# 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제16조의4 등 위헌확인

## 판시사항

가. 4ㆍ19혁명공로수당의 지급액 등을 대통령령에 위임하고 있는 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 제16조의4 제2항(이하 ‘위임조항’이라 한다)이 기본권 침해의 직접성을 갖추었는지 여부(소극)

나. 4ㆍ19혁명공로자에게 지급되는 보훈급여의 종류를 보상금이 아닌 수당으로 규정한 국가유공자법 제16조의4 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 2019년도 공로수당의 지급월액을 31만 1천 원으로 규정한 같은 법 시행령 제27조의4(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)가 각각 보상금으로 월 172만 4천 원을 받는 건국포장 수훈 애국지사에 비하여 4ㆍ19혁명공로자를 합리적 이유 없이 차별 취급하여 평등권을 침해하는지 여부(소극)

다. 이 사건 시행령 조항이 정한 수당의 지급월액이 지나치게 과소하여 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

가. 위임조항은 "4ㆍ19혁명공로수당은 월액으로 하며, 그 지급액, 지급방법, 그 밖에 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."라고 규정하여 대통령령이라는 구체적인 하위 규범의 시행을 예정하고 있을 뿐, 직접적으로 청구인들의 기본권을 침해하고 있다고 볼 수 없다.  

나. 국가유공자나 그 가족에 대한 보상은 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 따른다. 4ㆍ19혁명공로자와 건국포장을 받은 애국지사는 활동기간의 장단(長短), 활동 당시의 시대적 상황, 국권이 침탈되었는지 여부, 인신의 자유 제약 정도, 입은 피해의 정도, 기회비용 면에서 차이가 있다.
이와 같은 점을 고려하면, 입법자가 4ㆍ19혁명공로자의 희생과 공헌의 정도를 건국포장을 받은 애국지사와 달리 평가하여 이 사건 법률조항에서 4ㆍ19혁명공로자에 대한 보훈급여의 종류를 수당으로 정하고, 이 사건 시행령조항에서 보훈급여의 지급금액을 애국지사보다 적게 규정한 것이 합리적인 이유 없는 차별이라 할 수 없다.

다. 공로수당은 4ㆍ19혁명공로자의 소득수준의 많고 적음에 상관없이 지급되는 금원으로서, 그 지급취지는 공로수당 하나만으로 기존 공공부조체계상으로 마련된 생계급여를 대체할 정도의 지원을 하겠다는 것이라기보다는, 4ㆍ19혁명공로자에 대한 예우의 의미로서 그의 생활을 보조하려는 것이다. 국가유공자법상 제공되는 국가유공자에 대한 보훈혜택과 국민기초생활 보장법, 기초연금법에 따른 사회보장 및 생활보장을 고려하면, 이 사건 시행령조항이 공로수당의 지급금액을 월 31만 1천 원으로 정한 것이 지나치게 과소하여 입법재량의 범위를 일탈하여 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 볼 수 없다.

## 심판대상조문

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2018. 1. 16. 법률 제15363호로 개정된 것) 제16조의4 제1항, 제2항
구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령(2018. 12. 31. 대통령령 제29464호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30343호로 개정되기 전의 것) 제27조의4

## 참조조문

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것) 제4조 제1항, 제3항
구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2012. 2. 17. 법률 제11330호로 개정되고, 2018. 1. 16. 법률 제15363호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항
독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제12조 
구 독립유공자예우에 관한 법률 시행령(2018. 12. 31. 대통령령 제29463호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30342호로 개정되기 전의 것) 제6조 [별표 1]

## 참조판례

가. 헌재 2008. 4. 24. 2004헌마440, 판례집 20-1상, 607, 612-613
나. 헌재 1995. 7. 21. 93헌가14, 판례집 7-2, 1, 21-22헌재 2003. 7. 24. 2002헌마522등, 판례집 15-2상, 169, 176헌재 2007. 3. 29. 2004헌마207, 판례집 19-1, 276, 283
다. 헌재 2010. 6. 24. 2009헌바111, 판례집 22-1하, 529, 544헌재 2012. 5. 31. 2011헌마241 판례집 24-1하, 671, 685헌재 2019. 12. 27. 2017헌마1299, 판례집 31-2하, 251, 258

## 전문

사		건	2019헌마883    국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제16조의4 등 위헌확인 
청	구	인	1. 권○○
			2. 김○○
			3. 이○○
			4. 이□□
			청구인들의 대리인   법무법인 서울담당변호사 이석연, 이원천
[주           문]
1. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2018. 1. 16. 법률 제15363호로 개정된 것) 제16조의4 제1항, 구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령(2018. 12. 31. 대통령령 제29464호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30343호로 개정되기 전의 것) 제27조의4에 대한 심판청구를 모두 기각한다.
2. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2018. 1. 16. 법률 제15363호로 개정된 것) 제16조의4 제2항에 대한 심판청구를 각하한다.

[이           유]
1. 사건개요
가. 청구인들은 1960년 4월 19일을 전후한 혁명(이하 약칭할 경우 ‘4ㆍ19혁명’이라 한다)에 참가한 공로가 있어 2019. 4. 19. 건국포장(建國褒章)을 받은 자들이다. ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제4조 제1항 제13호에 의하면, 1960년 4월 19일을 전후한 혁명에 참가한 사람 중 4ㆍ19혁명사망자와 4ㆍ19혁명부상자에 해당하지 아니하는 사람으로서 건국포장을 받은 사람은 4ㆍ19혁명공로자로 인정된다.

나. 2018. 1. 16. 법률 제15363호로 개정되기 전의 구 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’은 4ㆍ19혁명공로자에게 보상금을 지급하도록 규정하고 있었다(제12조 제1항 제1호). 그런데 위 법률이 2018. 1. 16. 개정되면서 4ㆍ19혁명공로자에게 보상금이 아닌 보훈급여금인 4ㆍ19혁명공로수당을 지급하도록 개정되었고, 그 지급액 등 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하였다(제16조의4 제1항, 제2항). 위 법률 제16조의4 제2항의 위임에 따른 구 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령’(2018. 12. 31. 대통령령 제29464호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30343호로 개정되기 전의 것) 제27조의4는 4ㆍ19혁명공로수당(이하 ‘공로수당’이라 한다)의 지급액을 월 31만 1천 원으로 정하였다. 

다. 청구인들은 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제16조의4 및 같은 법 시행령 제27조의4가 평등권 등을 침해하여 위헌이라고 주장하며 2019. 8. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 그 후 청구인들은 애국지사의 예우 및 지원에 관하여 ‘독립유공자예우에 관한 법률’이 있듯이 4ㆍ19혁명공로자의 예우 및 지원에 관하여 별도의 법률을 제정하지 아니한 입법부작위에 대한 심판청구를 예비적 청구에 추가하였다.

2. 심판대상
청구인들은 입법부작위의 기본권 침해 여부를 예비적 심판대상으로 구하면서, 4ㆍ19혁명공로자의 예우 및 지원에 관하여 별도의 법률을 제정하지 아니한 입법부작위는 진정입법부작위이고, 그것이 아니면 적어도 부진정입법부작위라고 주장하고 있다. 그러나 청구인들이 입법부작위를 주장하는 취지는 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’에 없는 전혀 새로운 내용의 규정을 입법해야 한다는 것이 아니라, 위 법률상으로 애국지사와 4ㆍ19혁명공로자가 지급받는 보훈혜택이 동등해야 한다는 것이므로, 청구인들의 예비적 청구는 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 제16조의4 제1항, 제2항, 같은 법 시행령 제27조의4의 불완전ㆍ불충분을 다투는 주위적 청구와 다르지 않다.
따라서 이 사건의 심판대상은 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2018. 1. 16. 법률 제15363호로 개정된 것, 이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 제16조의4 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), 제2항(이하 ‘이 사건 위임조항’이라 한다), 구 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령’(2018. 12. 31. 대통령령 제29464호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30343호로 개정되기 전의 것) 제27조의4(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 하고, ‘이 사건 법률조항’ 및 ‘이 사건 위임조항’과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2018. 1. 16. 법률 제15363호로 개정된 것)
제16조의4(4ㆍ19혁명공로수당) ① 4ㆍ19혁명공로자에게는 4ㆍ19민주이념을 기리기 위하여 4ㆍ19혁명공로수당을 지급한다.
② 4ㆍ19혁명공로수당은 월액으로 하며, 그 지급액, 지급방법, 그 밖에 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령(2018. 12. 31. 대통령령 제29464호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30343호로 개정되기 전의 것)
제27조의4(4ㆍ19혁명공로수당) 법 제16조의4에 따른 4ㆍ19혁명공로수당의 지급액은 월 31만 1천원으로 한다. 

[관련조항]
국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것)
제4조(적용 대상 국가유공자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국가유공자, 그 유족 또는 가족(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 사람을 포함한다)은 이 법에 따른 예우를 받는다.
2. 애국지사: 「독립유공자예우에 관한 법률」 제4조 제2호에 따른 애국지사
11. 4ㆍ19혁명사망자: 1960년 4월 19일을 전후한 혁명에 참가하여 사망한 사람
12. 4ㆍ19혁명부상자: 1960년 4월 19일을 전후한 혁명에 참가하여 상이를 입은 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 상이등급으로 판정된 사람
13. 4ㆍ19혁명공로자: 1960년 4월 19일을 전후한 혁명에 참가한 사람 중 제11호와 제12호에 해당하지 아니하는 사람으로서 건국포장(建國褒章)을 받은 사람 
③ 제1항에도 불구하고 제1항 제1호 및 제2호에 따른 순국선열ㆍ애국지사의 예우에 관하여는「독립유공자예우에 관한 법률」에서 정한다.
구 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2012. 2. 17. 법률 제11330호로 개정되고, 2018. 1. 16. 법률 제15363호로 개정되기 전의 것)
제12조(보상금) ① 다음 각 호에 해당하는 사람에게는 보상금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다른 법률에 따라 보상금지급대상에서 제외되는 사람은 그러하지 아니하다.
1. 전상군경, 공상군경, 4ㆍ19혁명부상자, 4ㆍ19혁명공로자 및 특별공로상이자
2. 재일학도의용군인 및 그가 사망한 경우 그 유족 중 선순위자 1명
3. 전몰군경, 순직군경, 4ㆍ19혁명사망자 및 특별공로순직자의 유족 중 선순위자 1명
4. 제1호에 해당하는 사람 중 대통령령으로 정하는 상이등급 이상으로 판정된 사람이 사망한 경우 그 유족 중 선순위자 1명
독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것)
제12조(보상금) ① 보상금은 월액(月額)으로 지급한다.
⑥ 보상금의 지급 수준은「통계법」제3조 제2호에 따라 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국 가구(家口) 가계소비지출액 등을 고려하여 독립유공자의 희생과 공헌의 정도에 상응하게 결정하여야 한다.
구 독립유공자예우에 관한 법률 시행령(2018. 12. 31. 대통령령 제29463호로 개정되고, 2020. 1. 7. 대통령령 제30342호로 개정되기 전의 것)
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제6조(보상금) 법 제12조에 따른 보상금의 지급액은 별표 1과 같다.

3. 청구인들의 주장 
가. 주위적 주장 
(1) 평등권 침해 및 헌법전문 위배
건국포장을 받은 애국지사와 4ㆍ19혁명공로자는 같은 종류의 서훈을 받은 사람들이며 헌법 전문에서도 3ㆍ1운동과 4ㆍ19 민주이념을 동일하게 대한민국 헌법의 지도이념으로 규정하고 있기 때문에, 국가에 의한 예우 및 지원에 있어서도 동등하게 대우받아야 한다.
이러한 헌법적 지위의 동일성에도 불구하고 4ㆍ19혁명공로자에게 지급되는 월 31만 1천 원의 공로수당은 금액 면에서 건국포장을 받은 애국지사가 받는 금액인 월 172만 4천 원에 비하여 5.5분의 1 정도밖에 되지 않고, 유족에게 승계되지도 않는다. 심판대상조항은 합리적 이유 없이 4ㆍ19혁명공로자에게 건국포장을 받은 애국지사보다 혜택을 더 적게 주고 있으므로 청구인들의 평등권을 침해하고, ‘불의에 항거한 4ㆍ19 민주이념을 계승’한다는 헌법 전문에도 위배된다.

(2) 인간다운 생활을 할 권리 등의 침해
4ㆍ19혁명공로자는 대부분 80대가 넘는 고령이고 빈한한 생활을 하고 있음에도 심판대상조항은 최저생계비(월 1,024,205원)에도 못 미치는 매우 적은 금액의 수당만을 지급함으로써 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리, 행복추구권, 헌법전문으로부터 파생되는 헌법에 열거되지 아니한 권리를 침해한다.

(3) 포괄위임금지원칙 위반
이 사건 위임조항은 평등권 등의 기본권을 제한하면서 그 지급액, 지급방법을 시행령에 백지위임하고 있고, 이 사건 시행령 조항에서 비로소 지급 월액을 31만 1천 원으로 정하고 있다. 따라서 이 사건 위임조항 및 이 사건 시행령 조항은 포괄위임금지원칙을 위반한다.

나. 예비적 주장 
4ㆍ19혁명공로자는 애국지사와 헌법적 지위가 동일하므로 ‘독립유공자예우에 관한 법률’상의 애국지사와 같은 수준으로 예우해 주어야 함에도 불구하고 별도의 법률을 제정하지 않았을 뿐 아니라 불완전, 불충분한 입법을 함으로써 차별적으로 대우하고 있다. 이는 헌법 해석상 특정인에게 발생한 기본권을 보장해야 할 국가의 행위의무 내지 보호의무 위반으로서 진정입법부작위이고, 적어도 부진정입법부작위에는 해당한다.

4. 이 사건 위임조항에 대한 판단
법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접ㆍ현재ㆍ자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 한다. 집행행위에는 입법행위도 포함되므로, 법령규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에도 당해 법령규정의 직접성은 부인된다(헌재 2008. 4. 24. 2004헌마440 참조). 
이 사건 위임조항은 "4ㆍ19혁명공로수당은 월액으로 하며, 그 지급액, 지급방법, 그 밖에 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."라고 규정하여 대통령령이라는 구체적인 하위 규범의 시행을 예정하고 있을 뿐, 직접적으로 청구인들의 기본권을 침해하고 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 위임조항에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성을 결여하여 부적법하다.

5. 이 사건 법률조항 및 시행령 조항에 대한 판단
가. 쟁점의 정리
이 사건 법률조항이 4ㆍ19혁명공로자에 대한 보훈급여를 보상금 아닌 수당으로 규정한 것이 건국포장을 받은 애국지사에게 보상금이 지급되는 것과 비교하여 4ㆍ19혁명공로자의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다.
이 사건 시행령 조항이 4ㆍ19혁명공로자에게 월 31만 1천 원을 지급한다고 규정한 것이 지나치게 적은 액수로서 건국포장을 받은 애국지사가 월 172만 4천 원을 지급받는 것과 비교하여 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다.
공로수당은 민주주의의 위기 상황에서 국가를 위해 특별한 공헌과 희생을 한 것에 대한 예우의 차원에서 지급되는 것이자 4ㆍ19혁명공로자들이 고령으로 사회활동능력이 저하되는 등 경제적으로 빈곤한 경우가 많으므로 종신토록 수당을 지급함으로써 장기간에 걸쳐 수급권자의 생활보호를 위하여 주어진다고 하는 특성도 가지고 있으므로 사회보장적 성질도 겸하고 있다(헌재 2003. 7. 24. 2002헌마522등; 헌재 2007. 3. 29. 2004헌마207 참조). 따라서 이 사건 시행령 조항이 사회보장급부로서 지나치게 과소하여 4ㆍ19혁명공로자의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부가 문제된다. 
한편 청구인들은 이 사건 시행령 조항이 포괄위임금지원칙을 위반하였다고 주장하나, 포괄위임금지원칙은 이 사건 위임조항이 대통령령에 위임을 하면서 수권법률로서 지켜야 할 헌법적 한계에 관련된 원칙으로서 이 사건 시행령 조항의 위헌 여부 문제와는 관련이 없으므로 이에 대해서는 더 나아가 판단하지 아니한다.
청구인들은 사망 후 공로수당 수급권이 유족에게 승계되지 않는다는 점 또한 심판대상조항에 의한 기본권 침해라고 주장하나, 청구인들 사망 후에 유족이 수당을 지급받지 못하는 것은 청구인들의 기본권에 대한 간접적ㆍ사실적 이해관계에 불과하다. 즉 청구인들의 유족이 수당을 지급받지 못하는 것을 청구인들 자신의 기본권이 침해된다고 볼 수는 없으므로, 이 점을 이유로 한 기본권 침해 주장은 더 나아가 판단하지 아니한다.

나. 이 사건 법률조항의 평등권 침해 여부
(1) 차별취급의 존재 
국가유공자법은 2018년 전까지는 4ㆍ19혁명공로자에게 보상금을 지급하여 오다가 2018년부터는 4ㆍ19혁명공로자에게 지급되는 보훈급여의 종류를 보상금에서 수당으로 변경하였다. 4ㆍ19혁명공로자와 건국포장을 받은 애국지사는 모두 국가에 대한 공로를 인정받은 자로서 건국포장을 받은 국가유공자 내지 독립유공자라는 점이 동일한데, 이 사건 법률조항은 4ㆍ19혁명공로자에게는 애국지사와 달리 수당을 지급하여 보훈급여의 종류 측면에서 차별취급하고 있다.
한편, 4ㆍ19혁명공로자에게 지급되는 보훈급여금의 종류가 보상금에서 수당으로 변경된 뒤 애국지사와의 실질적인 예우의 정도 차이는 오히려 줄어들었다. 애국지사에 대한 보상금 지급액은 크게 변동이 없는 반면 4ㆍ19혁명공로자에 대한 보훈급여금 지급액은 수당으로 변경된 2018년부터 월 30만 원으로 올라 보상금으로 지급되던 2017년 기준 월 17만 3천 원에 비하여 약 1.7배 증가하였다. 그에 더하여 4ㆍ19혁명공로자에 대한 보훈급여금은 보상금일 때에는 매년 물가상승률 정도만 인상되어 왔는데 수당으로 변경되고 나서부터는 2019년 월 31만 1천 원, 2020년 월 33만 1천 원으로 매년 월 2만원씩 정액으로 인상되고 있다.

(2) 차별취급의 합리적 이유가 있는지 여부
보훈급여의 종류를 무엇으로 정할지는 국가의 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 등을 종합적으로 고려하여 입법정책적으로 결정할 문제이므로(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14 참조), 이 사건 법률조항의 평등권 침해 여부 심사는 차별취급에 합리적인 이유가 있는지 여부로 판단한다.
국가유공자나 그 가족에 대한 보상은 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 따른다(국가유공자법 제7조 참조). 4ㆍ19혁명공로자는 1960. 3. 15. 실시된 대통령과 부통령 선거에서 개표조작이 드러나 부정선거 무효와 재선거를 주장하는 시위가 전국 곳곳에서 일어나는 상황에서 혁명대원 및 군중을 지휘하거나 당시 대통령 관저인 경무대를 방문하여 대통령 하야를 권고하고, 혁명 이후 치안 및 질서회복에 참여하는 방식으로 민주주의에 이바지하였다. 4ㆍ19혁명공로자의 활동기간은 1960. 2. 28. 대구시위부터 이승만 대통령이 하야한 1960. 4. 26.까지 최장 58일이었다. 한편, 건국포장을 받은 애국지사는 국권을 상실한 상황에서 국권 회복을 위하여 장기간 일제에 항거하였거나 객관적으로 확인할 수 있는 상당한 기간의 옥고 생활을 하였다. 애국지사의 활동기간은 1910년부터 1945. 8. 14.까지 최장 약 35년이었다. 이처럼 둘 사이에는 활동기간의 장단(長短), 활동 당시의 시대적 상황, 국권이 침탈되었는지 여부, 인신의 자유 제약 정도, 입은 피해의 정도, 기회비용 면에서 차이가 있다.
게다가 4ㆍ19혁명공로자에게 보상금 아닌 수당을 지급하기로 하였다 하여 과거 4ㆍ19혁명에서의 공로를 인정하지 않겠다는 의미가 아니다. 국가유공자법상 보상금과 수당은 공헌에 대한 보상 여부 측면에서 명확히 양분되어 있지 않기 때문이다. 가령, 무공영예수당ㆍ참전명예수당과 같이 수당이라 하더라도 공헌의 대가적 성격이 있는 경우도 있다.
이와 같은 점을 고려하면, 입법자가 4ㆍ19혁명공로자의 희생과 공헌의 정도를 건국포장을 받은 애국지사와 달리 평가하여 4ㆍ19혁명공로자에 대한 보훈급여의 종류를 수당으로 정한 것이 합리적인 이유 없는 차별이라 할 수 없다.

(3) 소결
이 사건 법률조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다.
다. 이 사건 시행령 조항의 평등권 침해 여부

(1) 차별취급의 존재
이 사건 시행령 조항에 따라 4ㆍ19혁명공로자에게 2019년도에 지급되는 수당은 월 31만 1천 원으로서, 건국포장을 받은 애국지사가 보상금 월 172만 4천 원을 지급받고 있는 것과 비교해볼 때 차별취급이 존재한다.

(2) 차별취급의 합리적 이유가 있는지 여부
보훈급여금의 수준을 정하는 문제는 국가의 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준, 국가유공자에 대한 평가기준 등을 종합적으로 고려하여 입법정책적으로 결정할 문제이므로(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14 참조), 이 사건 시행령 조항의 평등권 침해 여부 심사는 차별취급에 합리적인 이유가 있는지 여부로 판단한다.

(가) 입법자는 국가유공자의 특별희생에 대한 보상과 명예에 대한 예우를 실시할 수 있다. 그러나 다른 한편으로는 한정된 국가재정형편상 국가유공자나 그 가족에 대한 보상은 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 따를 수밖에 없다(국가유공자법 제7조 참조). 4ㆍ19혁명공로자와 건국포장을 받은 애국지사 사이에는 활동기간의 장단(長短), 활동 당시의 시대적 상황, 국권이 침탈되었는지 여부, 인신의 자유 제약 정도, 입은 피해의 정도, 기회비용 면에서 차이가 있음은 앞서 본 바와 같으며, 입법자가 이를 기초로 4ㆍ19혁명공로자의 희생과 공헌의 정도를 건국포장을 받은 애국지사와 달리 평가하여 보상의 수준에 차등을 둔 것에는 합리적인 이유가 있다. 

(나) 청구인들은 애국지사와 동일한 종류와 훈격의 서훈을 받았는데도 지급되는 보훈급여의 금액이 건국포장을 받은 애국지사보다 적은 것은 합리적인 이유 없는 차별이라 주장한다. 
서훈은 원칙적으로 대한민국에 뚜렷한 공적을 세운 사람에게 수여하는 것이나(상훈법 제2조), 반드시 사회보상으로서의 금전적 급부가 뒤따를 것을 전제하지는 않는다. 즉, 상훈법은 훈장 및 포장 수여에 대한 기준 등을 규정하기 위한 것일 뿐, 훈장 및 포장에 따른 예우나 지원과는 직접적인 관계가 없다. 국가가 국가유공자에게 지급할 구체적인 보상은 국가유공자의 희생과 공헌의 정도를 고려하여 결정된다(국가유공자법 제7조 참조). 독립유공자인 애국지사와 국가유공자인 4ㆍ19혁명공로자 사이에 서훈의 종류와 훈격이 같다고 하여, 보상과 예우의 수준도 서로 동일하게 결정되어야 한다고는 볼 수 없다. 
게다가 4ㆍ19혁명공로자에 대한 건국포장 서훈의 세부경위를 보면, 4ㆍ19혁명에 참가하였다는 이유로 건국포장을 서훈하기 시작한 1962년 당시에는 구 포장령(1949. 6. 6. 대통령령 제128호로 제정된 것)에 규정된 포장의 종류로 ‘건국포장, 면려포장, 방위포장, 문화포장, 공익포장, 식산포장, 근로포장’ 7개가 있었는데 그 중 4ㆍ19혁명 참가와 관련된 포장이 없었다. 따라서 부득이하게 ‘자주독립을 위하여 헌신적으로 독립운동과 건국사업에 종사하여 그 공적이 현저한 자’에 수여하는 건국포장을 4ㆍ19혁명에 참가한 자에게 수여하였고, 이후에도 포상종류를 변경함에 따른 혼란을 방지하기 위해 종전과 동일하게 4ㆍ19혁명공로자에게 건국포장을 수여하여 왔던 것이다.
따라서 애국지사와 4ㆍ19혁명공로자가 같은 종류와 등급의 서훈을 받았다 하더라도 국가에 대한 희생과 공헌 정도에 차등을 인정하여 애국지사와 4ㆍ19혁명공로자를 달리 보상하는 것이 합리적 이유 없는 차별이라고 볼 수는 없다.

(다) 청구인들은 헌법 전문에 4ㆍ19혁명이 3ㆍ1운동과 나란히 계승할 전통과 이념으로 규정되어 있고 최초의 성공한 민주혁명이라는 점을 이유로 4ㆍ19혁명공로자가 애국지사와 헌법상 중요성 내지 지위가 동일하며, 따라서 예우의 수준도 같아야 한다고 주장한다. 그러나 헌법 전문의 규정이 곧바로 보훈의 수준을 결정하는 것은 아니고, 국가유공자에 대한 보상과 예우는 앞서 보았듯이 국가에 대한 공헌과 희생의 정도를 고려하여 결정하는 것이므로, 위 주장은 이유 없다.

(3) 소결
이 사건 시행령 조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다.

라. 이 사건 시행령 조항의 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부
(1) 심사기준
국가유공자에 대한 사회보장급부는 국가의 재정부담 능력과 국가유공자 및 일반 국민들의 사회보장 수준, 국가유공자에 대한 평가기준, 국민의 보훈 의식 등에 따라 정해질 수밖에 없으므로 그 내용을 결정하는 데에는 광범위한 입법재량이 인정된다. 따라서 입법 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 그의 인간다운 생활을 할 권리가 침해된다고 할 수 있다(헌재 2010. 6. 24. 2009헌바111; 헌재 2012. 5. 31. 2011헌마241 참조).
그리고 입법 내용이 입법재량의 범위를 명백히 일탈하였는지 여부, 즉 인간다운 생활을 보장하기 위한 객관적인 내용의 최소한을 보장하고 있는지 여부는 이 사건 시행령 조항에 따른 급부만을 가지고 판단하여서는 안 되고, 다른 법령에 의거하여 국가가 최저생활보장을 위하여 지급하는 각종 급여나 각종 부담의 감면 등을 총괄한 수준으로 판단하여야 한다(헌재 2019. 12. 27. 2017헌마1299 참조). 

(2) 이 사건의 경우
공로수당은 4ㆍ19혁명공로자의 소득수준의 많고 적음에 상관없이 지급되는 금원으로서, 그 지급취지는 공로수당 하나만으로 기존 공공부조체계상으로 마련된 생계급여를 대체할 정도의 지원을 하겠다는 것이라기보다는, 4ㆍ19혁명공로자에 대한 예우의 의미로서 그의 생활을 보조하려는 것이다. 경제적으로 빈곤한 자를 대상으로 하여 그의 생활에 필요한 최소한의 물질적 급부를 제공하는 데 목적을 두고 있는 다른 개별 법률규정에는 국가유공자법상 생활조정수당 제도 관련조항, 국민기초생활 보장법 및 기초연금법상의 각종 사회보장 및 생활보장 관련조항 등이 있다. 
우선, 국가유공자법상으로 국가보훈처장의 조사 결과 소득인정액이 중앙생활보장위원회에서 결정한 기준 중위소득을 고려하여 국가보훈처장이 정한 가구당 기준금액의 50퍼센트 이하이고 부양의무자가 없거나 그가 부양능력이 없는 경우, 또는 ‘국민기초생활 보장법’ 제7조 제1항 제1호 또는 제3호에 따른 생계급여 또는 의료급여를 받는 등 경제적으로 어려운 자는 공로수당과 별도로 생활조정수당을 지급 신청할 수 있다(법 제14조, 같은 법 시행령 제25조, 생활수준에 따른 지원에 관한 기준 고시 제8조 제1항). 그 외에도 국가유공자법에 따라 진료비 감면 등의 의료지원(제42조)ㆍ대부지원(제47조)ㆍ양로지원(제63조)ㆍ주택의 우선공급(제68조) 등의 각종 지원도 받을 수 있다. 
이러한 국가유공자로서의 보훈혜택 이외에, 국민기초생활 보장법, 기초연금법 등 다른 법률에서는 생계가 곤란한 자에게 최소한의 물질적 필요를 보장하고 있다. 공로수당과 생활조정수당을 지급받더라도 여전히 생계급여 또는 기초연금 수급요건을 충족할 정도로 생계가 곤란한 경우에는 국민기초생활 보장법, 기초연금법에 따른 사회보장 및 생활보장을 받을 수 있다.
따라서 이 사건 시행령 조항이 공로수당을 월 31만 1천 원으로 정한 것이 지나치게 과소하여 입법재량의 범위를 일탈하여 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 생활의 보장을 내용으로 하는 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 볼 수 없다.

마. 청구인들의 기타 주장에 대한 판단
청구인들은 평등권, 인간다운 생활을 할 권리 외에도 심판대상조항이 행복추구권, 헌법전문으로부터 파생되는 헌법에 열거되지 아니한 권리를 침해한다고 주장한다. 그러나 헌법에 열거된 권리인 인간다운 생활을 할 권리 및 평등권 침해 여부를 살펴본 이상, 헌법전문으로부터 파생되는 헌법에 열거되지 아니한 권리가 침해된다는 주장은 더 나아가 판단하지 아니한다.
헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에게 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다. 그런데 심판대상조항은 수당의 지급에 관련된 것이지 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아니므로, 행복추구권이 침해된다고 할 수 없다(헌재 2019. 12. 27. 2017헌마1299 참조).

6. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 이 사건 법률조항, 이 사건 시행령 조항에 대한 부분은 이유 없으므로 모두 기각하고, 이 사건 위임조항에 대한 부분은 부적법하므로 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관  유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선