# 오수·분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제5조     제1항      위헌제청

## 판시사항

1. 법률로 부령에 위임을 하는 경우 그 위임입법의 한계
2. 오수처리시설의 방류수수질기준에 대하여 아무런 정함이 없이 이를 환경부령으로 정하도록 위임하고 있는 오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제5조 제1항 중 “오수처리시설의 방류수수질기준은 환경부령으로 정한다” 부분이 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되는지 여부(소극)

## 결정요지

1. 우리 헌법은 제75조와 제95조에서 위임입법의 근거를 마련하는 한편 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 법률로 부령에 위임을 하는 경우라도 적어도 법률의 규정에 의하여 부령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정함으로써 누구라도 당해 법률로부터 부령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 할 것이다.
이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법 조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다. 법률조항 자체에서 위임의 구체적 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해 법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 일반적이고 포괄적인 백지위임에 해당하는 것으로 볼 수는 없다.
2. 첫째, 수질환경의 여건은 기후변화, 산업발전의 정도와 생활수준의 향상 등과 같은 경제적ㆍ사회적 상황에 따라 수시로 변동하는 
것이며, 수질환경기준설정은 고도의 전문성ㆍ과학성이 필요한 영역으로서 오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률이 추구하는 자연환경과 생활환경의 청결 및 수질오염의 감소라는 공익목적을 효율적으로 달성하기 위해서는 방류수수질기준을 환경부령으로 정하여 상황에 맞게 유동적으로 대처할 필요가 있다.
둘째, 환경에 관한 일반법인 환경정책기본법과 오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제1조, 제2조 및 제5조를 유기적ㆍ체계적으로 고려하여 볼 때, 방류수수질기준의 경우에도 수질오염실태파악을 위한 측정자료로서 환경정책기본법상의 수질환경기준 항목인 수소이온농도, 생물학적산소요구량, 부유물질, 대장균군수 등을 측정항목으로 정할 것으로 충분히 예측할 수 있으며, 측정수치와 관련하여서도 환경기준을 유지할 수 있을 정도의 수준을 요구할 것으로 대강의 예측이 가능하다.
그러므로 오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제5조 제1항 중 “오수처리시설의 방류수수질기준은 환경부령으로 정한다” 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)은 방류수수질기준을 탄력적으로 규제한다는 측면에서 일정 정도의 위임의 불가피성이라는 측면, 그리고 위임의 명확성이나 수범자의 예측가능성이라는 측면에서 보아 위임입법의 한계를 벗어난 것이라고 할 수 없다.
재판관 김영일의 반대의견
당해 법률조항만이 아니라 그 규범이 위치하는 법률 전체를 포함한 관련법조항의 체계적인 해석을 통하여 판단해야 한다는 점을 고려하더라도, 오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률의 다른 규정과 환경에 관한 일반법인 환경정책기본법으로부터는 일반적인 수질환경의 측정기준에 관한 사항만 예측할 수 있을 뿐 어느 정도의 범위 내에서 방류수수질이 허용되는지에 대해서는 이를 예측할 수 있는 자료가 전혀 없으며, 이 사건 법률조항은 과태료부과조항인 오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제58조 제1항 제1호와 결합하여 과태료를 부과하는 구성요건적 조항이 되므로, 비록 이 사건 법률조항이 형법법규는 아니라 하더라도 이와 유사하게 기본권을 제한하는 요소가 강하다는 점에서, 위임의
 명확성에 대하여 형법법규에 버금가는 엄격한 요구를 해야 하는바, 이 사건 법률조항은 입법위임의 명확성을 요청하는 헌법 제75조에 위반되는 규정으로서 위헌으로 판단되어야 한다.

## 참조조문

헌법 제75조, 제95조
수질환경보전법 제8조
(배출허용기준) ① 폐수배출시설(이하 “배출시설”이라 한다)에서 배출되는 오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다.
②～⑦ 생략

## 참조판례

1. 헌재 1999.  1. 28. 97헌가8, 판례집 11-1, 1, 8
헌재 1996. 10. 31. 93헌바14, 판례집 8-2, 422, 423

## 전문

【당 사 자】
제청법원　인천지방법원
당해사건　인천지방법원 2004과97 오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률위반(과태료 결정에 대한 이의신청)
【주　　문】
오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률(1999. 2. 8. 법률 제5864호로 개정된 것) 제5조 제1항 중 “오수처리시설의 방류수수질기준은 환경부령으로 정한다” 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이　　유】
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) ○○환경산업주식회사는 김포시 양촌면 ○○리 271의 3에서 공장식당을 운영ㆍ관리하는 회사로서, 2003. 9. 19. 오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제5조 및 같은 법 시행규칙 제9조의 규정에 의한 오수처리시설의 방류수수질기준을 위반하였음을 사유로 같은 해 12. 4.경 김포시장으로부터 과태료 2,200,000원을 부과 받았다.
(2) 위 회사가 2004. 1. 3.경 위 과태료처분에 불복하여 이의신청하자, 김포시장은 인천지방법원에 비송사건절차법에 의한 과태료 재판을 하도록 통보하였고, 위 법원은 2004. 3. 19. 원처분과 같은 내용의 결정을 하였다. 이에 위 회사는 이 결정에 대하여 인천지방법원 2004과97호로 이의신청(이하 ‘당해 사건’이라고 한다)을 제기하였고, 인천지방법원은 재판의 계속 중 직권으로 위 과태료 사건의 적용법조인 오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제5조 제1항이 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되어 위헌이라고 하면서 위헌제청하였다.
나. 심판의 대상
이 사건의 심판대상은 오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률(1999. 2. 8. 법률 제5864호로 개정된 것, 이하 ‘오분법’이라 한다) 제5조 제1항 중 “오수처리시설의 방류수수질기준은 환경부령으로 정한다”(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이며(제청법원은 오분법 제5조 제1항 전체에 대하여 위헌제청신청을 하였으나, 당해 사건 이의신청인과 관련되는 것은 제5조 중 ‘오수처리시설’ 부분이므로, 이와 같이 심판의 대상을 한정한다), 심판대상 조문 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률
제5조(방류수수질기준) ① 오수처리시설ㆍ단독정화조ㆍ분뇨처리시설ㆍ축산폐수처리시설 및 축산폐수공공처리시설의 방류수수질기준은 환경부령으로 정한다.
②～④ 생략
제58조(과태료) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 500만 원 이하의 과태료에 처한다.
1. 제5조의 규정에 의한 오수처리시설 또는 분뇨처리시설(제35조 제4항 제2호의 규정에 의한 분뇨등처리업자가 설치한 경우에 한한다)의 방류수수질기준을 위반하여 방류한 자(오수처리시설의 경우 준공검사 후 방류수수질검사에 합격할 때까지는 당해 시설의 시공자를 말한다)
오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률시행규칙
제9조(오수처리시설 등의 방류수수질기준) ① 법 제5조 제1항의 규정에 의한 오수처리시설ㆍ단독정화조ㆍ분뇨처리시설ㆍ축산폐수처리시설 및 축산폐수공공처리시설의 방류수수질기준은 별표 1과 같다. 다만, 하수도법 제2조의 규정에 의한 하수종말처리시설 또는 수질환경보전법 제25조의 규정에 의한 폐수종말처리시설에 오수를 유입시켜 처리하는 오수처리시설 및 단독정화조의 경우를 제외한다.
[별표 1]：별지 참조
수질환경보전법
제8조(배출허용기준) ① 폐수배출시설(이하 “배출시설”이라 한다)에서 배출되는 오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다.
2. 제청법원의 제청신청이유 및 이해관계기관의 의견
가. 제청법원의 제청신청이유
이 사건 법률조항은 ‘오수처리시설ㆍ단독정화조ㆍ분뇨처리시설ㆍ축산폐수처리시설 및 축산폐수공공처리시설의 방류수수질기준은 환경부령으로 정한다’라고 규정하고 있는바, 이는 오수ㆍ분뇨 등의 처리시설을 하는 일반 국민으로 하여금 방류수의 수질 기준에 대하여 어떠한 측정기준에 입각하여 어느 정도의 범위 내에서 오염을 허용하는지에 관한 최소한의 정보도 제공하지 아니한 채 입법사항을 포괄적으로 환경부령에 위임함으로써 포괄위임입법금지원칙에 위배되어 위헌이다.
나. 환경부장관의 의견
(1) 환경에 관한 기본법인 환경정책기본법 제10조 제1항 및 제2항에서는 정부가 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 환경기준을 설정하도록 하고, 동법의 위임에 의하여 동법시행령 제2조 및 별표 1에서는 대기ㆍ소음ㆍ수질에 대하여 환경기준을 설정하고 있는데, 오분법과 관련되는 수질환경 기준으로는 하천ㆍ호소ㆍ지하수ㆍ해역별로 구분하여 각각의 수소이온농도(pH)ㆍ생물학적산소요구량(BOD, mg/L)ㆍ총대장균군(총대장균군수/ 100mL)의 구체적인 측정수치를 정하고 있다. 따라서 환경정책기본법상 수질환경기준과 오분법 제1조, 제2조 및 제5조 제2항을 유기적ㆍ체계적으로 고려하여 볼 때, 방류수수질기준의 경우에도 수질오염실태파악을 위한 측정자료로서 환경정책기본법상의 수질환경기준 항목인 수소이온농도, 생물학적산소요구량, 부유물질, 대장균군수 등을 측정항목으로 정할 것으로 충분히 예측할 
수 있고, 측정수치와 관련하여서는 환경기준을 유지할 수 있을 정도의 수준을 요구할 것으로 대강의 예측이 가능하다.
(2) 수질환경의 여건은 기후변화, 산업발전의 정도와 생활수준의 향상 등과 같은 경제적ㆍ사회적 상황에 따라 수시로 변동하는 것으로서 복잡ㆍ다양한 양태를 보이고 있어, 오분법이 추구하는 자연환경과 생활환경의 청결 및 수질오염의 감소라는 공익목적을 효율적으로 달성하기 위해서는 방류수수질기준을 탄력적으로 규제할 필요가 있고, 더욱이 각 처리시설의 운영실태분석, 기술적 처리수준분석, 수질실험결과 분석 등의 과정을 거쳐 산출되는 방류수수질기준을 상세히 정하는 것은 고도의 전문성을 요하여 법률로써 이를 명확하게 규정하기가 입법기술상 불가능하므로 환경부령으로 정하여 상황에 맞게 유동적으로 대처할 필요가 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 포괄위임입법금지원칙에 위배되어 위헌이라고 볼 수 없다.
3. 판　단
가. 이 사건 법률조항의 개관
(1) 수질환경에 관한 법적 규제
우리나라는 환경에 관한 일반법으로 환경정책기본법을 두어 환경정책의 기본이 되는 사항을 정하도록 하고(환경정책기본법 제1조), 수질의 보전과 오염방지를 위하여 물의 존재위치와 이용 등에 따라 해양, 하천, 지하수, 상수원, 호소 등에 관한 개별법률을 마련하고 있으며, 간접적으로 수질에 영향을 미칠 수 있는 각 오염원별로 법률을 제정하고 있다. 전자에는 하천법, 지하수법, 해양오염방지법, 수도법 등이 있으며, 후자로는 오분법, 수질환경보전법, 하수도법 등이 있다.
이와 같이 수질환경에 관한 법적 규제는 환경정책기본법을 기준으로 하여 다양한 법률로 규율되고 있는데, 환경에 관한 일반법인 환경정책기본법 제10조 제1항은 “정부는 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 환경기준을 설정하여야 하며, 환경여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 하여야 한다”고 규정하고 있고, 이에 따라 환경정책기본법시행령 제2조 및 별표 1에서 수질환경기준을 정하고 있다.
이러한 환경정책기본법상의 수질환경기준은 쾌적한 환경을 조성하여 사람의 건강을 보호하기 위하여 요구되는 환경상의 조건으로서 행정상의 목표가 되어, 오염 방지대책의 근거가 되고, 그 기준을 초과하지 아니하도록 해야 하는 목표가 된다.
한편 환경에 관한 개별 법률에서는 수질환경에 관한 허용한도 및 수인한도를 정하는 기준을 두고 있는데 이는 법적 구속력을 가지는 규제기준으로서 국민 개인이나 사업자를 수범자로 하고, 기준 위반 시에는 형벌 또는 과태료의 제재를 부과한다. 수질환경보전법에서 정하고 있는 폐수배출시설의 배출허용기준 및 오분법에서 정하고 있는 오수처리시설의 방류수수질기준이 이에 해당한다.
(2) 이 사건 법률조항의 내용
오분법은 오수ㆍ분뇨 및 축산폐수를 적정하게 처리하여 자연환경과 생활환경을 청결히 하고 수질오염을 감소시킴으로써 국민보건의 향상과 환경보전에 이바지함을 목적으로 하는 법률이다(제1조). 오수라 함은 액체성 또는 고체성의 더러운 물질이 섞이어 그 상태로는 사람의 생활이나 사업활동에 사용할 수 없는 물로서 사람의 일상생활과 관련하여 수세식화장실ㆍ목욕탕ㆍ주방 등에서 배출되는 것을 말하고, 오수처리시설이라 함은 오수를 심전ㆍ분해 등 환경부령이 정하는 방법에 의하여 정화하는 시설(단독정화조 제외)을 말한다(제2조 제1호, 제5호). 오수처리시설의 설치 의무자는 오수를 배출하는 건물 등을 설치하는 자로서, 오수를 하수도법 제2조의 규정에 의한 하수종말처리시설 또는 수질환경보전법 제25조의 규정에 의한 폐수종말처리시설로 유입시켜 처리하는 경우는 제외한다(제9조 제1항).
이 사건 법률조항은 오수처리시설의 방류수수질기준은 환경부령으로 정하도록 하고 있으며, 이에 따라 오분법시행령 제9조 제1항 및 별표 1에서 방류수수질기준을 정하고 있다. 그리고 오수처리시설의 방류수수질기준을 위반하여 방류한 자는 500만 원 이하의 과태료에 처한다(제58조 제1항 제1호).
그런데 위와 같이 이 사건 법률조항은 오수처리시설의 방류수수질기준에 대하여 아무런 정함이 없이 이를 환경부령으로 정하도록 위임하고 있으므로, 이것이 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.
나. 이 사건 법률조항의 포괄위임입법금지원칙 위반 여부
(1) 일반론
입법위임의 필요에 의하여 우리 헌법은 제75조에서 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 근거를 마련하는 한편 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 
있다.
한편, 헌법 제95조는 “……행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률……의 위임……으로……부령을 발할 수 있다”고 규정하여, 대통령령의 경우와는 달리 “구체적으로 범위를 정하여”라는 제한을 규정하고 있지 아니하나, 부령의 제정ㆍ개정절차가 대통령령에 비하여 보다 용이한 점을 고려할 때 법률의 위임에 의한 부령의 경우에도 법률의 위임에 의한 대통령령에 가해지는 헌법상의 제한이 당연히 적용되어야 할 것이다. 따라서 법률로 부령에 위임을 하는 경우라도 적어도 법률의 규정에 의하여 부령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정함으로써 누구라도 당해 법률로부터 부령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 할 것이다.
이러한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법 조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다. 위임입법의 위와 같은 구체성, 명확성의 요구 정도는 각종 법률이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성질에 따라 달라질 것이지만, 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성, 명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성, 명확성의 요건이 완화된다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1등, 판례집 7-2, 562, 591 ; 1999. 1. 28. 97헌가8, 판례집 11-1, 1, 8 등 참조).
또한, 법률조항 자체에서 위임의 구체적 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해 법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 일반적이고 포괄적인 백지위임에 해당하는 것으로 볼 수는 없다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가12, 판례집 6-2, 53, 59 ; 1995. 11. 30. 94헌바40등, 판례집 7-2, 616, 635 ; 1996. 10. 31. 93헌바14, 판례집 8-2, 422, 423).
(2) 이 사건 법률조항에 대한 검토
(가) 위임의 필요성
수질환경의 여건은 기후변화, 산업발전의 정도와 생활수준의 향상 등과 같은 경제적ㆍ사회적 상황에 따라 수시로 변동하는 것이다. 또한 오염원의 배출기준 혹은 방류기준은 수질기준의 달성에 밀접한 영향을 미치므로, 어떤 수질
기준이 설정되어 있는 수역에서 그곳에 오수를 배출하는 오염원의 방류기준이 당해 수질기준을 달성하기에 불충분하게 되면 그 달성에 필요한 보다 엄격한 방류기준이 적용되거나 오염물질의 삭감이 할당된다. 또한 과학이 발달함에 따라 신종 과학물질이 수없이 많이 생산되고 있으며 이러한 신종물질은 건강에 치명적인 영향을 미칠 때가 많이 있으므로, 이러한 경우를 대비할 필요성이 있다.
한편 수질환경기준설정은 고도의 전문성, 과학성이 필요한 영역으로서 오염물질에 대한 위해성 평가와 환경역학, 환경독성학 등의 과학적 연구방법을 통하여 그 기준설정의 근거를 마련해야 하며, 건강에 영향을 미치는 신종 물질에 대한 연구 또한 필요하다. 환경정책기본법의 수질환경기준은 오염물질에 대한 위험성확인, 노출평가, 용량반응평가 및 위해도 결정 등의 위해성 평가에 따라 준거치(criteria)를 정하고, 위해성 관리 측면에서 수질환경기준을 설정한다고 한다. 구체적인 오분법상의 방류수수질기준 역시 각 처리시설의 운영실태분석, 기술적 처리수준분석, 수질실험결과 분석 등의 과정을 거쳐 산출되는 것으로서 고도의 전문성을 요하여 법률로써 이를 일반ㆍ추상적으로 명확하게 규정하기가 입법기술상 불가능하다.
이와 같이 수질환경은 수시로 변화하고, 고도의 전문성, 과학성을 지닌 영역으로서, 오분법이 추구하는 자연환경과 생활환경의 청결 및 수질오염의 감소라는 공익목적을 효율적으로 달성하기 위해서는 방류수수질기준을 환경부령으로 정하여 상황에 맞게 유동적으로 대처할 필요가 있다.
(나) 위임의 명확성, 수범자의 예측가능성에 대한 평가
오분법은 환경에 관한 일반법인 환경정책기본법과 함께 파악하여야 한다. 방류수수질기준을 정하고 있는 오분법 제5조 제3항에서 “시ㆍ도는 환경정책기본법 제10조 제3항의 규정에 의한 환경기준의 유지가 곤란하다고 인정하는 때에는 당해 지방자치단체의 조례로 제1항의 기준보다 엄격한 방류수수질기준을 정할 수 있다”고 규정하고 있는 것과 같이, 오분법은 환경정책기본법과 결합하여 수질환경에 관한 사항을 규율하고 있다고 볼 수 있기 때문이다.
환경정책기본법 제10조 제1항 및 같은 법 시행령 제2조 및 별표 1에서 정하고 있는 수질환경기준은 수질오염으로부터 수역의 자연상태와 수자원의 질을 보전할 목적으로, 하천, 호소, 지하수, 해역으로 나누어 그 기준을 제시하고 있는데, 하천의 수질환경의 기본항목은 수소이온농도(pH)ㆍ생물학적산소요구량(BOD, mg/L)ㆍ부유물질량(SS, mg/L)ㆍ용존산소량(DO, mg/L)ㆍ총대
장균군(총대장균군수/100mL)의 생활환경 항목 5개 및 건강보호 항목 9개 등 총 14개 항목으로 구성되어 있다.
따라서 환경정책기본법상 수질환경기준과 오분법 제1조, 제2조 및 제5조를 유기적ㆍ체계적으로 고려하여 볼 때, 방류수수질기준의 경우에도 수질오염실태파악을 위한 측정자료로서 환경정책기본법상의 수질환경기준 항목인 수소이온농도, 생물학적산소요구량, 부유물질, 대장균군수 등을 측정항목으로 정할 것으로 충분히 예측할 수 있다.
한편, 측정수치와 관련하여서는 환경기준을 유지할 수 있을 정도의 수준을 요구할 것으로 대강의 예측이 가능하고, 위에서 본 바와 같이 수질환경의 여건이 수시로 변하고, 오수처리시설의 방류수수질기준은 여타의 수질기준과 연동하여 변화하는 점을 생각할 때, 더 이상의 구체적인 수치를 법률에서 일일이 나열하는 것은 수질환경의 변화에 따라 유동적으로 대처한다는 오분법의 취지에 비추어 타당하지 않다.
(3) 소　결
그러므로 이 사건 법률조항은 방류수수질기준을 탄력적으로 규제한다는 측면에서 일정 정도의 위임의 불가피성이라는 측면, 그리고 위임의 명확성이나 수범자의 예측가능성이라는 측면에서 보아 위임입법의 한계를 벗어난 것이라고 할 수 없다.
4. 결　론
이상과 같은 이유에서 이 사건 법률 조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 김영일의 아래와 같은 반대의견을 제외한 나머지 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 김영일의 반대의견
나는 아래에서 밝히는 바와 같은 이유로, 이 사건 법률조항이 헌법 제75조 및 제95조에 규정된 포괄위임금지의 원칙에 위배되어 헌법에 위반된다고 보는 바이다.
(1) 포괄위임금지의 원칙의 의미
헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하고, 헌법 제95조는 “국무총리 또는 행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다.”고 규정함으로써 행정입법의 근거를 마련함과 동시에 입법권의 위임
은 “구체적으로 범위를 정하여” 하도록 하여 입법위임의 명확성을 요구하고 있다. 즉, 행정부도 위임받은 입법권을 행사할 수 있으나, 단 행정부에 의한 입법권의 행사는 수권법률이 명확하다는 전제 하에서만 가능한 것이다.
입법권은 원칙적으로 입법자에 속하나, 입법자가 엄청나게 증가한 규율의 수요를 충족시키기에는 역부족이므로, 현대의 사회적 법치국가에서 입법권의 위임은 의회의 입법부담을 덜어주고 입법자에게 부여된 본연의 과제를 충실히 이행할 수 있도록 하기 위하여 불가피하다. 입법권의 위임은 입법자의 지위와 기능을 약화시키는 것이 아니라, 입법자의 업무를 경감하여 입법자가 공동체의 중요한 정치적 결정에 전념케 함으로써 입법권의 의미있는 사용을 가능하게 하는 것이다. 따라서 입법영역에서의 입법자와 행정부 사이의 과제배분은 불가피하며, 다만, 입법권의 위임과 관련된 위험 즉, 입법권의 포기를 방지하여 입법자의 책임과 기능을 확보하는 것이 중요하다. 헌법 제75조 및 제95조는 “의회의 업무부담을 경감해야 할 필요성”과 “행정부의 규율권한을 입법부의 의사에 종속시킴으로써 행정입법의 민주적 정당성을 확보해야 한다는 요청”을 함께 고려하여 조화를 이룬 결과라 할 수 있다(헌재 2003. 12. 18. 2002헌바49, 판례집 15-2하, 502, 526).
(2) 포괄위임여부를 판단하는 일반적 기준
헌법재판소는 헌법 제75조 및 제95조의 ‘입법위임의 명확성원칙’과 관련하여 일관되게, “법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다.”고 하여 예측가능성의 이론에서 출발하고 있다(헌재 1995. 11. 30. 93헌바32, 판례집 7-2, 598, 607). 또한 헌법재판소는 “여기서 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 할 것”이라고 판시함으로써 “법률의 명확성여부는 일반적 법률해석방법에 의하여 판단된다.”는 중요한 기준을 제시하고 있다(헌재 1996. 8. 29. 94헌마113, 판례집 8-2, 141, 164). 뿐만 아니라, 헌법재판소는 “위임의 구체성ㆍ명확성의 요구정도는 규제대상의 종류와 성격에 따라서 달라진다. ……기본권침해영역에서는 급부행정영역에서 보다는 구체성의 요구가 강화되고, 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상될 때에는 위임의 명확성요건이 완화되
어야 한다.”고 판시하여 행정부에 입법권을 위임하는 수권법률의 명확성을 판단함에 있어서 규율대상의 특성에 따라 심사의 엄격성이 달라져야 한다는 것을 밝혔다(헌재 1991. 2. 11. 90헌가27, 판례집 3, 11, 30 참조).
요컨대, 수권법률의 명확성의 정도에 대한 요구는 일반적으로 확정될 수 있는 성질의 것이 아니라, “규율하고자 하는 생활영역이 입법자로 하여금 어느 정도로 상세하고 명확하게 규정하는 것을 가능하게 하는가.”하는 규율대상의 특수성 및 수권법률이 당사자에 미치는 규율효과에 따라 다르다. 즉, 다양한 형태의 사실관계를 규율하거나 규율대상인 사실관계가 상황에 따라 자주 변화하리라고 예상된다면, 규율대상인 사실관계의 특성을 고려하여 명확성에 대하여 엄격한 요구를 할 수 없으며, 위임에 의하여 제정된 행정입법이 국민의 기본권을 침해하는 성격이 강할수록 보다 명확한 수권이 요구된다는 것이다.
(3) 이 사건 법률조항이 헌법 제95조의 ‘포괄위임금지의 원칙’에 위반되는지 여부
이 사건 법률조항은 오수처리시설을 하는 일반국민으로 하여금 방류수의 수질 기준에 대하여 어떠한 측정기준에 입각하여 어느 정도의 범위 내에서 오염을 허용하는지에 관한 최소한의 정보도 제공하지 아니한 채 이를 포괄적으로 환경부령에 위임하고 있다. 즉, 이 사건 법률조항은 행정부에 입법권을 위임하면서 행정부가 위임된 입법권을 행사함에 있어서 준수해야 할 기본방침을 전혀 제시하고 있지 않으므로, 헌법 제75조의 요청에 부합하는지 하는 의문이 제기된다.
먼저, 이 사건 법률조항이 규율하는 방류수수질기준은 다수의견이 지적하는 바와 같이 수질환경을 비롯한 여타의 사회ㆍ경제적 환경에 따라 그 기준이 수시로 변할 수 있고, 수질환경기준설정은 고도의 전문성, 과학성이 필요한 영역이므로, 규율대상의 특수성은 인정된다.
그런데 방류수수질기준은 무엇을 준거로 하여 측정되는지, 그리고 어느 정도의 오염을 허용하는지의 두 가지 의미를 가지고 있으므로, 이 사건 법률조항은 이 두 가지 사항을 행정입법에 위임하는 것이다. 그러나 입법권을 위임하는 법률이 충분히 명확한지 여부를 당해 법률조항만이 아니라 그 규범이 위치하는 법률 전체를 포함한 관련법조항의 체계적인 해석을 통하여 판단해야 한다는 점을 고려하더라도, 오분법의 다른 규정과 환경에 관한 일반법인 환경정책기본법으로부터는 일반적인 수질환경의 측정기준에 관한 사항만 예
측할 수 있을 뿐 어느 정도의 범위 내에서 방류수수질이 허용되는지에 대해서는 이를 예측할 수 있는 자료가 전혀 없다. 다수의견은 “측정수치와 관련하여서는 환경기준을 유지할 수 있을 정도의 수준을 요구할 것으로 대강의 예측이 가능하다.”고 하고 있으나, 오분법의 규정 및 환경정책기본법의 규정을 살펴보아도 환경기준을 유지할 수 있을 정도의 수준이 어느 정도인지를 예측하기 어렵다.
그러므로 이 사건 법률조항은 입법권의 위임과 관련된 위험 즉, 입법권의 포기를 방지하여 입법자의 책임과 기능을 확보하는 것이 중요하다는 관점에서 볼 때, 위임입법의 한계를 벗어난 것이다.
더욱이 이 사건 법률조항의 오수처리시설의 방류수수질기준을 위반하여 오수를 방류한 경우 이 사건 법률조항은 과태료부과조항인 오분법 제58조 제1항 제1호와 결합하여 과태료를 부과하는 구성요건적 조항이 되므로, 비록 이 사건 법률조항이 형법법규는 아니라 하더라도 이와 유사하게 기본권을 제한하는 요소가 강하다는 점에서 위임의 명확성에 대하여 형법법규에 버금가는 엄격한 요구를 해야 한다고 생각한다. 즉, 위임법률에 의한 기본권제한의 효과가 크므로, 당사자는 규율의 내용에 관하여 보다 확실하게 파악해야 할 필요성이 있는 것이다(헌재 2003. 12. 18. 2002헌바49, 판례집 15-2하, 502, 528 참조).
결론적으로 이 사건 법률조항으로부터 환경부령이 정할 내용의 대강을 전혀 예측할 수 없고, 다른 한편으로는 오수처리시설의 방류수수질기준에 관하여 전적으로 행정부에 위임하는 것을 정당화하는 합리적인 사유를 발견할 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 입법위임의 명확성을 요청하는 헌법 제75조에 위반되는 규정으로서 위헌으로 판단되어야 한다.
재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김효종(주심) 김경일
송인준 주선회 전효숙 이상경
〔별지〕
(오수ㆍ분뇨및축산폐수의처리에관한법률시행규칙)
〔별표 1〕 <개정 1999. 8. 9, 2002. 12. 14.>
방류수수질기준(제9조 제1항 관련)
1. 오수처리시설 및 단독정화조의 방류수수질기준
비고：1. 이 표에서 수변구역은 영 제2조의2 제3호에 해당하는 구역으로 하고, 특정지역은 영 제2조의2 제1호ㆍ제2호 및 제4호 내지 제7호에 해당하는 구역 또는 지역으로 한다.
2. 수변구역 또는 특정지역이 하수도법 제6조의 규정에 의한 인가를 받은 하수종말처리시설, 동법 제6조의2의 규정에 의한 협의를 마친 마을하수도 또는 수질환경보전법 제26조의 규정에 의한 승인을 얻은 폐수종말처리시설의 예정처리구역에 해당되는 경우에는 당해 지역에 설치된 단독정화조에 대하여 기타지역의 방류수수질기준을 적용한다.
3. 특정지역이 수변구역으로 변경된 경우에는 변경당시 당해 지역에 설치된 오수처리시설 및 단독정화조에 대하여 그 변경일부터 3년까지는 특정지역의 방류수수질기준을 적용한다.
4. 기타지역이 수변구역 또는 특정지역으로 변경된 경우에는 변경당시 당해 지역에 설치된 오수처리시설 및 단독정화조에 대하여 그 변경일로부터 3년까지는 기타지역의 방류수수질기준을 적용한다.