# 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법  제30조의2 제1항 등  위헌소원

## 판시사항

가. 개발제한구역 내에서 허가받지 않은 건축물을 건축하는 등 개발행위를 한 토지 소유자에게 이행강제금을 부과한다고 규정한 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(이하 ‘개발제한구역법’) 제30조의2 제1항(이하 ‘이행강제금 부과조항’)이 과잉금지원칙에 위배되어 토지 소유자인 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극)나. 위반행위자 등이 개발제한구역법 위반으로 인해 시정명령을 받고도 이를 이행하지 아니한 경우에 이를 상당한 기간까지 이행하지 않으면 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 토지 소유자에게 미리 문서로 계고하도록 하는 개발제한구역법 제30조의2 제2항 중 ‘상당한 기간’ 부분(이하 ‘사전계고조항’)이, 이행강제금이 부과되는 이행기간의 대략을 법률로 직접 정하지 않고 ‘상당한 기간’으로만 규정하여 법률유보원칙 및 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)

## 결정요지

가. 개발제한구역 내에서 이루어진 위법한 개발행위를 원상회복하기 위한 행정상 강제수단으로는 행정대집행과 이행강제금 부과가 있다. 대집행은 당사자의 의사와 무관하게 행해지고 당사자의 저항을 불러일으킬 수 있다는 점에서 당사자로 하여금 위법상태를 자발적으로 시정할 기회를 주고 그 방향으로 유도하는 이행강제금 부과를 우선 시행하는 것이 더 타당할 수 있다. 따라서 대집행이 가능한 경우 이행강제금을 부과하지 않는다는 제외규정을 두지 않았다고 하여 이행강제금 부과조항이 침해의 최소성을 위반하는 것은 아니다.또한 이행강제금이 수차례 부과됨에 따라 이를 합산한 총액이 위법한 개발행위로 토지 소유자가 얻은 경제적 이익은 물론 위법건축물 자체의 객관적 가치를 넘어서는 경우도 발생할 수 있으나 만약 통산 부과횟수나 통산 부과상한액의 제한을 두면 토지 소유자로 하여금 위법한 상태를 유지할 수 있는 길을 열어주게 됨으로써 이행강제금의 본래의 취지를 달성할 수 없게 될 수 있다. 입법목적을 달성하기 위하여는 이행강제금을 반복적으로 부과하는 것이 필요하므로, 이행강제금 부과조항이 이행강제금의 통산 부과횟수나 통산 부과상한액을 제한하는 규정을 두고 있지 않더라도 침해의 최소성에 반한다고 할 수는 없다. 이행강제금 부과로 개발제한구역에서의 위법상태를 원상회복하도록 유도함으로써 개발제한구역의 취지인 도시주변의 자연환경을 보전한다는 공익은 중대한 반면, 그로 인하여 제한되는 사익은 위반행위자 등의 금전적 손실이 발생하는 것으로서, 이는 이행강제금 부과를 통해 실현하고자 하는 공익에 비해 크다고 보기 어렵다.이를 종합하면, 이행강제금 부과조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 할 수 없다.나. 개발제한구역법 위반행위의 종류는 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등으로 매우 다양하다. 이를 원상복구하기 위한 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치 등에 대하여 위법상태를 시정할 기간을 얼마나 부여할지는 법 위반의 유형에 따라 천차만별이므로, 이를 일일이 법률로 정하기는 어렵다. 대신 개발제한구역법에서는 이행강제금의 부과 요건 및 대상인 금지되는 개발행위의 종류를 자세히 규정하고 있고(제12조), 이행강제금을 부과한다고 사전통지하기 전에 먼저 시정명령을 하도록 규정하는 등(제30조), 이행강제금 부과절차에 관하여 상세히 법률로 규정하고 있다. 따라서 사전계고조항은 법률유보원칙을 위반한다고 볼 수 없다.다만 이 경우 상당한 기간이 어느 정도의 기간을 의미하는지를 수범자가 예측할 수 있는가에 관한 문제는 여전히 남아있는데, 토지소유자로서는 이행강제금의 사전계고를 받기 전에 시정명령을 이미 받은 상태에 있었을 것이며, 그와 더불어 이행강제금은 1년에 2회를 초과하여 부과하지는 못한다는 제한이 있으므로 이를 감안하면 이행강제금 부과의 사전계고 시에 부여될 이행기간이 어느 정도일지를 대략 예측할 수 있다. 이러한 점들을 종합하면, 사전계고조항은 불명확한 규정이라고 할 수 없다.

## 심판대상조문

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제30조의2 제1항 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것) 제30조의2 제2항 중 ‘상당한 기간’ 부분

## 참조조문

헌법 제37조 제2항
헌법재판소법 제68조 제2항
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것) 제30조의2 제4항, 제5항
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정된 것) 제32조
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 8. 6. 법률 제11998호로 개정되고, 2014. 12. 31. 법률 제12956호로 개정되기 전의 것) 제30조의2 제1항
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2015. 12. 29. 법률 제13670호로 개정되고, 2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항, 제30조 제1항
행정대집행법(2015. 5. 18. 법률 제13295호로 개정된 것) 제1조, 제2조
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제30조의2 제1항
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것) 제30조의2 제2항 중 ‘상당한 기간’ 부분

## 참조판례

2001헌바80
2009헌바140
2013헌가6
2015헌바125
2020헌바307

## 전문

【당 사 자】
청 구 인1. 김○○
2. 최○○
3. 김□□
청구인들의 대리인 법무법인 선린담당변호사 전호성
당해사건의정부지방법원 2018구합16074 기타이행강제금부과처분취소
【주 문】
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제30조의2 제1항, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것) 제30조의2 제2항 중 ‘상당한 기간’ 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 개발제한구역 내에 위치한 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라고 한다)의 소유자들이다. 청구인들은 2017. 8. 경 내지 2018. 1. 경 사이에 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등의 허가를 받지 아니하고 이 사건 각 토지 지상에 창고를 신축하거나 동식물 관련시설인 기존 건축물을 창고로 용도변경ㆍ증축하고, 그 외에 토지의 형질변경을 하는 등으로 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제12조 제1항 제1호, 제2호를 위반한 행위에 대하여 시정명령을 받았다.
청구인들은 시정명령을 이행하지 아니하였고, ○○시 ○○동장은 청구인 김○○에 대하여 시정명령을 불이행했다는 이유로 2018. 7. 18. 129,470,400원의 이행강제금을 부과하고, ○○시 ○○읍장은 같은 이유로 청구인 김□□에 대해서는 2018. 7. 31. 216,100,000원의 이행강제금을 부과하겠다는 사전통지를 발하였으며, 청구인 최○○에 대해서는 2018. 8. 21. 205,096,000원의 이행강제금을 부과하겠다는 사전통지를 발하였다.
나. 청구인들은 2018. 10. 12. 위 이행강제금의 부과처분 내지 사전통지의 취소를 구하는 행정소송을 제기하고(의정부지방법원 2018구합16074), 소송 계속 중 이행강제금 부과처분의 근거인 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조의2 제1항과 이행강제금 부과 사전통지의 근거인 같은 법 제30조의2 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(의정부지방법원 2019아50122).
다. 위 법원은 2019. 11. 26. 그 청구 및 위헌제청신청을 모두 기각하였고, 이에 청구인들은 2019. 12. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들의 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제30조의2 제2항에 대한 심판청구 중 청구인들이 다투고 있는 것은 ‘상당한 기간’ 부분이므로, 심판대상을 이에 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것) 제30조의2 제1항(이하 ‘이행강제금 부과조항’이라 한다), ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것) 제30조의2 제2항 중 ‘상당한 기간’ 부분(이하 ‘사전계고조항’이라 하고, 이행강제금 부과조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항(밑줄 친 부분)은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정된 것)
제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다.
1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는"지방세법"에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액
2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는"부동산 가격공시에 관한 법률"에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것)
제30조의2(이행강제금) ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다.
3. 청구인들의 주장
가. 이행강제금 부과조항
이행강제금 부과조항에 따르면 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(이하 법명을 약칭하여 ‘개발제한구역법’이라 한다)을 위반한 개발행위에 대하여 시정명령을 받은 후 이를 상당한 기한 내에 이행하지 않으면 이행강제금을 부과한다. 그와 동시에 개발제한구역법상 벌칙조항에 따라 벌금도 부과될 수 있다(제32조). 이는 이중처벌금지원칙에 위배된다.
위 조항은 농ㆍ축산업을 제외한 일체의 개발행위를 이행강제금을 부과하는 방식으로 금지함으로써 과잉금지원칙을 위반하여 개발제한구역 내 토지 소유자들의 재산권, 직업의 자유를 침해한다.
위 조항은 이행강제금 부과와 관련하여 단지 1년에 2회라는 제한만 두고 있을 뿐이므로 시장 등은 반복적으로 금액의 상한 없이 이행강제금을 부과할 수 있는바, 이는 책임에 비하여 과중한 제재에 해당한다.
위 조항은 대집행이 가능한 경우에도 이행강제금을 부과하도록 하고 있는바, 대집행 비용과 이행강제금을 합산하면 토지 소유자에게 위법의 정도에 비례하지 않는 과도한 금원 납부의 책임이 부과되게 되므로, 위 조항은 과잉금지원칙을 위반한다.
나. 사전계고조항
이행강제금 부과의 대상이 되는 행위는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등으로 다양하다. 그럼에도 불구하고 사전계고조항은 이들 행위에 대하여 단지 ‘상당한 기간’ 내에 이행하지 않는 경우에 이행강제금을 부과할 것임을 계고한다고 규정하고 있어 수범자로서는 시정명령을 이행하기 위하여 부여되는 기간이 구체적으로 얼마의 기간이 될 것인지를 예측할 수 없으므로, 위 조항은 명확성원칙을 위반한다.
사전계고조항이 시정명령의 이행을 위한 기간의 최소한도 법률에서 직접 규정하지 않고 시장 등에게 결정할 수 있도록 하는 것은 의회유보원칙을 위반한다.
4. 개발제한구역법상 이행강제금 부과 요건 및 절차
가. 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 ‘시장 등’이라 한다)이 개발제한구역법 제12조를 위반한 불법건축물이나 토지의 형질변경 등에 대한 이행강제금을 부과하기 위하여는, 먼저 개발제한구역법 제30조 제1항에 따라 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 ‘위반행위자 등’이라 한다)에게 상당한 기간을 정하여 위반행위를 시정할 것을 명하는 시정명령을 한다.
그 다음 위반행위자 등이 그 시정기간 내에 시정하지 아니한 경우, 시장 등은 다시 개발제한구역법 제30조의2 제2항(사전계고조항)에 따라 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고한다.
시장 등은 위 계고에 따른 이행기간 내에도 위반행위자 등이 시정명령을 이행하지 아니한 경우에 개발제한구역법 제30조의2 제1항(이행강제금 부과조항)에 의하여 이행강제금을 부과하여야 한다.
나. 위반행위자 등은 시정명령을 받으면서 원상복구에 부여받은 시정기간이 너무 짧은 경우, 시정명령에 대한 의견제출 등의 수단을 통하여 기간에 대한 이의를 할 수 있다(행정절차법 제21조, 제27조 참조).
이행강제금의 사전계고는 이행강제금을 부과할 예정이라는 심리적 압박을 가하는 것에 불과하고 실제 이행강제금의 부과가 반드시 계고에서 정한 기간의 말일에 이루어지는 것은 아니다. 이행강제금의 본질상 시정명령을 받은 의무자가 이행강제금이 부과되기 전에 그 의무를 이행한 경우에는 비록 시정명령에서 정한 기간을 지나서 이행한 경우라도 이행강제금을 부과할 수 없다(대법원 2018. 1. 25. 선고 2015두35116 판결 참조).
다. 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다(개발제한구역법 제30조의2 제3항). 이행강제금은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 부과ㆍ징수할 수 있다(개발제한구역법 제30조의2 제4항). 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다(개발제한구역법 제30조의2 제5항).
5. 이행강제금 부과조항의 위헌 여부
가. 쟁점의 정리
청구인들은 행정대집행을 우선 실시하지 않고 이행강제금을 먼저 부과할 수 있는 것과, 벌금형은 상한이 1천만 원인 것과 비교하면 이행강제금의 상한 금액은 존재하지 아니하여 반복 부과할 경우 불법의 총량보다 더 커질 정도인 것은 과잉제재로서 재산권을 침해한다고 주장하므로, 이행강제금 부과조항이 위와 같은 이유로 과잉금지원칙에 위배되어 위반행위자 등의 재산권을 침해하는지 여부가 문제된다.
한편, 청구인들은 개발제한구역 내에 위치한 토지라 하여 법률상 허용되는 예외적인 경우를 제외한 사용ㆍ수익행위 일체를 이행강제금 부과로서 금지하는 것은 재산권뿐 아니라 직업의 자유도 침해한다고 주장하고 있다. 그러나 개발제한구역 내 사용ㆍ수익행위가 금지되는 것은 이행강제금 부과조항에 의한 것이 아니라 별도의 조항인 개발제한구역법 제12조 제1항에 의한 것이므로, 이러한 점을 이유로 한 이행강제금 부과조항에 대한 청구인들의 위헌 주장은 더 나아가 판단하지 아니한다.
다음으로, 개발제한구역법에서는 시정명령을 이행하
지 아니한 자에 대하여 1천만 원 이하의 벌금형 또는 1년 이하의 징역형을 규정하고 있는데(제32조 제2호), 이와 별도로 시정명령을 이행하지 않는 자에게 이행강제금을 부과하는 이행강제금 부과조항이 이중처벌금지원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.
나. 재산권 침해 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
이행강제금 부과조항은 개발제한구역 내에서 개발제한구역법을 위반한 개발행위에 대하여 발령되는 시정명령의 실효성을 확보함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 것으로, 그 입법목적은 정당하다. 또한 이러한 목적 달성을 위하여 위반행위자 등에 대하여 이행강제금을 부과함으로써 시정명령의 이행을 유도하는 것은 적합한 수단이다(헌재 2004. 2. 26. 2001헌바80등; 헌재 2011. 10. 25. 2009헌바140 참조).
(2) 침해의 최소성
개발제한구역 내에서 이루어진 위법한 개발행위를 원상회복하기 위한 행정상 강제수단으로는 행정대집행과 이행강제금 부과가 있다. 그 중 행정대집행(이하 ‘대집행’이라 한다)은 위반 행위자가 위법상태를 치유하지 않아 그 이행의 확보가 곤란하여 행정청 또는 제3자가 이를 치유하는 것인 반면, 이행강제금은 위반행위자 등이 스스로 이를 시정할 수 있는 기회를 부여하고 위반행위로 인한 경제적 이익을 환수하기 위한 제도이다. 그런데 대집행은 당사자의 의사와 무관하게 행해지고 당사자의 저항을 불러일으킬 수 있다는 점에서 당사자로 하여금 위법상태를 자발적으로 시정할 기회를 주고 그 방향으로 유도하는 이행강제금 부과를 우선 시행하는 것이 더 타당할 수 있다. 따라서 대집행이 가능한 경우 이행강제금을 부과하지 않는다는 제외규정을 두지 않았다고 하여 이행강제금 부과조항이 침해의 최소성을 위반하는 것은 아니다.
청구인들은 이행강제금의 반복적인 부과에 이어 대집행이 실행됨으로써 그 집행비용까지 위반자에게 부담시키면 불법의 총량에 비해 과도한 제재가 될 수 있다고 주장하나, 이행강제금의 반복적인 부과는 개발제한구역법 위반상태가 계속되고 있음에 따른 것이고, 대집행에 소요되는 비용의 부담은 위법행위를 한 자에게 원상회복의 책임을 지우는 것이므로 이와 같은 중복적인 부담이 발생할 수 있다는 사정만으로 과도한 제재에 해당한다고 보기 어렵다.
한편, 이행강제금을 부과할 때에는 이행강제금 부과조항에 매년 2회 이내라는 제한 이외에는 통산횟수의 제한이 규정되어 있지 않은 관계로, 이행강제금이 수차례 부과됨에 따라 이를 합산한 총액이 위법한 개발행위로 토지 소유자가 얻은 경제적 이익은 물론 위법건축물 자체의 객관적 가치를 넘어서는 경우도 발생할 수 있다. 그러나 이행강제금은 개발제한구역법 위반상태의 원상회복을 궁극적인 목적으로 하고, 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 위법한 건축물이나 토지 형질변경 등이 존재하는 한 계속하여 부과할 수밖에 없으며, 만약 통산 부과횟수나 통산 부과상한액의 제한을 두면 토지 소유자로 하여금 위법한 상태를 유지할 수 있는 길을 열어주게 됨으로써 이행강제금의 본래의 취지를 달성할 수 없게 될 수 있다.
따라서 이행강제금 부과조항이 이행강제금의 통산 부과횟수나 통산 부과상한액을 제한하는 규정을 두고 있지 않더라도 침해의 최소성에 반한다고 할 수는 없다.
(3) 법익의 균형성
이행강제금 부과로 개발제한구역에서의 위법상태를 원상회복하도록 유도함으로써 개발제한구역의 취지인 도시주변의 자연환경을 보전한다는 공익은 중대한 반면, 그로 인하여 제한되는 사익은 위반행위자 등의 금전적 손실이 발생하는 것으로서, 이는 이행강제금 부과를 통해 실현하고자 하는 공익에 비해 크다고 보기 어렵다. 따라서 이행강제금 부과조항은 법익의 균형성도 충족한다.
(4) 소결
이행강제금 부과조항은 과잉금지원칙에 위배되어 위반행위자 등의 재산권을 침해하지 아니한다.
다. 이중처벌금지 원칙 위배 여부
헌법 제13조 제1항은 "모든 국민은…… 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다."라고 하여 이른바 ‘이중처벌금지의 원칙’을 규정하고 있다. 이 원칙은 한번 판결이 확정되면 동일한 사건에 대해서는 다시 심판할 수 없다는 ‘일사부재리의 원칙’이 국가형벌권의 기속원리로 헌법상 선언된 것이다. 이는 동일한 범죄행위에 대하여 국가가 형벌권을 거듭 행사할 수 없도록 함으로써 국민의 기본권, 특히 신체의 자유를 보장하기 위한 것이라고 할 수 있다. 이러한 점에서 헌법 제13조 제1항에서 말하는 ‘처벌’은 원칙으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이고, 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분을 모두 중복 부과가 금지되는 ‘처벌’에 포함시킬 수는 없다.
이행강제금은 일정한 기한까지 의무를 이행하지 않
을 때에는 일정한 금전적 부담을 과할 뜻을 미리 계고함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 장래에 그 의무를 이행하게 하려는 행정상 간접적인 강제집행 수단의 하나이다. 이행강제금은 과거의 일정한 법률위반 행위에 대한 제재로서의 형벌이 아니라 장래의 의무이행의 확보를 위한 강제수단일 뿐이어서, 범죄에 대하여 국가가 형벌권을 실행한다고 하는 과벌에 해당하지 아니한다(헌재 2011. 10. 25. 2009헌바140 참조).
따라서 헌법 제13조 제1항이 금지하는 이중처벌금지의 원칙은 이행강제금 부과조항에 적용될 여지가 없다.
6. 사전계고조항의 위헌 여부
가. 쟁점의 정리
사전계고조항에 따르면, 위반행위자 등이 개발제한구역법 위반으로 인해 시정명령을 받고도 위법상태의 시정을 이행하지 않은 경우 시장 등은 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 토지 소유자에게 미리 문서로 계고하도록 되어 있다. 이 때 사전계고조항이 이행기간의 대략을 법률로 직접 정하지 않고 ‘상당한 기간’으로만 규정한 것이 법률유보원칙 및 명확성원칙에 위배되는지가 문제된다.
나. 법률유보원칙(의회유보원칙) 및 명확성원칙 위배 여부
(1) 헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있고, 법치주의는 법률유보원칙, 즉 행정작용에는 국회가 제정한 법률상 근거가 있어야 한다는 원칙을 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 나아가 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 가지는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 따라서 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌가6; 헌재 2016. 6. 30. 2015헌바125등 참조).
(2) 개발제한구역법 위반행위의 종류는 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등으로 매우 다양하다. 이를 원상복구하기 위한 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치 등에 대하여 위법상태를 시정할 기간을 얼마나 부여할지는 법 위반의 유형에 따라 천차만별이므로, 이를 일일이 법률로 정하기는 어렵다. 대신 개발제한구역법에서는 이행강제금의 부과 요건 및 대상인 금지되는 개발행위의 종류를 자세히 규정하고 있고(제12조), 이행강제금을 부과한다고 사전통지하기 전에 먼저 시정명령을 하도록 규정하는 등(제30조), 이행강제금 부과절차에 관하여 상세히 법률로 규정하고 있다.
따라서 사전계고조항이 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 토지 소유자에게 미리 문서로 계고하여야 한다고 규정하면서 그 기간의 대략의 범위를 법률에 직접 규정하지 않았다 하여 법률유보원칙을 위반한다고 볼 수 없다.
(3) 다만 이 경우 상당한 기간이 어느 정도의 기간을 의미하는지를 수범자가 예측할 수 있는가에 관한 문제는 여전히 남아있으므로, 사전계고조항이 명확성원칙을 위배하였는지 여부를 살펴본다.
명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이다. 어떠한 법규범이 명확한지 여부를 판단하기 위하여는 당해 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 당해 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부를 살펴보아야 한다(헌재 2022. 8. 31. 2020헌바307등 참조).
(4) 개발제한구역법상 이행강제금은 시정명령을 이행하지 않고 있는 위반행위자 등에 대하여 상당한 이행기한을 부여하고 그 기한 안에 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금이 부과된다는 사실을 고지함으로써 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령에 따른 의무의 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단에 해당한다(대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두46598 판결 참조).
이러한 이행강제금의 취지상, 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고할 때의 그 기한은 무허가 건물의 규모 등 위법상태의 정도, 철거 등 원상회복의 난이도 등의 사정을 고려하여, 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간을 의미한다.
개발제한구역법은 위반행위자 등에게 ‘상당한 기간’을 정하여 위반 행위를 시정할 것을 명하는 시정명령
을 하고(제30조 제1항), 그 다음 그 시정명령 기간 내에 시정하지 아니한 경우에 다시 ‘상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻’을 미리 문서로 계고하도록 규정하고 있다(제30조의2 제2항).
따라서 토지소유자로서는 이행강제금의 사전계고를 받기 전에 시정명령을 이미 받은 상태에 있었을 것이며, 그와 더불어 이행강제금은 1년에 2회를 초과하여 부과하지는 못한다는 제한이 있으므로 이를 감안하면 이행강제금 부과의 사전계고 시에 부여될 이행기간이 어느 정도일지를 대략 예측할 수 있다.
이러한 점들을 종합하면, 사전계고조항이 국민이 그 규정내용을 알 수 없어 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없게 하고 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 하는 불명확한 규정이라고 할 수 없다.
(5) 따라서 사전계고조항은 법률유보원칙 및 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
7. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  유남석 이선애 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선
[별지] 관련조항
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2015. 12. 29. 법률 제13670호로 개정되고, 2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정되기 전의 것)
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는"국토의 계획 및 이용에 관한 법률"제2조 제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설
나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설
다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설
라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설
마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설
1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경
2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築)
3."공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성
3의2."공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위
4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경
5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채
6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할
7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위
8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위
9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인
토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호 마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2015. 12. 29. 법률 제13670호로 개정되고, 2019. 8. 20. 법률 제16482호로 개정되기 전의 것)
제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자 등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다.
1. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우
2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우
3. 제12조 제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 8. 6. 법률 제11998호로 개정되고, 2014. 12. 31. 법률 제12956호로 개정되기 전의 것)
제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억 원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정된 것)
제30조의2(이행강제금) ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다.
⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정된 것)
제32조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천 만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 자
2. 제30조 제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니한 자
행정대집행법(2015. 5. 18. 법률 제13295호로 개정된 것)
제1조(목적) 행정의무의 이행확보에 관하여서는 따로 법률로써 정하는 것을 제외하고는 본법의 정하는 바에 의한다.
제2조(대집행과 그 비용징수) 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다. 이하 같다)에 의하여 직접명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다.