# 집회 및 시위에 관한 법률 제22조 제2항 등 위 헌소원

## 전문

사 건 2014헌바484 집회 및 시위에 관한 법률 제22조 제2항 등 위 헌소원 
청 구 인 1. 김○남 
2. 조○진 
청구인들 대리인 변호사 배영근 
당 해 사 건 춘천지방법원 강릉지원 2013노281 집회및시위에관한법률위반 
[주 문] 
‘집회 및 시위에 관한 법률’(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것) 제6조 제1항 본문 중 ‘옥외집회’에 관한 부분 및 제22조 제2항 중 제6조 제1항 본문 가운데 ‘옥외집회’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 
[이 유] 
1. 사건개요 
청구인들은 미신고 옥외집회를 개최하였다는 집회및시위에관한법률위반의 범죄사실로 각 벌금 100만 원의 선고유예를 선고받고(춘천지방법원 강릉지원 2012고정513) 항소하여, 항소심(춘천지방법원 강릉지원 2013노281) 계속 중 미신고 옥외집회를 개최한 사람을 처벌하는 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(이하 ‘집회시위법’이라 한다) 제22조 제2항 및 제6조 제1항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 2014. 11. 13. 기각되자, 2014. 12. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 

2. 심판대상 
청구인들은 집회시위법 제22조 제2항 및 제6조 제1항 전부를 심판대상으로 삼고 있으나, 당해사건은 미신고 옥외집회와 관련된 것이므로 해당 부분으로 심판대상을 한정한다. 
따라서 이 사건 심판대상은 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것) 제6조 제1항 본문 중 ‘옥외집회’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 금지조항’이라 한다) 및 제22조 제2항 중 제6조 제1항 본문 가운데 ‘옥외집회’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 처벌조항’이라 하고, 이 사건 금지조항과 함께 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다. 

[심판대상조항] 
집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것) 
제6조(옥외집회 및 시위의 신고 등) ① 옥외집회나 시위를 주최하려는 자는 그에 관한 다음 각 호의 사항 모두를 적은 신고서를 옥외집회나 시위를 시작하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 한다. 다만, 옥외집회 또는 시위 장소가 두 곳 이상의 경찰서의 관할에 속하는 경우에는 관할 지방경찰청장에게 제출하여야 하고, 두 곳 이상의 지방경찰청 관할에 속하는 경우에는 주최지를 관할하는 지방경찰청장에게 제출하여야 한다. 
1. 목적 
2. 일시(필요한 시간을 포함한다) 
3. 장소 
4. 주최자(단체인 경우에는 그 대표자를 포함한다), 연락책임자, 질서유지인에 관한 다음 각 목의 사항 
가. 주소 
나. 성명 
다. 직업 
라. 연락처 
5. 참가 예정인 단체와 인원 
6. 시위의 경우 그 방법(진로와 약도를 포함한다) 
제22조(벌칙) ② 제5조 제1항 또는 제6조 제1항을 위반하거나 제8조에 따라 금지를 통고한 집회 또는 시위를 주최한 자는 2년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금에 처한다. 

3. 청구인들의 주장 
(1) 집회시위법의 운용구조와 체계를 고려하면, 옥외집회에 대한 사전신고는 부작위에 의한 허가를 위한 신청행위로, 금지통고는 신청에 대한 불허가 처분으로, 금지통고를 하지 않는 경찰관서장의 부작위는 집회허가로 각각 볼 수 있으므로, 옥외집회에 대한 사전신고제는 사실상 옥외집회에 대한 허가제에 해당하여 헌법 제21조 제2항에 위배된다. 

(2) 이 사건 금지조항은 48시간 전에 신고할 수 없는 긴급집회나 우발적 집회를 포함한 모든 옥외집회에 대하여 집회의 구체적인 위험성과 상관없이 사전신고의무를 부과함으로써 과잉금지원칙에 위배하여 집회의 자유를 침해한다. 

(3) 이 사건 처벌조항이 행정절차적 협력의무에 불과한 신고의무의 불이행을 이유로 미신고 집회의 주최자를 법률상 금지된 집회의 주최자와 동일한 법정형으로 처벌하는 것은 과잉형벌에 해당한다. 

(4) 옥외집회에 대한 사전신고제는 집회의 위험성 등에 대한 입증책임을 집회ㆍ시위의 주최자에게 지우고, 신고된 집회에 대한 금지통고를 신속하게 다툴 수 있는 절차를 두지 아니하여 표현의 자유에 대한 사전적 제한 수단으로서의 적절성을 갖추지 못하고 있다. 

(5) 기자회견을 집회시위법상 집회에 해당하는 것으로 보고 미신고 옥외 기자회견을 집회시위법 위반으로 처벌하는 것은 언론의 자유를 침해한다. 

4. 판단 
가. 쟁점 
(1) 심판대상조항은 옥외집회를 주최하려는 자에 대하여 옥외집회를 시작하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 일정한 사항을 기재한 신고서를 제출하도록 하고 이를 위반할 경우 형사처벌하도록 하는바, 위 조항이 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지에 위배되는지 여부, 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 집회의 자유를 침해하는지 여부 및 과잉형벌에 해당하는지 여부가 문제된다. 

(2) 청구인들은 사전의 계획이나 준비 없이 즉흥적으로 이루어지는 이른바 ‘우발적 집회’에 대하여도 심판대상조항을 적용하는 것은 집회의 자유를 침해한다고 주장하는 한편, ‘기자회견’에 대하여 심판대상조항을 적용하는 것은 언론의 자유를 침해한다고 주장하고 있다. 그러나 당해사건의 판결문에 의하면 청구인들은 신고 없이 우발적 집회나 기자회견을 하였다는 이유가 아니라 강릉시청 현관 우측 벽에 비닐천막을 쳐서 노숙장을 설치하고 이를 기반으로 2011. 10. 18.부터 2012. 2. 24.까지 주민들을 대동하여 옥외집회를 하였다는 이유로 공소제기 되었는바, 옥외집회의 한 유형으로서 우발적 집회나 기자회견에 대한 사전신고의무 부과 및 처벌의 위헌 여부가 당해사건 재판의 전제가 되지 아니하는 이 사건에서는 독립된 쟁점으로 판단하지 아니한다. 

(3) 청구인들은 옥외집회에 대한 사전신고제가 신고된 집회의 위험성 등에 대한 입증책임을 집회의 주최자에게 지우고, 신고된 집회에 대한 금지통고를 신속하게 다툴 수 있는 절차를 마련하지 아니하여 표현의 자유를 침해한다는 취지의 주장도 하고 있다. 그러나 신고된 집회에 대한 금지통고 및 그에 대한 불복의 요건과 절차는 집회시위법 제8조, 제9조 등의 규율 사항으로서 그 위헌 여부는 이 사건 심판대상에 포함되지 아니하므로 별도로 판단하지 아니한다. 

나. 헌법재판소의 선례 
헌법재판소는 2009. 5. 28. 2007헌바22 결정에서 옥외집회에 대하여 사전신고의무를 부과하고 위반시 형사처벌하도록 한 구 집회시위법 제6조 제1항 중 ‘옥외집회’에 관한 부분 및 제19조 제2항 중 ‘제6조 제1항의 옥외집회’에 관한 부분에 대하여 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지에 위배되지 아니하고, 집회의 자유를 침해하지 아니하며, 과잉형벌에 해당한다고 볼 수 없다는 이유로 합헌 결정하였고, 2014. 1. 28. 2011헌바174등 결정에서도 이 사건 처벌조항을 포함하는 집회시위법 제22조 제2항 중 제6조 제1항 본문에 관한 부분에 대하여 위 2007헌바22 결정과 같은 취지로 합헌 결정하였다. 위 2011헌바174등 결정의 요지는 다음과 같다. 
『(가) 집회시위법의 사전신고는 경찰관청 등 행정관청으로 하여금 집회의 순조로운 개최와 공공의 안전보호를 위하여 필요한 준비를 할 수 있는 시간적 여유를 주기 위한 것으로서, 협력의무로서의 신고이다. 집회시위법 전체의 규정 체제에서 보면 집회시위법은 일정한 신고절차만 밟으면 일반적ㆍ원칙적으로 옥외집회 및 시위를 할 수 있도록 보장하고 있으므로, 집회에 대한 사전신고제도는 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지에 위배되지 않는다. 

(나) 심판대상조항의 신고사항은 여러 옥외집회ㆍ시위가 경합되지 않도록 하기 위해 필요한 사항이고, 질서유지 등 필요한 조치를 할 수 있도록 하는 중요한 정보이다. 옥외집회ㆍ시위에 대한 사전신고 이후 기재사항의 보완, 금지통고 및 이의절차 등이 원활하게 진행되기 위하여 늦어도 집회가 개최되기 48시간 전까지 사전신고를 하도록 규정한 것이 지나치다고 볼 수 없다. 헌법 제21조 제1항을 기초로 하여 심판대상조항을 보면, 미리 계획도 되었고 주최자도 있지만 집회시위법이 요구하는 시간 내에 신고를 할 수 없는 옥외집회인 이른바 ‘긴급집회’의 경우에는 신고가능성이 존재하는 즉시 신고하여야 하는 것으로 해석된다. 따라서 신고 가능한 즉시 신고한 긴급집회의 경우에까지 심판대상조항을 적용하여 처벌할 수는 없다. 심판대상조항은 과잉금지 원칙에 위배하여 집회의 자유를 침해하지 아니한다. 

(다) 미신고 옥외집회의 주최는 신고제의 행정목적을 침해하고 공공의 안녕질서에 위험을 초래할 개연성이 높으므로, 이에 대하여 행정형벌을 과하도록 한 심판대상조항이 집회의 자유를 침해한다고 할 수 없고, 그 법정형이 입법재량의 한계를 벗어난 과중한 처벌이라고 볼 수 없으므로, 과잉형벌에 해당하지 아니한다.』 

다. 선례 변경의 필요성 여부 
헌법재판소의 위와 같은 견해는 여전히 타당하고, 달리 판단할 사정의 변경이나 필요성이 인정되지 않으므로, 이 사건에서도 위 견해를 유지한다. 

5. 결론 
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 아래 6.과 같은 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 

6. 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견 
가. 우리는 헌재 2014. 1. 28. 2011헌바174등 결정에서 이 사건 처벌조항을 포함하는 집회시위법 제22조 제2항 중 제6조 제1항 본문에 관한 부분이 ‘긴급집회’에 대하여 어떠한 예외도 규정하지 아니한 채 모든 옥외집회에 대하여 사전신고의무를 부과하고 이를 위반할 경우 형사처벌하는 것에 대하여 위헌이라는 취지의 반대의견을 밝힌 바 있고, 그 요지는 다음과 같다. 
『집회시위법은 사전신고 요건을 충족시키기 어려운 긴급집회의 경우에 그 신고를 유예하거나 즉시 신고로서 옥외집회를 가능하게 하는 조치를 전혀 취하고 있지 않다. 긴급집회의 경우 수범자에게 집회를 개최하려고 마음먹은 때부터 집회 시까지 48시간을 초과하지 못하여 집회시위법 제6조 제1항에 따른 신고의무를 부담하는지, 부담한다면 언제 신고를 하여야 하는지가 분명하다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항이 긴급집회에 대해 어떠한 예외도 규정하지 않고 모든 옥외집회에 대해 사전신고를 의무화하는 것은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 집회의 자유를 침해한다. 
한편, 집회에 대한 신고의무는 단순한 행정절차적 협조의무에 불과하고, 그러한 협조의무의 이행은 과태료 등 행정상 제재로도 충분히 확보 가능함에도 심판대상조항이 징역형이 있는 형벌의 제재로 신고의무의 이행을 강제하는 것은 헌법상 집회의 자유를 전체적으로 위축시키는 결과를 가져올 수 있고, 이는 신고제도의 본래적 취지에 반하여 허가제에 준하는 운용을 가능하게 하는 것이다. 미신고 옥외집회 주최자를 집회시위법상 금지되는 집회 또는 시위의 주최자와 동일하게 처벌하는 것은 법익침해의 정도가 질적으로 현저히 다른 것을 동일하게 처벌하는 것으로 국가형벌권 행사에 관한 법치국가적 한계를 넘어 지나치게 과중한 형벌을 규정한 것이다. 』 

나. 이 사건에서도 위와 같은 반대의견을 유지하기로 한다. 따라서 이 사건 금지조항 중 긴급집회 주최자에게 48시간 전에 신고서를 제출하도록 하는 부분 및 이 사건 처벌조항은 헌법에 위반된다.