# 공직선거법  제49조 제4항 제5호 위헌확인

## 판시사항

후보자 등록 신청 시 벌금 100만 원 이상의 범죄경력을 제출하도록 하는 공직선거법 제49조 제4항 제5호 및 이를 선거기간 동안 공개하도록 하는 공직선거법 제49조 제12항 중 제4항 제5호에 관한 부분(이하 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 인격권 및 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

후보자의 전과기록을 선거권자에게 제공하면 선거권자는 후보자의 공직 적합성을 판단하는 데 중요한 자료를 취득하게 되고 이에 기초하여 보다 공정하고 정당하게 선거권을 행사하게 된다. 심판대상조항은 후보자의 범죄경력을 이유로 직접 제재를 가하는 것이 아니라 선거에 출마하는 후보자 스스로 자신의 범죄경력을 제출하게 하고 이를 공개하는 조항이고, 공개되는 범죄경력도 ‘100만 원 이상의 벌금형의 범죄경력’으로 범위를 제한하고 있다. 후보자는 자발적으로 정치와 공론의 장에 뛰어든 사람으로서 선거권자들에게 자신의 정보가 공개되는 것을 어느 정도 감수하여야 하고, ‘실효된 형을 포함한 100만 원 이상의 벌금형의 범죄경력’은 공직 적합성의 검증을 위하여 제출과 공개가 필요한 범위의 범죄경력에 해당한다.
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 인격권과 개인정보자기결정권을 침해하지 않는다.

## 심판대상조문

공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제49조 제4항 제5호 및 제49조 제12항 중 제4항 제5호에 관한 부분

## 참조조문

헌법 제10조, 제17조
공직선거법(2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정된 것) 제49조 제1항, 제2항, 제3항, 제11항, 제12항, 제15항, 제65조 제8항
공직선거관리규칙(2017. 1. 23. 중앙선거관리위원회규칙 제455호로 개정된 것) 제20조 제4항, 제6항, 제7항

## 참조판례

헌재 2008. 4. 24. 2006헌마402등, 판례집 20-1상, 674, 681, 682 
헌재 2011. 5. 26. 2009헌바63등, 판례집 23-1하, 160, 168
헌재 2013. 9. 26. 2012헌마365, 판례집 25-2하, 94, 102
헌재 2013. 12. 26. 2009헌마747, 판례집 25-2하, 745, 753-754
헌재 2013. 12. 26. 2013헌마385
대법원 1996. 6. 28. 선고 96도977 판결

## 전문

【당 사 자】
청 구 인1. 김○○
2. 송○○
청구인들의 대리인 법무법인(유한) 로고스
담당변호사 이정미외 1인
【주    문】
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
【이    유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 2022. 6. 1. 실시되는 제8회 전국동시지방선거에서 지방자치단체의 장 또는 의회의원 선거에 출마하려고 하였던 사람들이다. 
나. 청구인 김○○은 2018. 7. 30. 도로법위반으로 벌금 100만 원의 약식명령을 발령받아 2018. 8. 10. 확정되었고(서울북부지방법원 2018고약6866), 청구인 송○○는 2016. 11. 30. 도로교통법위반(음주운전) 등으로 벌금 200만 원의 약식명령을 발령받아 2017. 1. 14. 확정되었다(수원지방법원 안산지원 2016고약16436).
다. 청구인들은 후보자등록을 신청하는 자로 하여금 실효된 형을 포함하여 벌금 100만 원 이상의 형의 범죄경력에 관한 증명서를 제출하도록 하는 공직선거법 제49조 제4항 제5호가 청구인들의 인격권, 사생활의 비밀과 자유, 개인정보자기결정권, 공무담임권 및 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 2021. 3. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 공직선거법 제49조 제4항 제5호만을 심판대상으로 하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으나, 청구인들 주장의 취지는 공직선거에 후보자로 등록하는 자로 하여금 범죄경력에 관한 증명서류를 제출하는 것뿐만이 아니라, 이를 선거기간 동안 선거구민에게 공개하도록 하는 것 또한 기본권을 침해한다는 것으로 봄이 상당하다.
그러므로 이 사건의 심판대상은 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것, 이하 특별히 연혁이 문제되지 않을 경우 ‘공직선거법’이라고만 한다) 제49조 제4항 제5호 및 제49조 제12항 중 제4항 제5호에 관한 부분(이하 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다. 
[심판대상조항]
공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것)
제49조(후보자등록 등) ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 후보자등록을 신청하는 자는 다음 각 호의 서류를 제출하여야 하며, 제56조 제1항에 따른 기탁금을 납부하여야 한다.
5. 벌금 100만 원 이상의 형의 범죄경력(실효된 형을 포함하며, 이하 “전과기록”이라 한다)에 관한 증명서류
⑫ 관할선거구선거관리위원회는 제4항 제2호부터 제7호까지와 제10항의 규정에 의하여 제출받거나 회보받은 서류를 선거구민이 알 수 있도록 공개하여야 한다. 다만, 선거일 후에는 이를 공개하여서는 아니된다.
3. 청구인들의 주장
실효된 형을 포함하여 벌금 100만 원 이상의 범죄경력을 모두 공개하는 것은 공직 적합성 판단을 위한 자료를 제공하기보다는 후보자에 대한 인격적 비난과 선거의 혼탁을 가져올 가능성이 높고, 범죄경력 중 공직 수행과 관련이 있는 범죄의 태양과 유형에 한정하거나 비위행위의 경중, 상당한 기간의 도과 여부에 따라 공개 범위를 달리 할 수도 있으므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 인격권, 사생활의 비밀과 자유, 개인정보자기결정권 및 공무담임권을 침해한다.
심판대상조항은 벌금형의 범죄경력밖에 없는 청구인들과 금고형 이상의 범죄경력이 있는 집단이 본질적으로 다름에도 동일하게 취급하고 있고, 벌금 100만 원 미만의 벌금형 범죄경력이 있는 집단과 본질적으로 동일함에도 다르게 취급하고 있으며, 이러한 차별 취급에 어떠한 합리적인 이유도 존재하지 않는다. 따라서 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 쟁점
(1) 헌법 제10조로부터 도출되는 일반적 인격권에는 개인의 명예에 관한 권리도 포함될 수 있고, 여기서 말하는 ‘명예’는 사람이나 그 인격에 대한 ‘사회적 평가’를 말한다(헌재 1999. 6. 24. 97헌마265; 헌재 2022. 3. 31. 2019헌바520 참조). 심판대상조항에 근거하여 범죄경력을 제출하고 이것이 공개되면 후보자의 사회적 평가가 침해될 수 있으므로(헌재 2022. 3. 31. 2019헌바520 참조), 심판대상조항은 헌법 제10조에서 유래하는 일반적 인격권을 제한한다.
개인정보자기결정권의 보호대상이 되는 개인정보는 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보로서 공적 생활에서 형성되었거나 이미 공개된 개인정보까지 포함하고, 그러한 개인정보를 대상으로 한 조사·수집·보관·처리·이용 등의 행위는 모두 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당한다(헌재 2015. 7. 30. 2014헌마340등; 헌재 2016. 3. 31. 2015헌마688 등 참조). 범죄경력은 어떤 범죄로 어떤 처벌을 받았는지 하는 개인의 경력에 관한 정보를 말하고, 개인의 명예와 관련하여 인격주체성을 특징짓는 사항으로 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 정보에 해당하므로(헌재 2012. 7. 26. 2010헌마446 참조), 후보자 등록 시 전과기록을 제출하도록 하고 이를 공개하도록 하는 심판대상조항은 개인정보자기결정권을 제한한다. 
(2) 청구인들은 심판대상조항이 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유를 침해한다고 주장하나, 심판대상과 가장 밀접하고 주된 기본권인 인격권 및 개인정보자기결정권 침해 여부에 관하여 판단하는 이상 이에 관하여는 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2020. 6. 25. 2019헌마699 참조). 
청구인들은 심판대상조항이 공무담임권도 침해한다고 주장하나, 심판대상조항은 전과가 있는 후보자의 입후보 자체를 제한하거나 당선기회를 봉쇄하고 있지 아니하고(헌재 2008. 4. 24. 2006헌마402등; 헌재 2013. 12. 26. 2013헌마385 참조) 이미 존재하는 후보자의 범죄경력에 대한 자료를 제출하도록 하는 것에 불과하므로, 이는 공무담임권 그 자체를 제한하기보다는 후보자등록을 위한 절차적인 요건에 해당한다. 따라서 심판대상조항이 청구인들의 공무담임권을 제한하는 것으로는 볼 수 없다.
청구인들은 심판대상조항이 평등권을 침해한다고도 주장하나, 청구인들의 주장은 결국 ‘벌금 100만 원’이라는 하한의 설정이 지나친 기본권 제한에 해당한다는 것이고, 인격권 및 개인정보자기결정권 침해 여부에서 과잉금지원칙 심사와 함께 판단하면 족하므로 이를 별도로 판단하지 아니한다.
(3) 따라서 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 인격권과 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부를 살펴본다. 
나. 인격권 및 개인정보자기결정권 침해 여부
(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
공직선거 후보자의 준법성, 도덕성, 청렴성 및 자질 등은 선거권자가 후보자의 공직 적합성을 판단하는 데 가장 중요한 요소 중의 하나이므로 선거과정에서 선거권자에게 후보자의 객관적이고 사실적인 범죄관련 이력을 제공하여 줄 필요성은 매우 크다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌마402등 참조). 따라서 실효된 형까지 포함하여 후보자에게 벌금 100만 원 이상의 범죄경력을 제출하도록 하여 이를 공개하는 심판대상조항은 국민의 알권리를 보장하고 공정하고 정당하게 선거권을 행사하도록 하는 것으로, 목적의 정당성이 인정된다.
실효된 형까지 포함하는 후보자의 전과기록에 관한 정보를 선거권자에게 제공하면 선거권자는 후보자의 공직 적합성을 판단하는 데 중요한 자료를 취득하게 되고 이에 기초하여 보다 공정하고 정당하게 선거권을 행사할 수 있다. 따라서 후보자가 되고자 하는 자의 일정 형 이상의 전과기록을 후보자등록 시 제출하도록 하고, 이를 선거기간 동안 적정한 방법으로 공개하는 심판대상조항은 수단의 적합성도 인정된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 심판대상조항은 공직선거법 제18조 제1항 제3호에 규정된 죄 외에는 금고 이상의 형의 범죄경력으로 그 제출의무의 범위를 제한하고 있던 구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되기 전의 것) 제49조 제4항 제5호와는 달리 ‘벌금 100만 원 이상의 벌금형’의 범죄경력으로 그 제출의무의 범위를 확장하였고, 이에 따라 선거기간 동안 공개되는 후보자의 범죄경력의 범위가 넓어졌다. 이는 후보자의 범죄경력 공개 범위를 넓혀 선거기간 동안 국민의 알권리를 보장하고 후보자의 자질을 더욱 면밀히 검증하여야 한다는 사회적 흐름에 따른 것으로, 심판대상조항의 대상이 되는 후보자의 범죄경력 범위는 금고 이상의 형에서 선거범 등의 경우 100만 원 이상의 벌금형도 포함되는 것으로, 그리고 모든 범죄의 벌금 100만 원 이상의 벌금형 등으로 계속 넓어져 왔다.
(나) 선거로 취임하는 공직 후보자에 대한 심층적인 검증을 위하여 선거권자에게는 충분한 정보가 주어져야 하고, 이를 위하여 가능한 구체적이고도 다양한 자료가 제공되어야 한다.
공직자의 자질·도덕성·청렴성·준법성에 관한 사실은 공무집행과 직접 관련이 없는 개인적인 사생활에 관한 것이라 할지라도 일정한 경우 공적인 관심 사안에 해당할 수 있고, 순수한 사생활의 영역에 있다고 보기는 어렵다. 이러한 사실은 공직자 등의 사회적 활동에 대한 비판 내지 평가의 한 자료가 될 수 있고, 간접적으로라도 업무와 관련이 있을 수도 있으므로, 국민들이 이를 알고 문제제기나 비판을 하는 것이 허용되어야 한다(헌재 2013. 12. 26. 2009헌마747 참조). 특히, 공직선거에 입후보한 후보자의 범죄경력은 비록 그것이 공직 수행과정에서의 범죄나 비리와 직접적으로 관련된 것이 아니라고 하더라도 그의 사회적 활동에 대한 비판 내지 평가의 한 자료가 되어 공직 후보자로서의 자질과 적격성을 판단하는 데 중요한 자료가 될 뿐만 아니라 법원의 최종적 사법적 판단까지 받은 것이므로 공적 이익에 관한 사실이라고 보아야 한다(대법원 1996. 6. 28. 선고 96도977 판결 참조).
또한 심판대상조항은 후보자의 범죄경력을 이유로 직접 어떤 제재를 가하는 것이 아니라 선거에 출마하고자 할 경우 이를 후보자 스스로 제출하게 하고 이를 공개하여 선거권자로부터 평가를 받도록 하는 조항에 불과하고, 공개되는 범죄경력도 ‘100만 원 이상의 벌금형의 범죄경력’으로 범위를 제한하고 있다.
이에 대해 후보자의 범죄경력 중 벌금형 전과의 경우 공직 수행과 관련된 범죄에 대해서만 범죄경력을 제출·공개하게 하여야 한다는 의견이 있을 수 있다. 그러나 공직 수행과 관련되지 않은 범죄로 벌금 100만 원 이상의 벌금형에 처해지는 경우라도 동일한 범죄가 수회 반복된 경우 그 죄질이 가볍다고 단정할 수 없고, 죄명(음주운전 등)에 따라 부정적으로 평가될 수도 있어 다른 판단 요소와 종합할 때 후보자의 공직 적합성에 중대한 의심이 들게 하는 범죄경력이 있을 수 있다. 따라서 공직 수행과 관련성이 있는 경우는 물론 공직 수행과 관련성이 없는 벌금 100만 원 이상의 범죄경력이라도 이를 공개하여 그 경중의 판단과 공직 적합성과의 연관성 검토를 선거권자에게 맡겨야 하고, 논란의 여지가 있는 경우 후보자들 스스로 그 경위에 대해 적극적으로 해명하도록 하여야 한다.
한편, 심판대상조항은 고의범인지 과실범인지를 불문하기는 하나, 과실범은 사회생활에서 요구되는 주의의무를 위반함으로써 구성요건적 결과가 발생하였을 때 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 형벌이 과해지는 범죄이므로 사회적 비난가능성이 인정된다는 점에서 고의범과 다르다 할 수 없다(헌재 2011. 5. 26. 2009헌바63등; 헌재 2013. 9. 26. 2012헌마365 참조).
또한 공직선거법은 전과기록이 선거기간 중에 한하여만 열람·공개될 수 있도록 규정하고 있고(제49조 제11항, 제12항), 선거공보에 게시되는 후보자의 범죄경력은 죄명과 그 형 및 확정일자만이어서 범죄의 구체적인 내용이 공개되지는 않으며(제65조 제8항 제4호), 후보자가 범죄경력에 관하여 소명이 필요한 경우 선거공보에 그 소명자료를 함께 게재할 수 있도록 규정하고 있다(제65조 제8항). 
(다) 심판대상조항은 제출 및 공개대상에 실효된 형도 포함하고 있다. 그러나 ‘형의 실효 등에 관한 법률’은 확정된 형의 집행을 종료하였음에도 그 사실 자체를 근거로 일정한 법적 불이익(예컨대, 누범가중, 집행유예의 제한 및 자격제한 등)을 계속 받게 된다면 수형인의 사회복귀에 적지 않은 지장이 발생하게 되므로, 일정한 기간이 경과하면 전과의 말소 또는 자격제한의 해소를 통하여 전과자의 정상적인 사회복귀를 보장하고자 하는 데 그 입법취지가 있고, 형이 실효되면 형의 선고로 인한 법적 불이익이 장래에 향하여 해소된다는 것을 의미하는 것일 뿐, 처음부터 형의 선고를 받지 않은 것과 동일한 결과로 되는 것은 아니다. 그러므로 실효된 전과를 이유로 피선거권의 제한 등 법적 불이익을 가하고 있는 것이 아니라, 단지 선거권자로 하여금 올바른 판단을 할 수 있게 하기 위하여 후보자의 전과기록에 실효된 형까지 포함시키는 것은 ‘형의 실효 등에 관한 법률’의 입법취지에 반하지 아니한다(헌재 2008. 4. 24. 2006헌마402등; 헌재 2013. 12. 26. 2013헌마385 참조).
(라) 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성에 반하지 않는다.
(3) 법익의 균형성
심판대상조항은 국민의 참정권 중 가장 중요한 기본적 권리인 선거권의 행사를 위한 전제로 충분한 정보를 제공함으로써 선거권자의 알권리 및 공정하고 정당한 선거권 행사의 보장이라는 공익을 실현하기 위한 규정이다. 
또한 후보자는 자발적으로 정치와 공론의 장에 뛰어든 사람으로서 자신을 공공의 비판대 위에 세운 것이므로, 공직 적합성의 검증을 위하여 필요한 범위에서 선거권자들에게 자신의 정보가 공개되는 것을 어느 정도 감수하여야 하고, ‘실효된 형을 포함한 100만 원 이상의 벌금형의 범죄경력’은 공직 적합성의 검증을 위하여 제출 및 공개가 필요한 범위의 범죄경력에 해당한다.
따라서 위와 같은 공익적 목적을 위하여 후보자의 인격권 및 개인정보자기결정권을 제한하는 것은 법익의 균형성에 반하지 않는다.
(4) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 인격권 및 개인정보자기결정권을 침해하지 아니한다. 
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관  김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준