# 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 제12조 제1항 등 위헌소원

## 판시사항

1. 폐기물부담금의 부과대상을 규정하면서 그 구체적 내용을 대통령령에 위임하고 있는 구 ‘자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7778호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 중 ‘제조업자’ 부분(이하 ‘이 사건 제1항 조항’이라 한다)이 법률의 명확성원칙 및 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
2. 폐기물부담금의 산출기준 등을 대통령령에 위임하고 있는 구 ‘자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7778호로 개정되기 전의 것) 제12조 제2항 중 ‘제조업자’ 부분(이하 ‘이 사건 제2항 조항’이라 한다)이 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지 여부(소극)

## 결정요지

1. 이 사건 제1항 조항에 대한 법률의 불명확성의 문제는 폐기물부담금의 부과대상이 되는 요건이나 기준 등을 법률에 명확히 규정함이 없이 대통령령에 위임하고 있기 때문에 발생하는 것으로 법률의 명확성원칙에 관한 부분은 이러한 위임이 위임입법의 헌법적 한계를 준수하였는지에 대한 심사로서 포괄위임입법금지원칙 위반 여부와 함께 판단되어질 수 있다. 이 사건 제1항 조항에 의하여 폐기물부담금이 부과되는 대상은 폐기물의 발생을 억제하고 자원의 낭비를 막기 위하여 유해물질을 함유하고 있거나 재활용이 어렵고 폐기물 관리상의 문제를 초래할 가능성이 있는 제품 등으로서 그 종류가 지극히 다양하고 ‘자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률’(이하 ‘자원재활용촉진법’이라 한다) 제16조가 규정하고 있는 재활용 의무 생산자들이 제조한 제품 등을 제외하고 있어 재활용 기술의 발전에 따라 폐기물부담금의 부과대상 제품 등의 종류가 수시로 변화될 가능성이 있고, 부과대상 선정에 있어서도 폐기물 및 재활용 처리 기술과 비용, 전반적인 폐기물처리체계의 효율성 등에 대한 고도의 전문성이 요구되는 기술적인 분야이므로, 이에 관하여는 보다 탄력적인 행정입법의 위임이 필요하다. 또한, 이 사건 제1항 조항은 그 자체에서 폐기물부담금이 ‘폐기물의 발생을 억제하고 자원의 낭비를 막기 위하여 폐기물 발생의 원인 제공자인 제품·재료·용기의 제조업자’에게 부과될 것임을 쉽게 알 수 있고, 자원재활용촉진법 제16조의 규정에 의한 제품 및 포장재를 제외함으로써 제16조가 규정하고 있는 재활용 의무 생산자가 제조한 제품 및 포장재에 대해서는 폐기물부담금이 부과되지 않음을 쉽게 알 수 있다. 나아가, 대기환경보전법 제2조의 규정에 의한 특정대기유해물질, 수질환경보전법 제2조의 규정에 의한 특정수질유해물질, 유해화학물질관리법 제2조의 규정에 의한 유독물을 함유하고 있는 제품 등이라고 구체적으로 열거하고 있어 이와 유사한 정도의 환경부담을 초래하는 제품 등에 폐기물부담금이 부과될 것임이 쉽게 예측 될 수 있는 점 등을 종합적으로 고려했을 때 이 사건 제1항 조항은 위임의 필요성이 인정되고 대통령령에 규정될 대강의 내용을 예측할 수 있으므로 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다.
2. 이 사건 제2항 조항의 규정 형식과 내용, 관련 법규 등을 유기적, 체계적으로 살펴보면, 이 사건 제2항 조항에 의하여 대통령령에 위임된 폐기물부담금이 폐기물의 발생을 억제하고 자원의 낭비를 막기 위하여 그 원인 제공자인 제조업자에게 매년 부과되는 금원으로서 그 산출기준에 관하여도 폐기물의 처리에 드는 비용을 상한으로 하고 있음을 쉽게 예측할 수 있고, 이 사건 제1·2항 조항들이 적용되는 대상은 플라스틱제품의 제조업자 등으로서 그 집단의 특수성·관련성·전문성으로 인해 폐기물부담금의 산출기준 등을 충분히 예측할 수 있다 할 것이므로, 일반 국민들을 대상으로 하는 다른 부담금이나 조세에 대한 예측 가능성 판단과는 달리 보아야 한다. 또한, 이 사건 제2항 조항이 규율대상으로 삼고 있는 사항도 폐기물부담금의 산출기준·납부시기·납부절차 등에 대한 것으로서 그 대상이 지극히 다양할 뿐만 아니라 세부적·기술적·가변적인 사항이어서 이를 형식적인 법률로 규정하기에 부적절하며, 오히려 법률로 규정할 경우 위 조항이 추구하는 폐기물의 발생 억제 및 자원의 낭비를 막으려는 입법목적을 효율적으로 달성하기 어려운 점 등에 비추어 보면, 이 사건 제2항 조항은 위임사항의 내용과 범위를 그 나름대로 구체적으로 특정하고 있어 대통령령에 규정될 사항의 대강을 예측할 수 있다 할 것이므로 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 않는다.재판관 이강국, 재판관 김종대의 반대의견
폐기물은 종류에 따라 그 처리 방법이 매우 다양할 수 있고 각각의 처리 방법에 따라 처리에 드는 비용 또한 천차만별일 것이므로 그 처리 비용의 범위가 어느 정도에 이를 것인지 확정하기 어렵다. 그렇다면 이 사건 제2항을 관련 법률조항과 유기적으로 종합하여 판단함으로써, 폐기물부담금을 폐기물의 소각이나 매립 등을 통해 처리하는 비용이라고 해석한다 하더라도, 이 사건 제2항이 부담금 산출기준의 대강을 정해 두었다거나 부담금의 상한을 정해 놓았고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 제2항은 국민의 재산권과 관련된 중요한 사항이라 할 수 있는 폐기물부담금의 산출기준과 납부시기 및 납부절차 등에 관하여 구체적이고 명확하게 규정하지 아니한 채 하위법령인 대통령령에 포괄적으로 위임함으로써, 부담금 납부의무자로 하여금 그 납부의무의 범위와 납부방법 등에 대하여 전혀 예측할 수 없게 하고, 나아가 행정부의 자의적인 행정입법권 행사에 의하여 국민의 재산권이 침해될 여지를 남김으로써 헌법 제75조가 규정하고 있는 포괄위임금지원칙에 위반하였다고 판단하지 않을 수 없다.

## 심판대상조문

구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7778호로 개정되기 전의 것) 제12조(폐기물부담금) ① 환경부장관은 폐기물의 발생을 억제하고 자원의 낭비를 막기 위하여 대기환경보전법 제2조의 규정에 의한 특정대기유해물질, 수질환경보전법 제2조의 규정에 의한 특정수질유해물질 또는 유해화학물질관리법 제2조의 규정에 의한 유독물을 함유하고 있거나, 재활용이 어렵고 폐기물 관리상의 문제를 초래할 가능성이 있는 제품·재료·용기(제16조의 규정에 의한 제품 및 포장재를 제외한다)중 대통령령이 정하는 제품·재료·용기의 제조업자 또는 수입업자로 하여금 그 폐기물의 처리에 드는 비용을 매년 납부하게 할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의하여 제조업자 또는 수입업자가 납부하여야 하는 비용(이하 "폐기물부담금"이라 한다)의 산출기준·납부시기·납부절차 그 밖의 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③～⑤ 생략

## 참조조문

헌법 제75조
구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7778호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 자원재활용을 촉진하여 폐기물을 적정하게 처리하고 자원을 효율적으로 이용하도록 함으로써 환경의 보전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7778호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1."재활용가능자원"은 사용되었거나 사용되지 아니하고 버려진 후 수거된 물건과 부산물 중 원재료로 이용할 수 있는 것(회수할 수 있는 에너지 및 폐열을 포함하되, 방사성물질 및 이에 의하여 오염된 물질을 제외한다)을 뜻한다.
2.～4. 생략
5."재활용제품"은 재활용가능자원을 이용하여 만든 제품으로서 환경부령이 정하는 제품을 뜻한다.
6.～7. 생략
8."폐기물"은 폐기물관리법 제2조 제1호의 규정에 의한 폐기물을 뜻한다.
9.～10. 생략
구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7778호로 개정되기 전의 것) 제3조(다른 법률과의 관계) 자원 절약, 폐기물의 발생 억제 및 재활용(이하 "자원재활용"이라 한다)에 관하여 이 법에 규정되지 아니한 사항에 관하여는 폐기물관리법을 적용한다. 
구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7778호로 개정되기 전의 것) 제12조(폐기물부담금) ①～② 생략
③ 환경부장관은 폐기물부담금을 납부하여야 하는 자가 납부기한 이내에 납부하지 아니하는 때에는 30일 이상의 기간을 정하여 이를 독촉하여야 한다. 이 경우 체납된 폐기물부담금에 대하여는 100분의 5에 상당하는 가산금을 부과한다.
④ 제3항의 규정에 의하여 독촉을 받은 자가 그 기간 이내에 폐기물부담금 또는 가산금을 납부하지 아니한 때에는 국세체납처분의 예에 의하여 이를 징수한다.
⑤ 폐기물부담금 및 제3항의 규정에 의한 가산금은 환경개선특별회계법에 의한 환경개선
특별회계의 세입으로 한다.
구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7778호로 개정되기 전의 것) 제16조(제조업자 등의 재활용 의무) ① 생산·유통단계에서 재질·구조 또는 회수체계의 개선 등을 통하여 회수·재활용을 촉진할 수 있거나 사용 후 발생되는 폐기물의 양이 많은 제품·포장재 중 대통령령이 정하는 제품·포장재의 제조업자 또는 수입업자(포장재의 경우 포장재를 이용한 제품의 판매업자를 포함하되, 대통령령이 정하는 업종 및 규모의 사업장을 운영하는 자에 한한다. 이하 "재활용의무생산자"라 한다)는 그 제품·포장재의 폐기물을 재활용(폐기물관리법 제44조의2의 규정에 의한 폐기물재활용신고자 또는 대통령령이 정하는 자에게 위탁하여 재활용하는 경우를 포함한다)하거나 제27조의 규정에 의한 재활용사업공제조합에 분담금을 납부하여야 한다.
②～③ 생략구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7778호로 개정되기 전의 것) 제19조(재활용부과금의 징수 등) ① 환경부장관은 재활용의무생산자가 제16조의 규정에 의한 의무를 이행하지 아니하거나 제27조의 규정에 의한 재활용사업공제조합이 조합원의 재활용의무를 대행하지 아니하는 경우에는 재활용의무량 중 재활용되지 아니한 폐기물의 재활용에 드는 비용에 그 100분의 30 이하에 상당하는 금액을 더한 금액(이하 "재활용부과금"이라 한다)을 재활용의무생산자 또는 재활용사업공제조합으로부터 징수할 수 있다.
②～⑤ 생략
구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7778호로 개정되기 전의 것) 제20조(폐기물부담금 및 재활용부과금의 용도) 폐기물부담금 및 재활용부과금은 다음 각 호의 용도에 사용한다.
1. 폐기물의 재활용을 위한 사업 및 폐기물처리시설의 설치 지원
2. 폐기물의 효율적 재활용 및 줄이기를 위한 연구 및 기술개발
3. 지방자치단체에 대한 폐기물의 회수·재활용 및 처리 지원
4. 재활용가능자원의 구입 및 비축
5. 자원재활용을 촉진하기 위한 사업의 지원
구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2002. 12. 18. 대통령령 제17808호로 전부 개정되고, 2005. 8. 17. 대통령령 제19006호로 개정되기 전의 것) 제10조(폐기물부담금 부과대상품목) ① 법 제12조 제1항의 규정에 의하여 제조업자 또는 수입업자가 납부하여야 할 폐기물처리에 드는 비용(이하 "폐기물부담금"이라 한다)의 부과대상인 제품·재료·용기는 다음 각 호와 같다.
1. 유리병·플라스틱용기를 사용하는 살충제(농약관리법 제2조의 규정에 의한 농약을 제외한다) 및 금속캔·유리병·플라스틱용기를 사용하는 유독물제품
2. 유리병을 사용하는 화장품
3. 부동액(자동차관리법 제2조 제1호의 규정에 의한 자동차, 군수품관리법에 의한 차량, 건설기계관리법 제2조 제1항 제1호의 규정에 의한 건설기계 및 농업기계화촉진법 제2조 제1호의 규정에 의한 농업기계에 사용되는 부동액에 한한다)
4. 껌
5. 1회용 기저귀6. 담배(판매가격이 200원 이하인 담배와 지방세법 제231조, 제232조 및 제233조의9의 규정에 의하여 담배소비세를 면제하거나 환급하는 담배를 제외한다)
7. 다음 각 목의 플라스틱제품(제1호의 규정에 의한 플라스틱용기를 제외한다)
가.제1차플라스틱제품(표준산업분류에 의한 제1차플라스틱제품제조업의 제조대상이 되는 제품을 말한다)
나.건축용플라스틱제품(표준산업분류에 의한 건축용플라스틱제품제조업의 제조대상이 되는 제품을 말한다)
다.포장용플라스틱제품(표준산업분류에 의한 포장용플라스틱제품제조업의 제조대상이 되는 제품을 말한다)
라.기계장비조립용플라스틱제품(표준산업분류에 의한 기계장비조립용플라스틱제품제조업의 제조대상이 되는 제품을 말한다)
마.기타플라스틱제품(표준산업분류에 의한 기타플라스틱제품제조업의 제조대상이 되는 제품을 말한다)
바.플라스틱을 재료로 사용하여 제조하는 인형·장난감·오락용품, 사무·회화용품, 가구제품, 끈·로프, 라이터, 칫솔, 면도기(전기식을 제외한다)
② 다음 각 호의 1에 해당하는 제품·재료·용기는 제1항의 규정에 불구하고 폐기물부담금의 부과대상에서 제외한다.
1. 제조업자 또는 수입업자가 수출을 목적으로 제조 또는 수입한 제품·재료·용기
2. 기술개발촉진법 제7조 제1항의 규정에 의한 연구기관·단체가 수입하는 연구용 제품·재료·용기의 견본품
3. 제1항 제7호의 규정에 의한 플라스틱제품으로서 다음 각 목의 1에 해당하는 제품
가. 연간 매출액이 10억 원 미만인 플라스틱제품 제조업자가 제조하는 플라스틱제품
나. 수입업자가 수입하는 수입량이 수입액 기준으로 미화 9천불 미만인 플라스틱제품
구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2002. 12. 18. 대통령령 제17808호로 전부 개정되고, 2005. 8. 17. 대통령령 제19006호로 개정되기 전의 것) 제11조(폐기물부담금의 산출기준) 법 제12조의 규정에 의하여 제조업자 또는 수입업자가 납부하여야 하는 폐기물부담금의 산출기준은 별표 2와 같다.
구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령(2002. 12. 18. 대통령령 제17808호로 전부 개정되고, 2005. 8. 17. 대통령령 제19006호로 개정되기 전의 것) 제12조(제조업자의 폐기물부담금 산정·부과 등) ① 법 제12조 제1항의 규정에 의하여 폐기물부담금을 납부하여야 하는 제조업자는 환경부령이 정하는 바에 따라 전년도 제품출고실적에 관한 자료를 매년 3월말까지 환경부장관에게 제출하여야 한다.
② 환경부장관은 제1항의 규정에 의하여 제출받은 제품출고실적에 별표 2의 산출기준을 적용하여 폐기물부담금을 산출한다.
③ 환경부장관은 제2항의 규정에 의하여 산출된 폐기물부담금을 환경부령이 정하는 바에 따라 매년 4월 30일까지 당해 제조업자에게 폐기물부담금의 납부고지를 하여야 한다. 이 경우 폐기물부담금은 환경부령이 정하는 바에 따라 분기별로 분할하여 납부하게 할 수 있다.
④ 제3항의 규정에 의한 폐기물부담금의 납부고지를 받은 제조업자는 당해연도 5월 20일까지 이를 납부하여야 한다. 다만, 제3항 후단의 규정에 의하여 폐기물부담금을 분할하여 납부하는 제조업자는 분기별로 환경부령이 정하는 기한까지 납부하여야 한다.

## 전문

[당 사 자]청 구 인　[별지 1, 2] 목록 기재와 같다.
대리인 법무법인(유)　태평양
담당변호사　곽태철 외 3인
당해사건　서울행정법원 2004구합40716 폐기물부담금부과처분취소(2005헌바48)
서울행정법원 2004구합35851 폐기물부담금부과처분취소(2005헌바64)
[주　　문]
구 ‘자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7778호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 및 제2항 중 "제조업자" 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
[이　　유]
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 2005헌바48
(가) 청구인들은 폴리에틸렌 필름·파이프 등 플라스틱 제품을 제조·판매하는 회사 또는 개인업주로서, 한국환경자원공사가 ‘자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률’(이하 ‘자원재활용촉진법’이라 한다) 제12조 제1항, 제2항 및 같은 법 시행령 제10조 제1항 제7호 등에 따라 2004. 10.부터 12.까지 청구인들에게 2003년도 폐기물부담금 236,050,960원을 부과하는 처분을 하자, 2004. 12. 31. 한국환경자원공사를 상대로 서울행정법원에 그 부과처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였다(2004구합40716).
(나) 소송 계속 중 청구인들은 그 부과처분의 근거가 된 자원재활용촉진법 제12조 제1항 및 제2항이 헌법에 위반된다며 위헌심판 제청신청을 하였으나(2005아619), 2005. 5. 4. 법원이 이를 기각하자, 2005. 6. 10. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2005헌바64
(가) 청구인들은 PET 등 플라스틱 제품을 제조하는 회들로서, 한국환경자원공사가 자원재활용촉진법 제12조 제1항, 제2항 및 같은 법 시행령 제10조 제1항 제7호 등에 따라 2004. 4.부터 5.까지 청구인들에게 2003년도 폐기물부담금 421,405,090원을 부과하는 처분을 하자, 2004. 11. 20 한국환경자원공사를 상대로 서울행정법원에 그 부과처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였다(2004구합35851).
(나) 소송 계속중 청구인들은 그 부과처분의 근거가 된 자원재활용촉진법 제12조 제1항 및 제2항이 헌법에 위반된다며 위헌심판 제청신청을 하였으나(2004아2103), 2005. 6. 3. 법원이 이를 기각하자, 2005. 7. 21. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 구 ‘자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7778호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 및 제2항 전부에 대하여 위헌심판 제청신청을 하였으나, 청구인들은 모두 플라스틱 제품의 제조업자들이므로, 이 사건 심판의 대상은 그 조항 중 "제조업자" 부분(이하 ‘이 사건 제1항 조항 및 제2항 조항’이라 한다)으로 한정함이 상당하고, 그 조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 ‘자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6653호로 전부 개정되고, 2005. 12. 29. 법률 제7778호로 개정되기 전의 것) 제12조(폐기물부담금) ① 환경부장관은 폐기물의 발생을 억제하고 자원의 낭비를 막기 위하여 대기환경보전법 제2조의 규정에 의한 특정대기유해물질, 수질환경보전법 제2조의 규정에 의한 특정수질유해물질 또는 유해화학물질관리법 제2조의 규정에 의한 유독물을 함유하고 있거나, 재활용이 어렵고 폐기물 관리상의 문제를 초래할 가능성이 있는 제품·재료·용기(제16조의 규정에 의한 제품 및 포장재를 제외한다) 중 대통령령이 정하는 제품·재료·용기의 제조업자 또는 수입업자로 하여금 그 폐기물의 처리에 드는 비용을 매년 납부하게 할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의하여 제조업자 또는 수입업자가 납부하여야 하는 비용(이하 "폐기물부담금"이라 한다)의 산출기준·납부시기·납부절차 그 밖의 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[관련조항]
[별지 3] 기재와 같다.

2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장요지
(1) 이 사건 제1항 조항의 위헌성
(가) 폐기물부담금은 비록 조세는 아니지만 이와 유사한 성격을 지닌 특별부담금에 해당하므로 ‘조세법률주의’가 유추 적용되어야 할 것인데, 이 사건 제1항 조항은 폐기물부담금의 부과 여부뿐만 아니라 그 요건이나 기준을 전혀 정하지 않은 채 이를 전적으로 환경부장관의 재량에 맡기고 있으므로, 이는 헌법 제59조에 정한 조세법률주의에 위반된다.
(나) 이 사건 제1항 조항은 그 규정만으로는 폐기물부담금의 부과대상이 되는 물건을 명확하게 예측하기 어려워 불가피하게 개념상·법률상 양립할 수 없는 폐기물부담금과 재활용분담금이 동일제품에 대하여 이중으로 부과될 가능성이 있으므로 이는 과세요건 명확주의 원칙에 반한다.
또한 국민의 재산권과 관련하여 중요하고도 본질적인 사항인 ‘부담금 부과대상’에 대하여 구체적이고 명확한 규정을 두고 있지 아니하므로, 국민의 재산권이 최소한으로 제한되도록 할 의무를 위반하여 과잉금지의 원칙에 위배된다.
(다) 플라스틱은 일반적으로 재활용이 잘 될 뿐만 아니라 폐기물관리법에 정한 ‘폐기물’에도 해당하지 아니하므로, 플라스틱에 폐기물부담금을 부과하는 것은 합리적인 이유 없이 국민의 재산권을 침해하는 것이다.
(라) 이 사건 제1항 조항의 위임을 받아 이를 구체화하고 있는 자원재활용촉진법 시행령 제10조 제2항은 연간 매출액 10억 원 미만인 업자가 제조하는 플라스틱 제품을 폐기물부담금의 부과대상에서 제외하고 있어 플라스틱업체들 사이에 불평등한 결과를 초래하므로 평등원칙에도 위반된다.
(2) 이 사건 제2항 조항의 위헌성
이 사건 제2항 조항은 폐기물부담금의 산출에 필요한 사항에 관하여 아무런 기준도 설정하지 않은 채 이를 전적으로 대통령령에 위임하고 있고, 이를 포함하여 자원재활용촉진법의 전반적인 체계, 폐기물부담금의 부과목적이나 납부의무자 등에 관련된 조항을 유기적·체계적으로 종합하여 보더라도, 위 규정의 위임에 따라 시행령에 규정하게 될 부담금 산출기준의 내용이 대강 어떠한 것일지를 전혀 예측할 수 없으므로 포괄위임입법금지원칙에 위반된다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각 이유
(1) 이 사건 제1항 조항은 폐기물부담금의 납부의무자를 유해물질 등이 국내에서 제조된 경우는 제조업자로, 수입된 경우는 수입업자로 명시하고,또한 부담금 부과대상 물건과 산출기준, 납부시기, 납부절차에 대해서는 이 사건 제2항 조항과 함께 위임사항의 내용과 범위를 구체적으로 특정하여 그 시행령에 위임하고 있으므로 조세법률주의에 위반되지 않는다.
(2) 이 사건 제2항 조항은 자원재활용촉진법 제1조가 자원재활용을 촉진하여 폐기물을 적정하게 처리하고 자원을 효율적으로 이용하도록 함으로써 환경의 보전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 하고, 이 사건 제1항 조항이 폐기물의 발생을 억제하고 자원의 낭비를 막기 위하여 부과대상 제품 등의 제조업자 또는 수입업자로 하여금 그 ‘폐기물의 처리에 드는 비용’을 매년 납부하게 할 수 있도록 명확하게 규정하고 있으므로, 위와 같은 법률의 취지와 그 목적, 규정 형식과 내용, 관련법규 등을 살펴보면 누구라도 이 사건 제2항 조항에 의하여 대통령령에 규정될 사항을 대체적으로 예측할 수 있으므로 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 않는다.
다. 환경부장관과 한국환경자원공사의 의견
법원의 위헌제청신청 기각 이유를 원용하는 외에 다음과 같은 의견을 추가하였다.
(1) 연 매출액 10억 원 미만인 플라스틱업체들을 폐기물부담금 부과 대상에서 제외하고 있는 것은 각종 플라스틱 제조업체들 중에서 경제적 능력의 차이에서 오는 폐기물부담금에 대한 부담능력을 고려한 합리적인 차별이고, 만일 부담자의 이러한 부담능력을 전혀 고려하지 않은 채 일률적으로 폐기물부담금을 부과·징수 한다면 이에 따르는 행정비용이 실제로 징수하여 얻는 폐기물부담금보다 더 커져 폐기물부담금 부과의 취지에 반하는 결과를 초래한다.
(2) 폐기물부담금과 재활용분담금은 같은 제품에 대하여 중복하여 부과되지 않고, 만일 폐기물부담금의 부과대상자가 그 부과대상 제품 중 일부가 재활용의무 대상제품의 제조업자에게 납품되었다는 사실을 입증하는 경우에는 해당 제품은 언제든지 폐기물부담금의 부과대상에서 제외된다.
설사 폐기물부담금의 납부대상자가 자신이 생산한 제품이 워낙 광범위한 용도로 사용되고, 또한 이를 이용하여 제품을 생산하는 생산업체 또한 생산단계별로 매우 다양하여, 실제로 어떠한 제품이 재활용의무대상자에게 납품되는지 여부를 현실적으로 알기 어려운 경우가 있어 이를 입증하지 못하는 경우가 발생한다고 하더라도, 바로 그러한 이유 때문에 이 사건 폐기물부담금제도의 규정 체계는 현행 법령과 같이 시행령이나 시행규칙에서 세부적인 사항을 정하고 있어야 하는 것이다.
3. 판  단
가. 이 사건 제1항 조항 부분(1) 명확성원칙 위반 여부
앞서 본 바와 같이 청구인들이 주장하는 이 사건 제1항 조항의 위헌성은 법률의 명확성 원칙과 포괄위임입법금지원칙의 위반에 근거한 것이고, 그 중 법률의 불명확성의 문제는 폐기물부담금의 부과대상이 되는 요건이나 기준 등을 법률에 명확히 규정함이 없이 대통령령에 위임하고 있기 때문에 발생하는 것이므로, 법률의 명확성원칙에 관한 부분은 이러한 위임이 위임입법의 헌법적 한계를 준수하였는지에 대한 심사로서 포괄위임입법금지원칙 위반 여부와 함께 판단되어질 수 있는 것이다.
(2) 포괄위임입법금지원칙 위반 여부
(가) 이 사건 제1항 조항에 의하여 폐기물부담금이 부과되는 대상은 폐기물의 발생을 억제하고 자원의 낭비를 막기 위하여 유해물질을 함유하고 있거나 재활용이 어렵고 폐기물 관리상의 문제를 초래할 가능성이 있는 제품 등으로서 그 종류가 지극히 다양하고 자원재활용촉진법 제16조가 규정하고 있는 재활용 의무 생산자들이 제조한 제품 등을 제외하고 있어 재활용 기술의 발전에 따라 폐기물부담금의 부과대상 제품 등의 종류가 수시로 변화될 가능성이 있고, 부과대상 선정에 있어서도 폐기물 및 재활용 처리 기술과 비용, 전반적인 폐기물처리체계의 효율성 등에 대한 고도의 전문성이 요구되는 기술적인 분야이므로, 이에 관하여는 보다 탄력적인 행정입법의 위임이 필요하다.
(나) 이 사건 제1항 조항은 다음에서 보는 바와 같이 그 자체로서 이미 대통령령에 규정될 내용 및 범위에 관한 기본사항을 구체적으로 규정하고 있어 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다.
즉, 이 사건 제1항 조항은 폐기물부담금의 부과대상을 대통령령에 위임하면서 ‘폐기물의 발생을 억제하고 자원의 낭비를 막기 위하여 대기환경보전법 제2조의 규정에 의한 특정대기유해물질, 수질환경보전법 제2조의 규정에 의한 특정수질유해물질 또는 유해화학물질관리법 제2조의 규정에 의한 유독물을 함유하고 있거나, 재활용이 어렵고 폐기물 관리상의 문제를 초래할 가능성이 있는 제품·재료·용기(제16조의 규정에 의한 제품 및 포장재를 제외한다) 중 대통령령이 정하는 제품·재료·용기의 제조업자’라고 규정하고 있어 폐기물부담금이 ‘폐기물의 발생을 억제하고 자원의 낭비를 막기 위하여 폐기물 발생의 원인 제공자인 제품·재료·용기의 제조업자’에게 부과될 것임을 쉽게 알 수 있고, 또한 제16조의 규정에 의한 제품 및 포장재를 제외함으로써 제16조가 규정하고 있는 재활용 의무 생산자가 제조한 제품 및 포장재에 대해서는 폐기물부담금이 부과되지 않음을 쉽게 알 수 있다.
나아가, 이 사건 제1항 조항은 다음에서 보는 바와 같이 폐기물부담금이 부과되는 제품 등의 범위에 대하여 좀 더 구체적인 제한을 두고 있다.
즉, 대기환경보전법 제2조의 규정에 의한 특정대기유해물질, 수질환경보전법 제2조의 규정에 의한 특정수질유해물질, 유해화학물질관리법 제2조의 규정에 의한 유독물을 함유하고 있는 제품 등이라고 구체적으로 열거하고 있어 이와 유사한 정도의 환경부담을 초래하는 제품 등에 폐기물부담금이 부과될 것임이 쉽게 예측 될 수 있고, ‘재활용이 어렵고 폐기물 관리상의 문제를 초래할 가능성이 있는 제품 등’이라고 하여 대통령령에 규정될 폐기물부담금의 부과대상이 재활용이 어렵고 폐기물 관리상의 문제를 초래할 가능성이 있는 제품 등이 될 것임을 법률조항 자체를 통해 쉽게 알 수 있다.더욱이 이러한 범위의 한정은 자원재활용촉진법과 폐기물관리법의 규정들을 통해 더욱 명확해 진다(자원재활용촉진법 제3조는 자원의 절약, 폐기물의 발생 억제 및 재활용에 관하여 자원재활용촉진법에 규정되지 아니한 사항에 관하여는 폐기물관리법을 적용하도록 규정하고 있다).
즉, 폐기물이란 폐기물관리법 제2조 제1호의 규정에 의한 폐기물을 의미하고(자원재활용촉진법 제2조 제8호) ‘폐기물’은 "쓰레기·연소재·오니·폐유·폐산·폐알카리·동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질"을 말한다(폐기물관리법 제2조 제1호).
또한, ‘재활용’이라 함은 "폐기물을 재사용·재생 이용하거나 재사용·재생 이용할 수 있는 상태로 만드는 활동 또는 폐기물로부터 환경부령이 정하는 기준에 따라 에너지이용합리화법 제2조 제1호의 규정에 의한 에너지를 회수하는 활동"을 말하므로(폐기물관리법 제2조 제6호), 자원재활용촉진법과 폐기물관리법을 통해 ‘재활용이 어렵고 폐기물 관리상의 문제를 초래할 가능성이 있는 제품·재료·용기’라는 것은 좀 더 구체적으로 그 의미가 한정되며 이러한 것을 바탕으로 대통령령에 위임될 대강의 내용을 예측할 수 있다.
(다) 따라서 이 사건 제1항 조항은 위임의 필요성이 인정되고 대통령령에 규정될 대강의 내용을 예측할 수 있으므로 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다.
(3) 평등원칙 위반 여부청구인들은 이 사건 제1항 조항의 위임을 받아 이를 구체화하고 있는 자원재활용촉진법 시행령 제10조 제2항이 연간 매출액 10억 원 미만인 플라스틱제품 제조업자가 제조하는 플라스틱제품을 폐기물부담금 부과대상에서 제외하고 있어 플라스틱업체들 사이에 불평등한 결과를 초래하므로 평등원칙에 위반된다고 주장하나, 청구인들이 주장하는 차별의 원인은 시행령에 근거한 것으로서 법률적 차원의 문제가 아니므로, 이 사건 제1항 조항의 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반된다 하더라도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 적법하고 정당하게 입법권을 위임한 수권법률인 이 사건 제1항 규정까지 위헌으로 되는 것은 아니라고 할 것이므로 청구인들의 위 주장은 이유 없다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 537 등 참조).
(4) 청구인들의 기타 주장에 대한 판단
나아가 청구인들은 플라스틱은 폐기물에 해당하지 아니하므로 플라스틱에 폐기물부담금을 부과하는 것은 합리적 이유 없이 국민의 재산권을 침해하여 위헌이라고 주장하나, 청구인들의 이러한 주장은 앞서 본 바와 같이 법률의 불명확성을 다투는 것으로 선해하여 판단하여 줄 수 있을 뿐, 이 사건 제1항 조항을 해석·적용함에 있어 플라스틱이 폐기물에 해당하는지 여부는 순수한 법률의 해석·적용에 관한 문제로서 원칙적으로 판단 대상이 될 수 없으므로 청구인들의 이러한 주장은 받아들일 수 없다(헌재 1997. 5. 29. 94헌바5, 판례집 9-1, 519, 526-527; 헌재 2006. 7. 27. 2004헌바68, 판례집 18-2, 80, 93 등 참조).
나. 이 사건 제2항 조항 부분
청구인들은 이 사건 제2항 조항이 폐기물부담금의 산출기준에 필요한 사항을 법률에 아무런 기준도 설정하지 아니하고 전적으로 대통령령에 위임하고 있어 위 규정의 위임에 따라 시행령에 규정될 부담금 산출기준의 내용이 대강 어떠한 것일지를 전혀 예측할 수 없으므로 포괄위임입법금지원칙에 위반된다고 주장한다.
(1) 그러나 이 사건 제2항 조항의 관련조항 등을 종합적으로 판단해 보면 다음에서 보는 바와 같이 이 사건 제2항 조항에 의해 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측하는 것이 어렵지 않다.
즉, 이 사건 제1항 조항은 폐기물의 발생을 억제하고 자원의 낭비를 막기 위하여 부과대상 제품 등의 제조업자로 하여금 그 ‘폐기물의 처리에 드는 비용’을 매년 납부하게 할 수 있도록 명확하게 규정하고 있고, 여기에서 ‘폐기물’이란 "쓰레기·연소재·오니·폐유·폐산·폐알카리·동물의 사체 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질"을 말하며(자원재활용촉진법 제2조 제8호, 폐기물관리법 제2조 제1호) ‘처리’라 함은 "폐기물의 소각·중화·파쇄·고형화 등에 의한 중간처리와 매립·해역배출 등에 의한 최종처리"를 의미하므로(폐기물관리법 제2조 제5호), 이와 같이 이 사건 제2항 조항의 규정 형식과 내용, 관련 법규 등을 유기적, 체계적으로 살펴보면, 이 사건 제2항 조항에 의하여 대통령령에 위임된 폐기물부담금이 폐기물의 발생을 억제하고 자원의 낭비를 막기 위하여 그 원인 제공자인 제조업자에게 매년 부과되는 금원으로서 그 산출기준에 관하여도 폐기물의 처리에 드는 비용을 상한으로 하고 있음을 쉽게 예측할 수 있다.
‘폐기물 처리에 드는 비용’이 일단 그 의미에 있어 불명확해 보이기는 하나 폐기물의 소각 및 매립 등을 통해 처리하는 비용이라는 것은 쉽게 예측 할 수 있고, 이 사건 제1·2항 조항들이 용되는 대상은 플라스틱제품의 제조업자 등으로서 그 집단의 특수성·관련성·전문성으로 인해 폐기물부담금의 산출기준 등을 충분히 예측할 수 있다 할 것이므로, 일반 국민들을 대상으로 하는 다른 부담금이나 조세에 대한 예측 가능성 판단과는 달리 보아야 한다.
(2) 또한 폐기물 등을 발생시킬 수 있는 제품이 극히 다양하고 이에 대처하는 자원의 재활용 및 폐기물 처리에 관한 기술 등 환경관련 기술의 지속적인 변화 발전으로 인하여 이 사건과 같은 환경관련 법률은 고도로 전문적이고 기술적일 뿐 아니라 수시로 변화가 예상되는 등, 상황 변화에 효율적으로 대처할 수 있는 탄력성이 요구되는 분야이고, 이 사건 제2항 조항이 규율대상으로 삼고 있는 사항도 폐기물부담금의 산출기준·납부시기·납부절차 등에 대한 것으로서 그 대상이 지극히 다양할 뿐만 아니라 세부적·기술적·가변적인 사항이어서 이를 형식적인 법률로 규정하기에 부적절하며, 오히려 법률로 규정할 경우 위 조항이 추구하는 폐기물의 발생 억제 및 자원의 낭비를 막으려는 입법목적을 효율적으로 달성하기 어려운 점 등에 비추어 보면, 이 사건 제2항 조항은 위임사항의 내용과 범위를 그 나름대로 구체적으로 특정한 것으로서 이로부터 대통령령에 규정될 사항의 대강을 예측할 수 있다 할 것이므로 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 않는다.
4. 결  론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 재판관 이강국, 재판관 김종대의 아래 5.와 같은 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.5. 재판관 이강국, 재판관 김종대의 반대의견
우리는 이 사건 법률조항들 중 이 사건 제2항은 포괄위임금지원칙에 위반되어 헌법에 위반된다고 보므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 포괄위임금지원칙의 의의와 심사기준
모든 생활영역에서 개인의 자유와 권리는 원칙적으로 보장되고 국가의 안전보장이나 공공복리, 질서유지를 위해 필요한 경우에 한하여 "법률"에 의해서만 제한될 수 있다(제37조 제2항).
한편 법률은 규율하고자 하는 사항을 직접 규정하지 않고 대통령령 기타 하위 법령에 위임할 수 있으므로(제75조, 제95조) 개인의 자유와 권리의무에 영향을 미치는 입법을 함에 있어서도 그 내용의 일부를 하위 법령에 위임하는 것은 허용된다.
다만 법률이 하위법령에 입법을 위임할 때에는 반드시 "구체적으로 범위를 정하여" 위임하여야 하고 법률이 규정할 사항을 포괄적으로 하위법령에 위임하는 것은 허용되지 않는다(제75조). 하위법령에 대한 포괄적 입법위임을 허용하는 것은 대통령령 등 하위법령이 실질적인 입법을 하도록 하는 것이어서, 개인의 자유와 권리에 대한 제한은 반드시 법률에 의해서만 할 수 있도록 한 헌법 제37조 제2항 및 입법권을 국회에 속하는 것으로 규정한 헌법 제40조의 취지에 반하기 때문이다.
포괄위임금지원칙은 이와 같이 위헌적인 입법 형식을 통제하기 위한 심사기준으로서, 문제된 법률조항이 하위법령에 포괄적으로 위임하였는지 아니면 구체적으로 범위를 정하여 위임하였는지에 대한 판단은, 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 대통령령 등 하위법령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있는지 여부에 달려 있다고 할 것이다.
나. 이 사건 제2항의 포괄위임금지원칙 위반 여부
이 사건 제2항은 폐기물부담금의 "산출기준·납부시기·납부절차 그 밖의 필요한 사항"을 모두 대통령령에 위임하고 있다. 그런데 이 사건 제2항 중 부담금의 산출기준은 부담금 납부의무의 범위를 결정하는 데 필수적인 요소로서 국민의 재산권과 관련된 중요한 사항이라 할 것이므로, 그 내용은 가능한 한 구체적이고 명확하게 법률로써 규정되어야 하며, 산출기준에 대한 세부적 사항을 하위법령에 위임할 필요성이 있는 경우에도 부담금의 납부의무자로 하여금 납부의무의 범위를 예측할 수 있도록 법률 자체에서 적어도 산출기준의 대강을 정하거나 부담금의 상한을 정해 두어야 할 것이다(헌재 1999. 1.28. 97헌가8, 판례집 11-1, 1, 8-9 참조).
또한 부담금의 설치·관리 및 운용에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있는 부담금관리기본법은, 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률이 정하는 바에 따라 부과하는 조세 이외의 금전지급의무를 부담금이라고 하면서(제2조) 부담금은 법률의 규정에 의하지 아니하고는 설치할 수 없고(제3조) 부담금의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체·설치목적·부과요건·산정기준·산정방법·부과요율 등이 구체적이고 명확하게 규정되어 하며(제4조 본문), 부과요건 등의 세부적인 내용을 대통령령·총리령·부령·조례·규칙 등에 위임할 수는 있으나 당해 법률이 구체적으로 범위를 정하여 위임하여야 한다(제4조 단서)는 점을 명백히 밝히고 있다.
그럼에도 이 사건 제2항은 폐기물부담금의 산출기준에 대해 아무런 내용도 규정하지 않고 산출기준을 짐작할 만한 내용이나 부담금의 상한 등에 관하여 전혀 규정하지 아니한 채, 부담금의 산정에 관한 사항을 전적으로 대통령령이 정하도록 위임하고 있다.이에 대해 다수의견은, 자원절약촉진법 제12조 제1항에 의하면 폐기물부담금의 의미를 "폐기물의 처리에 드는 비용"으로 이해할 수 있고 여기서 "처리"란 폐기물관리법 제2조 제5호가 규정하고 있는 "폐기물의 소각·중화·파쇄·고형화 등에 의한 중간처리와 매립·해역배출 등에 의한 최종처리"를 의미하므로, 결국 이 사건 제2항이 대통령령에 위임한 폐기물부담금의 상한은 ‘폐기물을 소각이나 매립 등을 통해 처리하는 비용’이 될 것임을 쉽게 예측할 수 있다고 판단하고 있다.
그러나 폐기물은 종류에 따라 그 처리 방법이 매우 다양할 수 있고 각각의 처리 방법에 따라 처리에 드는 비용 또한 천차만별일 것이며, 폐기물의 처리방법을 소각이나 매립 등과 같이 폐기물관리법 제2조 제5호가 규정하고 있는 처리방법으로 한정한다 하더라도 소각이나 매립의 구체적인 실행 방법은 여전히 매우 다양할 것이므로 그 처리 비용의 범위가 어느 정도에 이를 것인지(예컨대, 당해 폐기물처리에 드는 비용이 생산된 상품의 가액마저 초과하는 경우도 상정할 수 있을 것이다) 확정하기 어렵다고 할 것이다.
결국 이 사건 제2항을 자원절약촉진법 제12조 제1항 및 폐기물관리법 제2조 제5호의 규정 등 관련 법률조항과 유기적으로 종합하여 판단함으로써, 폐기물부담금을 폐기물의 소각이나 매립 등을 통해 처리하는 비용이라고 해석한다 하더라도, 이 사건 제2항이 부담금 산출기준의 대강을 정해 두었다거나 부담금의 상한을 정해 놓았다고 보기는 어렵다고 할 것이다.
따라서 폐기물부담금을 납부하여야 하는 자로서는 대통령령이 폐기물부담금의 산출기준을 구체적으로 규정하기 전까지는 어느 정도의 부담금을 납부하게 될 것인지 전혀 예측할 수 없다고 할 것이고, 이와 같은 사정은 이 사건 제2항의 적용대상이 일정한 제품·재료용기의 제조업자라고 해서 달라지는 것으로 볼 수도 없다고 할 것이다.
그리고 이 사건 제2항은 부담금의 산출기준 뿐 아니라 "납부시기·납부절차 그 밖의 필요한 사항"에 대해서도 전적으로 대통령령에 위임하고 있는바, 이 역시 그 시기와 절차 및 그 밖의 필요한 사항이 대통령령에 어떠한 내용으로 규정될 것인지 예측하기 어렵기는 마찬가지라고 할 것이다.
다. 소 결
그렇다면 이 사건 제2항은 국민의 재산권과 관련된 중요한 사항이라 할 수 있는 폐기물부담금의 산출기준과 납부시기 및 납부절차 등에 관하여 구체적이고 명확하게 규정하지 아니한 채 하위법령인 대통령령에 포괄적으로 위임함으로써, 부담금 납부의무자로 하여금 그 납부의무의 범위와 납부방법 등에 대하여 전혀 예측할 수 없게 하고, 나아가 행정부의 자의적인 행정입법권 행사에 의하여 국민의 재산권이 침해될 여지를 남김으로써 헌법 제75조가 규정하고 있는 포괄위임금지원칙에 위반하였다고 판단하지 않을 수 없다. 

재판관　이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기(주심) 이동흡 목영준 송두환(해외출장으로 서명날인 불능)