# 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령  제21조 제2항 등 위헌확인

## 판시사항

가. 단체의 구성원이 기본권을 침해당한 경우 단체가 구성원의 권리구제를 위하여 또는 그를 대신하여 헌법소원심판을 청구하는 것이 적법한지 여부(소극)
나. 잡종재산인 불요존국유림을 대부 받아 스키장으로 개발하여 사용ㆍ수익할 경우에 납부할 대부료를 최근에 공시한 당해 토지에 대한 개별공시지가를 적용하여 산출하도록 규정하고 있는 ‘국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령’(2006. 8. 4. 대통령령 제19640호로 제정된 것, 이하 ‘국유림법 시행령’이라 한다) 제21조 제2항 후단(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)이 대부료 납부의무자인 스키장업체의 기본권을 침해할 가능성이 있는지 여부(소극)
다. 행정재산인 요존국유림을 사용허가 받아 스키장으로 개발하여 사용ㆍ수익할 경우에 납부할 사용료를 최근에 공시한 당해 토지에 대한 개별공시지가를 적용하여 산출하도록 규정하고 있는 국유림법 시행령 제21조 제2항 후단이 사용료 납부의무자인 스키장업체의 기본권을 직접 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

가. 청구인 협회는 직접적으로 국유림을 대부 또는 사용허가 받아 그 대부료 등을 납부하는 주체가 아니므로 이 사건 시행령조항에 의하여 직접 기본권을 제한받는 자라 할 수 없고, 이 사건 시행령조항은 청구인 협회의 구성원인 스키장 영업자의 재산권에 관한 것으로 청구인 협회의 기본권과는 아무런 관련이 없으므로 청구인 협회의 이 사건 심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
나. 잡종재산인 불요존국유림에 대한 대부계약은 국가(행정기관)가 공권력의 주체로서 처분행위를 하는 행정처분이 아니라 사경제적 주체로서 사적 자치와 계약 자유의 원리에 따라 행하는 사법상의 법률행위로서 청구인 회사들은 그들의 자유로운 의사결정에 따라 이를 체결하거나 그 계약기간을 갱신하고, 이 사건 시행령조항은 대부계약에 있어 한쪽 당사자인 국가의 계약내용(대부료) 결정의 재량을 제한하는 것일 뿐이지, 상대방인 청구인 회사들의 계약체결이나 그 내용결정의 자유를 제한하는 것은 아니므로, 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인 회사들의 헌법상 기본권이 침해될 가능성은 없다.
다. 행정재산인 요존국유림에 대한 사용허가는 행정처분으로 이 사건 시행령조항은 사용료 부과라는 공권적 처분을 함에 있어서 그 사용료의 기준을 정하고 있는 것이므로, 청구인 회사들의 기본권을 침해할 가능성이 전혀 없다고 단정하기는 어려울 것이나, 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인 회사들이 납부하여야 할 사용료는 이 사건 시행령조항뿐만 아니라 사용허가기간의 갱신 여부, 당해 국유림의 개별공시지가의 등락, 개정된 사용료 산정요율의 저감 정도, 그 밖에 감면규정의 적용 등에 따른 구체적인 산정과정과 사용료의 부과처분이 있어야만 비로소 구체적으로 확정된다 할 것이고, 이러한 사용료의 산정과정과 부과처분이 있기 전에는 이 사건 시행령조항은 요존국유림의 사용료를 구체적으로 산정하는데 필요한 여러 가지 요소 중 하나에 불과할 뿐이어서 그 자체만으로는 과연 청구인 회사들의 재산권 등 헌법상 기본권에 어떠한 영향을 미치는지 전혀 알 수 없다 할 것이므로, 이 사건 시행령조항 자체에 의하여 직접적으로 청구인 회사들의 기본권이 침해되었다고 보기는 어렵다.

## 심판대상조문

국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령(2006. 8. 4. 대통령령 제19640호로 제정된 것) 제21조 제2항 후단

## 참조조문

국유림의 경영 및 관리에 관한 법률(2005. 8. 4. 법률 제7677호로 제정된 것) 제16조, 제21조, 제23조 
국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령(2006. 8. 4. 대통령령 제19640호로 제정된 것) 제18조, 제19조, 제21조, 제23조, 제24조, 부칙
산림법(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 제정된 ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률’ 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제75조
산림법 시행령(1997. 11. 29. 대통령령 제15517호로 개정되고, 2006. 8. 4. 대통령령 제19639호 ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령’ 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제62조
국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령(2006. 8. 4. 대통령령 제19640호로 제정된 것) 제21조 제2항 후단

## 참조판례

2002헌마20
2006헌마1028
2006헌마990
89헌가97
92헌가6
97헌마315
2001헌마132
2005헌마579
91헌마192
96헌마134
96헌마166
96헌마55
99헌마289
2004헌바98

## 전문

【당 사 자】
청 구 인  1. 사단법인 한국○○협회
대표자 이사장 안○호
2. 주식회사 ○○
대표이사 이○희
3. 주식회사 □□
대표이사 안○호
4. 주식회사 ○○리조트
대표이사 정○주
5. 주식회사 □□리조트
대표이사 류○파
6. ○○시멘트 주식회사
대표이사 정○선
7. 주식회사 ○○마을
대표이사 김○배
8. 주식회사 ○○랜드
대표이사 조○송
9. 주식회사 ○○개발
대표이사 김○무
10. ○○건설 주식회사
대표이사 김○렬
청구인들 대리인 법무법인 태평양
담당변호사 이종욱 외 4인
【주 문】
청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인 주식회사 ○○, 주식회사 □□, 주식회사 ○○리조트, 주식회사 □□리조트, ○○시멘트 주식회사, 주식회사 ○○마을, 주식회사 ○○랜드, 주식회사 ○○개발, ○○건설 주식회사(이하 ‘청구인 회사들’이라 한다)는 구 산림법(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 제정된 ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률’ 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제75조 제1항의 규정에 따라 대한민국으로부터 [별지] ‘스키장용 대부ㆍ사용허가 현황’ 기재와 같이 3년 내지 5년의 기간으로 각각 국유림을 대부 또는 사용허가 받아 자신의 비용으로 스키장을 설치ㆍ운영하는 업체들이고, 청구인 사단법인 한국○○협회(이하 ‘청구인 협회’라고 한다)는 청구인 회사들을 비롯한 스키장 운영업체를 회원으로 하여 스키장 사업의 건전한 발전 등을 도모함을 목적으로 설립된 법인이다.
(2) 청구인 회사들은 자기의 부담으로 위 대부ㆍ사용허가지를 스키장으로 개발한 업체로서 구 산림법 시행령(1997. 11. 29. 대통령령 제15517호로 개정되고, 2006. 8. 4. 대통령령 제19639호 ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령’ 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제62조 제3항 제1호에 의하여 ‘개발이전의 토지 상태를 기준으로 하여’ 대부ㆍ사용료 부과 당시의 가격으로 평가한 대부 또는 사용허가지의 가격에다 일정한 요율(스키장용의 경우 100분의 10 이상)을 곱한 금액을 대부료 또는 사용료(이하 ‘대부료 등’이라 한다)로 납부하여 왔다. 그런데, ‘국유림의 경영 및 관리에 관한 법률’(2005. 8. 4. 법률 제7677호로 제정된 것, 이하 ‘국유림법’이라 한다)이 구 산림법을 대체하여 국유림의 대부 또는 사용허가에 관한 사항을 새롭게 규율하게 됨에 따라, 국유림법 제23조 제1항, 국유림법 시행령(2006. 8. 4. 대통령령 제19640호로 제정된 것) 제21조 제2항, 부칙 제1, 2항에 의하면 국유림법 시행령이 시행된 2006. 8. 5.부터 대부 등(기간갱신을 포함한다)을 하는 경우에 납부할 대부료 등은, ‘최근에 공시한 당해 토지에 대한 개별공시지가를 기준으로’ 산정한 토지가격에다 일정한 요율(스키장용의 경우 1천분의 20 이상)을 곱하여 산출하도록 그 기준이 변경되었다.
(3) 이에 청구인들은 향후 대한민국과 사이에 대부 또는 사용허가 기간의 갱신을 앞두고, 국유림법 시행령 제21조 제2항의 대부료 등 산출기준을 구 산림법 시행령 제62조 제3항 제1호의 그것과 비교할 때, 스키장으로 개발된 이후 ‘최근에 공시한 당해 토지에 대한 개별공시지가를 기준으로’ 대부료 등을 산정함으로써 개발로 인한 지가상승에 아무런 기여도 하지 않은 대한민국에게 그 이익을 귀속시키는 반면, 자신의 비용을 투입하여 지가상승에 기여한 청구인들에게는 대부료 등의 인상이라는 불이익을 주게 된다는 이유로, 청구인들의 재산권을 침해함과 아울러 신뢰보호의 원칙에 위반된다며 2006. 11. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
(1) 청구인들은 이 사건 심판의 대상으로 국유림법 시행령 제21조 제2항 전부와 부칙 제2항을 들고 있으나, 제21조 제2항 중에서 청구인들이 위헌성을 주장하고 있는 부분은 ‘최근에 공시한 당해 토지에 대한 개별공시지가를 기준으로 산정한 토지가격을 적용하여 대부료 등을 산출하도록 한 부분’이 포함된 후단으로 한정되고, 부칙 제2항은 국유림법 시행령 제21조가 시행령 시행 후에 기간갱신을 포함한 대부 또는 사용허가를 하는 것부터 적용하도록 그 적용시기를 명확히 한 기술적인 규정으로 청구인들도 위 적용시기와 관련해서는 구체적인 위헌주장을 하고 있지 아니하므로, 이는 심판대상에서 제외함이 상당하다.
(2) 따라서, 이 사건 심판의 대상은 국유림법 시행령 제21조 제2항 후단(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령(2006. 8. 4. 대통령령 제19640호로 제정된 것) 제21조(대부료 등) ② 제1항에 따른 대부료 등은 매년 결정하며, "부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률"에 따라 최근에 공시한 당해 토지에 대한 개별공시지가를 기준으로 산정한 토지가격(해당토지의 개별공시지가가 없거나 대부료 등의 부과 당시의 이용상태로 평가되지 아니한 경우에는 동법 제2조에 따른 감정평가업자에게 감정평가를 의뢰하여 산정한 토지가격이나 인근에 있는 이용가치가 유사한 토지의 개별공시지가를 기준으로 하여 산정한 토지가격)을 적용하여 산출한다.
[관련조항]
국유림의 경영 및 관리에 관한 법률(2005. 8. 4. 법률 제7677호로 제정된 것) 제16조(국유림의 구분) ① 산림청장은 소관 국유림을 다음 각 호의 기준에 따라 요존국유림(要存國有林)과 불요존국유림(不要存國有林)으로 구분하고 이를 관리하여야 한다.
1. 요존국유림
가.임업생산임지의 확보, 임업기술개발 및 학술연구를 위하여 보존할 필요가 있는 국유림
나.사적ㆍ성지(城趾)ㆍ기념물ㆍ유형문화재 보호, 생태계보전 및 상수원보호 등 공익상 보존할 필요가 있는 국유림
다.그 밖에 국유림으로 보전할 필요가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 국유림
2.불요존국유림：요존국유림 외의 국유림
② 불요존국유림이 다음 각 호의 산림으로 지정되는 경우에는 이를 요존국유림으로 본다.
1.?산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률?에 의한 보안림, 채종림(採種林), 산림유전자원보호림 및 시험림
2.?산림문화ㆍ휴양에 관한 법률?에 의한 자연휴양림 및 ?사방사업법?에 의한 사방지
③ 제1항 제1호 및 제2항의 규정에 의한 요존국유림은 ?국유재산법? 제4조 제2항 및 제3항의 규정에 의한 행정재산이나 보존재산으로 보고, 제1항 제2호의 규정에 의한 불요존국유림은 ?국유재산법? 제4조 제4항의 규정에 의한 잡종재산으로 본다.
④ 소관 국유림 중 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 구분된 요존국유림 또는 불요존국유림이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 국유림을 재구분할 수 있다.
1.?국유재산법? 제22조의 규정에 의하여 관리환하기로 협의된 경우
2.?공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률?에 의한 공익사업에 필요한 경우로서 대통령령이 정하는 사업에 해당하는 경우
3.?국유재산법? 제12조의 규정에 의한 국유재산의 관리와 처분에 관한 계획에 따라 처분하고자 하는 경우
4.?지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률? 제17조의 규정에 따라 실시계획의 승인을 얻은 경우
5.산림시책추진을 위해 공ㆍ사유림과 교환하기 위하여 필요한 경우
6.제2항 각 호의 규정에 의한 산림으로서 그 지정이 해제된 경우
7.국유림의 경영관리상 요존국유림으로 보존할 필요가 없거나 다른 법률의 규정에 의한 목적사업수행상 요존국유림의 일부가 그 사업부지로의 편입이 불가피한 경우로서 대통령령이 정하는 경우
8.불요존국유림이 제1항 제1호 각 목의 규정에 해당하게 된 경우
⑤ 제4항의 규정에 의한 국유림의 재구분기준은 농림수산식품부령으로 정한다.
제21조(국유림의 대부 등) ① 산림청장은 대통령령이 정하는 기준에 따라 요존국유림의 사용을 허가하거나 불요존국유림을 대부할 수 있다. 다만, 요존국유림에 대한 사용허가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한하여 할 수 있다.
1.국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우
2.전기ㆍ통신ㆍ방송ㆍ가스 또는 수도 그 밖에 대통령령이 정하는 기반시설용으로 사용하고자 하는 경우
3.수목원ㆍ자연휴양림ㆍ산림욕장 그 밖에 대통령령이 정하는 산림공익시설로 사용하고자 하는 경우
4.?산림조합법?에 의한 산림조합 또는 산림조합중앙회가 설립목적의 달성에 필요하여 산림청장의 승인을 얻은 사업에 사용하고자 하는 경우
5.국유림에서 생산되는 임산물(이하 "국유임산물"이라 한다)의 매수자가 그 국유임산물을 채취ㆍ가공 또는 운반하는 시설용으로 사용하고자 하는 경우
6.?광업법? 제3조 제3호 및 같은 조 제4호에 따른 광업권자 및 조광권자가 광물의 채취용으로 사용하고자 하는 경우
7.?임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률? 제9조의 규정에 따른 임산물소득원의 지원대상품목 중 버섯류ㆍ산나물류 및 약초류의 재배용으로 사용하고자 하는 경우
8.국유림 안에 위치한 공ㆍ사유림에서 생산되는 목재의 반출 등 임산물의 운반을 위하여 필요한 경우
9.?임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률? 제21조의 규정에 의한 산촌개발사업계획의 시행에 필요한 경우
② 제1항의 규정에 의하여 대부 등을 받은 자가 대부 계약서나 허가조건에 명시된 바에 따라 입목의 벌채 또는 임산물의 굴취ㆍ채취 등을 하는 경우에는 ?산지관리법? 제14조 또는 제15조의 규정에 의한 산지전용허가 또는 산지전용신고와 ?산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률? 제36조의 규정에 의한 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다.
③ 국유림 대부 등의 기간 및 절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제23조(대부료 등) ① 산림청장은 제21조 제1항의 규정에 의하여 대부 등을 하는 때에는 대통령령이 정하는 요율과 산출방법에 의하여 매년 대부료 또는 사용료(이하 "대부료 등"이라 한다)를 징수하여야 한다.
② 제1항의 대부료 등은 대통령령이 정하는 바에 따라 분할 납부하게 할 수 있다. 이 경우 연간 대부료 등이 대통령령이 정하는 금액 이상인 경우에는 대부 등을 받는 자로 하여금 대통령령이 정하는 금액의 범위 안에서 보증금을 예치하게 하거나 이행보증조치를 하도록 하여야 한다.
③ 산림청장은 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 대부료 등의 전부 또는 일부를 징수하지 아니할 수 있다.
1.제21조 제1항 제1호ㆍ제4호 및 제5호에 해당하는 경우
2.천재지변 등으로 인하여 대부 등을 받은 목적사업의 소득이 없다고 인정되는 경우 등 대통령령이 정하는 경우
④ 산림청장은 동일인(상속인 그 밖의 포괄승계자는 피승계인과 동일인으로 본다)이 동일한 국유림을 1년을 초과하여 계속 사용하는 경우 당해 연도의 연간 대부료 등이 전년도의 연간 대부료 등 보다 10퍼센트 이상 증가한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 대부료 등의 증가분을 감액할 수 있다.
⑤ 산림청장은 대부 등을 받은 자가 제1항의 규정에 의한 대부료 등을 체납하는 때에는"국세징수법"제21조 내지 제23조 및 동법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 이를 징수할 수 있다.
국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령(2006. 8. 4. 대통령령 제19640호로 제정된 것) 제18조(요존국유림의 사용허가의 범위) ① 법 제21조 제1항 제2호에서 "대통령령이 정하는 기반시설"이라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다.
1. 공공용 도로 또는 철도
2. 댐ㆍ저수지ㆍ농수로ㆍ송유시설
3.?자연공원법? 및 ?도시공원 및 녹지 등에 관한 법률?에 따른 공원시설
4. 스키장 또는 썰매장
② 법 제21조 제1항 제3호에서 "대통령령이 정하는 산림공익시설"이라 함은 산책로를 말한다.
제19조(국유림의 대부 등의 기간 및 절차) ① 법 제21조에 따른 국유림의 대부 등의 기간은 5년 이내로 한다.
② 제1항에 따른 국유림의 대부 등의 기간은 이를 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신기간은 갱신할 때마다 제1항에 따른 기간을 초과할 수 없다.
③ 국유림의 대부 등의 절차에 관하여 필요한 사항은 농림수산식품부령으로 정한다.
제21조(대부료 등) ① 법 제23조 제1항에 따라 대부료 또는 사용료(이하 "대부료 등"이라 한다)는 대부 등을 받은 국유림의 가격에 다음 각 호의 구분에 따른 요율을 곱한 금액으로 하며, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다.
1.법 제21조 제1항 제3호 내지 제5호ㆍ제7호 내지 제9호 및 농림어업소득사업의 경우：1천분의 10 이상
2.법 제21조 제1항 제1호 및 주거용의 경우：1천분의 25 이상
3.스키장용 및 썰매장용의 경우：1천분의 20 이상
4.제1호 내지 제3호 외의 경우：1천분의 50 이상
③ 제1항에 따른 대부료 등의 납부기한은 그 납부를 고지한 날부터 30일 이내로 한다. 이 경우 신규로 대부 등을 받아 처음 납부하는 대부료 등은 사용을 시작하기 전에 이를 납부하여야 한다.
제23조(대부료 등의 감면) 법 제23조 제3항 제2호에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은"재난 및 안전관리 기본법"제3조 제1호에 따른 재난으로 목적사업의 소득이 없거나 평년작의 50퍼센트에 미치지 못하는 경우를 말한다.
제24조(대부료 등의 조정) 법 제23조 제4항에 따른 대부료 등의 증가분에 대한 감액에 관하여는"국유재산법 시행령"제27조의 2를 준용한다.
부  칙
① (시행일) 이 영은 2006년 8월 5일부터 시행한다.
② (국유림 대부료 등의 요율과 산출방법에 관한 적용례) 제21조는 이 영 시행 후 대부 등(기간갱신을 포함한다)을 하는 것부터 적용한다.
산림법(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 제정된 ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률’ 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제75조(국유림의 대부 등) ① 산림청장은 다음 각 호의 1의 경우에 한하여 국유림을 대부 또는 사용허가하거나 국유재산법 제6조의 관리청에 대하여 국유림의 사용승인을 할 수 있다.
1.공용ㆍ공공용 또는 공익사업을 위하여 필요할 때
2.목축, 축산법 제2조 제5호의 종축업 또는 광업을 위하여 필요할 때
3. 삭제&lt;2001. 1. 26.&gt;
4.농림부령이 정하는 산업시설을 위하여 필요할 때
5.국유임산물의 매수자가 그 산물을 채취ㆍ가공 또는 운반하는 시설을 하기 위하여 필요할 때
6.산림조합 또는 산림조합중앙회가 그 사업목적의 달성을 위하여 직접 필요로 할 때
7.유아교육법 제2조 제2호의 규정에 의한 유치원, 초ㆍ중등교육법 제2조 및 고등교육법 제2조의 규정에 의한 학교의 용지로 사용하기 위하여 필요할 때
8.휴양림ㆍ수목원 또는 야생동ㆍ식물보호법 제42조의 수렵장의 시설을 위하여 필요할 때
9.청소년기본법 제3조 제5호의 청소년수련시설을 위하여 필요할 때
산림법 시행령(1997. 11. 29. 대통령령 제15517호로 개정되고, 2006. 8. 4. 대통령령 제19639호 ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령’ 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제62조(대부료 또는 사용료) ① 산림청장은 법 제75조 제1항의 규정에 의하여 국유림의 대부 또는 사용허가를 한 때에는 대부료 또는 사용료(이하 "대부료"라 한다)를 징수하되, 연간 대부료는 당해 대부 또는 사용허가지의 가격에 다음 각 호의 구분에 의한 요율을 곱한 금액으로 하며, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다.
3. 기타 목적의 경우：100분의 10 이상
③ 제1항의 규정에 의한 대부 또는 사용허가지의 가격은 대부ㆍ사용허가기간 중 다음 각 호의 방법에 의하여 매년 결정하되, 제1호의 규정에 의한 대부 또는 사용허가지의 가격은 결정 후 3년 이내에 한하여 이를 적용할 수 있다.
1.대부 또는 사용허가를 받은 자가 자기의 부담으로 개발한 대부ㆍ사용허가지：지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 감정평가법인이 개발이전의 토지 상태를 기준으로 하여 대부ㆍ사용료 부과 당시의 가격으로 평가한 금액
2. 청구인들의 주장과 이해관계 기관의 의견요지
가. 청구인들의 주장요지
(1) 적법요건에 대하여
이 사건 시행령조항은 대부료 등을 부과하는 기준을 정하고 있어 구체적인 집행행위가 없더라도 청구인들의 대부료 등의 납부에 관한 권리관계가 이미 확정된 상태이므로 기본권 침해의 직접성이 있고, 대부료 등의 납부로 인하여 청구인들의 재산권을 침해하는 것이므로 자기관련성이 있으며, 청구인들의 기본권 침해가 현실적으로 발생하지는 않았으나 장차 기본권의 침해가 발생할 것이 확실히 예측되어 기본권 침해의 현재성도 인정되고, 이와 같은 경우에 청구기간이 경과되었다고 할 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 헌법소원은 국유림법 시행령이 시행된 2006. 8. 5.부터 기산하더라도 90일 이내인 2006. 11. 2. 청구되었으므로 심판청구기간 역시 준수되었다.
(2) 본안에 대하여
청구인들은 대부기간을 3년 내지 5년으로 정하여 국유림을 대부받았으나 위 기간은 관련 법령의 기간제한 때문에 그리 정한 것일 뿐이고, 청구인들과 대한민국은 사실상 영구적인 대부관계를 예정하고 대부계약을 체결하였으며, 이에 따라 청구인들과 대한민국은 실제로 대부기간이 만료될 때마다 동일한 내용으로 대부계약을 갱신하여 현재에 이르고 있다.
구 산림법에 의한 국유림의 대부 또는 사용허가 시에는 구 산림법 시행령 제62조 제3항 제1호에 따라 개발이전의 토지상태를 기준으로 하여 대부ㆍ사용료 부과 당시의 가격으로 평가한 대부 또는 사용허가지의 가격을 적용하여 대부료 등을 산출하였는데, 그후 국유림법의 시행으로 대부료 등의 요율과 산출방법을 규정한 국유림법 시행령 제21조 제2항에서는 위 산림법 시행령과 달리 최근에 공시한 당해 토지에 대한 개별공시지가를 기준으로 당해 대부료 등을 산출하도록 하였다.
그러나 이와 같은 산출방법은 청구인들이 자신의 노력과 비용을 투여하여 국유림을 스키장으로 개발하였기 때문에 원칙적으로 청구인들에게 귀속되어야 할 개발이익까지 포함한 최근의 개별공시지가를 기준으로 대부료 등을 산출함으로써, 그 결과 개발로 인한 지가상승에 아무런 기여도 하지 않은 대한민국에게 그 이익을 귀속시키는 반면, 지가상승에 기여한 청구인들에게는 오히려 종전에 비하여 훨씬 인상된 대부료 등을 부담하게 하여 불이익을 주게 된다.
따라서, 국유림법 시행령 제21조 제2항은 형평의 원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해하고, 신뢰보호의 원칙 및 비례의 원칙에 위배되며, 법률로부터 위임받은 취지에 반하는 내용을 규정한 것으로 위임입법의 한계를 벗어난 위헌적인 규정이다.
나. 이해관계 기관 산림청장의 의견요지
(1) 적법요건에 대하여
청구인 협회는 청구인 회사들의 권익증진을 위하여 자체적으로 조직된 비영리사단법인에 불과하고, 국가로부터 국유림을 대부 또는 사용허가 받은 바가 없어 이 사건 시행령조항이 적용될 여지가 없으므로, 기본권 침해의 자기관련성이 없다. 따라서, 청구인 협회의 이 사건 심판청구는 부적법하여 각하되어야 한다.
(2) 본안에 대하여
(가) 일반적인 임대차관계에서 임차인의 유익비 지출 등으로 임차 목적물의 가치가 증가되었을 경우에도 임대료는 그 가치가 증가된 현황을 기준으로 책정되는 것이 통상적인 거래의 현실이고, ‘개발이익환수에 관한 법률’에 의하면 타인의 토지를 임차하여 임차인이 스키장을 건설하는 경우에 그 개발로 인한 개발이익이 토지소유자에게 귀속됨을 전제로 개발이익에 대한 개발부담금을 토지 소유자가 부담하도록 규정하고 있으며, 대법원 판례 역시 이와 동일한 법리를 밝히고 있으므로, 이 사건 시행령조항이 개발이익이 포함된 임야의 개별공시지가를 기준으로 대부료 등을 산정하도록 규정하였다고 하더라도 이로써 청구인들의 재산권이 침해되었다고 할 수 없다.
(나) 청구인들이 구 산림법 시행령에 따라 개발이전의 임야 가격을 기준으로 산정된 대부료 등을 납부해 왔다고 하더라도 장래에도 동일하게 그와 같은 기준으로 산정된 대부료 등을 납부할 것이라는 신뢰가 형성되었다고 볼 수 없고, 가사 이와 같은 신뢰가 형성되었다고 하더라도, 청구인들이 종전에 납부해 오던 대부료 등은 토지를 매수하여 스키장을 개발하는 경우와 비교할 때 토지 소유로 인하여 부담하는 종합부동산세에도 미치지 못하는 턱없이 낮은 수준의 것으로 형평에 맞지 않아 그와 같은 신뢰에 대한 보호의 필요성이 낮고, 이 사건 시행령조항은 위와 같이 낮은 대부료 등의 부당함을 시정하여 정당한 대부료 등을 산정하기 위한 것이므로 신뢰보호의 원칙에 위반되지 않는다.
(다) 국유림법 제23조 제1항은 대부 또는 사용허가된 국유림이 스키장으로 개발된 경우 그 개발로 인한 개발이익이 대부ㆍ사용허가지의 소유자인 국가에 귀속됨을 전제로 대부료 등의 산출방법을 이 사건 시행령조항에 위임한 것이므로, 그 위임의 취지에 따라 규정된 이 사건 시행령조항은 위임입법의 한계를 벗어난 것이라 할 수 없다.
3. 판  단
가. 청구인 협회의 청구 부분
청구인 협회는 스키장 운영업체를 회원으로 하여 스키장 사업의 건전한 발전 등을 도모함을 목적으로 설립된 법인으로서, 기본권의 성질상 자연인에게만 인정되는 것이 아닌 한, 청구인 협회도 기본권의 주체가 될 수 있고 기본권을 직접 침해당한 경우에는 청구인 협회의 이름으로 헌법소원심판을 청구할 수 있으나, 그 구성원이 기본권을 침해당한 경우 청구인 협회가 그 구성원을 위하여 또는 구성원을 대신하여 헌법소원심판을 청구하는 것은 원칙적으로 허용되지 아니한다(헌재 1995. 7. 21. 92헌마177등, 판례집 7-2, 112, 118；헌재 2002. 10. 31. 2002헌마20, 판례집 14-2, 554, 560 등 참조).
이 사건에서 청구인 협회가 침해당하였다고 주장하는 기본권인 재산권은 성질상 법인에게도 인정되는 기본권이기는 하지만, 청구인 협회는 직접적으로 국유림을 대부 또는 사용허가 받아 그 대부료 등을 납부하는 주체가 아니므로 이 사건 시행령조항에 의하여 직접 기본권을 제한받는 자라 할 수 없고, 청구인 협회의 이 사건 청구이유를 살펴보아도, 청구인 협회가 문제 삼고 있는 재산권의 내용은 청구인 협회의 구성원인 스키장 영업자의 재산권에 관한 것이지, 청구인 협회 자체의 기본권에 관한 것도 아니어서, 이 사건 시행령조항은 청구인 협회의 기본권과는 아무런 관련이 없으므로 청구인 협회의 이 사건 심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니한다(헌재 2002. 10. 31. 2002헌마20, 판례집 14-2, 554, 560；헌재 2008. 2. 28. 2006헌마1028, 공보 137, 370, 374；헌재 2008. 4. 24. 2006헌마990, 공보 139, 635, 639 등 참조).
나. 청구인 회사들의 청구 부분
(1) 국유림의 사용허가ㆍ대부와 그 법적 성질
국유림법 제16조 제1항, 제3항은 요존국유림과 불요존국유림으로 구분하여 요존국유림은 국유재산법상의 행정재산 또는 보존재산으로, 불요존국유림은 잡종재산으로 본다고 규정하고, 제21조 제1항에서는 요존국유림에 대하여는 사용허가를, 불요존국유림에 대하여는 대부를 할 수 있도록 규정하고 있다. 청구인 회사들도 국유림의 관리청인 산림청장으로부터 [별지] ‘스키장용 대부ㆍ사용허가 현황’ 기재와 같이 청구인 주식회사 사조마을은 잡종재산인 불요존국유림에 대하여 대부계약을, 청구인 주식회사 우민, 주식회사 보광, 주식회사 용평리조트, 현대시멘트 주식회사, 주식회사 한솔개발, 지에스건설 주식회사는 각각 행정재산인 요존국유림 및 잡종재산인 불요존국유림에 대하여 사용허가 및 대부계약을, 청구인 주식회사 무주리조트, 주식회사 강원랜드는 각 행정재산인 요존국유림에 대하여 사용허가를 받아 이를 스키장으로 사용ㆍ수익하고 있다.
한편, 행정재산인 요존국유림에 대한 사용허가는 행정처분으로서 강학상 특허에 해당하고(헌재 2007. 12. 27. 2004헌바98, 공보 135, 62, 64 참조), 잡종재산인 불요존국유림의 사용에 대한 대부계약은 국가가 사경제적 주체로서 하는 사법상의 계약에 해당한다(헌재 1991. 5. 13. 89헌가97, 판례집 3, 202, 210；헌재 1992. 10. 1. 92헌가6등, 판례집 4, 585, 597).
이하에서는 비록 이 사건 시행령조항이 국유림에 대한 사용허가와 대부계약을 구별함이 없이 그 대부료 등의 산출기준을 동일하게 규율하고 있지만 사용허가와 대부계약은 그 법적 성질을 달리하므로, 개별적으로 이 사건 시행령조항에 대한 심판청구의 적법요건을 살펴본다.
(2) 불요존국유림에 대한 대부계약의 경우
(가) 헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구하여야 한다고 규정하고 있고 이는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재 직접적으로 침해당한 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있다는 뜻이므로, 공권력의 행사로 인하여 헌법소원을 청구하고자 하는 자가 자신의 법적 지위에 아무런 영향을 받지 않거나 단순히 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련되어 있는 경우에는 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로 그 공권력의 행사를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1999. 6. 24. 97헌마315, 판례집 11-1, 802, 817；헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1455；헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579등, 판례집 17-2, 481, 510-511)
(나) 불요존국유림에 대한 대부계약은 국가(행정기관)가 공권력의 주체로서 처분행위를 하는 행정처분이 아니라 사경제적 주체로서 사적 자치와 계약 자유의 원리에 따라 행하는 사법상의 법률행위에 불과한 까닭에, 청구인 회사들이 이 사건 시행령조항에서 정한 대부료의 산정기준을 계약내용으로 삼아 대부계약을 체결할지 또는 그 계약기간을 갱신할지 여부는 그들의 자유로운 의사결정에 의한 것이다.
그리고 이 사건 시행령조항에서 정한 대부료의 산정기준은, 국가가 사경제주체로서 대부계약이라는 사법상의 법률행위를 함에 있어서 편의와 공정을 기하기 위하여 그 내부적인 기준을 정한 것에 불과하므로, 이 사건 시행령조항은 대부계약에 있어 한쪽 당사자인 국가의 계약내용(대부료) 결정의 재량을 제한하는 것일 뿐이지, 상대방인 청구인 회사들의 계약체결이나 그 내용결정의 자유를 제한하는 것은 아니다.
따라서, 청구인 회사들이 그들의 자유로운 의사결정에 따라 불요존국유림에 대하여 대부계약을 체결하거나 그 계약기간을 갱신함에 있어서, 비록 이 사건 시행령조항에서 정한 대부료 산정기준 대로 따를 수밖에 없다고 하더라도 이는 국가가 이 사건 시행령조항에서 정한 기준에 기속되는 결과 사실상의 영향을 받는 것에 불과할 뿐만 아니라, 이 또한 그들의 선택에 의한 것이므로, 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인 회사들의 헌법상 기본권이 침해될 가능성은 없다고 할 것이다.
(3) 요존국유림에 대한 사용허가의 경우
(가) 청구인 회사들은 요존국유림에 대하여 국가로부터 사용허가를 받아 스키장으로 사용ㆍ수익할 수 있는 공물사용권을 갖는 대신, 사용허가에 대한 대가로서 공법상의 사용료 납부의무를 부담하게 된다. 이 경우 요존국유림에 대한 사용료 부과의 법적 성질은 사용허가를 받은 국민에게 공법상의 의무를 부과하는 공권적인 처분이라고 할 것이고, 이 사건 시행령조항은 이와 같은 공권적 처분을 함에 있어서 그 사용료의 기준을 정하고 있는 것이므로, 청구인 회사들의 기본권을 침해할 가능성이 전혀 없다고 단정하기는 어려울 것이다.
(나) 그러나 이 사건 시행령조항 자체가 헌법소원의 대상이 되기 위해서는 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 이 사건 시행령조항에 의하여 직접 청구인 회사들의 기본권이 침해되어야 하고, 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의해 직접 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다 할 것이다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823；헌재 2000. 6. 29. 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 935-936 등 참조).
그런데, 이 사건 시행령조항의 산출기준에 따라 청구인 회사들이 납부하여야 할 사용료는, ① 먼저, 청구인 회사들이 이 사건 시행령조항의 시행 이후에 만료되는 사용허가 기간을 갱신할지 여부를 결정하여 갱신허가신청을 하여야 하고, ② ‘부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률’에 따라 결정된 당해 토지에 대한 개별공시지가를 기준으로 토지가격을 산정한 후 여기에다 국유림법 시행령 제21조 제1항 소정의 산정요율을 곱하여야 하며, ③ 그 밖에 천재지변 등으로 인하여 대부 등을 받은 목적사업의 소득이 없다고 인정되는 경우에는 국유림법 시행령 제23조에 따라 사용료를 감면하고, 당해 연도의 연간 사용료가 전년도의 연간 사용료 보다 10퍼센트 이상 증가한 때에는 국유림법 시행령 제24조에 따라 그 사용료의 증가분을 감액하여 구체적인 사용료의 액수를 산정한 다음, ④ 국가가 청구인 회사들에 대하여 사용료 부과처분을 한 때에서야 비로소 구체적으로 확정된다 할 것이다.
이와 같이 이 사건 시행령조항으로 인하여 청구인 회사들이 납부하여야 할 사용료는 이 사건 시행령조항뿐만 아니라 사용허가기간의 갱신 여부, 당해 국유림의 개별공시지가의 등락, 개정된 사용료 산정요율의 저감 정도, 그 밖에 감면규정의 적용 등에 따른 구체적인 산정과정과 사용료의 부과처분이 있어야만 비로소 구체적으로 확정된다 할 것이고, 이러한 사용료의 산정과정과 부과처분이 있기 전에는 이 사건 시행령조항은 요존국유림의 사용료를 구체적으로 산정하는데 필요한 여러 가지 요소 중 하나에 불과할 뿐이어서 그 자체만으로는 과연 청구인 회사들의 재산권 등 헌법상 기본권에 어떠한 영향을 미치는지 전혀 알 수 없다 할 것이므로, 이 사건 시행령조항 자체에 의하여 직접적으로 청구인 회사들의 기본권이 침해되었다고 보기는 어렵다 할 것이다(헌재 1998. 2. 27. 96헌마134, 판례집 10-1, 176, 182；헌재 1998. 11. 26. 96헌마55, 판례집 10-2, 756, 762-763；헌재 1998. 3. 26. 96헌마166, 판례집 10-1, 285, 294 등 참조).
4. 결  론
그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,이공현,조대현,김희옥,김종대,민형기,이동흡,목영준,송두환【별 지】
[별지]
스키장용 대부ㆍ사용허가 현황
순번
청 구 인
(스키장명)
스키장 소재지
면적(㎡)
(재산종별)
기  간
(단위)
1
주식회사 ○○
(○○스키장)
강원 고성군 간성읍
282,027
(행정재산：254,703
잡종재산： 27,324)
1988. 10.～2011. 8.
1991.  9.～2011. 8.
(5년)
2
주식회사 □□
(○○파크)
강원 ○○면 면온리 1172-2 등
같은 면 무이리 729-19 등
같은 면 진조리 339-10 등
664,821
(행정재산：659,480
잡종재산：  5,341)
1994.  7.～2006. 12.
1994.  7.～2006. 12.
2000. 10.～2008.  7.
(5년)
3
주식회사
○○리조트
(□□스키장)
강원 평창군 ○○면 수하리 산1 등
같은 면 용산리 산142 등
2,292,385
(행정재산：1,633,047
잡종재산： 659,338)
1986. 11.～2008.  3.
1974.  4.～2007. 12.
1988.  1.～2007. 12.
1996. 12.～2010. 12.
2000. 12.～2010. 11.
(5년)
4
주식회사
□□리조트
(○○리조트)
전북 무주군 ○○면 심곡리 산62-4 등
같은 면 삼공리 산109-7
2,269,505
(행정재산)
1994. 6.～2009. 6.
(5년)
5
○○시멘트
주식회사
(□□리조트)
강원 횡성군 ○○면
63,622
(잡종재산)
1994. 5.～2011. 4.
(5년)
강원 평창군 ○○면
2,000
(행정재산)
1995. 12.～2010. 11.
(5년)
6
주식회사
○○마을
(△△리조트)
충주시 ○○면
400,297
(잡종재산)
1995. 12.～2008. 12.
(5년)
7
주식회사
○○랜드
(○○랜드)
강원 정선군 ○○읍
4,411,757
(행정재산)
2004. 3.～2009. 2.
(5년)
8
주식회사
○○개발
(○○밸리)
원주시 ○○면
16,600
(행정재산)
1999. 10.～2008. 9.
(5년)
원주시 ○○면
18,750
(행정재산)
2004. 11.～2007. 10.
(3년)
9
○○건설
주식회사
(▽▽리조트)
춘천시 남산면
450,150
(행정재산：448,682
잡종재산：  1,468)
1999. 2.～2007. 12.
(3년)
10,871,914
(행정재산：9,714,524
잡종재산：1,157,390)