# 정치자금법 제57조 등 위헌확인

## 전문

사           건          2019헌마747    정치자금법 제57조 등 위헌확인
청    구    인          김○○
                          대리인   법무법인(유한) 태평양
                                     담당변호사 정한별
[주           문]
이 사건 심판청구를 기각한다.
[이           유]
  1. 사건개요
가. 청구인은 사립학교인 ○○대학교 컴퓨터학과 교수로 재직 중이었던 2011. 10. 27. ○○ 주식회사의 대표이사로 임명되었고, ‘국회의원인 전○○ 의원에게 후원금을 제공하여 소프트웨어산업진흥법 개정안 내용의 수정을 청탁할 것을 청구 외 김○○, 조○○과 공모하여 공무원이 담당·처리하는 사무에 관하여 청탁하기 위해 2012. 12.경과 2013. 8.경 두 차례에 걸쳐 위 전○○ 의원에게 정치자금 합계 1,816만 원을 기부하게 하였다’는 범죄사실로 약식명령을 받고 정식재판을 청구하였으나 2018. 6. 15. 벌금 600만 원을 선고받았다(서울중앙지방법원 2017고정1997). 이후 청구인은 항소하였으나 2019. 1. 11. 기각되었고(서울중앙지방법원 2018노1878), 상고 또한 2019. 5. 30. 기각되어(대법원 2019도1154) 위 판결이 확정되었다.

나. 청구인은 벌금 600만 원의 형이 확정되어 ○○대학교 교수직에서 퇴직하게 되자, 정치자금법 제45조(정치자금부정수수죄)에 해당하는 범죄로 인하여 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 자는 사립학교 교원의 직에서 퇴직된다고 규정한 정치자금법 제57조 및 공직선거법 제266조 제1항 제4호가 청구인의 직업의 자유 등을 침해한다고 주장하며, 2019. 7. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

  2. 심판대상
청구인은 정치자금법 제57조 및 공직선거법 제266조 제1항 제4호 전체에 대하여 위헌확인을 구하고 있다. 그러나 공직선거법 제266조 제1항 제4호는 정치자금법 제57조에 따라 당연퇴직되는 직을 규정하기 위해 인용된 조문에 불과하고 정치자금법 제45조에 해당하는 죄를 범한 청구인에게 적용되는 조항이 아니므로 심판대상에서 제외하고, 청구인은 사립학교 교원이 정치자금법 제45조(정치자금부정수수죄)에 해당하는 범죄로 인하여 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 경우 그 직에서 퇴직되도록 하는 것의 위헌성에 관하여 다투고 있으므로 정치자금법 제57조 중 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제57조 중 ‘100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 경우 사립학교 교원의 직에서 퇴직’되도록 한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]
정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것)
제57조(정치자금범죄로 인한 공무담임 등의 제한) 제45조(정치자금부정수수죄)에 해당하는 범죄로 인하여 징역형의 선고를 받은 자는 그 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 또는 그 형의 집행이 종료되거나 면제된 후 10년간, 형의 집행유예의 선고를 받은 자는 그 형이 확정된 후 10년간, 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 자는 그 형이 확정된 후 5년간 공직선거법 제266조(선거범죄로 인한 공무담임 등의 제한) 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 직에 취임하거나 임용될 수 없으며, 이미 취임 또는 임용된 자의 경우에는 그 직에서 퇴직된다.

[관련조항]
정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것)
제32조(특정행위와 관련한 기부의 제한) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위와 관련하여 정치자금을 기부하거나 받을 수 없다.
3. 공무원이 담당·처리하는 사무에 관하여 청탁 또는 알선하는 일
제45조(정치자금부정수수죄) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
5. 제31조(기부의 제한) 또는 제32조(특정행위와 관련한 기부의 제한)의 규정을 위반하여 정치자금을 기부하거나 받은 자
공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것)
제266조(선거범죄로 인한 공무담임 등의 제한) ① 다른 법률의 규정에도 불구하고 제230조부터 제234조까지, 제237조부터 제255조까지, 제256조 제1항부터 제3항까지, 제257조부터 제259조까지의 죄(당내경선과 관련한 죄는 제외한다) 또는 정치자금법 제49조의 죄를 범함으로 인하여 징역형의 선고를 받은 자는 그 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 또는 그 형의 집행이 종료되거나 면제된 후 10년간, 형의 집행유예의 선고를 받은 자는 그 형이 확정된 후 10년간, 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 자는 그 형이 확정된 후 5년간 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 직에 취임하거나 임용될 수 없으며, 이미 취임 또는 임용된 자의 경우에는 그 직에서 퇴직된다.
4. 사립학교법 제53조(학교의 장의 임면) 또는 같은 법 제53조의2(학교의 장이 아닌 교원의 임면)의 규정에 의한 교원

  3. 청구인의 주장
심판대상조항은 정치자금부정수수죄로 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 경우 사립학교 교원의 직에서 퇴직되도록 규정한다. 그러나 범죄의 경중에 따라 퇴직 외에 징계에 관한 자율성을 학교법인에 부여할 수 있고, 사립학교의 교원으로 새로 임용되거나 선거 참여를 제한하는 방법으로도 입법목적을 충분히 달성할 수 있음에도 사립학교 교원의 직을 일률적으로 박탈하며, 사립학교 교원이 그 직무와 관련하여 정치자금부정수수죄를 범한 경우가 아니라 하더라도 사립학교 교원의 직에서 퇴직되도록 규정함으로써 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업선택의 자유 및 교수의 자유를 침해하고, 사립학교 교원의 신분보장과 대학의 자율성을 침해한다.

  4. 판단
가. 쟁점
(1) 심판대상조항은 정치자금부정수수죄로 100만 원 이상의 벌금형을 선고받아 그 판결이 확정된 사립학교 교원은 그 직에서 퇴직된다고 규정하는바, 청구인의 직업의 자유를 침해하는지 여부가 문제된다.

(2) 청구인은 심판대상조항이 대학교원으로서 교수의 자유를 침해한다고 주장하나, 심판대상조항은 청구인의 직업의 자유와 가장 밀접한 관계에 있고, 청구인이 주장하는 위와 같은 기본권의 제한은 사립학교 교원의 직에서 퇴직되도록 하여 청구인의 직업의 자유를 제한함에 따른 부수적인 결과에 불과하므로, 이에 대해서는 별도로 판단하지 않는다(헌재 2018. 12. 27. 2016헌바217 참조).

(3) 한편, 청구인은 심판대상조항이 사립학교 교원의 신분보장과 대학의 자율성을 침해한다고 주장한다. 그러나 이 사건에서 교원의 신분을 보장받을 권리를 위 직업의 자유 논의와 별도로 보장되는 헌법상 기본권으로 보기 어렵고, 사립대학의 교수인 청구인 또한 대학의 자율성의 주체가 될 수 있으나(헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1047등 참조) 대학의 자율성은 대학시설의 관리·운영이나 연구와 교육의 내용, 방법과 대상, 교과과정의 편성, 학생의 선발, 학생의 전형 등을 보호영역으로 한다고 할 것인데(헌재 2015. 12. 23. 2014헌마1149 참조) 대학 교수 개개인의 퇴직 여부 등 인사에 관한 사항을 스스로 결정할 권리가 해당 교수의 대학의 자율성의 보호영역에 포함된다고 보기 어려우며, 심판대상조항이 학교법인 또는 교수회의 교원에 대한 징계의 자율성을 배제하여 대학의 자율성을 침해하는지 여부가 문제된다 하더라도 이를 교수인 청구인에 대하여 제한되는 기본권이라고 볼 수 없으므로, 이하에서는 심판대상조항이 직업의 자유를 침해하는지 여부에 대해서만 판단하기로 한다.

나. 직업의 자유 침해 여부
(1) 교원 직무의 특수성 및 사립학교 교원의 지위
헌법 제31조 제4항은 "교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다."고 규정하는 한편, 헌법 제31조 제6항은 교육제도 및 교원지위의 법정주의를 규정하고 있다. 이는 교원의 자주성 등을 보장함과 아울러 교육의 물적 기반이 되는 교육제도와 교육의 인적 기반으로서 가장 중요한 교원의 지위에 관한 기본적인 사항을 국민의 대표기관인 입법부에서 제정하는 법률로 정하도록 한 것이다(헌재 1997. 12. 24. 95헌바29 참조). 특히 교육을 통한 인력의 개발은 사회발전의 원동력이라 할 수 있으므로 이에 대한 국가의 개입과 감독의 필요성이 그 어느 분야보다도 크다 할 것인데, 사립학교의 경우에도 국·공립학교와 설립주체가 다를 뿐 교직원의 지위와 사회보장, 교과과정 등에 있어서 유사하므로, 교육의 개인적·국가적 중요성과 그 영향력의 면에서 국·공립학교와 본질적인 차이가 있을 수 없다(헌재 2001. 1. 18. 99헌바63 참조).
사립학교법은 자격요건, 복무, 신분보장 및 사회보장 등에 있어 사립학교 교원을 일반 근로자와 달리 국·공립학교 교원과 동일하게 처우하고 있다. 그러나 사립학교 교원을 원칙적으로 국·공립학교 교원과 동일하게 처우한다 하더라도 사립학교 교원은 기본적으로 사적인 근로계약에 의한 근로자이고 임면권자에도 차이가 있으므로, 이에 따라 임면절차 등에서도 어느 정도의 차이는 존재한다 할 것이다(헌재 1997. 12. 24. 95헌바29등 참조).

(2) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
정치자금법은 정치자금의 적정한 제공을 보장하고 투명성을 확보하며 정치자금과 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함을 목적으로 한다(정치자금법 제1조). 심판대상조항은 정치자금부정수수죄를 범하여 100만 원 이상의 벌금형을 선고받은 자를 사립학교 교원 직에서 당연퇴직시킴으로써 교원의 사회적책임 및 교직에 대한 국민의 신뢰를 제고하고, 교원으로서의 성실하고 공정한 직무수행을 담보하며, 정치자금과 관련한 부정을 방지하여 정치의 건전한 발전에 기여하기 위한 것으로서 그 목적이 정당하고, 정치자금부정수수죄로 일정 수준 이상의 형사처벌을 받은 사립학교 교원을 교직에서 배제하도록 한 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단에 해당한다.

(나) 피해의 최소성
교육활동은 인간을 대상으로 하고 교육을 받는 사람을 바람직한 인간으로 성장, 발달시키는 것을 목적으로 한다는 점에서 교원은 사회적 책임성을 가져야 하고, 높은 수준의 윤리·도덕성을 갖추어야 한다(헌재 2008. 4. 24. 2005헌마857 참조). 교원이 수행하는 직무가 원활하게 이루어지기 위해서는 교원 개개인이나 교직에 대한 국민의 신뢰가 기본바탕이 되어야 할 것인데, 교원이 정치자금의 부정수수라는 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경우에는 당해 교원에 대한 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 있을 수 있고, 이는 교직 전체에 대한 신뢰 훼손으로 이어져 공공의 이익을 해하는 결과를 초래할 수 있으므로(헌재 2010. 10. 28. 2009헌마442 참조), 심판대상조항은 사립학교 교원이 정치자금부정수수죄로 100만 원 이상의 벌금형을 선고받은 경우 그 직에서 퇴직하도록 규정하였다고 할 수 있다.
정치자금과 관련한 범죄를 범하여 형사처벌을 받은 자에 대해 일정한 신분상 불이익을 가하는 규정 자체는 정치자금의 투명성을 확보하여 건전한 정치문화를 형성할 수 있도록 함과 동시에 교직에 대한 국민의 신뢰를 제고하기 위한 법적 조치로서, 그 경우에 구체적으로 어떠한 정치자금법위반죄로 어떤 종류의 형벌을 얼마만큼 선고받은 자에 대하여 어느 정도의 신분상 불이익을 가할 것인가는 그 나라의 역사와 정치문화 등을 고려하여 입법자가 결정할 문제이다(헌재 2005. 10. 27. 2004헌바41 참조).
우선 대상 범죄에 관하여 보면, 심판대상조항에 의하여 사립학교 교원이 신분상의 불이익을 받게 되는 범위는 부정한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부 받는 행위에 관한 정치자금법 제45조에 규정된 범죄행위로 한정된다. 사립학교 교원에게는 직무의 공공성에 상응하는 고도의 윤리성이 요구된다 할 것인데, 정치자금을 부정한 방법으로 수수하는 것은 민주정치의 건전한 발전을 저해하는 행위로서 직무 수행의 공정성을 훼손하는 것과 직접적으로 관련된 것이므로, 그에 상응하는 신분상 불이익을 당연퇴직으로 규정하고 있다고 하더라도 그 규율대상의 범위가 지나치게 광범위하다고 볼 수 없다.
또한 ‘100만 원 이상의 벌금형’은 법정형이나 처단형이 아닌 선고형으로서 심판대상조항은 법원의 형사재판을 전제로 하여, 형을 선고할 때 피고인인 사립학교 교원이 그 직에서 퇴직될 수 있다는 것을 고려할 수 있는 양형판단의 재량을 법원에 부여하고 있다. 이는 입법자가 정치자금법을 위반한 사립학교 교원으로 하여금 직에서 퇴직될 수 있도록 하는 강력한 제재수단을 선택한 동시에 그 퇴직 여부에 대해서는 합리적인 사법적 판단이 가능하다고 전제한 것으로, 실질적으로 청구인의 직업의 자유가 과도하게 제한되고 있다고 보기 어렵다(헌재 2008. 1. 17. 2006헌마1075 참조).
한편, 사립학교 교원이 정치자금부정수수죄를 범한 경우 심판대상조항과 같이 100만 원 이상의 벌금형이라는 일률적인 기준에 따라 직에서 당연퇴직하도록 하지 않고 행위태양, 죄질 및 그에 대한 비난가능성 등을 종합적으로 고려하여 사립학교 내부의 자율적인 징계절차에 따라 결정하도록 하는 방안도 상정할 수 있으나, 사립학교법인에 의한 징계절차에서 자체적으로 법 위반행위의 정도나 비난가능성 등을 형량하는 것은 대단히 어렵고, 이로써 심판대상조항이 달성하고자 하는 입법목적, 즉 건전한 정치문화의 형성과 교원의 사회적 책임 및 교원에 대한 신뢰의 확보라는 입법목적을 효과적으로 달성하게 될 것인지도 불명확하다(헌재 2008. 11. 27. 2005헌가21 참조). 앞서 살펴본 바와 같이 당연퇴직의 기준이 되는 100만 원 이상의 벌금형은 선고형으로서 법원은 퇴직 여부를 고려하여 벌금의 액수를 결정할 수 있는 재량을 가지고 있으므로, 구체적 사안의 개별성이나 경중은 법원의 양형판단 과정에서 충분히 고려될 수 있다.
또한 청구인은 임용이나 선거 참여를 제한하는 방법으로도 입법목적을 충분히 달성할 수 있음에도 사립학교 교원의 직을 일률적으로 박탈함으로써 청구인의 직업의 자유를 침해한다고 주장하나, 심판대상조항은 정치자금부정수수죄를 범하여 일정 수준 이상의 벌금형이 확정된 경우 더 이상 사립학교 교원의 직무를 계속해서 수행하도록 하여서는 안 된다는 입법자의 의사가 반영된 것으로, 새로 사립학교 교원으로 임용되는 것을 제한하거나 선거 참여만을 제한하는 방법으로는 입법목적을 충분히 실현할 수 있다고 단정할 수 없다.
이때 사립학교 교원이 사립학교 교원의 직무와 관련하여 정치자금법 제45조를 위반한 경우에 한하여 그 직에서 퇴직하도록 하는 것이 국민의 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최소로 침해하는 대안에 해당한다는 문제제기가 있을 수 있다. 그러나 심판대상조항의 입법목적은 교원이 범죄를 범하였다는 사실 자체에 초점을 맞추어 교원의 사회적 책임성을 제고하고 직무수행의 공정성을 확보하기 위해서는 범죄를 범한 교원을 그 직에서 배제하여야 할 필요가 있다는 데 있으므로, 직무관련성의 유무를 불문하고 정치자금부정수수죄를 범하여 판결에 의해 일정 정도 이상의 형을 선고받은 사립학교 교원은 모두 심판대상조항의 적용대상이 되어야 하고, 사립학교 교원의 직무에 관하여 정치자금부정수수죄를 범한 경우에 한해 그 직에서 퇴직하도록 하는 것은 입법목적을 실효적으로 달성할 수 있는 대안이 될 수 없다.

(다) 법익의 균형성
우리나라의 법체계에서 심판대상조항이 가지는 의미와 정치자금부정수수죄를 범한 사립학교 교원으로 하여금 계속 그 직무를 수행하게 하는 것이 교육에 대한 국민의 신뢰를 손상시키고 나아가 원활한 직무의 수행에 어려움을 초래하여 공공의 이익을 해할 우려 또한 적지 아니하다는 점을 종합하여 보면, 심판대상조항으로 인해 당해 사립학교 교원이 받는 불이익이 크다고 하더라도 심판대상조항이 지나치게 공익만을 우선한 입법이라거나 사립학교 교원의 신분상 불이익과 그로 인하여 보호하려고 하는 공익 사이의 합리적 관련성을 결여한 것이라고 보기는 어렵다(헌재 2005. 10. 27. 2004헌바41 참조).

(라) 소결
따라서 심판대상조항이 청구인의 직업의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

  5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.