# 코로나19 특별방역대책 추가 후속조치 위헌확인

## 전문

【당 사 자】
사건2021헌마1507, 1548(병합)    코로나19 특별방역대책 추가 후속조치 위헌확인
2022헌마130(병합)    코로나19 특별방역대책 후속조치 위헌확인
청구인별지 1 청구인 명단과 같음
피청구인별지 2 피청구인 명단과 같음
선고일2025. 2. 27.
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 코로나19 방역대응체계
정부는 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라 한다)를 ‘재난 및 안전관리 기본법’에 따른 ‘대규모재난’으로 지정하고, 국무총리를 본부장으로 하는 중앙재난안전대책본부(이하 코로나19 중앙재난안전대책본부를 ‘중앙대책본부’라 한다)와 피청구인을 본부장으로 하는 중앙사고수습본부(이하 코로나19 중앙사고수습본부를 ‘중앙수습본부’라 한다)를 설치하였다. 중앙대책본부는 방역상황을 점검하여 그에 맞는 방역지침을 수립하여 결정하고, 중앙수습본부는 해당 방역지침에 따라 지방자치단체의 장 등 관계 재난관리책임기관의 장에게 필요한 조치를 취할 것을 요청하는 공문을 시행하며, 보도자료를 통해 위 결정된 방역지침을 국민에게 알린다. 위 요청을 받은 지방자치단체의 장은 위 방역지침과 관할 지역의 방역상황을 고려하여 고시 또는 공고 등으로 방역조치를 취한다.
나. 피청구인의 특별방역 후속조치 발표
중앙수습본부의 장인 피청구인은 2021. 10. 29. 중앙대책본부에서 결정한 ‘단계적 일상회복 이행계획’을 발표하였다. 위 계획에는 2021. 11. 1.부터 코로나19 백신의 접종완료자, 음성확인자 및 일부 예외자에 대해서만 유흥시설 등 일부 고위험 다중이용시설 및 의료기관 등 감염취약시설의 이용을 허용하는 접종증명ㆍ음성확인제(이하 ‘방역패스’라 한다)를 한시적으로 도입하되, 18세 이하는 방역패스의 예외 대상으로 한다는 내용이 포함되어 있다. 
이어 피청구인은 2021. 12. 3. 중앙대책본부에서 결정한 ‘코로나19 특별방역대책 추가 후속조치’(이하 ‘특별방역 후속조치’라 한다)를 발표하였는데, 위 후속조치에는 2021. 12. 6.부터 방역패스 의무적용 시설의 범위를 식당ㆍ카페, 학원, 독서실ㆍ스터디카페 등을 포함하여 16종으로 확대하고, 2022. 2. 1.부터 방역패스의 예외 범위를 종전 ‘18세 이하’에서 ‘11세 이하’로 조정하여 12세 이상 18세 이하의 아동ㆍ청소년(이하 ‘아동ㆍ청소년’이라 한다)에게도 방역패스를 적용한다는 내용이 포함되어 있다.
다. 2021헌마1507 사건
청구인들은 아동ㆍ청소년 및 그 부모, 그 밖에 미성년 또는 성년의 일반 국민이다. 청구인들은 2021. 12. 9. 특별방역 후속조치 중 위 방역패스 의무적용 시설 확대 부분 및 아동ㆍ청소년에 대한 방역패스 실시 부분에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다.
라. 2021헌마1548 사건
청구인 이□□은 14세의 중학생이며, 청구인 김○○은 청구인 이□□의 어머니이다. 청구인 주○○은 소방공무원 채용시험을 준비하고 있는 사람이고, 청구인 이○○는 성인을 대상으로 하는 외국어학원을, 청구인 황○○은 청소년을 대상으로 하는 보습학원을 각각 운영하고 있는 사람이다. 청구인들은 2021. 12. 17. 특별방역 후속조치 중 학원 등, 독서실ㆍ스터디카페를 방역패스 의무적용 시설에 포함하는 부분에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다.
마. 2022헌마130 사건
청구인은 학원, 독서실 등에서 취업을 준비하고 있는 사람이다. 청구인은 2021. 12. 6. 헌법소원심판청구를 위한 국선대리인선임신청을 하여 2021. 12. 14. 국선대리인선정결정을 받고(2021헌사1270), 2022. 1. 28. 특별방역 후속조치 중 학원 등, 독서실ㆍ스터디카페를 방역패스 의무적용 시설에 포함하는 부분에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 피청구인이 2021. 12. 3. 발표한 ‘코로나19 특별방역대책 추가 후속조치’ 중 2021. 12. 6.부터 방역패스 의무적용 시설의 범위를 식당ㆍ카페, 학원, 독서실ㆍ스터디카페 등을 포함하여 16종으로 확대한 부분 및 2022. 2. 1.부터 방역패스의 예외 범위를 종전 ‘18세 이하’에서 ‘11세 이하’로 조정하여 아동ㆍ청소년에게도 방역패스를 적용하도록 한 부분(이하 모두 합하여 ‘심판대상조치’라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 
[심판대상조치]

  
1
 코로나19 특별방역대책 추가 후속조치
□ (미접종자 보호 강화) 미접종자의 전파 차단을 위해 방역패스를 확대한다.
 ○ (식당ㆍ카페) 마스크 착용이 어려운 식당ㆍ카페에 대하여 방역패스를 적용하되, 필수 이용시설 성격이 큰 점을 감안하여 사적모임 범위 내에서 미접종자 1명까지는 예외를 인정한다.
 ○ (실내 다중이용시설) 학원, PC방, 영화관 등 실내 다중이용시설에도 방역패스를 확대한다. 이는 취식 등으로 마스크 착용이 어렵거나 감염 위험도가 높은 실내 시설의 위험도를 낮추기 위한 조치이다.
  - 다만, 기본생활 영위에 필수적이거나 시설이용 특성상 방역패스 적용이 어려운 경우, 해당 시설의 특수성으로 인해 모임ㆍ행사 기준이 적용되는 경우, 시설의 개방성으로 출입관리가 용이하지 않은 경우 등은 방역패스 의무적용에서 제외되었다. 

<방역패스 의무적용 시설(16종)>
 · (기존) 유흥시설 등(유흥주점, 단란주점, 클럽ㆍ나이트, 헌팅포차, 감성주점, 콜라텍ㆍ무도장), 노래(코인)연습장, 실내체육시설, 목욕장업, 경륜ㆍ경정ㆍ경마ㆍ카지노
 · (신규) 식당ㆍ카페, 학원 등, 영화관ㆍ공연장, 독서실ㆍ스터디카페, 멀티방(오락실 제외), PC방, (실내)스포츠경기(관람)장, 박물관ㆍ미술관ㆍ과학관, 파티룸, 도서관, 마사지ㆍ안마소
<방역패스 미적용 시설(14종)>
 · 결혼식장, 장례식장, 유원시설(놀이공원ㆍ워터파크), 오락실, 상점ㆍ마트ㆍ백화점, (실외)스포츠경기(관람)장, 실외체육시설, 숙박시설, 키즈카페, 돌잔치, 전시회ㆍ박람회, 이ㆍ미용업, 국제회의ㆍ학술행사, 방문판매 홍보관, 종교시설
 
○ (전자출입명부) 방역패스 업소의 전자출입명부 사용을 의무화하고 그에 따른 부담 경감을 위한 정부차원의 지원방안도 검토할 예정이다.
 ○ (적용시기) 12월 6일(월)부터 시행하되, 현장 혼란을 최소화하기 위해 1주간 계도기간(12.6.~12.12.)을 부여한다.
- 다만, 전자출입명부 의무화 시행여부 및 시기는 추가검토 후 확정할 계획이다.
□ (청소년 유행 차단) 청소년 유행 억제를 위해 방역패스의 예외 범위(현행 18세 이하)를 11세 이하로 조정하여, 12∼18세도 방역패스를 적용한다.
○(적용시기) 청소년에게 예방접종을 받을 수 있는 유예기간(약 8주)* 부여 후 2월 1일(화)부터 실시할 예정이다. 
 * (유예기간) 3주 간격 예방접종 및 접종 후 2주 경과 기간 고려
3. 청구인들의 주장
심판대상조치는 감염병을 예방하고 그 확산을 방지하기 위한 것인데, 현재 코로나19 확진자의 대부분은 백신접종자들로 이른바 ‘돌파감염’에 해당하는 사람들이어서, 백신접종은 위와 같은 목적을 달성하는 것과는 무관하거나 그 인과관계가 희박하다. 그럼에도 심판대상조치는 방역패스를 통하여 사실상 백신접종을 강제하고 있다. 유효기간이 2일에 불과한 종합효소연쇄반응(PCR) 검사에 의한 음성확인제는 계속 사용이 전제되는 시설에는 예외적인 구제수단이 될 수 없고, 사회적 거리두기 등 감염병 확산을 방지할 수 있는 다른 수단들이 존재한다. 
식당, 카페는 일상생활에 있어 계속 사용이 반드시 필요한 시설이고, 학원, 독서실, 스터디카페에서는 대화를 하는 일이 거의 없으며 항상 마스크를 착용하고 있다. 특히 청소년의 경우 코로나19의 감염이 중증이나 사망으로 이어질 확률이 낮은 반면 백신접종의 안전성은 확실하게 입증되지 아니하였다. 그럼에도 불구하고 심판대상조치로 인해 성인과 청소년을 불문하고 백신을 접종하지 않는 한 학원, 독서실, 스터디카페를 이용하지 못하게 되었고, 이로 인하여 학원 운영자들도 극심한 손해를 입게 된다.
따라서 심판대상조치는 과잉금지원칙에 위배되어 아동ㆍ청소년인 청구인들의 인격발현권, 생명 또는 신체에 관한 자기결정권, 학습권 등을 침해하고, 아동ㆍ청소년의 부모인 청구인들의 자녀교육권, 아동ㆍ청소년의 부모가 아닌 일반 성인인 청구인들의 인간의 존엄과 가치, 일반적 행동자유권, 신체의 자유, 건강권, 교육을 받을 권리 등을 침해하며, 학원 운영자인 청구인들의 영업의 자유를 침해한다. 또한 심판대상조치에 따라 백신을 접종한 사람은 방역패스 의무적용 시설을 제한 없이 이용할 수 있는 반면 백신을 접종하지 않은 사람은 위 시설을 이용할 수 없게 되므로, 심판대상조치는 백신 미접종자인 청구인들을 차별하여 평등권을 침해한다. 
4. 판단
헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있다. 여기에서 ‘공권력’은 입법권ㆍ행정권ㆍ사법권을 행사하는 모든 국가기관ㆍ공공단체 등의 고권적 작용을 말하고(헌재 2001. 3. 21. 99헌마139등 참조), 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2008. 1. 17. 2007헌마700; 헌재 2012. 2. 23. 2008헌마500 참조). 
심판대상조치는 중앙대책본부가 결정한 특별방역 후속조치의 내용으로, 피청구인은 그 내용을 보도참고자료를 통하여 발표하였다. 아울러 피청구인은 2021. 12. 3. 전국 17개 시ㆍ도지사 등 관계 재난관리책임기관의 장에게 ‘특별방역대책에 따른 사회적 거리두기 조정방안 안내’라는 제목의 공문을 발송하여 위 특별방역 후속조치의 주요 내용을 안내하면서 그에 따라 필요한 조치를 취할 것을 요청하였다. 이에 각 지방자치단체의 장은 고시 또는 공고로 위 특별방역 후속조치에 따른 조치를 취하였다. 위 공문에는, 감염병 예방을 위해 필요하다고 판단하는 경우 각 지방자치단체에서는 방역강화 조치도 가능하며, 각 지방자치단체에서 주요 방역조치를 완화적용 하고자 하는 경우 중앙수습본부 및 중앙대책본부와 사전 협의 후에 가능하다는 내용이 포함되어 있다. 
그렇다면 심판대상조치는 중앙대책본부가 향후 각 지방자치단체의 장이 고시 또는 공고로 발령할 방역조치의 지침을 미리 정한 것에 불과하고, 각 지방자치단체의 장은 그 자신의 판단 하에 심판대상조치보다 강화된 방역조치를 취하거나, 중앙수습본부 및 중앙대책본부와 사전 협의하여 심판대상조치보다 완화된 방역조치를 취할 수도 있으므로, 각 지방자치단체의 장이 구체적으로 심판대상조치에 따른 방역조치를 고시 또는 공고로 발령하였을 때 비로소 국민에 대한 직접적인 권리 제한 내지 의무부과의 효과가 나타난다고 봄이 타당하다. 
따라서 심판대상조치가 그 자체로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시킨다고 보기 어려우므로, 심판대상조치는 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 않는다.
5. 결론
이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식,김복형,조한창,정계선【별 지】
[별지 1]청구인 명단
(2021헌마1507)
1.~169. 신○○ 외 168인
청구인 1 내지 169의 대리인   법무법인 자유서울
                담당변호사 유승수, 이하상
(2021헌마1548)
170. 이○○
171. 이□□
미성년자이므로 법정대리인 친권자 모 김○○
172. 주○○
173. 김○○
174. 황○○
청구인 170 내지 174의 대리인   법무법인 강함
                    담당변호사 함인경, 김하은, 백상우
(2022헌마130)
175. 김□□
국선대리인   변호사 손유정
[별지 2]
피청구인 명단
(2021헌마1507, 1548)
보건복지부장관
대리인   정부법무공단
       담당변호사 김승아, 이국현, 권용진
(2022헌마130)
보건복지부장관
대리인   정부법무공단
       담당변호사 김승아, 기영조, 권용진