# 공익사업을 위한 토지 등 취득 및 보상에 관한 법률  제91조 제1항  위헌소원

## 전문

【당 사 자】
사		건	2020헌바79    공익사업을 위한 토지 등 취득 및 보상에 관한 법률 제91조 제1항 위헌소원
			2020헌바200(병합)    공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보					     상에 관한 법률 제91조 제1항 위헌소원
청	구	인	별지 청구인 명단과 같음
당	해	사	건	1. 대법원 2019다275090  소유권이전등기(2020헌바79)
				2. 대법원 2019두56227  수용재결취소등(2020헌바200)
선	고	일	2023. 7. 20.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 2020헌바79
(1) 강원도지사는 2008. 10. 24. 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제30조에 따라 춘천시 (주소 생략) 일원(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에 면적 927,482㎡의 체육시설을 신설(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)하는 도시계획시설의 결정이 포함된 춘천도시관리계획결정(이하 ‘이 사건 도시관리계획결정’이라 한다)을 하고, 이를 고시하였다(강원도 고시 제2008-306호).
(2) 춘천시장은 2009. 3. 6. 주식회사 ○○(이하 ‘○○’이라 한다)을 이 사건 사업의 시행자로 지정·고시하고(춘천시 고시 제2009-74호), 2009. 8. 28. 구 국토계획법 제88조, 제91조에 따라 이 사건 사업부지에 관하여 사업 실시계획을 인가하고(이하 ‘이 사건 실시계획인가’라 한다) 이를 고시하였다(춘천시 고시 제2009-244호).
(3) ○○은 2020헌바79 사건 청구인들 소유의 각 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)가 포함된 이 사건 사업부지 등에 관하여 강원도지방토지수용위원회에 재결신청을 하였고, 강원도지방토지수용위원회는 2010. 5. 10. 이 사건 사업부지 등에 관하여 수용개시일을 2010. 6. 10.로 정하여 수용재결을 하였다. 그 후 ○○은 위 토지에 관한 보상금을 각 공탁하였고, 2010. 6. 10. 토지수용을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.
(4) ○○이 자금사정 악화 등의 이유로 제대로 공사를 진행하지 못하던 중 이 사건 토지는 2014. 9. 3. 강제경매로 인한 매각을 원인으로 김○○, 권○○에게 소유권이 이전되었고, 수용된 다른 토지들도 강제경매를 원인으로 제3자에게 그 소유권이 각 이전되었다. 그 후 □□ 주식회사(이하 ‘□□’이라 한다)는 2016. 6.경 김○○, 권○○를 비롯한 제3자들로부터 이 사건 토지를 비롯한 사업부지를 매수하여 그 무렵 □□ 명의로 소유권이전등기를 마치고, 춘천시장에게 이 사건 사업의 사업시행자 지정 변경 및 실시계획인가 변경 신청서를 제출하였다.
(5) 춘천시장은 2016. 8. 19. 이 사건 사업의 종류를 ‘춘천 도시계획시설(체육시설: 신도C.C) 사업’에서 ‘춘천 도시계획시설(체육시설: 신동G.C) 사업’으로, 사업의 명칭을 ‘신도컨트리클럽 조성사업(※ 회원제 18홀)’에서 ‘신동골프클럽 조성사업(※ 대중제 18홀)’으로, 사업시행자를 ○○에서 □□로 각 변경하는 등의 내용이 포함된 춘천 도시계획시설사업 사업명칭(변경), 사업시행자 지정(변경), 실시계획인가(변경)를 한 뒤(이하 ‘이 사건 변경인가’라 한다) 이를 고시하였다(춘천시 고시 제2016-301호).
(6) 위 청구인들은 토지를 수용한 ○○이 사업을 그만두거나 그 지위를 상실한 이상 자신들은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제91조 제1항에 따른 환매권 행사요건을 갖추었다는 등의 주장을 하며, ○○에 대하여 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을 구하고, 김○○과 권○○, □□에 대하여 각 소유권이전등기의 말소등기절차의 이행을 구하는 소를 제기하였다(서울북부지방법원 2018가단111882). 그러나 위 법원은 2018. 10. 23. 위 청구인들에게 구 토지보상법 제91조 제1항에 따른 환매권이 발생한다고 보기 어렵다는 이유로 위 청구를 모두 기각하였다. 위 청구인들은 항소하였으나(서울북부지방법원 2018나37794) 항소심 법원은 2019. 9. 19. 이를 기각하였고 위 청구인들은 이에 상고하였다(대법원 2019다275090). 위 청구인들은 상고심 계속 중 구 토지보상법 제91조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나(대법원 2019카기1043) 2020. 1. 9. 상고가 심리불속행기각됨과 동시에 제청신청이 기각되자, 2020. 2. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2020헌바200
(1) 앞서 본 바와 같이, 춘천시장은 이 사건 변경인가 등을 통해 이 사건 사업의 시행자 및 사업의 명칭 등을 변경하였다. 
(2) 그 후 춘천시장은 2017. 2. 24. 및 2017. 11. 3. 각 이 사건 사업의 면적, 규모를 일부 변경하고, 준공예정일을 변경하며, 수용 또는 사용할 물건을 추가·변경하는 등의 내용이 담긴 이 사건 사업에 관한 실시계획(변경)인가를 하고, 이를 각 고시하였다(춘천시 고시 제2017-73호 및 제2017-475호). 위 각 실시계획에 따라 수용 또는 사용의 대상이 된 물건들 중에는 2020헌바200 사건 청구인들이 자신들의 소유라 주장하는 일부 분묘와 부속물 등(이하 ‘이 사건 지장물’이라 한다)이 포함되어 있었다.
(3) 강원도지방토지수용위원회는 2017. 12. 28. 이 사건 지장물에 관하여 수용(이전) 개시일을 2018. 2. 12.로 정하여 수용(이전) 재결을 하였다(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다).
(4) 위 청구인들은, ○○에 대한 이 사건 실시계획인가가 취소됨에 따라 해당 사업이 폐지 또는 변경되었으므로 자신들에게 구 토지보상법 제91조 제1항에 따라 이 사건 사업부지 내 토지에 관한 환매권이 발생하였고, 이와 같은 환매권 행사에 장애를 초래할 수 있는 이 사건 변경인가 등은 무효인바, 위 변경인가 등을 전제로 이루어진 이 사건 수용재결 역시 무효 또는 취소되어야 한다는 등의 주장을 하며, 강원도지방토지수용위원회 등을 상대로 이 사건 수용재결의 무효확인 또는 취소 등을 구하는 소를 제기하였다(춘천지방법원 2018구합50145). 그러나 위 법원은 2019. 1. 29. 위 청구인들에게 구 토지보상법 제91조 제1항에 의한 환매권이 발생하였다고 보기 어려우므로 이를 전제로 한 주장들은 받아들일 수 없다는 등의 이유로 위 청구를 모두 기각하였다.
위 청구인들은 항소하였으나[서울고등법원(춘천) 2019누236] 항소심 법원은 2019. 9. 23. 이를 기각하였고, 위 청구인들은 이에 상고하였다(대법원 2019두56227). 위 청구인들은 상고심 계속 중 구 토지보상법 제91조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나(대법원 2020아504) 2020. 2. 13. 위 상고가 심리불속행기각됨과 동시에 위 제청신청이 기각되자, 2020. 3. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것) 제91조 제1항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것)
제91조(환매권) ① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 "취득일"이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 "환매권자"라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
[관련조항]
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정된 것)
제91조(환매권) ① 공익사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 "취득일"이라 한다) 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 "환매권자"라 한다)은 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
1. 사업의 폐지·변경으로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 관계 법률에 따라 사업이 폐지·변경된 날 또는 제24조에 따른 사업의 폐지·변경 고시가 있는 날 
2. 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 사업완료일
3. 청구인들 주장
가. 심판대상조항은 환매권의 요건인 ‘해당 사업의 폐지·변경’을, 수용재결의 근거가 되는 이 사건 실시계획인가·고시에 의한 사업의 폐지·변경이 아니라 그 전에 있었던 강원도지사의 이 사건 도시관리계획결정의 폐지·변경으로 정하고 있다. 
그러나 환매권은 수용재결이 있은 후에야 비로소 문제될 수 있는 것이므로, 수용재결의 근거가 되는 사업실시계획이 인가·고시되기도 전에 이루어진 이 사건 도시관리계획결정을 환매권의 요건인 ‘해당 사업’으로 보는 것은 헌법상 재산권 보장의 취지에 반하며 앞뒤가 전도되고 논리칙에 반하는 것이어서 헌법에 위반된다. 
또한 토지보상법, 국토계획법 등에 의할 때 수용재결의 전제가 되는 사업은 도시관리계획결정이 아니라 실시계획인가를 통해 구체화된 사업이므로, 이와 달리 위 인가 등이 있기 전에 이루어진 도시관리계획결정이 환매권의 발생을 좌우한다고 하는 심판대상조항은 관련 법령의 내용과 부합하지 않고 법적 근거가 없는 것이어서 헌법에 위반된다.
나. 헌법재판소는 2011. 6. 30. 국토계획법 제2조 제6호 라목 중 체육시설 부분에 관하여 잠정적용 헌법불합치결정을 하였는데(2008헌바166등, 이하 ‘국토계획법 헌법불합치결정’이라 한다), 이는 도시관리계획의 대상이 되는 체육시설 중 공공필요성이 있는 체육시설에 관한 부분은 합헌이나 공공필요성이 없는 체육시설에 관한 부분은 위헌임을 전제로 한 것이다. 위 헌법불합치결정의 취지에 따라, 국토계획법 및 그 하위 법령 등이 개정되면서 사기업의 골프장 사업은 합헌적인 부분에 포함되지 않게 되었고, 그 소급효를 제한하는 어떠한 규정도 존재하지 아니하므로, 사기업의 골프장 건설을 위한 이 사건 사업은 위헌·무효가 된다. 그럼에도 이 사건 도시관리계획결정이 존속한다는 이유로 위 사업이 유지되고 있다고 보아 환매권 발생을 부인하는 심판대상조항은, 신법우선의 원칙에 반하고 공공복리에 적합하지 않음이 확인된 재산권 침해를 유지·존속시키는 것이어서 위 국토계획법 헌법불합치결정의 취지 등에 반하므로, 헌법에 위반된다.
다. 심판대상조항은 환매권 발생의 전제인 ‘해당 사업’을 도시관리계획결정이라고 함으로써, 도시관리계획결정이 존속하고 있는 이상 허가권 내지 승인권을 양수받은 자가 사업을 하는 것이 가능하도록 규정하고 있다. 이는 사인 간에 공법적 지위의 양수도를 허용하는 것으로 재산권 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다는 헌법상 재산권 규정에 반하므로 헌법에 위반된다.
4. 판단
가. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판의 경우, 헌법소원심판 청구가 법률조항 자체의 위헌 여부를 다투는 것이 아니라 당해 사건 재판의 기초가 되는 사실관계의 인정이나 평가 또는 개별적·구체적 사건에서의 법률조항의 단순한 포섭·적용에 관한 법원의 재판결과를 다투는 것에 불과하다면, 이는 실질적으로 헌법소원의 대상이 되지 않는 재판을 그 대상으로 한 것으로서, 재판소원을 금지하고 있는 헌법재판소법 제68조 제1항의 취지에 비추어 원칙적으로 부적법하다고 보아야 한다(헌재 2018. 1. 25. 2016헌바357 등 참조).
나. 청구인들은 형식적으로는 심판대상조항이 헌법에 위반된다고 주장하고 있다. 그러나 그 실질적인 내용을 살피면 청구인들은 심판대상조항이 실시계획인가에 따른 사업의 폐지·변경이 아니라 도시관리계획결정에 따른 사업의 폐지·변경을 환매권의 요건인 ‘해당 사업의 폐지·변경’으로 정하고 있다는 전제에서, 이러한 해석이 재산권 규정, 국토계획법 헌법불합치결정, 신법우선의 원칙 및 논리칙 등에 반하여 헌법에 위반된다고 다투고 있을 뿐이다. 그런데 청구인들이 전제하는 위와 같은 내용은 심판대상조항에 따라 일률적으로 정하여지는 것이 아니라 개별 사건에서 법원이 구체적 사실관계 및 제반 사정 등을 고려하여 판단하는 것이다.
결국, 청구인들의 위헌 주장들은 심판대상조항의 고유한 위헌성을 문제삼는 것이 아니라, 청구인들에게 이 사건 토지에 관한 환매권이 발생하지 않는다고 본 당해 사건 법원들의 판단이 부당하다고 다투는 것에 다름 아니다. 
다. 그렇다면, 이 사건 헌법소원심판청구는 모두 개별적·구체적 사건에서의 법률조항의 단순한 포섭·적용에 관한 법원의 재판결과를 다투는 것에 불과하므로 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원으로는 부적법하다.
5. 결론
이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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재판장,유남석,이은애,이종석,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미【별 지】
[별지]청구인 명단
(2020헌바79)
1. ~ 3. 최○○ 외 2인
위 청구인들의 대리인   변호사 정희창
(2020헌바200)
1. ~ 11. 최○○ 외 10인
위 청구인들의 대리인   변호사 강원석