# 여객자동차운수사업법 제21조 제1항 등 위헌확인

## 판시사항

가. 일반택시운송사업자로 하여금 운수종사자가 이용자에게 받은 운송수입금 전액을 받도록 규정하고 있는 여객자동차운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8980호로 전부 개정된 것) 제21조 제1항, 제26조 제2항, 같은 법 시행령(2008. 10. 8. 대통령령 21077호로 전부 개정된 것) 제12조(이하 ‘이 사건 조항들’)이 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부(소극)
나. 일반택시운송사업자로 하여금 운수종사자가 이용자에게 받은 운송수입금 전액을 받도록 규정하고 있는 이 사건 조항들이 헌법 제126조에 위반되는지 여부(소극)
다. 일반택시운송사업자로 하여금 운수종사자가 이용자에게 받은 운송수입금 전액을 받도록 규정하고 있는 이 사건 조항들이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
라. 일반택시운송사업자로 하여금 운수종사자가 이용자에게 받은 운송수입금 전액을 받도록 규정하고 있는 이 사건 조항들이 청구인의 근로조건의 결정에 관한 계약의 자유 및 단체교섭권을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

가. 이 사건 조항들은 일반택시운송사업의 수익성을 근본적으로 저하시켜 해당 사업을 포기할 수밖에 없을 정도로 기업활동을 중대하게 제한하고 있다고 볼 수 없는 반면, 이에 의하여 달성하려는 공익은 관련 기업의 경영투명성 확보하고 일반택시 운수종사자의 생활안정을 통한 일반택시이용자들에 대한 서비스의 질을 제고시키고자 하는 것으로서 법익간의 상당한 비례관계를 벗어났다고 보기 어려우므로 청구인의 직업의 자유를 침해한다고 보기 어렵다.

나. 운송수입금 전액관리제로 인하여 기업경영에 있어서 영리추구라고 하는 사기업 본연의 목적을 포기할 것을 강요받거나 청구인의 기업에 대한 재산권이 박탈되거나 통제를 받게 되는 것도 아니므로, 이 사건 조항들이 운송수입금 전액관리제를 규정하였다고 하여 헌법 제126조에 위반된다고 볼 수 없다.

다. 버스와 같은 다른 운수사업의 경우 운송수입금 전액관리제가 확립된 관행으로 자리잡아 이를 새삼스럽게 규제할 필요성이 없다고 할 것이므로, 이 제도가 현실적으로 적용되고 있지 아니하는 일반택시 운송사업영역에 한하여 그 적용을 강제하려는 것은 규율의 필요성에 따른 합리적인 차별이므로 이 사건 조항들이 일반택시 운송사업영역에 한하여 전액관리제를 규정하였다고 하여 청구인의 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다.
라. 이 사건 조항들이 근로조건의 결정에 관한 계약의 자유를 침해한다는 주장은 결국 이 사건 조항들이 직업 수행의 자유를 침해한다는 취지이므로 계약의 자유 침해 여부에 대하여는 별도로 판단하지 아니하고, 단체교섭권 침해 주장에 있어서도 헌법 제33조 제1항의 단체교섭권의 주체는 근로자이므로 이 사건 조항들이 사용자인 청구인의 기본권을 침해한다고 볼 수는 없다.

## 심판대상조문

여객자동차운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8980호로 전부 개정된 것) 제21조 제1항, 제26조 제2항
여객자동차운수사업법 시행령(2008. 10. 8. 대통령령 21077호로 전부 개정된 것) 제12조

## 참조조문

헌법 제10조, 제15조, 제33조 제1항, 제126조

## 참조판례

가. 헌재 1998. 10. 29. 97헌마345, 판례집 10-2, 621, 629-633
나. 헌재 1998. 10. 29. 97헌마345, 판례집 10-2, 621, 634-635
다. 헌재 1998. 10. 29. 97헌마345, 판례집 10-2, 621, 636

## 전문

【당 사 자】
청 구 인  ○○교통 합자회사
         대표자 고○방, 조○래
         대리인 변호사 김영일

【주    문】
이 사건 심판청구를 기각한다. 

【이    유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 ○○광역시를 사업구역으로 하는 일반택시운송사업자인바, 일반택시운송사업자는 운수종사자로부터 운송수입금 전액을 납부받고, 운수종사자는 운송수입금 전액을 운송사업자에게 납부하도록 규정한 여객자동차운수사업법 제21조 제1항, 제26조 제2항, 같은 법 시행령 제12조가 청구인의 직업의 자유, 평등권 등을 침해한다고 주장하며 2008. 12. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 

나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 여객자동차운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8980호로 전부 개정된 것) 제21조 제1항, 제26조 제2항, 여객자동차운수사업법 시행령(2008. 10. 8. 대통령령 제21077호로 전부 개정된 것) 제12조 본문(이하 ‘이 사건 조항들’이라고 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 
심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
여객자동차운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8980호로 전부 개정된 것) 제21조(운송사업자의 준수 사항) ① 대통령령으로 정하는 운송사업자는 제24조에 따른 운전업무 종사자격을 갖추고 여객자동차운송사업의 운전업무에 종사하고 있는 자(이하 "운수종사자"라 한다)가 이용자에게서 받은 운임이나 요금(이하 "운송수입금"이라 한다)의 전액을 그 운수종사자에게서 받아야 한다.
제26조(운수종사자의 준수 사항) ② 제21조 제1항에 따른 운송사업자의 운수종사자는 운송수입금의 전액을 운송사업자에게 내야 한다.
여객자동차운수사업법 시행령(2008. 10. 8. 대통령령 제21077호로 전부 개정된 것) 제12조(운송수입금을 전액 수납하여야 하는 운송사업자) 법 제21조 제1항에 따라 운수종사자로부터 운송수입금의 전액을 받아야 하는 자는 일반택시운송사업자로 한다. 다만, 군(광역시의 군은 제외한다)지역의 일반택시운송사업자는 제외한다.
[관련조항]
여객자동차운수사업법(2008. 3. 21. 법률 제8980호로 전부 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2."여객자동차운수사업"이란 여객자동차운송사업, 자동차대여사업 및 여객자동차터미널사업을 말한다.
3."여객자동차운송사업"이란 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상(有償)으로 여객을 운송하는 사업을 말한다.
제94조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 1천만 원 이하의 과태료를 부과한다.
1.제21조 제1항을 위반하여 운수종사자로부터 운송수입금의 전액을 납부받지 아니한 자
③ 제26조를 위반한 자에게는 50만 원 이하의 과태료를 부과한다.
제87조(운수종사자의 자격 취소 등) ① 시·도지사는 제24조 제2항 및 제3항의 자격을 취득한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 자격을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 자격의 효력을 정지시킬 수 있다.
5.제26조 제2항에 따른 준수 사항을 위반하여 과태료 처분을 받은 날부터 1년 이내에 다시 3회 이상 위반한 경우
제85조(면허취소 등) ① 국토해양부장관 또는 시·도지사(터미널사업·자동차대여사업 및 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업인 경우만 해당한다)는 여객자동차운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 면허·허가·인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다.
19.제21조 제1항에 따른 준수 사항을 위반하여 과태료 처분을 받은 날부터 1년 이내에 다시 3회 이상 위반한 경우

2. 청구인의 주장요지 및 이해관계기관의 의견요지
가. 청구인의 주장요지
운송수입금 전액관리제를 규정하고 있는 이 사건 조항들은 운송사업자의 운송수입금 전액 수납의무와 운수종사자의 운송수입금 전액 납부의무를 규정함으로써 청구인과 같은 일반택시운송사업자가 운송수입의 관리형태를 자유롭게 결정할 수 없도록 하여 택시운송사업의 수익성을 근본적으로 저하시켜 기업의 자유를 중대하게 제한한다. 또한, 이 사건 조항들은 운송수입금 전액납부 및 수납의무를 부과하는 것으로서 근로조건의 결정에 관한 계약의 자유 및 헌법 제33조 제1항의 단체협약체결권을 과도하게 제한하고 사영기업의 국·공유 이전 또는 통제·관리를 금지하고 있는 헌법 제126조에 위반된다.
그리고 택시 업종에만 운송수입금 전액관리의무를 부과하여 모든 사업자들 중 일반택시운송사업자를 불합리하게 차별하고 있다. 

나. 국토해양부장관의 의견요지
운송수입금 전액관리제는 택시회사가 운송수입금의 일부만 관리하는 사납금제로 발생되는 탈세, 택시의 범죄 도구화, 초과수익 배분과 관련된 노사갈등 심화, 초과수입을 얻기 위한 운수종사자의 법규위반 및 과속 등으로 인한 승객의 안전문제 등을 해결하고 경영의 투명성을 확보하기 위한 불가피한 규제이므로 헌법 제37조 제2항에 따른 과잉금지의 원칙을 위반한다고 할 수 없다. 또한, 전액관리제는 운송수입금의 전액관리만을 규정하고 있을 뿐 택시회사의 경영 및 노·사간 임금의 자율 결정 등에 대한 국가의 관여를 규정하고 있지 않으며 버스 등 다른 운수사업의 경우 사업자가 운송수입금 전액을 수납하는 등 전액관리가 정착되어 있어 규제의 필요성이 없다. 
따라서 전액관리제와 관련된 이 사건 조항들이 청구인의 기업의 자유나 계약의 자유 및 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 

3. 적법요건에 관한 판단
가. 자기관련성 인정 여부
여객자동차운수사업법 제21조 제1항, 같은 법 시행령 제12조에 의하여 청구인은 일반택시운송사업자로서 운수종사자로부터 운송수입금 전액을 받아야 할 의무를 부담하고 있으므로 자기관련성이 인정된다. 
한편, 같은 법 제26조 제2항은 운수종사자를 수범자로 하고 있으나, 이 조항은 같은 법 제21조 제1항과 결합하여 운송수입금 전액관리제를 규정하고 있어 각 조항이 서로 밀접한 관련이 있으므로 위 제26조 제2항에 대하여도 청구인의 자기관련성을 인정할 수 있다. 

나. 직접성 인정 여부
법률규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률의 직접성은 원칙적으로 부인된다(헌재 1996. 2. 29. 94헌마213, 판례집 8-1, 147, 154-155). 다만, 수권조항인 어떤 법률 규정이 하위 법령인 시행령 조항과 서로 불가분의 관계를 이루면서 전체적으로 하나의 규율 내용을 형성하고 있고, 수권 조항과 시행령 조항을 서로 분리하여서는 규율 내용의 전체를 파악하기 어려운 경우에는 수권 조항과 시행령 조항 모두에 대해 불가분의 일체로서 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 있을 것이다(헌재 2002. 6. 27. 99헌마480, 판례집 14-1, 616, 625；헌재 2008. 6. 26. 2005헌마506, 공보 141, 911, 913；헌재 2008. 11. 27. 2006헌마352, 판례집 20-2하, 367, 376 등 참조).
이 사건의 경우 여객자동차운수사업법 제21조 제1항과 제26조 제2항은 운송수입금 전액관리제의 적용을 받는 운송사업자를 대통령령에 위임하고 있으므로 그 자체로는 직접성이 없다고 볼 수 있으나, 위 조항들은 대통령령으로 정하는 운송사업자 및 당해 운송사업자의 운수종사자에 대한 전액관리제를 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제12조는, 법 제21조 제1항에 따라 운수종사자로부터 운송수입금의 전액을 받아야 하는 자는 일반택시운송사업자로 한다고 규정하고 있는바, 위 법 조항들과 시행령 조항은 운송수입금 전액관리제와 관련하여 서로 불가분의 관계를 이루면서 전체적으로 하나의 규율 내용을 형성하고 있으므로 이 사건 조항들의 기본권 침해의 직접성은 인정된다고 할 것이다. 

4. 본안에 관한 판단
가. 이 사건 조항들의 입법취지와 내용
이 사건 조항들은, ‘일반택시운송사업자는 이용자로부터 수령한 운송수입금의 전액을 당해 운수종사자로부터 받아야 하고, 당해 운수종사자는 운송수입금의 전액을 일반택시운송사업자에게 납부하여야 한다’고 규정하고 있다.
한편, 이를 위반할 경우 사업자에게는 1천만 원 이하의 과태료를, 운수종사자에게 50만 원 이하의 과태료를 부과하고 있고(법 제94조 제1항 제1호, 제3항), 위 과태료 처분을 받은 날부터 1년 이내에 다시 3회 이상 위반한 경우 운송사업자는 면허취소 또는 사업정지되거나 사업계획이 변경될 수 있고, 운수종사자는 자격이 취소되거나 일정한 기간 자격이 정지될 수 있다(법 제85조 제1항 제19호, 제87조 제1항 제5호).
이러한 형태의 운송수입금 관리방법을 ‘운송수입금 전액관리제’라고 하는데, 이러한 전액관리제가 시행되기 전에는 택시기사가 수입금 중 일정금액(정액사납금)만을 사업자에게 납부하고 사업자는 사납금을 납부한 운전자에게 약간의 기본급을 지급하는 소위 ‘정액사납금제’가 일반택시업종의 일반적인 운송수입금 관리방법이자 택시기사의 임금형태였다. 그러나 정액사납금제 하에서 택시 운송사업자들이 적극적인 경영합리화보다는, 택시요금 인상에 따라 사납금을 인상하거나, 지입제 또는 도급제를 이용하거나, 운휴나 사고시에도 운수종사자에게 사납금이나 사고 처리 비용을 전가시키는 경영 방식을 통해 안정적인 수익 확보를 꾀하고, 그 결과 택시 운수종사자들이 생계유지를 위하여 과속 및 난폭운전을 하게 됨으로써 교통사고의 발생, 불친절한 서비스 등 정액사납금제로 인한 사회적 부작용이 발생하였다. 그러자 입법자는 택시회사의 지입제, 도급제, 정액사납금제 등과 같은 불법적 경영형태를 방지하고 택시 운수종사자의 임금체계를 보다 안정적으로 개선해 나갈 수 있는 기반을 조성하기 위하여 1994. 8. 3. 구 자동차운수사업법을 법률 제4780호로 개정하면서 택시운송수입금 전액관리제를 도입하였고, 1997. 9. 1.부터 이를 시행하게 되었다.
전액관리제의 도입과 함께, 택시 운수종사자의 임금형태는 택시 운수종사자가 수입금 전액을 사업자에게 납부하고 사업자는 일정기준액을 초과한 운수종사자에게 성과급을 포함한 월급을 지급하는 소위 성과급제로의 전환이 불가피하게 되었다.
한편, 구 자동차운수사업법은 여객과 화물에 관한 부분으로 나뉘어 여객에 관한 부분은 1997. 12. 13. 법률 제5448호로 여객자동차운수사업법으로 전부 개정되었고, 화물에 관한 부분은 1997. 8. 30. 법률 제5408호로 화물자동차운수사업법으로 제정되었다.

나. 헌법재판소의 선례 및 이 사건의 검토
헌법재판소는 1998. 10. 29. 운송수입금 전액관리제를 규정한 구 자동차운수사업법 제24조 제3항 등에 대하여 위 조항들이 헌법에 위반되지 않는다고 판단한 바 있다(헌재 1998. 10. 29. 97헌마345, 판례집 10-2, 621).
그 결정의 요지는 다음과 같다. 
『이 사건 법률조항들은 청구인들의 직업수행의 자유를 다소 제약하고 있기는 하나, 일반택시운송사업의 수익성을 근본적으로 저하시켜 해당 사업을 포기할 수 밖에 없을 정도로 청구인들의 기업활동을 중대하게 제한하고 있다고 볼 수 없는 반면, 이에 의하여 달성하려는 공익은 관련 기업의 경영투명성 확보에 기여할 것은 물론 일반택시운수종사자의 생활안정을 통한 일반택시 이용자들에 대한 서비스의 질 제고도 기대되므로, 청구인들의 기본권 제한의 정도나 기타 이익의 손실이 이를 통해서 달성하려는 공익에 비하여 지나치게 커서 법익간의 상당한 비례관계를 벗어났다고 보기 어렵다. 
이 사건 법률조항들이 규정하는 운송수입금 전액관리제로 인하여 청구인들이 기업경영에 있어서 영리추구라고 하는 사기업 본연의 목적을 포기할 것을 강요받거나 전적으로 사회·경제정책적 목표를 달성하는 방향으로 기업활동의 목표를 전환해야 하는 것도 아니고, 그 기업경영과 관련하여 국가의 광범위한 감독과 통제 또는 관리를 받게 되는 것도 아니며, 더구나 청구인들 소유의 기업에 대한 재산권이 박탈되거나 통제를 받게 되어 그 기업이 사회의 공동재산의 형태로 변형된 것도 아니므로, 이 사건 법률조항들이 헌법 제126조에 위반된다고 볼 수 없다. 버스와 같은 다른 운수사업의 경우 운수종사자가 운송수입금 전액을 사업자에게 납부하는 방법으로 이미 운송수입금이 관리되고 있고 이러한 관리형태가 확립된 관행으로 자리잡아 이를 새삼스럽게 규제할 필요성이 없다고 할 것이므로, 이 제도가 현실적으로 적용되고 있지 아니하는 일반택시운송사업영역에 한하여 그 적용을 강제하려는 것은 규율의 필요성에 따른 합리적인 차별이어서 평등원칙에 위반되지 아니한다.』
이 사건 조항들은 법률명이 변경되었을 뿐 실질적인 내용은 위 결정의 심판대상조항들과 동일한바, 이 사건 조항들이 청구인의 직업수행의 자유, 평등권 등을 침해하고 헌법 제126조에 위반된다고 주장되는 이 사건은 위 선례와 그 심판의 대상과 범위가 다르지 않고, 위 선례의 결정과 달리 판단해야 할 사정변경이나 합리적 이유가 없다고 보여지므로, 위 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 유지함이 타당하다.

다. 청구인의 기타 주장에 관한 판단
청구인은 이 사건 조항들이 근로조건의 결정에 관한 계약의 자유를 침해한다고 주장하나, 이는 결국 이 사건 조항들이 직업 수행의 자유를 침해한다는 취지이므로 계약의 자유 침해 여부에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다. 한편, 청구인은 이 사건 조항들에 의하여 단체교섭권도 침해된다고 주장하나, 헌법 제33조 제1항의 단체교섭권의 주체는 근로자이므로 이 사건 조항들이 사용자인 청구인의 기본권을 침해한다고 볼 수는 없다.

5. 결  론
따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.