# 도시 및 주거환경정비법 제39조 등 위헌소원

## 판시사항

주택재건축사업에 있어 사업시행자에 대하여 매도청구권을 부여한 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)이 재산권, 평등권을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

이 사건 심판대상조항은 노후·불량주택을 재건축하여 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높인다는 공공복리를 실현하기 위한 것으로, 매도청구권 행사의 요건이나 절차, 기간 등을 제한함으로써 상대방의 이익을 충분히 보장하고 있고, 매도의 기준가격으로 정하고 있는 시가에는 재건축으로 인하여 발생할 것으로 예상되는 개발이익까지 포함되므로, 재산권이나 평등권을 침해하지 않는다.
주택재건축사업의 매도청구대상자에게는 시가에 따른 보상이 이루어지고, 토지 등 소유자로서는 상당한 비용을 부담하면서 재건축에 참가할 것인지, 아니면 시가에 의하여 구분소유권 등을 매도하고 재건축에 참가하지 않을 것인지 선택할 수 있으며, 대체부동산을 취득할지 여부는 전적으로 토지 등 소유자의 의사에 달려있는 것으로서 이 사건 심판대상조항이 정하는 매도청구권과는 별개의 문제이므로 영업손실, 이사비용, 양도소득세, 대체부동산의 취득세 등의 보상에 관한 별도의 규정을 두지 않았다고 하여 정당한 보상 원칙에 반한다고 볼 수 없고, 청구인들이 주장하는 단독주택과 공동주택의 경제적 효용가치의 차이는 매매대금 산정시 고려될 사항일 뿐 시가에 따른 보상을 정하고 있는 이 사건 심판대상조항 자체가 헌법 제11조나 제23조에 반한다고 볼 수 없다.

## 심판대상조문

구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분

## 참조조문

헌법 제11조 제1항, 제23조
집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(2010. 3. 31. 법률 제10204호로 개정된 것) 제48조
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제16조 제2항, 제3항

## 참조판례

헌재 2010. 12. 28. 2008헌마571, 판례집 22-2하, 768, 774-778

## 전문

[당사자]
청 구 인[별지 1] 청구인 목록 기재와 같다.
당해사건1. 서울남부지방법원 2010가합12488 소유권이전등기절차이행(2012헌바27)
2.서울서부지방법원 2011가합3909 소유권이전등기(2012헌바334)
3.서울서부지방법원 2011가합3916 소유권이전등기(2012헌바384)
4.서울서부지방법원 2011가합3893 소유권이전등기(2012헌바385)

[주문]
구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

[이유]
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 2012헌바27 사건
(가) 서울특별시장은 2007. 11. 29. 서울특별시 고시 제2007-439호로 서울 강서구 ○○동 277-24 일대 21,094.7㎡를 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제4조에 따라 주택재건축정비구역으로 지정·고시하였고, ‘○○1주택재건축정비사업조합’(이하 ‘○○1재건축조합’이라 한다)은 위 정비구역에서 주택재건축사업을 시행하기 위하여 2008. 6. 23. 조합설립인가를 받아 2008. 7. 22. 설립등기를 마쳤다.
(나) 청구인 김○기, 이○희는 위 정비구역 내 서울 강서구 ○○동 279-9 대 558.2㎡와 지상 4층 근린생활시설 및 주택을 소유하고 있는 자들로서 재건축조합 설립에 동의하지 않았다.
(다)○○1재건축조합은 청구인 김○기, 이○희를 상대로 서울남부지방법원 2010가합12488호로 소유권이전등기절차이행청구소송을 제기하고 2010. 6. 28. 그 소장 부본의 송달에 의하여 위 청구인들 소유의 토지 및 건축물에 대한 매도청구권을 행사하였다. 위 청구인들은 위 소송 계속 중 도시정비법 제39조 등이 위 청구인들의 자기결정권, 재산권 등을 침해한다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자, 2012. 1. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(2) 2012헌바334, 384, 385 사건
(가) 서울특별시장은 2009. 10. 29. 서울특별시 고시 제2009-429호로 서울 마포구 □□동 93-102 일대 47,501.4㎡를 도시정비법 제4조에 따라 주택재건축정비구역으로 지정·고시하였고, ‘□□1주택재건축정비사업조합’(이하 ‘□□1재건축조합’이라 한다)은 위 정비구역에서 주택재건축사업을 시행하기 위하여 2010. 6. 4. 조합설립인가를 받아 2010. 6. 7. 설립등기를 마쳤다.
(나) 청구인 김○기, 이○희를 제외한 나머지 청구인들(이하 ‘김○선 등’이라 한다)은 위 정비구역 내에 [별지 2] 기재와 같이 토지 및 건물을 소유하고 있는 자들로서 재건축조합 설립에 동의하지 않았다.
(다) □□1재건축조합은 청구인 김○선, 박○하, 소○헌, 윤○경, 이□희, 이○일, 권○중, 김○호를 상대로 서울서부지방법원 2011가합3909호로, 청구인 이○상을 상대로 서울서부지방법원 2011가합3916호로, 청구인 황○혁, 전○자를 상대로 서울서부지방법원 2011가합3893호로 각 소유권이전등기청구소송을 제기하고 그 소송에서 [별지 2] 기재와 같이 소장 부본의 송달에 의하여 위 청구인들 소유의 토지 및 건축물에 대한 매도청구권을 행사하였다. 위 청구인들은 위 각 소송 계속 중 도시정비법 제39조 제1호가 위 청구인들의 재산권 등을 침해한다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자, 2012. 9. 14.(2012헌바334) 및 2012. 10. 31.(2012헌바384, 385) 이 사건 헌법소원심판을 각 청구하였다.

나. 심판의 대상
청구인 김○기, 이○희는 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’ 제48조 제4항에 대하여도 위헌확인을 구한다. 그런데 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’ 제48조 제4항은 도시정비법에 의한 주택재건축사업에서의 매도청구권이 문제되는 당해 사건에 직접 적용되는 도시정비법 제39조 전문에 준용되는 조항이어서 당해 사건에 직접 적용되는 조항이 아니므로 이 사건 심판의 대상에서 제외한다.
청구인들은, 심판대상조항은 재건축조합이 조합설립의 동의를 하지 않은 청구인들에 대하여 매도청구를 할 수 있도록 함으로써 청구인들의 재산권 등을 침해한다고 다투고, 청구인들의 이러한 주장과 직접 관계되는 조항은 도시정비법 제39조 전문 제1호이다. 그런데 위 조항은 "제16조 제2항 및 제3항의 규정에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자"를 매도청구의 대상자로 규정하여 정비구역이 주택단지로만 구성되어 있는 경우(제16조 제2항)와 정비구역에 주택단지가 아닌 지역이 포함된 경우(제16조 제3항)를 포괄한다. 상가건물 또는 단독주택의 소유자인 청구인들에게는 제16조 제3항이 적용되므로, 이 사건 심판의 대상을 청구인들에게 직접 관련되는 ‘도시정비법 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분’으로 한정한다.
나아가 도시정비법 제39조는 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 이후 다시 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 일부 개정되었는데, 청구인들에게 적용되는 법률은 매도청구권 행사 당시의 법률이므로, 결국 이 사건 심판의 대상은 ‘구 도시정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제39조 전문 제1호 중 제16조 제3항에 관한 부분’(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 심판대상조항(밑줄 친 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]
구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것)
제39조(매도청구)사업시행자는주택재건축사업을 시행함에 있어 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 토지 또는 건축물에 대하여는 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제48조의 규정을 준용하여 매도청구를 할 수 있다. 이 경우 재건축결의는 조합 설립의 동의(제3호의 경우에는 사업시행자 지정에 대한 동의를 말한다)로 보며, 구분소유권 및 대지사용권은 사업시행구역안의 매도청구의 대상이 되는 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리로 본다. 
1.제16조 제2항 및 제3항에 따른 조합 설립의 동의를 하지 아니한 자
2. 건축물 또는 토지만 소유한 자
3.제8조 제4항에 따라 시장·군수 또는 주택공사등의 사업시행자 지정에 동의를 하지 아니한 자

[관련조항]
집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(2010. 3. 31. 법률 제10204호로 개정된 것)
제48조(구분소유권 등의 매도청구 등) ① 재건축의 결의가 있으면 집회를 소집한 자는 지체 없이 그 결의에 찬성하지 아니한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에 대하여 그 결의 내용에 따른 재건축에 참가할 것인지 여부를 회답할 것을 서면으로 촉구하여야 한다.
② 제1항의 촉구를 받은 구분소유자는 촉구를 받은 날부터 2개월 이내에 회답하여야 한다.
③제2항의 기간 내에 회답하지 아니한 경우 그 구분소유자는 재건축에 참가하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 것으로 본다.
④제2항의 기간이 지나면 재건축 결의에 찬성한 각 구분소유자, 재건축 결의 내용에 따른 재건축에 참가할 뜻을 회답한 각 구분소유자(그의 승계인을 포함한다) 또는 이들 전원의 합의에 따라 구분소유권과 대지사용권을 매수하도록 지정된 자(이하 ‘매수지정자’라 한다)는 제2항의 기간 만료일부터 2개월 이내에 재건축에 참가하지 아니하겠다는 뜻을 회답한 구분소유자(그의 승계인을 포함한다)에게 구분소유권과 대지사용권을 시가로 매도할 것을 청구할 수 있다. 재건축 결의가 있은 후에 이 구분소유자로부터 대지사용권만을 취득한 자의 대지사용권에 대하여도 또한 같다.
구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 
제16조(조합의설립인가등)②주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제47조 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 주택단지안의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 3분의 2 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외한다)와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 정관 및 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 제1항 단서의 규정에 의한 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다. 
③ 제2항의 규정에 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다.

2. 청구인들의 주장요지
가. 2012헌바27 사건
이 사건 심판대상조항에 의한 재건축조합의 매도청구권 행사에 의하여 청구인 김○기, 이○희는 그들의 의사에 반하여 토지 등을 매도함으로써 생활터전을 잃게 되고 영업손실, 이사비용, 양도소득세, 대체토지 등을 취득하는 데 지출될 취득세 등의 손실을 입게 됨에도 불구하고 시가에 따른 보상만 인정하는 것은 헌법 제10조의 자기결정권, 헌법 제23조의 재산권을 침해하고, 헌법 제119조 제1항에 반하여 계약의 자유를 침해한다.

나. 2012헌바334, 384, 385 사건
(1) 청구인 김○선 등과 같은 단독주택 소유자들은 연립주택 등 공동주택 소유자들에 비하여 주택 부지의 경제적 활용도가 높음에도 불구하고, 재건축 정비구역 내의 단독주택, 연립주택, 아파트 등의 비율을 고려하지 않고 조합설립 미동의자에 대하여 일률적으로 시가에 따른 매도청구권을 허용하는 것은 상대적 다수의 이익을 위하여 소수의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법 제23조에 보장된 재산권을 침해하고, 재건축사업의 시행에 따라 경제적 이익을 크게 얻게 되는 집단(연립주택 등 공동주택 소유자)과 경제적으로 크게 손실을 입는 집단(단독주택 소유자) 사이에 형평을 잃은 것으로서 평등원칙에 반한다.
(2)이 사건 심판대상조항은 재건축조합 설립에 동의하지 않은 부동산 소유자에 대하여 그 의사에 반하여 토지 등을 매도할 것을 강제함으로써 그들이 생계를 영위하던 생활 터전에서 다른 곳으로 이주하여야 하므로 행복추구권, 거주이전의 자유를 침해한다.

3. 판  단
가. 헌법재판소의 선례
헌법재판소는 2010. 12. 28. 2008헌마571 결정(판례집 22-2하, 768)에서 이 사건 심판대상조항에 대하여 헌법에 위반되지 않는다고 판단한 바 있는데, 그 결정의 요지는 다음과 같다.
「(1) 이 사건 심판대상조항이 주택재건축사업시행자로 하여금 주택재건축에 참가하지 않는 자를 상대로 매도청구권을 행사할 수 있도록 한 것은, 노후·불량주택을 재건축하여 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높인다는 공공복리를 실현하기 위한 것으로 그 입법목적의 정당성이 인정될 뿐만 아니라 이러한 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 수단이다. 그리고 이 사건 심판대상조항에서 정한 매도청구권은 통상의 재개발절차에서의 수용제도보다는 조금 더 완화된 제도라고 볼 수 있고, 재건축조합 설립에 필요한 토지 등 소유자의 동의요건을 엄격히 규정하여 매도청구권을 행사할 수 있는 사업시행자의 요건을 제한하고 있으며, 매도청구권 행사를 위한 절차 및 기간을 제한하고, 소유자의 환매청구권도 인정하는 등 매도청구권 행사에 있어서 여러 가지 제한을 가함으로써 상대방의 이익을 충분히 보장하고 있다. 또한, 매도청구권의 행사에 의하여 매도청구권자와 상대방 사이에 체결된 것으로 보는 매매계약상의 매매대금인 ‘시가’는 매도청구권이 행사된 당시의 토지나 건축물의 객관적 거래가격인바, 이는 노후되어 철거될 상태를 전제로 하거나 주택재건축사업이 시행되지 않은 현재의 현황을 전제로 한 거래가격이 아니라 그 토지나 건물에 관하여 주택재건축사업이 시행된다는 것을 전제로 하여 토지나 건축물을 평가한 가격, 즉 재건축으로 인하여 발생할 것으로 예상되는 개발이익이 포함된 가격(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008다21549등 판결 참조)이다. 이러한 시가는 당사자 사이에 합의가 이루어지지 않는 경우 법원이 지정한 감정평가사의 감정평가결과를 거쳐 판결에 의해 결정되는데, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에서 수용보상금의 재결시 감정인의 감정평가금액을 기본으로 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 시가에 의한 보상은 정당한 보상이라고 볼 수 있다. 나아가 이 사건 심판대상조항으로 침해받는 재건축 불참자의 사익이 위와 같은 공익에 비하여 결코 크다고 할 수 없으므로, 이 사건 심판대상조항은 피해의 최소성 및 법익의 균형성도 갖추었다. 따라서 이 사건 심판대상조항은 청구인들의 재산권을 본질적인 내용까지 침해하거나 과잉금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 
(2) 재건축조합 설립에 동의하지 않은 재건축 불참자는 재건축조합의 조합원이 될 수 있었음에도 이를 스스로 포기한 것이므로 재건축 조합에 시가에 의한 매도청구권을 인정하는 이 사건 심판대상조항으로 인하여 재건축 불참자와 재건축 참가자 사이에 어떠한 불평등의 문제가 생긴다고 볼 수 없을 뿐 아니라 매도의 기준가격으로 정하고 있는 시가에는 재건축으로 인하여 발생할 것으로 예상되는 개발이익까지 포함하는 점에 비추어 보면 재건축 불참자와 참가자 사이에 어떠한 차별취급이 존재한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다.」 

나. 청구인들의 그 밖의 주장에 대한 판단
(1) 청구인 김○기, 이○희는 이 사건 심판대상조항이 영업손실, 이사비용, 양도소득세, 대체토지 등을 취득하는 데 지출될 취득세 등의 손실을 고려하지 아니하고 시가에 따른 보상만 인정하여 재산권을 침해한다고 주장한다.
그러나 앞서 본 바와 같이 주택재건축사업의 매도청구대상자에게는 개발이익을 포함한 시가에 따른 보상이 이루어지는 점, 그리고 토지 등 소유자로서는 상당한 비용을 부담하면서 재건축에 참가할 것인지, 아니면 시가에 의하여 토지 등을 매도하고 재건축에 참가하지 않을 것인지 선택할 수 있는 점, 나아가 대체부동산을 취득할지 여부는 전적으로 토지 등 소유자의 의사에 달려 있는 것으로서 이 사건 심판대상조항이 정하는 매도청구권과는 별개의 문제라는 점에 비추어 영업손실, 이사비용, 양도소득세, 대체부동산의 취득세 등의 보상에 관한 별도의 규정을 두지 않았다고 하여 정당한 보상 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
(2) 청구인 김○선 등은 정비구역 내 단독주택의 비율을 고려하여 매도청구권 행사를 제한하거나, 단독주택 소유자와 공동주택 소유자 사이에 매도청구권 행사로 인한 보상을 달리 정하여야 한다는 취지의 주장을 한다.
주택재건축사업은 노후·불량건축물을 체계적·효율적으로 관리·정비하여 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높여 도시기능을 회복하기 위하여 일정한 지역적 범위 내에서 기존 건물을 철거하고 그 위에 공동주택 등을 건설하여 이를 조합원에게 배분하는 사업이어서, 사업구역 내에 소재하는 토지 및 건축물의 소유권을 확보하지 못하면 재건축사업의 추진이 불가능하므로, 재건축사업에 반대하는 토지 등 소유자의 권리를 합법적으로 배제하여 이를 확보할 수 있는 장치로서 매도청구권을 부여하는 것은 주택재건축사업을 가능하게 하기 위한 최소한의 필요조건이다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌마571, 판례집 22-2하, 768, 775). 이러한 필요성은 단독주택이 많은 정비구역이라고 해서 달라지지 않는다.
또한 매도청구권의 행사에 따른 시가에 의한 보상은 앞서 살펴본 바와 같이 정당한 보상이라 할 것이므로, 청구인들이 주장하는 단독주택과 공동주택의 경제적 효용가치의 차이는 매매대금 산정시 고려될 사항일 뿐 시가에 따른 보상을 정하고 있는 이 사건 심판대상조항 자체가 청구인들의 재산권이나 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
(3) 청구인들은 그 밖에 이 사건 심판대상조항이 헌법 제10조의 자기결정권을 침해하고, 헌법 제119조 제1항에 반하여 계약의 자유를 침해한다고 주장하거나 행복추구권, 거주이전의 자유를 침해한다고 주장하나, 주된 기본권인 재산권에 대한 제한이 과잉금지의 원칙에 위배되지 않음은 앞에서 본 바와 같으므로, 이와 경합적 또는 보충적 관계에 있는 위 기본권에 대한 제한 역시 과잉금지원칙에 반하지 않는다.

다. 선례 변경의 필요성 여부
이 사건 심판대상조항에 대하여 위 선례의 결정과 달리 판단해야 할 사정변경이나 합리적 이유가 없다고 보이므로, 위 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 유지함이 타당하다.

4. 결  론
그렇다면 이 사건 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[별지 1]  청구인 목록
1. 김○기(2012헌바27)
2. 이○희(2012헌바27)
청구인 1, 2의 대리인 변호사 강재환
3. 김○선(2012헌바334)
4. 박○하(2012헌바334)
5. 소○헌(2012헌바334)
6. 윤○경(2012헌바334)
7. 이□희(2012헌바334)
8. 이○일(2012헌바334)
9. 권○중(2012헌바334)
10. 김○호(2012헌바334)
11. 이○상(2012헌바384)
12. 황○혁(2012헌바385)
13. 전○자(2012헌바385)
청구인 3 내지 13의 대리인 법무법인 다비다담당변호사 조동섭, 박노원

[별지 2]  2012헌바334, 384, 385 사건 청구인들 소유 토지와 건물 및 소장 부본 송달일 생략