# 공무원의노동조합설립및운영등에관한법률 제5조 제1항 중 행정부 부분 등 위헌확인

## 판시사항

1. 공무원 노동조합의 설립 최소단위를 ‘행정부’로 규정하여 노동부만의 노동조합 결성을 제한한 ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정된 것, 이하 ‘공노법’이라 한다) 제5조 제1항 중 ‘행정부’ 부분(이하 ‘공노법 제5조 부분’이라 한다) 이 청구인들의 단결권 및 평등권을 침해하는지 여부(소극)
2. 노동부 소속 근로감독관 및 조사관의 공무원 노동조합 가입을 제한한 공노법 제6조 제2항 제4호 및 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 시행령(2006. 1. 27. 대통령령 제19303호로 제정된 것) 제3조 제4호 가목, 나목(이하 ‘공노법 제6조 부분’이라 한다)이 청구인들의 단결권 및 평등권을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

1. 공노법 제5조 부분은 조합활동 및 단체교섭체계의 효율화를 위하여 근무조건이 결정되는 단위별로 공무원노동조합을 결성하도록 노동조합 설립의 최소단위를 규정한 것으로서 입법목적에 합리성이 인정되고, 공무원노동조합의 형태로서 최소단위만을 제한할 뿐이어서, 각 부·처 단위의 공무원들은 행정부 공무원노동조합 또는 전국단위 공무원노동조합에 가입할 수 있을 뿐만 아니라, 행정부·처별로 설치된 노동조합 지부 등은 각 부·처 장관이 관리하거나 결정할 권한을 가진 사항에 대하여 해당장관과의 교섭이 가능하여 그 제한의 정도가 과하다고 보기 어렵다. 따라서, 공노법 제5조 부분이 헌법 제33조 제2항의 입법형성권의 한계를 넘어 청구인들의 단결권을 제한한다고 보기 어렵다. 
또한, 공노법 제5조 부분은 공무원 노동조합의 조합활동 및 단체
교섭체계의 효율화를 위하여 보수 등 주요 근로조건이 공통적으로 결정되는 단위에 맞추어 노동조합의 설립 최소단위를 규정한 것으로, 동일한 기준을 적용하여 주요 근로조건이 동일한 집단별로 노동조합설립을 허용함으로써, 행정부 내 각 부·처 단위의 노동조합설립을 허용하지 않는 결과가 발생하였다고 하더라도, 그것이 행정부 소속 공무원을 국회·법원 등 다른 헌법기관 소속 공무원과 합리적 이유 없이 차별하였다고 볼 수 없다.
2. 공노법 제6조 부분은, 근로기준법이나 그 밖의 노동관계법령위반의 죄에 관하여 사법경찰관의 직무를 수행하는 근로감독관과, 노동위원회 소관 사무 수행에 필요한 조사업무와 부분별 위원회에 출석하여 의견을 진술하는 업무를 수행하는 노동위원회 조사관의 업무의 성격에 비추어 볼 때, 근로감독관이나 조사관이 공무원노동조합의 구성원이 되는 것은 적절하지 않다고 보아 이루어진 것으로, 그것이 입법자의 재량권을 현저히 일탈한 것이라고는 볼 수 없다. 
또한 공노법 제6조 부분이 노동부 소속 근로감독관 및 조사관의 업무를 맡고 있는 공무원들의 노동조합 가입을 제한한 것은 그 업무의 공정성·공익성·중립성을 고려한 것으로, 헌법 제33조 제2항에 근거를 두고 있을 뿐만 아니라 합리적인 이유가 있다 할 것이므로, 공노법 제6조 부분이 노동조합가입에 있어서 근로감독관 및 조사관을 일반 근로자나 다른 일반직공무원과 다르게 취급하여도 그것이 청구인들의 평등권을 침해하는 것으로 볼 수 없다.

## 참조조문

헌법 제6조 제1항, 제11조 제1항, 제33조 제1항, 제2항
공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정된 것) 제3조(노동조합 활동의 보장 및 한계) ① 이 법에 의한 공무원의 노동조합(이하 “노동조합”이라 한다)의 조직 및 가입과 노동조합과 관련된 정당한 활동에 대하여는 국가공무원법 제66조 제1항 본문 및 지방공무원법 제58조 제1항 본문의 규정을 적용하지 아니한다.
② 공무원은 노동조합의 활동을 함에 있어서 다른 법령이 규정하는 공무원의 의무에 반하는 행위를 하여서는 아니된다.
공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정된 것) 제6조(가입범위) ①노동조합에 가입할 수 있는 공무원의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 6급 이하의 일반직공무원 및 이에 상당하는 연구 또는 특수기술직렬의 일반직공무원
2. 특정직공무원중 6급 이하의 일반직공무원에 상당하는 외무행정ㆍ외교정보관리직공무원
3. 기능직공무원
4. 6급 이하의 일반직공무원에 상당하는 별정직공무원 및 계약직공무원
5. 고용직공무원
② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 1에 해당하는 공무원은 노동조합에 가입할 수 없다.
1. 다른 공무원에 대하여 지휘ㆍ감독권을 행사하거나 다른 공무원의 업무를 총괄하는 업무에 종사하는 공무원
2. 인사ㆍ보수에 관한 업무를 수행하는 공무원 등 노동조합과의 관계에서 행정기관의 
입장에 서서 업무를 수행하는 공무원
3. 교정ㆍ수사 그 밖에 이와 유사한 업무에 종사하는 공무원
4. 업무의 주된 내용이 노동관계의 조정ㆍ감독 등 노동조합의 조합원으로서의 지위를 가지고 수행하기에 적절하지 아니하다고 인정되는 업무에 종사하는 공무원
③ 공무원이 면직ㆍ파면 또는 해임되어 노동조합및노동관계조정법 제82조 제1항의 규정에 따라 노동위원회에 부당노동행위의 구제신청을 한 때에는 중앙노동위원회의 재심판정이 있을 때까지는 노동조합원의 지위를 상실하는 것으로 보아서는 아니된다.
④ 제2항의 규정에 의한 공무원의 범위는 대통령령으로 정한다.
공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 시행령(2006. 1. 27. 대통령령 제19303호로 제정된 것) 제3조(노동조합 가입이 금지되는 공무원의 범위) 법 제6조 제2항 및 제4항의 규정에 따라 노동조합에 가입할 수 없는 공무원의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 다른 공무원에 대하여 지휘ㆍ감독권을 행사하거나 다른 공무원의 업무를 총괄하는 업무에 종사하는 공무원：다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공무원
가. 법령ㆍ조례 또는 규칙에 따라 다른 공무원을 지휘ㆍ감독하며 그 복무를 관리할 권한과 책임을 부여받은 공무원(직무 대리자를 포함한다)
나. 훈령 또는 사무분장 등에 따라 부서장을 보조하여 부서 내 다른 공무원의 업무 수행을 지휘ㆍ감독하거나 총괄하는 업무에 주로 종사하는 공무원
2. 인사ㆍ보수에 관한 업무를 수행하는 공무원 등 노동조합과의 관계에서 행정기관의 입장에 서서 업무를 수행하는 공무원：다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 업무에 주로 종사하는 공무원(자료정리 등 단순히 업무를 보조하는 자를 제외한다)
가. 공무원의 임용ㆍ복무ㆍ징계ㆍ소청심사ㆍ보수ㆍ연금 그 밖에 후생복지에 관한 업무
나. 노동조합 및 ㆍ공무원직장협의회의 설립ㆍ운영에 관한 법률ㆍ에 따른 직장협의회에 관한 업무
다. 예산ㆍ기금의 편성 및 집행(단순집행을 제외한다)에 관한 업무
라. 행정기관의 조직과 정원의 관리에 관한 업무
마. 감사에 관한 업무
바. 보안업무, 질서유지업무, 청사시설의 관리 및 방호에 관한 업무, 비서ㆍ운전업무
3. 교정ㆍ수사 그 밖에 이와 유사한 업무에 종사하는 공무원：다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공무원
가. ㆍ공무원임용령ㆍ [별표 1]의 공무원 중 교정ㆍ소년보호ㆍ보호관찰ㆍ검찰사무ㆍ마약수사ㆍ출입국관리 및 철도공안 직렬의 공무원
나. 조세범처벌절차 법령에 따라 검찰총장 또는 검사장의 지명을 받아 조세범칙사건의 조사를 전담하는 공무원
다. 수사업무에 주로 종사하는 공무원
라. 국가정보원에 근무하는 공무원
4. 업무의 주된 내용이 노동관계의 조정ㆍ감독 등 노동조합의 조합원으로서의 지위를 가지고 수행하기에 적절하지 아니하다고 인정되는 업무에 종사하는 공무원：다음 각 
목의 어느 하나에 해당하는 공무원
가. ㆍ노동위원회법ㆍ에 따른 노동위원회의 사무국에서 조정사건이나 심판사건의 업무를 담당하는 공무원
나. ㆍ근로기준법ㆍ에 따라 노동부 및 그 소속기관에서 ㆍ근로기준법ㆍ, ㆍ산업안전보건법ㆍ 그 밖의 노동관계 법령 위반의 죄에 관하여 사법경찰관의 직무를 행하는 근로감독관
다. ㆍ선원법ㆍ에 따라 ㆍ선원법ㆍ 및 ㆍ근로기준법ㆍ 그 밖의 선원근로관계 법령 위반의 죄에 관하여 사법경찰관의 직무를 행하는 선원근로감독관
라. 지방자치단체에서 ㆍ노동조합 및 노동관계조정법ㆍ에 따른 노동조합 설립신고, 단체협약 및 쟁의행위 등에 관한 업무에 주로 종사하는 공무원
국가공무원법(1973. 2. 5. 법률 제2460호로 개정된 것) 제66조(집단행위의 금지) ① 공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.
②∼④ 생략

## 참조판례

1.∼2. 헌재 1992. 4. 18. 90헌바27등, 판례집 4, 255
헌재 2005. 10. 27. 2003헌바50등, 판례집 17-2, 238
헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 215

## 전문

【당 사 자】
청 구 인 1. 안○교 
2. 오○근
3. 조○형
4. 박○연
청구인들 대리인 법무법인 시민
담당변호사 이영직 외 4인【주 문】
청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 기각한다.【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인 안○교는 1990. 12. 1. 9급 행정서기보로 임용된 후 노동부 소속
으로 서울지방노동청 직업안정과와 관리과에서 일반행정 업무를, 서울지방노동청 서울중부지방노동사무소 근로감독과와 서울지방노동청 비정규직감독과에서 근로감독관 업무를 각 담당하다가, 노동부장관이 서울지방노동청 근로감독1과로 발령함에 따라 2006. 4. 현재 근로감독관 업무를 담당하고 있는 6급 국가공무원이다.
청구인 오○근은 1997. 12. 1. 9급 행정서기보로 임용된 후 서울지방노동청 서울남부지방노동사무소 근로감독과에서 근로감독관 업무를, 서울지방노동청 서울강남지청 노사지원과에서 근로감독관 업무를 각 담당하다가, 2006. 4. 현재 노동부장관이 중앙노동위원회 서울지방노동위원회 사무국 조정과로 발령함에 따라 심사관(2007. 1. 26. 노동위원회법의 개정으로 그 명칭이 ‘조사관’으로 바뀌었다. 이하 ‘조사관’이라 한다) 업무를 담당하고 있는 7급 국가공무원이다.
청구인 조○형은 1988. 1. 24. 7급 행정주사보로 임용된 후 경인지방노동청 성남지청 근로감독과에서 근로감독관 업무를 담당하다가 2006. 4. 현재 대전지방노동청 천안지청 천안종합고용안정센터에서 일반행정 업무를 담당하였고, 2007. 2. 9. 경인지방노동청 안양지청 노사지원과로 발령받아 근로감독관으로 근무하고 있는 6급 국가공무원이다.
청구인 박○연은 1997. 12. 1. 9급 행정서기보로 임용된 후 노동부 소속으로 인천지방노동청 안산지방노동사무소 근로감독과에서 근로감독관 업무를, 경인지방노동청 수원지청에서 일반행정 업무를 각 담당하다가, 2006. 4. 현재 종합상담센터 전화상담팀에서 일반행정 업무를 담당하였으며, 2008. 3. 3. 노사협력정책국으로 발령받아 근무하고 있는 7급 국가공무원이다.
(2) ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(법률 제7380호, 이하 ‘공노법’이라 한다)은 2005. 1. 27. 공포되어 2006. 1. 28.부터 시행되고 있고, ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 시행령’(대통령령 제19303호, 이하 ‘공노법시행령’이라 한다)은 2006. 1. 27. 제정되어 2006. 1. 28.부터 시행되고 있다.
청구인들은 공노법 제5조(노동조합의 설립) 제1항 중 ‘행정부’ 부분이 국가공무원 노동조합 설립의 최소단위를 ‘행정부’로 규정하여 노동부 소속 공무원들만의 노동조합 결성을 금지하고, 공노법 제6조(가입범위) 제2항, 공노법시행령 제3조(노동조합 가입이 금지되는 공무원의 범위) 제4호 가,나 목이 노동부 소속 공무원들 중 근로감독관 및 조사관의 업무를 담당하는 자의 노동조
합 결성 및 가입을 금지함으로써, 청구인들의 결사의 자유, 근로3권, 행복추구권, 평등권을 침해하여 각 위헌이라고 주장하며, 2006. 4. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건의 심판대상은 공노법 제5조 제1항 중 ‘행정부’ 부분(이하 ‘공노법 제5조 부분’이라 한다)과 공노법 제6조 제2항 제4호 및 공노법 시행령 제3조 제4호 가,나 목(이하 ‘공노법 제6조 부분’이라 한다)의 기본권 침해 여부이고, 관련규정의 내용은 [별지] 기재와 같다.
공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 (2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정된 것)
제5조(노동조합의 설립) ① 공무원이 노동조합을 설립하고자 하는 경우에는 국회ㆍ법원ㆍ헌법재판소ㆍ선거관리위원회ㆍ행정부ㆍ특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다) 및 특별시ㆍ광역시ㆍ도의 교육청을 최소단위로 한다.
제6조(가입범위) ② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 1에 해당하는 공무원은 노동조합에 가입할 수 없다.
4.업무의 주된 내용이 노동관계의 조정ㆍ감독 등 노동조합의 조합원으로서의 지위를 가지고 수행하기에 적절하지 아니하다고 인정되는 업무에 종사하는 공무원
④ 제2항의 규정에 의한 공무원의 범위는 대통령령으로 정한다.
공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 시행령(2006. 1. 27. 대통령령 제19303호로 제정된 것)
제3조(노동조합에의 가입이 금지되는 공무원) 법 제6조 제2항 및 제4항의 규정에 따라 노동조합 가입이 금지되는 공무원의 범위는 다음 각 호와 같다.
4.업무의 주된 내용이 노동관계의 조정ㆍ감독 등 노동조합의 조합원으로서의 지위를 가지고 수행하기에 적절하지 아니하다고 인정되는 업무에 종사하는 공무원 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공무원
가.노동위원회법에 따른 노동위원회의 사무국에서 조정사건이나 심판사건의 업무를 담당하는 공무원
나.근로기준법에 따라 노동부 및 그 소속기관에서 근로기준법, 산업안전보건법 그 밖의 노동관계법령 위반의 죄에 관하여
사법경찰관의 직무를 행하는 근로감독관
2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구이유
(1) 노동부 소속 근로감독관 및 조사관들은 근무여건의 악화로 인한 고충을 토로하고 충분한 자료 확보와 의견수렴을 통해 객관적인 제도 개선책을 마련하며 이를 정부에 제안할 수 있도록 결사의 자유를 보장받아야 함에도 불구하고, 심판대상조항들은 청구인들의 노동조합 결성 및 가입자격을 박탈함으로써 위와 같은 기회 자체를 원천봉쇄하고 있다.
(2) 공노법 제5조 부분은 행정기관 소속 국가공무원의 경우에만 노동조합 설립의 최소단위를 ‘행정부’로 규정하여 각 부처단위의 노동조합 결성을 금지하고 행정부 단위의 노동조합 결성을 강제하여 자유로운 노동조합 결성을 제한함으로써, 결국 헌법상 과잉금지원칙에 반하여 노동부 소속 공무원인 청구인들의 근로3권을 침해한다. 또한 국회ㆍ법원ㆍ헌법재판소ㆍ선거관리위원회ㆍ특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 및 특별시ㆍ광역시ㆍ도의 교육청 소속 공무원들에 비하여 행정부 소속 국가공무원들을 합리적인 사유 없이 차별하여 청구인들의 평등권을 침해하고, 노동부장관이 임용권을 행사하는 노동부 소속 공무원들만의 노동조합 설립을 금지함으로써 노동부 소속 공무원들만의 노동조합 설립을 통하여 근로조건의 향상 등을 추구하고자 하는 청구인들의 행복추구권을 침해한다.
(3) 근로감독관 및 조사관 역시 헌법이 예정하고 있는 근로자로서 근로자들의 자주적인 결사체인 노동조합을 구성하고 가입할 권리를 보장받아야 하고, 공익적 목적에 따라 근로3권의 일부(특히 단체행동권)를 제한하더라도 공노법 제6조 부분이 이들의 단결권 자체를 박탈하는 것은 과도한 제한으로서 침해의 최소성과 법익의 균형성을 위반하여 근로3권의 본질적 내용을 침해하며, 근로조건의 향상 등을 통해 추구하고자 하는 행복추구권을 침해할 뿐만 아니라, 일반 근로자들 및 다른 헌법기관 소속 일반직공무원들에 비하여 근로감독관 및 조사관을 합리적인 이유 없이 차별함으로써 평등권을 침해한다.
(4) 국제노동기구(ILO) 제87호 협약 및 제151호 협약에 단결권은 공무원을 포함한 모든 근로자에 대하여 차별 없이 보장되도록 규정되어 있고, 국제노동기구(ILO) 제295차 이사회는 5급 이상 공무원과 소방관에 대한 단결권 보장 권고안을 채택하였는바, 심판대상조항들은 그 위헌성 심사의 기준이 되는 위 국제기준에 어긋난다.
나. 노동부장관의 의견
(1) 심판대상조항들은 공무원인 근로자의 근로3권을 법률이 정하는 자에 한하여 인정하도록 규정하고 있는 개별적 헌법유보조항인 헌법 제33조 제2항에 근거를 두고 있어 그 자체로 헌법에 반하지 않으며, 공무원의 근로조건이 결정되는 단위와 근로감독관ㆍ노동위원회 조사관이 수행하는 직무의 특수성 등을 고려하여 노동조합 설립 최소단위 및 노동조합 가입이 제한되는 공무원의 범위를 합리적으로 정한 것으로, 청구인들의 근로3권 및 결사의 자유를 침해한 것으로 볼 수 없다.
(2) 공노법 제5조 부분은, 국가공무원의 경우 근로조건이 중앙단위에서 일률적으로 결정되는 점을 감안하여 노동조합 설립에 있어 근로조건이 결정되는 단위에 맞게 설립 최소단위를 제한한 것으로, 그 제한에 합리성이 인정되므로 실질적 평등의 원칙에 위배되지 아니한다. 또한 설립 최소단위 이상의 노동조합 조직형태는 공무원들이 자율적으로 선택할 수 있고, 행정부단위의 노동조합 내부조직으로 각 부처에 지부 또는 분회 등을 설치할 수 있으므로, 설립 최소단위 제한 규정이 자유로운 노동조합의 설립이나 활동을 본질적으로 제한하는 것이 아니다.
(3) 공노법 제6조 부분은, 노동위원회 조사관과 특별사법경찰관인 근로감독관에게는 일반 공무원과 달리 직무수행에 있어 중립성과 공정성이 더욱 요구된다는 점 등을 고려하여 이들의 단결권을 제한한 것으로, 일반 공무원과의 차별에 합리적인 이유가 있고, 단결권 제한으로 달성할 수 있는 공익과 제한되는 기본권 사이의 법익형량에 있어서도 형평을 잃은 것으로 볼 수 없으므로 평등의 원칙에 위배되지 않는다.
(4) 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이라기보다, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권적 성격을 가지는바, 심판대상조항들이 근로3권 및 결사의 자유를 침해하지 않는 이상 행복추구권의 침해문제도 발생할 여지가 없다.
(5) 국제노동기구(ILO)의 권고는 권고적 의미를 갖는 것으로 보편적인 법적 구속력이나 국제법적 효력을 갖는 것으로 볼 수 없고, 국제노동기준 등은 권리의 본질을 침해하지 아니하는 한 국내의 민주적인 대의절차에 따라 필요한 범위 안에서 노동기본권에 대하여 법률에 의한 합리적인 제한을 용인하고 있으므로, 심판대상조항들과 정면으로 배치되는 것이 아니다.
한편 국제노동기구(ILO) 제87호 협약은 우리나라가 비준한 바 없고, 이를 헌법 제6조 제1항 소정의 ‘일반적으로 승인된 국제법규로서 국내법적 효력을 갖는 것’이라고 볼 만한 객관적인 근거도 없으므로, 위 협약을 위헌성 심사의 척도로 삼기 어렵고, 나아가 이와 같이 국내법적 효력이 없는 위 국제노동기구 협약 및 권고 등이 어떠한 구속력을 갖는다고 볼 수도 없다.
3. 심판대상조항들의 기본권 침해 여부에 대한 판단
가. 쟁점의 정리
기본권경합의 경우에는 기본권침해를 주장하는 청구인의 의도 및 기본권을 제한하는 입법자의 객관적 동기 등을 참작하여 사안과 가장 밀접한 관계에 있고 또 침해의 정도가 큰 주된 기본권을 중심으로 해서 그 제한의 한계를 따져 보아야 한다(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16, 판례집 10-1, 327, 336-337).
이 사건의 주된 쟁점은, 심판대상조항들이 헌법 제33조 제2항에 위반하여 청구인들의 단결권을 침해하는지 및 평등권을 침해하는지 여부이다(청구인들은 근로3권 모두를 언급하고 있으나, 심판대상조항들이 근로3권 중 단결권에 관한 조항일 뿐만 아니라, 공노법에 의하면 단결권의 주체는 일률적으로 단체교섭권을 가지되 단체행동권은 허용되지 아니하므로, 단결권의 침해 여부만 살펴보기로 한다).
청구인들은 결사의 자유와 행복추구권의 침해도 주장하나, 결사의 자유가 근로의 영역에서 구체화된 것이 단결권이고, 행복추구권은 개별적 기본권인 단결권과 평등권에 대한 보충적 지위에 있으므로, 이들에 대하여는 별도로 판단하지 않는다.
나. 공무원의 노동3권에 관한 헌법 제33조 제2항
우리 헌법은 제33조 제1항에서 "근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."라고 규정하여 근로자의 자주적인 노동3권을 보장하고 있으면서도, 같은 조 제2항에서는 "공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권ㆍ단체교섭권 및 단체행동권을 가진다."고 규정하여 공무원인 근로자에 대하여는 법률에 의한 제한을 예정하고 있는바, 이는 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 지위 및 그 직무상의 공공성을 고려하여 합리적인 공무원제도의 보장과 이와 관련된 주권자의 권익을 공공복리의 목적 아래 통합 조정하려는 것이라고 볼 것이다.
그러므로 국회는 헌법 제33조 제2항에 따라 공무원인 근로자에게 단결권ㆍ단체교섭권ㆍ단체행동권을 인정할 것인가의 여부, 어떤 형태의 행위를 어느
범위에서 인정할 것인가 등에 대하여 광범위한 입법형성의 자유를 가진다 할 것이다(헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 215, 227-229 참조).
다. 공노법 제5조 부분에 대한 판단
(1) 단결권의 침해 여부
(가) 공노법 제5조 제1항은 조합활동 및 단체교섭체계의 효율화를 위하여 노동조합 설립의 최소단위를 규정한 것인바, 단체교섭의 주요대상인 공무원의 근로조건은 대부분 공무원법이나 공무원보수규정과 같은 법령에 의하여 통일적으로 규율되는 점, 단체교섭 시 혼선을 방지하기 위하여는 근로조건이 공통적으로 결정되는 단위에 맞게 노동조합이 설립되는 것이 바람직한 점, 직종별 이해관계 주장으로 인한 공직사회의 갈등 소지를 예방하기 위하여 국가공무원은 전국단위, 지방공무원은 해당 지방자치단체 단위 등으로 조직형태를 제한하는 것이 필요한 점 등을 고려할 때, 공노법 제5조 부분의 입법목적에는 합리성이 인정된다.
(나) 위 조항은 공무원노동조합의 형태로서 최소단위만을 제한할 뿐이므로 각 부ㆍ처 단위의 공무원들은 행정부 공무원노동조합 또는 전국단위 공무원노동조합에 가입할 수 있다. 다만 위 제한에 따라 위 조항에 규정된 최소단위 이하의 각 기관, 즉 행정부의 각 부ㆍ처 단위와 읍ㆍ면ㆍ동을 조직단위로 하는 공무원의 노동조합 설립이 금지되나, 각 부ㆍ처 단위의 공무원들은 필요하다면 해당 부ㆍ처의 공무원들로 구성된 지부ㆍ분회 등 노동조합 내부조직을 만들어 해당 기관 내에서 실질적으로 조합활동을 할 수 있다. 즉 정부교섭대표는 필요한 경우 다른 기관의 장이 관리하거나 결정할 권한을 가진 사항에 대하여 당해 기관의 장에게 교섭하고 단체협약을 체결하게 할 수 있으므로(공노법 제8조 제4항 참조) 행정부ㆍ처 별로 설치된 노동조합 지부 등은 각 부ㆍ처 장관이 관리하거나 결정할 권한을 가진 사항에 대하여는 해당 장관과의 교섭이 가능하다.
(다) 결국 위 조항이 헌법 제33조 제2항에 의하여 입법자에게 부여된 형성적 재량권의 한계를 넘어 노동부 소속 공무원인 청구인들의 단결권을 제한한다고 보기 어렵다.
(2) 평등권의 침해 여부
청구인들은 위 조항이 합리적 이유 없이 ‘행정부 소속 국가공무원’을 ‘국회ㆍ법원ㆍ헌법재판소ㆍ선거관리위원회ㆍ특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ시ㆍ군ㆍ구 및 특별시ㆍ광역시ㆍ도의 교육청 소속 공무원’과 차별하고 있다고 주장한다.
앞에서 본 바와 같이, 위 조항은 공무원노동조합의 조합활동 및 단체교섭체계의 효율화를 위하여 보수 등 주요 근로조건이 공통적으로 결정되는 단위에 맞추어 노동조합의 설립 최소단위를 규정한 것이다. 따라서 동일한 기준을 적용하여 주요 근로조건이 동일한 집단별로 노동조합설립을 허용함으로써(국가공무원법 제32조 제2항에 의하면, 각 부ㆍ처 내의 6급 이하 공무원에 대하여는 소속 장관이 그 임용권을 가지나, 그 사실만으로 법령에 의하여 정하여지는 주요 근로조건이 부ㆍ처 별로 달라진다고 하기는 어렵다), 행정부 내 각 부ㆍ처 단위의 노동조합설립을 허용하지 않는 결과가 발생하였다고 하더라도, 그것이 행정부 소속 공무원을 국회ㆍ법원 등 소속 공무원과 합리적 이유 없이 차별하였다고 볼 수는 없다.
따라서 청구인들의 평등권 침해 주장 역시 이유 없다.
라. 공노법 제6조 부분에 대한 판단
(1) 단결권의 침해 여부
(가) 위 조항은 6급 이하 공무원 중 ‘노동관계의 조정ㆍ감독 등 업무 종사자’, 즉 근로감독관과 노동위원회 조사관을 노동조합 가입대상에서 제외한 것이다.
(나) 근로감독관은 근로기준법이나 그 밖의 노동관계법령위반의 죄에 관하여 사법경찰관의 직무를 수행하는 자로서, 위 법령에 따른 임검, 서류의 제출, 심문 등의 수사를 수행한다(근로기준법 제102조, 제105조 참조). 그리하여 근로감독관은 재직 중에는 물론 근로감독관을 그만 둔 경우에도 직무상 알게 된 비밀을 엄수할 의무를 부담한다(근로기준법 제103조). 특히 공무원노동조합이 허용된 현재 공무원과 관련된 근로기준법이나 그 밖의 노동관계 법령에 따른 형사사건과 관련한 수사를 담당하고 있다.
(다) 노동위원회 조사관은 ‘노동조합 및 노동관계조정법’, ‘근로기준법’, ‘근로자참여 및 협력증진에 관한 법률’, ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’, ‘기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률’ 및 ‘파견근로자보호 등에 관한 법률’에 따른 판정ㆍ결정ㆍ의결ㆍ승인ㆍ인정ㆍ차별시정 등에 관한 업무 및 노동쟁의 조정ㆍ중재 또는 관계당사자의 자주적인 노동쟁의 해결지원에 관한 업무 등 노동위원회 소관 사무 수행에 필요한 조사업무와 부분별 위원회에 출석하여 의견을 진술하는 업무를 수행한다{노동위원회법 제2조의 2(노동위원회의 소관사무), 제14조의 3(조사관) 참조}. 따라서 공무원노동조합과 관련한 노동위원회의 조정ㆍ중재ㆍ부당노동행위에 대한 구제명령,
관계당사자의 자주적인 노동쟁의 해결지원에 관한 업무등과 관련한 조사업무 역시 담당하고 있다.
(라) 근로감독관과 조사관의 위와 같은 업무의 성격, 즉 공정성ㆍ공익성ㆍ중립성에 비추어 볼 때, 입법자가 근로감독관이나 조사관 자신이 공무원노동조합의 구성원이 되는 것은 적절하지 않다는 판단 아래 그 가입을 금지하는 것이 입법자의 재량권을 현저히 일탈한 것이라고 볼 수는 없다.
(마) 결국 위 조항이 헌법에 위반하여 근로감독관 또는 조사관인 노동부 소속 공무원의 단결권을 침해한다고 할 수 없다.
(2) 평등권의 침해 여부
청구인들은 위 조항이 ‘근로감독관이나 조사관의 업무를 맡고 있는 노동부 소속 공무원’을 전부 노동조합가입대상에서 배제시킴으로써, 그들을 ‘일반근로자’ 및 ‘다른 일반직공무원’에 비하여 합리적 이유 없이 차별하고 있다고 주장한다.
(가) 심사기준
헌법 제11조 제1항이 보장하는 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니며 법의 적용이나 입법에 있어서 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안 된다는 상대적ㆍ실질적 평등을 뜻한다. 따라서 합리적인 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등의 원칙에 위반될 뿐이다(헌재 1989. 5. 24. 88헌가37등, 판례집 1, 48, 54；1991. 2. 11. 90헌가27,  판례집 3, 11, 24 참조).
한편 어떤 심사척도에 의할 것인지는 입법자에게 인정되는 입법형성권의 정도에 따라 달라지는바(헌재 2002. 11. 28. 2002헌바45, 판례집 14-2, 704, 715), 이 사안은 헌법 제33조 제2항에 의하여 입법자에게 광범한 입법형성권이 부여되는 경우이므로, 평등의 원칙에 위반되었는지를 판단함에 있어서는 차별에 합리성이 있는지의 완화된 심사척도에 따라야 할 것이다.
(나) 차별취급의 위헌 여부
① 일반 근로자들과의 차별
위 조항이 노동부 소속 근로감독관 및 조사관의 업무를 맡고 있는 공무원들의 노동조합가입을 제한하는 것은 헌법 제33조 제2항에 근거를 두고 있을 뿐만 아니라, 합리적인 이유가 있다 할 것이므로, 노동조합가입에 있어서 공무원인 근로감독관 및 조사관을 일반 근로자와 다르게 취급하는 것은 헌법상 평등의 원칙에 위배되지 아니한다.
② 다른 일반직공무원들과의 차별
공노법 및 시행령은, 노동조합에 가입할 수 있는 공무원의 범위를 원칙적으로 6급 이하의 공무원 및 기능직ㆍ고용직 공무원으로 정하면서, 그 중에서 노동부 소속 근로감독관 및 조사관을 비롯한 일부 공무원의 노동조합가입을 금지하고 있으므로(법 제6조, 시행령 제3조 제4호 가,나 목), 노동조합가입에 있어서 근로감독관ㆍ조사관과 다른 일반 공무원 사이에 차별이 발생하였다.
그러나 근로감독관과 조사관은 업무의 성격상 공정성ㆍ공익성ㆍ중립성이 노동조합가입이 허용되는 다른 일반직공무원에 비하여 상대적으로 강하게 요구되는 점은 앞에서 본 바와 같으므로, 이와 같은 차별에는 이를 정당화할 합리적인 이유가 있다고 할 것이고, 따라서 청구인들의 이 부분 주장도 이유 없다.
마. 심판대상조항들의 국제법규 위반여부
청구인들은 심판대상조항들이 ‘국제노동기구(ILO) 제87호 협약’(우리나라 1991. 12. 9. 가입)과 ‘2006. 3. 29.자 국제노동기구(ILO)의 한국정부에 대한 권고’에 반함으로써 헌법에 위반된다고 주장한다.
(1) 국제법적 기준
국제노동기구협약 중 공무원의 노동기본권과 관련된 제87호 협약(결사의 자유 및 단결권 보장에 관한 협약), 제98호 협약(단결권 및 단체교섭권에 대한 원칙의 적용에 관한 협약) 및 제151호 협약(공공부문에서의 단결권 보호 및 고용조건의 결정을 위한 절차에 관한 협약) 등은 군인, 경찰, 중요한 정책결정이나 관리를 담당하는 고위직 공무원 또는 고도의 기밀업무를 담당하는 공무원을 제외하고는 원칙적으로 모든 영역의 공무원에게 단결권과 단체교섭권을 보장하고 단체행동권의 제한도 필수사업에 종사하는 자 등으로 엄격한 한계 내에서 허용되도록 규정하고 있다. 또한 국제연합의 세계인권선언을 구체화한 국제인권규약인 ‘경제적ㆍ사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약’(조약 제1006호) 및 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’(조약 제1007호)도 공무원의 근로3권을 원칙적으로 보장하는 취지로 해석되고, 국제노동기구의 ‘결사의 자유위원회’나 ‘경제적&#183;사회적 및 문화적 권리위원회’는 우리나라에 대하여 가능한 한 빨리 모든 영역의 공무원들에게 근로3권을 보장할 것을 권고하고 있다.
(2) 세계인권선언 및 국제규약과의 관계
세계인권선언은 그 전문에 나타나 있듯이 "인권 및 기본적 자유의 보편적
인 존중과 준수의 촉진을 위하여 …… 사회의 각 개인과 사회 각 기관이 국제연합 가맹국 자신의 국민 사이에 또 가맹국 관할하의 지역에 있는 시민들 사이에 기본적인 인권과 자유의 존중을 지도교육함으로써 촉진하고 또한 그러한 보편적, 효과적인 승인과 준수를 국내적ㆍ국제적인 점진적 조치에 따라 확보할 것을 노력하도록, 모든 국민과 모든 나라가 달성하여야할 공통의 기준"으로 선언하는 의미는 있으나, 그 선언내용인 각 조항이 바로 보편적인 법적 구속력을 가지거나 국제법적 효력을 갖는 것으로 볼 것은 아니다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106, 판례집 3, 387, 425-426).
한편 위 선언의 실효성을 뒷받침하기 위하여 마련된 ‘경제적ㆍ사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약’은 제4조에서 "…… 국가가 이 규약에 따라 부여하는 권리를 향유함에 있어서, 그러한 권리의 본질과 양립할 수 있는 한도 내에서, 또한 오직 민주사회에서의 공공복리증진의 목적으로 반드시 법률에 의하여 정하여지는 제한에 의해서만, 그러한 권리를 제한할 수 있음을 인정한다."라고 하여 일반적 법률유보조항을 두고 있고, 제8조 제1항 (a)호에서 국가안보 또는 공공질서를 위하여 또는 타인의 권리와 자유를 보호하기 위하여 민주사회에서 필요한 범위 내에서는 법률에 의하여 노동조합을 결성하고 그가 선택한 노동조합에 가입하는 권리의 행사를 제한할 수 있다는 것을 예정하고 있다.
나아가 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’ 제22조 제1항은 "모든 사람은 자기의 이익을 보호하기 위하여 노동조합을 결성하고 이에 가입하는 권리를 포함하여 다른 사람과의 결사의 자유에 대한 권리를 갖는다."고 규정하고 있으나, 같은 조 제2항에서 그와 같은 권리의 행사에 대하여는 법률에 의하여 규정되고, 국가안보 또는 공공의 안전, 공공질서, 공중보건 또는 도덕의 보호 또는 타인의 권리 및 자유의 보호를 위하여 민주사회에서 필요한 범위 내에서는 합법적인 제한을 가하는 것을 용인한다고 하는 유보조항을 두고 있을 뿐만 아니라, 위 제22조는 우리나라의 국내법적 수정의 필요에 따라 가입 당시 유보되었기 때문에 직접적으로 국내법적 효력을 가지는 것도 아니다.
따라서 위 규약들도 권리의 본질을 침해하지 아니하는 한 국내의 민주적인 대의절차에 따라 필요한 범위 안에서 노동기본권에 대한 법률에 의한 제한은 용인하고 있는 것으로서 위에서 본 공무원의 노동기본권을 제한하는 위 법률조항과 정면으로 배치되는 것은 아니라고 할 것이다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106, 판례집 3, 387, 425-429；헌재 2005. 10. 27. 2003헌바50등, 판
례집 17-2, 238, 257-258；헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 215, 234-235 참조).
(3) 국제노동기구의 협약들과의 관계
국제노동기구 제87호 협약(결사의 자유 및 단결권 보장에 관한 협약), 제98호 협약(단결권 및 단체교섭권에 대한 원칙의 적용에 관한 협약), 제151호 협약(공공부문에서의 단결권 보호 및 고용조건의 결정을 위한 절차에 관한 협약)에 대하여는 우리나라가 비준한 바가 없고, 헌법 제6조 제1항에서 말하는 일반적으로 승인된 국제법규로서 헌법적 효력을 갖는 것이라고 볼 만한 근거도 없으므로, 이 사건 심판대상조항들에 대한 위헌심사의 척도가 될 수 없다(헌재 1998. 7. 16. 97헌바23, 판례집 10-2, 243, 265；헌재 2005. 10. 27. 2003헌바50등, 판례집 17-2, 238, 259；헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 215, 235 참조).
(4) 국제기구의 권고들과의 관계
국제노동기구 ‘결사의 자유위원회’, 국제연합 ‘경제적ㆍ사회적 및 문화적 권리위원회’, 또는 경제협력개발기구(OECD) ‘노동조합자문위원회’ 등이 우리나라에 대하여 가능한 한 빨리 모든 영역의 공무원들에게 근로3권을 보장할 것을 권고하고 있다고 하더라도 이는 권고에 불과한 것으로서 이를 심판대상조항들의 위헌심사 척도로 삼을 수는 없다(헌재 2005. 10. 27. 2003헌바50등, 판례집 17-2, 238, 259；헌재 2007. 8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 215, 235-236 참조).
(5) 소  결
따라서 심판대상조항들이 국제법규에 위반됨을 이유로 한 청구인들의 주장도 받아들일 수 없다.
4. 결  론
그렇다면 이 사건 심판대상조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.