# 지방공기업법 제83조  위헌소원

## 판시사항

1.지방공기업법 제83조(1980. 1. 4. 법률 제3233호로 개정된 것) 중 "공사의 직원을 형법 제129조 제1항의 적용에 있어서 공무원으로 보는 부분"이 과잉금지의 원칙에 반하는지 여부(소극)
2.위 법 조항 부분이 평등의 원칙에 반하는지 여부(소극)

## 결정요지

1.지방공사의 직원에게는 공무원에 버금가는 정도의 청렴성과 그 직무의 불가매수성(不可買收性)이 요구되고, 이 사건 법률조항은 이를 보호하고 담보하기 위한 것이므로 입법목적의 정당성이 인정되며, 위 입법목적 달성을 위하여 그 직원을 형법상의 뇌물죄 규정의 적용에 있어서 공무원으로 의제하는 형식을 취하였다 하여 이를 부적절하다고 단정할 수는 없으며, 또한, 지방공사 직원의 금품수수 관련 행위를 형법 제129조 제1항에 의하여 처벌한다 하더라도 이를 가리켜 지나치게 가혹하여 위 입법목적 달성에 필요한 정도를 넘는 과잉처벌에 해당한다고는 할 수 없고, 공무원의 신분이 아님에도 불구하고 그 직무의 공공적 성격으로 인하여 청렴성과 불가매수성이 요구되는 경우에 그 직무와 관련된 수재행위를 공무원의 뇌물수수 행위와 같거나 유사하게 처벌하는 사례는 우리 형사법 체계상 흔히 찾아볼 수 있다는 점에서, 이 사건 법률조항이 전체 형벌체계상 정당성을 상실하였거나 현저히 균형을 잃은 것이라고도 할 수 없다.
2.지방공사의 공공적 성격 및 이에서 도출되는 그 인적 구성원의 청렴성 및 직무의 불가매수성이라는 측면에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항이 지방공사 직원의 직무와 관련한 수재행위 등에 대하여 일반 사인과 달리 공무원의 수뢰죄와 동일하게 처벌한다고 하더라도 거기에는 합리적 근거가 있다.
재판관 권 성, 주선회의 반대의견
1.이 사건 법률조항은, 의료사업을 포함하여 현재 지방공기업법 및 조례에 의하여 규율되는 각종 지방공사뿐만 아니라 앞으로 동법의 개정에 의한 지방자치단체의 공기업업무의 확대에 따라 추가될 지방공사 형태의 사업영역 중 그 공공성의 정도가 상대적으로 약한, 즉 기업적 성격이 강조되는 분야의 사업에 대하여도 그 소속 임·직원에 대하여는 일률적으로 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서 공무원으로 의제하도록 규정하고 있고, 그로 말미암아 그들의 신체의 자유가 제한될 수 있도록 하였기 때문에 이는 행정편의적인 입법으로서 헌법은 이와 같은 입법형식을 허용하지 않는 것으로 보아야 할 것이며, 헌법의 보호를 받아야 할 이 집단에 속하는 자가 행정편의적인 입법으로 말미암아 헌법상 보장된 기본권이 침해될 가능성에 노출되었다면, 이는 입법목적의 달성을 위한 적절한 방법이 될 수 없고 기본권을 제한하는 데 있어 요구되는 최소침해성과 법익의 균형성을 상실하여 헌법 제37조 제2항이 규정하고 있는 기본권제한입법의 한계를 넘는 과잉입법이다.
2.이 사건 법률조항은 모든 의료기관 중에서 유독 지방공사 형태의 의료기관의 임·직원만을 뇌물에 관한 죄의 적용에 있어 공무원으로 의제하고 있는바, 그렇게 하여야 할 만한 헌법적 정당성을 달리 찾을 수 없으므로 이는 본질적으로 같은 것을 다르게 취급하는 것으로서 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙에 위배된다.

## 심판대상조문

지방공기업법(1980. 1. 4. 법률 제3233호로 개정된 것) 제83조(벌칙적용의 의제)공사와 공단의 임원 및 직원은 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서는 이를 공무원으로 본다.

## 참조조문

지방공기업법(1980. 1. 4. 법률 제3233호로 개정된 것) 제83조 중 “공사의 직원을 형법 제129조 제1항의 적용에 있어서 공무원으로 보는 부분”

## 참조판례

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## 전문

【당 사 자】
청 구 인　차○영
대리인　법무법인 화 백
담당변호사　양삼승 외 1인
당해사건　대법원 99도5753 뇌물수수
【주 문】
지방공기업법 제83조(1980. 1. 4. 법률 제3233호로 개정된 것) 중 "공사의 직원을 형법 제129조 제1항의 적용에 있어서 공무원으로 보는 부분"은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건의 개요
기록에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가.지방공사 ○○의료원의 경리과장으로서 의약품대금 결제업무를 담당하여 오던 청구인은 의약품 납품업체인 주식회사 ○○약품으로부터 직무와 관련하여 금품을 받았다는 이유로, 1999. 5. 24. 부산지방법원에 지방공기업법 제83조(1980. 1. 4. 법률 제3233호로 개정된 것. 위 개정 이후 변동이 없다.), 형법 제129조 제1항에 의한 뇌물수수죄로 기소되어(99고단4125호) 같은 해 6. 14. 징역 8월에 집행유예 2년의 형을 선고받고 항소하였으나 같은 해 12. 10. 부산지방법원 99노2759호로 항소가 기각되었다.
나.이에 청구인은 대법원에 99도5753호로 상고한 후, 2000. 2. 17. 지방공사의 직원을 형법 제129조 등의 적용에 있어서 공무원으로 본다는 취지의 위 지방공기업법 제83조가 위헌이라고 주장하면서 위헌법률심판제청신청(2000초79호)을 하였으나, 2001. 1. 19. 위 형사사건에 대한  상고와 함께 위헌제청신청
역시 기각되었고 같은 해 2. 2. 이 사건 헌법소원을 제기하기에 이르렀다.
2. 심판의 대상
청구인은 지방공기업법 제83조(1980. 1. 4. 법률 제3233호로 개정된 것. 이하 "이 사건 법률조항"이라 한다.) 전체에 대한 위헌 판단을 구하고 있는바, 그 내용은 다음과 같다.
제83조(벌칙적용의 의제)공사와 공단의 임원 및 직원은 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서는 이를 공무원으로 본다.
그러나, 당해사건은 지방공사 ○○의료원의 직원인 청구인이 형법 제129조 제1항의 뇌물수수죄로 처벌받은 사건이므로 이 사건 심판의 대상을 한정할 필요가 있다.
즉, 이 사건 법률조항에서 "공사"는 "지방공사"를 의미하는데(지방공기업법 제49조 제1항), 지방공기업법상 지방공단에 대하여는 지방공사에 관한 규정들의 대부분이 준용되고 있기는 하나 지방공사와 지방공단은 엄연히 구분되어 규정되고 있는 점, 임원과 직원은 그 지위의 중요성에 있어서의 차이는 물론 임면의 방법 등 법률상 규율에 있어서 많은 차이가 있고, 청구인 역시 이 사건 법률조항이 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서 임원 외에 직원까지 공무원으로 의제하고 있는 점의 위헌성을 특히 강조하고 있는 점, 그리고, 형법 제129조 내지 제132조는 그 구성요건상 해당 행위가 각기 다를 뿐 아니라 청구인에 대한 형사처벌의 근거가 된 법률이 형법 제129조 제1항인 점 등에 비추어, 본건 심판의 대상을 이 사건 법률조항 중 지방공사의 직원에 대한 형법 제129조 제1항의 적용에 관한 부분으로 한정함이 상당하다 할 것이다.
3.청구인의 주장과 위헌법률심판제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견
별지와 같다.
4. 판　단
가. 공기업과 지방공사
(1) 공기업과지방공기업법
국가 또는 지방자치단체가 사회공공의 복리를 증진하기 위하여 개인자본으로는 합리적인 경영을 기대하기 어려운 기간산업이라든가, 성질상 사인에게 경영시키는 것이 적합하지 않은 기본적인 생활수단 또는 국토방위 등에 직결되는 사업을 관리, 경영하지 않을 수 없다는 필요성에서, 사인의 경제생활에 개입하여 그것을 감독, 유도할 뿐 아니라 직접 기업가로서 활동한지는 오래되
었고, 이러한 의미에서 공기업이란 국가, 지방자치단체 및 그에 의하여 설립된 법인이 사회공공의 이익을 위하여 직접 경영하거나 경영에 참가하는 기업을 말한다.
우리나라에는 공기업에 관하여 규정한 일반법은 없으나, 국가가 직접 그의 행정조직에 의하여 하는 공기업의 예산과 회계에 대하여는 기업예산회계법이, 지방자치단체가 설립ㆍ경영하는 공기업에 대하여는 지방공기업법이, 그리고 국가가 자본금의 2분의 1 이상을 출자한 법인을 통한 공기업에 대하여는 정부투자기관관리기본법이 각각 일반적인 사항을 규정하고 있다.
지방공기업법은 원래 1969. 1. 29. 지방자치단체가 경영하는 기업의 조직, 재무 및 경영의 기준을 정하여 그 경영을 합리화함으로써 지방자치의 발전에 기여하도록 하기 위하여 법률 제2101호로 제정되었는데, 1980. 1. 4. 법률 제3233호에 의한 개정으로 제정 당시의 마지막 조항인 제48조의 다음에 제3장 지방공사, 제4장 지방공단, 제5장 보칙, 제6장 벌칙, 즉 제49조 내지 제83조가 신설됨으로써 지방자치단체가 지방공사와 지방공단을 설립ㆍ운영할 수 있는 근거가 마련되면서 제6장에 이 사건 법률조항이 규정되었다.
지방공기업법의 입법목적은 지방자치단체가 직접 설치ㆍ경영하거나, 법인을 설립하여 경영하는 기업의 운영에 관하여 필요한 사항을 정하여 그 경영을 합리화함으로써 지방자치의 발전과 주민의 복리증진에 기여하게 하는 데에 있는바(같은 법 제1조), 그 적용범위는 수도사업(간이상수도사업 제외), 공업용수도사업, 궤도사업(도시철도사업 포함), 자동차운송사업, 지방도로사업(유료도로사업에 한함), 하수도사업, 주택사업, 토지개발사업, 의료사업 및 각 부대사업으로서, 지방직영기업(지방자치단체가 직접 설치ㆍ경영하는 사업으로서 대통령령이 정하는 기준 이상의 사업)과 지방공사 및 지방공단이 경영하는 사업 등이다(같은 법 제2조 제1항).
(2) 지방공사
(가) 의의 및 법적 성격
지방공기업법 제3장에 규정되어 있는 지방공사는 지방자치단체에 의하여 설립된 법인으로 사회공공의 이익을 위하여 경영하는 공기업의 하나이며, 강학상 특수법인기업 또는 법인체기업으로 분류할 수 있다.
따라서, 지방공사의 경영상 기본원칙은 기업의 경제성과 공공복리를 증대하도록 사업을 운영하여야 한다는 것이다(같은 법 제3조).
(나) 내　용
지방공기업법상 지방공사에 대한 규율 내용은 다음과 같다.
1) 설립(제49조, 제51조)
지방공사는 지방공기업법 제2조 제1항의 규정에 의한 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우 지방자치단체에 의하여 법인으로 설립될 수 있고, 이 경우 그 설립ㆍ업무 및 운영에 관한 기본적인 사항은 조례로 정하여진다.
2)임직원의 지위와 공무원의 파견ㆍ겸임(제58조, 제61조, 제63조, 제75조의2)
지방공사의 사장과 감사는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지방공기업의 경영에 관한 전문적인 식견과 능력이 있는 자 중에서 지방자치단체장이 임면(任免)하고, 부사장 및 이사는 지방자치단체장의 승인을 얻어 사장이 임면하며, 직원은 정관이 정하는 바에 의하여 사장이 임면한다.
한편, 임원 및 직원은 그 직무 이외의 영리를 목적으로 하는 업무에 종사하지 못하며, 임원은 지방자치단체장의, 직원은 사장의 허가 없이 다른 직무를 겸할 수 없다.
그리고, 지방자치단체장은 지방공사가 수행하는 사업의 지원을 위하여 필요한 경우에는 그 소속 공무원을 지방공사에 파견하거나 겸임하게 할 수 있다.
3) 재무회계
㉠ 사업연도(제64조)
지방공사의 사업연도는 지방자치단체의 일반회계 회계연도에 의한다.
㉡지방자치단체의 출자 및 주주권 행사와 국고지원(제53조, 제55조, 제79조)
지방공사의 자본금은 지방자치단체가 전액을 현금 또는 현물로 출자하되, 필요한 경우에는 자본금의 2분의 1을 초과하지 아니하는 범위 안에서 지방자치단체 외의 자로 하여금 출자하게 할 수 있고, 국가는 지방공사를 포함한 지방공기업의 원활한 경영을 위하여 필요한 경우 지방자치단체에 대하여 당해 지방자치단체가 출자할 자본금 기타 필요한 경비의 일부를 보조할 수 있다.
한편, 지방자치단체가 소유하는 주식에 대한 주주권은 지방자치단체장 또는 그 장이 지정하는 소속 공무원이 행사한다.
㉢ 예산 및 결산(제65조, 제66조, 제66조의2)
지방공사의 사장은 매 사업연도의 사업계획 및 예산을 당해 사업연도 개시 전까지 편성하여야 하는데, 사장은 예산이 성립 또는 변경된 때에는 지체없이
지방자치단체장에게 보고하여야 한다.
또한, 지방공사는 매 사업연도의 결산을 당해 사업연도 종료 후 3월 내에 완료하여 결산서를 작성한 후 대통령령이 정하는 서류 및 지방자치단체장이 지정하는 공인회계사의 회계감사보고서를 첨부하여 지체없이 지방자치단체장에게 보고하여 승인을 얻어야 한다.
한편, 행정자치부장관은 지방공사의 예산 및 결산에 있어서 공통적으로 적용하여야 할 사항에 관한 지침을 작성ㆍ통보할 수 있고, 지방공사의 예산 및 결산의 제출 및 운영에 관하여 필요한 사항은 위 공통지침의 범위 안에서 지방자치단체장이 정한다.
㉣사채발행 및 차관과 재정지원(제68조, 제71조의2)
지방공사는 지방자치단체장의 승인을 얻어 사채를 발행하거나 외국차관을 할 수 있고, 이 경우 지방자치단체장은 미리 행정자치부장관의 승인을 얻어야 하며, 한편, 지방자치단체는 사채의 상환을 보증할 수 있고, 정부 또는 지방자치단체는 외국차관의 상환을 보증할 수 있다.
지방자치단체는 사업의 운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 지방공사에 보조금을 교부하거나 장기대부를 할 수 있다.
㉤ 여유금의 운용 등(제69조, 제71조)
지방공사는 국채ㆍ지방채의 취득과 한국은행 기타 금융기관에의 예입 이외에는 업무상 여유금을 운용하지 못한다.
또한, 지방공사는 국가 또는 지방자치단체의 사업을 대행할 수 있으며, 이 경우에 필요한 비용은 국가 또는 지방자치단체가 부담한다.
㉥지방자치단체장 및 행정자치부장관의 감독 및 지도(제73조, 제74조, 제78조, 제78조의2)
지방자치단체장은 지방공사의 업무를 감독하고, 행정자치부장관 및 지방자치단체장은 지방공사의 업무ㆍ회계 및 재산에 관한 사항을 검사하는 한편 필요한 보고를 명할 수 있다.
한편, 지방자치단체장은 제3조의 규정에 의한 지방공기업의 경영원칙에 따라 대통령령이 정하는 바에 의하여 경영평가를 실시하고, 그 결과에 따라 필요한 조치를 강구하며, 행정자치부장관은 지방공사 등 지방공기업의 효율적인 경영을 위하여 필요한 지도ㆍ조언 또는 권고를 행한다.
또한, 지방자치단체장은 위 경영평가를 실시한 때에는 그 종료 후 1월 이내에 경영평가보고서, 재무제표 기타 대통령령이 정하는 서류를 행정자치부장
관에게 제출하여야 하고, 행정자치부장관은 일정한 요건하에 대통령령이 정하는 바에 의하여 따로 경영진단을 실시하고 그 결과를 공개할 수 있는데, 경영진단 결과 필요하다고 인정되는 경우에는 지방자치단체장, 지방공사 사장에게 당해 지방공사의 임원 해임, 조직 개편 등 경영개선을 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다.
4)지방자치단체장의 업무상황 공표 등(제75조의1, 제46조)
지방공사의 사장은 조례가 정하는 바에 의하여 매 사업연도마다 2회 이상 지방공사의 업무상황을 설명하는 서류를 당해 지방자치단체장에게 제출하여야 하고, 지방자치단체장은 지체없이 이를 공표하여야 하며, 사장은 결산서, 재무제표, 연도별 경영목표, 경영실적 평가결과, 기타 경영에 관한 중요사항을 대통령령이 정하는 바에 의하여 지역주민에게 공시하여야 한다.
나. 과잉금지의 원칙에 위반되는지 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성
위 가.항에서 본 바와 같이, 지방공사는 사회공공의 이익을 위하여 지방자치단체가 직접 설립하여 특정한 공공사업을 수행하도록 하는 공기업이며, 따라서, 기업이윤보다는 사회공공의 이익을 우선하는 등 일반 사기업과 비교하여 그 공공성이 강하다 할 것이다. 이는 국가 또는 지방자치단체나 이들이 설립한 법인이 직접적으로 사회적 공공복리를 위하여 경영하는 "공기업"이 일반적으로 갖는 법률적 특색이고, 이러한 지방공사의 강한 공공성에 비추어 그 직무수행이 투명하고 공정하게 이루어져야 한다는 것은 필요불가결하고 당연한 요청이며, 그러한 점 때문에 임직원의 임면이나 재무회계 등에서 중앙정부나 지방자치단체의 개입 내지 감독이 있게 되는 것이라고 할 수 있다.
그런데, 만약 지방공사의 임원은 물론 그 직원이 직무와 관련하여 금품 등을 수수하는 행위가 방치된다면, 공공적인 성격의 운영사업에 사적 이해관계가 얽힘으로써 업무처리가 불법적이거나 불공정하게 이루어질 위험성이 있게 되고, 이는 사업의 부실화로 이어져 지방자치의 발전이나 주민의 복리증진과는 거리가 먼 결과를 초래하여 궁극적으로 그 지역은 물론 국가경제 전체에 악영향을 미칠 우려마저 없지 아니하다.
따라서, 지방공사의 임직원에게는 공무원에 버금가는 정도의 청렴성과 그 직무의 불가매수성(不可買收性)이 요구되고, 바로 이점에서 이 사건 법률조항의 입법목적의 정당성은 인정된다.
나아가, 이와 같은 청렴성과 직무의 불가매수성을 보호하고 담보하기 위한
방법으로는, 지방공기업법 자체에 처벌규정을 따로 정하거나, 형법 제357조 제1항의 배임수재죄에 의율하여 처벌하는 방법 등도 고려될 수 있겠으나, 지방공사의 직원이 직무와 관련하여 금품수수 등의 수재행위를 하였을 경우 별도의 배임행위가 있었는지의 여부를 불문하고 공무원에 준하는 형사제재를 가함으로써 그 업무와 관련된 각종 비리와 부정의 소지를 없애는 한편 운영사업의 투명성ㆍ공정성을 확보할 필요가 있는 것이므로, 이 사건 법률조항과 같이 그 임직원을 형법상의 뇌물죄 규정의 적용에 있어서 공무원으로 의제하는 형식을 취하였다 하여, 이를 부적절하다고 단정할 수는 없다 할 것이다.
따라서, 수단의 적정성 역시 인정된다.
한편 이러한 청렴성이나 불가매수성은 임원과 직원을 구분할 것 없이 모두에게 요구되는 것이고, 이 점은 지방공사의 직원이 정관에 따라 사장에 의하여 임면되도록 규정되어 있어(지방공기업법 제63조) 공무원에 비하여 신분보장의 보호를 다소 덜 받는다 하더라도 마찬가지라 할 것이다.
(2) 침해의 최소성 및 법익 균형성
(가)이 사건 법률조항에 의하여 지방공사의 직원은 형법상 수뢰죄와 관련된 형사처벌에 있어서 보다 더 엄격한 대우를 받게 되는 것은 사실이나, 지방공사 직원의 청렴성과 그 직무의 불가매수성을 보호하여 지방자치의 발전 및 주민의 복리증진이라는 공익을 달성하고자 하는 이 사건 법률조항의 입법목적, 그리고 지방공사 직원의 직무 관련 금품수수 행위가 그 지역사회 및 국가 전체에 미치는 병폐의 심각성 등을 고려할 때, 지방공사 직원의 금품수수 관련 행위를 형법 제129조 제1항에 의하여 처벌한다 하더라도 이를 가리켜 지나치게 가혹하여 위 입법목적 달성에 필요한 정도를 넘는 과잉처벌에 해당한다고는 할 수 없으며, 이로 인하여 신체의 자유나 행복추구권 등 헌법상 기본권이 다소 제한된다고 하더라도 그 제한의 정도가 이 사건 법률조항에 의하여 보장되는 공익에 비하여 결코 중하다고는 볼 수 없을 것이다.
(나)또한, 공무원의 신분이 아님에도 불구하고 그 직무의 공공적 성격으로 인하여 청렴성과 불가매수성이 요구되는 경우에 그 직무와 관련된 수재행위를 공무원의 뇌물수수 행위와 같거나 유사하게 처벌하는 사례는 우리 형사법 체계상 흔히 찾아볼 수 있는데(헌재 1999. 5. 27. 98헌바26, 판례집 11-1, 622, 630 참조), 예컨대, 정부투자기관의 임원 및 일정 범위의 직원은 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서 공무원으로 보고(정부투자기관관리기본법 제18조), 정부관리기업체의 간부직원(특정범죄가중처벌등에관한법률 제4조) 및
도시재개발조합의 임ㆍ직원(도시재개발법 제61조), 농지관리위원회의 사인(私人)인 위원 또한 이와 마찬가지이며(농지법 제50조), 한편, 형법상의 뇌물죄와 유사한 처벌례로서는, 금융기관의 임ㆍ직원이 그 직무에 관하여 수뢰 등의 행위를 한 때에 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처해지고(특정경제범죄가중처벌등에관한법률 제5조 제1항 내지 제3항), 회사정리법 소정의 관리위원, 조사위원, 보전관리인, 관리인 등이 직무에 관하여 수뢰한 때에 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처해지는(회사정리법 제291조 제1항) 예가 있다.
따라서, 공무원 의제에 관한 이와 같은 다른 법률에서의 입법례 및 내용에 비추어 보더라도, 이 사건 법률조항이 전체 형벌체계상 정당성을 상실하였거나 현저히 균형을 잃은 것이라고는 할 수 없다 할 것이다.
다만, 위 각 법률 중 정부투자기관관리기본법 및 특정범죄가중처벌등에관한법률은 형법상 뇌물죄의 적용에 있어서 공무원으로 의제하는 직원의 범위에 관하여 일정한 제한을 두고 있는바, 이와 비교하여 볼 때 이 사건 심판대상조항이 수단의 상당성이나 침해의 최소성 측면에서 과잉금지에 해당하지 않느냐는 의문이 있을 수 있다.
즉, 위 정부투자기관관리기본법의 적용을 받는 "정부투자기관"은 정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체이고(정부투자기관관리기본법 제2조 제1항), 특정범죄가중처벌등에관한법률 제4조의 적용대상 정부관리기업체는 국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로 자본금의 2분의 1이상을 출자하였거나 출연금ㆍ보조금 등 그 재정지원의 규모가 그 기업체 기본재산의 2분의 1이상인 기업체(같은 조 제1항 제1호)와 국민경제 및 산업에 중대한 영향을 미치고 있고 업무의 공공성이 현저하여 국가 또는 지방자치단체가 법령이 정하는 바에 따라 지도ㆍ감독하거나 주주권의 행사 등을 통하여 중요사업의 결정 및 임원의 임면 등 운영전반에 관하여 실질적인 지배력을 행사하고 있는 기업체(같은 조 제1항 제2호)로서 대통령령이 정하는 기업체이다.
그러므로, 위 정부투자기관과 특정범죄가중처벌등에관한법률 제4조 제1항 제1호 소정의 정부관리기업체 중 대부분은, 법적 성격상 모두 특수법인기업으로서 공기업에 해당한다고 볼 수 있어 지방공사와의 차이를 찾아보기 어렵고, 또한, 지방공사의 자본금은 지방자치단체가 전액 또는 최소한 2분의 1 이상 출자하도록 되어 있으므로(지방공기업법 제53조 제1항, 제2항) 이와 같은 자본금의 출자 측면에서 볼 때에도 지방공사와 위 정부투자기관 및 정부관리
기업체 사이에 특별한 차이가 없어 공무원으로 의제하는 직원의 범위에 있어서도 차이를 두지 않아야 할 것이라는 의문이 생길 수 있다.
그러나, 이는 범죄의 처벌에 관한 문제, 즉 법정형의 종류와 범위의 선택에 관한 문제로서, 이러한 선택은 그 범죄의 죄질과 보호법익에 대한 고려 뿐만 아니라 우리의 역사와 문화, 입법 당시의 시대적 상황, 국민 일반의 가치관 내지 법감정 그리고 범죄예방을 위한 형사정책적 측면 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로서 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 분야이다.
따라서, 어느 범죄에 대한 법정형이 그 범죄의 죄질 및 이에 따른 행위자의 책임에 비하여 지나치게 가혹한 것이어서 현저히 형벌체계상의 균형을 잃고 있다거나 그 범죄에 대한 형벌 본래의 목적과 기능을 달성함에 있어 필요한 정도를 일탈하였다는 등 헌법상의 평등의 원칙 및 비례의 원칙 등에 명백히 위배되는 경우가 아닌 한 쉽사리 헌법에 위반된다고 단정하여서는 안 된다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바24, 판례집 4, 225, 229; 헌재 1995. 4. 20. 91헌바11, 판례집 7-1, 478, 487; 헌재 1995. 4. 20. 93헌바40, 판례집 7-1, 539, 547; 헌재 1995. 10. 26. 92헌바45, 판례집 7-2, 397, 404, 헌재 1997. 7. 16. 95헌바2등, 판례집 9-2, 32, 41; 헌재 1999. 5. 27. 98헌바26, 판례집 11-1, 622, 629; 헌재 2001. 5. 31. 2000헌바91 등 참조).
본건에 있어서도, 지방공사와 정부투자기관 및 정부관리기업체의 직원을 형법상 뇌물죄의 적용상 공무원으로 의제함에 있어서 그 범위를 정하는 문제에 관하여, 입법자는 지방공기업법과 정부투자기관관리기본법 및 특정범죄가중처벌등에관한법률상 각 법률의 적용범위 및 특성, 형사정책적 측면 등 다양한 요소를 고려하여 입법형성의 재량 범위 내에서 법률로 결정하거나 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 대통령령에 정당하게 입법 위임을 함으로써 이에 따라 대통령이 위임입법의 범위 내에서 당시의 사회ㆍ경제적 상황과 해당 기업체의 업무영역 및 지위 등 여러 가지 요소를 고려하여 법률의 적용대상 기업체나 그 직원의 범위를 정한 것이므로(정부투자기관관리기본법시행령 제14조 및 특정범죄가중처벌등에관한법률시행령 제2조, 제3조), 입법자의 위와 같은 결정에 헌법상의 기본권이나 평등의 원칙이나 비례의 원칙 등 헌법상 기본원칙의 제한에 있어서의 한계를 일탈하였다고 볼 만한 사정이 없는 이상 그 결정을 존중하여야 한다고 본다.
그런데, 비록 지방공사와 정부투자기관 및 정부관리기업체 모두 공기업으
로서 그 법적 성격이 동일하고 자본금의 구성에 있어서 유사한 점이 있다 하더라도, 정부투자기관관리기본법은 정부투자기관의 자율ㆍ책임경영체제에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 투자기관의 경영합리화와 정부출자의 효율적 관리를 도모하기 위한 목적으로 제정된 법률이고(같은 법 제1조), 지방공기업법은 지방자치의 발전과 주민의 복리증진에 기여함을 목적으로 하는 법률이라는 점에서, 지방공사와 정부투자기관은 설립 및 운영, 업무의 성격이나 임직원의 지위, 감독 등 그 규율의 측면은 물론 공공성의 정도에 있어서 많은 차이가 있다고 볼 수 있으며, 정부관리기업체 역시 특정범죄가중처벌등에관한법률 제4조 제1항이 그 적용대상 기업체로서 국가 또는 지방자치단체가 자본금의 2분의 1이상을 출자한 기업체 등을 전제로 법률의 적용범위 및 특성, 형사정책적 측면 등 다양한 요소를 고려하여 같은 법률의 적용대상 정부관리기업체나 그 직원의 범위를 정함에 있어 입법형성의 재량 범위 내에서 구체적으로 범위를 정하여 대통령령에 정당하게 입법 위임을 하고, 그 시행령 제2조, 제3조가 당시의 사회ㆍ경제적 상황과 해당 기업체의 업무영역 및 지위 등 여러 가지 요소를 고려하여 이를 정한 것이며, 그리고 그 적용범위나 기업체의 규모, 처리하는 대상 업무의 다양성 등 경제사회에 미치는 영향 및 공공성에 있어서 지방공사와는 동일하게 볼 수 없는 측면도 있다.
그러므로, 이와 같은 정부투자기관이나 정부관리기업체의 성격에 비추어 볼 때 이들에 대하여 함부로 지방공사와 같은 내용 또는 동일한 수준의 직원의 청렴성이나 직무의 불가매수성 등 공공성이 요구된다고는 단정할 수 없고, 나아가 지방공사와 위 정부투자기관 및 정부관리기업체의 각 직원 중 공무원으로 의제되는 범위에 있어서 차이를 둔 입법자의 결정에 헌법상 기본원칙의 제한에 있어서의 한계를 일탈하였다고 볼 만한 사정도 없으므로, 결국, 이 사건 법률조항에 의한 형법상 뇌물죄의 적용에 있어서 정부투자기관이나 정부관리기업체의 직원과 대비하여 지방공사의 직원이 헌법상 기본권이나 기본원칙에 있어서 지나치게 제한되거나 위반된 것이라고는 볼 수 없는 것이다.
(다)그렇다면, 형법 제129조 제1항의 적용과 관련된 이 사건 법률조항에 의한 공무원 의제 및 이에 따른 처벌은 침해의 최소성 원칙이나 법익 균형성의 원칙을 충족한다고 할 것이다.
(3) 소결론
따라서, 이 사건 법률조항 중 지방공사의 직원을 형법 제129조 제1항의 적용에 있어서 공무원으로 보는 부분은 과잉금지의 원칙에 반하지 아니한다.
다. 평등의 원칙에 위반되는지 여부
지방공사의 직원을 형법 제129조 제1항의 적용에 있어서 공무원으로 의제하는 것이, 과연 일반 사기업체 직원이나 일반 의료법인 및 국립대학교병원의 직원 등 다른 직종의 직원과 비교하여 자의적이고 불공평한 것인가에 관하여 살펴보기로 한다.
(1) 일반 사인(私人)과의 비교
헌법 제11조 제1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."라고 규정하고 있는바, 이러한 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 하여서는 안 된다는 상대적 평등을 뜻하므로, 합리적 근거가 있는 차별 또는 불평등은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니라 할 것이다(헌재 1998. 9. 30. 98헌가7등, 판례집 10-2, 484, 503-504; 헌재 1998. 11. 26. 97헌바31, 판례집 10-2, 650, 659-660; 헌재 1999. 5. 27. 98헌바26, 판례집 11-1, 622, 627-628).
그런데, 앞에서 살핀 바와 같이 지방공사의 공공적 성격 및 이에서 도출되는 그 인적 구성원의 청렴성 및 직무의 불가매수성이라는 측면에서, 그 직원이 직무와 관련하여 금품수수 등의 수재행위를 하였을 경우 별도의 배임행위가 있었는지 여부를 불문하고 형사제재를 가함으로써 그 업무와 관련된 각종 비리와 부정의 소지를 없애고 운영사업의 투명성ㆍ공정성을 확보할 필요가 있으므로, 이와 같은 입법목적에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항이 지방공사 직원의 직무와 관련한 수재행위 등에 대하여 일반 사인과 달리 공무원의 수뢰죄와 동일하게 처벌한다고 하더라도 거기에는 합리적 근거가 있다고 할 것이다.
(2) 유사한 다른 법인 직원과의 비교
청구인은 특히, 자신이 근무한 지방공사 ○○의료원과 같은 업무를 운영하는 일반 의료법인 및 국립대학교병원의 직원(임원 포함)에 대하여는 그 근거법률인 의료법 및 국립대학교병원설치법상 공무원 의제 규정이 없다는 점에서 이 사건 법률조항이 평등의 원칙에 위반된다고 주장하므로, 이에 관하여 살펴보기로 한다.
(가) 일반 의료법인의 직원
의료법상의 의료법인은, 법인으로 설립되고 그 설립에 있어서 주된 사무소
소재지를 관할하는 시ㆍ도지사의 허가를 받는 등 지방자치단체장의 관여가 있는 점(의료법 제30조 제2항 제3호, 제41조 제1항), 보건복지부장관 또는 시ㆍ도지사가 감독상 명령을 발할 수 있고 이를 위반하거나 일정한 경우에는 설립허가를 취소할 수 있는 등 중앙정부 또는 지방자치단체장의 감독을 받는 점(같은 법 제45조) 등 그 설립이나 감독ㆍ지시의 측면에서 지방공기업법상의 지방공사와 어느 정도 비슷한 측면이 없지 않다.
그러나, 의료법은 국민의료에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 의료의 적정을 기하여 국민의 건강을 보호, 증진함을 목적으로 하므로(같은 법 제1조), 지방자치의 발전 및 주민의 복리증진을 목적으로 여러 가지 운영사업에 관하여 규정하고 있는 지방공기업법과 비교할 때 의료법인과 지방공사는 그 공공성의 범위나 이의 훼손시 파급 효과에 있어서 달리 보아야 하는 점, 공기업인 지방공사와 달리 의료법인은 특별법상의 비영리 재단법인으로서(헌재 2001. 1. 18. 98헌바75등, 판례집 13-1, 1, 12) 민법 중 재단법인에 관한 규정이 준용되는 점(같은 법 제44조), 또한, 의료법인의 설립 주체가 지방자치단체에 한정되지 아니하고(같은 법 제41조 제1항), 임원의 임면에 있어서 지방자치단체의 개입이 없을 뿐 아니라 임직원의 겸업금지에 관한 규정이 없는 점 등 그 법적 성격이나 설립 및 인적 구성, 운영 등 여러 가지 측면에서 근본적인 차이가 있음을 알 수 있다.
이와 같은 차이점 외에도, 특히 앞에서 살핀 바와 같이 법정형의 종류와 범위의 선택은 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로서 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 분야라는 점, 한편, 청구인이 근무하던 지방공사 ○○의료원과 의료법인의 각 운영사업이 의료사업이라는 공통성을 갖고 있다 하더라도 이러한 사정만으로 양자를 동일시하거나 각 직원에 대하여 동일한 대우를 하여야 한다면 이러한 논리는 사인에 불과한 일반 개인병원 직원의 경우에도 마찬가지로 적용되어야 하므로 그 근거가 없다는 점 등에 비추어 보면, 결국, 입법자가 지방공기업법의 입법목적, 지방공사의 운영사업과 그 공공성 등을 감안하여 입법정책적 차원에서 형법 제129조 내지 제132조의 적용과 관련하여 지방공사와 의료법인의 직원을 서로 달리 취급한다 하더라도 이를 반드시 불합리한 차별이라고는 볼 수 없을 것이다.
(나) 국립대학교병원의 직원
국립대학교병원설치법상의 국립대학교병원(서울대학교병원 제외. 이하 같
다.) 또한 법인으로 설립된다는 점(국립대학교병원설치법 제2조), 그 이사장은 위 국립대학교의 총장이 되고 이사는 당해 대학병원의 장, 위 국립대학교의 의과대학장 및 치과대학장, 기획예산처장관 및 교육부장관이 그 소속 3급 이상 공무원 중에서 지명하는 자 각 1인, 당해 대학병원의 소재지를 관할하는 특별시ㆍ광역시 또는 도의 부시장 또는 부지사("당연직 이사") 및 이사회의 추천으로 교육부장관이 임명하는 자로 하며, 감사는 이사회의 추천에 의하여 교육부장관이 임명하도록 규정되어 있으므로 임원의 임명에 있어서 정부 또는 지방자치단체의 개입이 있다고 할 수 있는 점(제9조), 그리고 재무회계나 감독의 측면에서도 정부가 국유재산을 무상대부하거나(같은 법 제17조) 출연금을 교부할 수 있고(같은 법 제18조), 회계연도는 정부의 회계연도에 의하며(같은 법 제19조), 매 회계연도마다 사업계획서 및 세입ㆍ세출결산서를 교육부장관에게 제출할 뿐 아니라 업무에 있어서 교육부장관의 지도ㆍ감독을 받는 점 등(같은 법 제19조 내지 제22조) 지방공사와 유사한 측면을 찾아볼 수 있다.
그러나, 국립대학교병원설치법은 국립대학교병원을 설립하여 교육법에 의한 의학 및 치의학 등에 관한 교육ㆍ연구와 진료를 통하여 의학발전을 도모하고 국민보건 향상에 이바지함을 목적으로 하므로(같은 법 제1조), 역시 지방공기업법의 입법목적과 비교할 때 국립대학교병원과 지방공사는 기본적인 면에서 공공성에 차이가 있고, 국립대학교병원은 그 법적 성격을 영조물로 보며, 위 의료법인의 경우와 마찬가지로 민법 중 재단법인에 관한 규정이 준용될 뿐 아니라(같은 법 제23조), 임직원의 겸업금지에 관한 규정이 없는 등 다른 여러 가지 측면에 있어서도 차이가 있다고 할 것이다.
따라서, 이러한 점에 위 의료법인에 관한 판단부분에서 살펴본 바와 같은 사정을 더하여 보면, 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서 지방공사와 국립대학교병원의 직원을 서로 달리 취급한다 하더라도 이 역시 불합리한 차별이라고 보기는 어렵다.
(3) 소결론
결국, 이 사건 법률조항이 형법 제129조 제1항 뇌물수수죄의 적용에 있어서 지방공사의 직원을 다른 기관의 직원과 달리 취급하고 있다 하더라도 이는 합리적 근거에 의한 차별일 뿐 불합리한 차별에 해당한다고 보기는 어려우므로 헌법 제11조의 평등 원칙에 위배되지 아니한다고 할 것이다.
5. 결　론
그렇다면, 이 사건 법률조항에 의하여 지방공사의 직원이 형법 제129조 제1항의 적용에 있어서 공무원으로 의제된다 하더라도 이를 과잉금지의 원칙이나 평등의 원칙에 반한다고 할 수 없고, 달리 헌법상 기본권을 침해하거나 기본원칙에 반하는 사정도 찾아볼 수 없으므로, 이 사건 법률조항 중 "지방공사의 직원을 형법 제129조 제1항의 적용에 있어서 공무원으로 보는 부분"은 헌법에 위반되지 아니한다.
이 결정은 재판관 권성, 재판관 주선회의 아래6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
6. 재판관 권성, 재판관 주선회의 반대의견
우리는 이 사건 법률조항이 합헌이라고 하는 다수의견에 대하여 아래와 같은 이유로 반대한다.
가. 과잉입법금지원칙의 위반 여부
(1)이 사건 법률조항은 원칙적으로 공무원 또는 중재인에 한하여 적용되는 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서 지방공사의 직원을 공무원으로 의제하는 것으로서 이에 해당하는 자의 신체의 자유 등 중요한 기본권을 제한하는 것이 되므로, 기본권제한입법의 수권규정인 동시에 한계규정인(헌재 1989. 12. 22. 88헌가13, 판례집 1, 357, 374) 헌법 제37조 제2항에 따라 엄격한 심사의 대상이 된다.
다수의견과 같이 일반적으로 지방공사는 지방자치단체가 직접 사회공공의 이익을 위하여 경영하는 공기업으로서 일반 사기업과 비교하여 그 본질상 공공적 성격이 강하게 나타나고 있고, 그러한 점 때문에 임ㆍ직원의 임면이나 재무회계 등에서 국가나 지방자치단체의 개입 내지 감독이 있게 되는 것이 사실이다. 그러나 지방공사의 사업영역에 해당할 수 있는 분야는 천차만별이어서, 국가나 지방자체단체가 운영할 수밖에 없는 영역이 있는가 하면, 아래에서 보듯이 의료사업이나 주차장사업ㆍ시장사업ㆍ관광사업(1992. 12. 8. 법률 제4517호로 개정된 구 지방공기업법 제2조 제1항 제12ㆍ14ㆍ15호 참조)과 같이 민간부분에 의하여도 충분히 운영이 가능하고 따라서 그 공공성이 상대적으로 약한 영역이 얼마든지 있을 수 있다. 그런데, 이 사건 법률조항은 그 사업영역을 가리지 아니하고 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서 모든 지방공사의 임ㆍ직원을 공무원으로 의제하고 있는 것이다.
이 사건에서 문제가 된 의료사업의 경우 의료기관의 개설은 국가 또는 지방자치단체뿐만 아니라 의사ㆍ치과의사ㆍ한의사 등 의료인, 의료업을 목적으
로 설립된 의료법인, 민법 또는 특별법에 의하여 설립된 비영리법인 등도 할 수 있고(의료법 제30조 제2항), 오히려 의료법은 이들에 의한 의료사업을 전제로 의료인의 면허와 자격, 권리와 의무, 의료행위의 제한, 의료인단체(동법 제2장), 의료기관의 개설, 의료법인(동법 제3장) 등에 대하여 자세한 규정을 두고 있다. 일반적으로 지방공기업은 공기업의 특성으로서 공공복리의 증진이라는 ‘공공성’과 이윤추구라는 ‘기업성’, 그리고 그 활동범위가 지역에 한정되어 있다는 ‘지역성’의 세 가지 요소를 그 특성으로 하고 있는바, 지방공기업의 유형 중 지방자치단체가 직접 설치ㆍ경영하는 지방직영기업(지방공기업법 제5조)이나 지방자치단체가 자본금 전액을 출자한 지방공단(동법 제76조)에 비해 지방자치단체가 자본금의 50%이상을 출자한 유형인 지방공사(동법 제53조)는 상대적으로 ‘기업성’이 우선한다고 할 수 있고, 지방공사의 사업영역(동법 제2조 제1항) 중에서도 의료사업은 수도사업ㆍ공업용수도사업ㆍ궤도사업ㆍ지방도로사업ㆍ하수도사업ㆍ토지개발사업 등 여타 영역과 비교하여 볼 때 이윤추구라는 기업적 성격이 특히 가능한 사업영역이라고 할 수 있다. 따라서 지방공사의료원의 임ㆍ직원을 모두 공무원으로 의제하여 엄격하게 규제할 만큼 그 직무집행의 공정과 직무행위의 불가매수성을 확보하는 것(대법원 1996. 1. 23. 선고 94도3022 판결, 공1996, 703)이 불가피하다고는 볼 수 없는 것이다.
(2)다수의견이 인정하는 바와 같이 공무원의 신분이 아님에도 불구하고 그 직무와 관련된 수재행위를 공무원의 뇌물수수행위와 같거나 유사하게 처벌하는 사례를 우리 형사법 체계에서 어렵지 않게 찾아볼 수 있는 것은 사실이다. 이들의 유형을 살펴보면, (가) 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서 임원이나 직원을 공무원으로 보는 유형과 (나) 형법상 뇌물죄와 유사한 처벌례를 직접 규정하는 유형으로 크게 나누어 볼 수 있다. 전자의 유형은 다시 ① 임ㆍ직원을 가리지 않고 모두 공무원으로 의제하는 것(이 사건 법률조항, 도시재개발법 제61조, 한국자원재생공사법 제15조, 농지법 제50조), ② 임원만을 공무원으로 의제하는 것(특정범죄가중처벌등에관한법률 제4조 및 동법시행령 제3조 제2호), ③ 임원과 과장(대리)이상의 직원을 공무원으로 의제하는 것(특정범죄가중처벌등에관한법률 제4조 및 동법시행령 제3조 제1호, 정부투자기관관리기본법 제18조 및 동법시행령 제14조)이 있고, 후자의 유형은 다시 ① 임ㆍ직원 모두를 대상으로 한 것(특정경제범죄가중처벌등에관한법률 제5조)과 ② 직책을 특정하여 나열한 것(회사정리법 제291조)이 있다.
그러나 이들 법률의 규정형식에는 나름대로의 합리적인 이유가 있는 것이다. 즉, 이 사건 법률조항과 같이 임ㆍ직원을 가리지 않고 모두 공무원으로 의제하고 있는 도시재개발법과 한국자원재생공사법의 경우, 그 임ㆍ직원은 ‘도시의 계획적인 재개발’ 사업 또는 ‘폐기물의 발생억제 및 재활용촉진’ 사업이라는 특정한 영역의 공공적 성격의 사업자(재개발조합ㆍ한국자원재생공사) 소속 임ㆍ직원을 공무원으로 의제하는 것이고, 농지법의 경우는 농지 및 그 임대차의 효율적인 관리를 위하여 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면에 두는 것이어서 그 자체로 공공적 기관인 농지관리위원회의 공무원 아닌 위원을 공무원으로 의제하는 것이다. 한편, 특정경제범죄가중처벌등에관한법률이나 회사정리법의 경우도 금융기관, 정리회사 등 특정한 영역의 공공적 성격이 강한 직책에 있는 자에게 형법상 뇌물죄와 같은 형벌을 가하는 규정인 것이다. 또한, 특정범죄가중처벌등에관한법률의 경우는 헌법재판소의 위헌결정(1995. 9. 28. 93헌바50, 판례집 7-2, 297)에 따라 정부관리기업체별로 나누어서 임원만을 공무원으로 의제하는 업체와 임원 및 과장대리급 이상의 직원을 공무원으로 의제하는 업체로 구체화하였으며, 이 때 정부투자기관임에도 불구하고 예컨대 한국교육방송공사(정부투자기관관리기본법 제2조 제1항, 한국교육방송공사법 제4조 제1항 참조)를 그 규율대상에서 제외함으로써 그 소속 임ㆍ직원에 대하여 공무원으로 의제하지 않고 있는 것이다. 따라서, 이들 법률은 어떠한 영역의 사업인지를 가리지 아니하고 모든 지방공기업의 임ㆍ직원을 공무원으로 의제하는 이 사건 법률조항과는 그 성격이 다르다고 할 수 있다.
(3)이 사건 법률조항은 의료사업을 포함하여 현재 지방공기업법 및 조례에 의하여 규율되는 각종 지방공사뿐만 아니라 앞으로 동법의 개정에 의한 지방자치단체의 공기업업무의 확대에 따라 추가될 지방공사 형태의 사업영역 중 그 공공성의 정도가 상대적으로 약한, 즉 기업적 성격이 강조되는 분야의 사업에 대하여도 그 소속 임ㆍ직원에 대하여는 일률적으로 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서 공무원으로 의제하도록 규정하고 있고 그로 말미암아 그들의 신체의 자유가 제한될 수 있도록 하였기 때문에, 이는 행정편의적인 입법이라고 할 수밖에 없고 헌법은 이와 같은 입법형식을 허용하지 않는 것으로 보아야 할 것이다. 헌법의 보호를 받아야 할 이 집단에 속하는 자가 행정편의적인 입법으로 말미암아 헌법상 보장된 기본권이 침해될 가능성에 노출되었다면, 이는 입법목적의 달성을 위한 적절한 방법이 될 수 없고 기본권을 제한하는 데 있어 요구되는 최소침해성과 법익의 균형성을 상실하
여 헌법 제37조 제2항이 규정하고 있는바 기본권제한입법의 한계를 넘는 과잉입법이라고 할 것이다.
나. 평등원칙의 위반 여부
평등의 원칙은 입법자가 본질적으로 같은 것을 다르게, 본질적으로 다른 것을 같게 취급하는 것을 금하고 있다. 그러므로 비교의 대상을 이루는 두 개의 사실관계 사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 두 사실관계를 서로 다르게 취급한다면, 입법자는 이로써 평등권을 침해하게 된다(헌재 1996. 12. 26. 96헌가18, 판례집 8-2, 680, 701).
의료사업도 공공적 성격을 가지고 있는 것은 사실이지만, 의료사업이 가지는 공공성이란 본질적으로 국민의 생명을 보전하고 심신상의 건강을 증진ㆍ보호한다는 점에 있는 것이지, 국가나 지방자치단체의 관여ㆍ감독의 정도 내지는 재정적인 지원의 규모, 설립재원의 출연 여하 등의 사정이 당해 의료기관의 공공적 성격 여부를 규정짓는 것이 아니다. 의료기관이 국립대학교에 부설된 것(서울대학교병원을 포함한다. 이하 같다)인지 지방자치단체가 설립한 공립대학에 지방공사의 형태로 사실상 부설된 것인지, 중앙응급의료센터 또는 권역의료응급센터(응급의료에관한법률 제25조, 제26조)로 지정을 받았는지 아니면 공공보건 의료기관(공공보건의료에관한법률 제2조 제2호)에 해당하는지 등과 같은 부수적인 사정 역시 당해 의료기관에서 수행되는 의료행위의 공공성 여부에 영향을 미칠 수 없다. 또한 의료법인 또는 비영리법인 의료기관 등에 대하여 민법상 재단법인의 규정을 준용한다거나, 국립대학교병원은 영조물로 분류된다거나, 지방공사 형태로 개설된 의료기관은 지방공기업법에 의한 규율을 받는다는 사정도 그 의료행위의 공공성에 본질적 차이를 가져오는 것이 아니다.
입법자는 국가가 출연한 국립대학교병원(국립대학교병원설치법 제18조, 부칙 제5조, 서울대학교병원설치법 제12조, 제13조)이나 원자력병원(한국원자력연구소법 제5조, 제14조) 등의 경우 그 임ㆍ직원을 뇌물에 관한 죄의 적용에 있어 공무원으로 의제하지 아니하였는바, 개인이나 의료법인 또는 비영리법인이 개설한 의료기관 혹은 국립대학교병원에서 수행되는 의료행위의 공공성이 지방공사 형태로 개설된 의료기관에서 수행되는 의료행위의 공공성보다 우월하다고는 볼 수 없듯이, 역으로 유독 지방공사 형태로 개설된 의료기관만이 의료행위를 수행함에 있어 그 임ㆍ직원을 뇌물에 관한 죄의 적용에서 공무원으로 의제하여야 할 만큼 한층 더 공공성이 우월하다고 말할 수는 없는
것이다.
요컨대, 이 사건 법률조항은 모든 의료기관 중에서 유독 지방공사 형태의 의료기관의 임ㆍ직원만을 뇌물에 관한 죄의 적용에 있어 공무원으로 의제하고 있는바, 그렇게 하여야 할 만한 헌법적 정당성을 달리 찾을 수 없으므로 이는 본질적으로 같은 것을 다르게 취급하는 것으로서 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙에 위배된다고 아니할 수 없는 것이다.
다. 결　론
이상 살펴본 바와 같이 이 사건 법률조항은 신체의 자유와 같은 중요한 기본권의 제한이 초래되는 입법을 함에 있어 선택된 수단이 그 입법목적을 달성하기에 적절하다고 할 수 없고 기본권을 제한하는 데 있어 요구되는 최소침해성과 법익의 균형성을 상실하여 과잉입법금지 원칙에 위반되고, 나아가 입법자가 본질적으로 같은 것을 다르게 본질적으로 다른 것을 같게 취급하는 것을 금하는 평등의 원칙에도 위배되어 위헌적인 규정이라고 할 것이다.

재판장,윤영철,한대현,주심,하경철,김영일,권성,김경일,송인준,주선회【별 지】
〔별　지〕
3. 청구인의 주장과 위헌법률심판제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
지방공사의 공공적 성격에 비추어 그 임원을 형법상 뇌물죄에 있어서의 공무원으로 의제하는 것은 정당할지언정 그 직원까지 공무원으로 의제하고 있는 이 사건 법률조항은, ① 지방공기업법 제63조에 의하여 지방공사의 직원은 공무원보다 신분보장의 보호를 받지 못하는 점, 공무원 의제 범위에 있어서 정부투자기관관리기본법 제18조, 특정범죄가중처벌등에관한특례법 제4조 등 다른 법률규정과의 불균형, 이 사건 법률조항이 아니라도 형법 제357조 제1항의 배임수재죄에 의하여 형사처벌이 가능한 점 등에서 헌법 제37조 제2항의 과잉금지의 원칙에 위배되고, ② 일반 사기업체 직원, 일반 의료법인의 직원, 국립대학교병원의 직원에 비하여 과중하게 처벌된다는 점에서 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙에 위배된다.
나. 대법원의 위헌법률심판제청신청 기각이유
지방공기업법의 목적 및 적용범위, 지방공사 및 지방공단은 지방공기업법이 적용되는 공공사업을 수행하기 위하여 설립된 기업으로서, 그 임직원에게는 공무원에 버금가는 정도의 청렴성과 업무의 불가매수성이 요구되고, 직무와 관련된 금품수수의 경우에는 이를 공무원으로 보아 엄중 처벌함으로써 공공사업의 정상적인 운영과 법인 업무의 공정성을 보장할 필요가 있는 점, 공무원 의제에 의한 처벌은 특정범죄가중처벌등에관한법률 제4조, 특정경제범죄가중처벌등에관한특례법 제5조 제1항, 도시재개발법 제61조 등 다른 법률에도 그 예가 있는 점 등에 비추어 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니한다.
다. 행정자치부장관의 의견
지방공기업의 설립목적, 이에 대한 당해 자치단체의 운영상 지원과 주무관청의 지도·감독 등에 비추어 그 직원에 대하여는 일반 사기업체 직원에 비하여 훨씬 높은 윤리성이 요구되는 점과 직무의 공공적 성격을 참작하면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니한다.
라. 부산지방검찰청 검사장의 의견
위 행정자치부장관의 의견과 같다.