# 공무원연금법 제47조 제2항 등 위헌확인

## 판시사항

1. 헌법소원심판에서의 공동심판참가와 보조참가의 적법요건
2. 공무원연금법상의 퇴직연금수급권의 내용을 형성하는 데 있어서 입법자에게 일반적인 재산권에 비하여 보다 폭넓은 입법재량이 허용되는지 여부(적극)
3. 법 시행일 이후에 이행기가 도래하는 퇴직연금에 대하여 소득과 연계하여 그 일부의 지급을 정지할 수 있도록 한 공무원연금법(2005. 5. 31. 법률 제7543호로 개정된 것) 제47조 제2항 및 같은 법 부칙 제2항 단서(괄호 부분 제외)중 법 제47조 제2항 부분(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)이 헌법 제13조 제2항의 소급입법에 의한 재산권의 박탈에 해당하는지 여부(소극)
4. 이 사건 심판대상조항이 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 여부(소극)
5. 이 사건 심판대상조항이 퇴직연금 수급권자인 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
6. 이 사건 심판대상조항이 청구인들의 직업선택의 자유 등 기본권을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

1. 헌법재판소법 제40조 제1항에 의해서 준용될 수 있는 민사소송법 제83조 제1항에 의해서 현재 계속 중인 헌법소원심판에 공동청구인으로서 참가를 하려면 그 청구기간 내에 참가 신청을 하여야 하고, 헌법소원심판의 당사자적격을 갖춘 자들이 그 청구기간 내에 자신들을 청구인으로 추가하여 줄 것을 요청하는 내용의 ‘청구인추가신청서’를 제출한 경우, 이들에게도 사실상 위헌결정의 효력이 미친다면 합일확정의 필요가 인정되므로 적법한 공동심판참가신청으로 보아 허용할 수 있다. 한편 청구기간이 경과한 후에 이루어진 공동심판참가신청은 부적법하나, 국민의 기본권 보호를 목적으로 하는 헌법소원제도의 취지에 비추어 위헌결정의 효력이 미치는 범위에 있는 자들은 이 사건 헌법소원심판의 결과에 법률상 이해관계를 가지므로 보조참가인으로 보기로 한다.
2. 공무원연금법상의 각종 급여는 모두 사회보장 수급권으로서의 성격과 아울러 재산권으로서의 성격도 가지고, 그 중 퇴직일시금 및 퇴직수당 수급권은 후불임금 내지 재산권적 성격을 많이 띠고 있는데 비하여, 퇴직연금 수급권은 상대적으로 사회보장적 급여로서의 성격이 강하다. 따라서 퇴직연금 수급자가 퇴직 후에 사업소득이나 근로소득을 얻게 된 경우 입법자는 사회 정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 일반적인 재산권에 비하여 폭넓은 재량으로 소득과 연계하여 퇴직연금 지급 정도를 결정할 수 있으므로, 소득심사제에 의하여 퇴직연금 중 일부의 지급을 정지하는 것은 포괄위임금지의 원칙에 위배되는 등 특별한 사정이 없는 한 위헌이라고 볼 수 없다.
3. 이 사건 심판대상조항은 법 시행일 이후에 이행기가 도래하는 퇴직연금 수급권의 내용을 변경함에 불과하고, 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급입법에는 해당하지 아니하므로 소급입법에 의한 재산권 침해는 문제될 여지가 없다.
4. 이 사건 심판대상조항에 의해 달성하려는 공익은 공무원연금 재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 유지·존속을 도모하려는 것으로 그 공익적 가치는 매우 큰데 반하여, 퇴직연금 수급권의 성격상 급여의 구체적인 내용은 가변적일 수 있고, 제반 사정을 고려하면 연금수급자들의 신뢰는 퇴직 후에도 현 제도 그대로 연금액을 받을 것이라는 것이 아니고, 그러한 신뢰에 기하여 투자 등의 조치를 취하는 것도 아니며, 이 사건 심판대상조항은 퇴직연금 중 일부의 지급을 정지할 뿐이므로, 퇴직연금 수급자들이 입는 불이익은 그다지 크지 않다. 따라서 보호하려는 퇴직연금 수급자의 신뢰의 가치에 비하여 유지하려는 공익적 가치가 더욱 긴급하고 중요하므로, 이 사건 심판대상조항이 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.
5. 이 사건 심판대상조항이 퇴직연금 수급자와 퇴직연금 일시금 수급자, 퇴직연금 수급자 중 사업소득·근로소득자와 부동산임대소득자를 각 달리 취급하고 있는 것과 소득심사제를 적용함에 있어 정부투자기관 등 종사자와 민간부문 종사자를 구별하지 않는 것은 모두 합리적 이유가 있는 것으로서 헌법 제11조에서 보장하는 청구인의 평등권을 침해하는 것이라고 볼 수 없다.
6. 이 사건 심판대상조항은 직접적으로 퇴직연금 수급자의 직업선택의 자유 또는 근로의 권리를 제한하고 있지 않고, 설령 퇴직연금 수급자의 재취업이나 근로활동에 다소 부정적인 영향을 끼친다고 하더라도 이는 간접적인 효과 내지 반사적 불이익에 불과하므로, 이 사건 심판대상조항으로 인하여 헌법 제15조가 정한 청구인들의 직업선택의 자유가 침해되었거나, 헌법 제32조 제1항이 정한 청구인들의 근로의 권리가 침해되었다고 볼 수 없고, 청구인들의 행복추구권 및 인간으로서의 존엄과 가치가 침해되었다고 볼 수 없다.

## 심판대상조문

공무원연금법(2005. 5. 31. 법률 제7543호로 개정된 것) 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 생략
② 퇴직연금 또는 조기퇴직연금 수급자가 연금 외의"소득세법"제19조 제2항의 규정에 의한 사업소득금액(대통령령이 정하는 사업소득금액을 제외한다) 또는 같은 법 제20조 제2항의 규정에 의한 근로소득금액이 있고, 각 소득금액 또는 이를 합산한 소득금액의 월평균금액(이하 "소득월액"이라 한다)이 전년도 평균임금월액을 초과한 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금에서 다음의 금액을 지급정지한다. 이 경우 지급정지액은 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1을 초과할 수 없다.
전년도 평균임금월액을 초과한 소득월액：초과소득월액
지급정지액
50만 원 미만
50만 원 미만 초과 소득월액의 100분의 10
50만 원 이상 100만 원 미만
5만 원＋50만 원 초과 소득월액의 100분의 20
100만 원 이상 150만 원 미만
15만 원＋100만 원 초과 소득월액의 100분의 30
150만 원 이상 200만 원 미만
30만 원＋150만 원 초과 소득월액의 100분의 40
200만 원 이상
50만 원＋200만 원 초과 소득월액의 100분의 50
③～④ 생략
공무원연금법(2005. 5. 31. 법률 제7543호로 개정된 것) 부칙 ① 생략
② (급여사유발생에 관한 경과조치) 이 법 시행 전에 이미 급여의 지급사유가 발생한 자에 대한 급여에 관하여는 종전의 규정에 의한다. 다만, 법률 제6328호 공무원연금법 중 개정법률 제47조(제55조 제1항의 규정에서 준용하는 경우를 포함한다)의 개정규정은 동 규정의 시행일 이전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 이를 적용한다.

## 참조조문

헌법 제10조, 제11조, 제15조, 제23조, 제32조 제1항 
구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것) 제47조 제2항
소득세법 제19조 제1항, 제2항, 제20조 제1항, 제2항
공무원연금법(2005. 5. 31. 법률 제7543호로 개정된 것) 제47조 제2항, 부칙 제2항 단서 중 ‘법 제47조 제2항’ 부분

## 참조판례

89헌마248
92헌마26
98헌바106
2000헌바57
2001헌마93
2000헌바94
99헌바55
99헌바574
2004헌바42
99헌바55
2001헌마9
2004헌바42
2001헌바64
2001헌바50

## 전문

【당 사 자】
청 구 인　1.강○현 외 865인
대리인 변호사　김영일
2. 강○식 외 1116인
대리인 변호사　이성환 외 1인
공동심판참가인　김○수 외 1인
대리인 변호사　이성환 외 1인
보조참가인 1. 김○석 외 26인
대리인 변호사　김영일
2. 강○정 외 139인
대리인 변호사　이성환 외 1인
【주 문】
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
【이 유】
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인들과 공동심판참가인들 및 보조참가인들은 20년 이상 공무원으로 근무하다가 2005. 5. 31. 법률 제7543호로 개정된 공무원연금법(이하 ‘법’이라고만 한다) 제47조 제2항의 시행일인 2005. 7. 1. 이전에 퇴직한 사람들로서 그 퇴직급여의 전부 또는 일부를 연금으로 지급받기로 선택하여 공무원연금관리공단(이하 ‘연금공단’이라 한다)으로부터 매월 퇴직연금 또는 조기퇴직연금(이하 통칭하여 ‘퇴직연금’이라고만 한다)을 받아온 사람들이다.
(2) 2005헌마872 사건 청구인들은 2005. 9. 13., 2005헌마918 사건 청구인들은 2005. 9. 23. 각 퇴직연금 수급자가 연금 이외의 일정한 소득이 있는 경우 소득정도에 따라 퇴직연금 중 일부를 지급정지하도록 규정한 법 제47조 제2항 및 그 시행일(2005. 7. 1.) 이전에 급여의 사유가 발생한 사람에 대하여도 이를 적용하도록 하고 있는 법 부칙 제2항으로 인하여 자신들의 재산권 등이 침해되었다고 주장하면서 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(3) 2005헌마918 사건의 공동심판참가인들은 2005. 9. 26. 청구인들과 같은 이유로 이 사건 헌법소원심판에 참가하기 위한 신청을 하였다.
(4) 2005헌마872 사건의 보조참가인들은 2006. 1. 6. 청구인들의 보조참가를 신청하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 법 제47조 제2항 및 부칙 제2항 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 법 부칙 제2항의 경우에는 심판대상을 청구인들의 주장과 관계된 부분인 ‘같은 항 단서(괄호 부분 제외) 중 법 제47조 제2항 부분’만으로 한정하는 것이 타당하다.
그렇다면 이 사건 심판의 대상은 ‘법 제47조 제2항’ 및 ‘법 부칙 제2항 단서(괄호 부분 제외) 중 법 제47조 제2항 부분’(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)이 헌법상 보장된 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공무원연금법(2005. 5. 31. 법률 제7543호로 개정된 것) 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ② 퇴직연금 또는 조기퇴직연금 수급자가 연금 외의 소득세법 제19조 제2항의 규정에 의한 사업소득금액(대통령령이 정하는 사업소득금액을 제외한다) 또는 같은 법 제20조 제2항의 규정에 의한 근로소득금액이 있고, 각 소득금액 또는 이를 합산한 소득금액의 월평균금액(이하 ‘소득월액’이라 한다)이 전년도 평균임금월액을 초과한 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금에서 다음의 금액을 지급정지한다. 이 경우 지급정지액은 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1을 초과할 수 없다.
전년도 평균임금월액을 초과한 소득월액：초과소득월액
지급정지액
50만 원 미만
50만 원 미만 초과 소득월액의 100분의 10
50만 원 이상 100만 원 미만
5만 원＋50만 원 초과 소득월액의 100분의 20
100만 원 이상 150만 원 미만
15만 원＋100만 원 초과 소득월액의 100분의 30
30만 원＋150만 원 초과 소득월액의 100분의 40
50만 원＋200만 원 초과 소득월액의 100분의 50
부칙 제2항(급여사유발생에 관한 경과조치) (본문 생략) 다만, 법률 제6328호 공무원연금법 중 개정법률 제47조의 개정규정은 동 규정의 시행일 이전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 이를 적용한다.
[관련조항]
소득세법 제19조(사업소득) ① 사업소득은 당해연도에 발생한 다음 각 호의 소득으로 한다.
1.농업(작물재배업을 제외한다. 이하 같다) 및 임업에서 발생하는 소득
2. 내지 16. 생략
②사업소득금액은 당해연도의 총수입금액에서 이에 소요된 필요경비를 공제한 금액으로 한다.
제20조(근로소득) ① 근로소득은 당해연도에 발생한 다음 각 호의 소득으로 한다.
1. 갑종
가.근로의 제공으로 인하여 받는 봉급ㆍ급료ㆍ보수ㆍ세비ㆍ임금ㆍ상여ㆍ수당과 이와 유사한 성질의 급여
나. 내지 라. 생략
2. 을종 생략
② 근로소득금액은 제1항 각 호의 소득의 금액(비과세소득을 제외하며, 이하 ‘총급여액’이라 한다)에서 제47조의 규정에 의한 근로소득공제를 한 금액으로 한다.
2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1)청구인들의 퇴직연금은 자신이 적립하여 온 기여금에 근거한 퇴직임금이고, 청구인들이 퇴직 시 퇴직연금일시금을 선택하지 아니하고 퇴직연금을 선택한 것은 이미 종료된 사실관계이다. 그럼에도 불구하고 이 사건 심판대상조항은 청구인들의 퇴직연금 수급권을 소급적으로 제한하므로 진정소급입법에 해당하고, 따라서 재산권 보장에 관한 헌법 제23조 및 소급입법에 의한 재산권 박탈 금지를 규정한 헌법 제13조 제2항에 위반된다.
(2)퇴직연금 수급자가 연금 외의 사업소득금액 또는 근로소득금액이 있는 경우 소득정도에 따라 퇴직연금 중 일부를 지급정지시키는 것은 청구인들이 퇴직하면서 퇴직급여를 연금 형태로 받는 것을 선택할 당시로서는 전혀 예측할 수 없는 제한이므로, 이 사건 심판대상조항은 신뢰보호의 원칙에 위반된다.
(3)이 사건 심판대상조항은 퇴직연금을 지급 받는 사람들에게만 적용되고 퇴직연금일시금을 받은 사람들에게는 적용되지 않으므로, 합리적인 근거 없이 후자에 비하여 전자를 차별하는 것으로서 평등권을 침해한다.
(4)이 사건 심판대상조항은 퇴직연금 수급자 중 사업소득ㆍ근로소득이 있는 사람들에게만 적용되고, 부동산임대소득ㆍ배당소득ㆍ이자소득 등이 있는 사람들에게는 적용되지 않으므로, 이는 후자에 비하여 전자를 차별하는 것으로서 평등권을 침해한다.
(5)이 사건 심판대상조항이 퇴직연금 수급자로서 국영기업체에 근무하여 국가의 예산 지원에 의하여 보수를 받는 사람과 자영업에 종사하여 국가 예산에 의한 혜택을 받지 않는 사람을 구별하지 아니하고, 소득을 기준으로 일률적으로 퇴직연금 중 일부가 지급정지되도록 하는 것은 후자의 평등권을 침해한다.
(6)공무원연금법상 퇴직연금 수급자들에게 이 사건 심판대상조항을 적용함에 있어, 법인세법ㆍ소득세법에서 인정되는 이월결손금공제제도와 같은 제도를 마련하지 않은 것은 평등원칙에 반한다.
(7)공무원도 근로기준법 제14조에 규정된 근로자이고 공무원연금법상 퇴직연금은 사기업의 퇴직금에 해당함에도 불구하고, 이 사건 심판대상조항이 퇴직연금 중 국가나 지방자치단체 부담금에 해당하는 부분을 삭감할 수 있도록 하는 것은, 근로기준법상 퇴직금 보장 규정에 의하여 보호를 받는 일반 근로자에 비하여 공무원연금법상 퇴직연금 수급자들을 차별하는 것으로서 평등권을 침해한다.
(8)이 사건 심판대상조항은 퇴직연금 수급자들이 퇴직 후 일정한 사업소득 또는 근로소득을 얻게 되면 연금지급을 일부 정지하도록 하고 있어, 퇴직연금 수급자들의 직업선택의 자유, 즉 사업소득ㆍ근로소득이 있는 직역에 재취업할 자유를 사실상 박탈하고 연금으로만 생활할 것을 강요하는 것이다.
(9)다양한 소득원 중에서 사적 이익뿐 아니라 공적 이익에도 가장 부합하고 적극적으로 권장되어야 할 소득원인 사업소득ㆍ근로소득을 얻는 경우에만 퇴직연금이 일부 지급정지되도록 하는 것은 국가의 근로관계 존속 보장의무를 정면으로 위반하고 있으므로 근로의 권리를 침해한다.
(10)따라서 이 사건 심판대상조항은 청구인들의 재산권, 평등권, 직업선택의 자유, 근로의 권리, 행복추구권 및 인간으로서의 존엄과 가치를 침해한다.
나. 행정자치부장관의 의견
(1)20년 이상 공무원으로 재직한 후 퇴직한 공무원연금법상 퇴직연금 수급권자에게 법 개정 이전에 이미 지급이 완료된 퇴직연금이 아니라 법 개정 이후부터 지급될 퇴직연금에 대해서 이 사건 심판대상조항을 적용하는 것은 과거에 완성된 사실 또는 법률관계를 규율하는 것이 아니라 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실 또는 법률관계를 규율의 대상으로 하는 것인바, 이는 부진정소급입법에 해당하여 헌법상 허용된다.
(2)공무원연금법상 퇴직연금과 관련하여 ‘앞으로도 현행 제도 그대로의 퇴직연금을 받을 것’이라는 신뢰는 무한정 보호되어야 하는 이익이라고 볼 수 없다. 설령 이 사건 심판대상조항이 청구인들의 신뢰를 다소 침해한다고 하더라도, 위 제도의 시행을 통해 달성하고자 하는 ‘연금재정 절감을 통한 공무원연금제도의 장기적ㆍ안정적 운영 및 공적연금제도의 취지에 부합하는 합리적인 지급정지제도의 실시’라는 입법목적과 공익은 그러한 신뢰이익에 우선되어야 한다.
(3)청구인들은 퇴직연금 수급자와 퇴직연금일시금 수급자 사이의 차별을 주장하나, 소득심사제를 통한 연금지급정지제도는 그 성격상 연금에 대해서만 적용할 수밖에 없는 법기술상 불가피한 특성을 가지고 있다. 동일 조건의 퇴직자의 경우, 퇴직연금의 평균적인 총 수급액이 퇴직연금일시금보다 3배 정도 많으며, 퇴직연금일시금 재원을 운영하여 얻은 수익만으로 퇴직연금을 지급하는 것도 아니다. 따라서 퇴직연금과 퇴직연금일시금을 같은 잣대로 비교할 수는 없다.
(4)퇴직연금은 근본적으로 근로능력 상실 시 기초적 생계보장을 목적으로 지급하는 급여다. 따라서 근로활동과 직접 관계되는 사업소득ㆍ근로소득이 그러한 지급정지의 대상소득이 되는 반면에 여타 부동산임대소득ㆍ배당소득ㆍ이자소득 등은 근로능력이 없는 상태에서도, 다시 말하면 근로활동과 무관하게 발생할 수 있으므로 지급정지 대상소득에서 제외하도록 한 것이다.
(5)연금 외의 기타소득이 많은 고소득자에게까지 연금을 전액 지급하는 것은 부당하므로 퇴직 후 소득과 연계하여 연금 일부를 지급정지하자는 것이 공적연금제도상 소득심사제의 기본 취지이므로, 소득심사제를 통한 퇴직연금 지급정지제도는 연금수급자의 재취업기관이 공공기관인지 민간부문인지와는 관련성이 적을 뿐만 아니라, 요즘은 공공기관과 민간부문의 구분이 모호해지는 추세이다. 따라서 퇴직연금 지급정지 시 공공기관 재취업자와 민간부문 재취업자를 동등하게 대우하는 것이 형평성 측면에서 타당하다.
(6)이 사건 심판대상조항이 이월결손금공제제도를 규정하느냐의 여부는 입법자의 형성재량이라 할 것이다. 순수하게 개인의 사적 재산권을 규제하는 소득세법 관련 조항과 사회보장권의 구체적 내용을 형성하는 공무원연금법 관련조항을 단순 비교할 수는 없다. 따라서 입법자가 이 사건 심판대상조항을 제정함에 있어 이월결손금공제제도를 규정하지 않았다고 하여 평등원칙 위반이라 할 수 없다.
(7)이 사건 심판대상조항은 노후의 소득상실을 보전하기 위한 공적연금제도의 특성상 연금 이외 소득이 있을 경우 그 소득을 고려해서 연금액의 일부를 조정하는 것에 불과하고, 청구인들이 특정 직업을 선택하는 것을 방해하거나 강요하는 것은 아니므로 직업선택의 자유를 침해하는 것으로 볼 수 없다.
(8)이 사건 심판대상조항이 청구인들의 재산권을 비롯하여 제반 권리를 일부 제한하는 면이 있다고 하더라도 이는 공공복리를 위한 불가피한 제한으로서 그 제한의 정도가 지나치다 할 수 없으므로, 청구인들의 권리를 본질적으로 침해함으로써 근로의 권리, 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권을 침해하고 있다고 볼 수 없다.
다. 연금공단 이사장의 의견
(1)이 사건 심판대상조항의 퇴직연금 일부 지급정지제도는 정부, 현직 공무원 및 퇴직연금 수급자 등 3자가 책임을 분담하여 지난 40여 년 동안 누적된 공무원연금 재정 문제를 해결하고자 하는 취지에서, 기존의 지급정지제도를 확대ㆍ변경함으로써 도입된 것이다.
(2)공무원연금법상 퇴직연금 일부 지급정지제도 자체는 이미 1975년부터 시행되어 온 것이라는 점에서 볼 때 청구인들의 ‘감액 없는 퇴직연금 수급에 대한 신뢰’는 절대적인 것이라 할 수 없다.
(3) 그 밖에는 행정자치부장관의 의견과 대체로 같다.
3. 판　단
가.2005헌마918 사건의 공동심판참가신청에 대한 판단
(1) 헌법소원심판에서의 공동심판참가
(가) 헌법재판소의 심판절차에 관하여는 헌법재판소법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 헌법재판의 성질에 반하지 아니하는 한도 내에서 민사소송에 관한 법령의 규정을 준용하고, 헌법소원심판의 경우에는 행정소송법을 함께 준용한다(헌법재판소법 제40조 제1항).
현재 타인이 제기한 헌법소원심판에 제3자가 자기의 이익을 옹호하기 위하여 관여하는 경우, 헌법재판소법에는 공동심판참가나 보조참가 등에 관한 규정이 없으므로 민사소송법과 행정소송법 중 관련규정의 준용을 검토해야 한다. 그런데 행정소송법상 제3자의 소송참가(제16조)는 소송의 결과에 따라 권리 또는 이익의 침해를 받을 제3자가 관련 행정소송에 참가하는 것이다. 법령에 의하여 헌법상 보장된 기본권이 침해되었음을 이유로 헌법소원이 청구된 경우, 기존의 청구인과 법적 지위를 같이 하는 제3자의 입장에서는 헌법소원이 인용되면 기본권의 구제를 받게 되고, 설령 헌법소원이 각하ㆍ기각되더라도 그로 인하여 권리 또는 이익의 침해를 받는 것은 아니다. 그러므로 현재 계속 중인 헌법소원심판에 청구인과 법적 지위를 같이 하는 제3자가 자기의 이익을 옹호하기 위하여 관여하는 경우 행정소송법은 준용될 여지가 없고(헌재 1993. 9. 27. 89헌마248, 판례집 5-2, 284, 295 참조) 민사소송법만이 준용된다.
(나)따라서 법령에 대한 헌법소원심판에서 그 목적이 청구인과 제3자에게 합일적으로 확정되어야 할 경우, 그 제3자는 공동 청구인으로서 심판에 참가할 수 있다 할 것이다(헌법재판소법 제40조 제1항, 민사소송법 제83조 제1항). 다만 공동심판참가인은 별도의 헌법소원을 제기하는 대신에 계속중인 심판에 공동 청구인으로서 참가하는 것이므로 그 참가신청은 헌법소원 청구기간 내에 이루어져야 한다(헌재 1993. 9. 27. 89헌마248, 판례집 5-2, 284, 295-296 참조).
(다)법령에 대한 헌법소원심판은 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 그 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌재 2004. 4. 29. 2004헌마93, 공보 92, 554 참조). 2005. 5. 31. 개정되어 2005. 7. 1.부터 시행되고 있는 이 사건 심판대상조항은 그 시행과 동시에 기존 퇴직연금 수급권자들의 기본권을 제한하게 되므로, 이에 대한 헌법소원심판 청구기간의 기산점은 2005. 7. 1.이다.
(2) 김○수, 김○곤의 신청에 대한 판단
김○수, 김○곤은 공무원연금법상 퇴직연금 수급권자로서 이 사건 심판대상조항에 대하여 헌법소원을 청구할 당사자적격을 갖춘 사람들인데, 헌법소원 청구기간 내인 2005. 9. 26. 자신들을 청구인으로 추가하여 줄 것을 요청하는 내용의 ‘청구인추가신청서’를 제출하였다.
그러나 청구인의 추가는 당사자표시정정의 범위를 넘을 뿐만 아니라, 이를 허용할 법률적 근거가 없고, 오히려 헌법재판소법 제40조 제1항에 의하여 준용되는 민사소송법에 의하면 그러한 형태의 임의적 당사자 변경은 허용되지 아니한다.
한편 이 사건 헌법소원이 인용되어 이 사건 심판대상조항이 위헌으로 결정되면, 그 결정은 모든 국가기관과 지방자치단체를 기속하기 때문에 청구인들뿐만 아니라 김○수, 김○곤도 퇴직연금이 지급정지되지 않는 효력이 생긴다. 즉 청구인들과 김○수, 김○곤이 헌법소원심판 청구를 공동으로 할 것은 강제되지 않지만, 위헌결정의 효력이 사실상 김○수, 김○곤에게도 미치므로 합일확정의 필요가 있는 경우라 할 것이다.
그렇다면 김○수, 김○곤이 이 사건 심판대상조항에 대하여 헌법소원심판을 청구할 당사자적격을 갖춘 사람들로서 헌법소원 청구기간 내인 2005. 9. 26. ‘청구인추가신청서’를 제출한 점을 감안하여, 위 ‘청구인추가신청’을 헌법재판소법 제40조 제1항, 민사소송법 제83조에 의한 적법한 공동심판참가신청으로 보기로 한다(헌재 1996. 12. 26. 92헌마26, 판례집 8-2, 859 참조, 이하 청구인들과 공동심판참가인인 김○수, 김○곤을 통칭하여 ‘청구인들’이라고만 한다.).
(3) 강○정 외 139인의 신청에 대한 판단
강○정 외 139인은 2007. 4. 3. ‘헌법소원 공동심판청구 참가신청서’를 제출하였는데, 이는 헌법소원 청구기간이 지난 후 이루어진 부적법한 공동심판참가신청이라 할 것이다.
그러나 요건에 흠이 있는 공동심판참가신청이 있더라도 다른 참가신청, 예컨대 보조참가신청의 요건에 해당된다고 인정할 때에는 그러한 다른 참가신청으로 취급하는 것이 국민의 기본권 보호를 목적으로 하는 헌법소원제도의 취지에도 부합한다 할 것이다.
살피건대, 이 사건 헌법소원이 인용되어 이 사건 심판대상조항이 위헌으로 결정되면, 앞서 본 바와 같이 청구인들뿐만 아니라 강○정 외 139인도 퇴직연금이 지급정지되지 않는 효력이 생긴다. 그렇다면 강○정 외 139인은 이 사건 헌법소원심판의 결과에 법률상 이해관계가 있어 보조참가신청의 요건은 갖추고 있다 할 것이므로 그들을 보조참가인으로만 보기로 한다.
나. 본안에 대한 판단
(1) 공무원연금제도와 퇴직연금의 법적 성격
(가) 공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상ㆍ질병ㆍ폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 데에 그 목적이 있는 것으로서(법 제1조) 위의 사유와 같은 사회적 위험이 발생한 때에 국가의 책임 아래 보험기술을 통하여 공무원의 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등, 판례집 15-2상, 319, 352).
공무원연금제도는 헌법 제7조의 직업공무원제도와 위와 같은 보험원리에 입각한 사회보장제도의 하나로서 군인과 선거에 의하여 취임하는 공무원을 제외한 국가공무원법 및 지방공무원법에 의한 모든 공무원 등은 법률에 의하여 당연히 공무원연금에 가입되고, 그 급여의 종류와 내용, 기여금의 액수 및 징수방법이 법률로 정하여져 있어 당사자가 선택할 수 없고, 그 각종 급여에 소요되는 비용 중 일부를 국가 또는 지방자치단체가 부담함으로써 급부와 반대급부 균형의 원칙이 유지되지 못하며, 보험료라고 볼 수 있는 공무원의 기여금 납부가 법률에 의하여 강제되는 특성을 가지고 있다(헌재 1998. 12. 24. 96헌바73, 판례집 10-2, 856, 864-865; 헌재 2000. 6. 29. 98헌바106, 판례집 12-1, 833, 842- 843 참조).
또한 공무원연금제도는 연금제도 본래의 기능인 퇴직연금 외에도 기업의 퇴직금에 해당하는 퇴직일시금 및 퇴직수당, 민간의 산재보험에 해당하는 공무상 재해보상급여 기타 일반재해에 대한 각종 부조급여를 실시하는 등의 폭넓은 보장기능이 있으며, 아울러 전ㆍ현직 공무원을 위한 다양한 후생복지 프로그램도 마련하고 있다. 즉, 공무원연금제도는 공무원이라는 특수직역을 대상으로 한 노후소득보장, 근로보상, 재해보상, 부조 및 후생복지 등을 포괄적으로 실시하는 종합적인 사회보장제도이다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57, 판례집 14-2, 1, 9-10 참조).
따라서 공무원연금법상의 각종 급여는 기본적으로 모두 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 공로보상 내지 후불임금으로서의 성격도 함께 가진다고 할 것이다(헌재 1998. 12. 24. 96헌바73, 판례집 10-2, 856, 866; 헌재 2000. 3. 30. 99헌바53등, 판례집 12-1, 344, 352; 헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57, 판례집 14-2, 1, 10 참조).
(나) 공무원연금법상 퇴직 공무원의 퇴직연금ㆍ퇴직일시금ㆍ퇴직수당 수급권 역시 모두 사회보장 수급권으로서의 성격과 아울러 재산권으로서의 성격도 가지고 있다. 그 중 퇴직일시금 및 퇴직수당의 경우에는 기업의 퇴직금에 해당하는 것으로서 그 수급권은 상대적으로 후불임금 내지 재산권적 성격을 많이 띠고 있다(헌재 2000. 3. 30. 99헌바53등, 판례집 12-1, 344, 352; 헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57, 판례집 14-2, 1, 10 참조). 이에 비하여 퇴직연금 수급권의 경우에는 직업공무원제도나 사회보험원리에 입각한 사회보장적 급여로서의 성격이 강하므로 그 구체적인 급여의 내용, 기여금의 액수 등을 형성하는 데에 있어서 일반적인 재산권에 비하여 입법자에게 상대적으로 보다 폭넓은 재량이 헌법상 허용된다고 볼 수 있다.
다만, 퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 재직중 근무의 대가로 지급하였어야 할 임금의 후불적 성격이 강하고, 국가 또는 지방자치단체의 부담금에 해당하는 부분은 은혜적 급여 또는 사회보장적 급여의 성격이 강하다고 할 것이다(헌재 1996. 10. 31. 93헌바55, 판례집 8-2, 457, 462 참조).
따라서 퇴직연금의 사회보장적 성격에 비추어 볼 때, 퇴직연금의 지급정도는 원칙적으로 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 결정할 수 있는 사항이라 할 것이다(헌재 1994. 6. 30. 92헌가9, 판례집 6-1, 543, 550-551; 헌재 1996. 10. 31. 93헌바55, 판례집 8-2, 457, 462 참조).
(2) 퇴직연금 지급정지제도의 연혁
(가) 공무원연금 재정 악화와 연금제도 개선 모색
공무원연금법상 연금의 재정방식은 급여에 필요한 재원을 확보하기 위하여 일정한 기금을 적립하고, 그 기금을 최대한 활용함으로써 생기는 이윤들을 연금재정에 충당하는 적립방식이다. 이와 같은 적립방식은 매년의 급부비용을 매년 조달하는 부과방식과 비교하여 연금발생 초기에는 수급권자와 급부지출이 적기 때문에 잉여금이 계속 축적되지만, 시간이 지나면서 급부지출이 늘어나 연금수지가 악화되는 특색이 있다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등, 판례집 15-2상, 319, 354 참조).
공무원연금 재정상황은 1993년 처음으로 398억 원의 연금회계 부족분이 발생한 이래, 2003년 548억 원, 2004년 1,742억 원, 2005년 6,096억 원의 재정수지 부족분이 발생하는 등 연금재정이 급격하게 악화되어왔다. 그와 같은 재정악화 요인은 다음과 같다. 첫째, 정부 및 공무원의 낮은 연금부담률에 기인한 것이다. 과거 정부는 공무원의 낮은 보수에 대한 보완적 처우개선의 일환으로 연금급여를 지속적으로 인상하여 왔으나, 이에 소요되는 비용의 부담률은 그 동안의 우리나라 경제상황, 제도정착의 필요성 등을 감안하여 연금급여의 지출규모보다 장기간 낮게 설정되어 왔던 것이다. 둘째, 평균수명의 연장과 연금수급자의 증가를 들 수 있다. 한국인의 평균수명은 1960년에 52세였던 것이 2005년에는 77세로 늘어났고, 공무원연금 수급자도 1990년에 25,199명이었던 것이 2005년에는 216,017명으로 증가하게 되었다. 셋째, 1998년 이후 정부구조조정에 의한 대량퇴직으로 연금의 추가지출이 급증하여 기존의 기금적립액이 잠식되고 있는 실정에 있었다(공무원연금제도발전위원회가 2007. 1. 정부에 제출한 ‘공무원연금제도의 재정개선 및 제도선진화를 위한 정책건의’ 참조).
따라서 그 동안의 수급구조상 불균형구조 및 연금환경 변화 등에 따른 재정문제를 해결하지 않고는 더 이상 연금제도를 운영하기 어려운 실정이므로 장기적으로 안정적인 연금제도를 운영할 수 있도록 하기 위하여 연금제도 개선을 모색하여 온 것이다.
(나) 퇴직연금 지급정지제도의 도입 경과
1) 소득심사제 도입 전의 지급정지제도
퇴직연금제도는 퇴직 후의 소득상실을 보전해 주기 위한 것이 목적이기 때문에 소득이 있는 때에는 그 지급을 정지할 수 있다. 이것이 보통 공적연금제도가 실시하고 있는 소득심사제도(earning test)의 취지이다. 그런데 이 사건 심판대상조항이 시행되기 이전에 시행되던 퇴직연금 지급정지제도는 이러한 소득심사제도의 취지와는 다르게 운영되어 왔다. 즉 공무원연금법상 퇴직연금 수급자가 국가나 지방자치단체의 예산이 투입된 정부투자기관 등으로부터 보수를 받는 경우에는, 국가나 지방자치단체의 예산에 의한 연금과 보수라고 하는 이중 혜택 문제가 발생되므로, 정부투자기관 등으로부터 보수를 지급 받는 동안에는 퇴직연금 중 1/2의 지급을 정지하도록 하는 것이었다.
1960년 공무원연금법의 제정 당시에는 퇴직연급 수급자가 다시 공무원이 된 때에만 그 퇴직연금의 지급이 정지되었으나, 1975년 법이 개정되면서 출자율 1/2 이상의 정부투자기관ㆍ재투자기관ㆍ정부재정지원기관으로부터 보수 기타 급여를 지급 받는 경우에도 지급을 제한하도록 하였고, 1988년의 법 개정 시 사립학교교원연금법 적용대상자도 포함되어 그 범위가 확대되었다.
특히 공무원연금법이 1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되면서 출자율 1/2 이상의 정부투자기관ㆍ재투자기관 등을 퇴직연금 지급정지 대상기관으로 하던 것을 출자율에 관계없이 이들 모두를 지급정지 대상기관에 포함시키고, 국ㆍ공유재산의 귀속ㆍ무상양여 및 무상대부에 의하여 설립된 기관 또는 국가ㆍ지방자치단체의 출연에 의하여 설립된 기관, 법령의 규정에 의하여 대통령ㆍ중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 그 권한의 위임을 받은 자가 임원을 선임하거나 그 선임의 승인을 하는 기관을 새로이 정지대상기관에 포함시키면서, 이를 2000. 1. 1.부터 시행하도록 하였다.
2) 소득심사제 도입
2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 구 공무원연금법(2005. 5. 31. 법률 제7543호로 개정되기 전의 것) 제47조 제2항은 "퇴직연금 수급자가 연금 외의 소득세법 제19조의 규정에 의한 사업소득 및 제20조의 규정에 의한 근로소득이 있는 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서 지급을 정지할 수 있다. 이 경우 소득의 범위 및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."고 규정하여 퇴직연금 지급정지와 관련하여 이른바 소득심사제를 채택하였다. 위 법 부칙 제1조 단서는 "제47조의 개정규정은 5년의 범위 내에서 대통령령이 정하는 날부터 시행한다."고 규정하였으나, 후술하는 바와 같은 사정으로 결국 위 규정을 시행하기 위한 대통령령은 제정되지 않았다.
한편 헌법재판소는 2003. 9. 25. 2000헌바94등 사건에서 "구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되기 전의 것) 제47조 제2호 내지 제5호는 ① 연금지급정지의 대상이 되는 정부투자기관ㆍ재투자기관 및 정부재정지원기관에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 포괄적으로 행정자치부령에 입법을 위임하고 있는바 이는 헌법상 입법위임의 한계를 일탈한 것으로서 헌법 제75조 및 제95조에 위반되고, ② 지급정지제도의 본질에 비추어 지급정지의 요건 및 내용을 규정함에 있어서는 소득의 유무뿐만 아니라 소득의 수준에 대한 고려는 필수적인 것임에도 불구하고, 이를 규정함에 있어 지급정지와 소득수준의 상관관계에 관하여 아무런 정함이 없이 대통령령에 포괄적으로 입법을 위임한 것으로서 헌법 제75조가 정하는 포괄위임금지의 원칙에 위반되며, ③ 나아가 퇴직연금 중 본인의 기여금에 해당하는 부분은 임금의 후불적 성격이 강하므로 재산권적 보호가 강조되어야 하는 점을 고려하여, 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서라는 구체적 범위를 정하여 위임하여야 함에도 불구하고 그러한 범위를 정하지 아니한 채 위임하고 있다는 점에서도 위헌이라고 보아야 한다."는 취지의 결정을 선고하였다(헌재 2003. 9. 25. 2000헌바94등, 판례집 15-2상, 254, 263-267 참조).
국회는 2005. 5. 31. 위 헌재 2000헌바94등 결정에 따라, ‘2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 구 공무원연금법 제47조 제2항’의 위헌소지를 없애기 위하여, 위 조항을 법 제47조 제2항과 같이 개정함으로써, 퇴직연금 지급정지의 요건 및 내용을 법으로 정하고 지급정지액은 퇴직연금의 2분의 1을 초과할 수 없도록 하였다. 이러한 사정으로 인하여 결국 2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 구 공무원연금법(2005. 5. 31. 법률 제7543호로 개정되기 전의 것) 제47조 제2항을 시행하기 위한 대통령령은 제정되지 않았다.
(3) 이 사건 심판대상조항의 위헌 여부
(가)이 사건 심판대상조항의 위헌 여부를 판단함에 있어, 우선 퇴직연금 수급자에게 임금 등 소득이 있는 경우 그 소득과 연계하여 퇴직연금 일부의 지급을 정지하는 것이 과연 헌법적 정당성을 가질 수 있는지 여부가 문제된다.
퇴직연금 수급권은 전체적으로 재산권적 보호의 대상이기는 하지만 이 제도는 기본적으로 그 목적이 퇴직 후의 소득상실보전에 있고, 그 성격이 사회보장적인 것이다. 그러므로 퇴직연금 수급자가 퇴직 후에 사업소득이나 근로소득을 얻게 되었다면, 입법자는 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 퇴직연금 지급 정도를 위와 같은 소득과 연계하여 일부 축소할 수 있다. 따라서 이 사건 심판대상조항과 같이 소득심사제에 의하여 퇴직연금 중 일부의 지급을 정지하는 것은 포괄위임금지의 원칙에 위배되는 등 특별한 사정이 없는 한 위헌이라고 볼 수 없다(헌재 2003. 9. 25. 2000헌바94등, 판례집 15-2상, 254, 263 참조).
(나) 재산권 침해 주장에 대한 판단
1) 공무원연금법상 퇴직연금 수급권이 어느 정도 재산권으로서의 성질을 지니고 있기는 하나, 이는 또한 사회보장적인 급여로서 구체적인 내용에 관하여는 입법자가 인간의 존엄과 가치, 인간다운 생활을 할 권리 등 기본권의 본질적인 내용을 침해하지 않는 범위 안에서 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준 기타 여러 가지 사회경제적인 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있고, 또 그와 같은 사정의 변화에 맞추어 그 내용을 변경할 수도 있는 것이다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등, 판례집 15-2상, 319, 363 참조).
2) 소급입법에 의한 재산권 침해 여부
청구인들은, 기존의 퇴직연금 수급자에 대하여도 소득심사제를 적용하도록 하는 것은 소급입법에 의한 재산권의 침해에 해당하여 헌법에 위반된다고 주장한다.
법 제13조 제2항은, "모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 않는다."고 규정하고 있다. ‘소급입법’은 신법이 이미 종료된 사실관계나 법률관계에 적용되는지, 아니면 현재 진행중인 사실관계나 법률관계에 적용되는지에 따라 ‘진정소급입법’과 ‘부진정소급입법’으로 구분되는데, 전자는 헌법상 원칙적으로 허용되지 않고 특단의 사정이 있는 경우에만 예외적으로 허용되는 반면, 후자는 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호 요청 사이의 교량 과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 입법형성권에 일정한 제한을 가하게 된다는 데 차이가 있다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바55, 판례집 13-1, 869, 884; 헌재 2002. 7. 18. 99헌마574, 판례집 14-2, 29, 43 참조).
그런데 이 사건 심판대상조항에 의하여 기존 퇴직연금 수급자의 경우에도 연금 외의 사업소득금액이나 근로소득금액이 있고 소득월액이 전년도 평균임금월액을 초과한 때에는 퇴직연금 중 일부(1/2의 범위 내)의 지급이 정지되지만, 이는 청구인들이 이 사건 심판대상조항 시행일(2005. 7. 1.) 이후에 지급 받는 퇴직연금부터 적용된다(법 부칙 제1조). 즉 이 사건 심판대상조항은 이미 발생하여 이행기에 도달한 퇴직연금 수급권의 내용을 변경함이 없이 이 사건 심판대상조항 시행 이후의 법률관계, 다시 말해 장래 이행기가 도래하는 퇴직연금 수급권의 내용을 변경함에 불과하므로, 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급입법에는 해당하지 아니한다(헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42, 판례집 17-1, 973, 983 참조).
따라서 소급입법에 의한 재산권 침해는 문제될 여지가 없고, 다만 청구인들이 지니고 있는 기존의 법적인 상태에 대한 신뢰를 법치국가적인 관점에서 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지 여부가 문제될 뿐이다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등, 판례집 15-2상, 319, 363 참조).
3) 신뢰보호의 원칙 위배 여부
신뢰보호의 원칙은 헌법상 법치국가 원리로부터 파생되는 것으로, 법률을 제정하거나 개정할 때 기존의 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성코자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우, 그러한 입법이 허용될 수 없다는 것이고, 이러한 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰 침해의 방법 등과 또 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적 등을 종합적으로 형량하여 판단하여야 한다(헌재 1998. 11. 26. 97헌바58, 판례집 10-2, 673, 681; 헌재 2001. 2. 22. 98헌바19, 판례집 13-1, 212, 219-220; 헌재 2001. 4. 26. 99헌바55, 판례집 13-1, 869, 885-886 참조).
과거 우리나라 정부는 물가안정, 경제의 지속적인 성장, 국가경쟁력제고 등 경제정책적 견지에서 공무원의 보수수준을 억제하여 온 대신 사기업체 근로자에 비하여 보다 후한 연금급여수준을 확보하여 줌으로써 국가와 국민 전체의 봉사자로서의 공무원의 사기를 진작하고 직무에 전념ㆍ충실하도록 유도하는 정책을 유지하여 왔고, 이에 따라 공무원은 사기업체 근로자에 비하여 상대적으로 적은 급여를 받고 있음에도 불구하고 퇴직이나 노후에 높은 수준의 퇴직연금을 받을 것을 기대하면서 그것을 감내하여 왔음은 주지의 사실이다. 그러나 연금급여가 직업공무원제도의 한 내용이라는 점을 감안하더라도, 위에서 본 바와 같은 퇴직연금의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 국회가 사회정책적 고려, 국가의 재정 및 연금기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 보다 폭넓은 입법재량으로 결정할 수 있다.
그런데 이 사건 심판대상조항에 의해 기존의 퇴직연금 수급자들에게 소득심사제를 적용하여 퇴직연금 중 일부(1/2 범위 내)를 지급정지함으로써 달성하려는 공익은 공무원연금 재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 유지ㆍ존속을 도모하려는 데에 있고, 그와 같은 공익적 가치는 매우 크다고 하지 않을 수 없다.
한편 퇴직연금 수급권의 성격상 급여의 구체적인 내용은 불변적인 것이 아니라, 국가의 재정, 다음 세대의 부담 정도, 사회정책적 상황 등에 따라 변경될 수 있는 것인 점, 퇴직연금 일부 지급정지제도는 이미 1975년부터 시행되어 온 점, 우리 사회는 그 동안 인구 고령화와 저출산과 같은 급격한 사회ㆍ경제적 변화를 겪어온 점 등에 비추어 보면, 연금 수급자들의 퇴직연금제도에 대한 신뢰는 반드시 "퇴직 후에 현 제도 그대로의 연금액을 받는다."는 데에 대한 것으로는 볼 수 없고, 또 퇴직연금 수급자는 단순히 기존의 기준에 의하여 연금이 지속적으로 지급될 것이라는 기대 아래 소극적으로 연금을 지급 받는 것일 뿐, 그러한 신뢰에 기하여 어떠한 적극적인 투자 등의 조치를 취하는 것도 아니다.
뿐만 아니라 이 사건 심판대상조항은 기존의 퇴직연금 수급자에게 전년도 평균임금월액을 초과한 소득월액이 있는 경우에만 그 초과 액수에 따라 퇴직연금 중 일부(1/2 범위 내)의 지급을 정지할 뿐이다. 즉 퇴직한 공무원이 평균임금월액을 초과한 소득월액을 얻는 경우는 드물 것이어서 지급정지 대상자 자체가 소수일 수밖에 없고 평균적인 지급정지액 역시 적은 액수에 그칠 것으로 보이므로, 이 사건 심판대상조항에 의하여 퇴직연금 수급자들이 입는 불이익은 그다지 크지 않다 할 것이다.
따라서 보호해야 할 퇴직연금 수급자의 신뢰의 가치는 그리 크지 않은 반면, 공무원연금 재정의 파탄을 막고 공무원연금제도를 건실하게 유지하려는 공익적 가치는 긴급하고 또한 중요한 것이므로, 이 사건 심판대상조항이 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 할 수 없다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등, 판례집 15-2상, 319, 364-365; 헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42, 판례집 17-1, 973, 983-984 참조).
(다) 평등권 침해 주장에 대한 판단
1) 앞서 본 바와 같이 공무원연금법상 퇴직연금 수급권에 관하여 폭넓은 입법형성권이 인정되는 이상, 이 사건 심판대상조항과 관련한 평등권 심사에 있어 입법자의 자의성이 있는지 여부만을 판단하면 될 것이다.
일반적으로 자의금지원칙에 관한 심사요건은 ① 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하고 있는지에 관련된 차별취급의 존재 여부와, ② 이러한 차별취급이 존재한다면 이를 자의적인 것으로 볼 수 있는지 여부라고 할 수 있다. 한편, ①의 요건에 관련하여 두 개의 비교집단이 본질적으로 동일한가의 판단은 일반적으로 관련 헌법규정과 당해 법규정의 의미와 목적에 달려 있고, ②의 요건에 관련하여 차별취급의 자의성은 합리적인 이유가 결여된 것을 의미하므로, 차별대우를 정당화하는 객관적이고 합리적인 이유가 존재한다면 차별대우는 자의적인 것이 아니게 된다(헌재 2003. 1. 30. 2001헌바64, 판례집 15-1, 48, 59).
2) 퇴직연금 수급자와 퇴직연금일시금 수급자 사이의 평등
청구인들은, 이 사건 심판대상조항의 퇴직연금 일부 지급정지는 퇴직연금 수급자에게만 적용되고 이미 퇴직연금일시금을 받은 사람에게는 적용되지 않으므로, 합리적인 근거 없이 전자를 차별하는 것이라고 주장한다.
살피건대, IMF 구제금융 사태 이후 현저해진 저금리 기조의 정착과 평균수명의 연장으로 인하여 평균적으로 퇴직연금일시금 수급자에 비하여 퇴직연금 수급자가 훨씬 더 많은 급여를 받게 되었는데, 그 재원 중 상당부분이 국가의 보전금으로 충당되고 있는 점, 연금 일부 지급정지제도는 그 성격상 퇴직연금일시금에는 적용할 수 없고 퇴직연금에 대해서만 적용 가능한 특성을 가지고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 심판대상조항이 퇴직연금 수급자만을 대상으로 한 데에는 충분히 합리적 이유가 존재한다 할 것이므로, 헌법 제11조 제1항에 위반하여 평등권을 침해한다 할 수 없다.
3) 사업소득ㆍ근로소득자와 부동산임대소득자 등 사이의 평등
청구인들은, 이 사건 심판대상조항은 사업소득ㆍ근로소득이 있는 사람에게만 적용되고, 부동산임대소득ㆍ배당소득ㆍ이자소득 등(이하 ‘부동산임대소득 등’이라 한다)이 있는 사람에게는 적용되지 않으므로, 이는 전자의 평등권을 침해한다고 주장한다.
그러나 퇴직연금 일부 지급정지의 대상이 되는 소득을 근로활동을 통해 발생되는 사업소득ㆍ근로소득에 한정하고, 부동산임대소득 등을 제외한 것은 노령ㆍ장해 등으로 인해 근로능력 상실 시 소득보전을 목적으로 하는 공적연금제도의 기본 취지에 따른 것이다.
즉 퇴직연금은 근본적으로 근로능력 상실 시 기초적 생계보장을 목적으로 지급하는 급여인바, 퇴직연금 수급자가 근로활동을 통해 연금 외에 별도의 소득을 갖는다면 퇴직연금을 일부 제한할 수 있다는 것이 지급정지제도의 기본 취지이다. 그래서 근로활동과 직접 관련되는 근로소득ㆍ사업소득이 그러한 지급정지의 대상 소득이 되는 반면, 여타 부동산임대소득 등은 근로활동과 무관하게 발생할 수 있으므로 지급정지 대상 소득에서 제외하도록 한 것이다.
따라서 이 사건 심판대상조항으로 인하여 퇴직연금 수급자 중 사업소득ㆍ근로소득이 있는 사람과 부동산임대소득 등이 있는 사람 사이에 퇴직연금 수급률에 있어서 차이가 발생하더라도, 이를 가리켜 자의적 차별로서 헌법 제11조 제1항에 위반된다 할 수 없다.
4) 공공기관 종사자와 순수 민간부문 종사자 사이의 평등
청구인들은, 퇴직연금 수급자가 국영기업체에 근무하는 경우와 자영업에 종사하는 경우를 구별하지 않고 소득을 기준으로 일률적으로 지급정지 규정을 적용하도록 하는 것은 평등원칙에 반한다고 주장한다. 이는 공무원연금법상 퇴직연금 수급자들 중 국가 예산이 투입되는 정부투자기관ㆍ재투자기관ㆍ정부재정지원기관 등(이하 ‘정부투자기관 등’이라 한다)에 종사하여 소득을 얻는 사람은 국가 예산에 의한 이중혜택을 받게 된다는 측면에서 순수 민간부분에 종사하여 소득을 얻는 사람과는 그 지위가 다름에도 불구하고, 이 사건 심판대상조항은 이처럼 본질적으로 다른 것을 같게 취급하고 있으므로 순수 민간부문 종사자들의 평등권을 침해한다는 취지의 주장으로 보인다.
이 사건 심판대상조항이 시행되기 이전의 퇴직연금 지급정지제도는, 공무원연금법상 퇴직연금 수급자가 정부투자기관 등으로부터 보수를 받는 경우, 국가나 지방자치단체의 예산에 의한 연금과 보수라고 하는 이중혜택 문제가 발생되므로 퇴직연금 중 1/2의 지급을 정지하도록 하는 것이었다.
그러나 국가나 지방자치단체의 예산에 의한 출자율이 아주 낮은 정부투자기업 등의 경우에는 순수 민간부문과 거의 차이가 없기 때문에 정부투자기관 등과 순수 민간부문 사이의 구분이 모호해지는 추세와 맞물려, 퇴직연금 지급정지의 범위와 소득수준을 상호 연계시켜야 한다는 지적에 따라 이 사건 심판대상조항에 의한 소득심사제가 시행된 것이다. 즉 연금 외의 사업소득이나 근로소득이 많은 고소득자에게까지 퇴직연금을 전액 지급하는 것은 부당하므로 퇴직 후 소득과 연계하여 퇴직연금 일부를 지급정지하자는 것이 공적연금제도상 소득심사제의 기본 취지인 점에 비추어, 소득심사제를 통한 퇴직연금 일부 지급정지제도에서는 퇴직연금 수급자가 소득을 얻고 있는 곳이 정부투자기관 등인지, 민간부분인지는 별다른 의미를 갖지 못한다.
요컨대 이 사건 심판대상조항에 의한 소득심사제는 수십 년간 누적된 공무원연금 재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 건실한 유지ㆍ존속을 도모하기 위하여 사업소득ㆍ근로소득과 연계하여 퇴직연금 일부를 지급정지하는 제도인 점에 비추어, 소득심사제를 적용함에 있어 정부투자기관 등 종사자와 민간부문 종사자를 구별하지 않는 것에는 나름의 합리성을 인정할 수 있으므로, 이 사건 심판대상조항이 헌법 제11조 제1항에 위반하여 자의적으로 민간부문 종사자들의 평등권을 침해한다 할 수 없다.
5) 퇴직연금 수급자와 법인세법ㆍ소득세법 적용 대상자 사이의 평등
청구인들은, 공무원연금법상 퇴직연금 수급자에게 이 사건 심판대상조항의 지급정지 규정을 적용함에 있어 법인세법ㆍ소득세법에서 인정되는 이월결손금공제제도와 같은 장치를 마련하지 않은 것은 평등원칙에 반한다고 주장한다.
그러나 법인세법ㆍ소득세법상의 소득금액계산과 공무원연금법상 퇴직연금 지급정지액 산출을 위한 소득금액계산은 서로 성질이 다른 것으로서, 법인세법ㆍ소득세법상 납세의무자와 공무원연금법상 퇴직연금 수급자를 본질적으로 동일한 두 개의 비교집단이라고 볼 수는 없다.
법인세법ㆍ소득세법상의 이월결손금공제제도는 조세부담의 형평성과 법인의 자본유지 등의 정책적 고려에 의하여 시행되고 있다. 이에 비해 공무원연금법상 퇴직연금 수급권은 사회보장적 성격의 급여로서 그 급여의 구체적 내용, 즉 소득심사제에 의한 지급정지의 범위 등은 국가의 재정능력 및 기금의 재정상태, 국민 전체의 소득 및 생활수준 기타 사회 경제적 여건 등을 종합하여 합리적 수준에서 폭넓은 형성재량으로 결정된다. 요컨대 공무원연금법상 퇴직연금 지급정지액 산출을 위한 소득금액계산 방법에는 법인세법ㆍ소득세법상 소득금액계산 방법으로서의 이월결손금공제제도와는 다른 정책적 고려가 깔려 있는 것이다.
그렇다면, 법인세ㆍ소득세 납세의무자와 공무원연금법상 퇴직연금 수급자가 ‘본질적으로 동일한 두 개의 비교집단’임을 전제로 한 청구인들의 위 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.
6) 퇴직연금 수급자와 일반 근로자 사이의 평등
청구인들은, 이 사건 심판대상조항이 퇴직연금 중 국가나 지방자치단체 부담금에 해당하는 부분을 삭감할 수 있도록 하는 것은, 근로기준법상 퇴직금 보장 규정에 의하여 보호를 받는 일반 근로자에 비하여 공무원연금법상 퇴직연금 수급자를 차별하는 것으로서 평등권을 침해한다고 주장한다.
그러나 앞서 본 바와 같이 공무원연금법상 20년 이상 재직하고 퇴직한 공무원에 대한 퇴직연금은 보험원리에 사회조정원리를 도입한 사회보장제도의 하나로서 일반 근로자의 퇴직금과는 그 법적 성격이 다르고, 공무원의 퇴직급여에 관하여는 공무원연금법이 제정되어 이를 규정하고 있으므로 특별한 사정이 없는 한 같은 법의 규정에 따라야 하고 근로기준법의 적용은 배제된다[헌재 2006. 3. 30. 2005헌마337, 판례집 18-1상, 417, 422; 대법원 1987. 2. 24. 선고 86다카1355(공1987, 520) 참조].
그렇다면 공무원연금법상 퇴직연금 수급자와 일반 근로자를 본질적으로 동일한 두 개의 비교집단이라고 볼 수는 없으므로, 이와 다른 전제에 서있는 청구인들의 위 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.
(라) 직업선택의 자유 침해 주장에 대한 판단
청구인들은 이 사건 심판대상조항이 퇴직연금 수급자의 직업선택의 자유로서의 재취업의 자유를 사실상 박탈하고 퇴직연금으로만 생활할 것을 강요한다고 주장한다.
그러나 이 사건 심판대상조항은 노후의 소득상실을 보전하기 위한 공적연금제도의 특성상 퇴직연금 외의 사업소득ㆍ근로소득이 있을 경우 이를 고려해서 퇴직연금액의 일부를 지급정지하도록 하고 있을 뿐 직업선택의 자유를 제한하는 내용을 담고 있지 않다. 설령 이 사건 심판대상조항이 퇴직연금 수급자의 재취업에 다소 부정적인 영향을 끼친다고 하더라도 이는 소득심사제에 의한 퇴직연금액 일부 지급정지에 따른 간접적인 효과 내지 반사적 불이익에 지나지 않는다.
뿐만 아니라 퇴직연금 수급자에게 전년도 평균임금월액(가령 2006년도의 평균임금월액은 2,541,886원)을 초과하는 소득월액이 있는 경우에만 그 초과 액수에 따라 퇴직연금 중 일부(1/2 범위 내)의 지급을 정지할 뿐이므로, 이 사건 심판대상조항에 의하여 퇴직연금액이 감액되는 연금수급자는 비교적 소득이 높은 계층에 한정되어 있고, 이러한 고소득자들의 경우에도, 재취업하지 아니하고 퇴직연금만 받는 경우의 수입(퇴직연금액)보다 재취업하여 사업소득이나 근로소득을 올리는 경우의 수입(소득액＋1/2의 범위 내에서 감액된 퇴직연금액)이 더 크다. 따라서 이 사건 심판대상조항이 퇴직연금 수급자들의 재취업의 자유를 방해한다고 하기는 어려울 것이다.
그렇다면 이 사건 심판대상조항으로 인하여 헌법 제15조가 정한 청구인들의 직업선택의 자유가 침해된다고 할 수 없다.
(마) 근로의 권리 침해 주장에 대한 판단
청구인들은, 이 사건 심판대상조항이 퇴직연금 수급자가 사업소득ㆍ근로소득을 얻는 경우 퇴직연금이 일부 지급정지되도록 하는 것은 국가의 근로관계 존속 보장의무를 정면으로 위반하고 있으므로 헌법 제32조 제1항이 정한 근로의 권리를 침해한다고 주장한다.
살피건대, 헌법 제32조 제1항은 "모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적ㆍ경제적 방법으로 근로자의 고용의 증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하며……"라고 규정하여 근로의 권리를 보장하고 있다. 근로의 권리 보장은 생활의 기본적인 수요를 충족시킬 수 있는 생활수단을 확보해 주며, 나아가 인격의 자유로운 발현과 인간의 존엄성을 보장해 주는 의의를 지닌다. 그러한 근로의 권리는 사회적 기본권으로서, 국가에 대하여 고용증진을 위한 사회적ㆍ경제적 정책을 요구할 수 있는 권리에 그친다(헌재 2002. 11. 28. 2001헌바50, 판례집 14-2, 668, 678 참조).
그런데 이 사건 심판대상조항은 퇴직연금 수급자들의 근로의 권리를 제한하는 내용을 담고 있지 않고, 설령 이 사건 심판대상조항이 사업소득ㆍ근로소득을 얻고 있는 퇴직연금 수급자들의 퇴직연금액 감소를 가져옴으로써 그들이 근로활동을 하는 데 다소 부정적인 영향을 끼친다고 하더라도 이는 소득심사제에 의한 퇴직연금액 일부 지급정지에 따른 간접적인 효과 내지 반사적 불이익에 지나지 않는다. 또한 앞서 본 바와 같이 이 사건 심판대상조항에 의하여 퇴직연금액이 감액되는 연금수급자는 비교적 소득이 높은 계층에 한정되어 있고, 이러한 고소득자들의 경우에도, 재취업하지 아니하고 퇴직연금만 받는 경우의 수입보다 재취업하여 사업소득이나 근로소득을 올리는 경우의 수입이 더 큰 점에 비추어 보면, 국가가 이 사건 심판대상조항에 의하여 퇴직연금 수급자들의 근로활동에 지장을 초래하는 지경에 이르렀다고 보기도 어렵다.
그렇다면 이 사건 심판대상조항으로 인하여 헌법 제32조 제1항이 정한 청구인들의 근로의 권리가 침해된다고 볼 수는 없다.
(바) 기타 행복추구권 및 인간으로서의 존엄과 가치 침해 주장에 대한 판단
앞에서 이 사건 심판대상조항이 청구인들의 재산권, 평등권, 직업선택의 자유, 근로의 권리를 침해하지 않는 것으로 판단한 이상, 같은 이유에서 이 사건 심판대상조항은 청구인들의 행복추구권 및 인간으로서의 존엄과 가치 역시 침해하지 않는다 할 것이고, 달리 헌법에 위반되는 점을 발견할 수 없다.
4. 결　론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

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