# 공공단체등 위탁선거에 관한 법률 제24조 제1항 등 위헌소원

## 판시사항

가. ① 농업협동조합법에 따른 중앙회장선거(이하 ‘중앙회장선거’라 한다)의 경우, 후보자가 아닌 사람의 선거운동을 전면 금지하고 이를 위반하면 형사처벌하는 구 ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁과 관계없이 ‘위탁선거법’이라 한다) 제24조 제1항 중 중앙회장선거에 관한 부분 가운데 ‘후보자를 제외하고는 누구든지 선거운동을 할 수 없다’ 부분 및 제66조 제1호 중 위 해당부분과 위탁선거법(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정된 것) 제24조 제1항 중 중앙회장선거에 관한 부분 가운데 ‘후보자를 제외하고는 누구든지 선거운동을 할 수 없다’ 부분 및 구 위탁선거법(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것) 제66조 제1호 중 위 해당부분(이하 ‘주체조항’이라 한다), ② 선거운동기간을 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지로 한정하면서 이를 위반하면 형사처벌하는 구 위탁선거법(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 중 중앙회장선거에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 해당부분과 구 위탁선거법(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 중 중앙회장선거에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 해당부분(이하 ‘기간조항’이라 한다), ③ 법에 정해진 선거운동방법만을 허용하면서 이를 위반하면 형사처벌하는 구 위탁선거법(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항 중 중앙회장선거에 관한 부분 가운데 ‘제25조제28조제29조제30조의2의 규정에 따라 선거운동을 하는 경우를 제외하고는 어떠한 방법으로도 선거운동을 할 수 없다’ 부분 및 제66조 제1호 중 위 해당부분과 위탁선거법(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정된 것) 제24조 제1항 중앙회장선거에 관한 부분 가운데 ‘제25조제28조제29조제30조의2의 규정에 따라 선거운동을 하는 경우를 제외하고는 어떠한 방법으로도 선거운동을 할 수 없다’ 부분 및 구 위탁선거법(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것) 제66조 제1호 중 위 해당부분(이하 ‘방법조항’이라 하고, ‘주체조항’, ‘기간조항’, ‘방법조항’을 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다) 중 ‘선거운동’ 부분이, 위탁선거법 제23조 제2호가 선거운동으로 보지 아니하는 행위로 규정한 ‘입후보와 선거운동을 위한 준비행위’와 분명하게 구분되지 아니하여, 죄형법정주의 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)나. 심판대상조항들이 농업협동조합중앙회(이하 ‘농협중앙회’라 한다) 및 농협중앙회의 회원인 협동조합(이하 ‘회원조합’이라 한다)의 결사의 자유와 후보자를 포함한 중앙회장선거에서 선거운동을 하고자 하는 사람의 표현의 자유를 침해하는지 여부(소극)다. 산림조합법에 따른 중앙회의 회장선거(이하 ‘산림회장선거’라 한다)와 비교하여 심판대상조항들이 중앙회장선거에서의 선거운동을 더 제한하여 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)

## 결정요지

가. 위탁선거법상 ‘선거운동’이라 함은 위탁선거법 제3조에서 규정한 위탁선거에서 특정 후보자의 당선 내지 이를 위한 득표에 필요한 모든 행위 또는 특정 후보자의 낙선에 필요한 모든 행위 중 당선 또는 낙선을 위한 것이라는 목적의사가 객관적으로 인정될 수 있는 능동적, 계획적 행위를 말하는 것으로 풀이할 수 있다. 위탁선거법 제23조 제2호의 ‘입후보와 선거운동을 위한 준비행위’에서 ‘입후보’는 위탁선거에 후보자로 나서는 것을 의미하고, ‘선거운동을 위한 준비행위’라 함은 비록 선거를 위한 행위이기는 하나 특정 후보자의 당선을 목적으로 표를 얻기 위한 행위가 아니라 단순히 장래의 선거운동을 위한 내부적절차적 준비행위를 가리키는 것으로, 선거운동에 해당하지 아니하는 것을 의미한다. 선거운동과 선거운동에 이르지 않는 ‘입후보와 선거운동을 위한 준비행위’를 위와 같이 풀이할 수 있으므로, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 누구나 그러한 표지를 갖춘 ‘선거운동’과 ‘입후보와 선거운동을 위한 준비행위’를 구분할 수 있고, 법집행자의 자의를 허용할 소지를 제거할 수 있다. 그러므로 심판대상조항들 중 ‘선거운동’ 부분은 헌법 제12조 제1항이 요구하는 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 할 수 없다.나. 중앙회장선거의 특성을 고려했을 때 가족이나 선거사무원 등 후보자가 아닌 사람에게 선거운동을 허용하게 되면, 선거가 과열되어 상호비방 등에 의한 혼탁선거가 가중될 우려가 있고, 선거 결과가 정책대결이 아닌 친소관계에 의해 좌우될 가능성도 커지며, 선거인의 올바른 후보자 선택에 혼란을 안겨줄 위험성마저 배제하기 어렵다. 게다가 선거인인 대의원들은 모두 회원조합의 조합장으로, 누가 농협중앙회장이 되느냐에 따라 회원조합의 사업 및 경영 방향이 좌우되는 등 선거에 직접적인 이해관계를 가진다는 점에서 중앙회장선거에 대한 관심이 높을 수밖에 없다. 이에 비추어 보더라도 후보자가 아닌 사람에게 선거운동을 허용해 줄 필요성은 크지 않다(주체조항). 중앙회장선거에서 선거일 전일까지의 구체적인 선거운동기간은 중앙선관위가 농협중앙회와 협의하는 바에 따라 달라질 수 있으므로, 중앙회장선거에서 선거일 전일까지의 선거운동기간의 장단에 따른 문제는 기간조항에 의한 것이라 할 수 없다. 기간조항에 의하면, ‘선거일과 결선투표일 사이’, ‘결선투표일 당일’의 선거운동은 제한되지만, 중앙회장선거의 경우 선거인이 소수이고 선거인들의 선거에 대한 관심이 매우 높은 상황이며, 중앙선관위가 농협중앙회와 협의하는 바에 따라 본선거일 전 비교적 장기간 동안 선거운동을 할 수도 있는바, 선거인 입장에서 본선거 전 선거운동기간동안 본선거에서 투표할 후보자뿐 아니라 결선투표 시 차선책으로 투표할 후보자에 대한 정보도 충분히 제공받을 수 있다. 기간조항은 예비후보자 제도라는 예외를 두고 있지 않지만, 농협중앙회장의 경우에는 중임이 불가능하기 때문에, 현역 회장과 신인 후보자 간에 선거운동기회의 불균형이 생길 여지가 없다는 점, 선거인이 소수라는 점을 고려했을 때, 반드시 예비후보자 제도를 도입해야 할 필요성이 크다고 할 수 없다(기간조항). 위탁선거법은 중앙회장선거의 후보자에게 선거공보(제25조), 전화문자메시지(제28조), 정보통신망(제29조), 선거일 소견 발표(제30조의2)를 통한 선거운동을 허용하고 있고, 중앙회장선거는 소수의 선거인에 의한 간선제를 채택하고 있으므로 위와 같은 선거운동방법이 후보자나 선거인 입장에서 후보자에 대한 정보를 알리고 취득함에 있어 지나치게 부족한 선거운동방법이라 할 수 없다. 여타 선거에서처럼 다양하고 빈번한 선거운동방법을 허용하는 경우, 소수의 선거인들을 상대로 지나치게 과열된 선거운동이 행해질 우려가 크다(방법조항).그러므로 심판대상조항들은 농협중앙회 및 회원조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유, 중앙회장선거에서 선거운동을 하고자 하는 사람의 표현의 자유를 침해하지 아니한다.다. 산림조합중앙회(이하 ‘산림중앙회’라 한다)와 농협중앙회가 공공성 면에서 유사하나 엄연히 별개의 단체라 할 것이고, 단체의 성격이 유사하다 할지라도 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유 등과 관련하여 반드시 동일한 규율을 받아야 한다고 볼 수 없다. 각 단체의 특수성을 감안하여 회장을 선출하는 방법, 선거운동의 방법이나 제한의 정도를 달리 정하는 것은 입법재량의 범위에 속하는 문제이므로 가능한 한 입법자의 판단을 존중해야 한다. 중앙회장선거와 산림회장선거는 선거운동의 주체나 방법, 처벌 면에서 다소간의 차이가 있을 뿐이고, 중앙회장선거의 의무위탁과 관련된 입법 배경, 산림중앙회와 농협중앙회의 규모와 공공성의 정도 및 선출 방식의 차이를 고려하면, 중앙회장선거와 산림회장선거에서의 선거운동에 대한 제한을 다르게 정한 것은 합리적인 이유가 있으므로, 평등원칙에 위배되지 아니한다.

## 심판대상조문

구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항, 제2항 중 각 ‘농업협동조합법 에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분, 제66조 제1호 중 위 각 해당부분 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정된 것) 제24조 제1항 중 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분, 구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 중 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 각 해당부분

## 참조조문

헌법 제12조 제1항, 제21조, 제37조 제2항
공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정된 것) 제23조, 제25조 제1항, 제2항, 제28조, 제29조 제1항
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 제3항 제2호
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14481호로 개정되기 전의 것) 제24조 제3항 제3호
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것) 제30조의2 제1항
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2016. 12. 27. 법률 제14481호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것) 제24조 제3항 제3호
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항, 제2항 중 각 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분, 제66조 제1호 중 위 각 해당부분 
공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정된 것) 제24조 제1항 중 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분, 구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 중 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 각 해당부분

## 참조판례

93헌가4
93헌가4

## 전문

【당 사 자】
청 구 인	김○○
대리인 법무법인 소백
담당변호사 황정근 외 2인
당해사건	서울중앙지방법원 2016고합681 공공단체등위탁선거에관한법률위반
【주 문】
1. 구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항, 제2항 중 각 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 각 해당부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정된 것) 제24조 제1항과 구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 중 각 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 각 해당부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 2016. 1. 12. 실시된 농업협동조합중앙회 회장선거(이하 ‘이 사건 중앙회장선거’라 한다)에서 당선되어 현재 농업협동조합중앙회의 회장(이하 ‘농협중앙회장’이라 하고, 농업협동조합중앙회를 ‘농협중앙회’라 한다)으로 재직 중이다.
나. ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(이하 ‘위탁선거법’이라 한다)은 농협중앙회 회장선거(이하 ‘중앙회장선거’라 한다)에 있어서 선거운동은 후보자만이, 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지, 법에 정해진 방법대로만 할 수 있다고 정하고 있다. 청구인은 이를 위반하여 이 사건 중앙회장선거과정에서 선거운동을 할 수 없는 자들과 공모하여 청구인을 위한 선거운동을 하고, 선거운동기간이 아닌 때 선거운동을 하였으며, 법률 규정에 따른 선거운동방법 외의 방법으로 선거운동을 하였다는 등의 범죄사실로 기소되어, 2017. 12. 22. 제1심에서 벌금 3,000,000원을 선고받고(서울중앙지방법원 2016고합681) 현재 항소심(서울고등법원 2018노193) 계속 중이다.
다. 청구인은 제1심 계속 중 선거운동의 주체, 기간, 방법 등을 제한하고, 이를 위반하는 경우 형사처벌 하도록 정한 위탁선거법 제24조 제1항, 제2항 및 제66조 제1호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였는데, 법원이 2017. 12.
22. 위 신청을 기각하자(서울중앙지방법원 2016초기3498), 2018. 1. 22. 위 조항들이 청구인의 결사의 자유 등 기본권을 침해한다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 위탁선거법 제24조 제1항, 제24조 제2항, 제66조 제1호에 대해서 헌법소원심판을 청구하였으나, 위 조항들이 적용되는 위탁선거들 중 이 사건에서 문제되는 것은 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’이므로, 심판대상을 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ① 구 ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항, 제2항 중 각 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 각 해당부분, ② ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정된 것) 제24조 제1항과 구 ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 중 각 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 각 해당부분이 헌법에 위반되는지 여부이다(이하 위 조항들 중, 제24조 제1항 중 ‘후보자를 제외하고는 누구든지 선거운동을 할 수 없다’ 부분 및 제66조 제1호 중 ‘제24조 제1항을 위반하여 후보자가 아닌 자가 선거운동을 하거나’ 부분을 합하여 ‘주체조항’이라 하고, 제24조 제2항 및 제66조 제1호 중 ‘제24조 제2항을 위반하여 선거운동기간이 아닌 때 선거운동을 한 자’ 부분을 합하여 ‘기간조항’이라 하고, 제24조 제1항 중 ‘제25조?제28조?제29조?제30조의2의 규정에 따라 선거운동을 하는 경우를 제외하고는 어떠한 방법으로도 선거운동을 할 수 없다’ 부분 및 제66조 제1호 중 ‘제24조 제1항을 위반하여 제25조?제28조?제29조? 제30조의2의 규정에 따른 선거운동방법 외의 방법으로 선거운동을 한 자’ 부분을 합하여 ‘방법조항’이라 한다. ‘주체조항’, ‘기간조항’, ‘방법조항’을 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다).
심판대상조항들은 다음과 같고 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것)
제24조(선거운동의 주체?기간?방법) ① 후보자가 제25조부터 제30조까
지의 규정에 따라 선거운동을 하는 경우를 제외하고는 누구든지 어떠한 방법으로도 선거운동을 할 수 없다.
② 선거운동은 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지에 한정하여 할 수 있다.
제66조(각종 제한규정 위반죄) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
1.제24조를 위반하여 후보자가 아닌 자가 선거운동을 하거나 제25조부터 제30조까지의 규정에 따른 선거운동방법 외의 방법으로 선거운동을 하거나 선거운동기간이 아닌 때 선거운동을 한 자
공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정된 것)
제24조(선거운동의 주체?기간?방법) ① 후보자가 제25조부터 제30조의2까지의 규정에 따라 선거운동을 하는 경우를 제외하고는 누구든지 어떠한 방법으로도 선거운동을 할 수 없다.
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것)
제24조(선거운동의 주체?기간?방법) ② 선거운동은 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지에 한정하여 할 수 있다. 다만, 제30조의2에 따라 후보자가 선거일에 자신의 소견을 발표하는 경우에는 그러하지 아니하다.
제66조(각종 제한규정 위반죄) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
1.제24조를 위반하여 후보자가 아닌 자가 선거운동을 하거나 제25조부터 제30조의2까지의 규정에 따른 선거운동방법 외의 방법으로 선거운동을 하거나 선거운동기간이 아닌 때 선거운동을 한 자
3. 청구인의 주장
가. 명확성원칙 위반
심판대상조항들에서 규정하는 ‘선거운동’ 개념이 불명확하고, 위탁선거법 제23조 제2호가 선거운동에서 제외되는 행위 중 하나로 규정한 ‘입후보와 선거운동을 위한 준비행위’부분도 그 의미가 불명확하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다. 특히 농협중앙회장에 입후보하기 위해서는 소정의 추천서에 전국의 조합장 중 50인 이상 100인 이하로부터 자필 기명날인 또는 서명을 받아야 하는데, 이 행위가 ‘입후보와 선거운동을 위한 준비행위’에 해당되는지 여
부가 분명하지 아니하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다.
나. 결사의 자유 등 침해
위탁선거법은 중앙회장선거에서의 선거운동방법을 매우 한정적으로 허용하고 있음에도 불구하고, 주체조항은 다시 후보자가 아닌 자의 선거운동을 전면적으로 금지하고 있다.
기간조항은 예비후보자 제도를 두지 아니한 채 선거운동기간을 후보자등록 마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지로 한정하고 있기 때문에, 후보자는 짧은 선거운동기간 동안 제한된 방법만으로 선거운동을 할 수밖에 없고, 이로 인해 선거인들에게 자신의 정책을 충분히 알릴 수 없다. 또한, 회장선거는 결선투표제를 실시하고 있으므로 후보자는 선거일은 물론이고 결선투표일에도 선거인들에게 자신의 정책을 알릴 필요가 있고, 선거인도 후보자의 정책 등에 대하여 정확한 정보를 알 권리가 있음에도 위탁선거법이 이를 허용하지 않고 있다.
일반적으로 선거운동을 허용하고 예외적으로 금지되는 선거운동을 열거함으로써도 충분히 입법목적을 달성할 수 있음에도, 방법조항은 일부 허용되는 선거운동을 규정하고 나머지는 모두 금지하는 방식을 택하고 있다. 또한, 합동연설회나 공개토론회를 허용하지 않아 후보자의 선거운동방법을 지나치게 제한하고 있다.
따라서 심판대상조항들은 과잉금지원칙에 위반하여 농협중앙회의 결사의 자유, 청구인의 직업의 자유와 선거운동의 자유, 표현의 자유, 중앙회장선거의 선거인인 대의원들의 알 권리를 침해한다.
다. 평등원칙 위반
(1) 농업협동조합법, 수산업협동조합법, 산림조합법에 따른 조합의 조합장선거(이하 ‘조합장선거’라 한다) 후보자와의 불합리한 차별
중앙회장선거는 전국 단위 선거로서 후보자와 선거인 간의 특별한 연대감과 지역적 폐쇄성이 존재하지 않는다는 점에서 조합장선거와 본질적으로 차이가 있다. 그럼에도 불구하고 위탁선거법은 조합장선거와 중앙회장선거를 선거운동의 주체 및 기간 면에서 동일하게 취급하고 있다. 또한, 조합장선거보다 중앙회장선거에서의 선거운동방법을 더 제한하고 있어 평등원칙에 위반된다.
(2) 산림조합중앙회장 후보자와의 불합리한 차별
산림조합법에 따른 중앙회의 회장선거(이하 ‘산림회장선거’라 하고, 산림조합법에 따른 중앙회를 ‘산림중앙회’라 하고, 산림조합중앙회장을 ‘산림중앙회
장’이라 한다)의 경우 후보자 아닌 자가 선거운동을 하더라도 형사처벌의 대상이 되지 않는다. 농협중앙회와 산림중앙회는 본질적으로 차이가 없는데, 위탁선거법은 아무런 합리적 이유 없이 ‘농협중앙회장 후보자’와 ‘산림중앙회장 후보자’를 달리 취급함으로써, 평등원칙에 위반된다.
(3) 공직선거 후보자와의 불합리한 차별
선거운동방법과 관련하여 공직선거법은 일반적 허용, 예외적 금지의 형식을 취하고 있음에 반해, 위탁선거법에서는 일반적 금지, 예외적 허용의 형식을 취하고 있어 중앙회장선거의 경우에는 오로지 위탁선거법 제25조?제28조?제29조 및 제30조의2에 따른 선거운동만이 가능할 뿐이다. 이는 본질적으로 같은 ‘공직선거 후보자’와 ‘농협중앙회장 후보자’를 합리적 이유 없이 달리 취급함으로써 청구인의 평등권을 침해하는 것이다.
4. 판  단
가. 농협중앙회와 농협중앙회장 선출제도의 연혁
(1) 농협중앙회는 농업인의 자주적인 협동조직을 바탕으로 농업인의 경제적?사회적?문화적 지위를 향상시키고, 농업의 경쟁력 강화를 통하여 농업인의 삶의 질을 높이고자 농업협동조합법(이하 ‘농협법’이라 한다)에 따라 설립된 법인으로서, 지역조합, 품목조합 및 품목조합연합회를 회원으로 하고, 전국을 구역으로 한다(농협법 제1조, 제4조 제1항, 제113조, 제114조 제2항, 제115조 제1항).
‘지역조합’이란 농협법에 따라 설립된 지역농업협동조합과 지역축산업협동조합(이하 ‘지역농협’, ‘지역축협’이라 한다)을 말하고, ‘품목조합’이란 농협법에 따라 설립된 품목별?업종별 협동조합을 말한다(농협법 제2조). ‘품목조합연합회’는 3개 이상의 품목조합을 회원으로 하여 설립되는 협동조합의 연합회(이하, 농협중앙회의 회원인 ‘지역조합’, ‘품목조합’, ‘품목조합연합회’를 합하여 ‘회원조합’이라 한다)를 말한다(제138조).
(2) 농협중앙회장은 1988년 이전까지 정부 임명방식으로 선출되었고, 이후 1988년 농협법 개정을 통해 회원조합의 조합장들로 구성된 총회에서 선출하도록 하는 직선제가 시행되어, 1990년 최초로 민선회장이 선출되었다. 그런데 직선제 도입 이후 첫 선거부터 선거과열, 금권선거 등 문제가 제기되자, 선거과열을 예방하고 중앙회장선거의 공명성을 도모하기 위한 목적으로 농협법은 2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되어 회원조합의 조합장들을 대신하여 대의원들이 회장을 선출하는 방식의 간선제를 도입하는 한편, 중앙회장선거의 관
리를 중앙선거관리위원회(이하 ‘중앙선관위’라 한다)에 의무적으로 위탁하도록 하였다(농협법 제130조 제8항). 이에 2011년 11월 중앙회장선거에서 처음으로 중앙선관위가 선거과정을 관리하고, 대의원들에 의한 간선제로 회장을 선출하게 되었다. 그 후 2014. 6. 11. 법률 제12755호로 위탁선거법이 제정되면서 기존에 농협법과 농협중앙회 정관에서 정하고 있던 중앙회장선거에 관한 규정을 체계적?통일적으로 정비하였다.
나. 명확성원칙 위반여부
청구인은 심판대상조항들에서 규정하는 ‘선거운동’과 위탁선거법 제23조 제2호에서 규정하는, ‘선거운동’으로 보지 않는 ‘입후보와 선거운동을 위한 준비행위’의 개념이 불명확하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다.
위탁선거법 제23조는 선거운동을 ‘당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위’라고 정의하고, 다만 ‘선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시’ 또는 ‘입후보와 선거운동을 위한 준비행위’에 해당하는 행위는 선거운동으로 보지 아니한다고 규정하고 있다. 즉 위탁선거법상 ‘선거운동’이라 함은 위탁선거법 제3조에서 규정한 위탁선거에서 특정 후보자의 당선 내지 이를 위한 득표에 필요한 모든 행위 또는 특정 후보자의 낙선에 필요한 모든 행위 중 당선 또는 낙선을 위한 것이라는 목적의사가 객관적으로 인정될 수 있는 능동적, 계획적 행위를 말하는 것으로 풀이할 수 있다. 선거에 관한 단순한 의견개진 등과 구별되는 선거운동의 표지로 당선 내지 득표(반대후보자의 낙선)에의 목적성, 그 목적성의 객관적 인식가능성, 능동성 및 계획성이 요구된다 할 것이다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등 참조). 위탁선거법 제23조 제2호의 ‘입후보와 선거운동을 위한 준비행위’에서 ‘입후보’는 위탁선거에 후보자로 나서는 것을 의미하고, ‘선거운동을 위한 준비행위’라 함은 비록 선거를 위한 행위이기는 하나 특정 후보자의 당선을 목적으로 표를 얻기 위한 행위가 아니라 단순히 장래의 선거운동을 위한 내부적?절차적 준비행위를 가리키는 것으로, 선거운동에 해당하지 아니하는 것을 의미한다(헌재 2005. 10. 27. 2004헌바41 참조).
선거운동과 선거운동에 이르지 않는 ‘입후보와 선거운동을 위한 준비행위’를 위와 같이 풀이할 수 있으므로, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 누구나 그러한 표지를 갖춘 ‘선거운동’과 ‘입후보와 선거운동을 위한 준비행위’를 구분할 수 있고, 법집행자의 자의를 허용할 소지를 제거할 수 있다.
청구인은 농협중앙회장에 입후보하기 위하여 전국의 조합장으로부터 추천서에 서명을 받아야 하는 행위가 위탁선거법 제23조 제2호의 ‘입후보와 선거운동을 위한 준비행위’에 해당하는지 여부가 분명하지 아니하여 명확성원칙에 위반된다는 주장도 하나, 이는 개별적?구체적 사건에서 법원의 사실관계 인정이나 평가의 문제 또는 법률조항의 단순한 포섭?적용에 관한 문제에 불과하다.
그러므로 심판대상조항들 중 ‘선거운동’ 부분은 헌법 제12조 제1항이 요구하는 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 할 수 없다.
다. 결사의 자유와 표현의 자유 침해여부
(1) 제한되는 기본권
(가) 헌법 제21조가 규정하는 결사의 자유라 함은 견해 표명과 정보유통을 집단적으로 구현시켜 사회연대를 촉진하고 국가로부터 사회의 민주성과 자율성을 구현하는 자유로서, 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 말하고, 이에는 적극적으로 단체결성의 자유, 단체존속의 자유, 단체활동의 자유, 결사에의 가입?잔류의 자유와 소극적으로 기존의 단체로부터 탈퇴할 자유와 결사에 가입하지 아니할 자유가 모두 포함된다. 단체활동의 자유는 단체 외부에 대한 활동뿐만 아니라 단체의 조직, 의사형성의 절차 등 단체의 내부적 생활을 스스로 결정하고 형성할 권리인 단체 내부 활동의 자유를 포함한다(헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1; 헌재 2017. 7. 27. 2016헌바372 참조).
농협법이 농협중앙회를 법인으로 하면서(제4조 제1항), 공직선거에 대한 관여를 금지하고(제7조), 농협중앙회의 업무와 재산에 대하여 국가 및 지방자치단체의 조세 외의 부과금을 면제하는(제8조) 등 공적인 의무와 혜택을 부여하고 있으며, 농협중앙회의 해산을 따로 법률로 정하여 하도록 규정하고 있다는 점(제121조 제3항) 등에 비추어볼 때, 농협중앙회는 다른 사법인과 비교되는 공법인적 특성을 가지고 있다고 볼 수 있다. 하지만, 농협중앙회는 회원의 공동이익 증진과 그 건전한 발전을 도모하는 것을 목적으로 하는 지역농협?축협 등의 자주적 협동조직으로(제113조), 15개 이상의 조합이 발기인이 되어 설립하고(제121조 제1항), 회원의 출자로 자금을 조달하며(제117조), 그 결성이나 가입이 강제되지 아니한다. 또한, 회원의 임의탈퇴가 허용되며(농협중앙회정관 제12조 제1항), 농협중앙회장 등 임원을 이사회의 의결을 거치거나 거치지 않고 총회나 대의원회에서 선출하는(제124조 제1항, 제130조) 등 농협중앙
회는 그 설립형식과 존립목적에 비추어 볼 때 기본적으로 사법인적 성격을 지니고 있으므로, 농협중앙회는 결사의 자유의 주체가 되고, 농협중앙회의 활동은 결사의 자유 보장의 대상이 된다(헌재 2000. 6. 1. 99헌마553 참조).
농협중앙회장은 농협중앙회를 대표하여 업무를 집행하는 사람으로서, 총회와 이사회의 의장이자 소집권자이다(농협법 제122조 제2항, 제3항, 제125조 제7항, 농협중앙회정관 제40조 제2항, 제48조 제2항). 그러므로 농협중앙회장 선출행위는 결사 내 업무집행 및 의사결정기관의 구성에 관한 자율적인 활동이라 할 수 있고, 중앙회장선거 후보자의 선거운동에 관한 사항은 결사의 자유의 보호범위에 속한다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562등; 헌재 2017. 7. 27. 2016헌바372 등 참조).
심판대상조항들은 중앙회장선거와 관련하여 후보자가 아닌 자의 선거운동을 전면 금지하고, 선거운동기간을 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지로 한정하고, 법에 정해진 선거운동방법만을 허용하고 있으며, 이를 위반하면 형사처벌하도록 하여, 농협중앙회 및 회원조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유를 제한할 뿐만 아니라 후보자를 포함한 회장선거에서 선거운동을 하고자 하는 사람의 표현의 자유를 제한한다.
(나) 그 밖에 청구인은 심판대상조항들이 선거인인 대의원들의 알권리를 침해한다고 주장하나, 이러한 주장은 선거인이 자신의 의견표명(투표)에 앞서 의견형성의 조건이 부족하다는 점을 다투는 것으로서 중앙회장선거의 후보자가 자유로이 자신의 선거공약 등을 표현할 자유와 표리관계에 있으므로, 결사의 자유와 표현의 자유 침해 여부를 판단하면서 함께 살펴보는 것으로 충분하다(헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조). 또한, 중앙회장선거의 선거운동과 관련하여 보다 밀접한 기본권인 결사의 자유 및 표현의 자유 침해여부를 판단하는 이상 직업의 자유 침해 주장에 대해서 더 나아가 살피지 아니한다. 이외에도 청구인은 심판대상조항들이 중앙회장선거 후보자의 선거운동의 자유를 침해한다고 주장하나, 사법인적인 성격을 지니는 농협중앙회의 중앙회장선거에서 회장을 선출하거나 선거운동을 하는 것은 헌법에 의하여 보호되는 선거권의 범위에 포함되지 아니한다(헌재 2017. 7. 27. 2016헌바372 참조).
(2) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
농협중앙회는 지역농협?축협 등을 회원으로 하여 회원조합의 공동이익의 증진과 그 건전한 발전을 도모하는 것을 목적으로 설립된 자주적 협동조직이지만(농협법 제113조, 제115조 제1항), 회원조합이나 그 조합원의 권익 보호를
넘어 국가의 농업정책 수행의 기능을 보조?담당하기도 하여, 국가의 농업정책 수행을 함께 긴밀히 조율해나가는 기능도 아울러 지니고 있다는 점 등을 고려할 때(헌재 2000. 6. 1. 99헌마553 참조), 농협중앙회의 운영을 책임질 회장이 공정한 선거에 의하여 선출되는 것은 매우 중요하다.
심판대상조항들은 중앙회장선거의 과열과 혼탁을 방지함으로써 선거의 공정성을 담보하고자 하는 것으로서 그 입법목적이 정당하고, 후보자가 아닌 자의 선거운동을 전면 금지하고, 선거운동기간을 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지로 한정하고, 선거운동방법으로 정해진 선거운동만 가능하도록 하고, 이를 위반하면 형사처벌하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이 된다.
(3) 피해의 최소성
중앙회장선거는 농협중앙회의 구성원이 선거권을 행사함으로써 농협중앙회의 자율성 및 민주성을 확보하는 행위이므로 선거에 참여하여 그 의사를 표현할 기회와 자유는 최대한 보장되어야 한다. 하지만, 지역농협?축협 등 농협중앙회의 회원조합이 수행하는 사업 내지 업무가 국민경제에서 상당한 비중을 차지하고, 국가나 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가진다는 점(헌재 2016. 11. 24. 2015헌바62; 헌재 2017. 7. 27. 2016헌바372 참조), 농협중앙회장은 이러한 회원조합에 대하여 직접적인 지도?감사 권한을 가지고, 그 외에도 회원조합 및 농협중앙회의 사업에 실질적 영향력을 미칠 수 있다는 점 등을 고려하면, 중앙회장선거는 공정하게 행해져야 할 필요가 있다. 선거가 혼탁해지고 과열되는 경우 농협중앙회 및 회원조합, 지역사회의 건전한 발전이 저해될 수 있고, 그 피해는 고스란히 회원조합의 조합원과 지역공동체의 경제적 손실과 부작용으로 이어져 심각한 폐해를 가져올 수 있기 때문이다(헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1; 헌재 2017. 7. 27. 2016헌바372 참조).
농협중앙회장은 대의원회에서 간선제 방식으로 선출되는데(농협법 제130조 제1항, 제124조 제1항, 농협중앙회정관 제56조 제1항, 제82조 제1항), 대의원회는 총회에 갈음하여 농협중앙회의 의사를 결정하는 기관으로(농협법 제124조 제1항), 농협중앙회장을 포함한 300명 이내의 대의원으로 구성되며, 대의원은 회원조합의 조합장 중에서 회원의 직접투표로 선출된다(농협법 제124조 제2항, 제4항, 농협중앙회정관 제47조 제2항, 제3항, 제4항).
이처럼 중앙회장선거는 선거인들이 300명 이내로 소수이고 간선제 방식이
기 때문에, 적은 표 차이로 당락이 결정되며 그 선거운동방법은 전화를 통하든 대면방식이든 후보자와 선거인의 직접적인 접촉이 주를 이루게 된다. 이에 따라 중앙회장선거는 후보자의 행위가 선거의 당락에 직접적으로 영향을 미칠 수 있다는 특징을 가지게 된다. 또한, 회원조합에 대한 지도?감사 권한 등 중앙회장선거의 당선인은 선거인인 대의원 조합장들에게 직접 영향력을 행사할 수 있기 때문에, 선거인의 입장에서 누가 당선되는지가 몹시 중요하다. 위와 같은 특성 때문에 중앙회장선거는 자칫 과열?혼탁으로 빠질 위험이 있다.
(가) 주체조항
중앙회장선거의 특성을 고려했을 때 가족이나 선거사무원 등 후보자가 아닌 사람에게 선거운동을 허용하게 되면, 선거가 과열되어 상호비방 등에 의한 혼탁선거가 가중될 우려가 있고, 선거 결과가 정책대결이 아닌 친소관계에 의해 좌우될 가능성도 커지며, 선거인의 올바른 후보자 선택에 혼란을 안겨줄 위험성마저 배제하기 어렵다. 게다가 선거인인 대의원들은 모두 회원조합의 조합장으로, 누가 농협중앙회장이 되느냐에 따라 회원조합의 사업 및 경영 방향이 좌우되는 등 선거에 직접적인 이해관계를 가진다는 점에서 중앙회장선거에 대한 관심이 높을 수밖에 없다(실제 이 사건 중앙회장선거의 투표율은 1차 투표 투표율 99.7%, 결선투표 투표율 99.3%에 이른다). 이에 비추어 보더라도 후보자가 아닌 사람에게 선거운동을 허용해 줄 필요성은 크지 않다(헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조).
나아가 뒤에서 살펴보는 바와 같이 위탁선거법은 공공단체 등의 자율성을 존중하는 차원에서 중앙회장선거의 선거기간을 중앙선관위가 농협중앙회와 협의하여 정할 수 있도록 하고 있어(제13조 제1항 제2호) 협의를 통해 후보자 혼자 대의원들을 상대로 선거운동을 하기에 비교적 충분한 기간 동안 선거운동을 할 수도 있다. 또한, 후보자가 상대할 대의원의 수가 300명 이내로 공직선거법에 따른 공직선거나 위탁선거법상 조합장선거(제1회 전국동시조합장선거에서 조합장 후보자 1인이 상대할 조합원은 평균 1,734명, 제2회 전국동시조합장선거에서 조합장 후보자 1인이 상대할 조합원은 평균 1,645명이었음)에 비해서 훨씬 소수이다. 이러한 점들을 고려했을 때, 후보자가 아닌 자의 선거운동을 전면 금지하고 이를 위반하면 형사처벌하도록 한 입법자의 선택은 충분히 수긍할 만하다(헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조).
따라서, 주체조항은 피해의 최소성 원칙에 반하지 아니한다.
(나) 기간조항
1) 기간의 제한 없이 선거운동을 무한정 허용할 경우에는 후보자 간의 지나친 경쟁이 선거관리의 곤란으로 이어져 부정행위의 발생을 막기 어렵게 된다. 또한, 후보자 간의 무리한 경쟁의 장기화는 경비와 노력이 지나치게 들어 사회경제적으로 많은 손실을 가져올 뿐만 아니라 후보자 간의 경제력 차이에 따른 불공평이 생기게 할 수 있다(헌재 2015. 4. 30. 2011헌바163 참조). 게다가 농협중앙회는 기본적으로 사업체 성격을 가지고 있으므로, 선거분위기가 장기간 지속되면 농협중앙회 본연의 사업수행에 차질이 생길 우려도 있다. 이에 위탁선거법은 중앙회장선거의 선거운동기간을 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지로 한정하고 있다.
2) 위탁선거법상 ‘선거기간’이란 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일까지를 의미하는데(제13조 제2항), 조합장선거 외의 위탁선거의 경우 관할위원회가 해당 위탁단체와 협의하여 선거기간을 정할 수 있다(제13조 제1항 제2호). 따라서 중앙회장선거의 ‘선거기간’은 중앙선관위가 농협중앙회와 협의하여 정할 수 있다. 선거운동은 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지 할 수 있는데(기간조항), 위탁선거법이나 농협중앙회정관이 별도로 후보자등록마감일의 시점에 대해서도 정해놓고 있지 않기 때문에, 결국 중앙회장선거에서 선거일 전일까지의 구체적인 선거운동기간은 중앙선관위가 농협중앙회가 협의하는 바에 따라 달라질 수 있는 것이다.
따라서 중앙회장선거에서 선거일 전일까지의 선거운동기간의 장단에 따른 문제는 기간조항에 의한 것이라 할 수 없다.
3) 다만, 기간조항에 의할 때 선거일 당일의 선거운동과 ‘선거일과 결선투표일 사이’, ‘결선투표일 당일’의 선거운동은 제한되므로, 이와 관련해서 살펴본다.
기간조항에 따르면, 선거운동기간의 종기를 선거일 전일로 정하고 있어 원칙적으로 선거일 당일 선거운동을 할 수 없다. 후보자들 간의 끊임없는 비난과 반박으로 인하여 발생할 혼란으로부터 선거인들을 보호하고, 후보자 간의 지나친 경쟁에 따른 선거부정행위를 방지하여, 선거인들이 선거일 당일 평온한 상태에서 자유로운 의사에 의하여 투표할 수 있도록 하기 위해서 선거일 당일 선거운동을 막을 필요성을 인정할 수 있다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등 참조). 또한, 기간조항은 선거일 당일 후보자 소개 및 후보자의 소견발표를 할 수 있도록 허용하고 있어서, 예외적으로 선거일 당일에도 후보자는 일정한 선거운동을 할 수 있다(위탁선거법 제24조 제2항 단서, 제30조의2). 따라서 선거운동
기간의 종기를 선거일 전일로 정한 것이 과도하다고 할 수 없다.
위탁선거법에 의하면 결선투표의 실시 여부에 관하여는 해당 법령이나 정관 등에 따르도록 하고 있는데(제52조 제1항) 농협중앙회는 정관으로 중앙회장선거를 결선투표에 의하도록 하고 있다(농협중앙회정관 제87조 제2항). 그런데 기간조항은 선거운동기간을 후보자등록마감일의 다음 날부터 ‘선거일 전일’까지로 정하고 있으므로, 선거일과 결선투표일이 일치하지 않는다면 ‘선거일과 결선투표일 사이’ 및 ‘결선투표일 당일’에는 선거운동이 금지된다.
‘선거일과 결선투표일 사이’, ‘결선투표일 당일’ 선거운동이 금지되어 후보자의 표현의 자유 등이 제한되는 측면이 있긴 하나, 결선투표는 1차 투표인 본선거와 별개의 선거가 아니고 본선거의 연장이라는 성질을 가지고 있다. 본선거에 대한 선거운동과정에서 후보자가 본인을 알릴 기회 및 선거인들이 후보자에 대해 알 기회가 충분히 보장되었다면 ‘선거일과 결선투표일 사이’ 및 ‘결선투표일 당일’에 선거운동이 금지된다고 하더라도 이것이 지나치게 과도한 제한이라고 할 수 없다. 또한, 본선거와 결선투표일 사이, 결선투표일 당일까지 선거운동을 허용한다면 선거비용이 증가하며, 지나친 선거과열로 인해 선거가 혼탁해지고, 후보자간 부정결탁, 표 거래 등 부정선거가 발생할 우려가 있다. 중앙회장선거의 경우 선거인이 소수이고 선거인들의 선거에 대한 관심이 매우 높은 상황이며, 중앙선관위가 농협중앙회와 협의하는 바에 따라 본선거일 전 비교적 장기간 동안 선거운동을 할 수도 있는바, 선거인 입장에서 본선거 전 선거운동기간동안 본선거에서 투표할 후보자 뿐 아니라 결선투표시 차선책으로 투표할 후보자에 대한 정보도 충분히 제공받을 수 있다. 또한, 결선투표일은 중앙선관위가 농협중앙회와 협의하여 정할 수 있으므로(위탁선거법 제52조 제2항) 협의를 통해 결선투표일을 선거일 당일로 정하여 본선거와 결선투표일 사이 공백이 생기는 문제를 방지할 수도 있다. 이를 종합하여 보면, ‘선거일과 결선투표일 사이’, ‘결선투표일 당일’ 선거운동을 금지하는 것이 선거운동에 대한 지나친 제한이라고 할 수 없다.
4) 한편, 이 사건 심판청구 후 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정된 위탁선거법은 중앙회장선거에서 예비후보자 제도를 도입하였는데(제24조의2), 그와 같이 개정되기 전 기간조항이 예비후보자 제도라는 예외를 두고 있지 않은 것이 과도한 제한인지 살펴본다.
예비후보자 제도는 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 ‘공직선거 및 선거부정방지법’에 처음 도입되었는데, 그 목적은 현역 국회의원과 정치 신인 사이
에 발생하는 사실상 선거운동기회의 불균형 문제를 시정하여 정치 신인에게도 자신을 알릴 수 있는 기회를 어느 정도 보장하고자 하는 것이었다(헌재 2005. 9. 29. 2004헌바52 참조). 그런데 농협중앙회장의 경우에 중임이 불가능하기 때문에(농협법 제130조 제5항), 현역 회장과 신인 후보자 간에 선거운동기회에 차이가 있을 수 없다. 따라서 중앙회장선거에 있어서 예비후보자 제도의 도입은 선거운동기간을 장기화하는 효과만을 가질 뿐이다. 앞서 살펴본 바와 같이 중앙회장선거에 있어 선거운동기간은 중앙선관위가 농협중앙회와 협의하는 바에 따라 비교적 길게 정할 수도 있고, 선거인이 300명 이내로 소수이므로, 반드시 예비후보자 제도를 도입해야 할 필요성이 크다고 할 수 없다. 그렇다면 당시 위탁선거법이 예비후보자 제도를 도입하지 않고 있었다 하여 지나치게 후보자의 선거운동을 제한한다고 단정하기는 어렵다.
5) 따라서 기간조항은 피해의 최소성 원칙에 반하지 아니한다.
(다) 방법조항
1) 소수의 대의원들만을 대상으로 하는 중앙회장선거에서 선거운동방법을 무제한으로 허용할 경우에는 선거의 조기과열?혼탁은 물론 후보자간의 경제력 차이에 따른 기회불균등의 심화 등 그 폐해가 심각할 수 있으므로, 합리적인 범위 내에서 이를 허용할 필요가 있다(헌재 2017. 7. 27. 2016헌바372 참조). 이에 방법조항은 공직선거법에서 선거운동을 원칙적으로 허용하는 것과 달리, 중앙회장선거에서의 선거운동방법을 선거공보(위탁선거법 제25조), 전화?문자(문자 외의 음성?화상?동영상 등은 제외한다)메시지(제28조), 정보통신망(제29조), 선거일 소견 발표(제30조의2)를 통한 선거운동으로 제한된 범위에서 허용하는 방식을 채택하고 있다(제24조 제3항 제3호).
2) 중앙회장선거와 조합장선거는 모두 위탁선거법의 적용을 받지만 각 선거의 후보자가 상대해야 하는 선거인 수와 선거구역의 범위에 차이가 있다. 위탁선거법은 이러한 차이점을 반영하여, 각 선거에서 허용되는 선거운동방법을 달리 규정하고 있다. 조합장선거 중에서도 총회 외에서 조합원이 직접투표로 선출하는 조합장선거의 경우에는 중앙회장선거에서 허용되는 선거운동방법인 선거공보(제25조), 전화?문자메시지(제28조), 정보통신망을 통한 선거운동(제29조)뿐 아니라 비교적 좁은 지역에 거주하는 다수의 선거인들에게 후보자를 알리는 것이 용이한 선거운동방법인 선거벽보(제26조), 어깨띠?윗옷?소품(제27조), 명함(제30조)을 이용한 선거운동을 허용하고 있다(제24조 제3항 제1호). 반면, 한정된 공간에서 단시간에 비교적 적은 인원을 상대로 후보자를 알
리기에 적합한 선거운동방법인 선거일 소견 발표(제30조의2)를 허용하지 않고 있다. 조합장선거 중에서도 중앙회장선거의 선출방법과 동일한 대의원회를 통한 간선제 선출방식을 취하는 조합장선거의 경우에는 중앙회장선거와 동일한 선거운동방법만이 허용된다(제24조 제3항 제3호).
이처럼 입법자는 선거에 소요되는 사회적 비용을 절감하고 효율적인 선거관리를 도모하기 위하여 각 선거의 특수성을 감안하여 더 적합하고 효율적인 선거운동방법을 허용하고 있으므로, 중앙회장선거에서 허용되는 선거운동방법이 조합장선거의 선거운동방법보다 다양하지 못하다고 하더라도 곧 과잉한 제한이라고 할 수 없다.
3) 위탁선거법 제정 전 구 농협법(2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되고, 2014. 6. 11. 법률 제12755호로 개정되기 전의 것)은 종래 선거관리위원회가 주최하는 합동연설회 또는 공개토론회의 개최를 ‘조합장선거’의 선거운동방법으로 허용하고 있었으나(제50조 제4항 제3호) 위탁선거법이 제정?시행되면서 금지되었다. 중앙회장선거의 경우에는 조합장선거와 달리 구 농협법에 따르더라도 합동연설회 및 공개토론회의 개최를 허용하는 규정이 없었다(구 농협법 제130조 제11항, 지역농협에 관한 규정 중 농협중앙회에 준용할 것을 정한 제161조의 준용 대상에서 합동연설회 및 공개토론회를 규정하는 제50조 제4항 제3호는 제외되어 있다). 중앙회장선거의 선거운동방법으로 합동연설회 또는 공개토론회 개최를 허용하는 경우 그에 소요되는 비용과 노력으로 인한 경제적 부담의 증가, 대중주의적 공약의 남발?부정선거의 발생 등의 가능성 등을 배제할 수 없다. 또한, 위탁선거법은 이미 중앙회장선거 후보자에게 합동연설회와 유사한 선거일 소견발표(제30조의2)를 허용하고 있다. 위와 같은 점들을 고려할 때, 중앙회장선거 후보자에게 합동연설회 또는 공개토론회의 개최를 허용하지 아니한 입법자의 선택은 충분히 수긍할 수 있다(헌재 2017. 7. 27. 2016헌바372 참조).
4) 위탁선거법은 중앙회장선거의 후보자에게 선거공보(제25조), 전화?문자메시지(제28조), 정보통신망(제29조), 선거일 소견 발표(제30조의2)를 통한 선거운동을 허용하고 있고, 중앙회장선거는 소수의 선거인에 의한 간선제를 채택하고 있으므로 위와 같은 선거운동방법이 후보자나 선거인 입장에서 후보자에 대한 정보를 알리고 취득함에 있어 지나치게 부족한 선거운동방법이라 할 수 없다. 여타 선거에서처럼 다양하고 빈번한 선거운동방법을 허용하는 경우, 앞서 살펴본 중앙회장선거의 특성들에 더해 중앙회장선거는 선거비용에
대한 규제도 없다는 등의 특성 때문에, 소수의 선거인들을 상대로 지나치게 과열된 선거운동이 행해질 우려가 크다. 따라서 방법조항이 위와 같이 허용된 선거운동방법 이외의 일체 선거운동을 금지하며 다양한 선거운동방법을 허용하고 있지 않다고 하더라도 피해의 최소성 원칙에 반한다고 할 수 없다.
(4) 법익의 균형성
심판대상조항들에 의해서 중앙회장선거의 후보자는 충분한 선거운동을 할 수 없게 되는 불이익을 받게 되나, 심판대상조항들이 달성하고자 하는 중앙회장선거의 공정성 확보라는 공익은 이로 인하여 제한되는 사익보다 훨씬 크다 할 것이어서 법익의 균형성 또한 충족된다.
(5) 소결
심판대상조항들은 농협중앙회 및 회원조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유, 중앙회장선거에서 선거운동을 하고자 하는 사람의 표현의 자유를 침해하지 아니한다.
라. 평등원칙 위반여부
(1) 비교집단과 차별취급의 존재
(가) 산림중앙회는 산림소유자와 임업인의 자주적인 협동조직을 통해 지속 가능한 산림경영을 촉진하고 그 구성원의 지위 향상을 도모하고자 산림조합법에 따라 설립된 법인으로서 지역산림조합 및 전문조합을 회원으로 한다(산림조합법 제1조, 제4조 제1항, 제87조, 제89조 제1항). 산림중앙회와 농협중앙회는 모두 지역 협동조합 등을 회원으로 하여 그 구성원의 공동이익을 증진하기 위하여 설립된 연합체이고, 두 단체 모두 국가나 공공단체가 위탁하거나 보조하는 사업을 담당하는 등의 공공성을 가진다는 점에 비추어 일정한 선거관련 사항을 법률에서 규정하게 된 것이다. 따라서 산림중앙회 및 산림중앙회의 회원인 조합들과 농협중앙회 및 회원조합, 산림회장선거에서 선거운동을 하고자 하는 사람과 중앙회장선거에서 선거운동을 하고자 하는 사람은 평등원칙 위반여부를 판단할 비교집단이 된다.
(나) 산림회장선거의 선거운동에 대해서는 산림조합법 및 산림중앙회 정관에서 규율하고 있고, 회장선거와 달리 위탁선거법상 선거운동에 관한 규정(제23조부터 제38조까지) 및 벌칙조항(제58조부터 제68조까지)이 적용되지 아니한다(제3조 제1호 가목, 제22조, 제57조 제1항).
산림조합법은 선거운동의 기간과 관련하여, "누구든지 해당 후보자의 등록이 끝난 때부터 선거일 전일까지 외에 선거운동을 할 수 없다."라고 정하여(제
122조, 제40조 제5항), ‘후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지’를 선거운동기간으로 정하고 있는 기간조항과 내용이 동일하다. 다만, 이에 위반하는 경우 기간조항은 그 처벌의 정도를 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금으로 정하고 있는 반면 산림조합법은 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하여 차이가 있다(제132조 제2항 제1호).
산림조합법은 선거운동의 주체에 대한 제한을 명확히 밝히지 않고 있고, 선거운동방법으로 선거벽보의 부착, 선거공보의 배부, 도로?시장 등 농림축산식품부령으로 정하는 곳으로서 많은 사람이 왕래하거나 모이는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부, 합동연설회 또는 공개토론회의 개최, 전화(문자메시지를 포함한다), 컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소를 허용하고 있다(제122조, 제40조 제8항 각 호). 위 규정을 위반하여 허용되는 방법 외의 방법으로 선거운동을 한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처해진다(제132조 제2항 제1호). 주체조항 및 방법조항은 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금을 정하고 있다.
(2) 합리적인 이유가 있는지 여부
(가) 위와 같은 차이는 농협법 및 농협중앙회 정관이 중앙회장선거사무의 관리를 중앙선관위에 위탁하도록 하고, 위탁관리에 필요한 사항은 위탁선거법 및 중앙선관위 규칙에 따르도록 정하고 있는(농협법 제130조 제8항, 농협중앙회 정관 제71조 제10항) 반면, 산림조합법은 산림회장선거사무의 관리를 선거관리위원회법에 따른 선거관리위원회에 위탁하지 않고, 산림조합 자체의 중앙회선거관리위원회가 하도록 정하고(산림조합법 제122조, 제40조의3 제1항), 선거운동에 관한 사항도 산림조합법 및 정관에서 직접 정하고 있는 것에서 비롯된다(산림조합법 제122조, 제40조 제8항, 제10항).
앞서 살펴본 바와 같이, 중앙회장선거의 경우 1990년 처음 민선회장이 선출될 당시부터 계속해서 금권선거, 흑색선전, 선거과열 등의 문제가 제기되었고, 이에 입법자는 선거비리를 차단하고 선거의 공정성과 투명성을 도모하고자 중앙회장선거의 관리를 중앙선관위에 의무적으로 위탁하도록 농협법을 개정하였고(2009. 6. 9. 법률 제9761호), 그 이후 2014년 위탁선거법을 제정하면서 위 농협법의 규정을 반영하여 회장선거가 심판대상조항들의 규율을 받도록 정한 것이다.
(나) 산림중앙회는 142개의 산림조합을 회원으로 하고 있으며, 그 조합원은 402,715명(2018. 11. 기준)인데 비해, 농협중앙회는 총 1,122개의 조합을 회원으
로 하고 있으며, 회원조합의 조합원은 2,168,586명(2018. 11. 기준)에 이른다. 농협중앙회의 규모가 산림중앙회보다 훨씬 크기 때문에, 중앙회장선거가 과열되고 혼탁해지는 경우 발생하게 되는 폐해의 정도 및 지역사회에 미치는 영향이 산림회장선거의 경우에 비해 클 수밖에 없다. 또한, 농협중앙회장의 경우 대의원들이 간선제로 선출하는 반면, 산림중앙회장은 총회에서 회원조합의 조합장들이 직선제로 선출하여 선출 방법에서 차이가 있다(산림조합법 제104조 제1항, 중앙회정관부속서임원선거규약 제21조 제1항).
(다) 산림조합법은 허용되는 선거운동방법으로 선거벽보, 선거공보, 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부, 합동연설회 또는 공개토론회의 개최, 전화?컴퓨터통신을 이용한 지지 호소를 한정적으로 열거하고 있으면서(제122조, 제40조 제8항), 선거운동의 주체에 대해서 명확히 밝히지 아니하고 있다. 다만, 선거운동의 방법과 기준 등 그 밖에 필요한 사항은 정관으로 정하도록 하고 있는데(제122조, 제40조 제10항), 산림중앙회정관에서 선거벽보, 선거공보는 후보자만이 제출할 수 있도록 규정하고 있고, 공개된 장소에서의 지지호소 및 명함 배부 역시 후보자만이 할 수 있도록 규정하고 있으며, 합동연설회 또는 공개토론회에서의 지지호소는 그 개념 자체로 후보자만이 할 수 있는 것이다. 그 외 전화?컴퓨터통신을 이용한 지지호소에 대해서는 주체를 제한하지 않고 있다(산림중앙회 정관 제60조 제11항, 중앙회정관부속서임원선거규약 제17조 제9항, 제18조부터 제19조의4까지). 결국 선거운동 주체 면에서 중앙회장선거와 차이가 나는 부분은 전화?컴퓨터통신을 이용한 선거운동의 주체부분에 국한된다.
또한, 산림회장선거에서는 선거벽보의 부착, 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부, 합동연설회 또는 공개토론회의 개최 등 중앙회장선거에서 허용되지 않는 일부 선거운동방법이 허용되지만, 중앙회장선거에서 허용되는 선거일 소견발표가 허용되지 않는다.
(라) 산림중앙회와 농협중앙회가 공공성면에서 유사하나 엄연히 별개의 단체라 할 것이고, 단체의 성격이 유사하다 할지라도 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유 등과 관련하여 반드시 동일한 규율을 받아야 한다고 볼 수 없다. 각 단체의 특수성을 감안하여 회장을 선출하는 방법, 선거운동의 방법이나 제한의 정도를 달리 정하는 것은 입법재량의 범위에 속하는 문제이므로 가능한 한 입법자의 판단을 존중해야 한다.
중앙회장선거와 산림회장선거는 선거운동의 주체나 방법, 처벌 면에서 다소
간의 차이가 있을 뿐이고, 중앙회장선거의 의무위탁과 관련된 입법 배경, 산림중앙회와 농협중앙회의 규모와 공공성의 정도 및 선출 방식의 차이를 고려하면, 중앙회장선거와 산림회장선거에서의 선거운동에 대한 제한을 다르게 정한 것은 합리적인 이유가 있다.
(3) 그밖에 청구인의 주장
청구인은 조합장선거와 중앙회장선거는 본질적인 차이가 있는데도, 위탁선거법이 선거운동 제한에 있어서 합리적인 이유 없이 양자를 동일하게 취급하고, 심지어 조합장선거보다 중앙회장선거에서의 선거운동방법을 더욱 제한함으로써 평등원칙에 위배된다고 주장한다. 그런데 이는 위탁선거법 제24조 제1항, 제2항, 제66조 제1호가 적용되는 여러 사례 가운데 일부, 즉 중앙회장선거에 대해서까지 위 조항을 적용하는 것이 과도한 제한이라는 취지이므로, 심판대상조항들에 의한 결사의 자유와 표현의 자유의 제한이 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단한 이상 별도로 평등원칙 위반여부에 대해서 판단하지 아니한다(헌재 2017. 12. 28. 2016헌바254 참조).
또한, 청구인은 공직선거법상 공직선거와 비교했을 때, 중앙회장선거에서의 선거운동방법이 더욱 제한되어 있어서 중앙회장선거 후보자가 공직선거 후보자에 비해 합리적 이유 없이 불리하게 차별받는다고 주장하나, 중앙회장선거는 경영체적 성격을 가지는 농협중앙회라는 단체의 내부 구성원을 뽑는 것이고, 공직선거는 국민주권 내지 대의민주주의 원리 하에서 국민의 대표자를 뽑는 것으로 본질적으로 차이가 있고, 그 선거의 방법, 선거권자 및 적용되는 법률 등에 차이가 있어 평등원칙 위반여부를 판단할 비교의 대상이 된다고 볼 수 없다(헌재 2018. 2. 22. 2016헌바370 참조).
(4) 소결
심판대상조항들은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
5. 결  론
그렇다면 심판대상조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 김기영 문형배 이미선
[별지] 관련조항
공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정된 것)
제23조(선거운동의 정의) 이 법에서 "선거운동"이란 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 선거운동으로 보지 아니한다.
1. 선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시
2. 입후보와 선거운동을 위한 준비행위
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것)
제24조(선거운동의 주체?기간?방법) ③ 선거별 선거운동방법은 다음 각 호와 같다.
2."농업협동조합법","수산업협동조합법"에 따른 중앙회장선거,"농업협동조합법"제45조 제4항 제2호 및"수산업협동조합법"제46조 제3항 제2호에 따라 대의원회에서 선출하는 조합장선거: 제25조?제28조 및 제29조에 따른 방법
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14481호로 개정되기 전의 것)
제24조(선거운동의 주체?기간?방법) ③ 선거별 선거운동방법은 다음 각 호와 같다.
3."농업협동조합법","수산업협동조합법"에 따른 중앙회장선거,"농업협동조합법"제45조 제4항 제2호 및"수산업협동조합법"제46조 제3항 제2호에 따라 대의원회에서 선출하는 조합장선거: 제25조?제28조?제29조 및 제30조의2에 따른 방법
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2016. 12. 27. 법률 제14481호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것)
제24조(선거운동의 주체?기간?방법) ③ 선거별 선거운동방법은 다음 각 호와 같다.
3."농업협동조합법","수산업협동조합법"에 따른 중앙회장선거,"농업협동조합법"제45조 제5항 제2호 및"수산업협동조합법"제46조 제3항 제2호에 따라 대의원회에서 선출하는 조합장선거: 제25조?제28조?제29조 및 제30조의2에 따른 방법
공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정된 것)
제25조(선거공보) ① 후보자는 선거운동을 위하여 선거공보 1종을 작성할 수 있다. 이 경우 후보자는 선거인명부확정일 전일까지 관할위원회에 선거공보를 제출하여야 한다.
② 관할위원회는 제1항에 따라 제출된 선거공보를 선거인명부확정일 후 2일까지 제43조에 따른 투표안내문과 동봉하여 선거인에게 발송하여야 한다.
제28조(전화를 이용한 선거운동) 후보자는 선거운동기간 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 선거운동을 할 수 있다. 다만, 오후 10시부터 다음 날 오전 7시까지는 그러하지 아니하다.
1.전화를 이용하여 송화자?수화자 간 직접 통화하는 방법
2.문자(문자 외의 음성?화상?동영상 등은 제외한다)메시지를 전송하는 방법
제29조(정보통신망을 이용한 선거운동) ① 후보자는 선거운동기간 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 선거운동을 할 수 있다.
1.해당 위탁단체가 개설?운영하는 인터넷 홈페이지의 게시판?대화방 등에 글이나 동영상 등을 게시하는 방법
2.전자우편(컴퓨터 이용자끼리 네트워크를 통하여 문자?음성?화상 또는 동영상 등의 정보를 주고받는 통신시스템을 말한다)을 전송하는 방법
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것)
제30조의2(선거일 후보자 소개 및 소견발표) ① 제24조 제3항 제2호 및 제3호에 따른 조합장선거 또는 중앙회장선거에서 투표관리관 또는 투표관리관이 지정하는 사람(이하 이 조에서 "투표관리관등"이라 한다)은 선거일에 투표를 개시하기 전에 투표소 또는 총회나 대의원회가 개최되는 장소(이하 이 조에서 "투표소등"이라 한다)에서 선거인에게 기호순에 따라 각 후보자를 소개하고 후보자로 하여금 조합운영에 대한 자신의 소견을 발표하게 하여야 한다. 이 경우 발표시간은 후보자마다 10분의 범위에서 동일하게 배정하여야 한다.