# 지목변경신청반려처분취소

## 판시사항

1. 지목변경신청반려행위에 대한 헌법소원심판청구에 있어서 보충성의 요건이 적용되는지 여부(적극)
2. 대
법원 판례 변경 전에 제기된 지목변경신청반려행위에 대한 헌법소원심판청구가 보충성의 요건을 갖추지 못하였는지 여부(소극)

## 결정요지

1. 지목변경신청반려행위가 항고소송의 대상이 되는 처분행위에 해당한다는 변경된 대법원 판례에 따르면, 지목변경신청반려행위에 대하여 행정소송을 거치지 않고 제기된 헌법소원심판청구는 보충성의 요건을 흠결하여 각하되어야 한다.
2. 지목변경신청반려행위의 처분성을 부인하던 종래의 대법원 판례가 변경되기 전에 제기된 지목변경신청반려행위에 대한 헌법소원심판청구의 경우, 변경된 대법원 판례에 따라 보충성의 요건을 판례변경 전까지 소급하여 엄격하게 적용하면 헌법재판소로서는 청구인의 청구를 각하해야 될 뿐만 아니라, 청구인이 별도로 제기할 지목변경신청반려행위의 취소를 구하는 행정소송에서도 그 청구는 제소기간 도과로 각하될 것이 분명하므로 청구인으로서는 지목변경신청반려행위에 대하여 더 이상 다툴 수 없게 되고, 따라서 청구인의 권리를 구제받을 길이 없게 된다. 이와 같이 종전의 대법원 판례를 신뢰하여 헌법소원의 방법으로 권리구제를 구하던 중 대법원 판례가 변경되고, 변경된 대법원 판례에 따를 경우 제소기간의 도과로 법원에 의한 권리구제를 받을 수 없게 되는 예외적인 경우라면, 그 이전에 미리 제기된 권리구제의 요청 즉, 청구인의 헌법소원심판청구는 헌법상 보장된 실질적인 재판청구권의 형해화를 막기 위하여 허용되어야 할 것이고, 이렇게 해석하는 것은 기본권 침해에 대한 마지막 
구제수단으로서 허용된다는 보충성의 원칙에 어긋나는 것이 아니므로 보충성 요건의 흠결이 있다고 할 수 없다.

## 전문

【당 사 자】청 구 인　이상수
대리인 변호사  전훈일
피청구인　아산시장
【주　　문】청구인의 심판청구를 기각한다.
【이　　유】1. 사건의 개요청구인은 2003. 7. 14. 대전지방법원 천안지원 2003타경1297호 임의경매절차에서 아산시 음봉면 신수리 291-8 잡종지 3,323㎡(이하 “이 사건 토지”라 한다)를 경락받아 같은 해 7. 21. 소유권이전등기를 마쳤다. 청구인은 이 사건 토지의 토지대장상의 지목이 2002. 9. 9.자로 등기부상의 표시와는 달리 주차장으로 변경되어 있음을 발견하고 2003. 8. 18. 피청구인에게 이 사건 토지의 토지대장상의 지목을 잡종지로 변경하여 달라는 지목변경신청을 하였으나, 피청구인은 2003. 8. 27. 위 지목변경이 적법하다는 이유로 위 신청을 반려하
였다. 이에 청구인은 피청구인의 지목변경신청반려행위가 청구인의 재산권을 침해한 것이라며 2003. 10. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견가. 청구인의 주장이 사건 토지는 ‘잡종지’에서 ‘주차장’으로의 토지이동(土地異動)이 없었음에도 피청구인이 아무런 원인 없이 일방적으로 그 지목을 불법 변경한 것이므로 피청구인은 청구인의 신청이 있을 경우 잘못된 지목을 바로잡아 종전의 지목으로 변경하여 줄 의무가 있고, 따라서 청구인의 신청을 반려한 이 사건 반려행위는 헌법 제23조에 의하여 보장된 청구인의 재산권을 부당하게 침해하는 것으로서 취소되어야 한다.
나. 아산시장의 의견(1) 청구인은 2003. 6. 10. 토지이용계획확인원과 지적도를 발급받았으므로 그 무렵 이 사건 토지의 지목이 주차장으로 변경되어 있는 사실을 알 수 있었다고 할 것인바 그로부터 90일이 경과하였고, 또한 위 지목변경행위가 있었던 2002. 9. 9.로부터 1년이 경과한 후에 제기된 이 사건 심판청구는 부적법하다.
(2) 이 사건 토지는 아산온천 관광단지사업의 일환으로 조성된 토지의 일부로서 1994. 7.경 위 관광단지의 주차장으로 준공되어 같은 용도로 사용되다가 2001. 1. 26. 법률 제6389호로 개정된 지적법에 따라 종전 지목의 종류가 세분화되면서 이 사건 토지의 지목이 신설된 지목인 주차장으로 변경된 것에 불과하므로 피청구인의 지목변경행위는 적법하다.
다. 행정자치부장관의 의견피청구인의 지목변경행위는 행정사무집행의 편의와 사실증명의 자료로 삼기위한 것이고, 지목의 등록이나 변경으로 인하여 실체적 권리관계에 어떤 변동을 가져오는 것은 아니므로 이 사건 반려행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당되지 아니한다.
3. 적법요건의 검토가. 청구기간피청구인은, 청구인이 이 사건 토지의 지목이 주차장으로 변경되어 있는 사실을 알았던 날로부터 90일 그리고 이 사건 토지에 대한 피청구인의 지목변경행위가 있었던 날로부터 1년이 경과한 후에 이 사건 헌법소원심판을 제기하였으므로, 위 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다고 주장한다.
그러나 이 사건 심판청구는 피청구인이 한 2002. 9. 9.자 지목변경행위의 취
소를 구하는 것이 아니라 2003. 8. 27.에 한 이 사건 반려행위의 취소를 구하는 것이므로 위 반려행위가 있음을 안 날로부터 청구기간이 진행된다고 할 것인데, 이 사건 반려처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내임이 날짜 계산상 명백한 2003. 10. 23. 이 사건 심판청구가 제기되었으므로 그 청구기간을 준수한 것으로서 적법하다.
나. 이 사건 반려행위가 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사인지 여부헌법재판소는 1999. 6. 24. 선고한 97헌마315 결정에서 행정청이 지목정정신청을 반려한 행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력이라고 인정한 이후(판례집 11-1, 802, 816) 위 결정을 계속 유지하고 있으며, 2001. 1. 26. 개정된 현행 지적법은 제24조 제1항에서 “토지소유자는 지적공부의 등록사항에 잘못이 있음을 발견한 때에는 소관청에 그 정정을 신청할 수 있다”고 종전과 같이 규정하고 있으므로, 위 결정의 법리는 이 사건에서도 그대로 타당하다.
다. 보충성종래 대법원이 토지대장 등 지적공부에 일정한 사항을 등록하거나 등록된 사항을 변경하는 행위는 당해 토지의 실체상의 권리관계에 어떤 변동을 가져오는 것은 아니라는 이유로, 소관청이 그 등록사항을 직권으로 정정하는 행위나, 등록사항에 대한 변경신청을 거부(반려)하는 행위는 행정소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라는 견해를 취하고 있었으므로, 지목변경신청 반려 내지 거부처분에 대하여는 달리 다른 법률에 구제절차가 있다고 볼 수 없어 바로 헌법소원심판청구를 하더라도 보충성의 요건에 반하지 않는다는 것이 헌법재판소의 판례였다(헌재 1999. 6. 24. 97헌마315, 판례집 11-1, 802, 823 ; 2002. 1. 31. 99헌마563, 판례집 14-1, 62, 66 참조).
그런데 대법원은 2004. 4. 22. “지적법(2001. 1. 26. 법률 제6389호로 전문 개정되기 전의 것) 제20조, 제38조 제2항의 규정은 토지소유자에게 지목변경신청권과 지목정정신청권을 부여한 것이고, 한편 지목은 토지에 대한 공법상의 규제, 개발부담금의 부과대상, 지방세의 과세대상, 공시지가의 산정, 손실보상가액의 산정 등 토지행정의 기초로서 공법상의 법률관계에 영향을 미치고, 토지소유자는 지목을 토대로 토지의 사용ㆍ수익ㆍ처분에 일정한 제한을 받게 되는 점 등을 고려하면, 지목은 토지소유권을 제대로 행사하기 위한 전제요건으로서 토지소유자의 실체적 권리관계에 밀접하게 관련되어 있으므로 지적공부 소관청의 지목변경신청 반려행위는 국민의 권리관계에 영향을 미치는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다”고 판시하여 종전의 대
법원 판례를 변경하였다. 따라서 변경된 위 대법원 판결에 따르면, 청구인은 피청구인의 이 사건 반려행위에 대하여 행정소송을 제기하여 재판절차에서 그 권리를 구제를 받을 수 있으므로, 위 구제절차를 거치지 않고 제기한 청구인의 이 사건 심판청구는 일응 보충성의 요건을 흠결하였다고 할 수 있다.
그러나 이 사건 심판청구는, 지목변경신청 반려행위의 처분성을 부인하던 종래의 확고한 대법원 판례가 변경되기 전에 제기된 것으로서 심판청구 제기 당시에는 보충성의 요건을 요하지 아니하고 본안판단의 대상이 되었다. 그런데 변경된 대법원 판례에 따라 보충성의 요건을 판례변경 전까지 소급하여 이 사건 반려행위에 대하여도 엄격하게 적용하면 헌법재판소로서는 이 사건 심판청구를 각하해야 될 뿐만 아니라, 청구인이 별도로 제기할 이 사건 반려행위의 취소를 구하는 행정소송에서도 그 청구는 제소기간 도과로 각하될 것이 분명하므로 청구인으로서는 적어도 이 사건 반려행위에 대하여는 더 이상 다툴 수 없게 되고, 따라서 청구인의 권리를 구제받을 길이 없게 된다. 이와 같이 종전의 대법원 판례를 신뢰하여 헌법소원의 방법으로 권리구제를 구하던 중 대법원 판례가 변경되고, 변경된 대법원 판례에 따를 경우 제소기간의 도과로 법원에 의한 권리구제를 받을 수 없게 되는 예외적인 경우라면, 그 이전에 미리 제기된 권리구제의 요청 즉, 이 사건 심판청구는 헌법상 보장된 실질적인 재판청구권의 형해화를 막기 위하여 허용되어야 할 것이고, 이렇게 해석하는 것은 헌법소원이 기본권 침해에 대한 마지막 구제수단으로서 허용된다는 보충성의 원칙에 어긋나는 것도 아니므로, 이 사건 심판청구에 보충성 요건의 흠결이 있다고 할 수 없다.
4. 본안에 대한 판단청구인이 이 사건 토지를 경락받아 2003. 7. 21. 소유권이전등기를 마친 사실, 토지등기부에는 이 사건 토지의 지목이 잡종지로 되어 있으나, 토지대장상에는 그 지목이 2002. 9. 9.자로 주차장으로 변경된 사실은 앞서 본 바와 같다.
청구인은 이 사건 토지에 관한 이동(異動)이 없음에도 불구하고 피청구인이 일방적으로 그 지목을 잡종지에서 주차장으로 변경하였다고 주장하나, 기록에 의하면, 이 사건 토지는 아산온천 관광단지사업의 일환으로 조성된 토지의 일부로서 1994. 7.경 위 관광단지의 주차장으로 준공되었는데, 당시 시행 중이던 구 지적법(2001. 1. 26. 법률 제6389호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항, 지적법시행령(2002. 1. 26. 대통령령 제17497호로 개정되기 전의 것) 제6조