# 신용협동조합법 제28조 제1항 제3호 위헌확인

## 판시사항

벌금형의 집행유예를 선고받은 청구인이 형의 집행유예를 선고받은 사람에 대하여 신용협동조합의 임원 등 자격을 제한하는 신용협동조합법 제28조 제1항 제3호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)에 대하여 한 심판청구가 기본권 침해가능성이 인정되는지 여부(소극)

## 결정요지

심판대상조항의 내용과 체계, 다른 임원 자격 제한 사유와의 관계, 당초 형의 집행유예를 임원 등 자격 제한 사유로 규정한 입법자의 의도 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항의 ‘형의 집행유예’는 ‘금고 이상의 형의 집행유예’만을 의미한다고 봄이 타당하다. 그렇다면 심판대상조항은 벌금형의 집행유예를 선고받은 청구인의 법적 지위에 대해서는 아무런 영향을 미치지 않으므로, 심판대상조항에 대한 심판청구는 기본권침해가능성이 인정되지 않아 부적법하다.
재판관 김복형의 보충의견
벌금형의 집행유예 도입 당시 시행시기를 공포 후 2년이 경과한 날부터로 한 것은 각종 자격 제한에 관한 규정을 정비하기 위함이었으나, 심판대상조항을 포함한 다수의 규정은 아직 정비되지 않았다. 불확실한 상황에 놓인 국민으로 하여금 규정별 법률해석을 기다리게 하기 보다는 입법적 개선을 통하여 기본권침해가능성을 명확히 제거하는 것이 바람직하다.

## 심판대상조문

신용협동조합법(2015. 1. 20. 법률 제13067호로 개정된 것) 제28조 제1항 제3호

## 참조조문

헌법재판소법 제68조 제1항 
신용협동조합법(2015. 1. 20. 법률 제13067호로 개정된 것) 제27조 제1항, 제28조 제1항 제1호, 제2호, 제4호 내지 제12호
신용협동조합법(2023. 12. 26. 법률 제19853호로 개정된 것) 제28조 제1항 제6의2호
형법(2016. 1. 6. 법률 제13719호로 개정된 것) 제62조 제1항

## 참조판례

헌재 2002. 11. 28. 98헌바101등, 판례집 14-2, 609, 613-614
헌재 2015. 5. 28. 2012헌마653, 판례집 27-1하, 301, 308-309
헌재 2019. 11. 28. 2017헌마1356, 공보 278, 1379, 1383
헌재 2020. 7. 16. 2018헌마319, 공보 286, 1087, 1090
대법원 2010. 12. 23. 선고 2010다81254 판결

## 전문

【당 사 자】
청 구 인 ○○
 대리인 법무법인 무한
담당변호사 우성만 외 9인
【주  문】
이 사건 심판청구를 각하한다.
【이  유】
1. 사건개요
가. 청구인은 (연월 생략) 경부터 ○○신용협동조합의 이사장으로 재직하고 있다.
나. 청구인은 2022. 8. 25. ○○법위반으로 벌금 150만 원에 집행유예 1년을 선고받았고(창원지방법원 2021고정608), 위 판결에 대하여 청구인만이 항소하여 현재 항소심 계속 중이다(창원지방법원 2022노2322). 
다. 청구인은 2023. 5. 4. 신용협동조합법 제28조 제1항 제3호가 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 사람을 신용협동조합의 임원이나 발기인이 될 수 없도록 한다고 보아, 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다. 
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 신용협동조합법(2015. 1. 20. 법률 제13067호로 개정된 것) 제28조 제1항 제3호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
신용협동조합법(2015. 1. 20. 법률 제13067호로 개정된 것)
제28조(임원 등의 자격 제한) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 조합의 임원이나 발기인이 될 수 없다.
3. 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 사람
[관련조항]
신용협동조합법(2015. 1. 20. 법률 제13067호로 개정된 것) 
제27조(임원) ① 조합에 임원으로 이사장 1명, 부이사장 1명을 포함하여 5명 이상 9명 이하의 이사와 감사 2명 또는 3명을 둔다.
제28조(임원 등의 자격 제한) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 조합의 임원이나 발기인이 될 수 없다.
1. 피성년후견인, 피한정후견인 및 파산선고를 받고 복권되지 아니한 사람
2. 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 3년이 지나지 아니한 사람
4. 금고 이상의 형의 선고유예를 받고 그 선고유예기간 중에 있는 사람
5. 이 법 또는 대통령령으로 정하는 금융 관련 법령(이하 “금융관계법령”이라 한다)을 위반하여 벌금 이상의 형을 선고받고 그 집행이 끝나거나(집행이 끝난 것으로 보는 경우를 포함한다) 집행이 면제된 날부터 5년이 지나지 아니한 사람
6. 법원의 판결 또는 다른 법률에 따라 자격이 상실되거나 정지된 사람
7. 이 법 또는 금융관계법령에 따라 해임[제84조 제1항 제1호에 따른 임원에 대한 개선(改選)을 포함한다. 이하 이 조에서 같다]되거나 징계면직된 사람으로서 해임되거나 징계면직된 후 5년이 지나지 아니한 사람
8. 이 법 또는 금융관계법령에 따라 영업의 허가·인가 또는 등록이 취소된 법인 또는 회사의 임직원이었던 사람(그 취소 사유의 발생에 직접적 책임이 있거나 이에 상응하는 책임이 있는 사람으로서 대통령령으로 정하는 사람만 해당한다)으로서 그 법인이나 회사에 대한 취소 처분이 있었던 날부터 5년이 지나지 아니한 사람
9. 이 법 또는 금융관계법령에 따라 대통령령으로 정하는 정직·업무집행정지 이상의 제재 조치를 받은 사람으로서 대통령령으로 정하는 기간이 지나지 아니한 사람
10. 이 법 또는 금융관계법령에 따라 재임 중이었거나 재직 중이었더라면 해임요구 또는 징계면직의 조치를 받았을 것으로 통보된 퇴임한 임원 또는 퇴직한 직원으로서 그 통보가 있었던 날부터 5년(통보가 있었던 날부터 5년이 퇴임 또는 퇴직한 날부터 7년을 초과한 경우에는 퇴임 또는 퇴직한 날부터 7년으로 한다)이 지나지 아니한 사람
11. 이 법 또는 금융관계법령에 따라 재임 중이었거나 재직 중이었더라면 대통령령으로 정하는 정직·업무집행정지 이상의 제재 조치를 요구받았을 것으로 통보된 퇴임한 임원 또는 퇴직한 직원으로서 그 통보가 있었던 날부터 대통령령으로 정하는 기간(통보가 있었던 날부터 대통령령으로 정하는 기간이 퇴임 또는 퇴직한 날부터 6년을 초과한 경우에는 퇴임 또는 퇴직한 날부터 6년으로 한다)이 지나지 아니한 사람
12. 그 밖에 정관에서 정한 자격 제한 사유에 해당하는 사람
② 임원에게서 제1항(제9호는 제외한다)의 사유가 발견되거나 발생되었을 때에는 해당 임원은 즉시 면직된다.
신용협동조합법(2023. 12. 26. 법률 제19853호로 개정된 것)
제28조(임원 등의 자격 제한) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 조합의 임원이나 발기인이 될 수 없다.
6의2. 제11조 제2항 제1호에 따른 조합원
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 사람을 신용협동조합의 임원이 될 수 없도록 제한하고 있다. 그런데 신용협동조합중앙회와 금융위원회, 금융감독원은 위 ‘형’에 벌금형을 포함하여 해석하고 있어, 벌금형을 선고받고 집행유예 기간에 있는 사람까지도 신용협동조합의 임원이나 발기인(이하 ‘임원 등’이라 한다)이 되지 못하게 된다. 형법이 2016년경 개정되면서 벌금형의 집행유예가 가능해졌음에도 심판대상조항은 개정되지 아니함에 따라, 벌금형을 선고받은 사람은 임원 등이 될 수 있음에도 벌금형의 집행유예를 받은 사람은 임원 등이 될 수 없는 불합리가 발생한다. 새마을금고법이나 수산업협동조합법이 ‘금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 사람’을 임원 결격으로 규정하는 것과 비교해보아도 심판대상조항에 의한 임원 등 자격 제한은 정당한 목적을 갖추고 있다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 직업선택의 자유와 평등권을 침해한다. 
4. 판단
가. 헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있으므로, 공권력의 행사 또는 불행사가 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않는 경우라면 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로 그 공권력의 행사를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 2019. 11. 28. 2017헌마1356; 헌재 2020. 7. 16. 2018헌마319).
법률해석은 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하여야 하는 것이 원칙이지만, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 사용함으로써 구체적으로 타당한 해석이 되도록 하여야 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2010다81254 판결 참조). 또한, 일반적으로 어떤 법률에 대한 여러 갈래의 해석이 가능할 때에는 원칙적으로 헌법에 합치되는 해석, 즉 합헌적 해석을 하여야 한다. 법률의 합헌적 해석은 헌법의 최고규범성에서 나오는 법질서의 통일성에 바탕을 두고, 법률이 헌법에 조화하여 해석될 수 있는 경우에는 위헌으로 판단하여서는 아니 된다는 것을 뜻하는 것으로서 권력분립과 입법권을 존중하는 정신에 그 뿌리를 두고 있다(헌재 2002. 11. 28. 98헌바101등; 헌재 2015. 5. 28. 2012헌마653 참조).
나. 심판대상조항의 내용과 체계, 다른 자격 제한 사유와의 관계, 당초 형의 집행유예를 임원 등 자격 제한 사유로 규정한 입법자의 의도 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항의 ‘형의 집행유예’는 ‘금고 이상의 형의 집행유예’만을 의미한다고 봄이 타당하고, 이와 같이 해석하는 것이 합헌적 법률해석의 원칙에도 부합한다. 구체적인 이유는 아래와 같다.
(1) 신용협동조합법 제28조 제1항은 ‘금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나 집행이 면제된 날부터 3년이 지나지 않은 사람’(제2호), ‘형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 사람’(심판대상조항), ‘금고 이상의 형의 선고유예를 받고 그 선고유예기간 중에 있는 사람’(제4호), ‘신용협동조합법 또는 금융관계법령을 위반하여 벌금 이상의 형을 선고받고 그 집행이 끝나거나 집행이 면제된 날부터 5년이 지나지 아니한 사람’(제5호) 등을 신용협동조합의 임원 등이 될 수 없다고 규정하고 있다. 이처럼 임원 등 자격 제한에 관한 신용협동조합법 제28조 제1항은 금고 이상의 실형, 형의 집행유예, 금고 이상의 형의 선고유예, 벌금 이상의 형의 선고 등과 같이 형의 경중을 기초로 한 순서대로 자격 제한 사유를 열거하고 있다. 따라서 심판대상조항과 신용협동조합법 제28조 제1항 각호들을 유기적·체계적으로 해석하면, 심판대상조항에 규정된 ‘형의 집행유예’란 ‘금고 이상의 형의 집행유예’를 의미한다고 봄이 타당하다. 
(2) 신용협동조합법이 1988. 12. 31. 법률 제4070호로 개정되어 임원 자격 제한에 관한 제23조의2가 신설될 당시부터 ‘금고 이상의 형’, ‘형의 집행유예’, ‘금고 이상의 형의 선고유예’, ‘자격 상실 또는 정지’가 임원 자격 제한 사유로 규정되어 있었고, 당시에는 벌금형의 집행유예가 불가능하였다. 따라서 제정 당시 입법자는 심판대상조항의 ‘형의 집행유예’에 ‘금고 이상의 형의 집행유예’만 포함됨을 전제로 임원의 자격 제한을 규정하고자 하였음이 분명하다. 
이후 2016. 1. 6. 법률 제13719호로 형법 제62조 제1항이 개정되면서 500만 원 이하의 벌금형에 대한 집행유예 제도가 도입되었으나, 이는 징역형보다 상대적으로 가벼운 벌금형에 대하여 집행유예가 인정되지 않는 불합리를 개선하는 등에 그 취지가 있었을 뿐, 자격 관련 법률조항을 해석함에 있어 벌금형의 집행유예를 받은 사람의 자격을 박탈하거나 제한하고자 하는 의도가 있었다고 보기 어렵다. 그런데 형법 개정으로 벌금형의 집행유예가 도입되었다고 하여 심판대상조항의 ‘형의 집행유예’에 ‘벌금형의 집행유예’까지 포함되는 것으로 해석하는 것은, 당초 입법자의 의사에 반할 뿐만 아니라 벌금형의 집행유예를 선고받은 자에게 불이익한 법적 효과를 발생시키는 것으로서 형법의 개정 취지에도 부합하지 않는다.
(3) 나아가 신용협동조합법 제28조 제1항 제5호는 ‘신용협동조합법 또는 금융관계법령을 위반하여 벌금 이상의 형을 선고’받은 경우에만 임원 등 자격 제한 사유로 규정하고 있어, 위와 같은 법령이 아닌 일반 법령을 위반하여 벌금 이상의 형을 선고받은 것은 임원 등 자격 제한 사유에 해당하지 않는다. 그럼에도 심판대상조항의 ‘형의 집행유예’에 ‘벌금형의 집행유예’가 포함된다고 해석할 경우, 일반 법령을 위반하여 벌금형의 집행유예를 선고받은 것은 임원 등 자격 제한 사유에 해당하고, 일반 법령 위반으로 벌금형을 선고받은 것은 자격 제한 사유에 해당하지 않게 되어 체계정당성에 반하는 불합리가 발생한다. 
다. 이상에서 본 것과 같이 심판대상조항의 ‘형의 집행유예’는 ‘금고 이상의 형의 집행유예’만을 의미하므로, 심판대상조항은 벌금형의 집행유예를 선고받은 청구인의 법적 지위에 대해서는 아무런 영향을 미치지 않는다. 따라서 이 사건 심판청구는 기본권침해가능성이 인정되지 않는다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 김복형의 보충의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 김복형의 보충의견
이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하하여야 한다고 판단하지만, 한편으로는 벌금형의 집행유예 제도 도입으로 심판대상조항을 포함한 각종 자격이나 사업등록 결격사유를 규정한 개별법령에 대한 입법적 정비가 필요하다고 생각하므로, 다음과 같이 보충의견을 개진한다.
가. 법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당한 규범이므로 그 문언만으로도 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관적인 해석이 가능하도록 하여야 한다. 특히 심판대상조항은 금융기관에 준하는 신용협동조합의 공공성을 고려하여 그 임원이 되고자 하는 사람의 직업선택의 자유를 제한하는 규정이므로, 입법자로서는 입법목적 달성을 위한 범위로 신중히 자격 제한 사유를 정하고 법 문언만으로도 그 범위를 일의적으로 확정할 수 있도록 하여야 한다.
나. 그런데 심판대상조항의 문언에 의하면 벌금형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 사람까지 신용협동조합의 임원 자격이 제한되는지 해석상 논란의 여지가 있다. 즉, 심판대상조항은 ‘형의 집행유예’라고만 규정되어 있을 뿐 금고 이상의 형으로 국한한다는 등 아무런 제한도 부가되어 있지 않으므로, 이를 징역형이나 금고형, 벌금형 여부를 가리지 않는 의미라고 보아 벌금형의 집행유예를 선고받은 사람 역시 임원 자격이 제한된다고 해석하는 것이 가능하다. 실제 심판대상조항의 실무적용과 관련된 기관인 신용협동조합중앙회와 금융위원회, 금융감독원은 심판대상조항에 의하여 벌금형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 사람 역시 신용협동조합의 임원 자격이 제한된다는 유권해석을 내놓기도 하였다. 
다. 2016. 1. 6. 형법 개정으로 벌금형의 집행유예를 도입할 당시 위 개정 형법 시행시기를 공포 후 2년이 경과한 날부터로 한 것은, 벌금형 선고를 일정한 자격의 결격 내지 제한 사유로 정하고 있는 관련 법률의 정비를 고려한 것이었다. 그럼에도 심판대상조항은 다의적인 해석의 여지를 남긴 채 정비되지 않았다. 이에 국민권익위원회는 2023. 7.경 심판대상조항을 포함한 신용협동조합법 제28조, 농업협동조합법 제49조, 건설산업기본법 제13조 등 19개 법률 조항에 대하여 결격사유 범위를 명확히 하도록 개정 권고를 하였으나, 심판대상조항을 포함한 다수의 규정은 아직 개정되지 않은 상태이다. 각종 자격이나 사업등록 결격사유에 관한 규정이 그 자격 등의 공익적 성격을 고려하여 국민의 직업선택의 자유를 제한하는 성격을 가진 점을 고려하면, 불확실한 상황에 놓인 국민으로 하여금 규정별 법률해석을 기다려 기본권 침해 상황에서 벗어나게 하기 보다는 입법적 개선을 통하여 기본권침해가능성을 명확히 제거하여 줄 필요가 크다.
라. 지금까지 살펴본 바와 같이 현재 각종 자격이나 사업등록 결격사유에 관한 규정에 대한 정비가 이루어지지 않음에 따라 국민의 직업선택의 자유를 보장함에 미흡한 측면이 있으므로, 입법자는 국민의 기본권이 실질적으로 보장될 수 있도록 입법개선의 노력을 기울여야 할 것임을 지적해 두고자 한다. 
재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준