도 인정되므로 위와 같은 공적 과제에 대하여 특별히 밀접한 관련성이 있는 집단이다. 따라서 이들을 부과금의 납부의무자로 정한 입법자의 선택이 현저히 불합리하다고 볼 수는 없으며, 이 사건 부과금은 부담금관리기본법에 따라 그 징수의 타당성 및 적정성에 대하여 국회의 지속적 통제를 받으므로 재정에 대한 민주적 통제체계로부터 일탈하는 수단으로 남용될 위험성도 크지 않다.
한편 영화상영관 경영자에게 관람객과 가까이 있다는 이유로 부과금 징수 및 납부의무를 부담시킨 것은 부과금의 납부의무자가 불특정 다수의 관람객이라는 점에서 그 징수 업무의 효율성을 달성하기에 합리적인 수단이다.
또한 관람객이 부담하는 실제 부담액이 입장권 가액의 100분의 3에 불과하여 과다하지 아니하고, 부과금의 모금 기간을 2007. 7. 1.부터 2014. 12. 31.까지 7년 6개월로 법정하여 한시적으로 정하였으며, 영화관 경영자에 대하여는 부과금 징수 과정에서 그 미납에 대하여 의견을 진술할 기회를 주도록 되어 있고, 애니메이션영화ㆍ소형영화ㆍ단편영화 또는 영화진흥위원회가 인정하는 예술영화를 연간 상영일수의 100분의 60 이상 상영하는 전용상영관에 대하여는 징수ㆍ납부의무를 면제하는 등 그 피해를 최소화하고 있다.
그리고 이와 같은 정도로 제한되는 관람객의 재산권과 영화관 경영자의 직업수행의 자유에 비하여 한국영화의 발전 및 영화산업의
진흥이라는 공익이 결코 작다고 할 수 없어 법익의 균형성 또한 인정된다.
그러므로 영화상영관 입장권에 대한 부과금 제도는 과잉금지원칙에 반하여 영화관 관람객의 재산권과 영화관 경영자의 직업수행의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다.
나. 재판관 이공현, 재판관 조대현, 재판관 김희옥, 재판관 민형기, 재판관 송두환의 위헌의견
영화상영관 입장권에 대한 부과금 제도는 영화 예술의 진흥이라는 국가의 문화적 책무의 수행과 한국영화산업의 발전이라는 산업적·경제적인 정책의 추구를 목적으로 하고 있는바, 이는 영화라는 단일 장르에 대한 지원이라는 특별한 정책적 필요에 의한 것으로서 조세의 경우와 달리 특정의 관련된 집단으로부터만 그 재원을 조달할 수 있는 특수한 공적 과제에 해당한다.
그러나 영화관 관람객은 이러한 공적 과제에 대하여 특별히 밀접한 관련성이 있는 집단이 아니다. 즉 대중문화인 영화의 관람은 우연한 일시적 사정일 뿐 그 관람객이 역사적·사회적·법적으로 동질성 있는 특정 집단은 아니며, 영화는 일상적으로 용이하게 접근 가능하므로 국민 중 누구를 영화 예술의 진흥에 더 근접하다고 할 수 없고, 특히 영화라는 특정 산업의 진흥에 직접적 근접성 및 책임성과 효용성이 인정되는 집단은 그 산업의 종사자들이지 불특정 다수의 소비자가 아니므로 영화관 관람객을 책임 있는 집단으로 선정한 것은 합리성이 결여되어 있는 것이며, 현재의 납부의무자와 집단적 동질성이 없는 장래의 관람객에게 기대되는 간접적 이익만으로 집단적 효용성이 있다고 보기도 어렵다. 또한 부담금의 징수 및 집행 과정에 관한 입법자의 통제가 있다는 점은 납부의무자 집단이 공적 과제에 대하여 특별히 밀접한 관련성을 가져야 한다는 요건과는 별개의 문제이다.
따라서 영화관 입장권에 대한 부과금 제도는 재정조달목적 부담금의 헌법적 허용 한계를 벗어난 것이므로 입법목적 달성을 위하여 적절치 못한 방법을 선택한 것으로,  과잉금지원칙을 위반하여 영화관 관람객의 재산권 및 영화관 경영자의 직업수행의 자유를 침해하였다.
3. 가. 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 이동흡, 재판관 목영
준의 기각의견
영화상영관 입장권 부과금 제도는 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화 요건을 갖추었으며 영화상영관 관람객은 영화의 본래적·전형적 소비자인 점에서 이들에게 일반 국민들, 특히 다른 문화영역을 향유하는 사람들과 다른 특별한 재정책임을 지우는 것은 합리적 근거가 있다.
또한 위와 같은 영화산업의 특수성과 부과금 부과의 효율적 집행이라는 측면에서 볼 때 영화상영관 경영자에게 특별히 부과금의 징수 및 납부의무를 지우는 것 역시 합리적 근거가 있는 것이므로, 이는 영화상영관 경영자를 다른 사업자, 특히 영화 이외의 문화산업을 영위하는 사람들과 자의적으로 차별하는 것이 아니다.
나. 재판관 이공현, 재판관 조대현, 재판관 김희옥, 재판관 민형기, 재판관 송두환의 위헌의견
영화상영관 입장권 부과금은 재정조달목적 부담금으로서 그 부과의 목적인 특수한 공적 과제와 특별히 밀접한 관련성이 인정되지 않는 영화관 관람객을 납부의무자로 하여 조세 외의 재정책임을 지우고 있으므로, 합리적 근거가 없이 영화상영관 관람객과 이외의 일반 국민들, 특히 문학, 음악, 미술 등 다른 문화 영역에서의 소비자를 차별하는 것이다.
또한 위와 같이 합리성이 결여되어 있는 부과금 부과의 집행을 위해 영화상영관 경영자에게 강제적으로 그 징수 및 납부의무를 지우고 있으므로, 이는 자의적으로 영화상영관 경영자를 다른 사업자, 특히 영화 이외의 문화산업을 영위하는 사람들과 차별하는 것이다.
4. 이 사건 심판청구 중 영화관 경영자의 부과금 징수·납부의무 불이행에 대한 과태료의 제재 규정에 대한 부분은 부적법하므로 각하하여야 한다는 데에 관여 재판관 전원의 의견이 일치되었고, 영화상영관 입장권 부과금 제도에 관한 부분에 대하여는 재판관 4인이 기각의견을, 재판관 5인이 위헌의견을 표시하여 헌법에 위반된다는 의견이 다수이기는 하나, 이로써 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호의 재판관의 수에 이르지 못하여 위헌결정을 할 수 없으므로 기각결정을 선고한다.

## 심판대상조문

영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률(2007. 1. 26. 법률 제8280호로 개정된 것) 제25조의2(부과금의 징수) ① 영화진흥위원회는 한국영화의 발전 및 영화ㆍ비디오물산업의 진흥을 위하여 영화상영관(비상설상영장을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 입장권 가액의 100분의 5 이하의 범위에서 대통령령이 정하는 부과금을 징수할 수 있다.
② 영화상영관 경영자는 관람객으로부터 제1항의 규정에 따른 부과금을 수납하여 이를 영화진흥위원회에 납부하여야 한다.
③∼④ 생략
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률(2007. 1. 26. 법률 제8280호로 개정된 것) 제98조(과태료) ① 생략
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1천만 원 이하의 과태료에 처한다.
1. 제25조의2 제2항의 규정을 위반하여 부과금을 납부하지 아니한 자
1의2.∼9. 생략
③ 생략
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률(2007. 1. 26. 법률 제8280호로 개정된 것) 제99조(과태료의 부과ㆍ징수절차) ① 제98조의 규정에 의한 과태료는 대통령령이 정하는 바에 의하여 문화관광부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 "부과권자"라 한다)이 부과ㆍ징수한다.
②∼④ 생략
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 시행령(2007. 4. 26. 대통령령 제20025호로 개정된 것) 제9조의4(입장료에 대한 부과금 등) ① 법 제25조의2 제1항에 따른 부과금(이하 "부과금"이라 한다)의 부과 대상 및 금액은 다음 각 호와 같다.
1. 부과 대상：법 제38조 제1항 제2호에 해당하는 영화를 연간 상영일수의 100분의 60 이상을 상영하는 전용상영관을 제외한 영화상영관(비상설상영장을 포함한다. 이하 이 조에서 "부과 대상 영화상영관"이라 한다)
2. 부과 금액：부과 대상 영화상영관 입장권 가액의 100분의 3
② 부과 대상 영화상영관 경영자는 매월 말일까지 징수한 부과금을 다음 달 20일까지 영화진흥위원회에 납부하여야 한다.
③∼⑤ 생략

## 참조조문

헌법 제11조 제1항, 제15조, 제23조 제1항, 제37조 제2항, 제38조, 제54조 제1항, 제113조 제1항
헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률(2007. 1. 26. 법률 제8280호로 개정된 것) 제1조, 제23조, 제24조, 제25조, 제25조의2 제3항, 제4항, 제38조, 부칙 제1조, 제2조, 제3조 제6조 제1항, 제2항
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 시행령(2007. 4. 26. 대통령령 제20025호로 개정된 것) 제9조의4 제3항, 제4항, 제5항, 부칙 
부담금관리기본법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 것) 제2조, 제3조, 제7조
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률(2007. 1. 26. 법률 제8280호로 개정된 것) 제25조의2 제1항, 제2항, 제98조 제2항 제1호, 제99조 제1항
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 시행령(2007. 4. 26. 대통령령 제20025호로 개정된 것) 제9조의4 제1항, 제2항

## 참조판례

2005헌마165
2004헌마431
98헌가1
97헌바84
2002헌바5
2002헌가2
2002헌바42
2003헌가20
2006헌바25
2006헌바70
2002헌바42
2003헌가20
2006헌바25
2006헌바70

## 전문

【당 사 자】
청 구 인  1. 유한회사 ○○
대표이사 강○진
2. 김○목
청구인들의 대리인 변호사 고중석 외 1인
【주 문】
1. 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률(2007. 1. 26. 법률 제8280호로 개정된 것) 제98조 제2항 제1호, 제99조 제1항에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률(2007. 1. 26. 법률 제8280호로 개정된 것) 제25조의2 제1항, 제2항 및 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 시행령(2007. 4. 26. 대통령령 제20025호로 개정된 것) 제9조의4 제1항, 제2항에 대한 심판청구를 기각한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인 유한회사 ○○은 영화상영관 경영자이고, 청구인 김○목은 영화상영관을 수시로 이용하여 영화를 감상하는 관람객이다.
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 제23조는 영화예술의 질적 향상과 한국영화 및 영화ㆍ비디오물산업의 진흥ㆍ발전을 위하여 영화발전기금을 설치할 것을 규정하고, 제24조 제3호는 제25조의2의 규정에 따른 영화상영관 입장권에 대한 부과금을 영화발전기금의 재원의 하나로 정하고 있다. 그리고 같은 법 제25조의2 제1항, 제2항, 제98조 제2항 제1호, 제99조 제1항 및 같은
법 시행령 제9조의4 제1항, 제2항에 의하면, 부과금 부과대상 영화상영관에 입장하는 관람객은 그 입장권 가액의 100분의 3에 해당하는 금액을 부과금으로 더 납부하여야 영화를 관람할 수 있고, 영화상영관 경영자는 그 부과금을 매월 말일까지 징수하여 다음 달 20일까지 영화진흥위원회에 납부하여야 하며, 만약 이를 납부하지 아니한 경우에는 문화체육관광부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 1천만 원 이하의 과태료를 부과 받도록 하고 있다.
이에 청구인들은 위와 같이 영화발전기금의 재원 마련을 위하여 영화 관람객의 부과금 납부와 이에 대한 영화상영관 경영자의 징수 및 납부를 강제하고 있는 위 법령조항들은, 부담금의 헌법적 허용한계를 벗어나서 관람객이나 영화상영관 경영자의 재산권을 침해하고 평등의 원칙에 반하며, 영화상영관 경영자에 대해서는 직업수행의 자유마저 침해한다고 주장하면서 2007. 7. 27. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
(1) 이 사건 심판대상은 ‘영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률’(2007. 1. 26. 법률 제8280호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 법률’이라 한다) 제25조의2 제1항 및 제2항, 제98조 제2항 제1호, 제99조 제1항과 영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 시행령(2007. 4. 26. 대통령령 제20025호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 시행령’이라 한다) 제9조의4 제1항 및 제2항의 위헌 여부로서 영화상영관 경영자에게 관람객으로부터 부과금을 징수하여 영화진흥위원회에 납부하도록 하는 한편 그 납부 의무를 위반할 경우의 과태료 부과를 규정한 조항들이다.
(2) 청구인들은 이 사건 헌법소원심판청구서에서 이 사건 법률 제25조의2 전체에 대한 위헌확인을 구하고 있으나, 그 주장 전체의 취지에 의하면 부과금 징수ㆍ납부의무의 직접적 근거조항인 같은 조 제1항 및 제2항의 위헌 여부만이 문제되므로 심판대상은 이 부분으로 한정함이 상당하다.
또한 청구인들은 구체적인 부과금의 부과 대상 및 금액을 정하고 있는 이 사건 시행령 제9조의4 제1항 중에서 ‘부과 금액’에 관한 제2호에 대하여만 위헌확인을 구하고 있으나, ‘부과 대상’에 관한 같은 항 제1호 역시 심판대상조항인 위 법률 조항의 위임에 따라 정한 것으로서 이에 해당하는 영화상영관의 입장권 가액이 부과금의 부과 및 그 액수의 논리적 전제가 되므로, 이 사건 시행령 제9조의4 제1항에 관하여는 제2호 뿐만 아니라 제1호를 포함한 같
은 항 전체의 위헌 여부를 심판대상으로 삼는다.
이 사건 심판대상조항은 다음과 같으며, 관련 법령은 [별지 1] 기재와 같다.
[심판대상조항]
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률(2007. 1. 26. 법률 제8280호로 개정된 것) 제25조의2(부과금의 징수) ① 영화진흥위원회는 한국영화의 발전 및 영화ㆍ비디오물산업의 진흥을 위하여 영화상영관(비상설상영장을 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 입장권 가액의 100분의 5 이하의 범위에서 대통령령이 정하는 부과금을 징수할 수 있다.
② 영화상영관 경영자는 관람객으로부터 제1항의 규정에 따른 부과금을 수납하여 이를 영화진흥위원회에 납부하여야 한다.
제98조(과태료) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1천만 원 이하의 과태료에 처한다.
1.제25조의2 제2항의 규정을 위반하여 부과금을 납부하지 아니한 자
제99조(과태료의 부과ㆍ징수절차) ① 제98조의 규정에 의한 과태료는 대통령령이 정하는 바에 의하여 문화관광부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 "부과권자"라 한다)이 부과ㆍ징수한다.
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 시행령(2007. 4. 26. 대통령령 제20025호로 개정된 것) 제9조의4(입장료에 대한 부과금 등) ① 법 제25조의2 제1항에 따른 부과금(이하 "부과금"이라 한다)의 부과 대상 및 금액은 다음 각 호와 같다.
1.부과 대상：법 제38조 제1항 제2호에 해당하는 영화를 연간 상영일수의 100분의 60 이상을 상영하는 전용상영관을 제외한 영화상영관(비상설상영장을 포함한다. 이하 이 조에서 "부과 대상 영화상영관"이라 한다)
2.부과 금액：부과 대상 영화상영관 입장권 가액의 100분의 3
② 부과 대상 영화상영관 경영자는 매월 말일까지 징수한 부과금을 다음 달 20일까지 영화진흥위원회에 납부하여야 한다.
2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견
[별지 2] 기재와 같다.
3. 이 사건 법률 제98조 제2항 제1호, 제99조 제1항에 대한 판단
벌칙ㆍ과태료 조항의 전제가 되는 구성요건조항이 별도로 규정되어 있는
경우에, 벌칙ㆍ과태료 조항에 대하여는 청구인들이 그 법정형이 체계정당성에 어긋난다거나 과다하다는 등 그 자체가 위헌임을 주장하지 않는 한 직접성을 인정할 수 없다(헌재 2006. 6. 29. 2005헌마165 등, 판례집 18-1하, 337, 382；헌재 2006. 11. 30. 2004헌마431, 공보 122, 1356, 1359 참조).
이 사건 법률 제25조의2 제2항 및 이 사건 시행령 제9조의4 제2항은 영화상영관 경영자에게 부과금의 징수 및 납부의무를 부과하고 있으며, 그 위반에 대한 제재로서의 과태료 부과 및 절차는 위 의무조항을 전제로 하여 별도로 이 사건 법률 제98조 제2항 제1호 및 제99조 제1항에서 정하고 있다. 이에 따라 영화상영관 경영자가 위 의무를 이행하지 않는 경우에는 과태료 부과처분에 의해 제재를 받게 되며, 이에 대하여는 이 사건 법률 제99조 제2항 이하의 이의절차를 통하여 법원의 과태료 재판을 받게 되는바, 이는 위 과태료 부과처분 및 그 처분에 대한 이의시 과태료에 대한 재판이라는 구체적 집행행위를 예정하고 있는 것이다. 또한 이 사건 청구인들은 과태료의 제재를 통해 영화상영관 경영자에게 부과금의 징수 및 납부의무의 이행을 강제한다는 것만을 다투고 있을 뿐, 과태료라는 제재가 체계정당성에 어긋난다거나 과다하다는 등 그 자체의 위헌성은 주장하지 않고 있다. 따라서 영화상영관 경영자에 대하여 행위의무조항과 별도로 그 위반에 대한 과태료의 제재 및 그 절차를 규정하고 있는 이 사건 법률 제98조 제2항 제1호 및 제99조 제1항은 기본권 침해의 직접성이 없으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.
4. 이 사건 법률 제25조의2 제1항ㆍ제2항, 이 사건 시행령 제9조의4 제1항ㆍ제2항에 대한 판단
가. 영화상영관 입장권에 대한 부과금의 도입 취지와 법적 성격
(1) 이 사건 법률 제23조에서 정하는 영화발전기금의 설치 목적은 한국영화 발전의 기반이 되는 다양성 신장을 기하고 안정적 투자 환경을 마련함으로써 한국영화의 국제적 경쟁력을 강화하며, 영화상영관에서의 한국영화 의무상영일수의 축소 정책을 보완함으로써 한국영화산업의 위축을 방지하여 한국영화가 산업적ㆍ예술적으로 발전할 수 있는 기반을 구축함에 있다. 이 사건 법률 제25조의2 제1항, 제2항, 이 사건 시행령 제9조의4 제1항ㆍ제2항(이하 ‘이 사건 법령조항들’이라 한다)이 정하는 영화상영관 입장권에 대한 부과금(이하 ‘이 사건 부과금’이라 한다) 제도는 이러한 영화발전기금의 재원을 확충하기 위한 것으로서(이 사건 법률 제24조 제3호 참조), 이 사건 법률 부칙 제1조, 제2조 및 이 사건 시행령 부칙에 따라 2007. 7. 1.부터 시행되고 있
으며 2014. 12. 31.까지 한시적으로 운용된다.
(2) 부담금관리기본법은 제3조에서 "부담금은 별표에 규정된 법률의 규정에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다."라고 규정하고, 별표 제119호에서 ‘영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 제25조의2의 규정에 따른 부과금’을 동법에서 말하는 부담금의 하나로서 열거하고 있다. 그러나 어떤 공과금이 조세인지 아니면 부담금인지는 단순히 법률에서 그것을 무엇으로 성격 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 한다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 32 참조).
이 사건 부과금은 문화체육관광부 산하에 있는 법인인 영화진흥위원회가(이 사건 법률 제4조, 제5조) 영화예술의 질적 향상과 한국영화 및 영화ㆍ비디오물산업의 진흥ㆍ발전이라는 특정 공적 과제의 수행을 위하여(제23조 제1항) 영화상영관을 이용하는 관람객이라는 특정 부류의 사람들에게만 그 시설 이용의 대가가 아닌 금전을 강제적ㆍ일률적으로 부과하며, 이렇게 재원이 마련된 영화발전기금은(제24조 제3호) 영화 및 비디오 산업의 진흥이라는 제한된 용도로만 지출되고(제25조) 영화진흥위원회가 독립된 회계로 관리 운용한다는 점에서(제23조 제2항) 그 이념과 기능이 조세와는 구별되므로 부담금에 해당한다.
(3) 부담금은 그 부과목적과 기능에 따라 ① 순수하게 재정조달의 목적만 가지는 재정조달목적 부담금과 ② 재정조달 목적뿐만 아니라 부담금의 부과 자체로써 국민의 행위를 특정한 방향으로 유도하거나 특정한 공법적 의무의 이행 또는 공공출연으로부터의 특별한 이익과 관련된 집단 간의 형평성 문제를 조정하여 특정한 사회ㆍ경제정책을 실현하기 위한 정책실현목적 부담금으로 구분될 수 있다. 전자의 경우에는 공적 과제가 부담금 수입의 지출 단계에서 비로소 실현되나, 후자의 경우에는 공적 과제의 전부 혹은 일부가 부담금의 부과 단계에서 이미 실현된다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 25-26；헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20, 판례집 17-1, 294, 302 참조).
이 사건 부과금은 그 부과의 목적이 한국영화산업의 진흥 발전을 위한 각종 사업의 용도로 쓰일 영화발전기금의 재원을 마련하는 것으로서, 그 부과 자체로써 부과금의 부담 주체인 영화상영관 관람객의 행위를 특정한 방향으로 유도하거나 관람객 이외의 다른 사람들과의 형평성 문제를 조정하고자 하는 등의 목적은 없으며, 또한 추구하는 공적 과제가 부과금으로 재원이 마련
된 영화발전기금의 집행 단계에서 실현되므로 순수한 재정조달목적 부담금에 해당한다.
나. 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화 요건
재정조달목적 부담금은 특정한 반대급부 없이 부과될 수 있다는 점에서 조세와 매우 유사하므로 헌법 제38조가 정한 조세법률주의, 헌법 제11조 제1항이 정한 법 앞의 평등원칙에서 파생되는 공과금 부담의 형평성, 헌법 제54조 제1항이 정한 국회의 예산심의ㆍ확정권에 의한 재정감독권과의 관계에서 오는 한계를 고려하여, 그 부과가 헌법적으로 정당화되기 위하여는 ① 조세에 대한 관계에서 예외적으로만 인정되어야 하며 국가의 일반적 과제를 수행하는 데에 부담금 형식을 남용하여서는 아니 되고, ② 부담금 납부의무자는 일반 국민에 비해 부담금을 통해 추구하고자 하는 공적 과제에 대하여 특별히 밀접한 관련성을 가져야 하며, ③ 부담금이 장기적으로 유지되는 경우 그 징수의 타당성이나 적정성이 입법자에 의해 지속적으로 심사되어야 한다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830-831；헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 26-28；헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20, 판례집 17-1, 294, 302；헌재 2007. 12. 27. 2006헌바25, 공보 135, 80, 84；헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70, 공보 137, 85, 92 등 참조).
특히 부담금 납부의무자는 그 부과를 통해 추구하는 공적 과제에 대하여 ‘특별히 밀접한 관련성’이 있어야 한다는 점에 있어서 ① 일반인과 구별되는 동질성을 지녀 특정집단이라고 이해할 수 있는 사람들이어야 하고(집단적 동질성), ② 부담금의 부과를 통하여 수행하고자 하는 특정한 경제적ㆍ사회적 과제와 특별히 객관적으로 밀접한 관련성이 있어야 하며(객관적 근접성), ③ 그러한 과제의 수행에 관하여 조세외적 부담을 져야 할 책임이 인정될만한 집단이어야 하고(집단적 책임성)(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830-831；헌재 1999. 10. 21. 97헌바84, 판례집 11-2, 433, 453-454；헌재 2003. 1. 30. 2002헌바5, 판례집 15-1, 86, 102；헌재 2003. 12. 18. 2002헌가2, 판례집 15-2하, 367, 380；헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 28 등 참조), ④ 만약 부담금의 수입이 부담금 납부의무자의 집단적 이익을 위하여 사용될 경우에는 그 부과의 정당성이 더욱 제고된다(집단적 효용성)(헌재 1999. 10. 21. 97헌바74, 판례집 11-2, 433, 453-454；2003. 1. 30. 2002헌바5, 판례집 15-1, 86, 89；헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20, 판례집 17-1, 294, 308 참조).
또한 부담금은 국민의 재산권을 제한하는 성격을 가지고 있으므로 부담금을 부과함에 있어서도 평등원칙이나 비례성원칙과 같은 기본권제한입법의 한계는 준수되어야 하며(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830；헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 13, 29-30 참조), 위와 같은 부담금의 헌법적 정당화 요건은 기본권 제한의 한계를 심사함으로써 자연히 고려될 수 있다(헌재 2003. 1. 30. 2002헌바5, 판례집 15-1, 86, 95；헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20, 판례집 17-1, 294, 304 참조).
다. 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 이동흡, 재판관 목영준의 기각의견
(1) 재산권 및 직업수행의 자유의 침해여부
이 사건 법령조항들에 의해 영화상영관 관람객은 영화상영관 입장 시에 입장권 가액의 100분의 3에 해당하는 부과금을 납입하여야 하므로 재산권이 제한되며, 영화상영관 경영자는 입장권 판매에 부수하여 강제적으로 위 부과금을 징수하여 영화진흥위원회에 납부할 의무를 지게 되어 주된 영업 활동의 방식에 제약을 받게 되므로 직업수행의 자유가 제한된다. 따라서 이 사건 법령조항들에 따른 청구인들의 기본권 제한에 있어서는 헌법 제37조 제2항이 정하는 과잉금지원칙이 지켜져야 한다.
(가) 입법목적의 정당성
이 사건 법령조항들은 영화예술의 질적 향상과 한국영화 및 영화ㆍ비디오물산업의 진흥ㆍ발전의 토대를 구축하기 위한 영화발전기금의 안정적 재원 마련을 그 목적으로 하고 있다. 이는 대중문화의 질적 향상과 다양성 보장을 위한 풍토를 조성하고, 문화산업의 안정적 발전을 도모한다는 국가의 문화정책적 책무와 산업정책적 기능에 터잡은 것으로서 그 정당성이 인정된다.
(나) 방법의 적절성
1) 영화상영관 관람객에 대하여 입장권 가액에 대한 일정한 비율의 부과금을 부과하는 것이 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법이 되기 위해서는 그것이 재정조달목적 부담금으로서 헌법적으로 허용되는 것이어야 한다.
가) 이 사건 부과금으로 그 재원의 일부가 조달되는 영화발전기금의 설치는 ‘영화예술의 진흥’이라는 국가의 문화적 책무의 수행과 함께 ‘한국영화산업의 발전’이라는 산업적?경제적 정책을 추구하고자 하는 것이며, 또한 이것은 다양한 장르의 문화영역에 대한 포괄적인 정책의 일부가 아니라, 영화라는 단
일 장르에 대하여 관련된 국내 산업의 위축을 방지하고 중장기적으로는 영화산업을 핵심적인 국내 문화산업의 하나로서 육성하고자 하는 특별한 정책적 필요에 의한 것이다. 이는 반드시 조세에 의하여만 재원이 조달되어야만 하는 국가의 일반적 과제라기보다는 관련된 특정 집단으로부터 그 재원이 조달될 수 있는 특수한 공적 과제의 성격을 가진다고 할 것이므로, 이를 위해 영화상영관 입장권에 일정 수준의 부과금을 부과하는 것이 국가의 일반적 과제를 수행하면서 부담금 형식을 남용한 것이라고는 볼 수 없다.
나) 한편 이 사건 부과금이 헌법적으로 정당화되기 위해서는 영화예술의 진흥과 한국영화산업의 발전이라는 공적 과제에 대하여 부과금의 납부의무자 집단으로 선정된 영화상영관 관람객이 특별히 밀접한 관련성을 가져야 한다.
① 집단적 동질성
다른 국민들과 구분되고 내부 의무자들 사이에 동질적인 특정 요소가 있다면 의무자 집단이 불특정 다수라고 하여 집단적 동질성을 부정해야 하는 것은 아닌바, 영화상영관 입장권에 대한 부과금의 경우 그 납부의무자를 영화상영관 관람객으로 한정하여 단일 장르에 대한 이용자로 특정하였으므로, 이들은 현재의 질적 수준을 갖춘 영화예술을 향유한다는 점에서 동질적인 특정 요소를 갖추고 있다.
② 객관적 근접성
영화예술의 진흥과 그 결과물인 영화의 감상은 장르의 한정으로 인하여 명백히 밀접한 관련성이 있으며, 따라서 영화를 감상하는 관람객은 영화예술의 향유자로서 그 진흥ㆍ발전에 객관적 근접성이 있다.
③ 집단적 책임성
조세외적인 재원 마련이 허용된다는 의미에서 공적 과제의 특수성이 인정된다면 그와 객관적 근접성이 인정되는 집단의 책임성도 인정할 여지가 커지는 바, 영화상영관 관람객은 영화발전기금의 집행을 통하여 질적 수준이 향상된 영화를 감상하게 되는 혜택을 누리게 될 것이므로 그 재원 마련을 위하여 일정 정도 집단적인 책임이 있다고 볼 수 있다. 특히 영화상영관 관람객은 완전한 자유의사에 의해 영화라는 장르에 접하게 되는 것이므로 불합리한 조세외적 부담을 진다고 보기도 힘들다.
④ 집단적 효용성
영화상영관 입장권에 대한 부과금으로써 그 재원이 마련된 영화발전기금의 지출용도(이 사건 법률 제25조 제1항)를 살펴보면, 전반적으로 영화 예술이라
는 장르에 한정하여 그 장기적 발전에 기여하는 내용을 담고 있으며, 영화예술의 질적 향상과 한국영화산업 발전의 궁극적 이익은 결국 영화를 감상하는 영화산업의 소비자에게 돌아가게 되므로, 이 사건 부과금의 징수로 인한 수입은 궁극적으로 영화상영관 관람객이라는 집단의 이익을 위하여 사용된다고 할 수 있다. 또한 영화발전기금의 지출 내용이 영화상영관 관람객의 집단적 이익에 실제로 어느 정도 기여하느냐는 원칙적으로 그 지출 단계에서의 합리성 여부와 관련된 문제일 뿐, 이 사건 부과금의 부과 자체에 관한 직접적 위헌 사유로서 검토할 문제는 아니다.
⑤ 따라서 영화예술의 질적 향상과 한국영화산업의 발전이라는 특정의 공적과제에 대하여 영화상영관 관람객은 일반 국민에 비해 특별히 밀접한 관련성을 가지며, 이를 인정한다면 영화산업진흥과 관련된 재정조달목적 부담금의 납부의무자 집단을 선정함에 있어서 그 산업의 소비자 중에서 특히 영화상영관 관람객을 납부의무자로 정한 입법자의 선택이 현저하게 불합리하다고 볼 수는 없다.
다) 이 사건 부과금은 부담금관리기본법 별표 제119호에 따라 같은 법의 적용을 받으며, 같은 법 제7조에 의하면 기획재정부장관은 매년 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용종합보고서를 작성하여 국회에 제출하도록 되어 있다. 이에 의하여 그 징수의 타당성이나 적정성은 매년 입법자의 지속적인 심사를 받게 되어 있으므로, 이 사건 부과금의 부과가 재정에 대한 국회의 민주적 통제체계로부터 일탈하는 수단으로 남용될 위험성은 크지 않다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 37 참조).
라) 요컨대 영화상영관 관람객에 대하여 입장권 가액에 대한 일정한 비율의 부과금을 부과하는 것은 헌법적으로 허용되는 재정조달목적 부담금으로서 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이라고 할 것이다.
2) 또한 영화상영관 경영자에게 관람객과 가까이 있다는 이유로 부과금 징수 및 납부의무를 부담시킨 것은 부과금의 납부의무자가 불특정 다수의 관람객이라는 점에서 그 징수 업무의 효율성을 달성하기에 합리적인 수단이므로 역시 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이 된다.
(다) 피해의 최소성
이 사건 부과금은 관람객이 부담하는 실제 부담액이 입장권 가액의 100분의 3에 불과하여 과다하지 아니하고, 부과금의 모금 기간을 2007. 7. 1.부터 2014. 12. 31.까지 7년 6개월로 법정하여 한시적으로 정함으로써 영화상영관
관람객의 재산권에 대한 제한을 최소화하고 있다.
한편 영화상영관 경영자에 대하여는 부과금 미납에 따른 과태료 징수에 있어서 10일 이상의 기간을 정하여 말로나 서면으로 의견을 진술할 기회를 주도록 되어 있으며(이 사건 시행령 제34조 제2항 참조), 애니메이션영화ㆍ소형영화ㆍ단편영화 또는 영화진흥위원회가 인정하는 예술영화를 연간 상영일수의 100분의 60 이상 상영하는 전용상영관에 대하여는 징수ㆍ납부의무를 면제하고(이 사건 시행령 제9조의4 제1항, 제1호, 이 사건 법률 제38조 제1항 제2호), 부과금의 징수 및 납부행위를 통합전산망 가입을 통해 자동적으로 할 수 있도록 하는 등의 조치가 마련되어 있으며(이 사건 시행령 제9조의4 제4항, 이 사건 법률 제39조 제1항), 또한 이 사건 부과금은 위와 같이 한시적으로 운영되는 제도이므로, 그 직업수행의 자유에 대한 제한 역시 최소화되어 있다.
(라) 법익의 균형성
한국영화의 발전 및 영화산업의 진흥이라는 공익은 입장권 가액의 100분의 3에 불과한 관람객의 재산권에 비하여 결코 작다고 할 수 없고, 또한 효율적인 모금 방식을 택하기 위해 영화상영관 경영자의 입장권 판매와 관련된 경영 방식상의 자유에 필요최소한도의 제한을 가한 것이므로, 이 사건 부과금이 추구하는 공익은 위와 같은 영화상영관 경영자의 직업수행의 자유에 비하여도 작다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 부과금 제도는 법익의 균형성도 갖추었다.
(마) 따라서 영화상영관 입장권에 대한 부과금 제도를 정하고 있는 이 사건 법령조항들은 과잉금지원칙에 반하여 영화상영관 관람객의 재산권 및 영화상영관 경영자의 직업수행의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다.
(2) 평등권의 침해 여부
(가) 차별취급의 존재
헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙은 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻한다. 특히 조세를 비롯한 공과금의 부과에서의 평등원칙은, 공과금 납부의무자가 법률에 의하여 법적 및 사실적으로 평등하게 부담을 받을 것을 요청한다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 956-957 참조).
영화상영관 관람객은 다른 국민들과 마찬가지로 납세의무 특히 부가가치세의 납부의무를 부담하고 있음에도 조세외적으로 이 사건 부과금을 부담하고 있으므로 그 밖의 일반국민들, 특히 문학, 음악, 미술 등 기타 문화생활을
영유하는 사람들, 그리고 비디오물 감상 등 영화상영관 입장 이외의 형태로 영화를 감상하는 사람들과 차별 취급을 받는다. 또한 영화상영관 경영자는 그 서비스의 소비자인 관람객으로부터 이 사건 부과금을 징수ㆍ납부할 의무를 진다는 점에서 다른 사업자, 특히 영화 이외의 문화산업을 영위하는 사람들과 차별 취급을 받는다. 따라서 이러한 차별에 합리적 근거가 있는지가 문제된다.
(나) 심사기준
부담금은 국민의 재산권을 제한하여 일반 국민이 아닌 특별한 의무자집단에 대하여 부과되는 특별한 재정책임이므로, 납부의무자들을 일반 국민이나 다른 집단과 달리 취급하여 이들을 불리하게 대우함에 있어서 합리적 이유가 있어야 하며 자의적인 차별은 납부의무자들의 평등권을 침해한다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42, 판례집 16-2상, 14, 27；헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20, 판례집 17-1, 294, 304；헌재 2007. 12. 27. 2006헌바25, 공보 135, 80, 86 등 참조). 평등원칙의 적용에 있어서 부담금의 문제는 합리성의 문제로서 자의금지원칙에 의한 심사 대상인데(헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70, 공보 137, 85, 92 참조), 선별적 부담금의 부과라는 차별이 합리성이 있는지 여부는 그것이 행위형식의 남용으로서 부담금의 헌법적 정당화 요건을 갖추었는지 여부와 관련이 있다.
(다) 판  단
영화산업은 시장의 크기, 산업의 국가적 선도성, 간접지원의 가능성 등의 측면에서 게임, 음반, 출판 등 다른 문화산업과 차이가 있으므로 그 지원을 위한 별도의 재원 마련에 합리성이 있으며, 이는 입법재량의 영역에 있는 것으로 그 지원을 위하여 영화발전기금이라는 별도의 재원을 마련하는 것은 특수한 공적 과제에 해당한다. 또한 이러한 영화산업의 진흥에 대하여 이 사건 부과금의 납부의무자인 영화상영관 관람객은 영화의 본래적ㆍ전형적 소비자인 점에서 특별히 밀접한 관련성이 있는 집단이므로, 이들에게 일반 국민들, 특히 다른 문화영역을 향유하는 사람들과 다른 특별한 재정책임을 지우는 것은 합리적 근거가 있고, 설사 결과적으로 비디오물 관람 등 영화상영관 입장 이외의 형태로 영화를 감상하는 사람들에게는 부과금이 부과되지 않는다 하더라도 이를 두고 현저히 불합리한 자의적 차별이라고 할 수는 없다.
또한 위와 같은 영화산업의 특수성과 부과금 부과의 효율적 집행이라는 측면에서 볼 때 영화상영관 경영자에게 특별히 이 사건 부과금의 징수 및 납부
의무를 지우는 것 역시 합리적 근거가 있는 것이므로, 이는 영화상영관 경영자를 다른 사업자, 특히 영화 이외의 문화산업을 영위하는 사람들과 자의적으로 차별하는 것이 아니다.
따라서 이 사건 법령조항들은 영화상영관 관람객과 영화상영관 경영자의 평등권을 침해하지 않는다.
(3) 결  론
그렇다면 이 사건 법률 제25조의2 제1항, 제2항, 이 사건 시행령 제9조의4 제1항, 제2항은 과잉금지원칙에 반하여 영화상영관 관람객의 재산권과 영화상영관 경영자의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 이들의 평등권을 침해한다고도 볼 수 없으므로 헌법에 위반되지 아니하는바, 이 부분에 대한 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각되어야 한다.
라. 재판관 이공현, 재판관 조대현, 재판관 김희옥, 재판관 민형기, 재판관 송두환의 위헌의견
(1) 재산권 및 직업수행의 자유의 침해 여부
(가) 이 사건 법령조항들에 의해 영화상영관 관람객의 재산권 및 영화상영관 경영자의 직업수행의 자유가 제한되므로 이러한 기본권 제한에 있어서는 헌법 제37조 제2항이 정하는 과잉금지원칙이 지켜져야 한다.
이 사건 법령조항들의 입법목적은 영화예술의 질적 향상과 한국영화 및 영화ㆍ비디오물산업의 진흥ㆍ발전의 토대를 구축하기 위한 영화발전기금의 안정적 재원 마련으로서 그 정당성은 인정된다. 그런데 이러한 목적을 달성하기 위한 수단으로서 영화상영관 관람객을 대상으로 이 사건 부과금을 부과한 것이 적절한 방법이 되기 위해서는 그것이 재정조달목적 부담금의 헌법적 허용 한계 내에 있어야 한다.
(나) 이 사건 부과금이 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화 요건을 충족했는지 여부
1) 이 사건 부과금의 부과는 영화 예술의 진흥이라는 국가의 문화적 책무 의 수행과 한국영화산업의 발전이라는 산업적ㆍ경제적인 정책의 추구를 목적으로 하고 있는바, 이는 영화라는 단일 장르에 대한 지원이라는 특별한 정책적 필요에 의한 것으로서 조세의 경우와 달리 특정의 관련된 집단으로부터만 그 재원을 조달할 수 있는 특수한 공적 과제에 해당한다.
2) 그런데 이 사건 부과금이 헌법적으로 정당화되기 위해서는 영화예술의 진흥과 한국영화산업의 발전이라는 공적 과제에 대하여 부과금의 납부의무자
집단으로 선정된 영화상영관 관람객이 특별히 밀접한 관련성을 가져야 한다.
가) 집단적 동질성
부담금의 정당화 요건으로서의 의무자 집단의 동질성 요건은 의무자 집단이 동질적 요소에 의하여 일반 국민들과 구별되어야 할 뿐만 아니라 내부의 납부의무자들 사이에서도 동질성의 정도가 서로 유사하게 유지되어야 한다는 것이다(헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20, 판례집 17-1, 294, 306). 이러한 동질성의 요소인 공통의 조건이나 이익상태는 부담금 부과의 목적과 관련이 있는 내용을 가진 것으로서, 이와 무관한 우연한 사실 관계에 따라 달라지는 것이어서는 아니 된다.
이 사건 부과금의 경우 영화상영관 관람객이라는 집단은 문화생활의 하나로서 영화를 관람했다는 것 이외에는 위와 같은 의미에서의 동질성을 발견하기 어렵다. 영화 관람을 한 사람과 하지 않은 사람을 구분지음과 동시에 영화 관람을 한 사람 사이에 동질적이라고 볼 수 있는 요소는, 이유야 어찌되었든 ‘영화를 관람했다는 사실’ 말고는 달리 찾을 수가 없다. 이는 다분히 우연한 가변적 사정이며 영화산업의 중장기적인 진흥이라는 부과 목적과의 내용적 연결 고리도 없다. 예컨대 이전에 영화를 본 사람이 앞으로는 영화를 보지 않을 가능성도 있고, 이전에 영화를 보지 않던 사람이 앞으로는 영화를 볼 가능성도 있는데, 개인적인 일상생활의 일환으로 어느 특정한 때에 영화를 보았다는 사실만으로 중장기적 영화산업의 진흥과 내용적 관련이 있다고 보는 것은 무리이며 한시적으로 운용되는 이 사건 부과금 제도에 있어서는 더욱 그러하다.
한편 현대문화국가에서는 공연장 등의 이용이 선택된 문화적 향수자라고 구획될 만한 특정 국민에게만 허용되는 것이 아니며, 그러한 구획이 있다면 이는 우연한 사정에 의한 일시적인 것에 불과하므로, 공연 등을 관람하는 문화시설 이용자는 역사적, 사회적, 법적으로 동질성 있는 특정 집단이라고 할 수 없는바[헌재 2003. 12. 18. 2002헌가2, 판례집 15-2하, 367, 381(재판관 4인의 위헌의견) 참조], 영화는 그 대중성으로 인하여 위와 같은 구획 요소가 없기 때문에 이 점은 장르를 영화로 한정했다고 하여 사정이 달라지지 않는다.
나) 객관적 근접성
부담금의 납부의무자는 그 부과를 통해 수행하려는 공적 과제에 대하여 일반납세자나 다른 사회집단에 비해 객관적인 근접성이 있어야 한다. 즉 공적 과제의 내용이 특수하게 설정되었다면 그 내용과 연결되는 납부의무자 집단
또한 그에 맞게 합리적으로 설정되어야 할 것이다.
그런데 공연 등을 관람하는 것은 모든 국민에게 일상적으로 용이하게 접근 가능하기 때문에 일반 관람자로서의 국민들 중에 누구를 특별히 문화예술의 진흥이라는 공적 과제에 더 근접하다고 자리매김하는 것은 너무나 무리한 일인바[헌재 2003. 12. 18. 2002헌가2, 판례집 15-2하, 367, 381(재판관 4인의 위헌의견) 참조], 이 점 역시 장르를 영화로 한정한다고 하여 달라지지 않는다.
특히 영화는 문화의 측면뿐만 아니라 대가를 받고 서비스를 제공하는 산업의 측면이 있다는 점, 이 사건 부과금의 징수 목적 역시 이러한 특정 산업에 대한 지원이라는 경제정책적 측면이 있다는 점을 고려하지 않을 수 없다. 특정 산업의 진흥에 직접적 근접성을 갖는 사람의 집단은 일차적으로 그러한 산업의 소비자가 아니라 관련 업계 종사자이며, 불특정 다수의 소비자는 다만 간접적이고 우연한 관련성만을 가질 뿐이다. 이렇게 산업적 측면이 있는 영화 장르에 대하여, 그 이용에 문화 향수의 측면이 있다는 이유로 당해 산업의 진흥에 보다 직접적인 근접성을 갖는 영화 관련 업계 종사자들을 배제하고, 소비자인 관람객에게 객관적 근접성이 있다고 보는 것은 정당화 요건에 포섭되는 경우를 지나치게 확장하는 것이다.
따라서 영화상영관 관람객과 한국영화의 진흥이라는 이 사건 부과금의 부과 목적 사이에는 객관적 근접성이 없다고 보아야 한다.
다) 집단적 책임성
부담금은 추구하는 공적 과제의 수행에 관하여 조세외적 부담을 져야 할 책임이 인정될만한 집단에 대해서만 부과되어야 한다. 이 역시 공적 과제 수행에 책임 있는 집단을 합리적으로 선정하였느냐의 문제가 되며, 집단적 효용성의 문제와도 어느 정도 관련이 있다. 만약에 애초에 추구하는 공적 과제가 일반적 공익사업이라면 이는 조세로서 그 재원을 충당하여야 할 것이므로 집단적 책임성을 인정할 수 없으나, 공적 과제의 특수성을 인정한다 하더라도 책임이 있는 집단의 선정을 합리적으로 정하였는지는 다시 검토하여야 한다.
이 사건 부과금의 경우 영화산업의 진흥이라는 공적 과제의 특수성을 인정한다 하더라도, 위에서 살펴본 바와 같이 영화 산업에 대한 소비자인 불특정 다수의 관람객을 그에 대하여 책임성이 있는 집단으로 선정한 것에는 합리성이 결여되어 있는바, 이는 부담금 부과의 정당화 요건으로서의 집단적 책임성도 갖추지 못한 것으로 보아야 할 것이다.
라) 집단적 효용성
부담금의 수입이 부담금 납부의무자의 집단적 이익을 위하여 사용되어야 한다는 요건은 부담금의 개념 요소에 반대급부의 보장이 요구되는 것이 아니라는 점에서(부담금관리기본법 제2조 참조) 엄격하게 요구하지 않을 수 있고, 비록 간접적 수혜라 하더라도 효용성을 인정할 수 있다. 또한 이 사건 부과금으로 재원이 마련된 영화발전기금의 지출 용도를 살펴보아도 전반적으로 영화 예술의 장기적 발전에 기여하는 내용을 담고 있으므로 간접적으로나마 장래의 영화상영관 관람객의 이익을 인정할 여지도 없지 않다.
그러나 ‘현재 부과금을 납부하는 관람객’과 ‘장래에 영화발전기금 집행의 혜택을 받는 관람객’ 사이에 집단적 동질성이 인정되지 않는 이상, 장래에 기대되는 간접적 효용성을 부담금의 정당화 요건으로서의 집단적 효용성이라고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 부과금은 결과적으로 그 헌법적 정당화 요건으로서 집단적 효용성도 갖추지 못하고 있다.
마) 따라서 이 사건 부과금의 부과로써 추구하는 공적 과제인 한국영화산업의 진흥ㆍ발전에 대하여 납부의무자 집단인 영화상영관 관람객은 특별히 밀접한 관련성을 가진다고 볼 수 없다.
3) 한편 부담금관리기본법 제7조에 따라 기획재정부장관은 매년 이 사건 부과금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용종합보고서를 작성하여 국회에 제출하도록 되어 있어 그 징수의 타당성이나 적정성이 매년 입법자의 지속적인 심사를 받는다. 그러나 이는 사후적인 심사로서 납부의무자 집단이 공적 과제에 대하여 특별히 밀접한 관련성을 가져야 한다는 요건과는 별개의 문제이다.
(다) 요컨대 영화예술의 질적 향상과 한국영화 및 영화ㆍ비디오물산업의 진흥ㆍ발전의 토대를 구축하기 위한 영화발전기금의 안정적 재원 마련을 위하여 영화상영관 관람객을 대상으로 이 사건 부과금을 부과한 것은 재정조달목적 부담금의 헌법적 허용 한계를 벗어난 것이므로 입법목적 달성을 위하여 적절치 못한 방법을 선택한 것이다.
따라서 이 사건 법령조항들은 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 위반하여 영화상영관 관람객의 재산권 및 영화상영관 경영자의 직업수행의 자유를 침해하였다.
(2) 평등권의 침해 여부
이 사건 부과금은 재정조달목적 부담금으로서, 그 부과의 목적인 영화 예술의 질적 향상과 한국영화산업의 진흥이라는 특수한 공적 과제와 특별히 밀접
한 관련성이 인정되지 않는 영화상영관 관람객을 납부의무자로 하여 그들에게 입장료에 대한 부가가치세 등 조세 외의 재정책임을 지우고 있다. 이는 합리적 근거가 없이 영화상영관 관람객과 이외의 일반 국민들, 특히 문학, 음악, 미술 등 다른 문화 영역에서의 소비자를 차별하는 것이며, 나아가 비디오물 관람 등 영화상영관 입장 이외의 형태로 영화를 감상하는 사람들과도 합리적 근거 없이 차별하는 것이다.
또한 이 사건 법령조항들은 위와 같이 합리성이 결여되어 있는 부과금 부과의 집행을 위해 영화상영관 경영자에게 강제적으로 그 징수 및 납부의무를 지우고 있으므로, 이는 자의적으로 영화상영관 경영자를 다른 사업자, 특히 영화 이외의 문화산업을 영위하는 사람들과 차별하는 것이다.
따라서 이 사건 법령조항들은 영화상영관 관람객 및 영화상영관 경영자의 평등권을 침해한다고 할 것이다.
(3) 결  론
그렇다면 이 사건 법률 제25조의2 제1항, 제2항, 이 사건 시행령 제9조의4 제1항, 제2항은 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화 요건을 갖추지 아니함으로써, 과잉금지원칙에 위반하여 영화상영관 관람객의 재산권 및 영화상영관 경영자의 직업수행의 자유를 침해하고 또한 이들의 평등권을 침해하므로 헌법에 위반된다.
5. 결  론
이 사건 심판청구 중 이 사건 법률 제98조 제2항 제1호, 제99조 제1항에 대한 부분에 대하여는 부적법하므로 각하하여야 한다는 데에 관여 재판관 전원의 의견이 일치되었고, 이 사건 법률 제25조의2 제1항ㆍ제2항, 이 사건 시행령 제9조의4 제1항, 제2항에 대한 부분에 대하여는 재판관 이강국, 재판관 김종대, 재판관 이동흡, 재판관 목영준 등 4인이 기각의견을, 재판관 이공현, 재판관 조대현, 재판관 김희옥, 재판관 민형기, 재판관 송두환 등 5인이 위헌의견을 표시하여 헌법에 위반된다는 의견이 다수이기는 하나, 이로써 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호의 재판관의 수에 이르지 못하여 위헌결정을 할 수 없으므로, 이에 주문과 같이 결정한다.

재판장,이강국,이공현,조대현,김희옥,김종대,민형기,이동흡,목영준,송두환【별 지】
[별지 1] 관련 법령
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률(2007. 1. 26. 법률 제8280호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 영화 및 비디오물의 질적 향상을 도모하고 영상산업의 진흥을 촉진함으로써 국민의 문화생활 향상과 민족문화의 창달에 이바지함을 목적으로 한다.
제3절 영화발전기금
제23조(기금의 설치 등) ① 영화예술의 질적 향상과 한국영화 및 영화ㆍ비디오물산업의 진흥ㆍ발전을 위하여 영화발전기금(이하 "기금"이라 한다)을 설치한다.
② 기금은 제4조의 규정에 따른 영화진흥위원회가 관리ㆍ운용하되, 독립된 회계로 따로 계리하여야 한다.
③ 기금의 관리ㆍ운용에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제24조(기금의 조성) 기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다.
1. 정부의 출연금
2.개인 또는 법인으로부터의 기부금품
3.제25조의2의 규정에 따른 영화상영관 입장권에 대한 부과금
4.기금의 운용으로 생기는 수익금
5.그 밖에 대통령령이 정하는 수입금
제25조(기금의 용도) ① 기금은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 위하여 사용하여야 한다.
1.한국영화의 창작ㆍ제작 진흥 관련 지원
2. 영상 전문투자조합 출자
3.한국영화의 수출 및 국제교류 지원
4. 소형영화ㆍ단편영화의 제작 지원
5.영화상영관 시설의 보수ㆍ유지 및 개선 지원
6.영화진흥위원회가 인정하는 영화 관련 단체 및 시민단체의 영화 관련 사업 지원
7.한국예술영화의 발전과 관련한 사업 지원
8.영상문화의 다양성ㆍ공공성 증진과 관련한 사업 지원
9.비디오산업의 진흥과 관련한 사업 지원
10.장애인 등 소외계층의 영화향수권 신장을 위한 사업 지원
11.기금의 조성ㆍ운용 및 관리에 필요한 경비
12.그 밖에 영화산업 및 비디오산업의 진흥을 위한 사업으로서 영화진흥위원회에서 필요하다고 의결한 사업 지원
② 제1항 제12호의 사업에 집행될 수 있는 기금의 액수는 연간 기금 집행 액수의 100분의 15를 초과할 수 없다.
제25조의2(부과금의 징수) ①, ② (생략：이 사건 심판대상조항)
③ 제2항의 규정에 따라 영화상영관 경영자가 수납한 부과금을 납부하는 때에는 부과금수납부 사본 등 부과금 수납과 관련된 자료를 영화진흥위원회에 제출하여야 한다.
④ 부과금의 징수방법ㆍ납부시기 및 부과금 수납 관련 자료 제출 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제38조(전용상영관에 대한 지원) ① 문화관광부장관은 청소년 관객의 보호와 영화예술의 확산 등을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 영화를 연간 상영일수의 100분의 60 이상을 상영하는 영화상영관(이하 "전용상영관"이라 한다)을 지원할 수 있다.
1. 한국영화
2.애니메이션영화ㆍ소형영화ㆍ단편영화 또는 영화진흥위원회가 인정하는 예술영화
3.청소년관람가영화(제29조 제2항 제1호 내지 제3호에 해당하는 영화를 말한다)
② 전용상영관의 지원에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제99조(과태료의 부과ㆍ징수절차) ① (생략：이 사건 심판대상조항)
② 제1항의 규정에 의한 과태료 처분에 불복이 있는 자는 그 처분의 고지를 받은 날부터 30일 이내에 부과권자에게 이의를 제기할 수 있다.
③ 제1항의 규정에 의하여 과태료 처분을 받은 자가 제2항의 규정에 의한 이의를 제기한 때에는 부과권자는 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며 그 통보를 받은 관할 법원은 ?비송사건절차법?에 의한 과태료의 재판을 한다.
④ 제2항의 규정에 의한 기간 이내에 이의를 제기하지 아니하고 과태료를 납부하지 아니한 때에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 의하여 이를 징수한다.
부  칙
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 이
법 시행 전에 제23조의 개정규정에 따른 영화발전기금의 설치ㆍ운영에 필요한 준비를 할 수 있으며, 제25조의2의 개정규정은 2007년 7월 1일부터 시행한다.
제2조(유효기간) 제25조의2의 개정규정은 2014년 12월 31일까지 효력을 가진다.
제3조(영화진흥금고에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 영화진흥위원회가 관리ㆍ운용하고 있는 영화진흥금고의 채권ㆍ채무 그 밖의 권리ㆍ의무는 이 법에 따라 영화진흥위원회가 관리ㆍ운용하는 영화발전기금에 귀속된다. 다만, 부칙 제1조의 규정에 불구하고 부칙 제5조 제2항의 규정에 따라 기금운용계획안을 국회에 제출하여 심의ㆍ의결되기 전까지는 종전의 규정에 따른 영화진흥금고를 관리ㆍ운용할 수 있다.
제6조(다른 법률의 개정) ① 국가재정법 일부를 다음과 같이 개정한다.
별표 2에 제59호를 다음과 같이 신설한다.
59."영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률"
② 부담금관리기본법 일부를 다음과 같이 개정한다.
별표에 제119호를 다음과 같이 신설한다.
119."영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률"제25조의2의 규정에 따른 부과금
부담금관리기본법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 "부담금"이라 함은 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 의하여 금전적 부담의 부과권한이 부여된 자가 분담금, 부과금, 예치금, 기여금 그 밖의 명칭에 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률이 정하는 바에 따라 부과하는 조세외의 금전지급의무를 말한다.
제3조(부담금설치의 제한) 부담금은 별표에 규정된 법률의 규정에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다.
제7조(부담금운용종합보고서의 국회제출 등) ① 부담금을 규정하고 있는 법률의 소관 중앙행정기관의 장(이하 "부담금의 소관 중앙행정기관의 장"이라 한다)은 매년 전년도 부담금의 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용보고서를 작성하여 기획재정부장관에게 제출하여야 한다.
② 기획재정부장관은 제1항의 규정에 의하여 부담금운용보고서를 제출받은 때에는 이를 기초로 부담금운용종합보고서를 작성하여 매년 정기국회 개회일
전까지 국회에 제출하여야 한다.
영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 시행령(2007. 4. 26. 대통령령 제20025호로 개정된 것) 제9조의4(입장료에 대한 부과금 등) ①, ② (생략：이 사건 심판대상조항)
③ 부과 대상 영화상영관 경영자가 부과금을 징수하여 납부하려는 경우에는 현금으로 납부하거나 영화진흥위원회의 위원장이 정하는 정보통신망을 이용한 전자화폐 또는 전자결제 등의 방법으로 납부하여야 한다.
④ 부과 대상 영화상영관 경영자는 문화관광부령으로 정하는 매월의 부과금수납내역서에 부과금 수납을 증명하는 서류를 첨부하여 다음 달 20일까지 영화진흥위원회에 제출하여야 한다. 다만, 영화진흥위원회가 법 제39조 제1항에 따른 영화상영관입장권 통합전산망을 통하여 확인할 수 있는 경우에는 부과금 수납을 증명하는 서류를 첨부하지 아니할 수 있다.
⑤ 영화진흥위원회는 이 영에서 정한 것 외에 부과금 징수절차 등에 관하여 필요한 사항을 정하려는 경우에는 문화관광부장관의 승인을 받아 부과금징수규정을 정하여야 하고, 이를 시행하기 전에 인터넷 홈페이지 등에 미리 공고하여야 한다.
부  칙
이 영은 2007년 4월 27일부터 시행한다. 다만, 제9조의4의 개정규정은 2007년 7월 1일부터 시행한다.
[별지 2] 청구인의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장요지
(1) 이 사건 부과금은 영화발전기금의 재원 마련을 위한 것으로서 재정충당목적의 부담금의 일종인바, 영화상영관 관람객은 일상생활 중 문화 향수의 일환으로 영화를 관람하는 것에 불과하므로 ① 그들 사이에 일반 국민과 구별되는 집단적 동질성이 없고, ② 관람객들에게 영화 예술의 질적 향상과 한국 영화 산업의 진흥에 객관적 근접성이 있다거나, ③ 이를 위한 집단적 책임이 있다고 보기도 어려우며, ④ 영상 문화의 다양성ㆍ공공성 증진 사업, 소외 계층의 영화 향수권 신장 등을 관람객의 집단적 이익이라고 보기도 어려워, 결국 영화상영관 관람객에게는 이 사건 부과금을 통해 달성하려는 공적 과제에 대하여 조세외적인 부담을 지울 만한 ‘특별히 밀접한 관련성’이 없다. 따라서 이 사건 부과금은 부담금의 헌법적 허용한계를 넘은 것이다.
(2) 이 사건 법령조항들은 위와 같이 부담금의 헌법적 허용한계를 넘어 영화상영관 관람객에게 직접적으로 입장권 가액의 100분의 3에 해당하는 부과금의 납부의무를 지우고 있으므로, 과잉금지원칙에 위반하여 영화상영관 관람객의 재산권을 침해하며 관람객들을 일반 국민들과 합리적 이유 없이 차별하는 것으로서 그들의 평등권을 침해한다.
(3) 이 사건 법령조항들은 직접적으로 영화상영관 경영자로 하여금 관람객으로부터 부과금을 징수하여 납부할 의무를 지우고, 이를 위반할 경우 과태료 및 횡령죄의 죄책마저 지워 이를 강제하고 있다. 그런데, 위와 같이 이 사건 부과금이 부담금의 헌법적 허용 한계를 벗어난다면 ① 관람객으로부터 입장권 가액의 100분의 3에 해당하는 부과금 부분을 본래의 입장권 가액에 추가로 징수하는 것이 현실적으로 불가능한 만큼, 이를 실질적으로 영화상영관 경영자가 부담하게 되어 이는 과잉금지원칙에 위반하여 영화상영관 경영자의 재산권을 침해하는 것이며, 그들을 다른 사업자들과 합리적 이유 없이 차별하여 평등권을 침해할 뿐만 아니라, ② 영화상영관 경영자로 하여금 강제적으로 관람객의 재산권을 침해하는 부과금의 징수사무를 맡게 함으로써 그의 직업수행의 자유를 침해한다.
나. 문화체육관광부장관의 의견요지
(1) 부담금의 부과가 정당화되기 위하여, 그 부과를 통해 이루고자 하는 공적 과제에 관하여 그 납입의무자에게 일정한 내용적 요소를 갖춘 ‘특별히 밀접한 관련성’이 있어야 한다는 이론은, 이를 위헌 논증의 도구로서의 헌법상 요건으로 삼을 만한 근거가 없다.
나아가 이 사건 부과금은 위와 같은 부담금의 허용 요건을 충족한다. 즉, 부과 대상을 문예진흥기금의 경우와는 달리 영화상영관 관람객으로 한정하여 단일 장르에 대한 이용자로 특정하였으므로 집단적 동질성이 인정되고, 영화의 진흥과 그 이용자인 영화상영관 관람객 사이에는 객관적 근접성이 있으며, 문화예술의 특정한 장르인 영화의 관람자는 영화 발전의 혜택을 직접 보게 되는 자로서 조세외적 부담을 통하여 이에 기여할 집단적 책임이 인정되고, 부과금을 통해 모금된 영화발전기금은 영상문화의 다양성ㆍ공공성 증진 사업, 격오지 주민ㆍ장애인 등 소외계층의 영화 향수권 신장 사업 등 관람객의 집단적 이익을 위하여 사용되므로 집단적 효용성도 갖추고 있다.
(2) 이 사건 부과금은 과잉금지원칙을 준수하여 영화상영관 관람객의 재산권을 침해하지 않는다. 부과금의 모금을 통해 영화발전기금의 설치 및 그 안
정적 재원을 마련한다는 이 사건 법률조항의 입법목적은 현재 우리나라 영화 산업의 중요성과 상황에 비추어 정당성이 인정되고, 이 사건 부과금은 부담금의 정당화 요건을 충족했을 뿐만 아니라, 부담금관리기본법에 따라 그 부과 및 징수 과정에 대한 적절한 통제 장치가 이미 마련되어 있어 기본권 제한 방법의 적절성이 인정되며, 관람객은 입장권 가액의 100분의 3에 불과한 소액을 부담하고, 그 모금 기간도 한시적으로 2007. 7. 1.부터 2014. 12. 31.까지로만 정하고 있으므로 그 피해 또한 최소화되어 있으며, 관람객의 입장권에 대한 소액의 재산권에 비해 한국영화의 발전과 영화산업의 진흥이라는 공익이 더 우월하다고 할 것이므로 법익의 균형성도 갖추고 있다.
(3) 이 사건 법령조항은 영화상영관 경영자의 재산권 및 직업수행의 자유를 침해하지 않는다.
영화상영관 경영자는 관람객으로부터 부과금을 징수하여 이를 영화진흥위원회에 납부하는 것에 불과하므로 그의 재산권이 침해되는 것이 아니며, 경영 현실상 결과적으로 영화상영관 경영자가 부과금 납부의 부담을 지게 되는 것은 행정지도를 비롯한 법령의 집행과정의 문제에 불과할 뿐, 이 사건 법령조항 그 자체의 위헌성과는 관계가 없다.
또한 영화상영관 경영자에게 관람객과 가까이 있다는 이유로 부과금 징수의무를 부담시킨 것은 부과금 징수 업무의 효율성을 달성하려는 목적 정당성이 있고, 그 방법 또한 적절하며, 부과금 징수 과정에서 그 미납에 대한 의견 진술 및 소명 기회 부여, 영세 영화관과 예술영화전용관 등에 대한 부과금 면제 등 피해를 최소화하려는 조치가 마련되어 있고, 부과금 모금 방식의 효율성 달성이라는 공익에 비해 제한되는 영화상영관 경영자의 경영 방식상의 자유가 그리 크다고 할 수 없으므로 법익의 균형성 또한 갖추고 있어, 결국 영화상영관 경영자에게 이 사건 부과금 징수의무를 지운다고 하여 그 직업수행의 자유를 과잉금지원칙에 반하여 침해하고 있다고 볼 수는 없다.
(4) 이 사건 법령조항은 평등원칙에 위반되지 않는다.
영화상영관 관람객과 일반 국민 사이에는 영화산업의 진흥에 대한 객관적 실질적 관련성의 입장에서 차별의 합리적 이유가 있고, 또한 게임, 음반, 출판 등 다른 문화산업과 영화산업과는 시장의 크기, 산업의 국가적 선도성, 간접지원의 가능성 등의 측면에서 다르므로 영화상영관 경영자와 다른 문화산업 종사자 사이에도 차별의 합리적 이유가 있다.