# 공무원연금법 제64조 제3항 위헌소원

## 판시사항

1.공무원연금법 제64조 제3항의 급여제한을 퇴직후의 사유에도 적용하는 것이 재산권을 침해하는지 여부(적극)
2.이 사건 법률조항을 퇴직후의 사유에도 적용하는 것이 명확성의 원칙에 위배되는지 여부(적극)
3.이 사건 법률조항을 퇴직후의 사유에도 적용하는 것이 평등의 원칙에 위배되는지 여부(적극)
4.이 사건 법률조항이 적법절차원칙과 이중처벌금지의 원칙에 위배되는지 여부(소극)

## 결정요지

1.공무원연금법 제64조 제3항에 의한 급여의 제한사유인 범죄행위를 공무원으로 재직하던 중에 범한 죄로 한정하여 보는 한, 연금제도와 같은 사회보장 분야에 관한 입법에 있어 입법자가 광범위한 입법형성권을 갖는 점에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항이 사유재산권을 보장한 헌법규정에 위반하여 퇴직급여청구권의 본질적인 내용을 침해하거나 입법형성권의 범위를 벗어나 과잉금지의 원칙에 반하는 자의적인 것이라고는 볼 수 없다. 그러나 이 사건 법률조항에 의한 급여제한의 사유가 퇴직 후에 범한 죄에도 적용되는 것으로 보는 것은, 입법목적을 달성하기 위한 방법의 적정성을 결하고, 공무원이었던 사람에게 입법목적에 비추어 과도한 피해를 주어 법익균형성을 잃는 것으로서 과잉금지의 원칙에 위배하여 재산권의 본질적 내용을 침해하는 것으로 헌법에 위반된다 할 것이다.
2.이 사건 법률조항은 급여청구권을 제한 내지 박탈하는 부담적 성격을 갖고 있는 규정이므로 명확성의 원칙에 관하여 엄격한 기준이 적용되는 것인데도, 이 사건 법률조항은 그 앞의 제1항, 제2항에
서 "재직 중의 사유로"라고 그 사유의 발생시기를 명확히 하고 있는 것과는 달리, 그 사유가 ‘재직 중의 사유’만인지 ‘퇴직 후의 사유’도 해당되는지에 관하여 일체의 언급이 없이 해당 범죄의 종류만을 열거하고 있다. 이러한 법문상의 표현은 입법의 결함이라고 할 것이고, 이로 인하여 대립적 해석을 낳고 있는바, 이러한 불명확한 규정에 의하여 ‘퇴직 후의 사유’를 급여제한의 사유에 해당하는 것으로 본다면, 이는 법규정이 불명확하여 법집행당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 하는 것으로서 헌법상의 명확성의 원칙에 어긋나는 조항이라 하겠다.
3.이 사건 법률조항을 ‘재직 중의 사유’로 한정하여 보는 입장을 취할 경우, 공무원 재직 중에 일반범죄를 범한 자와 재직 중 반국가적 범죄를 범한 자 사이에는 제한되는 급여의 범위에 차등이 있으나, 이러한 차별은 공무원이 재직 중 반국가적 범죄를 범할 경우 국가에 대한 위해가 일반범죄의 경우보다 훨씬 크기 때문에 이를 방지하기 위한 것으로서 합리적 이유가 있으므로 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.
그러나, 이 사건 법률조항을 퇴직 후의 범죄에 대하여도 적용되는 것으로 해석한다면, 공무원이 퇴직 후 일반범죄를 범하는 경우와 반국가적 범죄를 범하는 경우에 큰 차별이 있게 된다. 퇴직 후 일반범죄를 저지른 자는 퇴직급여청구권에 아무런 제한이 없는데, 국가보안법위반죄 등 반국가적 범죄를 저지른 자는 퇴직한 후 시일이 얼마나 경과하였는지에 상관없이 퇴직급여를 소급하여 박탈당하게 되는 것으로 평등의 원칙에 위배된다.
4.이 사건 법률조항은 그에 해당하는 사유가 있으면 반드시 급여를 지급하지 않게 되어 있어 청문절차를 거치더라도 그 결과에 따라 급여제한의 내용이 달라질 가능성이 있는 것도 아니고, 급여제한에 관한 결정은 행정처분으로서 그 결정에 이의가 있는 수급자는 공무원연금급여재심위원회에 심사를 청구하고(공무원연금법 제80조 제1항, 공무원연금법시행령 제84조) 행정소송을 제기하여 구제를 받을 수 있는 길이 열려 있으므로 급여의 제한조치에 앞서 청문절차를 거치도록 직접 규정하지 아니하였다고 하여 이 사건 법률조항이 적법절차의 원칙에 어긋난다고 할 수는 없다. 또한 헌법 제13조 제1항
후단에 규정된 일사부재리 또는 이중처벌금지의 원칙에 있어서 처벌이라고 함은 원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이고 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분이 모두 그에 포함된다고는 할 수 없으므로 이 사건 법률조항에 의하여 급여를 제한한다고 하더라도 그것이 헌법이 금하고 있는 이중적인 처벌에 해당하는 것은 아니라고 할 것이다.

## 심판대상조문

공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것) 제64조(형벌등에 의한 급여의 제한) ①, ② 생략
③형법 제2편 제1장(내란의 죄), 제2장(외환의 죄), 군형법 제2편 제1장(반란의 죄), 제2장(이적의 죄), 국가보안법(제10조를 제외한다)에 규정된 죄를 범하여 금고이상의 형을 받은 경우에는 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액을 반환하되 급여는 지급하지 아니한다.
④ 생략

## 참조조문

헌법 제11조 제1항, 제12조 제1항, 제13조 제1항, 제23조 제1항, 제37조 제2항
공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것) 제31조, 제64조 제1항&#8228;제2항
공무원연금법시행령 제55조
공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것) 제64조 제3항

## 참조판례

97헌바28
89헌가113
90헌바27
94헌바15
95헌가16
98헌바37
2001헌바9
89헌가37
98헌바106

## 전문

【당 사 자】
청 구 인　고○복
대리인　법무법인 덕수합동법률사무소
담당변호사　진선미
당해사건　서울고등법원 99누10935 퇴직급여환수처분취소
【주 문】
공무원연금법 제64조 제3항은 퇴직 후의 사유를 적용하여 공무원연금법상의 급여를 제한하는 범위내에서 헌법에 위반된다.
【이 유】
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 1966. 11. 1.부터 ○○대학교 교수로 재직하다가 1993. 8. 1. 퇴직한 후 같은 해 9.부터 1998. 11.까지 공무원연금법에 의한 퇴직급여로 퇴직연금 111,741,870원과 퇴직수당 39,414,590원을 지급받았다. 그런데 청구인은 1997. 9. 10.경 남파간첩인 최○남 등 반국가단체 구성원과 수 차례 회합하였고, 이로 인하여 1998. 7. 23. 서울고등법원에서 국가보안법 제8조(회합ㆍ통신) 위반죄로 징역 2년의 형을 선고받아 그 판결이 1998. 11. 13. 확정되었다.
이에 공무원연금관리공단은 같은 해 12. 26. 청구인에 대하여 공무원연금법 제64조 제3항과 동법 제31조 제1항 제2호를 적용하여 기지급된 퇴직급여 합계금 151,156,460원에서 청구인에게 반환할 기여금 15,128,620원(청구인으로부터 납부받은 기여금 및 이에 대한 민법 소정의 이율에 의한 이자)을 공제한
금 136,027,840원을 1999. 1. 29.까지 납부하라는 처분을 하였다.
청구인은 서울행정법원에 공무원연금관리공단을 상대로 퇴직급여환수처분취소소송(99누9888)을 제기하였으나 청구기각되자, 이에 불복하여 서울고등법원에 항소(당해사건인 99누10935)하였다. 청구인은 항소심 재판 중 공무원연금법 제64조 제3항이 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청을 신청(2000아109)하였으나 서울고등법원이 이를 기각하자, 2000. 7. 21. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 이 사건 헌법소원을 청구하였다.
한편 서울고등법원은 2000. 6. 29. 당해사건에 대한 청구인의 항소를 기각하는 판결을 선고하였고, 청구인이 상고를 하지 않아 그 판결이 확정되었다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 공무원연금법 제64조 제3항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌여부이고, 그 내용 및 관련 법률조항은 다음과 같다.
공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것)
제64조(형벌 등에 의한 급여의 제한)①공무원 또는 공무원이었던 자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때
2. 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 때
②재직 중의 사유로 금고 이상의 형에 처할 범죄행위로 인하여 수사가 진행 중에 있거나 형사재판이 계속 중에 있는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부에 대하여 지급을 정지할 수 있다. 이 경우 급여의 제한사유에 해당하지 아니하게 된 때에는 그 잔여금에 대통령령이 정하는 이자를 가산하여 지급한다.
③형법 제2편 제1장(내란의 죄), 제2장(외환의 죄), 군형법 제2편 제1장(반란의 죄), 제2장(이적의 죄), 국가보안법(제10조를 제외한다)에 규정된 죄를 범하여 금고 이상의 형을 받은 경우에는 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액을 반환하되 급여는 지급하지 아니한다.
④ 생략
제31조(급여의 환수)①공단 또는 지방자치단체는 급여를 받은 자가 다음
각호의 1에 해당하는 경우에는 그 급여액을 환수하여야 한다. 이 경우 제1호의 경우에는 급여액에 대통령령이 정하는 이자 및 환수비용을 가산하여 징수한다.
1. 생략
2.급여를 받은 후 그 급여의 사유가 소급하여 소멸된 경우
3. 생략
② 생략
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
(1)당해사건에 관하여 법원은 이 사건 법률조항상의 퇴직급여청구권의 제한사유는 재직 중의 사유임을 요건으로 하고 있지 않기 때문에 범죄행위가 퇴직 후에 발생한 경우에도 적용된다고 판시하고 있으나, 공무원연금법상 퇴직급여청구권은 공무원으로서 재직 중의 근무사실을 전제로 성립하는 권리이기 때문에 퇴직급여청구권의 제한사유도 당연히 재직 중에 발생한 사유로 한정되어야 한다.
(2)공무원 또는 공무원이었던 자라는 사실은 당해 범죄행위로 인한 형벌의 양형에서 충분히 참작되었을 터인데, 이 사건 법률조항이 다시 퇴직급여청구권마저 박탈하는 것은 이중적 처벌인 동시에 재산권에 대한 지나친 제한으로서 퇴직급여청구권의 본질적 내용을 침해하는 것이고, 특히 퇴직한 후에 발생한 사유에 대하여도 적용하는 것은 퇴직급여청구권의 행사를 제한함에 있어서 과잉금지의 원칙에 위배되는 것이다.
(3)이 사건 법률조항은 퇴직급여의 제한에 관하여 일반범죄와 국가보안법 등 국가적 법익을 침해하는 일정한 범죄를 차별하여 취급하고 있는데, 이는 평등원칙에 위배된다. 퇴직 후 일반범죄를 저지른 자는 퇴직급여청구권에 아무런 제한이 없는데, 국가보안법위반 등의 범죄를 저지른 자는 퇴직한 후 시일이 얼마나 경과하였는지에 상관없이 퇴직급여를 소급하여 박탈하는 것은 아무런 합리적 근거없이 차별대우하는 것이다.
(4)또한 퇴직급여청구권의 제한과 같은 불이익처분을 내리기 위해서는 당연히 사전에 그 처분의 적정성을 심사하는 절차가 마련되어 당사자에게 항변할 수 있는 의견개진의 기회를 보장하여야 하는데, 이러한 기회가 보장되지 않고 있는 것은 적법절차에 의하지 아니하고는 처벌받지 않는다는 헌법상의 원칙에 위배된다.
나.서울고등법원의 위헌제청신청 기각결정 이유의 요지
(1)공무원연금법상의 퇴직급여는 후불임금으로서의 성격 뿐만 아니라, 사회보장 혹은 공로보상적 급여로서의 성격을 가지고 있고, 공무원은 재직 중 국민 전체에 대한 봉사자로서 국가의 안전과 국민의 생존 및 자유를 앞장서서 수호하여야 할 헌법상의 책임을 지고 있을 뿐만 아니라, 비록 퇴직한 후라 할지라도 공무원이었던 자가 국가보안법위반죄 등의 범죄행위를 범할 경우에는 공무원이 아니었던 자에 의한 경우 및 일반범죄를 범하는 경우보다 국가의 안위에 훨씬 심각한 위해가 초래될 가능성이 높고, 공무원은 퇴직 후에도 직무상 지득한 비밀을 준수하는 등 일정한 의무를 부담하는 점 등을 고려할 때, 이 사건 법률조항이 헌법 제23조 제1항에 위반하여 재산권의 본질적인 내용을 침해하였거나 과잉금지의 원칙 및 평등원칙에 위반하는 것이라 볼 수 없다.
(2)또한 헌법 제12조 제1항 후단의 적법절차원칙이라 함은 형사사법절차상의 원칙으로서 행정절차상의 근거를 규정한 이 사건 법률조항과는 아무런 관련이 없고, 공무원 등이 국가보안법위반죄 등을 범하여 금고 이상의 형을 받은 경우 그 사실 자체로써 퇴직급여청구권을 박탈할 것인지, 아니면 일정한 절차를 거쳐 퇴직급여청구권을 박탈하는 별도의 처분을 할 것인지는 입법자의 재량에 속하는 것이고, 당사자의 의견진술권이 반드시 절차적 권리로 보장되어야 하는 것은 아니다.
다. 공무원연금관리공단 이사장의 의견요지
(1)퇴직급여청구권의 제한은 언제나 재직 중에 발생한 사유일 것을 전제로 하는 것은 아니다. 공무원은 퇴직 후라도 반국가적 활동에 나설 경우에는 국가의 안위에 훨씬 심각한 위해가 초래될 가능성이 있으므로, 반국가적 활동에 대해서는 공무원의 재직시기를 불문하고 엄중한 법적 제재를 가하는 것이며, 현직 공무원 및 국가가 안전보장?질서유지에 반하여 범죄행위를 한 자에 대해서는 더 이상의 부양의 의무를 질 필요가 없는 것이다.
(2)공무원연금수급권은 사회보장적 성격과 재산권의 성격을 아울러 지니고 있는 것으로 사회보장급여, 보험료, 후불임금으로 정확히 구별하기 어려우며, 이 사건 법률조항은 공무원의 특수성, 범죄행위가 사회에 미치는 영향, 국가적 상황 등을 고려하여 반국가행위자에 대한 사회보장수급권을 박탈하기 위한 국가정책적 목적에서 만들어진 조항으로, 일부 재산권의 성격을 인정한다 하더라도 이는 법률에 의한 재산권의 한계를 설정한 것이며, 청구인이 부
담하였던 기여금과 그 이자는 반환하므로 사유재산권의 본질을 침해하거나 과잉금지의 원칙에 위배되는 것은 아니다.
(3)급여의 제한에 있어 개인에 대한 살인이나 공금의 횡령 등은 국가전체에 위해를 가하는 행위는 아닌 반면, 내란이나 외환 또는 국가보안법상의 범죄는 국가의 안녕과 공공질서에 직접적이고 광범위한 해악을 끼칠 수 있다는 점에서 반국가행위에 대한 급여의 제한과 일반 사범에 대한 급여의 제한에 차별을 두는 것은 법의 형평성을 고려한 합리적 차별이라 할 것이다.
(4)적법절차원리란 형사사법절차상의 원칙으로서 퇴직급여의 환수에 관한 행정처분을 할 수 있는 행정절차상의 근거를 규정한 이 사건 법률조항과는 관련이 없는 것이다. 오늘날 적법절차의 원리가 형사절차 외에도 행정절차에까지 적용해야 한다는 주장이 제기되고 있으나, 이 사건과 같은 경우에는 고지?청취 또는 변명의 기회를 주더라도 그 결과에 따라 법률적용의 내용이 달라지는 것은 아니며, 이 법에 따른 퇴직급여환수처분에 대하여 그 결정에 이의가 있는 수급자는 공무원연금급여재심위원회에 심사를 청구하고 행정소송을 제기하여 충분히 구제받을 수 있는 절차가 마련되어 있으므로 퇴직급여의 환수처분에 앞서 청문절차 등을 거치도록 직접 규정하지 아니하였다고 하여 적법절차의 원칙에 어긋난다고 할 수 없다.
라. 행정자치부 장관의 의견요지
공무원연금관리공단 이사장의 의견과 대체로 같다.
3. 판　단
가. 공무원연금제도의 성격 및 연금급여의 종류
공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상ㆍ질병ㆍ폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써, 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 데에 그 목적이 있는 것으로서(법 제1조), 위의 사유와 같은 사회적 위험이 발생한 때에 국가의 책임아래 보험기술을 통하여 공무원의 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이다.
또한 공무원연금제도는 연금제도 본래의 기능인 퇴직연금 외에도 기업의 퇴직금에 해당하는 일시금 및 퇴직수당, 민간의 산재보험에 해당하는 공무상 재해보상급여 기타 일반재해에 대한 각종 부조급여를 실시하는 등의 폭넓은 보장기능이 있으며, 아울러 전?현직 공무원을 위한 다양한 후생복지 프로그램도 마련하고 있다. 즉, 공무원연금제도는 공무원이라는 특수직역을 대상으로 한 노후소득보장, 근로보상, 재해보상, 부조 및 후생복지 등을 포괄적으로
실시하는 종합적인 사회보장제도이다.
공무원연금법상의 급여는 크게 단기급여와 장기급여로 나누어진다. 단기급여로는 공무상요양비ㆍ공무상요양일시금ㆍ재해부조금ㆍ사망조위금 등 4종이 있고(공무원연금법 제34조), 장기급여로는 퇴직급여 4종(퇴직연금ㆍ퇴직연금일시금ㆍ퇴직연금공제일시금ㆍ퇴직일시금), 장해급여 2종(장해연금ㆍ장해보상금), 유족급여 6종(유족연금ㆍ유족연금부가금ㆍ유족연금특별부가금ㆍ유족연금일시금ㆍ유족일시금ㆍ유족보상금) 및 퇴직수당 등 13종이 있다(공무원연금법 제42조).
이러한 공무원연금법상의 급여를 그 보호내용의 성격에 따라 구분해 보면, ① 퇴직이나 사망 등에 의한 소득상실시 그 소득을 보장해주는 소득보장적 성격의 퇴직급여와 유족급여 ② 민간의 법정퇴직금에 해당하는 근로보상적 성격의 퇴직수당 ③ 근로재해에 대해 보상을 해주는 재해보상적 성격의 공무상요양급여(공무상요양비ㆍ공무상요양일시금), 장해급여 및 유족보상금 ④ 일반재해에 대해 위로하는 차원에서 지급하는 부조적 성격의 재해부조금과 사망조위금 등으로 나누어진다.
이와 같이 공무원연금법상의 각종 급여는 퇴직수당과 같이 후불임금의 성격이 강한 것도 있고 그렇지 아니한 것도 있지만, 기본적으로는 모두 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 공로보상 내지 후불임금으로서의 성격도 함께 가진다고 할 것이다(헌재 1998. 12. 24. 96헌바73, 판례집 10-2, 856, 866; 헌재 2000. 3. 30. 99헌바53 등 판례집 12-1, 344, 352).
나. 이 사건 법률조항의 연혁
공무원연금법상의 형벌에 의한 급여의 제한은 공무원연금법 제정 당시부터 규정되어 있었다. 구 공무원연금법(1960. 1. 1. 법률 제533호로 제정된 것) 제9조는 공무원 또는 공무원이었던 자가 재직 중의 사유로써 ① 자격정지 이상의 형의 선고를 받고 그 형이 확정되거나, ② 형의 집행유예의 선고를 받고 그 재판이 확정되거나, ③ 탄핵 또는 징계에 의하여 면직된 경우(군인이 재판에 의하여 면직되는 경우를 포함한다), ④ 국적을 상실하는 경우에는 공무원연금법에 의한 급여를 받을 수 없도록 규정하였다.
그 후 1962. 8. 31. 법률 제1133호로 개정된 구 공무원연금법 제49조 제1항에서 "공무원 또는 공무원이었던 자가 금고 이상의 형을 받았거나 공무원이 탄핵 또는 징계처분에 의하여 면직 또는 정직된 경우에는 각령의 정하는 바에 의하여 급여의 전부 또는 일부를 지급하지 아니할 수 있다."고 규정하면서
재직 중의 사유가 삭제되었으나, 이 때까지는 반국가범죄에 대하여 특별히 별도의 규정을 두지는 않고 있었다.
그러다가 1982. 12. 28. 법률 제3586호로 구 공무원연금법을 전문개정하면서 제64조 제1항에서 "공무원 또는 공무원이었던 자가 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받았거나, 공무원이 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 급여액의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다."고 규정하였고, 제2항에서 "형법 제2편 제1장(내란의 죄), 제2장(외환의 죄), 군형법 제2편 제1장(반란의 죄), 제2장(이적의 죄), 국가보안법(제10조를 제외한다)에 규정된 죄를 범하여 금고 이상의 형을 받은 경우에는 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액을 반환하되, 급여는 지급하지 아니한다."라고 규정하여 반국가범죄에 대하여 별도의 조항을 신설하여 급여를 제한하도록 하였다. 이 때 일반범죄에 대해서는 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받은 경우에 한하여 급여의 제한을 한다는 것을 규정하였으나, 반국가범죄에 대하여는 ‘재직 중의 사유’라는 규정을 두지 않았는데, 이러한 내용이 현행법에까지 그대로 유지되어 온 것이다.
다. 이 사건 법률조항의 해석상 문제점
이 사건 법률조항은 같은 조 제1, 2항에서 급여제한사유를 ‘재직 중의 사유’로 명확히 한정하고 있는 것과는 달리 재직 중의 사유로 한정하는지 여부에 관하여 규정하고 있지 않아서, 이 사건 법률조항에 의한 급여지급제한사유가 재직 중의 사유에 한정되는지, 아니면 재직 중의 사유는 물론이고 퇴직 후의 사유도 포함되는지 여부가 문제가 된다.
이 문제에 관하여 당해사건의 제1, 2심 법원이 취한 바와 같이 재직 중의 사유는 물론이고 퇴직 후의 사유에도 급여의 제한이 적용된다는 견해가 있을 수 있다. 이 견해는 공무원연금법 제64조 제1항 및 제2항과는 달리 제3항(이 사건 법률조항)은 ‘재직 중의 사유’라는 제한된 표현이 없으므로 그 해석상 재직 중의 사유는 물론이고 당연히 퇴직 후의 사유에도 적용된다고 보는 것이며, 1982. 12. 28. 공무원연금법 개정 전에는 일반범죄와 반국가범죄를 함께 규정하다가 1982. 12. 28.의 개정으로 이를 분리하여 규정하였다면, 반국가범죄에 대하여는 일반범죄와는 달리 재직 중의 사유로 한정하지 않으려는 것이 입법자의 의도라고 파악하는 것이다. 공무원은 퇴직 후라 할지라도 국가보안
법위반죄 등 반국가적 범죄행위를 하는 경우에 공무원이 아니었던 자에 의한 경우 및 일반범죄를 범한 경우보다 국가의 안위에 훨씬 심각한 위해를 초래할 가능성이 높으며, 공무원은 퇴직 후에도 직무상 지득한 비밀을 준수하는 등 일정한 의무를 부담한다는 점 등을 고려할 때, 이 사건 법률조항에 의한 급여의 제한은 공무원 등이 퇴직 전후를 불문하고 국가보안법위반 등의 범죄행위를 한 경우에 적용된다고 해석하여야 한다는 견해이다.
그러나, 이와 달리 이 사건 법률조항에 의한 급여의 제한은 ‘재직 중의 사유’로 한정해야 한다는 견해도 있다. 대법원은 2002. 5. 31. 선고 2000두4514 퇴직급여환수처분취소 등 사건에서, 공무원연금법 제64조에서 형벌 등에 의한 급여의 제한규정을 두게 된 입법목적, 규정의 연혁, 형평과 정의 관념, 평등권 기타 국민의 기본권 보장의 헌법정신 등에 비추어 볼 때, 위 법조는 공무원이 재직 중에 성실의무를 저버리고 범죄를 저질러 금고 이상의 형을 받은 때에는 재직 중의 성실의무에 대한 공로보상 또는 사회보장적 성격을 갖는 퇴직급여를 제한하고자 하는 규정으로서, 제1항은 저지른 죄명을 묻지 아니하는 일부감액의 경우를 규정하고, 제3항(이 사건 법률조항)은 거기에 열거된 범죄를 저지르는 데에 따른 전액지급제한의 경우를 규정한 것이라고 보아야 한다는 이유로, 이 사건 법률조항도 같은 조 제1,2항과 마찬가지로 급여제한사유를 ‘재직 중의 사유’로 한정하는 것이라고 해석하였다.
이와 같이 이 사건 법률조항은 그 소정의 급여제한이 ‘재직 중의 사유’만으로 한정되는가, 아니면 ‘퇴직 후의 사유’로도 제한될 수 있는가에 대하여 상반된 해석을 낳고 있으므로, 이 사건 법률조항의 위헌여부를 판단함에 있어서는 재직 중의 사유와 퇴직 후의 사유가 모두 적용될 여지가 있음을 전제로 하여 판단하기로 한다.
라. 이 사건 법률조항의 위헌여부
(1) 재산권의 침해여부
헌법 제23조 제1항은 "모든 국민의 재산권은 보장된다."고 규정하여 국민의 재산권을 보장하고 있고, 헌법 제37조 제2항은 "국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장?질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다."고 규정하여 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙을 천명하고 있다.
따라서 법률에 의하여 국민의 기본권을 제한할 때에도 어디까지나 국민의
자유와 권리의 본질적인 내용을 침해하지 않는 한도 내에서 행하여져야 할 것이고, 기본권을 제한하는 입법을 함에 있어서는 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공공의 필요와 침해되는 기본권 사이의 균형성을 모두 갖추어야 하며, 이를 준수하지 않은 법률 내지 법률조항은 기본권제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다.
공무원연금법상의 퇴직급여 등 급여수급권은 재산권의 성격을 갖고 있으므로 이 사건 법률조항에 의하여 재산권으로서의 급여수급권이 제한된다고 볼 수 있는바, 이 사건 법률조항에 의한 재산권의 제한이 위에서 본 헌법적 한계를 지킨 것인지 살펴본다.
공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상ㆍ질병ㆍ폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써, 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 데에 그 목적이 있다. 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며 국가작용을 수행하는 공직자로서 국가의 안전과 헌법수호 및 국민의 자유보장에 앞장서야 할 책임이 있다. 공무원이 반국가활동에 나설 경우에는 그렇지 않은 자의 경우보다 국가의 안전과 국민의 생존 및 자유에 훨씬 심각한 위해가 초래될 가능성이 있으므로, 공무원에 대하여는 반국가활동에 나서지 못하도록 유도하여야 할 필요성이 더욱 크다 할 수 있으며, 공무원의 원활한 직무수행을 위해서는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 기본바탕이 되어야 하는바, 공무원이 국가보안법위반죄 등 반국가적 범죄로 인하여 금고 이상의 형사처벌을 받는 경우에는 공직 전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 되므로, 위와 같은 범죄행위로 형사처벌을 받은 공무원에게 그에 상응하는 재산상의 불이익을 가하는 것은 국민전체의 이익을 위하여 적절한 수단이 될 수 있다.
이 사건 법률조항은 급여의 제한사유로 형법 제2편 제1장(내란의 죄), 제2장(외환의 죄), 군형법 제2편 제1장(반란의 죄), 제2장(이적의 죄), 국가보안법위반죄(제10조를 제외한다)를 열거하고 있다. 내란의 죄는 국가존립의 내부적 기초인 국토와 헌법질서에 대한 죄이고, 외환의 죄는 국가존립에 대한 외부적 위협으로부터 국가를 보호하기 위한 것으로 외국과 모의를 하여 외환을 유치하거나 대한민국에 항적하거나 인적?물적 이익을 제공하여 국가존립을 위태롭게 하는 것을 말한다. 군형법상 반란의 죄는 작당하여 병기를 들고 관헌에 반항하여 다중적 항거행위를 하는 범죄이며, 이적의 죄는 군대 및 군용시설
등을 적에게 제공하거나 적을 위하여 간첩을 하는 등 적국을 이롭게 하는 행위를 내용으로 하는 범죄이다. 또한 국가보안법은 국가의 안전을 위태롭게 하는 반국가활동을 규제함으로써 국가의 안전과 국민의 생존 및 자유를 확보하기 위한 법률이다(국가보안법 제1조 제1항). 입법자는 이 사건 법률조항에 의하여 급여수급권을 제한하면서 제한의 사유가 되는 범죄를 위와 같이 국가의 존립에 위해를 가하고 헌정질서를 위태롭게 하는 범죄들로 한정하고, 소극적 행위인 국가보안법상의 불고지죄의 경우는 제외시키고 있다.
또한 공무원으로 근무하면서 공무원연금법에 의하여 납부한 기여금은 민법의 규정에 의한 이자를 가산하여 수급자에게 반환하도록 하고 있다. 공무원연금법상 연금재원은 보수월액의 1000분의 85에 해당하는 공무원의 기여금과 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 구성되는바(공무원연금법 제65조, 제66조 제2항, 제69조 제1항, 시행령 제59조, 제65조의3 제1항), 공무원연금법상의 급여 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 재직 중 근무의 대가로서 지급하였어야 할 임금의 후불적 성격이 강하고, 그 나머지 부분은 재직 중의 근무에 대한 은혜적인 보상 또는 사회보장적 급여의 성격이 강하다고 할 것인데, 재산권의 성격이 강한 기여금과 그 이자부분은 반환하는 것이다.
그렇다면, 이 사건 법률조항에 의한 급여의 제한사유인 범죄행위를 공무원으로 재직하던 중에 범한 죄로 한정하여 보는 한, 이 사건 법률조항은 목적의 정당성이 인정될 뿐만 아니라, 제한의 사유를 국가의 존립을 위태롭게 하는 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받은 경우로 한정하고, 제한의 범위도 후불임금으로서의 성격을 가지는 본인의 기여금과 그에 대한 이자의 합산액을 초과하는 부분에만 한정함으로써 그 수단의 상당성과 법익의 균형성도 갖추었다고 할 것이며, 연금제도와 같은 사회보장 분야에 관한 입법에 있어 입법자가 광범위한 입법형성권을 갖는 점에 비추어 볼 때(헌재 1999. 9. 16. 97헌바28 판례집 11-2, 272, 280 참조), 이 사건 법률조항이 사유재산권을 보장한 헌법규정에 위반하여 퇴직급여청구권의 본질적인 내용을 침해하거나 입법형성권의 범위를 벗어나 과잉금지의 원칙에 반하는 자의적인 것이라고는 볼 수 없다.
그러나, 이 사건 법률조항에 의한 급여의 제한사유를 퇴직 후에 범한 범죄에 대하여도 적용하는 것으로 본다면, 이는 헌법에 위반되는 것이라고 보지 않을 수 없다.
공무원으로서의 직무상 또는 직무 외의 의무인 성실의무, 복종의무, 친절공
정의무, 비밀엄수의무, 청렴의무, 법령준수의무, 명령복종의무, 품위유지의무 등도 원칙적으로 재직 중에 부과되는 의무이지(예외적으로 비밀준수의무는 법령의 특별한 규정에 의하여 퇴직 후에도 부담하게 된다), 공무원의 직에서 퇴직한 후에도 국가에 대한 무한정의 성실의무와 충성의무를 계속 부담하는 것으로는 볼 수 없다 할 것인데, 이 사건 법률조항에 의하여 퇴직 후에 범한 범죄에 의하여 퇴직급여 등 수급권을 제한한다면 이는 공무원에게 그 퇴직 후에도 계속 재직시와 같은 의무를 부과하는 것과 마찬가지가 될 것이며, 공무원이 이 사건 법률조항에 규정된 국가의 존립을 위태롭게 하는 범죄를 범할 때에 국가에 대한 위해가 일반인의 경우보다 크다고 하는 것도 원칙적으로 공무원으로 재직시에 범죄를 저지를 경우에 해당되는 것이지, 퇴직 후에도 그 위험성이 같은 정도로 높다고 할 수는 없다. 물론 공무원이었던 자가 퇴직 후에 이러한 범죄에 가담할 때, 일반인의 경우보다는 더 위해가 클 개연성이 있겠지만, 그 차이는 퇴직급여수급권을 제한 내지 박탈할 정도의 중대한 법익침해를 정당화할 수 있는 정도로 큰 것은 아니다.
또한 공무원의 업무의 성격은 단순노무 등에 종사하는 자에서 국가기밀을 담당하는 자까지 매우 다양하고, 그 근무기간도 1～2년에서부터 수십년으로 차이가 날 수 있으므로, 공무원에 대한 성실의무와 국가에 대한 충성의무를 요구하는 것도 해당 공무원이 취급하는 업무의 성격과 그 근무기간 등에 의하여 국가의 존립이나 안전 및 국민의 안녕에 미치는 정도를 구분하여 불이익의 정도를 달리하는 것이 합리적이라고 할 것인데, 직무의 종류나 근무기간 등을 전혀 구분함이 없이 일률적으로 규정하여 단기간 단순노무직에 근무한 공무원이었다는 사유만으로도 평생에 걸쳐 급여의 환수라는 불이익을 가하게 되는 것은 입법형성의 자유를 넘어선 과도한 제한이다.
뿐만 아니라, 공무원연금법상의 급여청구권은 공무원의 퇴직 또는 사망으로 인하여 발생하는 것이므로 퇴직 후의 사유로 급여청구권을 제한하는 것은 이미 발생한 급여청구권을 사후에 발생한 사유로 소급하여 제한하는 것이 된다.
따라서, 이 사건 법률조항에 의한 급여제한의 사유가 퇴직 후에 범한 죄에도 적용되는 것으로 보는 것은, 입법목적을 달성하기 위한 방법의 적정성을 결하고, 공무원이었던 사람에게 입법목적에 비추어 과도한 피해를 주어 법익균형성을 잃는 것으로서 과잉금지의 원칙에 위배하여 재산권의 본질적 내용을 침해하는 것으로 헌법에 위반된다 할 것이다.
(2) 명확성의 원칙 위반여부
명확성의 원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙이다. 법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 한다는 것을 그 근거로 한다(헌재 1990. 4. 2. 89헌가113, 판례집 2, 49; 1996. 8. 29. 94헌바15, 판례집 8-2, 74, 84; 2001. 10. 25. 2001헌바9, 판례집 13-2, 491, 498 참조). 즉, 법률은 명확한 용어로 규정함으로써 적용대상자에게 그 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 장래의 행동지침을 주어야 차별적이거나 자의적인 법해석을 예방할 수 있는 것인데, 법규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 국민이 알 수 없다면, 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 법집행 당국에 의한 자의적 집행이 가능하게 될 것이다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27 등, 판례집 4, 255, 268-269; 1998. 4. 30 95헌가16, 판례집10-1, 327, 341-342; 2000. 2. 24. 98헌바37, 판례집 12-1, 169, 179 참조).
명확성의 원칙에서 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며, 각각의 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다고 할 것이다. 일반론으로는 어떠한 규정이 부담적 성격을 가지는 경우에는 수익적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성의 원칙이 더욱 엄격하게 요구되고, 죄형법정주의가 지배하는 형사관련 법률에서는 명확성의 정도가 강화되어 더 엄격한 기준이 적용되지만, 일반적인 법률에서는 명확성의 정도가 그리 강하게 요구되지 않기 때문에 상대적으로 완화된 기준이 적용된다(헌재 2000. 2. 24 98헌바37, 판례집 12-1, 169, 179 참조).
이 사건 법률조항은 급여청구권을 제한 내지 박탈하는 부담적 성격을 갖고 있는 규정이므로 명확성의 원칙에 관하여 엄격한 기준이 적용되는 것인데도, 이 사건 법률조항인 공무원연금법 제64조 제3항은 그 앞의 제1항, 제2항에서 "재직 중의 사유로"라고 그 사유의 발생시기를 명확히 하고 있는 것과는 달리, 그 사유가 ‘재직 중의 사유’만인지 ‘퇴직 후의 사유’도 해당되는지에 관하여 일체의 언급이 없이 해당 범죄의 종류만을 열거하고 있다. 이러한 법문상의 표현은 입법의 결함이라고 할 것이고, 이로 인하여 앞서 본 바와 같은 대
립적 해석을 낳고 있는바, 이러한 불명확한 규정에 의하여 ‘퇴직 후의 사유’를 급여제한의 사유에 해당하는 것으로 본다면, 이는 법규정이 불명확하여 법집행당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 하는 것으로서 헌법상의 명확성의 원칙에 어긋나는 조항이라 하겠다.
만약 이 사건 법률조항이 재직 중의 사유와 퇴직 후의 사유를 아우르는 조항이라면, 그와 같은 내용이 명시적으로 규정되어 있어야 하는 것이 일반적인 법문상의 표현양식이라 할 것인데, 이 사건 법률조항은 그와 같은 표현양식을 쓰지 않고 있으므로 퇴직 후의 사유로 이미 발생한 급여청구권을 제한할 수 있다고 해석할 수 없다. 따라서, 이 사건 법률조항은 같은 조 제1항, 제2항과는 독립된 항이기는 하지만 제1항과 제2항에서 "재직 중의 사유로……"라고 규정하고 있는 것을 이어받아 제3항을 규정한 것으로 풀이함이 상당하다 할 것이고, 이렇게 본다면, 헌법에 위반되지 않는다.
(3) 평등의 원칙 위반여부
헌법 제11조 제1항에 정한 법앞에서의 평등의 원칙은 결코 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 법을 적용함에 있어서 뿐만 아니라, 입법을 함에 있어서도 불합리한 차별대우를 하여서는 아니된다는 것을 뜻하는바(헌재 1989. 5. 24. 89헌가37 등, 판례집 1, 48), 이 사건 법률조항은 퇴직급여의 제한에 관하여 일반범죄와 반국가적 범죄를 구별하여 취급하고 있으므로 이것이 평등의 원칙에 위반하는지의 여부를 살펴 본다.
이 사건 법률조항을 ‘재직 중의 사유’로 한정하여 보는 입장을 취할 경우, 공무원 재직 중에 일반범죄를 범한 자와 재직 중 반국가적 범죄를 범한 자 사이에는 제한되는 급여의 범위에 다음과 같은 차등이 있다. 즉, 공무원이 재직 중에 일반범죄를 저지른 경우에는 공무원연금법 제64조 제1항과 공무원연금법시행령 제55조 제1항에 의하여 퇴직급여와 퇴직수당이 일부 감액되어 지급되는데 반하여, 재직 중에 반국가적 범죄를 범한 경우에는 이 사건 법률조항에 의하여 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액 외에는 지급되지 않는 것이다. 그러나, 이러한 차별은 공무원이 재직 중 반국가적 범죄를 범할 경우 국가에 대한 위해가 일반범죄의 경우보다 훨씬 크기 때문에 이를 방지하기 위한 것으로서 합리적 이유가 있으므로 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.
그러나, 이 사건 법률조항을 퇴직 후의 범죄에 대하여도 적용되는 것으로 해석한다면, 공무원이 퇴직 후 일반범죄를 범하는 경우와 반국가적 범죄를 범
하는 경우에 큰 차별이 있게 된다. 퇴직 후 일반범죄를 저지른 자는 퇴직급여청구권에 아무런 제한이 없는데, 국가보안법위반죄 등 반국가적 범죄를 저지른 자는 퇴직한 후 시일이 얼마나 경과하였는지에 상관없이 퇴직급여를 소급하여 박탈당하게 되는 것이다.
앞서 본 바와 같이 공무원에게 퇴직 후에도 계속 일반인보다 무거운 의무를 부과할 수는 없는 것이고, 퇴직 후에는 반국가적 범죄가담으로 인한 위험성도 감소하게 되므로, 퇴직 후에 저지른 반국가적 범죄와 일반범죄를 근본적으로 다르게 취급할 합리적 이유는 없다 할 것이다. 따라서, 이 사건 법률조항이 공무원의 퇴직 후에 범한 반국가적 범죄에도 적용되는 것으로 해석하여 퇴직 후 일반범죄를 범한 경우와 달리 취급하여 퇴직급여청구권을 제한하는 것은, 공무원직에서 퇴직 후 반국가적 범죄를 범한 사람을 합리적 이유없이 차별하는 것으로서 헌법상의 평등의 원칙에 위반된다.
(4) 적법절차원칙의 위반여부
청구인은 이 사건 법률조항이 급여의 제한을 함에 있어 당사자에게 소명의 기회조차 주지 않고 있으므로 헌법 제12조 제1항에 규정된 적법절차의 원리에 위반된다고 주장한다.
살피건대, 이 사건 법률조항은 그에 해당하는 사유가 있으면 반드시 급여를 지급하지 않게 되어 있어 청문절차를 거치더라도 그 결과에 따라 급여제한의 내용이 달라질 가능성이 있는 것도 아니고, 급여제한에 관한 결정은 행정처분으로서 그 결정에 이의가 있는 수급자는 공무원연금급여재심위원회에 심사를 청구하고(공무원연금법 제80조 제1항, 공무원연금법시행령 제84조) 행정소송을 제기하여 구제를 받을 수 있는 길이 열려 있으므로 급여의 제한조치에 앞서 청문절차를 거치도록 직접 규정하지 아니하였다고 하여 이 사건 법률조항이 적법절차의 원칙에 어긋난다고 할 수는 없다(헌재 2000. 6. 29. 98헌바106, 판례집 12-1, 833, 847 참조).
(5) 이중적 처벌인지의 여부
청구인은 이 사건 법률조항이 공무원 또는 공무원이었던 자의 범죄행위에 대하여 형벌을 과하는 외에 다시 급여를 제한함으로써 헌법정신에 반하여 이중적으로 처벌하는 것이라고 주장하는바, 이 사건 법률조항이 일정한 범죄를 범한 공무원에 대하여 형벌이나 공무원법상의 징계 외에 추가적인 경제적 불이익을 부과하는 것이기는 하나, 헌법 제13조 제1항 후단에 규정된 일사부재리 또는 이중처벌금지의 원칙에 있어서 처벌이라고 함은 원칙적으로 범죄에
대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이고 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분이 모두 그에 포함된다고는 할 수 없으므로 이 사건 법률조항에 의하여 급여를 제한한다고 하더라도 그것이 헌법이 금하고 있는 이중적인 처벌에 해당하는 것은 아니라고 할 것이다.
(6) 소결론
그렇다면, 이 사건 법률조항의 퇴직급여의 제한사유는 재직 중의 사유로 한정하여 해석하여야 할 것이고, 그 범위를 넘어서서 퇴직 후의 사유에도 적용되는 것으로 보는 범위 내에서 헌법상의 재산권보장과 명확성의 원칙 및 평등의 원칙에 위반된다.
4. 결　론
따라서, 이 사건 심판대상인 공무원연금법 제64조 제3항은 퇴직 후의 사유를 적용하여 공무원연금법상의 급여를 제한하는 범위내에서 헌법에 위반된다 할 것이므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,윤영철,한대현,하경철,주심,김영일,권성,김효종,김경일,송인준,주선회