# 국가유공자예우등에관한법률 제9조 본문 위헌제청

## 판시사항

가. 재판의 전제성(前提性)의 의미
나. 국가유공자예우(國家有功者禮遇)등에관한법률(法律) 제9조가 소급입법에 의한 재산권 침해에 해당하는지 여부
다. 위 법률조항이 평등권이나 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부
라. 위 법률조항이 헌법(憲法) 제10조의 행복추구권을 침해하는지 여부

## 결정요지

가. 재판의 전제성(前提性)이라 함은, 첫째 구체적인 사건이 법원에 계속중이어야 하고, 둘째 위헌(違憲)여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판과 관련하여 적용되는 것이어야 하며, 셋째 그 법률이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해 사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 말한다.
나. (1) 국가유공자예우(國家有功者禮遇)등에관한법률(法律)(이하 "예우법"이라 한다) 제9조가 정하고 있는 전몰군경의 유족 및 전공사상자의 수급권은 다른 국가보상적 내지 국가보훈적 수급권이나 사회보장수급권과 마찬가지로 구체적인 법률에 의하여 비로소 부여되는 권리라고 할 것이고, 보상금수급권의 내용, 그 발생시기 등도 입법자의 광범위한 입법형성의 자유영역에 속하는 것으로서 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있는 것이다. 따라서 급여금수급권 발생시기를 예우법 제6조에서 정한 등록을 한 날이 속하는 달로 규정한 것도 원칙적으로 입법재량에 속한다고 할 것이어서 그 구체적 내용이 특히 그 입법재량의 범위를 일탈한 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
(2) 전몰군경유족(戰歿軍警遺族)과상이군경연금법(傷痍軍警年金法)이 폐지되기 이전에 전몰한 군경의 유족의 연금법에 의한 유족연금수급권은 1984.8.2. 이 사건 법률조항 시행 전에 이미 소멸한 것이므로 이 사건 법률조항이 연금법에 의한 유족연금을 수급할 수 있는 내용으로 규정하지 아니하였다고 하더라도 연금법에 의한 유족연금수급권인 재산권을 소급입법에 의한 박탈을 한 것이라고 할 수 없다.
또한 동법 시행 전 또는 그 시행 중에 전공상을 받은 군경이라 하더라도 동법 제4조 단서에 정한 확인을 받지 아니하면 헌법이 보장하는 재산권으로서의 연급수급권 자체가 발생하지 않는 것으로 보아야 하므로, 이 사건 법률조항이 연금법 시행 전 또는 그 시행 중에 전공상을 입은 군경으로서 동법 제4조 단서 소정의 확인을 받지 않은 자의 그 상이를 받은 때로부터의 연금법상의 연급수급권을 인정하는 내용으로 규정되지 아니하였다 하여 이 사건 법률조항이 소급입법(遡及立法)에 의하여 위와 같은 상이군경의 재산권을 박탈한 규정이라고 할 수 없다.
다. (1) 가. 이 사건 법률조항의 취지로는, 등록신청을 하도록 하지 아니하면 국가유공자에 해당하는 사람이 있더라도 이를 파악하는 데에 어려움이 있고, 따라서 국가예산을 수립함에 있어서 보훈 목적의 예산이 얼마나 필요한지 알 수 없어 결국 국가재정형편을 감안하여 결정되는 보상수준 자체를 결정하는데 어려움이 생기게 된다는 점, 등록신청시를 기준으로 그 이후부터만 보상금수급권을 인정하는 제도를 채택하지 아니하고 전공상 및 순직 등의 사유가 발생한 때부터 보상금수급권을 인정하게 되면 등록을 지체한 채 오랜 세월이 지나 전공상과 여타 사유로 인한 증상이 병발한 경우 그 구별이 어렵게 되는 점, 6·25 사변이 끝난 지 오래여서 전몰군경유족 및 전공상자의 대부분이 소정의 등록절차를 밟아 급여금법 등 관계법에 의한 보호를 받아오고 있는 점,예우대상자의 수가 대폭 증가함에 따라 소급지급이 국가재정 형편상 어렵게 된 점 등을 들 수 있다. 이러한 점을 생각할 때 이 사건 법률규정은 그 나름대로 합리성을 갖추고 있다고 할 것이고 객관적으로 정의와 형평에 반한다거나 자의적인 것이라고 할 수는 없다.
(2) 인간다운 생활을 할 권리로부터는 인간의 존엄에 상응하는 생활에 필요한 "최소한의 물질적인 생활"의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 구체적인 권리가 상황에 따라서는 직접 도출될 수 있다고 할 수는 있어도, 동 기본권이 직접 그 이상의 급부를 내용으로 하는 구체적인 권리를 발생케 한다고는 볼 수 없다고 할 것이다. 이러한 구체적 권리는 국가가 재정형편 등 여러 가지 상황들을 종합적으로 감안하여 법률을 통하여 구체화할 때에 비로소 인정되는 법률적 권리라고 할 것이다.
예우법이 각종 보호와 지원을 하고 있는 사정과 "인간다운 생활"이라고 하는 개념이 사회의 경제적 수준 등에 따라 달라질 수 있는 상대적 개념이라는 점을 고려하면, 이 사건 법률조항이 헌법(憲法) 제34조 제1항의 인간의 존엄에 상응하는 "최소한의 물질생활"의 보장을 내용으로 하는 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다거나, 헌법 제34조 제2항 소정의 헌법상의 사회보장(社會保障), 사회복지(社會福祉)의 이념(理念)이나 이를 증진시킬 국가의 의무에 명백히 반한다거나 헌법 제32조 소정의 국가유공자에 대한 우선적 보호이념에도 반한다고 할 수 없어 입법재량(立法裁量)의 범위를 일탈한 규정이라고 할 수 없다.
라. 헌법(憲法) 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적(包括的)인 의미의 자유권으로서의 성격을 가지므로 국민에 대한 일정한 보상금의 수급기준을 정하고 있는 이 사건 규정이 행복추구권을 침해한다고 할 수 없다.

## 전문

[당 사 자]
제청법원 서울민사지방법원 (93카기1980,1981,1982)
제청신청인 김 ○ 수 외 76인
신청인들 대리인 변호사 김 광 삼
제청관련사건 서울민사지방법원 90가합11122 보상금 등, 90가합31645 미지급보상금(병합), 90가합51038 손해배상(기)(병합)

[주 문]
국가유공자예우등에관한법률(1984.8.2. 법률 제3742호) 제9조 본문은 헌법에 위반되지 아니한다.

[이 유]
1. 사건의 개요제청신청인들은 군복무중 전상(戰傷) 내지 공상(公傷)[이하 전공상(戰公傷)이라 한다]을 입고 전역 또는 퇴직한 자 및 그 유족들인데, 관계법령의 부지로 당국에 국가유공자(또는 구 군사원호보상법상의 군사원호대상자)로서의 등록신청을 늦게 하여 그 등록신청 후부터는 국가유공자예등에관한법률(이하 "예우법"이라고 한다) 소정의 보상금(위 예우법 제정 전까지는 폐지된 군사원호보상급여금법 소정의 보상금)을 지급받고 있으나, 위 등록신청 전의 기간에 대하여는 예우법 제9조 본문(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다)에 의하여 보상금의 지급을 거절당하고 있다.
제청신청인들은 보상을 받을 수 있는 권리의 발생시기를 등록신청을 한 날이 속하는 달로 규정한 이 사건 법률조항이 위헌무효임을 전제로 대한민국을 상대로 하여 서울민사지방법원 90가합11122, 31645, 51038호로 보상금을 지급받을 수 있는 원인이 발생한 때(전공상을 입고 전역 또는 퇴직한 때)로부터 등록신청시까지의 기간에 대한 보상금의 지급을 구하는 소를 제기하고, 위 법원 93카기1980, 1981, 1982호로 이 사건 법률조항에 관한 위헌법률심판제청신청을 하였으며, 위 법원은 그 신청을 받아들여 1993.10.21. 이 사건 위헌제청결정을 하였다.

2. 심판의 대상따라서 이 사건 심판의 대상은 이 사건 법률조항이 헌법에 위반되는지 여부인바, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.
국가유공자예우등에관한법률(1984.8.2. 법률 제3742호)
제9조 [보상을 받을 권리의 발생시기] 이 법에 의하여 보상을 받을 권리는 제6조 제1항의 규정에 의한 등록신청을 한 날이 속하는 달로부터 발생한다. 다만, 제7조 제2항의 규정에 의한 보상을 받지 못하던 자가 그 생활정도의 변동으로 인하여 보상을 받을 수 있는자로 된 때에는 그 보상신청을 한 날이 속하는 달로부터 보상을 받을 권리가 발생한다.

3. 위헌심판제청이유 및 관계인의 의견가. 
제청법원의 위헌심판제청이유의 요지(1) 보상금수급권의 발생시기에 관하여 종전의 전몰군경유족과상이군경연금법(1952.9.26. 제정 법률 제256호, 이하 "연금법"이라고 한다) 제7조는 "연금의 수급권이 군인 또는 경찰관이 전몰 또는 상이를 받은 월의 익월(제청법원은 제청이유에서 "익일"로 표기하고 있으나, "익월"의 오기로 보인다)부터 발생한다"고 규정하고 있었으므로, 적어도 위 법이 폐지되기 이전에 전공상을 입은 군경들은 전공상을 입은 달의 익월부터의 연금을 받을 수 있는 권리를 가지게 되었다고 할 것이다.
그런데, 이 사건 법률조항은 연금 등 보상금수급권의 발생시기를 등록신청을 한 날이 속하는 달로 규정함으로써 위 연금법 시행 당시에 전공상을 입고도 아직 등록신청을 하지 아니한 군경들이 종전의 위 연금법에 의하여 이미 가지고 있었던 연금수급권을 사후입법에 의하여 배제하였으므로, 이는 법률로써 일단 정하여진 군경들의 권리를 침해하여 법적 안정성을 해하는 것으로 재산권보장에 관한 헌법 제23조 제1항 및 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지한 헌법 제13조 제2항에 위배될 소지가 있다.
(2) 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복을 추구할 권리를 가진다고 규정한 헌법 제10조의 정신과 헌법 제39조에서 국방의 의무를 규정하고 있는 점 및 헌법 제23조 제3항에서 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한에 대하여 정당한 보상을 하도록 규정한 점 등에 비추어 국방의 의무를 이행하는 과정에서 생명·신체에 대한 특별한 희생을 입은 사람에 대하여는, 그 특별한 희생에 의하여 이익을 향수하는 전국민을 대표하는 국가가 정당한 보상을 함이 공평부담의 원칙상 상당하고, 이는 헌법 제10조, 제34조 제1항에서 규정한 기본권의 한 내용을 이루고 있다고 할 것이다.
특히 예우법의 적용대상자 중에는 공무원의 직무상 불법행위로 인하여 전공상을 입은 경우도 있고, 이 경우에는 헌법 제29조 제2항에 의하여 예우법 등이 정하는 보상 이외에는 국가 또는 공공단체를 상대로 배상청구를 할 수 없게 되어 예우법에 의한 보상이 사실상 국가배상책임을 갈음하는 측면도 있다. 특히 임용된 하사관병은 더욱 그러하다. 국가가 법률이 정하는 보상 이외에 군경의 국가배상청구를 헌법상 금지하면서, 국가배상에 갈음하게 된 군경의 보상에 관하여 합리적인 이유 없이 군경에게 불리한 입법을 한다면 이는 실질적으로 평등의 원칙에 반하는 것이라고 보아야 한다. 그런데, 등록신청 전의 기간에 대하여 연금 등 보상을 받을 수 없도록 한 이 사건 법률조항은 전공상자에게 불리한 것으로서, 관련법규의 부지 등으로 등록신청을 늦게 한 전공상자에 대하여 그 등록신청 전 기간 동안의 연금 등 보상을 배제하는 것을 정당화할 만한 합목적성이 있다고 하기도 어렵다.
그러므로 이 사건 법률조항은 평등의 원칙을 규정한 헌법 제11조 제1항에 사실상 위배되고, 인간다운 생활을 할 권리에 관한 헌법 제34조 제1항, 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권에 관한 헌법 제10조에 위배될 소지가 있다.
나. 국가보훈처장의 의견(1) 예우법은 국가유공자에 대하여 국가가 응분의 보상을 행하는 윤리적 보답행위를 구체화한 국가보훈적 법률로서, 생활보호법 등 사회보장적 법률이나 국가배상법 등 국가보전적 법률과는 그 성격을 달리한다.
예우법에 의한 보상을 받을 권리는 국가의 불법행위책임을 인정하는 것을 전제로 부여된 권리가 아니라, 임무수행과정에서 입은 희생과 공헌에 대한 예우 차원에서 법률에 의하여 부여된 권리이므로, 상이나 사망 등 사유가 발생한 시점보다는 그 법률의 적용을 받겠다는 당사자의 신청에 의하여 등록이 확정된 시점부터 개시된다고 보아야 한다.
(2) 위 연금법이 종전의 군사원호보상급여금법(1962.4.16. 법률 제1054호로 제정되고 1985.1.1. 폐지된 것, 이하 "급여금법"이라고 한다) 등을 거쳐 예우법으로 개정되는 과정에서 위 급여금법 및 예우법이 등록신청을 기준으로 하여 보상금수급권을 인정하기로 한 이유는, 6·25 사변이 끝난 지 이미 오랜 기간이 지나 관련 당사자 대부분이 소정의 등록절차를 밟아 법에 의한 보호를 받고 있는 상태였을 뿐 아니라, 권리 위에 잠자고 있던 기간 동안에 대하여도 소급하여 보상을 하여 주는 것은 권리관계의 조속한 확정 내지 법적 안정성을 저해하게 되므로 등록 자체는 계속 허용하되, 그 권리의 발생시점만을 등록신청일을 기준으로 결정하기로 한 때문이었다.
특히 위 급여금법 부칙 제7조는 위 연금법에 의한 연금 등의 1961년 이전의 미수령액은 위 급여금법 공포일로부터 6월 내에 청구하지 아니하면 그 받을 권리는 소멸된다고 규정하고, 종전의 군사원호보상법(1961.11.1. 법률 제758호로 제정되고 1985.1.1. 폐지된 것, 이하 "보상법"이라고 한다) 제6조(1968.7.10. 법률 제2026호로 개정된 것)는 전역, 퇴역, 면역 또는 퇴직한 날로부터 5년 내에 주소지를 관할하는 지방원호지청에 등록하지 아니한 때에는 원호를 받을 수 없도록 규정하고, 그 부칙 제2조는 위 보상법 시행 당시 위 보상법 제2조 제1항 제2호 및 제3호에 해당하는 자가 위 법 시행일로부터 1년 내에 위 등록을 하지 아니한 때에는 위 보상법 소정의 원호를 하지 아니한다고 규정하고 있었으며, 이어 1972.8.17. 법률 제2341호로 제정된 군사원호대상자등록에관한특별조치법은 1973.6.23.까지 등록신청을 할 수 있는 규정을 두어 관련당사자들에게 권리행사를 위한 충분한 절차와 기간을 부여하여 법개정으로 인한 불이익이 없도록 배려하였으므로, 사후입법에 의하여 권리를 배제하였다고 할 수는 없다.
(3) 예우법에 의한 보상은 국토방위 등 특수임무의 수행과정에서 입은 특별한 희생에 대하여 행하는 보은적 차원의 보상으로서 과실책임의 원리에 입각하여 공무원의 직무상 불법행위로 입은 손해를 배상하여 주는 국가배상법과는 입법취지나 성격이 다르고, 국가배상청구권에 관하여는 시효소멸제도가 있으나 예우법상의 보상에는 1974.12.24. 개정된 보상법에 의하여 등록제척기간을 없앰으로써 사망 또는 상이가 어느 때에 발생하였는지를 묻지 아니하고 등록요건만을 갖추면 권리를 인정함으로써 권리보호 및 유지에 더욱 충실하며, 보상의 수준면에서도 보상금의 지급 외에 주택구입과 생활안정을 위한 대부지원, 교육보호, 취업보호 및 의료지원 등 물질적 보상과 정신적 예우를 병행하며 이와 같은 내용의 보상수준은 국력과 재정형편에 맞추어 향상되어 갈 것이 틀림없고, 더욱이 유가족까지 보호하는 점 등에 비추어 국가배상제도에 비하여 불리한 입법은 아니라고 보아야 한다.
(4) 예우법에 의한 보상 등은 국가유공자가 천부적으로 가지는 권리라기보다는 법률에 의하여 비로소 인정되는 권리로서 그 내용은 시대상황, 국가의 재정능력 등 제반 여건을 고려하여 입법정책적으로 결정되어야 하는 것이다. 실제로 최근 3년간(1991년부터 1993.11.8.까지) 등록된 전몰·전상·순직·공상군경 6,871명 중 1953년 이전에 사망하거나 상이를 입은 사람이 3,122명(45.43%)인 바, 만약 등록신청일이 아니고 사망이나 상이발생일을 기준으로 한다면 국가의 재정부담은 상상할 수 없을 정도로 과중할 뿐 아니라 예산편성시 예측이 불가능하여 국가운영에 막대한 지장을 초래하게 된다.
(5) 또한 예우법상의 전공상군경으로 등록신청하여 신체검사를 실시한 결과 예우법 소정의 등급에 미달한 자가 차후 노령화 등을 이유로 상이처가 악화되어 등급판정을 받을 경우에도 권리의 발생을 상이 당시로 소급한다면 법적 안정성이나 형평성 등에 위배되는 결과가 된다.
(6) 따라서, 예우법상의 보상 및 보호는 형식적인 법 논리에 따라 일률적으로 결정되기보다는 국가의 재정 및 앞으로 등록될 인원 등에 대한 담보능력 등을 고려한 적정한 보상이 이루어지는 것이 바람직하며, 현재 추진 중인 제반 예우시책이 이러한 제반 사정을 고려하여 연금의 인상, 대부, 의료보호, 교육보호, 직업알선 등 전반적인 수준의 향상을 통하여 국가유공자와 유가족의 보호에 최선을 다하고 있는 점도 참작되어야 한다.

4. 판 단
가. 위헌심판제청의 적법성에 관한 판단(1) 위헌법률심판제청의 적법요건인 재판의 전제성에 관하여 살펴본다.
위헌법률심판제청이 적법하기 위하여는 문제된 법률의 위헌여부가 재판의 전제가 되어야 한다는 재판의 전제성이 있어야 한다. 여기서 그 재판의 전제성이라 함은, 첫째 구체적인 사건이 법원에 계속중이어야 하고, 둘째 위헌여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판과 관련하여 적용되는 것이어야 하며, 셋째 그 법률이 헌법에 위반되는지의 여부에 따라 당해 사건을 담당한 법원이 "다른 내용의" 재판을 하게 되는 경우를 말한다. 법률의 위헌여부에 따라 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우라 함은 원칙적으로 제청법원이 심리 중인 당해 사건의 재판의 결론이나 주문에 어떠한 영향을 주는 것뿐만 아니라, 문제된 법률의 위헌여부가 비록 재판의 주문 자체에는 아무런 영향을 주지 않는다고 하더라도 재판의 결론을 이끌어내는 이유를 달리 하는 데 관련되어 있거나 또는 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 전혀 달라지는 경우에는 재판의 전제성이 있는 것으로 보아야 한다. 따라서 제청법원의 당해 사건 재판 주문에 어떠한 영향을 주는 것뿐만이 아니라 재판의 이유를 달리하게 되거나, 재판의 내용이나 효력 중에 어느 하나라도 그에 관한 법률적 의미를 달리하는 경우에도 위헌법률심판제청의 적법요건인 전제성을 갖추었다고 할 것이다(1992.12.24. 선고, 92헌가8 결정 등 참조).
(2) 이 사건 위헌제청신청인들은 예우법이 생기기 전에 전몰 또는 전공상을 입은 군경 또는 그 유족으로서 전몰 또는 전공상시로부터 예우법 소정의 등록신청을 하기 전까지의 보상금지급청구소송(서울민사지방법원 90가합11122·31645·51038 병합)을 제기하여 제청법원에 계속중에 있다. 그런데 이 사건 법률조항은 예우법 소정의 등록신청을 한 달 이후의 보상금만을 지급하도록 규정하였으므로, 동 소송은 이 사건 법률조항으로 인하여 이 사건 위헌제청신청인들이 패소할 처지에 있으나, 이 사건 법률조항이 위헌으로 확인되는 경우 주문에 영향을 주어 제청신청인들은 승소할 수도 있다. 따라서 이 사건 법률조항의 위헌여부는 위 소송의 재판에 대한 전제성이 있다고 할 것이다. 그러므로 이 사건 위헌심판제청은 적법하다.
나. 본안에 관한 판단
(1) 이 사건 규정의 개요
(가) 예우법의 연혁과 보상내용의 변천
① 6·25 사변의 발발로 많은 군경이 전몰 또는 상이를 받았으므로, 이런 군경 또는 그 유족들에게 생활부조 등을 하여 원호하기 위하여 1950.4.4. 군사원호법이, 1951.4.12. 경찰원호법이 제정되었었다 다시 1952.9.26. 이러한 군경 또는 그 유족에게 연금을 지급하기 위하여 연금법이 제정되었는데 그 제4조 단서에서 전공상자가 연금을 수급하려면 국방부장관 또는 내무부장관의 확인을 받을 것을 요건으로 규정하였다. 그리고 제7조에는 연금을 받을 권리는 군인 또는 경찰관이 전몰 또는 상이를 받을 월의 익월부터 발생한다고 규정하고, 그 부칙 제1항에는 동법 시행 전에 전몰 또는 상이를 받은 군경에게 적용하되, 동법 시행일에 전몰 또는 상이를 받은 것
으로 간주하는 것으로 규정하였다. 그리고 동법 시행으로 연금을 받으면 위 군사원호법과 경찰원호법에 의한 생활부조는 받지 못하게 규정되었었다(제15조).
② 그 후 1961.11.1. 군사원호대상자의 보호와 그 희생에 대한 보상에 관한 기본사항을 규정함을 목적으로 종전의 군사원호법과 경찰원호법을 통합하여 보상법이 제정되었다(제1조 및 부칙 제2조). 보상법은 따로 법률이 정하는 바에 의하여 제대군인, 상이군경 및 유족에 대하여는 연금 또는 보상금을 지급하는 외에(제7조), 상이군경에 대하여는 생계부조수당·가족수당·보철구수당 또는 간호수당을 지급하고, 가료보호도 하도록 규정함으로써 예우가 크게 신장되었다(제8조, 제9조).
③ 그리고 1962.4.16. 보상법에 의한 연금 및 제수당의 급여에 관한 사항을 규정한 급여금법이 제정·시행되었고(제1조), 그 부칙 제2조에 의하여 연금법, 군사원호법, 경찰원호법 등은 폐지되었다.
보상금수급권의 발생시기에 관하여, 급여금법 제13조는 연금법과 같이 "상이군경이 연금 또는 제수당을 받을 권리는 제적 또는 퇴직이 확인된 익월부터 발생한다"고 규정하고, 동법 제20조는 "유족이 연금을 받을 권리는 전몰군경의 사망이 확인되었거나 수급요건이 성립한 익월부터 발생한다"고 각 규정하고 있었다.
④ 그러나 1962.12.24. 보상법 및 급여금법이 개정되어 보상법 제6조 제1항은 "상이군경의 원호대상자로서의 결정시기는 상이로 인하여 전역, 제적 또는 퇴직이 확정되어 원호기관에 등록신청을 한 날을 기준으로 한다"로 개정되었다. 그리고 급여금법 제13조는 "상이군경의 연금 또는 제수당을 받을 권리는 전역, 제적 또는 퇴직이 확인되어 상이군경등록신청을 한 월의 익월부터 발생한다"고 규정하고, 동법 제20조는 "전몰군경의 유족의 연금 또는 제수당을 받을 권리는 전몰군경의 사망이 확인되거나 수급요건이 성립하여 전몰군경유족등록신청을 한 월의 익월부터 발생한다"는 내용으로 변경되었다. 이로써 등록신청 전의 전몰·상이군경의 연금 또는 제수당을 받을 권리는 등록신청한 익월 이후의 분만 받을 수 있고 그 이전의 분은 받지 못하게 되었다. 뿐만 아니라 위 개정 급여금법은 제8조의2를 신설하여 "매기 또는 매월의 연금 또는 제수당을 받을 권리는 그 연금 또는 제수당의 지급기일로부터 1년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸된다"고 규정하였고, 이 규정 중 "연금 또는 제수당" 부분은 1972.12.28. 개정될 때에 "연금·제수당 기타 급여금"으로 개정되었다가, 다시 1980.12.22. 소멸시효기간이 연금 또는 제수당에 관하여는 지급기일로부터 1년, 기타 급여금을 받을 권리에 관하여는 그 급여금의 지급사유가 발생한 날로부터 2년간으로 개정되었다.
⑤ 한편, 위 보상법은 1968.7.10. 개정되어 그 제6조 제2항에 상이 또는 전몰군경이 그 전역·퇴역·면역·퇴직·군경사망확인 등의 날로부터 5년 내에 등록을 하지 아니한 때에는 보상법이나 급여금법에 의한 원호를 받을 수 없도록 규정하고, 그 부칙 제2항에서 개정법 시행 당시 상이 또는 전몰군경에 해당하는 자가 개정법 시행일로부터 1년 내에 등록을 하지 아니한 때에도 원호를 하지 아니하도록 규정하여 등록제척기간을 두었다. 그리고, 1972.8.17.에는 군사원호대상자등록에관한특별조치법(1973.6.30. 원호대상자 등록시한 경과와 관계사무 종료로 실효됨)이 제정되어 위 개정 보상법 부칙
제2항에 의한 등록신청기간을 1973.6.30.까지로 연장하였다.
⑥ 1974.12.24. 보상법이 다시 개정되면서 그 제6조 제2항이 삭제되고, 이어서 1975.12.31. 보상법이 또 다시 개정되어 그 부칙 제2항에서 그때까지 위 제6조 제2항에 의한 등록을 하지 아니한 자도 제1차 개정된 법률 부칙 제2항의 규정에 불구하고 보상법에 의한 원호를 받을 수 있도록 허용함으로써 위 등록제척기간은 폐지되었다.
⑦ 1984.8.2. 제정·공포된 예우법은 ㉠ 원호관계법률들이 원호대상자 및 원호사업별로 각각 분리·제정되어 법률체계가 복잡하고 중복되는 부분들이 있어 총 14개의 원호관계법률 중 보상법, 급여금법을 비롯하여 군사원호대상자자녀교육보호법, 군사원호대상자임용법, 군사원호대상자고용법, 원호대상자정착대부법, 국가유공자등특별원호법 등 7개 법률들의 내용을 통합하여 규정하면서 그 부칙 제2조에 의하여 이들 법률을 폐지하였다. ㉡ 예우법은 이 법에 의하여 예우를 받는 국가유공자를 15개 유형으로 나누었고(제4조 제1항 제1호 내지 제15호) ㉢ 보상금수급권 발생시기에 관하여 이 사건 법률조항인 제9조에서 등록신청을 한 날이 속하는 달에 보상금수급권이 발생한다고 규정하고, 그 부칙 제1조에는 "이 법은 1985.1.1.부터 시행한다"고 규정하였으며, 부칙 제4조에는 "이 법 시행 당시 종전의 보상법에 의하여 군사원호대상자로 등록된 자 및 종전의 국가유공자등특별원호법에 의하여 국가유공자 등으로 심사 결정된 자는 제6조의 규정에 의하여 이 법에 의한 국가유공자 등으로 각각 등록된 것으로 보며"라고 규정하고, 부칙 제5조는 "① 이 법 시행 당시 부칙 제2조의 규정에 의하여 폐지되는 법률에 의하여
보상급여·교육보호·취업보호·의료보호·정착대부 등의 각종 원호를 받은 자 또는 받고 있는 자는 제2장 내지 제7장의 규정에 의한 보상을 받은 자 또는 받고 있는 자로 본다. ② 이 법 시행 당시 부칙 제2조의 규정에 의하여 폐지되는 법률에 의하여 이미 지급사유가 발생한 연금·제수당 기타 급여금·학자금·퇴직급여금 및 정착대부금의 지급은 종전의 규정에 따라 지급한다"고 규정하고, 등록제척기간에 관한 규정은 두지 않았다. ㉣ 또한 예우법 제77조 제1항은 보상금 등의 소멸시효를 그 지급사유가 발생한 날로부터 3년으로 규정하고, 동법 부칙 제13조는 "이 법 시행 전에 종전의 군사원호보상급여금법·국가유공자등특별원호법에 의하여 지급사유가 발생한 연금·제수당 기타 급여금 및 퇴직급여금에 대한 시효는 제77조의 규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다"라고 규정하고 있다.
(나) 예우법의 입법목적
예우법은, 국가를 위하여 공헌하거나 희생한 국가유공자와 그 유족에 대하여 국가가 응분의 예우를 행함으로써 국가유공자와 그 유족의 생활안정과 복지향상을 도모하고 아울러 국민의 애국정신함양에 이바지함을 목적으로 하여 제정된 것이고(제1조), 이러한 국가유공자의 공헌과 희생이 우리들과 우리들의 자손들에게 숭고한 애국정신의 귀감으로서 항구적으로 존중되고, 그 공헌과 희생의 정도에 대응하여 국가유공자와 그 유족의 영예로운 생활이 유지, 보장되도록 실질적인 보상이 이루어져야 한다는 것을 예우의 기본이념으로 삼고 있다(제2조). 이에 따라 국가는 국가유공자의 애국정신을 기리고 이를 계승·발전시키며 위의 기본이념을 구현하기 위한 시책을 강구한다고 국가의 시책의 기본방침을 규정하였다(제3조). 이는 우리 헌법이 그 전문에서 "국민생활의 균등한 향상"을 기함으로써 "우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐"한다고 선언하였고, 제34조 제1항에서는 "모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다"고 규정하는 한편, 같은 조 제2항에서는 "국가는 사회보장, 사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다"고 규정함으로써 국가의 사회보장, 사회복지증진의 의무(입법의무)를 선언한 것과 제32조 제6항에서 "국가유공자, 상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부여받는다"고 규정함으로써 예우법에 의한 국가유공자 등에 대한 국가의 우선적 보호이념을 명시한 것 등에 의하여 헌법적 정당성이 뒷받침되고 있다.
(다) 이 사건 법률조항의 내용
이 사건 법률조항은 1994.12.31. 개정되기 전의 예우법 제9조이고 그 내용은 보상을 받을 권리의 발생시기에 관한 규정으로 동법에 의한 보상금은 동법 제6조 제1항에 정한 등록신청을 한 날이 속한 달 이후의 보상금만 받을 수 있다고 규정한 내용이다. 그러므로 보훈심사위원회의 결정에 의한 등록을 연금 등 지급청구 전의 발생 요건으로 규정한 것이며, 따라서 전공사망 또는 상이를 입은 때부터 등록신청시까지의 보상금을 받지 못하게 된다. 그 결과는 헌법 제23조 제3항에서 공공필요에 의하여 재산권의 수용·사용 등 특별한 희생을 당한 자에 대하여는 정당한 보상을 하도록 규정한 점에 비교하면 이 예우법의 적용대상자가 국가유공자 중 제청신청인들과 같이 국방의무 이행상 생명·신체에 대한 특별한 희생을 입은 사람인 만치 예우법 제6조에 의한 등록 후만의 보상금을 지급받는 내용은 특별한 희생에 대한 충분한 보상이 되지 못할 수도 있다. 또 예우법 적용대상자 중에는 그 사망 또는 공상이 공무원의 직무상 불법행위로 인한 경우도 있는데 군인이나 경찰관이 아닌 그 피해자는 공무원의 직무상 불법행위로 인한 사망 또는 상해를 입은 경우는 사망 또는 상해를 입은 날부터의 손해 전부에 대하여 배상받는 점에 비추어 볼 때 차별대우를 받는 것이 될 수도 있다. 또 예우법에 의한 확인이나 급여금법에 의한 확인 또는 등록이나 보상법에 의한 등록을 한 자는 일찍부터 보상금을 받을 수 있었던 점과 비교할 때도 등록을 예우법에 의하여 비로소 한 제청신청인 등과의 사이에 보상금 수령액에 있어 큰 차이가 있게 되어 있다. 그러나 이러한 내용은 앞에서 보는 바와 같이 등록을 보상금 수급요건으로 한 종전의 급여금법의 제도를 답습한 것이다.
(2) 이 사건 법률조항의 위헌성 유무에 관한 판단
(가) 소급입법에 의한 재산권 침해 여부에 관한 판단
① 헌법 제23조에 "모든 재산권은 보장된다"고 규정하여 국민의 재산권 보장을 천명하였고, 헌법 제13조 제2항에서 "모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다"고 규정하여 소급입법에 의한 재산권박탈을 금지하였다.
그런데 연금법이 폐지되기 이전에는 전몰 또는 전공상을 입은 군경들은 전몰 또는 전공상을 입은 달의 익월부터의 연금수급권을 가지고 있었으나, 이 사건 법률조항은 연금 등 보상금수급권의 발생시기를 등록신청을 한 날이 속하는 달로 규정함으로써 위 연금법 시행 당시에 전공상을 입고도 아직 등록신청을 하지 아니한 군경또는 그 유족들이 위 연금법에 의하여 이미 가지고 있었던 보상금수급권을 사후입법에 의하여 배제한 경우에 해당하여 재산권보장을 규정한 헌법 제23조 제1항이나 소급입법에 의한 재산권박탈을 금지한 헌법 제13조 제2항에 위배되는가 하는 의문이 생길 수도 있다.
② 그러므로 이 사건 법률조항이 헌법 제13조 제2항에 위반되는 여부를 보기에 앞서 이 사건 법률조항에 정한 보상금수급권의 법적 성질에 관하여 본다.
㉮ 헌법은 전문에서 "……우리 대한민국은 3·1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19 민주이념을 계승하고 …… 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고"라고 선언하는 한편, 제32조 제6항에서 "국가유공자·상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부여받는다"고 규정하고 있다. 이 규정들은 청사에 길이 빛날 투쟁으로 조국의 광복에 기여한 많은 순국선열과 애국지사, 6·25 사변시에 생명과 신체를 희생하면서 국가와 자유를 수호한 전몰군경·상이군경, 4·19 민주혁명 당시에 목숨을 바쳐 민주이념을 계승시킨 민주투사와 같은 국가유공자 등이 국가와 민족을 위하여 세운 공훈이나 그들이 감수한 특별한 희생에 대한 보훈과 보상의무를 천명한 것이고, 이로써 국민들의 애국심을 함양하고 나아가 민족의 단결을 공고히 하여 국가와 민족의 번영을 이룩하고자 하는 데에 그 목적이 있다고 할 것이다.
헌법은 국가유공자 등에게 우선적으로 근로의 기회를 제공할 국가의 의무만을 명시하고 있지만 이는 헌법이 국가유공자 등이 조국광복과 국가민족에 기여한 공로에 대한 보훈의 한 방법을 구체적으로 예시한 것일 뿐이며, 동 규정과 헌법전문에 담긴 헌법정신에 따르면 국가는 "사회적 특수계급"을 창설하지 않는 범위 내에서(헌법 제11조 제2항 참조) 국가유공자 등을 예우할 포괄적인 의무를 지고 있다고 해석된다. 이와 같은 국가의 의무를 이행함에 있어 가능하다면 그들의 공훈과 희생에 상응한 예우를 충분히 하는 것이 바람직할 것이지만, 국가재정능력에 한계가 있으므로 국가보훈적인 예우의 방법과 내용 등은 입법자가 국가의 경제수준, 재정능력, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 구체적으로 결정해야 하는 입법정책의 문제로서 폭넓은 입법재량의 영역에 속한다고 할 것이고, 따라서 국가보훈 내지 국가보상적인 수급권도 법률에 규정됨으로써 비로소 구체적인 법적 권리로 형성된다고 할 것이다.
㉯ 한편 헌법은 제34조 제1항에서 국민에게 인간다운 생활을 할 권리를 보장하는 한편, 동조 제2항에서는 국가의 사회보장 및 사회복지증진의무를 천명하고 있다. ‘인간다운 생활을 할 권리’는 여타 사회적 기본권에 관한 헌법규범들의 이념적인 목표를 제시하고 있는 동시에 국민이 인간적 생존의 최소한을 확보하는 데 있어서 필요한 최소한의 재화를 국가에게 요구할 수 있는 권리를 내용으로 하고 있다. 국가의 사회복지·사회보장증진의 의무도 국가에게 물질적 궁핍이나 각종 재난으로부터 국민을 보호할 대책을 세울 의무를 부과함으로써, 결국 ‘인간다운 생활을 할 권리’의 실현을 위한 수단적인 성격을 갖는다고 할 것이다. 이 헌법의 규정에 의거하여 국민에게 주어지게 되는 사회보장에 따른 국민의 수급권(受給權)은 국가에게 단순히 국민의 자유를 침해하지 말 것을 내용으로 하는것이 아니라 적극적으로 급부를 요구할 수 있는 권리를 주된 내용으로 하기 때문에, 그 권리의 구체적인 부여 여부, 그 내용 등은 무엇보다도 국가의 경제적인 수준, 재정능력 등에 따르는 재원확보의 가능성이라는 요인에 의하여 크게 좌우되게 된다. 즉 국가가 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 국민에게 보장하기 위하여 국가의 보호를 필요로 하는 국민들에게 한정된 가용자원을 분배하는 이른바 사회보장권에 관한 입법을 할 경우에는 국가의 재정부담능력, 전체적인 사회보장수준과 국민감정 등 사회정책적인 고려, 제도의 장기적인 지속을 전제로 하는 데서 오는 제도의 비탄력성과 같은 사회보장제도의 특성 등 여러 가지 요소를 감안하여야 하기 때문에 입법자에게 광범위한 입법재량이 부여되지 않을 수 없고, 따라서 헌법상의 사회보장권은 그에 관한 수급요건, 수급자의 범위, 수급액 등 구체적인 사항이 법률에 규정됨으로써 비로소 구체적인 법적 권리로 형성된다고 보아야 할 것이다.
㉰ 그렇다면 예우법이 정하고 있는 전몰군경의 유족 및 전공사상자의 수급권은 수급자측의 금전적 기여가 전제되어 있지 아니하나 생명 또는 신체의 손상이라는 특별한 희생에 대한 국가보상적 내지 국가보훈적 성격을 띠는 한편, 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 주어진다고 하는 특성도 가지고 있으므로 사회보장적 성질도 겸하고 있다고 하지 않을 수 없는 것이다. 그러므로 이 사건 보상금수급권도 다른 국가보상적 내지 국가보훈적 수급권이나 사회보장수급권과 마찬가지로 구체적인 법률에 의하여 비로소 부여되는 권리라고 할 것이다.
㉱ 따라서 국가가 국가유공자에게 지급할 구체적인 보상금수급
권의 발생시기, 보상의 내용 등에 관한 사항은 앞으로 등록될 인원 등에 대한 담보능력까지 고려한 국가의 재정부담능력과 전체적인 사회보장의 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 등에 따라 정하여질 수밖에 없다. 그러므로 예우법상의 보상금수급권의 내용, 그 발생시기 등도 입법자의 광범위한 입법형성의 자유 영역에 속하는 것으로서 기본적으로는 국가의 입법정책에 달려 있는 것이라고 할 것이다. 이러한 사정은 앞에서 본 수급권 발생시기에 관한 법제의 변천에서도 뚜렷이 실증되고 있다. 따라서 이 사건 법률조항으로서 전몰·상이군경 등 국가유공자에 대한 예우로서의 급여금수급권 발생시기를 예우법 제6조에 정한 등록을 한 날이 속하는 달로 규정한 것도 원칙적으로 입법재량의 범위에 속한다고 할 것이어서 그 구체적 내용이 특히 그 입법재량의 범위를 일탈한 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
③ ㉮ 한편, 앞에서 본 바와 같이 보상금수급권은 법률에 의하여 비로소 인정되는 권리이지만 법정요건을 갖춘 후 발생하는 보상금수급권은 구체적인 법적 권리로 보장되고, 그 성질상 경제적·재산적 가치가 있는 공법상의 권리라 할 것인데, 헌법 제23조 제1항, 제13조 제2항이 보장하고 있는 재산권이란 경제적 가치가 있는 공·사법상의 모든 권리를 포함하는 것이므로, 예우법에 의한 보상금수급권도 위 헌법조항들에 의하여 보호받는 재산권의 하나로 보아야 할 것이다. 그러나 보상금수급권 발생에 필요 절차 등 수급권 발생요건이 법정되어 있는 경우에는 이 법정요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수 없다.
㉯ 연금법 제7조에도 "연금을 받을 권리는 군인 또는 경찰관이 전몰 또는 상이를 받은 월의 익월부터 발생한다"고 규정하였고 동법 부칙에는 "본법 시행 전에 전몰 또는 상이를 받은 군경에게도 적용한다. 단 본법 시행일에 전몰 또는 상이를 받은 것으로 간주한다."고 규정하였으므로 연금법 시행 전 또는 그 시행중에 전몰한 군경의 유족은 특별한 법정요건의 충족 없이 동법 시행 이후의 동법 소정의 연금을 받을 권리가 구체적으로 발생하였다고 할 것이고, 이 권리는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 것이므로 만일 이 사건 법률조항에 의하여 이 권리가 소멸된 것이라면 이는 소급입법에 의한 재산권의 박탈에 해당할 수도 있을 것이다. 그러나 1962.4.16.부터 시행된 급여금법 제20조에는 유족이 연금을 받을 권리는 전몰군경의 사망이 확인되었거나 수급요건이 성립한 익월부터 각 발생하는 것으로 개정 규정하였고, 또 부칙 ②에서 연금법을 폐지하며, 동 부칙 ③에서 연금법에 의한 1962년도 연금 급여에 관하여는 급여금법에 의한다고 하고, 동 부칙 ⑦에서 연금법에 의한 연금의 1961년도 이전의 미수령액은 본법 공포일로부터 6월 내에 청구하지 아니하면 그 받을 권리는 소멸한다고 규정하였다. 그러므로 연금법에 의한 유족연금수급권은 급여금법 공포 후 6개월이 되는 날임이 날짜계산상 분명한 1962.10.16.의 경과로서 모두 소멸하였다고 할 것이다. (급여금법 부칙 ③ 및 ⑦과 같은 규정이 없었더라도 예산회계법 제96조 제2항에 의하여 늦어도 연금법이 폐지된 1962.4.16.부터 5년 후인 1967.4.16.에는 시효에 의하여 소멸하였다고 할 것이다.) 따라서 연금법이 폐지되기 이전에 전몰한 군경의 유족의 연금법에 의한 유족연금수급권은 1984.8.2. 이 사건 법률조항 시행 전에 이미 소멸한 것이지 이 사건 위헌제청이유와 같이 이 사건 법률조항의 실시로 인하여 소멸된 것이 아니라고 할 것이므로 이 사건 법률조항이 연금법에 의한 유족연금을 수급할 수 있는 내용으로 규정하지 아니하였다고 하여도 연금법에 의한 유족연금수급권인 재산권을 소급입법에 의한 박탈을 한 것이라고 할 수 없다.
④ 또한 위에서 본 바와 같이 연금법에는 "연금을 받을 권리는 군인 또는 경찰관이 전몰 또는 상이를 받은 월의 익월부터 발생한다"고 규정하였었으나, 동법 제4조에는 "본법에서 상이군경이라 함은 군인 또는 경찰관으로서 전투 또는 전투에 준한 행위로 인하여 상이를 받아 퇴직(현역면제·소집해제·병역면제 또는 퇴교 등을 포함한다)한 자로서 다음 각호의 1에 해당하는 자를 말한다. 단, 국방부장관 또는 내무부장관의 확인을 받아야 한다."고 규정하고 그 "각호"로서 12유형의 상이를 받은 자를 열거하였다. 국가재정 등의 사정에서 사소한 상이를 입은 자에게까지 연금을 줄 수 없고 일정 정도 이상의 상이를 받은 자에 한하여 연금을 줄 수밖에 없으므로 이 12유형 중의 하나 이상의 상이를 입은 자임을 국방부장관 또는 내무부장관으로부터 확인을 받아야 동법 소정의 연금을 받을 수 있는 것으로 법률로써 수급권 발생요건을 규정한 것이다. 그러므로 동법 시행 전 또는 그 시행중에 전공상을 받은 군경이라 하더라도 동법 제4조 단서에 정한 확인을 받지 아니하면 헌법이 보장하는 재산권으로서의 연금수급권 자체가 발생하지 않는 것으로 보아야 한다. 위에서 본 바와 같이 이러한 연금수급권은 법률의 규정에 의하여 비로소 인정되는 권리인 까닭이다. 따라서 연금법 시행 전 또는 그 시행중에 상이를 입은 군경으로서 연금법 제4조 단서 소정의 확인을 받지 아니한 자의 상이시로부터의 연금수급권에 관한 지위는 장차 동법 제4조 단서에 정한 확인을 받을 경우에 즉, 수급권 발생에 필요한 법정요건을 갖춘 후에 비로소 재산권인 보상금수급권을 취득할 수 있다는 기대이익을 갖는 것에 불과하다. 그리고 이러한 기대이익조차도 이 사건 위헌제청이유와 같이 이 사건 법률조항의 실시로 상실한 것이 아니고 1962.4.16.부터 시행된 급여금법 부칙②에 의하여 연금법이 폐지됨으로써 상실된 것이다. 그러므로 이 사건 법률조항이 연금법 시행 전 또는 그 시행중에 전공상을 입은 군경이 동법 제4조 단서 소정의 확인을 받지 않은 자의 그 상이를 받은 때로부터의 연금법상의 연금수급권을 인정하는 내용으로 규정되지 아니하였다 하여 이 사건 법률조항이 소급입법에 의하여 위와 같은 상이군경의 재산권을 박탈한 규정이라고 할 수 없다.
⑤ 이 사건 법률조항이 등록신청을 보상금수급권 발생요건으로 규정한 것은 1962.12.24. 급여금법 제13조 및 제20조가 상이군경의 연금 또는 제수당을 받을 권리는 전역, 제적 또는 퇴직이 확인되어 상이군경등록신청을 한 달의 익월부터, 전몰군경의 유족의 연금 또는 제수당을 받을 권리는 전몰군경의 사망이 확인되거나 수급여건이 성립하여 전몰군경유족등록을 신청한 월의 익월부터 각 발생한다고 개정된 이래 1984.8.2. 예우법이 제정·시행되기까지 20여년간 시행되어 온 제도를 답습한 것이고, 오히려 종전의 급여금법에서는 등록신청한 달의 다음 달부터의 보상금만 수급할 수 있던 것을 등록신청한 날이 속한 달부터의 보상금을 수급하는 것으로 개선한 것이다. 그러므로 이로써 보상금을 삭감하여 전몰군경의 유족 또는 상이군경의 헌법상 보장된 재산권인 보상금수급권을 침해하였다고 할 수도 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 연금법 시행 전 또는 동법 시행중에 전몰 또는 상이를 받은 군경이 연금법 소정의 연금을 전몰 또는 상이를 받은 때로부터 받을 수 있는 권리를 소급하여 박탈하여 헌법 제13조 제2항에 위반한 규정이라거나 헌법상 보장된 재산권을 침해하여 헌법 제23조 제1항에 위반한 규정이라고 할 수 없다.
(나) 이 사건 법률조항이 평등원칙이나 헌법 제34조 등에 위반된 여부에 관한 판단
① 먼저 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위반되는 여부를 살펴본다.
㉮ 헌법 제11조에는 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교·사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다"고 규정하여 모든 국민에게 평등권을 보장하였다. 이 평등의 원칙은 국가권력이 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급해야 한다는 것을 의미하지만, 합리적 근거에 의한 차별까지 금지하는 것은 아니다.
그런데 이 사건 법률조항은 제청신청인들의 보상금수급권을 등록신청을 한 날이 속하는 달로부터 발생한다고 규정함으로써, 등록신청 이전에 전공상을 입거나 순직하는 등 국가유공자로서의 요건을 갖추었지만 등록신청을 지체한 자들에 대하여 전공상 또는 순직시부터 등록신청을 할 때까지의 보상금수급권을 인정하지 아니하여 이들을 이미 일찍 등록하여 전공상 또는 순직시부터 보상금수급권을 취득한 자 및 국가배상법의 적용을 받는 일반국민과 차별하고 있다. 그러므로 이러한 차별이 합리적 차별인지가 문제된다.
㉯ 예우법이 보상금수급권을 취득하기 위하여 등록을 필요로 함
과 아울러 등록신청한 날을 기준으로 보상금수급권을 인정한 이유는, 첫째, 등록신청을 하도록 하지 아니하면 국가유공자에 해당하는 사람이 있더라도 이를 파악하는 데에 어려움이 있고, 따라서 국가예산을 수립함에 있어서 보훈 목적의 예산이 얼마나 필요한지 알 수 없어 결국 국가재정형편을 감안하여 결정되는 보상수준 자체를 결정하는 데 어려움이 생기게 된다는 점, 둘째, 등록신청시를 기준으로 그 이후부터만 보상금수급권을 인정하는 제도를 채택하지 아니하고 전공상 및 순직 등의 사유가 발생한 때부터 보상금수급권을 인정하게 되면 등록을 지체한 채 오랜 세월이 지나 전공상과 여타 사유로 인한 증상이 병발한 경우 그 구별이 어렵게 되는 점, 셋째, 6·25사변이 끝난지 오래여서 전몰군경유족 및 전공상자의 대부분이 소정의 등록절차를 밟아 급여금법 등 관계법에 의한 보호를 받아오고 있는 점, 넷째, 예우대상자의 수가 대폭 증가함에 따라 소급지급이 국가재정 형편상 어렵게 된 점 등을 들 수 있다. 이러한 이유들을 고려할 때 그 법적 성질이 법률의 규정에 의하여 비로소 생기는 보상금수급권 발생시기를 등록시로 한 것은 그 나름대로 합리성을 갖추고 있다고 할 것이고 객관적으로 정의와 형평에 반한다거나 자의적인 것이라고 할 수는 없다.
더욱이 예우법상의 연금 기타 급여금 제도가 1952년부터 현재에 이르기까지 연금법, 보상법, 급여금법, 군사원호대상자등록에관한특별조치법 등을 거쳐 수차 개정되면서 위에서 본 바와 같이 1975.12.31. 이후는 등록제척기간을 완전히 폐지하여 미등록 전공상군경이 등록할 수 있는 길을 전면적으로 보장하였음에도 불구하고 오랜기간 동안 자신의 권리 위에 잠자고 있던 미등록 전공상군경을 이미 30년 내지 40년 전에 행정에 협력하여 보상금수급권자로 등록신청한 자들과 동일하게 취급한다는 것이 오히려 법적 안정성과 형평성의 견지에서 불합리하다고 할 수 있다.
물론 위와 같은 연금 기타 급여금 제도에 관한 법령의 존재를 모르고 있었던 선의의 적용대상자를 가급적 보호함은 바람직하다 할 것이다. 그러나 법률정보에 대한 접근이 다양하고 용이한 오늘날에 있어서 법률의 존재를 몰랐다는 것도 본인의 귀책사유로 볼 수 있고 위와 같이 법률의 존재를 몰랐던 선의의 적용대상자에 대한 구제 여부는 국가의 사회보장에 관한 입법정책에 달려 있는 것으로서 이른바 사회보장정책의 합목적성의 문제에 그치는 것이지 그로 인하여 평등권이 침해되었다고는 볼 수 없는 것이다.
㉰ 한편 이 사건 법률조항에 의하면, 같은 시기에 같은 정도의 상이를 받은 보상금수급권자들 사이에서도 등록신청시기에 따라 보상금액에 차이가 발생하게 되지만 이는 보상금수급권자들이 각자 등록시기를 다르게 선택한 결과이므로, 이와 같은 차이가 있다하여 자의적인 차별이라고 볼 수는 없다.
㉱ 비록 군경 아닌 일반국민이 공무원의 직무수행상의 고의·과실로 손해를 받은 경우는 그 국민은 국가배상법에 의하여 불법행위시로부터의 전 손해를 배상받을 수 있으나, 군경은 그 전몰 또는 전공상이 공무원의 고의·과실로 인한 경우도 헌법 제29조 제2항에 따라 국가배상법에 의한 배상청구를 할 수 없고 이 사건 법률조항에 의하여도 그 전몰 또는 전공상이를 받은 때로부터의 완전한 보상을 받지 못하게 규정되어 있는 것은 사실이다.
그러나 예우법에 의한 보상은 국토방위 등 특수임무의 수행과정에서 입은 특별한 희생에 대하여 행하는 보은적 차원의 보상이므로, 과실책임의 원리에 입각하여 공무원의 직무상 불법행위로 입은 손해를 배상하여 주는 국가배상법과는 입법취지나 성격이 달라 이를 단순 비교할 수는 없는 것이다. 그리고 전투 또는 전투에 준하는 행위에 있어 개개 전몰 또는 상이에 대한 지휘관의 과실을 논할 수 없으며, 국가배상법에는 과실상계제도가 있으나 예우법에는 과실상계제도가 없다. 또한 국가배상법에 의한 배상청구는 그 손해 및 가해자를 안 날로부터 3년, 불법행위일로부터 10년이 지나면 청구할 수 없으나(국가배상법 제8조, 민법 제766조), 예우법은 전공상을 입고도 위 법에 의한 혜택을 받지 못하는 일이 없도록 하기 위하여 등록신청기간에 대한 아무런 제한을 두지 아니하여 언제든지 등록을 할 수 있도록 하였고, 소속기관의 장으로 하여금 본인에게 등록신청에 관한 통지를 의무화하는 등 배려를 두고 있어(예우법 시행령 제9조) 권리보호 및 유지를 위한 성실한 조치를 마련해 두고 있다. 또한 1988.12.29. 개정된 군인연금법이 그 제41조에서 예우법에 의한 보상금을 지급받는 경우에도 군인연금법상의 급여를 별도로 지급받을 수 있도록 명문으로 규정을 두고 있고, 예우법은 현재 및 장래의 생활안정 등을 위하여 보상금의 지급 외에 생활조정수당(제14조), 간호 및 보철수당(제15조, 제16조), 주택구입과 생활안정자금대부지원(제46조 등), 학비면제와 학자금보조 등 교육보호(제21조 등), 취업보호(제28조 등), 의료지원(제41조 등), 양로보호(제63조), 양육보호(제64조) 등의 각종 지원을 하고 있다. 이상 여러 사정을 고려하면, 예우법에 의한 보상금을 등록신청 전의 기간에 대하여까지 소급하여 지급하지 아니하는 내용으로 규정하였다고 하여 반드시 국가배상법의 적용을 받는 자보다 불리하게 차별하였다고도 할 수 없다.
더구나, 이 사건 법률조항은 공무원의 직무상 불법행위로 인하여 전공상을 입은 국가유공자와 그렇지 않은 국가유공자에게 똑같이 등록신청일을 기준으로 보상금수급권을 인정하고 있는 점에서 양자 사이에 차이가 없다. 가사 공무원의 직무상 불법행위로 인하여 전몰 또는 전공상을 입은 국가유공자 또는 그 유족이 국가배상법에 의한 청구를 할 수 있는 경우의 배상금액에 비하여 예우법에 의한 청구를 하는 경우의 보상금액이 적다고 하더라도, 이는 헌법 제29조 제2항 및 국가배상법 제2조 제1항 단서의 규정이 위와 같은 경우의 국가배상청구를 금지한 데서 오는 부득이한 결과일 뿐, 이 사건 법률조항으로 인하여 직접 발생하는 차별이 아니다. 그러므로 전공상군경에 대하여 국가배상에 상응하는 보상이 되지 아니한다고 하여도 이를 근거로 합리적 근거 없는 차별이라고 할 수는 없다고 할 것이다.
그러므로 이 사건 법률조항이 헌법 제11조에서 보장한 평등의 원칙에 반하는 규정이라고 할 수 없다.
② 이어서 이 사건 법률조항이 헌법 제34조에 반하는 여부를 본다.
전공상자 등은 상이 등으로 인하여 신체적 장애를 입고 있기 때문에 인간다운 생활에 필요한 최소한의 수요를 충족함에 있어서도 정상인에 비하여 국가의 부조를 필요로 하는 경우가 많다고 할 것이다. 그러나 ‘인간다운 생활을 할 권리’로부터는, 그것이 사회복지·사회보장이 지향하여야 할 이념적 목표가 된다는 점을 별론으로 하면, 인간의 존엄에 상응하는 생활에 필요한 "최소한의 물질적인 생활"의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 구체적인 권리가 상황에 따라서는 직접 도출될 수 있다고 할 수는 있어도, 동 기본권이 직접 그 이상의 급부를 내용으로 하는 구체적인 권리를 발생케 한다고는 볼 수 없다고 할 것이다. 이러한 구체적 권리는 국가가 재정형편 등 여러가지 상황들을 종합적으로 감안하여 법률을 통하여 구체화할 때에 비로소 인정되는 법률적 차원의 권리라고 할 것이다. 그러므로 이 사건 규정의 입법자도 전공상자 등에게 인간다운 생활에 필요한 최소한의 물질적 수요를 충족시켜 주고 있고 헌법상의 사회보장, 사회복지의 이념과 국가유공자에 대한 우선적 보호이념에 명백히 어긋나지 않는 한 광범위한 입법재량권을 행사할 수 있다고 할 것이다. 앞에서 본 바와 같이 예우법이 주택구입과 생활안정자금대부지원, 학비면제와 학자금보조 등 교육보호, 취업보호, 의료지원, 양로보호, 양육보호 등의 각종 지원을 마련하고 있고, 등록신청한 날이 속하는 달로부터 보상금을 받을 수 있다고 하였으나 등록신청의 기한을 두지 않고 무제한으로 등록신청을 받아 주도록 규정하였을뿐더러, 소속기관장으로 하여금 전공상자에게 등록신청에 관한 통지를 의무화하고, 보상금을 받을 권리는 이를 양도하거나 압류하거나 담보에 제공할 수 없도록 함으로써 보상금수급권을 보호하였고(제19조), 1988.12.31. 법을 개정하면서 부칙으로 종전의 규정에 의하여 연금지급이 정지된 자에 대하여도 정지연금의 환급을 3년 내 지급하며(부칙 제1조), 군인법 시행 이전에 퇴직일시금에 사망 또는 퇴직당시의 봉급의 12배에 해당하는 액을 가산하여 지급받은 경우도 연금을 지급하도록 규정하였다. 이러한 사정과 "인간다운 생활"이라고 하는 개념이 사회의 경제적 수준 등에 따라 달라질 수 있는 상대적 개념이라는 점을 고려하면, 이 사건 법률조항이 예우법 제6조에 의한 등록신청일이 속한 달 이후의 보상금만 지급하는 것으로 규정하였다고 하여도 헌법 제34조 제1항의 인간의 존엄에 상응하는 "최소한의 물질생활"의 보장을 내용으로 하는 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다거나, 헌법 제34조 제2항 소정의 헌법상의 사회보장, 사회복지의 이념이나 이를 증진시킬 국가의 의무에 명백히 반한다거나 헌법 제32조 제6항 소정의 국가유공자에 대한 우선적 보호이념에도 반한다고 할 수 없어 입법재량의 범위를 일탈한 규정이라고 할 수 없다.
③ 끝으로 헌법은 제10조에서 행복추구권을 보장하고 있는바, 사회보장권을 구체화할 입법을 할 의무를 부담하고 있는 국가가 헌법 제39조의 국방의 의무를 이행하는 과정에서 입게 된 생명·신체에 대한 특별한 희생에 대하여 예우법에 정한 등록신청을 하기 전의 보상금에 대하여 보상금을 지급하지 않도록 규정한 이 사건 법률조항이 헌법 제10조에 위반되는가 하는 의문이 생길 수도 있다. 그러나 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가지므로 국민에 대한 일정한 보상금의 수급기준을 정하고 있는 이 사건 규정이 행복추구권을 침해한다고 할 수 없다.

5. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니한다 할 것이므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

1995. 7. 21
재판장 재판관 김용준
주심 재판관 김진우
재판관 김문희
재판관 황도연
재판관 이재화
재판관 조승형
재판관 정경식
재판관 고중석
재판관 신창언