# 중·저준위방사성폐기물 처분시설 후보부지 선정 등에 관한 공고 3. (다) 위헌확인 등

## 판시사항

1. 주민투표권이 헌법이 보장하는 참정권에 포함되는지 여부(소극)
2. 행정처분에 대한 헌법소원의 보충성 요건 판단
3. ‘중·저준위 방사성 폐기물 처분시설의 유치지역 지원에 대한 특별법’(이하 ‘특별법’이라 한다)에 대한 청구인들의 헌법소원심판청구가 청구인들의 기본권 침해가능성 내지 자기관련성이 있는지 여부(소극)

## 결정요지

1. 주민투표법 제8조에 따른 국가정책에 대한 주민투표는 주민의 의견을 묻는 의견수렴으로서의 성격을 갖는 것이고, 주민투표권의 일반적 성격을 보더라도 이는 법률이 보장하는 참정권이라고 할 수 있을지언정 헌법이 보장하는 참정권이라고 할 수는 없다.
2. 중·저준위 방사성 폐기물 처분시설 후보지로 선정한 행위(이하 ‘이 사건 부지선정’이라 한다)는 공권력의 행사에 해당하는 행정처분으로서 행정소송법 제19조에서 정한 취소소송의 대상이 되고, 또 청구인들이 그 처분의 근거나 관련 법규에 그 처분에 따른 행위나 사업으로 인하여 환경상 이익이 침해될 것으로 규정된 영향권 밖에 있다 하더라도, 처분시설의 위험성과 환경오염의 우려가 커 그 처분 전과 비교하여 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 침해당하는 등 수인의 한도를 넘는 환경 피해를 받거나 받을 우려가 있다면 그 처분으로 인하여 환경상의 이익이 침해되거나 침해될 우려가 있다는 것을 밝혀 행정소송으로 그 처분을 다툴 여지가 있다 할 것이므로, 특별히 행정소송의 적법 요건을 충족시키지 못하리라는 구체적인 사정이 보이지 않는 이상, 이 사건 부지선정에 대한 헌법소원에 있어 
쉽사리 보충성원칙의 예외를 인정하기 곤란하다.
3. 특별법 조항들은 그 지원 대상을 지방자치단체로 정하고 이 사건 처분시설을 유치할 지역에 대한 지원을 규정한 것이므로, 이로 인해 청구인들의 기본권이 침해될 가능성을 인정하기 어렵고, 또한 특별법 조항에 따른 시혜적 처분으로부터 배제되었다 하더라도, 특별법 조항은 지역 주민을 대상으로 한 것이 아니라 처분시설 유치지역을 대상으로 한 것인 이상 청구인들의 평등권에 대한 침해가능성 또는 자기관련성을 인정하기 어렵다.

## 참조조문

헌법 제11조, 제35조, 제37조 제2항, 제72조
헌법재판소법 제68조

## 참조판례

1. 헌재 2001. 6. 28. 2000헌마735, 판례집 13-1, 1431, 1439- 1440
헌재 2005. 10. 4. 2005헌마848, 공보 109, 1083
3. 헌재 2006. 12. 28. 2006헌마312, 판례집 18-2, 650, 655

## 전문

【당 사 자】
청 구 인 허○정 외 1133인([별지] 목록 기재와 같다)
대리인 법무법인 정우종합법률사무소
담당변호사 심규명【주 문】
청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 각하한다.【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 정부는 중&#183;저준위 방사성 폐기물 처분시설(이하 ‘처분시설’이라 한다)의 건립 추진이 해당 지역주민의 반발로 어렵게 되자, 그 처분시설을 유치한 지역에 대하여 지원을 약속함으로써 처분시설 부지를 원활히 확보하고자 2005. 3. 31. ‘중&#183;저준위 방사성 폐기물 처분시설의 유치지역 지원에 관한 특별법’(이하 ‘특별법’이라 한다)을 제정하였다.
(2) 2005. 6. 16. 당시 부총리 겸 과학기술부장관은 특별법 제7조에 따라 관할 지역에 처분시설을 유치하고자 하는 지방자치단체장은 2005. 8. 31.까지 유치신청을 하고, 신청지역의 부지적합성이 인정되면 해당 지역을 관할하는 지방자치단체장으로 하여금 2005. 9. 15.까지 시설의 유치 여부를 묻는 주민투표를 실시하도록 한 다음, 주민투표권자 총수 3분의 1 이상의 투표와 유효투표수 과반수의 찬성을 얻은 지역 중에서 유효투표수 대비 찬성률이 가장 높은 지역의 예상 부지를 처분시설 후보부지로 선정하도록 하는 내용의 ‘중&#183;저준위 방사성 폐기물 처분시설 후보부지 선정 등에 관한 공고’를 하였다.
이에 경주, 군산, 영덕, 포항 등 4곳이 유치신청을 하였고, 2005. 11. 2. 실시된 주민투표 결과, 그 중 가장 높은 찬성률을 보인 경주시 양북면 봉길리 예상 부지가 후보지로 선정되었다.
(3) 울산 북구 주민들인 청구인들은 울산 북구가 경주시 양북면 봉길리와 인접한 지역으로 처분시설이 유치될 경우 주민들이 받는 위험이나 불이익은 경주시의 주민들과 같거나 일부 지역에 따라 더 큰 위험과 불이익에 노출될 수 있는데도 처분시설의 실질적인 영향권을 고려하지 않은 채 행정구역만을 기준으로 주민투표 실시지역과 지원 대상지역을 정한 것은 자신들의 평등권, 청문권, 직업선택의 자유, 알권리, 환경권, 주민투표권 및 행복추구권 등을 침해한다며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 과학기술부장관이 2005. 6. 16. 시행한 ‘중&#183;저준위 방사성 폐기물 처분시설 후보부지 선정 등에 관한 공고’ 중 3. (다) 항 부분(이하 ‘이 사건 선정공고’라 한다)과 산업자원부장관(정부조직법의 개정으로 직제가 ‘지식경제부장관’으로 변경되었으나 변경되기 전의 사항에 대하여는 이해의 편의를 위하여 종전대로 ‘산업자원부장관’이라 한다)이 2005. 11. 3. 경주시 양북면 봉길리 예상 부지를 중&#183;저준위 방사성 폐기물 처분시설 후보부지로 선정한 행위(이하 ‘이 사건 부지선정’이라 한다) 및 특별법 제3조 제1항, 제8조 제1항, 제11조, 제12조, 제13조, 제14조, 제17조 제1항이 헌법에 위배되어 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 그 내용은 다음과 같다.
(1) 중&#183;저준위 방사성 폐기물 처분시설 후보부지 선정 등에 관한 공고 중 3. (다) 항 부분.
3. 주민투표의 실시
(다) 산업자원부장관은 상기 (가)항과 (나)항의 지역 중에서 상기 2항에 의해 위원회로부터 부지적합성이 인정되는 것으로 통지받은 지역을 관할하는 지방자치단체장에게 2005년 9월 15일까지 주민투표법 제8조의 규정에 따라 시설의 유치 여부를 묻는 주민투표를 실시할 것을 요구한다. 다만, 산업자원부장관은 주민투표의 실시 요구 시점까지 상기 2항의 부지적합성 평가가 완료되지 아니한 지역에 대해서도 주민투표를 요구할 수 있으며, 이 경우 주민투표 발의 이전에 부지가 부적합한 것으로 판정되는 때에는 주민투표의 실시 요구를 철회한다.
(2) 구 중&#183;저준위 방사성 폐기물 처분시설의 유치지역 지원에 관한 특별법(2005. 3. 31. 법률 제7444호로 제정되고 2008. 2. 29. 법률 제8852로 개정되기 전의 것)
제3조(유치지역 지원위원회의 설치) ① 설치지역을 관할하는 시ㆍ군 또는
자치구(이하 "관할 지방자치단체"라 한다)의 지역(이하 "유치지역"이라 한다)에 대한 지원에 관한 중요사항을 심의하기 위하여 국무총리 소속하에 유치지역 지원위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다.
제8조(유치지역 특별지원금의 지원) ① 산업자원부장관은 ?전기사업법? 제12조 제1항 제3호의 규정에 따른 원자력발전사업자로 하여금 유치지역을 위한 특별지원금(이하 "지원금"이라 한다)을 관할 지방자치단체에 지원하게 할 수 있다. 다만, 대통령령이 정하는 바에 따라 설치지역의 5킬로미터 이내에 위치하는 곳으로서 다른 시&#183;군&#183;구의 읍&#183;면&#183;동에 대하여도 지원금을 지원하게 할 수 있다.
제11조(국&#183;공유재산의 대부 등) ① 국가 또는 지방자치단체는 유치지역 개발에 필요하다고 인정되는 경우에는 ?국유재산법? 제20조 및 제33조와 ?지방재정법? 제82조 및 제83조의 규정에 불구하고 위원회의 심의를 거쳐 국&#183;공유재산을 무상 또는 할인하여 대부하거나 사용허가를 할 수 있고, 수의계약에 의하여 매각할 수 있다.
② 국&#183;공유재산을 대부받거나 사용허가를 받은 자는 국ㆍ공유재산에 건물 그 밖의 시설물을 설치할 수 있다.
③ 대부&#183;사용허가 및 매각 등에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.
제12조(유치지역에 대한 국고보조금의 보조율) 국가는 유치지역의 개발을 위한 지원사업으로서 대통령령이 정하는 사업에 대하여 ?보조금의 예산 및 관리에 관한 법률? 제10조의 규정에 따른 차등보조율에 불구하고 대통령령이 정하는 보조율에 따라 국고보조금을 인상하여 지원할 수 있다.
제13조(계약 방법의 특례) 유치지역을 관할하는 시장&#183;군수 또는 구청장은 유치지역의 발전을 위하여 지원되는 국고보조금 또는 지방교부세를 재원으로 하는 사업 중에서 공사금액이 50억 원 미만인 경우에 대하여는 ?지방재정법? 제63조의 규정에 불구하고 그 공사의 입찰참가 자격을 유치지역에 주된 영업소가 있는 자와 공동으로 입찰에 참가하는 자로 제한할 수 있다.
제14조(지역주민의 우선 고용 및 참여) 처분시설의 설치 및 운영과 지원을 위하여 시행하는 사업에는 유치지역의 주민을 우선하여 고용 또는 참여시킬 수 있다.
제17조(원자력발전사업자의 본사이전) ① ?전기사업법? 제12조 제1항 제3호의 규정에 따른 원자력발전사업자는 유치지역이 정해진 후 1년 이내에 토
지매수&#183;본사이전 등에 관한 계획을 확정하고, 처분시설에 대한 전원개발사업 실시계획의 승인 시점부터 3년 이내에 유치지역으로의 이전을 완료하여야 한다.
2. 청구인들의 주장과 이해관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 이 사건 선정공고는 산업자원부장관으로 하여금 유치신청을 한 지역 중에서 부지적합성이 인정되는 곳을 관할하는 지방자치단체장에게만 주민투표 실시를 요구하도록 하여, 유치신청을 한 지방자치단체의 관할구역 내에 거주하고 있는지 여부만을 기준으로 주민투표권을 부여하고, 방사성 폐기물 처분시설에 대해 밀접한 이해관계를 가진 청구인들에 대하여는 주민투표의 실시나 주민투표법이 정한 설명회나 토론회의 기회도 부여하지 않음으로써, 국민이 국가의 의사형성에 직접 참여하는 참정권으로서 국민투표권에 유사한 기본권인 청구인들의 주민투표권, 평등권 및 알 권리를 침해한다.
(2) 이 사건 부지선정은 그로 인하여 불이익을 받게 되는 청구인들에 대하여 의견 표명의 기회를 부여하지 않은 채 결정된 것이어서 적법절차의 원리로부터 파생되는 청문권을 침해하고, 처분시설의 위험성과 환경오염의 우려가 크므로 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 보장하고 있는 환경권을 침해한다.
(3) 특별법 제3조 제1항은 지원 대상을 설치지역 관할 지방자치단체로 하고, 제8조 제1항은 지원금의 지급 대상을 관할 지방자치단체로 한정하면서 인접 시&#183;군&#183;구의 읍&#183;면&#183;동에 대해서는 대통령령이 정하는 바에 따라 5킬로미터 이내로 제한하여 지원금을 지급할 수 있도록 하고 있어 청구인들이 속한 지방자치단체는 지원 대상에 포함되지 않고 있으며, 또 제13조는 지원금을 재원으로 하는 사업에 대한 입찰 참가자격을 유치지역에 주된 영업소가 있는 자와 공동으로 입찰에 참가하는 자로 제한할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이는 인접 지방자치단체에 거주하는 청구인들의 평등권, 직업의 자유를 침해한다.
나. 지식경제부장관 및 한국수력원자력주식회사의 의견
(1) 이 사건 선정공고는 청구인들의 기본권 침해성을 인정할 수 없고 이미 후보부지까지 선정되었으므로 권리보호의 이익도 없으며, 이 사건 부지선정에 대한 헌법소원은 헌법재판소법 제68조 제1항 단서에 따른 보충성의 원칙을 충족시키지 못하여 부적법하다.
특별법 조항 또한 청구인들의 기본권과 법적관련성이 없고, 그 규정이 재량행
위를 정하고 있는 이상 기본권 침해의 직접성 또한 인정할 수 없을 뿐만 아니라, 그 밖에 국가정책에 관한 주민투표는 국가사무에 관하여 주민의 의견을 묻는 제도로서 헌법상 기본권도 아니므로 이에 대한 헌법소원은 허용되지 않는다.
(2) 설령 이 사건 헌법소원심판 청구가 적법요건을 갖추었다 하더라도, 이 사건 처분시설은 고준위 방사성 폐기물에 비해 위험성이 낮은 중&#183;저준위 폐기물을 저장하는 시설이므로 위험성이 상대적으로 낮고, 국제 및 국내 안전기준을 충족시킨 처분시설만을 건립하는 것이어서 기술적&#183;제도적 측면에서도 안전성 확보에 문제가 없다는 점 등을 고려할 때, 청구인들의 환경권 등이 처분시설의 건설로 제한된다 하더라도 이는 헌법 제37조 제2항에 의한 기본권 제한에 의해 허용되는 범위 내에 있다 할 수 있고, 나아가 이 사건 처분시설 건설을 위한 선정공고, 부지선정, 특별법 제정에서 청구인들의 평등권이 제한된다 하더라도 이는 합리적인 차별로서 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다.
3. 이 사건 심판청구의 적법 여부에 대한 판단
가. 이 사건 선정공고의 기본권 침해 가능성 등 충족 여부
(1) 이 사건 선정공고는 처분시설을 유치하고자 하는 지방자치단체장으로 하여금 산업자원부장관에게 유치신청을 하고, 부지적합성이 인정되는 신청지역에 대하여 산업자원부장관이 지방자치단체장에게 주민투표를 실시할 것을 요구하도록 한 것으로서, 이 사건 선정공고만으로는 특정 지역이 유치신청을 할 것인지, 그 유치신청 지역이 부지적합성 요건을 충족시킴으로써 산업자원부장관이 주민투표실시를 요구할 것인지 여부에 대하여 구체적으로 정해지는 바가 없다.
(2) 이 사건 선정공고에 따르면, 지방자치단체장이 유치신청을 한 지역에 대하여만 주민투표를 허용하고 또 그 결과에 따라 처분시설의 부지 선정절차를 진행하도록 하고 있는바, 소속 지방자치단체의 장이 유치신청을 하지 않는 등 이 사건 선정공고에서 정한 절차에 참가하지 않는 지방자치단체의 소속 주민의 경우에는 처분시설 부지선정 절차에 대해 주민투표권을 행사할 수 없게 되는 측면이 있기는 하나, 주민투표법 제8조에 따른 국가정책에 대한 주민투표는 주민의 의견을 묻는 의견수렴으로서의 성격을 갖는 것이고, 주민투표권의 일반적 성격을 보더라도 이는 법률이 보장하는 참정권이라고 할 수 있을지언정 헌법이 보장하는 참정권이라고 할 수는 없으므로(헌재 2001. 6. 28. 2000헌마735, 판례집 13-1, 1431, 1439-1440；헌재 2005. 10. 4. 2005헌마
848, 공보 109, 1083 참조), 설령 이 사건 선정공고로 인하여 청구인의 주민투표권이 박탈되는 측면이 있다 하더라도 이는 기본권으로서 참정권의 침해에 해당하지 않는다.
(3) 이 사건 선정공고 자체가 유치지역에 따라 다른 신청조건을 설정하는 등 유치지역의 주민들을 차별하여 취급하는 내용을 포함하고 있지 않은 이상, 이 사건 선정공고로 인하여 청구인들에 대한 불평등한 취급이 직접 발생한다고 볼 수도 없다.
(4) 결국 이 사건 선정공고로 청구인들의 기본권이 침해될 가능성을 인정할 수 없고, 또 이 사건 선정공고와 청구인들의 기본권과의 직접관련성 또한 인정되지 않는다.
나. 이 사건 부지선정의 보충성 충족 여부
(1) 헌법소원은 다른 법률에 구제절차가 있는 경우 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 청구할 수 없으므로(헌법재판소법 제68조 제1항 단서), 그 심판대상이 공권력의 행사에 해당하는 행정처분으로서 행정쟁송을 통하여 그 위헌&#183;위법 여부를 다툴 수 있는데도 이를 거치지 않았다면 이는 보충성원칙에 위배되어 적법 요건을 충족하지 못한다.
(2) 이 사건 부지선정은 공권력의 행사에 해당하는 행정처분으로서 행정소송법 제19조에서 정한 취소소송의 대상이 되고, 또 청구인들이 그 처분의 근거나 관련 법규에서 그 처분에 따른 행위나 사업으로 인하여 환경상 이익이 침해될 것으로 규정한 영향권 밖에 있다 하더라도, 앞서 주장한 바와 같이 처분시설의 위험성과 환경오염의 우려가 커 그 처분 전과 비교하여 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 침해당하는 등 수인의 한도를 넘는 환경 피해를 받거나 받을 우려가 있다면 그 처분으로 인하여 환경상의 이익이 침해되거나 침해될 우려가 있다는 것을 밝혀 행정소송으로 그 처분을 다툴 여지가 있다 할 것이므로(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 판결；대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 등 참조), 이 사건에 있어 특별히 행정소송의 적법 요건을 충족시키지 못하리라는 구체적인 사정이 보이지 않는 이상, 이 사건 부지선정에 대한 헌법소원에 있어 쉽사리 보충성원칙의 예외를 인정하기 곤란하고, 따라서 이 점 헌법소원은 다른 법률에 구제절차가 있는데도 이를 거치지 않은 채 청구한 것으로서 부적법하다 할 것이다.
다. 특별법 조항의 기본권 침해가능성 등 충족 여부
(1) 이 사건 심판대상이 되는 특별법 조항들은 처분시설 설치지역을 관할
하는 지방자치단체에 대한 지원과 관련된 것으로서(제3조 제1항, 제8조 제1항, 제11조, 제12조, 제14조, 제17조), 설치지역을 관할하는 시&#183;군 또는 자치구의 지역에 대한 지원을 위해 유치지역 지원위원회를 두고(제3조 제1항), 원자력발전 사업자는 관할 지방자치단체에게 특별지원금을 지원할 수 있도록 하며(제8조), 처분시설을 설치&#183;관리하는 사업자는 유치지역에 대하여 전기요금보조사업, 홍보사업, 육영사업, 환경&#183;안전관리사업, 농수산물 관련 지원사업 및 관광진흥사업 등을 시행할 수 있도록 하는 한편(제10조), 유치지역 주민이 관계된 경우 수의계약에 의한 매각(제11조 제1항), 유치지역 주민으로의 입찰참가자격 제한(제13조), 주민우선고용(제14조)을 허용하고 있는 외에 유치지역에 대해서는 원자력발전사업자의 본사를 이전하도록 규정하고 있기도 하다(제17조).
(2) 이러한 조항들은 그 지원 대상을 지방자치단체로 정하고 이 사건 처분시설을 유치할 지역에 대한 지원을 규정한 것이므로, 이로 인해 청구인들의 기본권이 침해될 가능성을 인정하기 어렵고, 또한 특별법 조항에 따른 시혜적 처분으로부터 배제되었다 하더라도, 특별법 조항은 지역 주민을 대상으로 한 것이 아니라 처분시설 유치지역을 대상으로 한 것인 이상 청구인들의 평등권에 대한 침해가능성 또는 자기관련성을 인정하기 어렵다(헌재 2006. 12. 28. 2006헌마312, 판례집 18-2, 650, 655 참조).
나아가 특별법 조항이 지역주민들에 대한 실질적 지원을 의도한 것이라고 해석하더라도, 처분시설이 건설되지 않는 인근 지역주민은 처분시설이 건설되는 지역에 거주하는 유치주민들과 비교하여 지원조치에 관한 평등권을 주장할 위치에 있다고 볼 수도 없다.
(3) 따라서 이 사건 특별법 조항에 의한 청구인들의 기본권 침해 가능성 또는 청구인들과의 자기관련성을 인정할 수 없다.
4. 판  단
그렇다면 청구인들의 이 사건 심판 청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.