# 주택건설촉진법 제3조 제9호 위헌소원

## 판시사항

1. 住宅建設促進法 제3조 제9호가 "職場組合"의 構成員자격을 "주택이 없는 근로자"로 한정한 것이 憲法의 平等原則 내지 過剩禁止原則에 抵觸되는 것인지의 여부
2. 위 법률조항이 憲法상의 結社의 自由를 侵害하는 것인지의 여부
3. 위 법률조항을 적용함에 있어 公簿上의 名義를 기준으로 住宅의 有無를 판단하는 것이 憲法에 위반되는지의 여부

## 결정요지

1. 住宅組合 중 地域組合과 職場組合의 組合員자격을 無住宅者로 한정하고 있는 住宅建設促進法 제3조 제9호는 無住宅者에게만 組合員의 자격을 주어 그들의 주거생활의 안정을 통하여 人間다운 생활을 누릴 수 있도록 하기 위한 것으로서, 이는 憲法 前文에서 천명한 社會國家, 福祉國家, 文化國家의 이념과 憲法 제34조 제1항·제2항, 제35조 제3항에 규정된 社會保障·社會福祉 增進義務의 이행을 위한 것이며 국민의 주거확보에 관한 정책시행을 위한 정당한 고려하에서 이루어진 것이다. 따라서 지역조합 및 직장조합의 조합원자격에서 유주택자를 배제한 것은 人間의 尊嚴性 존중이라는 憲法理念에 반하는 것도 아니므로 憲法의 平等理念에 반하지 아니하며 憲法 제37조 제2항의 基本權制限에 관한 過剩禁止原則에도 저촉되지 아니한다.
2. 憲法 제21조 제1항이 보장하고 있는 結社의 自由에 의하여 보호되는 "結社"의 개념에는 법률이 특별한 공공목적에 의하여 構成員의 자격을 정하고 있는 특수단체의 조직활동까지 포함되는 것으로 볼 수는 없다. 住宅建設促進法의 住宅組合(地域組合 및 職場組合)은 無住宅者의 주거생활의 안정을 도모하고 모든 국민의 주거수준의 향상을 기한다는 공공목적(이 법 제1조)을 위하여 법률이 構成員의 자격을 제한적으로 정하여 놓은 특수조합으로서 憲法상의 結社의 自由가 뜻하는 憲法상 保護法益의 대상이 되는 단체가 아니므로 이 사건 법률조항이 유주택자의 결사의 자유를 침해하는 것이라고는 볼 수 없다.
3. 名義受託者등을 無住宅者로 인정할 경우에는 탈법의 수단으로 악용되어 주택공급질서를 문란하게 하고 無住宅者의 주택마련을 어렵게 할 우려가 있으므로 公簿상의 명의를 기준으로 주택의 유무를 판단하는 것이 憲法에 위반된다고 볼 수 없다.
재판관 조승형의 주문표시에 관한 別個意見
이 사건의 주문표시는 "심판청구를 기각한다"로 함이 옳다.
청 구 인　김　○　복
대리인 변호사　김　백　영
당해사건　부산지방법원 92나9927 아파트배정권리확인

## 참조조문

헌법 제10조, 제21조 제1항, 제34조 제1항&#8228;제2항, 제35조, 제37조 제2항

## 참조판례

92헌바43

## 전문

【주 문】
주택건설촉진법(전문개정 1977. 12. 31. 법률 제3075호, 최종개정 1993. 3. 6. 법률 제4541호) 제3조 제9호 중 직장조합의 구성원자격을 "주택이 없는 근로자"로 한정한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 부산지역 농협(農協) 직원들로 구성되어 1989. 6. 15. 설립인가를 받은 농협직장주택조합의 조합원이었던바, 조합설립당시 "무주택자"가 아니었다는 이유로 위 조합으로부터 제명처분을 받게 되자 동 조합을 상대로 부산지방법원에 아파트를 배정받을 권리가 있음의 확인을 구하는 아파트배정권리확인청구소송을 제기하였고, 위 소송이 위 법원 항소심에 계속중(부산지방 법원 92나9927) 그 재판의 전제가 되는 주택건설촉진법 제3조 제9호에서 주택조합(직장조합)의 구성원자격을 무주택자로 한정하여 규정한 것이 헌법에 위반된다고 주장하여 위헌심판제청의 신청을 하였으나, 1993. 12. 17. 이 신청이 기각되자(위 법원 93카기 2152) 그 기각결정을 1994. 1. 10. 송달받고 같은 달 15. 위 법률조항에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 주택건설촉진법 제3조 제9호(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다)에서 직장조합의 구성원자격을 무주택자로 한
정한 것(…… "주택이 없는 근로자"라는 부분)이 헌법에 위반되는지의 여부인바, 위 조항의 내용은 다음과 같다.
주택건설촉진법 제3조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.
1.～8. 생략
9. "주택조합"이라 함은 동일 또는 인접한 시(서울특별시 및 직할시를 포함한다)ㆍ군에 거주하는 주택이 없는 주민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합(이하 "지역조합"이라 한다), 동일한 직장에 근무하는 주택이 없는 근로자가 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합(이하 "직장조합"이라 한다) 및 대통령령이 정하는 노후ㆍ불량한 주택을 철거하고 그 철거한 대지 위에 주택을 건설하기 위하여 기존주택의 소유자가 설립한 조합(이하 "재건축조합"이라 한다)을 말한다.
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
(1) 민영주택〔주택공급에관한규열(1995. 2. 11. 건설교통부령 제6호로 전문개정되기 전의 것) 제2조 제4호〕의 경우에는 그 분양대상자를 무주택자로 한정하고 있지 아니한 점에 비추어(동 규칙 제13조 제2항), 국민주택기금의 지원을 받지 않는 주택조합의 구성원을 무주택자로 한정하는 것은 헌법 제11조 제1항의 평등원리에 위배된다.
(2) 주택건설촉진법(이하 "이 법"이라 한다)의 입법취지대로 주택문제를 해결하는 방법은 주택의 공급을 확대하는 것인데 주택조합의 조합원을 무주택자로 한정할 경우에는 조합의 결성이 쉽지 아니하여 소기의 성과를 거둘 수 없고, 현재 보유하고 있는 주택이
영세하거나 노후한 경우 또는 부모가 거주하는 등의 이유로 실질적으로 무주택자인 자들도 주거수준의 향상을 기할 필요가 있음에도 불구하고 주택조합의 구성원을 무주택자로 한정한 것은 결사의 자유를 규정한 헌법 제21조와 과잉금지의 원리를 규정한 제37조에 위배된다.
(3) 청구인이 위 조합에 가입할 당시에는 거주지에 주택이 없으면 된다고 하였고 감독관청인 부산중구청장도 이를 인가하였다가 아파트 공사가 완공단계에 이른 지금에 와서 새삼스럽게 조합원 자격을 엄격하게 해석 운용하는 것은 신뢰보호의 원칙에 반한다.
(4) 이 사건 법률조항에 규정된 무주택자에 명의수탁자를 포함하는 것으로 해석하는 것은 실체적 진실주의 또는 실질주의에 위배되어 위헌임이 명백하다.
나. 부산지방법원의 위헌제청신청기각이유
(1) 헌법상 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 한정된 자원을 우선적으로 배분할 것인지를 선택하는 것을 방해하지 않는다. 따라서 수요에 비하여 절대적으로 부족한 주택을 공급함에 있어서 일반적으로 열악한 주거환경에 있는 무주택자들이 결성한 조합을 법상의 주택건설사업주체로 인정하고 특혜적 지위를 부여함으로써 무주택자들에게 우선적으로 주택마련의 기회를 부여함은 실질적 평등의 원칙에 부합하며, 무주택자들의 주택마련에 기여하고자 하는 국가의 정책상 국가의 각종 지원을 받는 주택조합의 구성원을 무주택자로 한정하여야 함은 당연한 귀결이므로, 그것이 헌법 제21조 제1항의 결사의 자유를 침해하거나 헌법 제37조의 과잉입법금지의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.
(2) 명의수탁자등을 무주택자로 인정할 경우에는 탈법의 수단으로 악용되어 이 법의 규정들이 유명무실하게 되어 그 목적달성을 저해할 우려가 크다는 점 등을 고려해 보면, 무주택자인지의 여부를 공부상의 소유권자를 기준으로 판단하는 해석이 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
다. 건설부장관의 의견
(1) 이 법은 무주택국민의 주거생활의 안정을 도모함을 목적으로 하고 있으며 그 목적의 달성을 위하여, 무주택자로 구성된 주택조합에 대하여는 주택건설사업등록을 면제하고(법 제6조), 국ㆍ공유지의 우선 매각ㆍ임대(법 제24조), 퇴직적립금의 주택건설자금 지원(법 제44조의2), 국민주택기금의 지원 등 각종 제도를 마련하여 주택조합의 주택건설을 지원하고 있는바, 주택공급의 방법을 유주택자와 무주택자에 대하여 다르게 정하고 주택조합원 자격을 무주택자로 한정한 것은 주택문제로 인한 어려움이 크고 유주택자에 비하여 경제적으로 불리한 지위에 있는 무주택자들을 정책적으로 지원하여 국민생활의 균등한 향상을 기하고자 하는 것이므로, 주택의 필요성이 더욱 절실한 무주택자에 대하여 유주택자보다 유리한 조건을 부여하는 것이 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
(2) 주택조합제도는 이 법의 입법목적에 따라 무주택자들의 주거의 안정을 기하고 유주택자들의 주택을 통한 투기행위를 방지함으로써 경제정의를 실현하고 공공복리를 증진하고자 하는 것이므로, 주택조합의 조합원 자격을 무주택자로 한정한 것이 헌법의 결사의 자유와 기본권의 본질적 내용을 침해하는 것은 아니다.
(3) 행정기관(감독관청)이 주택조합원이 유주택자임을 확인한 후 조합원의 자격을 박탈하는 것은 무주택자로 가장하여 조합에 가입한 무자격조합원 자신의 무효인 행위에 기인한 것이므로, 행정의 신뢰보호원칙에 위배되는 것이 아니다.
(4) 명의수탁자등을 무주택자로 인정하는 경우에는 탈법의 수단으로 악용되어 주택공급질서를 문란하게 함은 물론 무주택국민들의 주택마련을 더욱 어렵게 할 우려가 있으므로, 무주택 여부는 공부상의 소유권자를 기준으로 판단하는 것이 이 법의 입법목적에 비추어 타당하다.
3. 판　단
가. 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니된다는 상대적 평등을 뜻하며, 합리적 근거 있는 차별인가의 여부는 그 차별이 인간의 존엄성 존중이라는 헌법원리에 반하지 아니하면서 정당한 입법목적을 달성하기 위하여 필요하고도 적정한 것인가를 기준으로 판단되어야 한다.
이 사건 법률조항이 주택조합 중 지역조합과 직장조합의 조합원자격을 무주택자로 한정하고 있는 것은, 이 법 제1조에서 "주택이 없는 국민의 주거생활의 안정을 도모하고 ……"라고 규정하고 있듯이 무주택자에게만 조합원의 자격을 주어 무주택자로 하여금 주거생활의 안정을 통하여 인간다운 생활을 누릴 수 있도록 하기 위한 것으로서, 이는 헌법 전문에서 천명한 사회국가, 복지국가, 문화국가의 이념과 헌법 제34조 제1항ㆍ제2항, 제35조 제3항에 규정된 사회보장ㆍ사회복지 증진의무의 이행을 위한 것이며 국민의 주거
확보에 관한 정책시행을 위한 정당한 고려하에서 이루어진 것이다. 따라서 지역조합 및 직장조합의 조합원자격에서 유주택자를 배제한 것은 인간의 존엄성 존중이라는 헌법이념에 반하는 것도 아니므로 헌법의 평등이념에 반하지 아니하며 헌법 제37조 제2항의 기본권제한에 관한 과잉금지원칙에도 저촉되지 아니한다(헌법재판소 1994. 2. 24. 선고, 92헌바43 결정 참조).
나. 헌법 제21조 제1항이 보장하고 있는 결사의 자유에 의하여 보호되는 "결사"의 개념에는 법률이 특별한 공공목적에 의하여 구성원의 자격을 정하고 있는 특수단체의 조직활동까지 포함되는 것으로 볼 수는 없다. 이 법의 주택조합(지역조합 및 직장조합)은 무주택자의 주거생활의 안정을 도모하고 모든 국민의 주거수준의 향상을 기한다는 공공목적(이 법 제1조)을 위하여 법률이 구성원의 자격을 제한적으로 정하여 놓은 특수조합이므로, 이는 헌법상의 결사의 자유가 뜻하는 헌법상 보호법익의 대상이 되는 단체가 아니다. 또한 이 사건 법률조항이 주택조합 중 지역조합과 직장조합의 조합원자격을 무주택자로 한정하였다고 해서 그로 말미암아 유주택자가 이 법과 관계없는 주택조합의 조합원이 되는 것까지 제한하는 것은 아니다. 그러므로 이 사건 법률조항이 유주택자의 결사의 자유를 침해하는 것이라고는 볼 수 없다(위 헌법재판소 결정 참조).
다. 청구인은 그밖에도, 청구인이 이 사건 직장조합에 가입하여 조합설립인가까지 받은 후 아파트 공사가 거의 완공된 시점에서 이 사건 법률조항의 조합원 자격을 엄격하게 해석 운용하는 것은 신뢰보호의 원칙에 반한다는 취지로 주장하나, 이는 이 사건 법률조항 자체의 위헌성에 관한 주장이 아니고 법률의 해석 적용을 탓
하는 것에 지나지 아니하여 받아들일 수 없고, 또 명의수탁자가 이 사건 법률조항의 무주택자에 포함되는 것으로 해석하는 것은 실체적 진실주의 또는 실질주의에 위배되므로 헌법에 위반된다고 주장하나, 실체적 진실주의나 실질주의라는 것이 헌법상의 원칙이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 명의수탁자등을 무주택자로 인정할 경우에는 탈법의 수단으로 악용되어 주택공급질서를 문란하게 하고 무주택자의 주택마련을 어렵게 할 우려가 있으므로 공부상의 명의를 기준으로 주택의 유무를 판단하는 것이 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.
4. 결　론
이 사건 법률조항 중 직장조합의 구성원자격을 "주택이 없는 근로자"로 한정한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다 할 것이므로 이에 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견이 있는 외에는 재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.
5. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견
나는 주문표시 중『주택건설촉진법(……) 제3조 제9호 중 직장조합의 구성원자격을 "주택이 없는 근로자"로 한정한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다』는『심판청구를 기각한다』로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995. 10. 26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7ㆍ8(병합) 구조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제
20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다.

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