# 도시개발법 제2조 제1항 제2호 등 위헌소원

## 판시사항

1. 도시개발사업에서 수용 또는 사용되는 토지의 보상금 기준에 관한 법률조항(이하 ‘이 사건 준용조항’이라 한다)의 위헌 여부가 도시개발사업 실시계획 인가고시의 위법성을 다투는 당해 사건의 재판의 전제가 되는지 여부(소극)2. 도시개발사업을 정의하고 있는 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정된 것) 제2조 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 정의조항’이라 한다)가 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)

## 결정요지

1. 이 사건 준용조항은 손실보상 단계에서 적용될 조항으로서 도시개발사업 실시계획 인가고시의 위법성을 다투는 당해 사건의 재판에 적용되지도 않고, 그 위헌 여부에 따라 법원이 당해 사건의 재판에 관하여 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우에도 해당하지 않으므로, 이 사건 준용조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성을 갖추지 못한 것으로 부적법하다. 2. 도시개발법의 문언, 입법목적 또는 입법취지, 다른 법률과의 관계 등을 종합하여 보면, 도시개발사업은 국토계획법에 따른 광역도시계획이나 도시군기본계획의 규율 하에 일정 지역을 도시의 기능을 갖추도록 계획적체계적으로 개발함으로써, 주거, 산업 등의 기능을 단일하게 또는 복합적으로 갖춘 단지 또는 시가지를 조성하는 사업 일체를 뜻하는 것으로서, 적어도 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로서는 이와 같은 이 사건 정의조항의 의미를 충분히 예측할 수 있으므로, 위 조항이 명확성원칙에 위배된다고 할 수 없다.

## 심판대상조문

도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정된 것) 제2조 (정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. 생략 2.“도시개발사업”이란도시개발구역에서주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다. ② 생략 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정된 것) 제22조 (토지등의 수용 또는 사용) ① 생략 ② 제1항에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용한다. ③∼④ 생략 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것) 제70조 (취득하는 토지의 보상) ① 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조에 따라 한국은행이 조사발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치형상환경이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다. ②∼⑥ 생략 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제70조 (취득하는 토지의 보상) ①∼⑤ 생략 ⑥ 취득하는 토지와 이에 관한 소유권 외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용, 예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 국토교통부령으로 정한다.

## 참조조문

헌법재판소법 제68조 제2항
도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정된 것) 제2조 제1항 제2호, 제22조 제2항 중 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제70조 제6항을 준용하는 부분

## 참조판례

99헌바66
90헌바27

## 전문

【당 사 자】
청 구 인	1. 신○섭
2. 이○현
청구인들의 대리인 법무법인 청목담당변호사 정경식 외 3인
당해사건	수원지방법원 2015구합63877 실시계획인가처분취소
【주 문】
1. 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부개정된 것) 제2조 제1항 제2호는 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 경기도지사는 2010. 4. 2. 시행자 의왕시장으로 하여금 의왕시 ○○동 ○○ 일원(이하 ‘이 사건 사업부지’라고한다)에서사업면적954,979㎡,수용계획 3,400세대로 하는 ‘의왕백운지식 문화밸리 도시개발사업’(이하 ‘이 사건 도시개발사업’이라 한다)을 시행하도록 도시개발구역 지정 및 지형도면고시(경기도 고시 제2010-108호)를 하였다. 청구인들은 이 사건 사업부지 내 토지를 소유하고 있는 사람들이다.
나. 경기도지사는 2012. 3. 28. 이 사건 사업부지를 지식문화지원시설, 공동주택, 공원, 도로 등으로 개발하되, 그 시행방법을 수용ㆍ사용방식으로 하는 도시개발구역 개발계획을 수립ㆍ고시하였고(경기도 고시 제2012-78호), 이후 2013. 4. 9. 및 2014. 8. 12. 2회에 걸쳐 위 도시개발구역 개발계획을 변경하여 고시하였다. 경기도지사는 2015. 1. 23. 이 사건 도시개발사업을 위해 이 사건 사업부지 내 토지용도를 기존의 자연녹지지역에서 제1, 2종 일반주거지역, 준주거지역, 일반상업지역, 자연녹지지역으로 변경하여 지식문화지원시설, 공동
주택, 공원, 도로 등을 공급하되, 시행방식은 수용 또는 사용으로 하는 이 사건 도시개발사업의 실시계획인가 및 지형도면 고시(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
다. 한편, 국토해양부장관은 2012. 1.경 국토해양부 고시 제2012-15호로 이 사건 도시개발사업의 시행을 위하여 이 사건 사업부지 내 개발제한구역을 일부 해제한다는 내용의 도시관리계획 변경결정을 하였다.
라. 청구인들은 수원지방법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였다(수원지방법원 2015구합63877, 이하 ‘당해 사건’이라 한다). 청구인들은 당해 사건 소송 계속 중 도시개발사업의 정의를 규정한 도시개발법 제2조 제1항 제2호가 명확성원칙에 위반되고, 수용 또는 사용되는 토지에 대하여서는 공시지가를 기준으로 하여 보상하되 해당 사업으로 인한 지가의 영향을 받지 않는 지역의 지가변동률, 물가상승률 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하도록 한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제70조 제1항, 제6항 및 이 조항들을 도시개발사업에 준용하도록 한 도시개발법 제22조 제2항이 평등원칙에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나(수원지방법원 2015아20604), 2015. 12. 17. 각하 내지 기각되자, 2016. 1. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 도시개발법 제2조 제1항 제2호와 함께, 도시개발법 제22조 제2항 및 공익사업법 제70조 제1항, 제6항 전부에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
그러나 도시개발법 제22조 제2항은 도시개발사업에서의 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 공익사업법을 준용하도록 하는 조항이다. 이 중 청구인은 도시개발사업에 공익사업법 제70조 제1항 및 제6항을 준용하는 부분의 위헌성을 다투고 있으므로, 심판대상을 해당 부분으로 한정하기로 한다.
그러므로 이 사건 심판대상은 도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정된 것) 제2조 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 정의조항’이라 한다)와 제22조 제2항 중 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제70조 제6항을 준용하는 부분
(이하 ‘이 사건 준용조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정된 것)
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2."도시개발사업"이란도시개발구역에서주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다.
제22조(토지등의 수용 또는 사용) ② 제1항에 따른 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 ?공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률?을 준용한다.
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13796호로 개정되기 전의 것)
제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 ?부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률?에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(?한국은행법? 제86조에 따라 한국은행이 조사ㆍ발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)
제70조(취득하는 토지의 보상) ⑥ 취득하는 토지와 이에 관한 소유권 외의 권리에 대한 구체적인 보상액 산정 및 평가방법은 투자비용, 예상수익 및 거래가격 등을 고려하여 국토교통부령으로 정한다.
3. 청구인의 주장
가. 도시개발사업구역으로 지정되면 도시개발사업 구역 내 토지소유자의 재산권이 제한될 수 있다는 점에서 도시개발사업의 개념에 대하여서는 보다 명확하게 규정될 것이 요구됨에도, 이 사건 정의조항에 규정된 도시개발사업은 그 범위가 불명확하고 그 의미 또한 명확하게 특정되지 않으므로 명확성원칙에 위반된다.
나. 이 사건 준용조항 및 공익사업법 시행규칙 제23조 제2항에 의하면, 도시개발사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 손실보상금을 산정하게 되는데, ‘기존에 별다른 제한 없이 사용되어 온 토지’와 청구인들 소유의 토지와 같이 ‘개발제한구역으로 지정되어 수십 년간 토지의 이용에 제한을 받아 온 토지’ 사이에 본질적인 차이가 있음에도, 이 사건 준용조항은 손실보상금 산정에 있어 이 둘을 동일하게 취급하므로 평등원칙에 위반된다.
4. 이 사건 준용조항에 대한 판단
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구가 적법하기 위해서는 문제된 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 되어야 한다. 여기서 재판의 전제가 된다고 함은 구체적인 사건이 법원에 계속되어있었거나계속중이어야 하고, 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 그 법률이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해 사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 의미한다(헌재 2000. 6. 29. 99헌바66등 참조).
이 사건 처분은 이 사건 도시개발사업의 실시계획을 인가ㆍ고시한 것으로서 도시개발법 제17조, 제18조 등을 근거로 하고 있는데, 이 사건 준용조항은 위 실시계획에 따라 수용이 이루어진 후 손실보상 단계에서 비로소 적용될 조항일 뿐 이 사건 처분의 위법성과는 무관하다. 즉 이 사건 준용조항은 이 사건 처분의 위법성을 다투고 있는 당해 사건의 재판에 적용되지도 않고, 그 위헌 여부에 따라 법원이 당해 사건의 재판에 관하여 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우에도 해당하지 않는다.
따라서 이 사건 준용조항에 대한 심판청구는 재판의 전제성을 갖추지 못하였다.
5. 이 사건 정의조항에 대한 판단
가. 도시개발법의 입법취지
1960년대 이후 급격히 진행된 고도의 경제성장과 도시화로 택지와 공장용지의 수요가 급증하였으나, 기존의 도시계획법 및 토지구획정리사업법에 의한 대지공급에는 한계가 있었다. 이를 해결하기 위하여 택지개발촉진법, 주택건설촉진법, ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 등이 제정되었으나, 이들 개별법들 역시 특정의 단일한 목적을 염두에 둔 사업법으로서 신도시와 같이 복합적 기능을 갖는 도시를 개발하는 데에는 한계가 있었다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌바57 참조).
이에 복합적인 기능을 갖는 신도시를 체계적으로 개발하기 위하여 종전의 도시계획법상의 주택지조성사업ㆍ공업용지조성사업ㆍ시가지조성사업에관한부분과 토지구획정리사업법상의 토지구획정리사업에 관한 부분을 통합ㆍ보완하여, 도시개발에 관한 기본법으로서 도시개발법이 2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정되어 2000. 7. 1.부터 시행되었다. 도시개발법은 국토기본법 및 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다)의 규율 하에 도시개발에 관한 사업을 구체화한 법률로서, 도시개발에 필요한 사항을 규정하여 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있다(도시개발법 제1조 참조).
나. 명확성원칙 위반 여부
(1) 법률은 명확한 용어로 규정함으로써 적용대상자에게 그 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 장래의 행동지침을 제공하고, 동시에 법집행자에게 객관적 판단지침을 주어 차별적이거나 자의적인 법해석을 예방할 수 있다. 따라서 법규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 국민이 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 법집행 당국에 의한 자의적 집행이 가능하게 될 것이다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27등; 헌재 2008. 11. 27. 2007헌바51 참조).
이 경우 법규범의 의미내용은 법규범의 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로 결국 당해 법률조항이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2011. 11. 24. 2010헌바254; 헌재 2012. 8. 23. 2010헌바28 참조).
(2)이 사건 정의조항은 도시개발사업을 ‘도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업’이라고 정의하고 있다. 이 중 ‘도시개발구역’은 도시개발법 제2조 제1항 제1호에 ‘도시개발사업을 시행하기 위하여 도시개발법 제3조 및 제9조에서 정한 절차에 따라 지정ㆍ고시된 구역’으로 정의되어 있다. 또한 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건, 복지, 단지, 시가지 등의 나머지 용어들도 그 의미가 분명하고 가치판단 등을 필요로 하는 불확정적인 것이 아니어서, 일반인들도 그 문언만으로 충분히 그 의미를 쉽게 이해할 수 있다.
한편 도시개발법은 앞서 본 바와 같이 주거ㆍ산업 등의 복합적 기능을 갖는 도시를 계획적ㆍ체계적으로 개발할 수 있도록 하기 위하여 종전의 도시계획법상의 주택지조성사업ㆍ공업용지조성사업ㆍ시가지조성사업에 관한 부분과 토지구획정리사업법상의 토지구획정리사업에 관한 부분을 통합ㆍ보완하여 도시개발에 관한 기본법으로 제정된 것이다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌바57 참조).
그리고 도시개발법 제5조 제2항은 국토계획법에 따른 광역도시계획이나 도시ㆍ군기본계획이 수립되어 있는 지역에 대하여 도시개발사업의 계획을 수립하려면 그 계획의 내용이 해당 광역도시계획이나 도시ㆍ군기본계획에 부합되도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 국토계획법에서는 도시개발사업을 도시ㆍ군관리계획을 시행하기 위한 도시ㆍ군계획사업(제2조 제11호)의 하나로 분류하고 있다.
위와 같은 도시개발법의 문언, 입법목적 또는 입법취지, 다른 법률과의 관계 등을 종합하여 보면, 도시개발사업은 국토계획법에 따른 광역도시계획이나 도시ㆍ군기본계획의 규율 하에 일정 지역을 도시의 기능을 갖추도록 계획적ㆍ체계적으로 개발함으로써, 주거, 산업 등의 기능을 단일하게 또는 복합적으로 갖춘 단지 또는 시가지를 조성하는 사업 일체를 뜻하는 것으로서, 적어도 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로서는 이와 같은 이 사건 정의조항의 의미를 충분히 예측할 수 있다.
따라서 이 사건 정의조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.
6. 결  론
그렇다면 이 사건 준용조항에 대한 심판청구는 부적법하여 이를 모두 각하하고, 이 사건 정의조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애
[별지]  관련조항
도시개발법(2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부 개정된 것)
제1조 (목적) 이 법은 도시개발에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의
증진에 기여함을 목적으로 한다.
제17조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여야 한다. 이 경우 실시계획에는 지구단위계획이 포함되어야 한다.
② 시행자(지정권자가 시행자인 경우는 제외한다)는 제1항에 따라 작성된 실시계획에 관하여 지정권자의 인가를 받아야 한다.
도시개발법(2008. 3. 28. 법률 제9044호로 개정된 것)
제18조(실시계획의 고시) ① 지정권자가 실시계획을 작성하거나 인가한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고 시행자에게 관계 서류의 사본을 송부하며, 대도시 시장인 지정권자는 일반에게 관계 서류를 공람시켜야 하고, 대도시 시장이 아닌 지정권자는 해당 도시개발구역을 관할하는 시장(대도시 시장을 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장에게 관계 서류의 사본을 보내야 한다. 이 경우 지정권자인 특별자치도지사와 본문에 따라 관계 서류를 받은 시장(대도시 시장을 제외한다)ㆍ군수 또는 구청장은 이를 일반인에게 공람시켜야 한다.
도시개발법(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정된 것)
제5조(개발계획의 내용) ② ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률?에 따른 광역도시계획이나 도시ㆍ군기본계획이 수립되어 있는 지역에 대하여 개발계획을 수립하려면 개발계획의 내용이 해당 광역도시계획이나 도시ㆍ군기본계획에 들어맞도록 하여야 한다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
11."도시ㆍ군계획사업"이란도시ㆍ군관리계획을 시행하기 위한 다음 각 목의 사업을 말한다.
가. 도시ㆍ군계획시설사업
나. ?도시개발법?에 따른 도시개발사업
다. ?도시 및 주거환경정비법?에 따른 정비사업
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호로 제정된 것)
제23조(공법상 제한을 받는 토지의 평가) ② 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다.