# 공무원연금법 제3조 제2항 위헌확인

## 판시사항

1.공무원연금법상 연금수급권의 법률적 성격
2.18세 이상인 자로서 폐질상태에 있지 않은 자를 유족인 자녀의 범위에서 제외하고 있는 공무원연금법 제3조 제2항이 사회보장수급권, 재산권, 평등권을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

1.공무원연금법상의 퇴직급여, 유족급여 등 각종 급여를 받을 권리, 즉 연금수급권에는 사회적 기본권의 하나인 사회보장수급권의 성격과 재산권의 성격이 불가분적으로 혼재되어 있으므로, 입법자로서는 연금수급권의 구체적 내용을 정함에 있어 반드시 민법상 상속의 법리와 순위에 따라야 하는 것이 아니라 공무원연금제도의 목적 달성에 알맞도록 독자적으로 규율할 수 있고, 여기에 필요한 정책판단·결정에 관하여는 입법자에게 상당한 정도로 형성의 자유가 인정된다.
2.공무원연금법 제3조 제2항에서 18세 이상으로서 폐질상태에 있지 않은 자는 신체적, 정신적으로 성숙하여 사회생활에 적응할 수 있고, 독자적 노동능력을 갖추어 적어도 최소한의 생활은 스스로 영위해 나갈 수 있는 것으로 보아 유족의 범위에서 배제, 유족급여를 받을 수 없게 하였다 하더라도, 이는 우리나라의 경제수준, 재정능력, 전체적인 사회보장수준, 우리 가족관계의 특성 등을 합리적으로 고려한 것으로서 입법형성의 한계를 벗어나 사회보장수급권, 재산권, 평등권을 침해하는 것이라고 할 수 없다.

## 심판대상조문

공무원연금법(1982. 12. 28. 법률 제3586호로 전문개정된 것) 제3조(정의) ① 생략
② 제1항 제2호의 규정에 의한 자녀와 손자녀는 다음 각호의 1에 해당하는 자에 한한다. 이 경우 손자녀는 그의 부가 없거나 그의 부가 대통령령이 정하는 정도의 폐질상태에 있는 경우에 한한다.
1. 18세 미만인 자
2. 18세 이상인 자로서 대통령령이 정하는 정도의 폐질상태에 있는 자

## 참조조문

헌법 제34조
공무원연금법 제3조 제1항
군인연금법 제3조 제2항
사립학교교원연금법 제2조 제2항
국민연금법 제63조 제1항 제2호
공무원연금법(1982. 12. 28. 법률 제3586호로 전문개정된 것) 제3조 제2항

## 참조판례

96헌가6
96헌바73

## 전문

【당 사 자】
청 구 인		오○택 외 3인
청구인들 대리인　법무법인 나라종합법률사무소
담당변호사 이유정 외 2인
【주 문】
청구인들의 심판청구를 기각한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인들의 부(父) 망 오○석은 20년 이상 교육공무원으로 재직하여 오다가 1997. 5. 2. 사망하였고, 유족으로는 처 서○분, 모 신○분과 그 자녀인 청구인들이 있다.
(2)공무원연금법 제3조 제1항은 공무원의 자녀를 "유족"으로 규정하고 있으면서도 동조 제2항에서는 그 범위를 "18세 미만의 자"와 "18세 이상인 자로서 대통령령이 정하는 폐질상태에 있는 자"로 규정하고 있어, 18세 이상인 청구인들(그 중 청구인 오○영, 오○애는 미혼으로서 대학교와 대학원에 재학중이라고 함)은 유족연금의 지급대상에서 제외되었으며, 청구인들보다 후순위 상속권자인 청구인들의 조모 신○분이 청구인들의 모 서○분과 공동으로 유족급여수급권을 취득하게 되었다.
(3)청구인들은 사망한 공무원의 자녀 중 "18세 미만의 자"와 "18세 이상인 자로서 대통령령이 정하는 정도의 폐질상태에 있는
자"에 한하여 유족으로 인정하고 있는 공무원연금법 제3조 제2항으로 말미암아 자신들의 행복추구권, 평등권, 재산권을 침해받고 있다고 주장하면서, 1997. 10. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 공무원연금법(1982. 12. 28. 법률 제3586호로 전문개정된 것. 이하 ‘이 법’이라 한다) 제3조 제2항 중 자녀에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인들의 헌법상 보장된 기본권을 침해하는지 여부이며, 이 사건 법률조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
제3조(정의)①이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
(제1호 생략)
2."유족"이라 함은 공무원 또는 공무원이었던 자의 사망당시 그에 의하여 부양되고 있던 다음 각목의 1에 해당하는 자를 말한다.
가.배우자(재직당시에 혼인관계에 있던 자에 한하며, 사실상 혼인관계에 있던 자를 포함한다)
나.자녀(퇴직일 이후에 출생 또는 입양한 자녀를 제외하되, 퇴직당시의 태아는 재 직중 출생한 자녀로 본다. 이하 같다)
다.부모(퇴직일 이후에 입양된 경우의 부모를 제외한다)
라.손자녀(퇴직일 이후에 출생 또는 입양한 손자녀를 제외하되, 퇴직당시의 태아는 재직중 출생한 자녀로 본다. 이하 같다)
마.조부모(퇴직일 이후에 입양된 경우의 조부모를 제외한다)
〈1995. 12. 29. 법률 제5117호로 본호 개정〉
(이하 각호 생략)
②제1항 제2호의 규정에 의한 자녀와 손자녀는 다음 각호의 1에 해당하는 자에 한한다. 이 경우 손자녀는 그의 부가 없거나 그의 부가 대통령령이 정하는 정도의 폐질상태에 있는 경우에 한한다.
1. 18세 미만인 자
2.18세 이상인 자로서 대통령령이 정하는 정도의 폐질상태에 있는 자
2. 청구인들의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1)각 개인은 행복추구권에 함축된 일반적 행동자유권을 가지고 있으므로 노후생활과 자신의 사망이후 가족들의 생활에 대하여도 자유롭게 설계할 수 있는바, 공무원이 사망하였을 경우 유족들에게 지급되는 유족연금은 마땅히 공무원의 의사와 민법의 상속순위에 따라 지급하는 것이 일반인의 행복관념에 부합한다고 할 것임에도, 실질적으로 공무원의 부양을 받고 있던 18세 이상의 자녀를 연금수급권자의 범위에서 제외하는 것은 부양받을 대상자를 결정할 자유를 제한하여 개인의 행복추구권을 침해하는 것이다.
공무원이 별다른 재산없이 한 가정의 가장으로서 가족 구성원의 생계를 전적으로 책임지고 있던 경우를 상정하여 본다면 공무원의 사망으로 인하여 경제적 자활능력이 없는 18세 이상의 자녀들이 겪을 경제적 고통은 충분히 예상할 수 있는 것이며, 이러한 경우 적어도 공무원 개인의 기여금 적립액과 그에 대한 이자만이라도 재산으로 인정하여 상속순위에 따라 유족들에게 지급하는 것이 유족들에게 최소한의 생활보장수단을 마련하여 준다는 공무원연금제도의 기본취지 및 헌법에서 보장하는 행복추구권의 기본이념에 부
합한다.
(2)경제적인 발전에 따라 대학교육을 받는 학생의 숫자가 점점 늘어나고, 사회의 다변화에 따른 전문, 기술교육의 확대로 대학을 졸업한 이후에도 사실상 부모로부터 부양을 받는 자녀들의 숫자가 증가하는 현실에서, 유독 자녀만을 연령과 폐질을 기준으로 유족 범위에서 제외하는 것은 부당한 차별이고, 사망한 공무원이 사실상 부양하고 있던 자녀들 가운데 18세 미만의 자는 연금수급권을 갖게 되지만 경제적 능력이 없는 18세 이상의 자녀는 연금수급권이 없는 결과가 되어 연령에 따른 불평등한 결과를 초래한다.
(3)공무원연금의 재원은 공무원이 부담하는 기여금과 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 조성되며, 공무원연금은 후불임금으로서의 성격을 지니는 재산권이다. 따라서 유족에게 지급되는 유족연금 가운데 적어도 공무원이 매월 보수에서 납부한 기여금 및 그 이자부분은 공무원의 재산으로 보아 재산상속순위에 따른 상속권을 인정하여야 할 것임에도 불구하고, 자녀들보다 후순위 상속권자인 부모와 조부모를 우선함으로써 상속권자인 자녀들의 재산권을 침해하고 있다.
나. 총무처(현 행정자치부)장관의 의견
(1)공무원연금제도는 헌법 제34조 및 국가공무원법 제77조에 법적인 근거를 두고 있으며, "공무원의 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상?질병?폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여함"을 목적으로 하는 사회보장제도이고, 사회보험의 원리에 따라 근로세대의 갹출에 의하여 노령세대에 대한 급여를 지급하는 세대간 부양제도이며, 국
가권력과 법률에 의하여 강제적으로 시행되는 공적 연금제도이다. 따라서 공무원연금은 급여지급 대상 및 급여액 수준과 관련하여 연금재정상태 및 연금환경 등 제반 여건을 감안하여 국가가 정책적으로 조정할 수 있다.
(2)공무원연금법상 유족급여는 공무원 또는 공무원이었던 자가 사망할 경우 그 유족에게 지급하는 급여로서, 유족은 상속인으로서가 아니라 유족 고유의 권리로서 독자적으로 유족연금청구권을 취득하게 되므로 유족급여제도는 민법상의 상속제도와 그 입법취지 및 헌법적 기초를 달리한다. 따라서 유족급여수급권의 발생여부, 유족의 범위 및 순위 등에 관하여는 공무원연금법에서 별도로 규율할 수 있고, 민법상의 상속의 법리에 의하여야 하는 것은 아니다.
(3)이 조항에서 유족인 자녀를 18세 미만으로 한정한 것은 18세 이상의 자녀라면 독자적 생활능력이 있는 것으로 보고서, 사회보장제도의 실시에 따른 재원의 한계 및 사회보장제도의 실시목적상 자활능력이 있는 성년보다는 자활능력이 부족한 사회적 약자에게 우선적으로 사회보장급여의 청구권을 부여해야 한다는 필요성에 따른 것으로서, 국민의 세금과 현직공무원의 과중한 부담을 통해 자활능력이 있는 성년이 된 공무원자녀에게 사회보장급여를 계속 지급해야 할 아무런 명분이 없다.
(4)청구인들은 "유족연금이 상속의 원리에 의하여 분배되는 것이 일반인의 행복관념에 부합한다"면서 행복추구권의 침해를 주장하고 있으나, 이는 공무원연금법상의 유족급여의 본질을 상속권의 대상으로 오해한 데서 발생한 잘못된 주장이고, 공무원의 배우자, 부모 등이라 하더라도 유족에 해당하려면 일정한 자격요건이 요구
되고 있으므로 유독 자녀만을 연령과 폐질을 이유로 부당하게 차별하고 있다는 주장 또한 이유 없다.
또한 유족급여는 사회보험의 원리에 의해 유족이기 때문에 일신전속적으로 발생하는 청구권에 지나지 않고 민법상의 상속권과는 무관하므로, 이 조항으로 인하여 청구인들의 재산권이 침해되었다고 볼 수 없다.
다.공무원연금관리공단이사장의 의견
총무처장관의 의견과 대체로 같다.
3. 판　단
가. 공무원연금제도와 연금수급권의 법률적 성격
공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상?질병?폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써, 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여함을 목적으로 하는(이 법 제1조) 사회보장제도이고, 법기술적으로는 위의 사유가 발생한 때에 국가적인 보험기술을 통하여 그 부담을 여러 사람들에게 분산시킴으로써 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이다.
공무원연금제도는 일종의 사회보험으로서 보험의 기본원리에 있어서는 사보험(私保險)과 동일하나, 보험원리에 사회조정원리를 도입한 사회보장제도의 하나로서 몇 가지 점에서 사보험과는 다른 면을 지니고 있다.
첫째, 군인과 선거에 의하여 취임하는 공무원을 제외한 국가공무원법 및 지방공무원법에 의한 모든 공무원 등이 법률에 의하여 당연히 공무원연금에 가입된다(이 법 제3조 제1항 제1호).
둘째, 급여의 종류와 내용이 법률(이 법 제4장 제2절, 제3절)로 정
해져 있고, 기여금의 액수 및 징수방법도 법률(이 법 제66조, 제67조)로 정해져 있는 등 보험관계의 내용을 당사자들이 개별적으로 선택할 수 없다.
셋째, 각종 급여에 소요되는 비용은 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부담금(이 법 제69조)과 공무원이 납부하는 기여금(이 법 제66조)으로 충당되므로 국가가 보험비용의 일부를 부담함으로써 급부와 반대급부 균형의 원칙이 유지되지 못한다.
넷째, 기여금의 금액은 보수월액의 1,000분의 65에 해당하는 금액(이 법시행령 제59조 제1항)으로 기여금징수의무자가 매월 보수에서 징수하여 공단에 납입하도록 하여 보험료를 보수에서 당연공제하므로 보험료납부가 강제성을 띠고 있다(이 법 제67조).
따라서 공무원연금제도는 공무원이 퇴직하거나 사망한 때에 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하기 위한 사회보장제도임과 아울러 보험의 원리에 의하여 운용되는 사회보험의 하나이고, 다만 기여금 납부를 통하여 공무원 자신도 그 재원의 형성에 일부 기여한다는 점에서 후불임금의 성격도 가미되어 있다고 할 것이다(헌재 1998. 12. 24. 96헌바73, 판례집 10- 2, 856, 864-866).
그렇다면 공무원연금법상의 퇴직급여, 유족급여 등 각종 급여를 받을 권리, 즉 연금수급권은 사회적 기본권의 하나인 사회보장수급권의 성격과 재산권의 성격을 아울러 지니고 있다고 하겠다(헌재 1996. 10. 4. 96헌가6, 판례집 8-2, 308, 323 참조).
나. 연금수급권의 헌법적 보장과 그 한계
헌법 제34조 제1항은 "모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다"고 하고, 제2항은 "국가는 사회보장ㆍ사회복지의 증진에 노
력할 의무를 진다"고 규정하고 있는바, 이 법상의 연금수급권과 같은 사회보장수급권은 이 규정들로부터 도출되는 사회적 기본권의 하나이다. 이와 같이 사회적 기본권의 성격을 가지는 연금수급권은 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 것이므로 헌법규정만으로는 이를 실현할 수 없고, 법률에 의한 형성을 필요로 한다. 연금수급권의 구체적 내용, 즉 수급요건, 수급권자의 범위, 급여금액 등은 법률에 의하여 비로소 확정된다. 그런데 연금수급권과 같은 사회적 기본권을 법률로 형성함에 있어 입법자는 광범위한 형성의 자유를 누린다. 국가의 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 기타 여러 가지 사회적ㆍ경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있고, 그 결정이 현저히 자의적이거나, 사회적 기본권의 최소한도의 내용마저 보장하지 않은 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 것이다(헌재 1997. 5. 29. 94헌마33, 판례집 9-1, 543, 554 참조).
한편 헌법 제23조에서 보장하고 있는 국민의 재산권은 원칙적으로 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 요건을 갖춘 경우에만 정당하게 제한할 수 있다. 그런데 이 법상의 연금수급권은 사회보장수급권의 성격을 아울러 지니고 있으므로 순수한 재산권이 아니며, 사회보장수급권과 재산권이라는 양 권리의 성격이 불가분적으로 혼재되어 있다. 공무원연금의 재원은 공무원이 납부하는 기여금과 국가가 부담하는 부담금으로 구성되는데, 이 두 재원을 각각 사회보장급여, 보험료, 후불임금으로 구분하여 정확히 귀속시킬 수가 없다.
그러므로 비록 연금수급권에 재산권의 성격이 일부 있다 하더라
도 그것은 이미 사회보장법리의 강한 영향을 받지 않을 수 없다 할 것이고, 또한 사회보장수급권과 재산권의 두 요소가 불가분적으로 혼재되어 있다면 입법자로서는 연금수급권의 구체적 내용을 정함에 있어 이를 하나의 전체로서 파악하여 어느 한 쪽의 요소에 보다 중점을 둘 수도 있다 할 것이다. 따라서 연금수급권의 구체적 내용을 형성함에 있어서 입법자는 청구인들의 주장과 같이 반드시 민법상 상속의 법리와 순위에 따라야 하는 것이 아니라, 이 법의 입법목적 달성에 알맞도록 독자적으로 규율할 수 있고, 여기에 필요한 정책판단ㆍ결정에 관하여는 일차적으로 입법자의 재량에 맡겨져 있다.
요컨대, 이 법상의 연금수급권의 법률적 형성에 관하여는 전체적으로 입법자에게 상당한 정도로 형성의 자유가 인정된다.
다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1)이 법 제3조 제1항 제2호와 이 사건 법률조항에 따르면, 공무원 또는 공무원이었던 자의 사망 당시 그에 의하여 부양되고 있던 자녀(퇴직일 이후에 출생 또는 입양한 자녀는 제외되고, 퇴직당시의 태아는 포함된다) 중 18세 미만인 자와, 18세 이상인 자로서 대통령령이 정하는 정도의 폐질상태에 있는 자는 유족으로서 각종 유족급여수급권을 가진다. 그러나, 18세 이상의 자녀는 공무원의 사망당시 그에 의하여 부양되고 있던 자녀라도 폐질상태에 있지 않은 이상 유족급여수급권이 없다.
(2)유족급여수급권이 순수한 재산권이 아니라 유족의 경제적 생활안정과 복리향상에 기여함을 목적으로 하는 사회보장수급권으로서의 성격을 가진 이상 사망한 공무원의 자녀에 대하여 아무런
제한없이 유족급여를 지급할 수는 없는 것이다. 따라서 유족급여수급권을 가지게 될 자녀의 범위는 유족급여를 인정하여야 할 필요성 및 중요성에 따라 일정하게 제한될 수밖에 없는데, 이 사건 법률조항은 그 기준을 18세라는 연령과 폐질상태 유무에다 두고 있다. 입법자는 이 두 기준의 설정을 통하여 최소한의 독자적 생활능력을 갖춘 것으로 볼 수 있는 자녀를 유족의 범위에서 배제하고 있음을 알 수 있다. 여기서 ‘대통령령이 정하는 정도의 폐질상태에 있는 자녀’라면 독자적 생활능력을 갖춘 것으로 보기 어려운 경우일 것이므로 이들에 대하여 연령의 제한없이 유족급여수급의 혜택을 주는 것은 이 법의 목적과 취지에 비추어 그 타당성에 의문이 있을 수 없으므로 이 사건에서는 폐질상태에 있지 않은 18세 이상의 자녀를 유족의 범위에서 배제한 것의 정당성이 문제된다.
(3)입법자로서 유족에 해당할 자녀의 범위를 제한하고자 할 때 일정연령을 분수령으로 삼는 것은 자연스러운 일이고, 어느 연령을 기준으로 삼을지는 입법정책적으로 판단할 사항이라 할 것인데, 이 사건 법률조항에서 그 연령의 기준을 18세로 설정한 것이 반드시 부당하다고 보이지 아니한다.
18세 이상이면 민법상 비록 완전한 행위능력은 인정되지 아니하지만 독자적인 사리판단의 능력이 상당히 갖추어지고, 신체적으로는 남녀 모두 거의 성인과 다름없게 되며, 18세를 전후로 대개 고등학교 교육을 마치게 된다(오늘날 우리나라 대부분의 가정에서는 그 자녀로 하여금 고등학교 교육을 받게 하고 있다). 그리고 무엇보다도 18세 이상이면 노동법상 독자적 노동능력을 갖추고 있는 것으로 취급된다. 그리하여 근로기준법상 소년보호에 관한 규정이 적용되
지 아니한다(근로기준법 제62조, 제63조, 제66조 내지 제68조, 제70조). 또 18세 이상이면 남녀 모두 혼인을 할 수 있다(민법 제807조).
이 사건 법률조항은 이러한 점 등을 고려하여 18세 이상이면 신체적ㆍ정신적으로 성숙하여 사회생활에 적응할 수 있고, 적어도 최소한의 생활은 스스로 영위해 나갈 수 있는 사회적 독립성을 획득할 수 있는 것으로 보아 유족의 범위에서 배제하였다 할 것인바, 이러한 입법자의 판단은 그 나름대로의 합리성이 있다할 것이다.
(4)물론 18세 이상의 자녀들 중에서도 사실상 경제적으로 독립하지 못하거나 스스로 소득을 얻을 수 없는 상태에 있는 자녀들도 있을 수 있다. 그러나 18세 이상이면 독자적 생활능력이 있는 것으로 보고, 이를 기준으로 삼는 이상, 사실상 생활능력이 없는 모든 사유마다 일일이 예외를 인정하여 구제해 줄 것을 기대할 수는 없다. 다만 18세 이상이지만 고등교육이나 직업교육 기타 교육을 받는 중에 있어 교육을 포기하지 않는 한 생활능력을 구비하지 못할 경우에 예외를 인정하여 유족급여를 지급할 것인가의 문제는 제기될 수 있다.
오늘날 고도의 산업사회에서는 직업인에게 기술적ㆍ전문적 소양을 갖출 것이 요구되고, 이를 구비하기 위하여는 다양하고 장기간의 교육이 불가결하여 독자적이고도 충분한 경제활동능력을 갖추기까지의 기간이 길다(특히 우리나라 남자의 경우 병역의무도 이행하여야 하므로 그 기간은 더욱 늦어진다). 그리하여 18세 이상임에도 자족적 생계능력을 갖추지 못하고 가족, 특히 부모에 의존하는 경우가 현실적으로 대단히 많다. 따라서 직업교육, 전문교육 기타 교육을 받고 있는 상태인 경우에는 18세 이상의 자녀라도 일정기간 연급
수급의 혜택을 주는 것이 바람직하고, 이것이 ‘능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리’를 보장하고 있는 헌법 제31조의 취지를 살리는 길이기도 하다.
그러나 연금수급권은 기본적으로 재산권보다 사회보장수급권으로서의 성격이 강하고, 유족급여수급권은 더욱 그러하다. 이 법에서 공무원의 배우자가 재혼하거나, 폐질상태로 인하여 유족연금을 받고 있던 자의 폐질상태가 해소되는 등의 경우에 유족연금의 수급권을 상실하는 것으로 규정한 것이나(제59조 제1항 제2호ㆍ제5호), 유족의 범위에서 방계혈족을 배제하여 재산상속인의 범위보다 좁게 설정한 것(제3조 제1항 제2호)은 이미 입법자가 유족급여의 사회보장적 성격을 강조하고 있다는 반증이다.
한편 공무원연금법과 같은 사회보장법제는 무엇보다도 국가의 재정능력, 전반적 사회보장수준과 유리하여 논할 수 없는 것이다. 한정된 재원으로 보험대상자인 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하기 위하여는 유족급여의 수급권자를 제한하지 아니할 수 없다.
이러한 사정을 고려하여 볼 때, 이 사건 법률조항이 18세 이상의 자녀들 중 직업교육 등을 받는 관계로 실질적으로 독자적 생계가 어려운 자녀들조차도 유족의 범위에서 배제하였다 하더라도, 또 이들에게 장래의 더 나은 생활을 위한 교육의 기회를 보장해 주지는 못한다 할지라도 공무원 유족의 생활안정이라는 유족급여의 최소한의 보장마저 거부하고 있다는 주장은 받아 들이기 어렵다 할 것이다.
(5)나아가서 현행 사회보장법제를 살펴보면 전체적으로 이 사건
법률조항과 동일한 정책적 고려위에 규정되어 있음을 알 수 있다.
군인연금법, 사립학교교원연금법은 공히 18세 미만인 자녀와 대통령령으로 정하는 폐질상태에 있는 18세 이상인 자녀에 한하여 유족으로 인정하며(군인연금법 제3조 제2항, 사립학교교원연금법 제2조 제2항), 국민연금법도 유족인 자녀의 범위를 18세 미만이거나 장애등급 2급 이상에 해당하는 자로 한정하고 있고(동법 제63조 제1항 제2호), 국가유공자등예우및지원에관한법률도 유족의 자녀범위를 미성년자와 생활능력이 없는 장애자로 한정하고 있다(동법 제12조 제2항). 또한 생활보호법은 보호대상자로서 18세 미만의 아동을 규정하고 있다(동법 제3조 제1항 제2호).
한정된 재원으로 유족급여 등의 사회보장급부를 보다 절실히 필요로 하는 사람들에게 복지혜택을 주기 위하여는 보다 그 필요성이 절실하지 않은 사람들을 수급권자로부터 배제하지 않을 수 없는데, 우리 사회보장법제는 18세 이상의 자 ……다 나은 미래를 위해 직업교육 등을 받고 있는 자를 포함하여…… 를 그 제한대상자로 선택한 것이다. 요컨대 아직 우리의 사회보장수준은 이들에 대하여까지 유족급여를 지급할 만큼 성숙되어 있지 않은 것이 안타까울 뿐이다.
(6)한편 이 사건 법률조항의 사회기능적 측면을 살펴본다면, 공무원의 배우자, 부모 등이 유족으로서 연금수급권자인 경우에는 가족간의 유대와 부조(扶助)의 전통이 강한 우리 가족관계의 특성상 실질적으로 18세 이상인 자녀의 생활보장에 별다른 문제가 없는 것이 일반적일 것이다. 배우자 등이 받는 유족연금은 가족공동체의 일원인 18세 이상의 자녀를 위하여도 사용될 것이기 때문이다. 또
18세 이상인 자녀를 독자적 유족으로 인정하여 연금수급권을 부여하더라도 실제적으로는 큰 의미가 없을 수도 있다. 급여를 받을 유족의 순위는 재산상속의 순위에 의하고(이 법 제28조), 유족에게 동순위자가 2인 이상 있을 때에는 등분하여 급여를 지급하기 때문에(이 법 제29조), 그렇지 않을 경우 배우자나 18세 미만의 자녀만이 받게 되는 연금을 18세 이상의 자녀와 등분하여 받게 될 뿐인데, 이 경우 동일한 연금액을 두고 수급자의 명의만 추가될 뿐, 사회적 급부기능면에서는 별다른 차이가 없다고 볼 수 있는 것이다. 이 법시행령 제23조에서 유족급여를 받을 동순위자가 2인 이상인 경우에 대표자를 선정하여 그로 하여금 등분지급에 갈음하여 전액을 지급받을 수 있게 한 것도 이러한 우리 가족관계의 특성을 반영한 것이라 할 것이다.
물론 가족공동체의 일원 중 유족연금을 받을 사람이 아무도 없을 때 즉, 18세 이상의 자녀만 남겨졌을 뿐 그들의 어머니도, 조부모도, 18세 미만의 동생도 없을 때에는, 이 조항이 18세 이상인 자녀의 생활보장에 실질적으로 큰 영향을 미치게 되나, 그렇다 하더라도 위에서 본바와 같이 유족급여제도의 최소한마저 외면한 것이라 할 수는 없는 것이다.
(7)18세 이상의 자녀를 다른 가족과 차별하는 것은 합리적 이유가 있어 평등권을 침해하는 것이 아니다.
18세 이상의 자녀와 18세 미만의 자녀 사이에는 신체적ㆍ정신적 성숙도, 노동능력 등의 여러 면에서 다르게 취급할 합리적인 이유가 있음은 위에서 본 바와 같다.
그리고 18세 이상의 자녀와 사망한 공무원의 배우자, 기타 직계
존속간에도 차이가 있다. 배우자나 직계존속의 경우 대부분 연로할 것이어서 사회적 부양을 필요로 한다는 점에서 18세 이상의 자녀와 분명히 다르고, 또 배우자의 경우 공무원의 성실한 근무에 평생토록 동반하였다는 점, 사망공무원과 경제공동체로서 실질적으로 기여금을 공동부담하였다고 볼 수 있는 점에서 확연히 다른 것이다.
(8)결론적으로 이 사건 법률조항은 우리나라의 경제수준, 재정능력, 전체적인 사회보장수준, 우리 가족관계의 특성 등을 종합적으로 고려하여 18세라는 연령과 폐질유무라는 기준으로 유족급여의 제공 여부를 결정하고 있는바, 이는 입법자의 입법형성권의 범위내에서 유족급여수급권이라는 사회보장수급권과 재산권을 그 나름대로의 합리적 기준에 따라 형성ㆍ구체화한 것으로 보이고, 그 입법형성의 한계를 일탈하여 최소한의 보장마저 외면함으로써 위 권리들 내지 평등권을 침해하는 것이라고 볼 수 없다 할 것이다.
4. 결　론
이상과 같은 이유로 이 사건 법률조항은 청구인들의 헌법상 보장된 기본권을 침해하는 것이라고 할 수 없으므로 청구인들의 심판청구를 기각하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,김용준,김문희,이재화,조승형,주심,정경식,고중석,신창언,이영모,한대현