# 구 지방세법 제187조 등 위헌소원

## 판시사항

시가표준액을 기준으로 토지와 건축물에 대한 재산세의 과세표준을 산정하면서, 보충적으로 시가를 기준으로 하는 규정을 두지 아니한 구 지방세법(2009. 2. 6. 법률 제9422호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것) 제187조 제1항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 재산권을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

재산세는 매년 일정한 과세기준일이 되면 전국의 모든 부동산에 대하여 일제히 과세해야 하므로, 심판대상조항은 개별 부동산의 실제 가액을 일일이 조사하기보다 획일적인 시가표준액에 의해서 과세표준을 산정함으로써 안정된 세수를 확보하며 실질적인 조세부담의 공평을 실현하고자 하는 것이다. 관련 법률에서는 객관적인 평가가치인 시가표준액이 시가를 정확하게 반영할 수 있도록 하는 장치를 마련하고 있으며, 납세의무자는 개별공시지가결정 자체를 다투거나 부과처분취소소송에서 개별공시지가결정의 위법을 독립된 위법사유로 다툴 수 있는 등 시가표준액을 다툴 수 있는 방법이 있으므로, 심판대상조항으로 인한 불이익이 달성하고자 하는 공익에 비하여 크다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 재산권을 침해하지 아니한다.

## 심판대상조문

구 지방세법(2009. 2. 6. 법률 제9422호로 개정되고, 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것) 제187조 제1항 제1호 
구 지방세법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되고, 2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부개정되기 전의 것) 제80조 제1항 제1호

## 참조조문

헌법 제38조, 제59조 
부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부개정된 것) 제12조, 제16조 제8항, 제17조 제8항 
구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것) 제111조 
구 지방세법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부개정되기 전의 것) 제80조 제3항

## 참조판례

헌재 2008. 11. 13. 2006헌바112등, 판례집 20-2하, 1, 63

## 전문

[당 사 자]
청 구 인 임○숙대리인 법무법인 천우      담당변호사 이종덕 
당해사건 서울고등법원 2012누13179 재산세경감
[주           문] 
1. 구 지방세법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되고, 2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부개정되기 전의 것) 제80조 제1항 제1호에 대한 심판청구를 각하한다. 
2. 구 지방세법(2009. 2. 6. 법률 제9422호로 개정되고 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것) 제187조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다. 
[이           유] 
1. 사건개요 
청구인은 2010. 7. 15. 고양시 덕양구청장으로부터, 청구인이 2010년 재산세 과세기준일(2010. 6. 1.) 현재 소유하고 있는 고양시 덕양구 ○○동 1139 ○○마을 ○○단지 제상가동 제지하층 제○○호 건축물의 시가표준액 206,761,086원에 공정시장가액비율 70%를 적용하여 산출한 과세표준액을 기준으로 하여, 일반건축물분 재산세 361,830원, 도시계획세 202,620원, 공동시설세 165,750원, 지방교육세 72,360원 합계 802,560원의 부과처분을 받았다. 
또한 청구인은 2010. 9. 12. 고양시 덕양구청장으로부터, 위 건축물의 부속토지 469.89㎡의 개별공시지가를 기준으로 한 시가표준액 1,292,197,500원에 공정시장가액비율 70%를 적용하여 산출한 과세표준액을 기준으로 하여, 토지분 재산세 2,513,610원, 도시계획세 1,266,350원, 지방교육세 502,720원 합계 4,282,680원의 부과처분을 받았다. 
청구인은 위 각 처분에 대하여 재산세액을 감경하여 부과할 것을 구하는 소송을 제기하였으나 2012. 4. 17. 기각되었다(의정부지방법원 2011구합3420). 이에 청구인은 항소하고 그 항소심 계속 중 청구취지를 정정하여 위 각 처분의 취소를 구하는 한편(서울고등법원 2012누13179) 구 지방세법 제187조, 제111조, 구 지방세법 시행령 제80조, 제138조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였고, 2012. 11. 15. 그 신청이 각하되자(2012아218), 2012. 12. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 

2. 심판대상 
청구인은 재산세 과세표준 산정에 관한 구 지방세법 및 같은 법 시행령의 조항들을 심판대상으로 삼고 있으나, 이 중 당해사건에 적용되는 구 지방세법 제187조 중 토지 및 건축물에 대한 재산세의 과세표준 산정에 관한 부분 및 구 지방세법 시행령 제80조 중 건축물에 관한 부분으로 심판대상을 한정함이 상당하다. 
그러므로 이 사건 심판대상은 구 지방세법(2009. 2. 6. 법률 제9422호로 개정되고 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것) 제187조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 구 지방세법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되고, 2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부개정되기 전의 것) 제80조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이며, 그 내용 및 관련조항은 다음과 같다. 
[심판대상조항] 
구 지방세법(2009. 2. 6. 법률 제9422호로 개정되고 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것) 
제187조(과세표준) ① 토지ㆍ건축물ㆍ주택에 대한 재산세의 과세표준은 제111조 제2항에 따른 시가표준액에 부동산 시장의 동향과 지방재정 여건 등을 고려하여 다음 각 호의 어느 하나에서 정한 범위에서 대통령령으로 정하는 공정시장가액비율을 곱하여 산정한 가액으로 한다. 
1. 토지 및 건축물 : 시가표준액의 100분의 50부터 100분의 90까지 
구 지방세법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되고, 2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부개정되기 전의 것) 
제80조(토지 또는 주택 외의 과세대상에 대한 시가표준액의 결정 등) ① 법 제111조 제2항 제2호의 규정에 의한 토지 또는 주택 외의 과세대상에 대한 시가표준액의 결정은 과세대상별 구체적 특성을 감안한 다음 각 호의 방식에 의한다. 
1. 건축물: 「소득세법」 제99조 제1항 제1호 나목의 규정에 의하여 산정ㆍ고시하는 건물신축가격기준액에 다음 각 목을 적용한다. 
가. 건물의 구조별ㆍ용도별ㆍ위치별 지수 
나. 건물의 경과연수별 잔존가치율 
다. 건물의 규모ㆍ형태ㆍ특수한 부대설비 등의 유무 및 기타 여건에 따른 가감산율 

[관련조항]  
구 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정되기 전의 것) 
제111조(과세표준)  ① 취득세의 과세표준은 취득당시의 가액으로 한다. 다만, 연부로 취득하는 경우에는 연부금액으로 한다. 
② 제1항의 규정에 의한 취득당시의 가액은 취득자가 신고한 가액에 의한다. 다만, 신고 또는 신고가액의 표시가 없거나 그 신고가액이 다음 각 호에 정하는 시가표준액에 미달하는 때에는 그 시가표준액에 의한다. 
1. 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의하여 가격이 공시되는 토지 및 주택에 대하여는 동법에 의하여 공시된 가액. 다만, 개별공시지가 또는 개별주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 시장ㆍ군수가 동법의 규정에 의하여 국토해양부장관이 제공한 토지가격비준표 또는 주택가격비준표를 사용하여 산정한 가액으로 하고, 공동주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령이 정하는 기준에 따라 시장ㆍ군수가 산정한 가액으로 한다. 
2. 제1호 외의 건축물(새로 건축함으로써 건축당시 개별주택가격 또는 공동주택가격이 공시되지 아니한 주택으로서 토지부분을 제외한 건축물을 포함한다)과 선박ㆍ항공기 그 밖의 과세대상에 대하여는 거래가격, 수입가격, 신축ㆍ건조ㆍ제조가격 등을 참작하여 정한 기준가격에 종류ㆍ구조ㆍ용도ㆍ경과연수 등 과세대상별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액 
제181조 (과세대상) 재산세는 토지, 건축물, 주택, 선박 및 항공기(이하 이 절에서 "재산"이라 한다)를 과세대상으로 한다. 
구 지방세법 시행령(2010. 9. 20. 대통령령 제22395호로 전부개정되기 전의 것) 
제80조(토지 또는 주택 외의 과세대상에 대한 시가표준액의 결정 등) ③ 법 제111조 제2항 제2호의 규정에 의한 토지 또는 주택외의 과세대상에 대한 시가표준액은 매년 1월 1일 현재 시장ㆍ군수가 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 도지사의 승인을 얻어 결정한다. 다만, 이미 결정한 시가표준액이 시가의 변동 또는 기타 사유로 그 적용이 불합리하다고 인정되는 경우에는 도지사는 행정안전부장관의 승인을 얻어 해당 시가표준액을 변경결정할 수 있다. 
부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부개정된 것) 
제12조(개별공시지가에 대한 이의신청) ① 개별공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 개별공시지가의 결정ㆍ공시일부터 30일 이내에 서면으로 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있다. 

3. 청구인의 주장 요지 
감정평가, 인근 유사 부동산의 평가선례, 거래사례 등을 통하여 과세대상의 시가표준액이 시가를 현저히 초과한다고 객관적으로 검증된 경우에는 시가를 기준으로 과세표준을 산정하여 현실적인 재산가액을 계측할 수 있는 길을 열어주는 장치가 있어야 함에도 불구하고, 이 사건 법률조항은 획일적으로 시가표준액을 기준으로 재산세의 과세표준을 결정하도록 규정하고 있어 청구인의 재산권과 평등권을 침해한다.  

4. 이 사건 시행령조항에 관한 심판청구에 대한 판단 
헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판청구는, 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 된 때에 소송사건의 당사자가 같은 법 제41조 제1항에 의한 위헌여부심판의 제청신청을 하였음에도 불구하고 법원이 이를 배척한 경우, 법원의 제청에 갈음하여 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형태로 그 법률의 위헌 여부의 심판을 구하는 것이므로, 그 심판대상은 재판의 전제가 되는 법률이지 대통령령이나 규칙은 그 대상이 될 수 없다(헌재 2003. 6. 26. 2001헌바54). 
따라서 이 사건 시행령조항에 대한 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 심판청구의 대상이 될 수 없는 대통령령을 대상으로 한 것으로 부적법하다. 

5. 이 사건 법률조항에 대한 판단 
가. 재산세의 과세표준 및 시가표준액 제도 
(1) 재산세의 과세표준 
재산세는 과세대상 물건인 토지, 건축물, 주택, 선박 및 항공기의 소유사실에 대하여 그 소유자에게 과세하는 조세이다(구 지방세법 제181조). 재산세의 본질은 재산의 가치를 조세부담능력으로 파악하여 과세하는 것이므로, 과세대상 재산의 소득 발생 여부는 따질 필요가 없고, 재산의 가치를 측정하는 시점을 통일시킬 필요는 있지만 재산보유기간을 따질 필요는 없다(헌재 2008. 9. 25. 2006헌바111). 또한 재산세는 과세대상 물건의 소재지를 관할하는 시ㆍ군ㆍ구에서 부과하는 지방세로서, 그 세원이 어느 시ㆍ군ㆍ구에나 널리 보편적으로 존재하고 또 계속 증가하는 안정적인 조세여서, 지방세로서의 성격을 잘 구비하고 있다. 
부동산에 대한 재산세의 과세표준은 일부 표현의 차이는 있지만 1970년대부터 시가표준액을 기준으로 산정되어 왔으며, 2009. 2. 6. 법률 제9422호로 개정된 지방세법은 공정시장가액제도를 도입하여 시가표준액에 공정시장가액비율을 곱한 금액을 과세표준으로 삼고 있다. 토지, 건축물의 경우 재산세 과세표준은 시가표준액에 부동산 시장의 동향과 지방재정 여건 등을 고려하여 시가표준액의 100분의 50부터 100분의 90까지의 범위에서 대통령령으로 정하는 공정시장가액비율을 곱하여 산정한 가액이다. 

(2) 시가표준액 제도 
시가표준액이란 부동산 관련 조세에서 과세표준을 정하기 위하여, 부동산의 시가 그 자체는 아니지만 과세관청이 표준적인 자료를 검토하여 시가로 고시ㆍ의제한 가격을 말한다. 따라서 시가표준액은 과세표준의 하위개념이고, 부동산 관련 조세의 과세표준을 산정하기 위한 하나의 개념적 도구이다. 시가표준액이라는 용어는 구 지방세법 제111조 취득세 과세표준 조항에서 정의하고 있다가, 2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부 개정된 지방세법부터는 제4조에 부동산 등의 시가표준액이라는 규정을 별도로 두고 있다. 
지방세법에서 시가표준액 제도를 도입하여 일정한 요건 아래에서 시가표준액을 재산세의 과세표준으로 보고 있는 취지는, 재산세는 재산의 크기를 과세표준으로 하는 조세로서 재산세의 과세표준은 재산을 일정하게 평가하여 금전적으로 환산한 가액이 될 수밖에 없으므로(헌재 2001. 4. 26. 99헌바99 참조), 그때그때마다 객관적인 재산의 가치를 조사한다는 것은 조세행정상 심히 곤란할 뿐만 아니라 담당공무원의 능력이나 자세에 따라 납세자의 세부담이 달라져 오히려 실질적으로는 조세부담의 공평을 해칠 수도 있다는 점 등을 고려하여, 획일적인 시가표준액에 의하여 재산세의 과세표준을 산정함으로써 법의 집행과정에 개재될 수 있는 부정을 배제하고, 시가표준액을 기준으로 하여 일정한 세수를 확보하며, 실질적인 조세부담의 공평을 실현하고자 하는 데 있다. 
시가표준액은 토지의 경우 개별공시지가, 주택의 경우 개별주택가격, 그 밖의 건축물의 경우 거래가격, 수입가격, 신축ㆍ건조ㆍ제조가격 등을 참작하여 정한 기준가격에 종류ㆍ구조ㆍ용도ㆍ경과연수 등 과세대상별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 장이 결정한 가액이다.  
시가표준액 결정에 대한 불복방법으로는, 우선 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제12조, 제16조 제8항, 제17조 제8항에 의하여 개별공시지가에 대한 이의신청이 가능하다. 또한 개별공시지가의 결정에 위법이 있는 경우에는 그 자체를 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 보아 그 위법 여부를 다툴 수 있음은 물론, 이를 기초로 과세표준을 산정한 과세처분의 취소를 구하는 조세소송에서도 그 개별공시지가 결정의 위법을 독립된 쟁송사유로 주장할 수 있다. 그러나 판례는 개별공시지가가 시가나 사실상의 취득가격과 직접적인 관련이 있는 것이 아니므로 그것이 시가를 초과하거나 시가에 미달되는 등 상호간에 불균형이 있더라도 위법하다고 단정할 수 없고, 이를 기초로 한 과세처분 역시 적법하다는 입장이다. 

나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부 
(1) 이 사건의 쟁점 및 심사기준 
이 사건의 쟁점은, 토지 및 건축물의 시가표준액이 시가보다 현저히 더 크더라도 시가표준액에 의하여서만 과세표준을 산정하도록 재산가치의 계측수단을 제한하고 다른 보충적 평가방법을 허용하지 않는 것이 납세의무자인 청구인의 재산권과 평등권을 침해하는지 여부이다. 
조세 관련 법률이 헌법 제38조 및 제59조에서 선언하고 있는 조세법률주의의 원칙에 따라 과세요건을 명확히 규정하고 있다 하더라도, 그 법률의 목적이나 내용이 기본권 보장의 헌법이념과 이를 뒷받침하는 과잉금지원칙 등 헌법상의 제반 원칙에도 합치되어야 하므로(헌재 2002. 5. 30. 2001헌바65등 참조), 조세 관련 법률이 과잉금지원칙에 어긋나 국민의 재산권을 침해하는 때에는 헌법 제38조에 의한 국민의 납세의무에도 불구하고 헌법상 허용되지 아니한다(헌재 2008. 11. 13. 2006헌바112등 참조). 
그러므로 이하에서는 이 사건 법률조항에서 시가표준액이 시가를 현저히 초과하는 경우를 대비한 보충적 평가방법에 관한 규정을 두지 아니한 것이 기본권제한에 관한 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 재산권을 침해하는지 여부, 그리고 조세평등주의에 위배되는지 여부를 살펴본다. 

(2) 재산권 침해 여부 
(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성 
시가표준액에 의한 과세표준 산정은, 매년 일정한 과세기준일이 되면 전국의 모든 부동산에 대하여 일제히 과세해야 하는 재산세의 특성상 개별 부동산의 실제 가액을 일일이 조사한다는 것은 조세행정상 기대하기 어려운 점을 고려하여, 안정된 세수를 확보하며 실질적인 조세부담의 공평을 실현하고자 하는 것으로서 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 아울러 시가표준액을 기준으로 과세표준을 산정하는 것은 위와 같은 입법목적 달성에 기여하므로 수단의 적절성도 인정된다. 

(나) 침해의 최소성 및 법익균형성 
앞에서 본 바와 같이 재산의 보유단계에서는 획일적인 기준에 의한 객관적인 평가가치를 반영하여 재산세를 과세하는데, 관련 법률에서는 객관적인 평가가치인 시가표준액이 시가를 정확하게 반영할 수 있도록 하는 장치를 마련하고 있다. 즉, ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’은 객관적이고 정확한 개별공시지가 산정을 위하여 토지소유자 그 밖의 이해관계인의 의견청취, 시ㆍ군ㆍ구 부동산평가위원회의 심의 및 이의신청 등의 절차를 마련하는 한편, 감정평가업자가 원칙적으로 산정가격을 검증하도록 하고, 필요한 경우 의견제출가격 및 이의신청가격도 검증할 수 있도록 하여 전문가에 의한 3단계 가격검증 절차를 두고 있다. 
시가표준액이 시가를 현저히 초과하여 불합리한 경우에 관하여 보더라도, 납세의무자는 개별공시지가결정 자체를 다투는 것은 물론 부과처분취소소송에서도 개별공시지가결정의 위법을 독립된 위법사유로 다툴 수 있다. 이 때 개별공시지가의 경우 위법성뿐만 아니라 가격결정의 당부에 대하여도 다툴 수 있고, 표준지 및 토지 특성이 동일 또는 유사한 인근 토지들의 지가상승률, 당해 토지에 대한 기준연도를 전후한 개별토지가격의 증감 등을 근거로 개별공시지가가 현저히 불합리한 것이라고 주장할 수 있다. 시장ㆍ군수가 시가표준액을 결정하는 건축물의 경우에는 이미 결정한 시가표준액이 시가의 변동 등의 사유로 불합리하다고 인정되는 경우 시가표준액을 변경 결정할 수 있으며(구 지방세법 시행령 제80조 제3항), 시가표준액에 대한 결정이 시가의 변동으로 현저하게 불합리한 것으로 인정되는 경우에는 위법하다는 판례도 있다(대법원 1997. 7. 8. 선고 95누17953 판결). 
또한, 2009. 2. 6. 법률 제9422호로 개정된 지방세법은 공정시장가액제도를 도입하여 부동산가격 변동에 따른 재산세부담의 적정성을 도모하고 있다. 즉, 공정시장가액비율을 지방세법이 정한 일정범위 내에서 시행령에서 규정할 수 있도록 함으로써 부동산가격 변동 등에 탄력적으로 대응하여 국민들의 안정적인 세부담이 가능하도록 하였다. 
나아가 납세의무자가 감정평가나 취득가액 등 다른 증빙을 제출하더라도 매년 전국 모든 부동산에 대해 일제히 과세를 해야 하는 과세관청 입장에서는 그러한 개별적 증빙의 객관성, 신빙성을 일일이 검토하는 것이 현실적으로 불가능하므로, 시가표준액을 기준으로 재산세를 부과하는 외에 납세의무자인 청구인의 기본권을 덜 제한하는 다른 수단을 발견하기도 어렵다. 
이러한 점들을 고려할 때, 이 사건 법률조항이 시가표준액이 시가를 현저히 초과하는 경우를 대비한 보충적 평가방법에 관한 규정을 두고 있지 않다고 하더라도, 청구인이 그로 인하여 받는 불이익이 그로써 달성하고자 하는 재산세 과세표준의 효율적인 산정, 적정한 조세징수비용, 안정적인 세수 확보, 공평한 조세부담 등의 공익에 비하여 크다고 보기는 어렵다.
따라서 이 사건 법률조항은 침해의 최소성에 반하지 아니하고, 법익균형성 요건도 충족한다. 

(다) 소결 
이 사건 법률조항은 납세의무자의 재산권을 침해하지 아니한다. 

(3) 조세평등주의 위배 여부 
청구인은 이 사건 법률조항이 자신의 평등권을 침해한다고 하면서도 구체적인 주장을 하지 않고 있다. 청구인의 주장을 선해하면, 이 사건 법률조항이 시가와 무관하게 일률적으로 과세표준을 산정하여 ‘시가표준액보다 낮은 시가의 재산을 보유한 경우’와 ‘시가표준액보다 높은 시가의 재산을 보유한 경우’를 동일하게 취급하는 것은 합리적 이유 없이 다른 것을 같게 취급하여 조세평등주의에 반한다는 취지로 볼 수 있다. 
그러나 이 사건 법률조항은 재산세 납세의무자라는 하나의 집단에 대하여 시가표준액이라는 단일한 기준에 의하여 과세표준을 산정한다는 점에서 본질적으로 같은 집단에 대하여 동일하게 취급하는 것이므로, 특정의 납세의무자를 차별취급하고 있다고 보기 어려워 조세평등주의에 위배된다고 볼 수 없다. 

6. 결론 
그렇다면 이 사건 시행령조항에 대한 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.