# 단계적 일상회복 이행계획 위헌확인

## 전문

【당 사 자】
사 건 2021헌마1383 단계적 일상회복 이행계획 위헌확인
청 구 인 이○○(변호사)
피 청 구 인 보건복지부장관
대리인 정부법무공단담당변호사 김승아, 기영조, 권용진
선 고 일 2026. 2. 26.
【주 문】
이 사건 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 코로나19 방역대응체계
정부는 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라 한다)를 ‘재난 및 안전관리 기본법’에 따른 ‘대규모 재난’으로 지정하고, 국무총리를 본부장으로 하는 중앙재난안전대책본부(이하 ‘중앙대책본부’라 한다)를 구성하고, 그 산하에 피청구인을 본부장으로 하는 중앙사고수습본부(이하 ‘중앙수습본부’라 한다)와 질병관리청장을 본부장으로 하는 중앙방역대책본부를 설치하였다. 중앙대책본부는 방역상황을 점검하여 그에 맞는 방역지침을 수립하여 결정하고, 중앙수습본부는 해당 방역지침에 따라 지방자치단체의 장 등 관계 재난관리책임기관의 장에게 필요한 조치를 취할 것을 요청하는 공문을 시행하며, 위와 같이 결정된 방역지침을 보도자료를 통해 국민에게 알린다. 위 요청을 받은 지방자치단체의 장은 위 방역지침과 관할 지역의 방역상황을 고려하여 고시 또는 공고 등으로 방역조치를 취한다.
나. 방역패스의 도입
피청구인은 2021. 10. 29. 중앙대책본부에서 결정한 ‘단계적 일상회복 이행계획’을 발표하였는바, 여기에는 "‘한 걸음 한 걸음씩, 새로운 일상으로’ 단계적 일상회복 이행계획" 문서가 첨부되어 있었다. 위 문서에는 2021. 11. 1.부터 코로나19 백신의 접종완료자, 음성확인자 및 일부 예외자에 대해서만 유흥시설 등 일부 고위험 다중이용시설 및 의료기관 등 감염취약시설의 이용을 허용하는 접종증명ㆍ음성확인제(이하 ‘방역패스’라 한다)를 한시적으로 도입하고, 방역패스 의무적용 시설에 실내체육시설을 포함하는 내용이 포함되어 있었다.
피청구인은 2021. 10. 29. 전국 17개 시ㆍ도지사 등에게 단계적 일상회복 전환에 따라 필요한 조치를 취할 것을 요청하는 공문을 발송하였고, 시ㆍ도지사는 각각 이에 따른 방역지침을 고시 또는 공고하였다.
다. 이 사건 심판청구
청구인은 실내체육시설을 이용하는 코로나19 백신 미접종자이다. 청구인은 2021. 10. 29. 발표된 ‘단계적 일상회복 이행계획’에 첨부된 "‘한 걸음 한 걸음씩, 새로운 일상으로’ 단계적 일상회복 이행계획" 중 실내체육시설 방역패스에 관한 부분이 청구인의 일반적 행동의 자유, 행복추구권 등을 침해한다고 주장하면서, 2021. 11. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
라. 청구인의 청구취지 변경
(1) 피청구인은 2021. 12. 3. 중앙대책본부에서 결정한 ‘코로나19 특별방역대책 추가 후속조치’를 발표하였고, 여기에는 2021. 12. 6.부터 방역패스 의무적용 시설에 식당ㆍ카페, 학원 등, 영화관ㆍ공연장, 독서실ㆍ스터디 카페 등을 포함하는 내용이 포함되어 있었다. 이에 청구인은 ‘코로나19 특별방역대책 추가 후속조치’로 인하여 식당ㆍ카페 등도 이용할 수 없게 되었다는 이유로 2021. 12. 3. 청구취지변경신청서를 제출하면서, ‘실내체육시설 방역패스’에 관한 부분에서 ‘다중이용시설 방역패스’에 관한 부분으로 심판대상을 변경하였다.
(2) 피청구인은 2021. 12. 31. 중앙대책본부에서 결정한 ‘사회적 거리두기 강화조치 1.16(일)까지 2주 연장’을 발표하였는데, 위 발표에는 방역패스 의무적용 시설에 대규모 점포를 추가하는 내용이 포함되어 있었다. 피청구인은 같은 날 전국 17개 시ㆍ도지사 등에게 방역강화 조치 연장에 따라 필요한 조치를 취할 것을 요청하는 공문을 발송하였고, 이에 따라 광주광역시장은 2021. 12. 31. 광주광역시 고시 제2021-489호를 통해 대규모점포 및 3,000㎡ 이상 농수산물유통센터 등에도 방역패스를 적용하도록 하였다. 이에 청구인은 2022. 1. 14. 청구취지변경신청서를 제출하면서, 광주광역시 고시 제2021-489호 중 방역패스에 관한 부분을 심판대상으로 추가하였다.
2. 심판대상
청구취지의 변경이 있는 경우 이를 고려하여 심판대상을 확정하면 족하고, 헌법소원심판절차에서 청구인은 청구의 기초가 바뀌지 않는 한도 안에서 청구의 취지 또는 원인을 바꿀 수 있으나, 심판절차를 현저히 지연시키는 경우에는 청구의 취지 또는 원인을 바꿀 수 없다(헌재 2022. 5. 26. 2020헌마1512등 참조).
청구인은 심판 계속 중 피청구인이 방역패스에 관하여 새로운 내용을 발표하였다는 이유로 심판대상 변경청구를, 광주광역시장이 새로운 고시를 발령하였다는 이유로 심판대상 추가청구를 하고 있다. 그런데 코로나19 방역대응체계에서 방역당국은 지속적으로 방역상황을 점검하여 그에 맞는 방역지침을 수립하고, 지방자치단체의 장은 위 방역지침 및 관할 지역의 방역상황 변경을 고려하여 고시ㆍ공고를 발령함으로써 방역조치를 취하여 왔다. 이러한 점을 고려하면, 청구인이 변경 또는 추가를 구하는 위 청구들은 당초의 청구와 구체적인 내용이 상이하고, 심판청구의 기초에 변경이 없는 경우라고 보기 어렵다. 따라서 청구인의 위 청구취지 변경은 모두 받아들이지 아니한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은, 피청구인이 2021. 10. 29. 발표한 ‘단계적 일상회복 이행계획’에 첨부된 "‘한 걸음 한 걸음씩, 새로운 일상으로’ 단계적 일상회복 이행계획" 중 실내체육시설 방역패스에 관한 부분(이하 ‘심판대상조치’라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조치는 다음과 같다.
[심판대상조치]

&#8864; 일부 고위험시설은 접종증명ㆍ음성확인제 한시 도입, 그 외 시설은 접종 인센티브
 ○ (고위험시설) 감염 위험이 높은 일부 다중이용시설은 접종 완료자 및 PCR 음성자 등만 이용가능한 접종증명ㆍ음성확인제 도입ㆍ적용(1차 개편)
       - 유흥시설, 노래연습장, 실내체육시설, 목욕장업, 경마ㆍ경륜ㆍ경정, 카지노 등 시설에 적용(209만개 다중이용시설 중 약 13만개 해당)
       - 다만, 실내체육시설은 미접종자 이용권 환불 문제 및 현장 혼란 최소화를 위해 계도기간 2주 부여(그 외 시설은 계도기간 1주)
       - 접종증명ㆍ음성확인제 적용 시 운영시간 제한, 인원 제한, 샤워실 이용 금지 등 대부분 방역조치 해제

◈ 접종증명ㆍ음성확인제 도입시설 검토 결과
 ○ (검토기준) 시설 및 활동 특성별 위험도 고려
  - (시설) ①마스크 착용이 어려운 실내(식사, 음주, 목욕 등), ②지하 등 환기 미흡 시설, ③거리두기(2m) 유지가 어려운 실내 등
  - (활동) ①비말 생성이 많은 활동(운동, 노래, 함성 등), ②장시간 실내 체류
 ○ (검토결과) 시설별ㆍ활동별 위험도 기준 다수를 충족하며, 감염 확산 및 관리 가능성 측면에서 위험도를 낮출 필요성이 높은 시설 적용 검토
  - 1그룹(유흥시설), 2ㆍ3그룹 일부(노래연습장, 목욕장업, 실내체육시설, 카지노) 및 기타 시설(경륜ㆍ경정ㆍ경마장) 등

※ 다중이용시설 접종증명ㆍ음성확인제 개요
&#9672; (적용시설) 유흥시설, 노래연습장, 목욕장업, 실내체육시설, 경마ㆍ경륜ㆍ경정, 카지노 등 (209만개 다중이용시설 중 약 13만개)
 &#9656; (기간) 1차 개편시 도입(11월) → 2～3개월 뒤 해제(안전한 전환시)
 &#9656; (적용대상) 접종완료자 + 미접종자 중 ①PCR 음성확인자 ②18세 이하 ③불가피한 사유의 접종 불가자 등 예외 적용
 &#9656; (혜택) 접종증명ㆍ음성확인제 적용하면서, (1차) 시간(22시까지) 및 인원(8m2당 1명) 제한 해제 → (2차) 실내 취식금지 해제 등 방역조치 완화
 ○ (식당ㆍ카페) 마스크 착용이 제한되나, 미접종자 이용을 배제하기 어려워 사적모임 규모 및 미접종자 이용규모 제한으로 관리
 ○ (그 외 시설*) 기본수칙 이외 방역조치 최소화, 접종 완료자 등*만 이용하는 경우 인센티브 적용(1차 인원제한, 좌석띄우기 해제 → 2차 취식 허용)
     * 영화관, 공연장, 스포츠 관람장 등 모든 다중이용시설(학원ㆍ독서실 제외)
       → 18세 이하 아동ㆍ청소년이 주로 이용하는 시설인 학원ㆍ독서실에 대해서는 방역관리를 강화할 필요가 있어 접종 완료자 등이라도 밀집도 완화조치에서 제외(교육부)
       - (취식 시범운영) 1차 개편 시 영화관(실내 분야), 실외 스포츠 관람(실외 분야) 등에서 접종 완료자 등만 이용하는 경우 취식 허용하고 영향 평가
3. 청구인의 주장
심판대상조치는 코로나19 백신 미접종자의 실내체육시설 출입을 금지하고, 사실상 코로나19 백신 접종을 강제한다. 돌파 감염 등을 고려하면 코로나19 백신이 코로나19 확산 방지라는 목적 달성에 적합한 수단이라고 볼 수 없고, 코로나19 확산 방지는 실내체육시설 이용시간의 일부 제한 등을 통해서도 충분히 달성할 수 있다. 따라서 심판대상조치는 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 신체에 관한 자기결정권, 일반적 행동자유권, 교육을 받을 권리, 직업의 자유 등을 침해한다.
4. 판단
헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘공권력’이란 입법권ㆍ행정권ㆍ사법권을 행사하는 모든 국가기관ㆍ공공단체 등의 고권적 작용을 말하고, 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2012. 2. 23. 2008헌마500 참조).
피청구인은 2021. 10. 29. 심판대상조치를 발표하였고, 같은 날에 전국 17개 시ㆍ도지사 등에게 필요한 조치를 취할 것을 요청하는 공문을 발송하였으며, 이에 따라 시ㆍ도지사는 각각 방역지침을 고시 또는 공고하였다. 위 공문에는, 감염병 예방을 위해 필요하다고 판단하는 경우 각 지방자치단체에서는 방역강화 조치도 가능하며, 각 지방자치단체에서 주요 방역조치를 완화적용 하고자 하는 경우 중앙수습본부 및 중앙대책본부와 사전 협의 후 가능하다는 내용이 포함되어 있다. 그렇다면 심판대상조치는 중앙대책본부가 향후 각 지방자치단체의 장이 고시 또는 공고로 발령할 방역조치의 지침을 미리 정한 것에 불과하고, 각 지방자치단체의 장이 구체적으로 심판대상조치에 따른 방역조치를 고시 또는 공고로 발령하였을 때 비로소 국민에 대한 직접적인 권리 제한 내지 의무부과의 효과가 나타난다고 봄이 타당하다(헌재 2025. 2. 27. 2021헌마1507등; 헌재 2025. 11. 27. 2021헌마1592등 참조).
심판대상조치는 그 자체로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시킨다고 보기 어려우므로, 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하다.
5. 결론
이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.