# 음반비디오물및게임물에관한법률 제30조 제1호 등 위헌소원

## 판시사항

헌재 2002. 2. 28. 99헌바117
1. 게임물의 제작 및 판매·배포가 표현의 자유를 보장하는 헌법 제21조 제1항에 의하여 보장을 받는지 여부(적극)
2. 게임물판매업자가 되고자 하는 자로 하여금 대통령령이 정하는 바에 의하여 문화관광부장관 또는 시장·군수·자치구의 구청장에게 등록하도록 요구하는 것이 사전검열에 해당하는지 여부(소극)
3. 위와 같은 등록의무를 부과하고 이를 위반하는 자를 형사처벌하는 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
4. 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)
5. 이 사건 법률조항이 행복추구권, 신체의 자유 및 재산권을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

1. 의사표현의 자유는 언론·출판의 자유에 속하고, 여기서 의사표현의 매개체는 어떠한 형태이건 그 제한이 없는바, 게임물은 예술표현의 수단이 될 수도 있으므로 그 제작 및 판매·배포는 표현의 자유를 보장하는 헌법 제21조 제1항에 의하여 보장을 받는다.
2. 헌법 제21조 제2항에서 정하는 허가나 검열은 행정권이 주체가 되어 사상이나 의견 등이 발표되기 이전에 예방적 조치로서 그 내용을 심사·선별하여 발표를 사전에 억제하는 제도를 뜻하는바, 이 사건 법률조항에 따른 등록사항을 살펴보면, “유통관련업자의 성명·주민등록번호·주소·본적, 상호(법인명), 영업소소재지, 업종”을 기재 내지 표시하도록 되어 있어 유통관련업자의 외형적이고 객관적인 사항에 한정되어 이 사건 등록제가 게임물의 내용을 심사·선별하여 게임물을 사전에 통제하기 위한 규정이 아님이 명백하다.
3. 이 사건 법률조항 중 등록규정은 통계를 통한 정책자료의 활용, 행정대상의 실태파악을 통한 효율적인 법집행을 위한 것으로 그 입법목적의 정당성이 수긍되고, 처벌규정은 등록의 실효성을 확보하기 위한 것이므로 방법의 적정성도 부인할 수 없다. 그리고 허가제가 아니라 등록제로 규정하여 게임물의 판매에 관하여 단지 형식적 심사에 그치도록 함으로써 그 규제수단도 최소한에 그치고 있고, 또한 게임물 판매업자의 위와 같은 등록의무는 이 법이 추구하고자 하는 입법목적과 비교하여 볼 때 법익의 균형을 상실하고 있지도 아니하다.
4. 영화진흥법상 영화업자에 대하여는 등록이 아닌 신고만으로 족하고 이를 위반하는 경우에도 과태료만을 부과하고 있으나, 영화영상물과 게임물과는 그 영업장소, 영업형태, 유통경로, 지적소유권의 침해태양, 청소년보호를 위한 대책 필요성의 정도가 서로 다른 만큼, 서로 다른 법률에서 서로 다른 형태로 규율하고 있다고 하여 그것 자체만으로 평등원칙에 위배된다고 단정할 수 없다.
5. 이 사건 법률조항은 게임물의 유통을 영업으로 하는 전문업자 즉, 게임물판매업자에게 단지 그 등록의무만을 규정하고 있고 이에 위반하는 경우의 처벌규정일 뿐이어서, 국민 개개인은 각자 개인의 기호와 취향에 따라 다른 사람과 영업적 차원이 아닌 개별적, 사적 차원에서 게임물의 교환 기타 처분이 가능하고, 그 범위내에서는 수익도 가능하므로 이 사건 법률조항이 행복추구권이나 신체의 자유 및 재산권을 침해하는 규정이라는 청구인의 주장도 받아들일 수 없다.

## 참조조문

헌법 제11조 제1항, 제21조 제1항ㆍ제2항, 제37조 제2항
음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률(1999. 2. 8 법률 제5925호로 제정되고, 2001. 5. 24. 법률 제6473호로 전문개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.～4. 생략
5. “음반ㆍ비디오물ㆍ게임물 유통관련업자”라 함은 영리를 목적으로 다음 각목의 영업을 영위하는 자를 말한다.
가. 음반ㆍ비디오물ㆍ게임물 유통업
(1) 음반ㆍ비디오물ㆍ게임물 배급업：음반ㆍ비디오물 또는 게임물을 수입(원판 수입을 포함한다)하거나 그 저작권을 소유ㆍ관리하여 음반ㆍ비디오물 또는 게임물의 유통을 주된 부분으로 하는 영업
(2) 음반ㆍ비디오물ㆍ게임물 판매업：음반ㆍ비디오물 또는 게임물 자체를 판매 또는 배포(영리를 목적으로 하지 아니하는 경우를 제외한다)하는 영업
(3) 비디오물 대여업：비디오물을 대여하는 영업
나. 시청제공업
(1) 비디오물감상실업：비디오물 및 비디오물 시청시설을 갖추고 비디오물을 시청제공(이용자가 직접 시청시설을 작동하여 이용하는 경우를 포함한다)하는 영업(공연법에 의한 공연장업을 제외한다)
(2) 기타 시청제공업：공중이 숙박ㆍ휴게 등 특정 목적으로 이용하는 장소에서 영리를 목적으로 비디오물을 시청제공하는 영업(공연법에 의한 공연장업을 제외한다)
다. 게임제공업：게임시설 또는 게임기구를 갖추고 게임물을 이용하여 대중오락을 제공하는 영업(다른 영업을 경영하면서 이용자의 유치 또는 광고 등을 목적으로 게임시설 또는 게임기구를 설치하여 대중오락을 하게하는 경우를 포함한다)을 말하며, 필요한 경우에는 대통령령으로 업종을 세분할 수 있다. 다만, 사행행위등규제및처벌특례법에 의한 사행기루를 갖추어 사행행위를 하는 경우 및 관광진흥법에 의한 카지노업을 하는 경우를 제외한다.
라. 노래연습장업：연주자 없이 반주에 맞추어 노래를 부를 수 있도록 영상 또는 무영상 반주장치등의 시설을 갖추고 입장료 또는 시설이용료를 받는 영업
음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률시행령(1999. 5. 15. 대통령령 제16312호로 제정되고, 2001. 10. 20. 대통령령 제17395호로 전문개정되기 전의 것) 제11조(유통관련업자의 등록) ① 생략
② 제1항의 규정에 의한 배급업자외의 유통관련업자의 등록을 하고자 하는 자는 문화관광부령이 정하는 바에 따라 유통관련업자등록신청서를 영업소 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하같다)에게 제출하여야 한다.
음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률시행규칙(1999. 5. 21. 문화관광부령 제21호로 제정되고, 2001. 11. 16. 문화관광부령 제57호로 전문개정되기 전의 것) 제4조(유통관련업자의 등록신청) ② 영 제11조 제2항의 규정에 의하여 제1항의 규정에 의한 배급업자 외의 유통관련업자(이하 “유통관련업자”라고 한다)의 등록을 하고자 하는 자는 별지 제3호 서식의 유통관련업자등록 신청서에 다음 각호의 서류를 첨부하여 영업소 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청자에 한한다. 이하 같다)에게 제출하여야 한다.
1. 법인등기부등본(법인의 경우에 한한다)
2. 영업소의 건축물대장등본 또는 등기부등본(시장ㆍ군수ㆍ구청장이 자체 확인할 수 있는 경우를 제외한다)과 임대차계약서 사본(임차한 경우에 한한다)
3. 생략

## 참조판례

1. 헌재 1996. 10. 31. 94헌가6, 판례집 8-2, 395
헌재 1998. 2. 27. 96헌바2, 판례집 10-1, 118
2. 헌재 1997. 8. 21. 93헌바51, 판례집 9-2, 177
3. 헌재 1997. 8. 21. 93헌바60, 판례집 9-2, 200

## 전문

【당 사 자】
청 구 인　황○우
대리인　대한법률구조공단
소속공익법무관　이동국
당해사건　청주지방법원 충주지원 99고단670 음반ㆍ비디오물및게임물에관한 법률 위반【주 문】
음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률(1999. 2. 8 법률 제5925호로 제정되고, 2001. 5.24. 법률 제6473호로 전문개정되기 전의 것) 제7조 제1항, 제30조 제1호 중 게임물판매업자의 등록의무 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.【이 유】
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인은"① 1999. 6. 1.경부터 같은 해 9. 6.경까지 사이에 충주시 연수동 ○○아파트 청구인의 집에서, 정당한 권리를 가지지 아니하고 컴퓨터를 이용하여 서울 이하불상지에서 구입한 ‘다크스톤’ 등 5종류의 컴퓨터 CD게임물 약 50개 정도를 복제ㆍ제작하고, ② 당국에 게임물판매업 등록을 하지 아니하고, 위 ①항과 같은 일시ㆍ장소에서 컴퓨터통신 나우누리 판매망 장터란에 "중고 게임을 처분합니다. 제가 소장하고 있는 CD와 하드를 백업해 드립니다. 연락처 ○○○-○○○-○○○○."라고 게시한 다음 위와 같이 불법으로 복제ㆍ제작한 컴퓨터 CD게임물 ‘다크스톤’ 등 5종류를 성명불상의 구매자들로부터 1개당 6,000원씩을 청구인의 예금통장으로 입금받고, 복제한 CD게임물을 우편으로 보내는 방법으로 약 50회에 걸쳐 위 CD게임물을 판매하였다."는 공소사실로 청주지방법원 충주지원(99고단670)에 공소제기되었다.
(2) 청구인은 청주지방법원 충주지원에 소송 계속중, 게임물의 유통관련업자가 되고자 하는 자는 소관청에 등록을 하여야 하고 이를 위반하면 형사처벌하는 음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률 제7조 제1항, 제30조 제1호가 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌여부심판의 제청신청(99초190)을 하였으나 1999. 12. 9. 위 제청신청이 기각되자, 1999. 12. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 음반ㆍ비디오물및게임물에관한법률(1999. 2. 8 법률 제5925호로 제정되고, 2001. 5. 24. 법률 제6473호로 전문개정되기 전의 것, 이하 "법"이라 한다) 제7조 제1항, 제30조 제1호 중 게임물판매업자의 등록의무 부분(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다)의 위헌여부로서 그 규정 및 관련규정의 내용은 별지와 같다.
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
이 사건 법률조항은 형사처벌을 배경으로 하여 등록을 강제함으로써 헌법상 보장된 신체의 자유를 침해하고, 자유롭게 게임물을 유통시키는 것을 막는 것이므로 행복추구권을 침해하며, 게임물의 표현 자체를 제약할 위험이 있어 표현의 자유를 침해하고, 게임물의 자유로운 수시처분을 제약하므로 재산권보장조항에 위배된다.
아울러 영화진흥법에 의하면 영화업자의 경우 신고로서 족하고, 신고하지 아니하고 영화를 제작ㆍ수입ㆍ배급 또는 상영한 자는 과태료에 처하도록 하고 있는바, 게임물이 이와 다르게 취급되는 것은 평등원칙에 위배되며 나아가 게임물유통관련업자의 미등록과 음란ㆍ폭력물의 범람과는 직접적인 관련이 없고 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장해를 줄 위험성이 있는 정도에 그치므로 이를 형사처벌까지 하는 것은 과잉금지원칙에 위배된다.
나. 청주지방법원 충주지원의 위헌제청신청 기각이유
법 제30조 제1호에서는 게임물의 유통을 영업으로 하는 자만을 처벌대상으로 하고 있으므로, 개인이 자신의 기호에 따라 다른 사람과 게임물을 교환하는 등 영업이 아닌 형태로의 유통을 금지시키는 것이 아닌 이상 이를 행복추구권의 침해라고 할 수 없고, 영화와 게임물은 그 유통규모나 경로가 서로 같지 아니하고 지적소유권의 침해태양도 같지 아니한 만큼 영화와 게임물을 서로 다른 법률에서 서로 다른 형태로 규율하고 있다고 하여 평등원칙에 위반된다고 단정할 수 없다. 또한 등록하지 아니한 게임물유통관련업자에 대하여 형사처벌을 하도록 한 법률이 실질적으로 적법하지 아니하다거나 게임물의 표현자체를 제약한다고 볼 아무런 근거가 없고, 법 제30조 제1호에서는 게임물의 유통을 영업으로 하는 자만을 처벌대상으로 하고 있으므로 개인적으로 게임물을 즐기는 자가 자유로이 처분할 수 없도록 하거나 그 처분시에 이윤을 남기는 것을 금하고 있지 아니한 이상 이 사건 법률조항이 재산권보장조항을 침해한다고 할 수 없다. 나아가 법 제30조 제1호는 법 제7조 제1항에 의한 등록의 실효성을 확보하기 위한 처벌규정으로서 위 등록규정과 함께 통계를 통한 정책자료로의 활용이나 효율적인 법집행에 기여한다고 하겠으므로 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있고, 위 등록규정을 위반한 자들은 비디오물이나 게임물의 유통질서를 교란하고 국가의 정책수립을 방해하는 자로서 사회질서를 훼손하였다는 사회적 비난을 면하기 어려운 자들이라고 할 것이어서 이들에 대하여 형사처벌을 하는 것은 과잉금지의 원칙에 위반되는 것이 아니다.
다.청주지방검찰청 충주지청장 및 문화관광부장관의 의견
대체로 위 충주지원의 위헌제청신청 기각이유와 같다.
3. 판　단
가. 이 사건 법률조항의 입법목적
이 사건 법률조항 중 법 제7조 제1항(등록규정)은 게임물 판매업자가 되고
자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 문화관광부장관 또는 시장&#183;군수&#183;자치구의 구청장에게 등록하여야 한다고 규정하고 있고, 제30조 제1호(처벌규정)는 그와 같은 등록을 하지 아니하고 게임물의 판매업을 하는 자를 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다. 이러한 규정은 통계를 통한 정책자료의 활용, 행정대상의 실태파악을 통한 효율적인 법집행을 위한 것이다(문화관광부장관의 2000. 2. 11.자, 의견서, 5면).
한편 이 법은 2001. 5. 24. 법률 제6473호로 전문개정되었는데, 행정규제의 완화를 위하여 종전의 음반ㆍ비디오물ㆍ게임물의 제작업 및 배급업을 등록영업에서 신고영업으로 전환하고, 그 "판매업" 및 대여업의 등록제를 폐지하여 자유업으로 전환하였다(대한민국관보, 2001. 5. 24.자, 29면). 다만 비디오물 시청제공업, 일반게임장업 또는 노래연습장업을 영위하고자 하는 자와 그 영업을 포함하는 복합유통ㆍ제공업을 영위하고자 하는 자는 여전히 등록을 해야 한다(동법 제27조ㆍ제28조).
나. 게임물의 제작 및 판매와 표현의 자유
의사표현의 자유는 언론ㆍ출판의 자유에 속하고, 여기서 의사표현의 매개체는 어떠한 형태이건 그 제한이 없다. 게임물은 예술표현의 수단이 될 수도 있으므로 그 제작 및 판매ㆍ배포는 표현의 자유를 보장하는 헌법 제21조 제1항에 의하여 보장을 받는다(헌재 1996. 10. 31. 94헌가6, 판례집 8-2, 395, 401-402 참조).
그러나 표현의 자유가 기본권으로 보장된다고 하여 무제한적으로 보장되는 것은 아니다. 우리 헌법이 제21조 제2항에서 "언론ㆍ출판에 대한 허가나 검열 … 는 인정되지 아니한다" 라고 특별히 규정하여, 언론ㆍ출판의 자유(표현의 자유)에 대하여 허가나 검열을 수단으로 한 제한만은 헌법 제37조 제2항의 규정에도 불구하고 어떠한 경우라도 법률로써도 허용되지 아니하지만, 허가나 검열에 해당되지 아니하는 한 표현의 자유는 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 법률로써 본질적 내용을 침해하지 않는 범위 내에서 일정한 제한을 받을 수 있다(헌재 1998. 2. 27. 96헌바2, 판례집 10-1, 118, 124-125).
다. 이 사건 등록제가 사전검열에 해당하는지 여부
헌법 제21조 제2항에서 정하는 허가나 검열은 행정권이 주체가 되어 사상이나 의견 등이 발표되기 이전에 예방적 조치로서 그 내용을 심사ㆍ선별하여 발표를 사전에 억제하는 즉, 허가받지 아니한 것의 발표를 금지하는 제도를
뜻하는 바, 사전허가금지의 보장은 어디까지나 언론ㆍ출판자유의 내재적 본질인 표현의 내용을 보장하는 것을 말한다(헌재 1997. 8. 21. 93헌바51, 판례집 9-2, 177, 189).
그런데 이 사건 등록규정이 정한 등록사항을 살펴보면, 그 사항이 "유통관련업자의 성명ㆍ주민등록번호ㆍ주소ㆍ본적, 상호(법인명), 영업소소재지, 업종"(법시행규칙 제4조 제2항, 별지 제3호서식)을 기재 내지 표시하도록 되어 있어 유통관련업자의 외형적이고 객관적인 사항에 한정되어 이 사건 등록제가 게임물의 내용을 심사ㆍ선별하여 게임물을 사전에 통제하기 위한 규정이 아님이 명백하다. 따라서 이 사건 등록제가 허가나 검열에 해당되어 헌법 제21조 제2항에 위반된다는 취지의 청구인의 주장은 이유 없다.
라. 과잉입법금지의 원칙 위반 여부
이 법은 음반ㆍ비디오물ㆍ게임물의 질적 향상을 도모하고 관련산업의 진흥을 촉진함으로써 국민의 문화적 삶의 질을 높이고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 그리하여 이 사건 등록규정은 이러한 법의 목적에 이바지하고자 통계를 통한 정책자료의 활용, 행정대상의 실태파악을 통한 효율적인 법집행을 위한 것으로 그 입법목적의 정당성이 수긍되고, 나아가 이 사건 처벌규정은 등록의 실효성을 확보하기 위한 것이므로 방법의 적정성도 부인할 수 없다.
그리고 허가제가 아니라 등록제로 규정하여 게임물의 판매에 관하여 단지 형식적 심사에 그치도록 함으로써 그 규제수단도 최소한에 그치고 있다.
또 등록사항도 게임물 판매업을 하는 자로서 당연히 준비하고 예상할 수 있는 게임물의 외형 및 판매업자의 신상에 관한 객관적 정보에 한정되어 게임물 판매업을 하고자 하는 자가 이 사건 등록규정에 의한 의무를 이행하기 위하여 달리 번잡한 준비나 설비를 하여야 할 의무를 부담하는 것도 아니다. 따라서 게임물 판매업자의 위와 같은 등록의무는 이 법이 추구하고자 하는 입법목적과 비교하여 볼 때 법익의 균형을 상실하고 있지도 아니하다.
한편 어떤 범죄를 어떻게 처벌할 것인가 하는 문제 즉, 법정형의 종류와 범위의 결정은 국가의 입법정책에 관한 사항으로서 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되는 분야이므로 헌법상의 평등의 원리 및 비례의 원칙 등에 명백히 위배되는 경우가 아닌 한 쉽사리 헌법에 위반된다고 단정하여서는 아니 되는바(헌재 1997. 8. 21. 93헌바60, 판례집 9-2, 200, 207), 등록을 하지 아니하고 게임물의 판매업을 하는 자를 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하
의 벌금에 처하도록 규정하고 있는 이 사건 처벌조항이 위와 같은 입법자의 입법형성권의 범위를 명백히 벗어난 것으로 보이지도 않는다.
마. 평등의 원칙 위반 여부
청구인의 주장과 같이 영화진흥법상 영화업자에 대하여는 등록이 아닌 신고만으로 족하고 이를 위반하는 경우에도 5천만원 이하의 과태료만을 부과하고 있다(동법 제4조 제1항, 제41조 제1호).
그러나 영화영상물과 게임물과는 그 매체적 특성, 영업 및 유통방법이 다르다는 점이 고려되어야 한다. 즉, 영화의 경우에는 그 영업장소와 영업방법 및 영상테이프의 유통방법이 대중에게 노출되는 공개적인 형태로 수행되기 때문에 사회적 여론에 의한 통제가 가능하고 따라서 관할 행정당국이 영화업의 현황을 파악함에 있어 상대적으로 큰 어려움이 없다. 예컨대 영화필름의 경우, 그 무단복제나 대량복제유통이 쉽지 않다. 반면에 게임물의 경우에는 영화에 비하여 그 유통경로, 영업장소 및 영업방법이 소규모인데다 개별적, 분산적, 폐쇄적이어서 공중에 쉽게 노출되지 않는 특성이 있다. 그 결과, 공중(여론)에 의한 사회적 통제가 어려워 대량복제의 가능성이나 은밀하게 불법 유통되기 쉽고 이에 대한 청소년들의 매체접근도 훨씬 용이하다.
이와 같이 영업장소, 영업형태, 유통경로, 지적소유권의 침해태양, 청소년보호를 위한 대책 필요성의 정도가 서로 다른 만큼, 서로 다른 법률에서 서로 다른 형태로 규율하고 있다고 하여 그것 자체만으로 평등원칙에 위배된다고 단정할 수 없다.
바. 행복추구권, 신체의 자유 및 재산권 침해 여부
이 사건 법률조항은 게임물의 유통을 영업으로 하는 전문업자 즉, 게임물판매업자에게 단지 그 등록의무만을 규정하고 있고 이에 위반하는 경우의 처벌규정일 뿐이다. 그리고 그것이 헌법 제21조 제2항이 금지하는 사전검열이 아니며, 헌법 제37조 제2항 소정의 과잉입법금지 원칙에도 위반되지 아니함은 위에서 본 바와 같다.
결국 국민 개개인은 각자 개인의 기호와 취향에 따라 다른 사람과 영업적 차원이 아닌 개별적, 사적 차원에서 게임물의 교환 기타 처분이 가능하고, 그 범위내에서는 수익도 가능하므로 이 사건 법률조항이 행복추구권이나 신체의 자유 및 재산권을 침해하는 규정이라는 청구인의 주장도 받아들일 수 없다.
4. 결　론
이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치
된 의견으로 주문과 같이 결정한다.