# 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심 복합도시 건설을 위한 특별법 제11조제2항 등위헌소원

## 전문

사      건      2007헌바41  신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 제11조 제2항 등 위헌소원
청  구  인      1. 임○수
(선정당사자)         
    2. 이○희
       
    3. 이○한
       
    위 청구인(선정당자사)들의 대리인 법무법인 바른
    담당변호사 이헌, 박제형
당해사건    서울행정법원 2006구합12142 행정중심복합도시 예정지구 및 주
               변지역 지정고시 처분 취소

주           문
1. 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법(2005. 3. 18. 법률 제7391호로 제정된 것) 제24조 제2항에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 같은 법 제11조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.
이           유
1. 사건개요와 심판대상
가. 사건개요
(1) 헌법재판소는 2004. 10. 21. 2004헌마554·566(병합) 사건에서 신행정수도 건설을 위한 특별조치법(2004. 1. 16. 법률 제7062호로 제정된 것, 이하 ‘신행정수도특별법’이라 한다) 전부에 대하여 위헌 결정을 하였다. 
그러자 정부는 ‘신행정수도 후속대책 위원회’를 구성하고 국회 역시 ‘신행정수도 후속대책 및 지역균형발전 특별위원회’를 구성하여 후속대책을 논의하고, 기존 신행정수도의 부지로 선정되었던 연기·공주지역에 행정특별시, 행정중심도시 또는 교육과학연구도시를 건설하는 3개의 대안을 제시하였다.
이에 국회의원 151명은 2005. 2. 5. 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정도시건설 특별법안을 발의하고, 이 법안은 국회 건설교통위원회에서 법명을 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시건설을 위한 특별법’으로 변경하는 등 일부 수정·의결을 거쳐 2005. 3. 2. 본회의를 통과하여 같은 달 18. 법률 제7391호(이하 ‘행정복합도시특별법’이라 한다)로 공포되었다.
(2) 그 후 국토해양부장관(2008. 2. 29. 법률 제8867호 정부조직법 개정으로 부처명이 ‘건설교통부’에서 ‘국토해양부’로 변경되었다)은 2005. 5. 24. 행정복합도시특별법에 따라 충남 연기군 금남면·남면·동면의 각 일부 지역 및 공주시 장기면·반포면의 일부 지역 소재 토지 73.14㎢를 행정중심복합도시의 예정지역으로, 충남 연기군 금남면·남면·동면·서면의 각 일부 지역 및 공주시 장기면·반포면·의당면의 일부 지역, 충남 청원군 강내면·부용면의 일부 지역 소재 토지 223.77㎢를 주변지역으로(이하 예정지역 및 주변지역을 합하여 ‘예정지역 등’이라 한다) 지정·고시하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
(3) 청구인(선정당사자)들 및 [별지 제1] 기재 선정자들(이하 이들을 합하여 ‘청구인들’이라 한다)은 이 사건 처분에서 지정·고시된 행정중심복합도시 예정지역 등이나 다른 지역에 거주하면서 농업에 종사하는 자들로서, 2006. 3. 27. 국토해양부장관을 상대로 서울행정법원 2006구합12142호로 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 소송계속 중 행정복합도시특별법 제11조 제2항 등이 청구인들의 거주이전의 자유 등을 침해한다며 위헌제청 신청을 하였으나, 2007. 4. 12. 기각되자, 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상 
이 사건 심판대상은 행정복합도시특별법 제11조 제2항 및 제24조 제2항의 위헌 여부이고, 그 내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
(1) 심판대상 조항
신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 
제11조 (예정지역 등의 지정 등) ② 예정지역은 충청남도 연기군 및 공주시의 지역 중에서 지정한다.
제24조 (토지 등의 수용 등) ② 예정지역등의 지정 및 고시가 있는 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보며, 재결의 신청은 동법 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 제20조 제3항 제10호의 규정에 의한 행정중심복합도시건설사업 시행기간 이내에 이를 할 수 있다.
(2) 관련조항
[별지 제2] 기재와 같다.
2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청 신청 기각 이유 및 이해관계인의 의견 요지
가. 청구인들의 주장 요지
(1) 청구인들은 예정지역 등에서 대대로 농업에 종사하여 오다가 이 사건 처분으로 고향과 생활터전을 잃고 이주해야 하는 반면에 정부가 인근지역의 토지가격 상승을 막지 못하여 이 사건 처분에 따른 보상으로는 인근에 대체농지를 마련하지 못하고 생업을 포기할 수밖에 없어 막대한 정신적·재산적 고통 및 손해를 입게 되었는바, 행정복합도시특별법 제11조 제2항 및 제24조 제2항은 헌법상 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권, 평등권, 거주이전의 자유, 직업선택의 자유, 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해하고, 과잉금지원칙에도 위반된다.
(2) 행정복합도시특별법 제11조 제2항은, 이미 위헌으로 결정된 신행정수도특별법의 입지확정을 그대로 따른 것으로 앞선 위헌결정의 취지에 반하고, 법적 효력이나 정당성이 결여된 입법으로서 헌법상 법치주의 원리에도 반하며, 또한 이 조항은 처분적 법률로서 권력분립 원칙에 위배되고, 같은 법률상의 예정지역 지정 등에 대한 절차조항인 제10조(기초조사), 제11조 제4항(공청회 개최 및 의견청취) 등 규정과 모순되어 헌법 제12조 제1항의 적법절차 원리에도 반하며, 국가의 의사결정에 대한 국민의 참여를 보장하고 있는 국민주권 원리와 국민투표권을 침해한다.
(3) 행정복합도시특별법 제24조 제2항은, 예정지역의 지정 및 고시로서 사업인정 및 사업인정 고시를 의제하고 재결신청을 행정중심복합도시 건설사업의 시행기간 내로 하여 사업인정 과정에서 있을 수 있는 열람 및 의견청취 등과 같은 청구인들의 청문권을 침해하고, 앞으로 30년 이상 소요될 행정중심복합도시 건설사업 시행기간 내에 언제라도 수용을 위한 재결을 할 수 있도록 하여 청구인들의 재산권을 침해한다.
나. 법원의 위헌제청 신청 기각 이유 요지
(1) 행정복합도시특별법 제24조 제2항은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상과 관련하여 적용되는 근거조항일 뿐, 이 사건 처분의 근거 규정이 될 수 없고,  따라서 이 조항은 이 사건 예정지역 등의 취소사건인 당해사건의 재판에 적용될 법률이 아니며, 그 위헌 여부에 따라 재판의 결과가 달라지지도 아니하므로 재판의 전제성이 없다. 
(2) 행정복합도시특별법 제11조 제2항은 신행정수도특별법이 서울이 수도라는 관습헌법을 헌법개정의 절차 없이 개정하려고 하였다는 점에서 위헌으로 결정된  것일 뿐, 그 입지가 충남 연기군 및 공주시 일원이라는 사유로 위헌결정된 것이 아니므로 이 조항이 앞선 위헌결정의 취지에 반한다고 할 수 없고, 이 사건 처분을 거치지 아니하고는 국민에게 아무런 권리·의무도 발생시키지 아니하여 처분적 법률에 해당하지 아니하며, 더욱이 권력분립의 원칙과 평등의 원칙에도 위배되지 않는다.
다. 이해관계인 국토해양부장관 및 행정중심복합도시건설청장의 의견 요지
(1) 행정복합도시특별법 제24조 제2항은 재판의 전제성이 없다.
(2) 헌법재판소는 행정복합도시특별법 자체의 위헌확인을 구하는 2005헌마579· 763(병합) 사건에서, 위 법률로 인하여 수도가 행정중심복합도시로 이전한다거나 수도가 서울과 행정중심복합도시로 분할되는 것으로 볼 수 없고, 서울의 수도로서의 기능 역시 해체되지 아니하므로, 결국 위 법률로 인하여 관습헌법의 개정문제는 발생하지 아니하며, 그 결과 국민들에게는 헌법개정에 관여할 국민투표권 자체가 발생하지 아니한다고 판시한 바 있으므로, 위 법률이 위헌결정의 취지에 반한다고 볼 수 없다.
(3) 행정복합도시특별법 제11조 제2항은, 인간으로서의 존엄과 가치와 행복추구권, 평등권, 거주이전의 자유 및 직업선택의 자유, 재산권, 인간다운 생활을 할 권리와 직접적인 관련이 없고, 가사 관련성이 있다고 하더라도 위 조항으로 인한 기본권의 제한은 합리적이며 과도하지 않다. 
또한 이 조항은 이 사건 처분과 같은 지정·고시라는 별도의 처분을 요구하고 있기 때문에 처분적 법률이라 볼 수 없고, 입법과정에서 충분한 의견 수렴을 거쳤다는 점에서 헌법상 적법절차 원칙에도 반하지 않는다.
3. 행정복합도시특별법 제24조 제2항에 대한 판단
헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원에 있어서는 법원에 계속중인 구체적인 사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는지의 여부가 재판의 전제가 되어야 하고 (헌법재판소법 제68조 제2항, 제41조 제1항), 여기에서 재판의 전제가 된다 함은 문제되는 법률이나 법률조항이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하고, 그 법률이나 법률조항이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해사건의 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다(헌재 1997. 1. 16. 89헌마240, 판례집 9-1, 45, 71; 헌재 1993. 7. 29. 92헌바48, 판례집 5-2, 65, 73; 헌재 2002. 3. 28. 2001헌바42, 판례집 14-1, 197, 202-203 등).
그런데 행정복합도시특별법 제24조 제2항은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상과 관련하여 적용되는 근거조항일 뿐, 이 사건 처분의 근거규정이 될 수 없고,  만일 위 법률조항에 대한 심판청구가 인용되어 위 조항이 위헌무효로 된다 하더라도 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다 할 수 없으므로 이 법률조항은 재판의 전제성이 있다 할 수 없다.
4. 행정복합도시특별법 제11조 제2항에 대한 판단
가. 위헌결정 취지 위반 여부에 대한 판단
헌법재판소는 2005. 11. 24. 2005헌마579·763(병합) 사건에서, 행정복합도시특별법에 의하여 건설되는 행정중심복합도시에는 상당수의 중앙행정기관이 소재하여 국가행정의 중요한 부분을 담당하기는 하나, 정치·행정의 중추적 기능을 실현하고 대외적으로 국가를 상징하는 곳으로 볼 수는 없으므로 위 도시가 수도로서의 지위를 획득하는 것으로 평가할 수 없고, 따라서 행정복합도시특별법에 의하여 수도가 행정중심복합도시로 이전한다거나 수도가 서울과 행정중심복합도시로 분할되는 것으로 볼 수 없으므로, 신행정수도사건 결정의 기판력 또는 기속력에 반하는 것으로 볼 수는 없다고 판시한 바 있다{헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579·763(병합), 판례집 17-2, 481}.
그렇다면 이 사건에서의 행정복합도시특별법은 그 내용에 있어서 이미 위헌으로 선언된 신행정도시법과는 별개의 법률이라 할 것이고, 이 사건 심판청구에 있어서도 위 선례의 결정과 달리 판단해야 할 사정의 변경이나 필요성이 있다고 인정되지 아니하므로, 결국 청구인들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
나. 적법절차 등 위배 여부에 대한 판단
(1) 청구인들은 행정복합도시특별법 제11조 제2항(이하 필요에 따라 ‘이 법률조항’이라 한다)이 같은 행정복합도시특별법상의 예정지역 등 지정 등에 대한 절차조항인 제10조(기초조사), 제11조 제4항(공청회 개최) 및 행정절차법·주민투표법상의 절차조항 등의 규정과 모순되어 헌법 제12조 제1항의 적법절차 원리에도 반한다고 주장한다.
그러나 그와 같은 절차들은 이 법률조항의 제정에 관련된 것이 아니라 이 사건 처분에 관련된 것으로서 이 법률조항의 위헌 여부와는 무관한 것이므로, 이 점 청구인들의 주장은 더 나아가 판단할 것 없이 이유 없다.
(2) 청구인들은, 이 법률조항은 청구인들에게 의견제출의 기회를 부여하지 않은 채 입법되었으므로 국가의 의사결정에 대한 국민의 참여를 보장하고 있는 국민주권의 원리에 위배되고, 또한 국민투표를 거쳐 제정되어야 할 사안인데도  그와 같은 절차를 거치지 않아 헌법에 위반된다고 주장한다. 
이에 대하여 헌법재판소는 위 선례에서, 국민들이 선출한 국회의원들이 의회에서 공개적인 토론과 타협을 통하여 적법한 절차를 거쳐 제정한 법률에 대하여 국민들에게 사전 청문절차를 보장하지 않았다는 이유로 이를 다투는 것은 대표를 통하여 국민의 의사를 국가정책에 반영하는 의회주의와 대의민주주의의 기본취지에 부합되지 않고, 헌법 제72조는 국민투표에 부쳐질 중요정책인지 여부를 대통령이 재량에 의하여 결정하도록 명문으로 규정하고 있다는 이유로 위와 같은 주장들을 배척하는 결정을 한 바 있고{헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579·763(병합), 판례집 17-2, 481, 519-520}, 이 사건 심판에 있어서도 이러한 선례의 판단과 달리 보아야 할 합리적인 이유를 찾아 볼 수 없으므로, 청구인들의 위 주장을 받아들이기 어렵다.
다. 기타 주장에 관한 판단
(1) 청구인들은, 이 법률조항은 ‘연기·공주’라는 특정지역에 거주하는 주민이면서 특정범위의 국민인 청구인들에 대하여만 특별한 희생을 강요하는 처분적 법률이며, ‘연기·공주지역’의 주민들을 다른 지역의 주민들에 비하여 합리적인 근거 없이 차별적 대우를 하는 것으로서 평등권을 침해한다고 주장한다.
우선, 이 법률조항은 이 사건 처분을 매개로 하여 집행된다는 점에서 처분적 법률이라고 할 수 없으므로, 이 부분 주장은 더 나아가 살필 것 없이 이유 없다. 
다음, 헌법재판소는 앞선 선례를 통하여, 행정중심복합도시가 건설됨으로써 예정지역 등의 주민이 받는 효과는 다양하고 복합적인 것이어서 이 법률조항 등에 의하여 이를 확정하고 그 이익 또는 불이익을 판단하는 것 자체가 불가능하고, 이러한 결과들을 혜택 또는 불이익으로 판단하는 것은 각 개인이 처한 사정에 따라 다를 수밖에 없어 어떠한 공통적인 이해관계가 존재한다고 보기도 어렵다는 이유로 행정복합도시특별법에 의하여 평등권을 침해당했다는 청구인들의 주장을 배척한 바 있고{헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579, 763(병합), 판례집 17-2, 481, 521}, 이 사건 심판청구에 있어서도 이러한 선례의 결정과 달리 판단해야 할 필요성이 있다고 인정되지 않는다.
(2) 청구인들은, 이 법률조항이 충청남도 연기군 및 공주시의 지역을 예정지역으로 규정함으로써 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권, 거주이전의 자유, 직업선택의 자유, 재산권, 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해하였다고 주장한다.
이 법률조항으로 인하여 행정복합도시특별법상의 예정지역이 충청남도 연기군 및 공주시의 지역으로 그 범위가 한정되고, 이에 따라 그 지역의 거주민 등은 향후에 있을지도 모르는 지정·고시 처분 및 수용처분에 의하여 자신들의 의사에 반하는 기본권 제약의 가능성이 야기된 것도 사실이지만, 그 제약의 가능성은 기본권에 대한 직접적인 제한이 아니라 추상적이고 잠재적인 것에 지나지 않는다 할 것이고, 위 주장과 같은 기본권의 구체적인 제한은 토지수용의 절차에 이르러 비로소 구체적으로 발생하는 것이라 할 수 있으므로(헌재 2007. 4.26. 2006헌바10, 판례집 19-1, 482, 499; 헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91, 판례집 19-2, 396, 410 등 참조) 청구인들의 위 주장도 마찬가지로 이유 없다.
5. 결론
그렇다면 행정복합도시특별법 제24조 제2항에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 행정복합도시특별법 제11조 제2항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

2009.    2.    26.
                                          
  재판장    재판관  이강국        이강국  
                                          
                                          
                                ─────
            재판관  이공현      이공현    
                                          
                                          
                              ──────
            재판관  조대현        조대현  
                                          
                                          
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            재판관  김희옥      김희옥    
                                          
                                          
                              ──────
            재판관  김종대      김종대    
                                          
                                          
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            재판관  민형기      민형기    
                                          
                                          
                              ──────
            재판관  이동흡      이동흡    
                                          
                                          
                              ──────
            재판관  목영준        목영준  
                                          
                                          
                                ─────
            재판관  송두환        송두환  
                                          
                                          
                                ─────



[별지 제1]
선정자 목록
임○수 외 115
[별지 제2]
관련 조항
신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 
제1조 (목적) 이 법은 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하기 위하여 행정중심복합도시를 건설하는 방법 및 절차에 관하여 규정함으로써 국가의 균형발전과 국가경쟁력의 강화에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "행정중심복합도시"라 함은 제16조의 규정에 의한 이전계획에 따라 중앙행정기관 및 그 소속기관(대통령을 제외하며, 이하 "중앙행정기관 등"이라 한다)이 이전하여 행정기능이 중심이 되는 복합도시로 새로이 건설되는 도시로서 제2호 및 제3호의 규정에 의한 예정지역 및 주변지역으로 이루어지는 지역을 말한다. 다만, 제5조의 규정에 의하여 법률로 행정구역이 정하여지는 경우에는 그 지역을 말한다.
2. "예정지역"이라 함은 제16조의 규정에 의한 이전계획에 따른 중앙행정기관 등의 이전 및 그에 따른 시가지 조성을 위하여 제11조 및 제12조의 규정에 의하여 지정·고시된 지역을 말한다.
3. "주변지역"이라 함은 예정지역과 연접한 지역으로서 예정지역의 개발로 인하여 영향을 받을 수 있는 지역 중 계획적인 관리가 필요하다고 인정되어 제11조 및 제12조의 규정에 의하여 지정·고시된 지역을 말한다.
제10조 (예정지역등의 지정을 위한 기초조사) ①국토해양부장관은 예정지역등의 지정을 위하여 예정지역등으로 지정될 지역 일원에 대한 인문·자연환경, 토지이용상황 등의 조사를 실시하여야 한다. 이 경우 다른 법률에 의하여 조사된 내용이 있는 때에는 이를 활용할 수 있다.
② 국토해양부장관은 효율적인 조사를 위하여 필요한 때에는 관계 전문가 또는 관계 기관·단체 등에 제1항의 규정에 의한 조사를 의뢰할 수 있다.
제11조 (예정지역등의 지정 등) ① 국토해양부장관은 대통령의 승인을 얻어 예정지역 등을 지정한다.
③ 국토해양부장관은 예정지역 등의 경계를 설정함에 있어서 자연지형·환경성·경제성 및 행정구역 등을 고려하여야 한다. 
④ 국토해양부장관은 예정지역등을 지정하고자 하는 때에는 미리 공청회를 열어 주민 및 관계전문가 등으로부터 의견을 듣고 관계지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 위원회의 심의 및 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐야 한다. 
⑤ 제4항의 규정에 의하여 예정지역등의 지정에 관한 공청회를 개최하고자 하는 때에는 전국을 보급지역으로 하는 1개 이상의 일간신문에 공청회 개최예정일 14일 전까지 다음 각 호의 사항을 1회 이상 공고하여야 한다.
1. 공청회의 개최목적
2. 공청회의 개최예정일시 및 장소
3. 예정지역등 지정안의 개요
⑥ 제1항 내지 제5항의 규정은 예정지역등을 변경하고자 하는 경우에 관하여 이를 준용한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.