# 임대주택법 제21조 제4항 등 위헌소원

## 판시사항

건설임대주택을 임차인에게 우선분양전환하는 경우 분양전환가격을 대통령령에 위임하도록 한 임대주택법 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분이 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극)

## 결정요지

임대주택법의 입법목적은 임대주택을 건설ㆍ공급하여 무주택 서민의 주거안정을 도모하려는 것이고, 이러한 입법목적을 달성하기 위해서는 분양전환가격을 정함에 있어서도 주택공급 상황, 주택가격 동향, 사회 전반의 경제사정, 임대주택의 공급주체, 임대기간 등 임대주택의 공급과 분양전환에 영향을 미치는 다양한 요소를 종합적으로 고려하여야 한다. 위와 같은 요소들은 전문적ㆍ기술적 능력과 정책적 고려가 요구될 뿐만 아니라 시기에 따라 수시로 변화할 가능성도 있으므로, 국회가 임대주택의 분양전환가격에 관한 세부적 사항을 일일이 법률로 정하는 것보다는 대통령령에 위임할 필요성이 인정된다. 
임대주택법의 입법 목적, 기능, 심판대상조항의 취지와 내용 및 관련조항의 내용을 종합적으로 고려하면, 임대주택의 건설을 촉진하여 원활한 공급을 도모한다는 측면에서 임대사업자의 수익을 적정하게 보장하면서도 무주택자인 임차인의 우선분양전환권이 형해화되지 않을 정도의 합리적인 수준에서, 건축비나 택지비, 감정평가액 등을 요소로 하여 분양전환가격의 산정기준을 정하는 내용이 하위법령에 규정될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다.
그러므로 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다.

## 심판대상조문

임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정된 것) 제21조 중 ‘가격’ 부분

## 참조조문

헌법 제75조
구 임대주택법(2011. 8. 4. 법률 제11021호로 개정되고, 2012. 1. 26. 법률 제11242호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제2조, 제21조 제1항, 제3항, 제4항, 제9항

## 전문

사 건 2014헌바416 임대주택법 제21조 제4항 등 위헌소원 
청 구 인 주식회사 ○○건설 
대표이사 윤○웅 
대리인 법무법인 광명 (담당변호사 김대호, 이현정) 
법무법인(유한) 한결 (담당변호사 송두환) 
변호사 이명웅 
당 해 사 건 광주고등법원 (전주) 2012나2670 부당이득금반환 
[주 문] 
임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정된 것) 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 
[이 유] 
1. 사건개요 
가. 청구인은 2005. 7. 1.경 군산시장으로부터 공공건설임대주택인 군산시 ○○동 ○○ ○○아파트에 관하여 입주자 모집승인을 받아 임차인을 모집하였다. 청구인은 2006. 7.경부터 임대기간을 5년으로 하여 임대차계약을 체결하고 이를 임대하였다 
가, 임대의무기간이 경과한 후인 2011. 10. 26. 군산시장으로부터 임대주택 분양전환승인을 받아 임차인들에게 아파트를 분양하였다. 

나. 그런데 아파트를 분양받은 임차인들이 청구인에게 지급한 분양대금 중 임대주택법이 정한 정당한 분양가격을 초과한 부분은 강행규정인 임대주택법에 반하여 무효라고 주장하며, 2012. 3. 15. 위 초과 부분 중 일부 금액의 반환을 구하는 소(전주지방법원 군산지원 2012가합619)를 제기하였고, 청구인은 그 항소심[광주고등법원 (전주) 2012나2670] 계속 중 임대주택법 제21조 제10항 등이 위헌이라고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 조항에 대한 신청이 기각되자[광주고등법원 (전주) 2013카기70], 2014. 9. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 

2. 심판대상 
이 사건의 심판대상은 임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정된 것) 제21조 제10항 중 ‘가격’ 부분이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지] 기재와 같다. 

[심판대상조항] 
임대주택법(2008. 3. 21. 법률 제8966호로 전부개정된 것) 
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ⑩ 제1항부터 제9항에 따라 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법ㆍ절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 

3. 청구인의 주장 요지 
임대주택 우선분양에 있어서 그 분양전환가격에 대한 규제는 임대인의 계약의 자유와 재산권을 직접적으로 제한, 축소하는 것이므로 분양전환가격 산정의 기본적이고 본질적인 사항은 입법자가 직접 법률에서 규정하여야 할 것이다. 그런데도 심판대상조항은 분양전환가격 산정과 관련한 어떠한 기준이나 지침도 규정하지 않고 있을 뿐 아니라 구체적인 범위를 정하지 않은 채 분양전환가격 산정기준을 대통령령에 백지위임하고 있어서 수범자의 입장에서는 분양전환가격의 산정기준이 어떤 식으로 구성될 것인지 도저히 예측할 수 없고, 전체 법체계나 관련법 조항에 비추어 보아도 그 대강을 예측하기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 헌법 제75조에 정한 포괄위임입법금지원칙에 위반된다. 

4. 판단 
가. 임대주택법의 목적과 기능 
국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다(헌법 제35조 제3항). 주거는 인간다운 생활을 함에 있어 필수적인 요소이므로, 국가는 양질의 공공주택이나 임대주택을 제공하는 등 적절한 방법으로 국민의 쾌적한 주거생활을 확보함으로써 국민의 인간다운 생활을 보장할 의무가 있고, 임대주택법은 위와 같은 국가의 의무를 실현하기 위한 법률 가운데 하나이다. 
임대주택법은 임대주택 건설을 촉진하고 국민의 주거생활을 안정시키는 것을 목적으로 하면서도(제1조), 임대주택의 임차인 자격을 무주택자로 한정하고 있다. 따라서 임대주택법의 입법 목적은 주거 문제를 스스로의 경제력에 의해 해결하기 곤란한 경제적 약자 계층에게 생활에 필수적이고 기본적인 조건인 주거기반을 제공하여 주거생활을 안정시키기 위한 것으로 볼 수 있다. 임대주택법은 이러한 목적을 달성하기 위하여 임대사업자에게 주택도시기금을 장기 저리로 대여하여 임대주택의 건설에 우선 사용할 수 있도록 함과 아울러, 정부로 하여금 매년 예산의 범위 안에서 임대주택의 건설에 소요되는 자금을 세출예산에 계상하도록 하고(제5조), 국가ㆍ지방자치단체 등이 소유하거나 개발한 택지를 임대사업자에게 우선 매각할 수 있도록 하며(제10조), 일정한 경우 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’의 규정에 의한 사업인정을 받은 것으로 보아 토지 등을 수용할 수 있도록 하는 등(제14조) 각종 지원을 하고 있고, 그 외 다른 법률에서도 임대주택 용적률의 완화와 각종 세금의 감면 등 다방면의 지원을 하고 있다. 나아가, 이러한 각종 지원에 상응하는 제한으로, 임차인의 자격ㆍ선정방법ㆍ임대보증금ㆍ임대료 등 임대조건에 관한 기준을 대통령령으로 정하도록 규정하고(제20조), 임대사업자는 임대의무기간이 경과한 후 공공건설임대주택을 분양하는 경우 임차인에게 우선분양전환하여야 하며, 그 분양전환의 방법ㆍ절차ㆍ가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다(제21조). 
한편 임대주택은 복지정책의 차원에서 건설되는 측면도 있지만 주택공급의 일환으로 건설되는 측면도 있다. 특히 5년 임대주택은 임대주택으로서의 기간보다 분양주택으로서의 기간이 훨씬 길게 예정되어 있고 시장에서도 이를 분양주택에 가깝게 인식하는바, 임차인에 대한 우선분양전환제도는 무주택 서민들이 저렴한 가격에 내 집을 마련할 수 있는 기회를 제공하는 역할을 담당해 왔다. 현재 시점에서 자력으로 주택을 취득할 수 없는 수요자에게 상당한 기간 저렴한 주거비용으로 안정적인 생활을 하면서 재산을 형성할 수 있는 기회를 제공함과 동시에, 일정기간 경과 후에는 시장가격보다 저렴한 가격에 자가주택을 소유할 기회를 제공하는 것이다. 
따라서 임대주택법은 무주택 서민에게 주택을 임대하여 주거생활을 안정시킴과 동시에, 자기 주택의 소유를 촉진하는 역할을 하고 있다. 

나. 포괄위임입법금지원칙 위반 여부 
(1) 위임의 필요성 
임대주택법의 입법목적은 임대주택을 건설ㆍ공급하여 무주택 서민의 주거안정을 도모하려는 것이고, 이러한 입법목적을 달성하기 위해서는 분양전환가격을 정함에 있어서도 주택공급 상황, 주택가격 동향, 사회 전반의 경제사정, 임대주택의 공급주체, 임대기간 등 임대주택의 공급과 분양전환에 영향을 미치는 다양한 요소를 종합적으로 고려하여야 한다. 이러한 요소들은 전문적ㆍ기술적 능력과 정책적 고려가 요구될 뿐만 아니라 시기에 따라 수시로 변화할 가능성도 있으므로, 국회가 임대주택의 분양전환가격에 관한 세부적 사항을 일일이 법률로 정하는 것보다는 대통령령에 위임할 필요성이 인정된다. 

(2) 예측가능성 
임대주택법이 임대주택을 공급하여 무주택 서민의 주거생활을 안정시키고 있을 뿐만 아니라, 분양전환제도를 통하여 비교적 저렴한 가격에 자가주택을 마련할 수 있도록 촉진하는 기능을 하고 있고, 이를 위하여 주택도시기금을 지원하거나 조성된 공공택지를 공급하는 등 임대사업자에 대한 각종 지원을 아끼지 않고 있음은 앞서 본 바와 같다. 이와 같은 임대주택법의 목적 및 내용에 비추어 볼 때, 심판대상조항의 취지는 원래 임대사업자와 임차인의 합의에 의하여 자율적으로 결정되어야 할 분양전환가격에 일정한 제한을 설정하여 임대사업자가 자의적으로 분양전환가격을 정하는 것을 방지하고, 합리적인 분양전환가격에 임대주택의 분양이 이루어지도록 하기 위한 것이다. 
심판대상조항은 대통령령에 위임하는 사항을, ‘건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법ㆍ절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항’이라고 하여 위임의 범위를 특정하고 있을 뿐만 아니라, 제21조 제9항에서 분양전환가격 산정을 위한 감정평가에 관한 규정을 두고 있음에 비추어, 감정평가액을 하나의 요소로 고려하여 분양전환가격이 산정될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 또한 우선분양전환대상자를 무주택자인 임차인으로 규정한 같은 조 제1항 및 임차인의 자격을 무주택자로 한정한 관련 규정(임대주택법 제20조 제1항, 같은 법 시행령 제19조 제1항, 제2항)에 비추어 무주택 저소득층이 그 자력의 범위 내에서 매수할 수 있도록 합리적인 범위 내에서 분양전환가격이 산정될 것을 예측할 수 있다. 
한편 임대주택의 건설ㆍ공급 및 관리에 관하여 임대주택법에 정하지 아니한 사항은 주택법을 적용하도록 하고 있으나(임대주택법 제3조 제1항, 주택법 제6조 제1항), 심판대상조항 및 임대주택법 시행령 제23조 제8항, 같은 법 시행규칙 제9조, 제14조 및 별표1은 5년 임대주택의 분양전환가격에 관하여 상세히 규정하고 있으므로, 주택법 제38조의2가 정하고 있는 분양가 상한제가 곧바로 임대주택의 분양전환가격 산정에 적용된다고 볼 수는 없다. 다만 심판대상조항의 수범자인 임대사업자는 건설사업의 전문가이므로, 심판대상조항과 유사한 조항인 위 주택법 조항이 분양가격 산정에 사용하고 있는 요소들, 예컨대 건축비나 택지비 등이 감정평가금액과 함께 분양전환가격을 산정하는 요소로 사용될 수 있을 것이라고 예상할 수 있다. 
위와 같은 임대주택법의 입법 목적, 기능, 심판대상조항의 취지와 내용 및 관련조항의 내용을 종합적으로 고려하면, 임대주택의 건설을 촉진하여 원활한 공급을 도모한다는 측면에서 임대사업자의 수익을 적정하게 보장하면서도 무주택자인 임차인의 우선분양전환권이 형해화되지 않을 정도의 합리적인 수준에서, 건축비나 택지비, 감정평가액 등을 요소로 하여 분양전환가격의 산정기준을 정하는 내용이 하위법령에 규정될 것이라는 점을 충분히 예측할 수 있다. 
그러므로 심판대상조항은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 않는다. 

5. 결론 
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다. 

[별지] 
관련 조항 
구 임대주택법(2011. 8. 4. 법률 제11021호로 개정되고, 2012. 1. 26. 법률 제11242호로 개정되기 전의 것) 
제1조(목적) 이 법은 임대주택의 건설ㆍ공급 및 관리와 주택임대사업에 필요한 사항을 정하여 임대주택 건설을 촉진하고 국민의 주거생활을 안정시키는 것을 목적으로 한다. 
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
4. “임대사업자”란 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사, 지방공사, 제6조에 따라 주택임대사업을 하기 위하여 등록한 자 또는 제7조에 따라 설립된 임대주택조합을 말한다. 
6. “분양전환”이란 임대주택을 임대사업자가 아닌 자에게 매각하는 것을 말한다. 
제3조(다른 법률과의 관계) 임대주택의 건설ㆍ공급 및 관리에 관하여 이 법으로 정하지 아니한 사항에는 「주택법」과 「주택임대차보호법」을 적용한다. 
제21조(건설임대주택의 우선 분양전환) ① 임대사업자가 임대의무기간이 지난 후 「주택법」 제16조에 따라 사업계획승인을 받아 건설한 공공건설임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선 분양전환하여야 한다. 
1. 입주일 이후부터 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인 
③ 제1항 및 제2항에 따라 건설임대주택을 분양전환하고자 하는 경우 임대사업자(국가ㆍ지방자치단체ㆍ한국토지주택공사 또는 지방공사를 제외한다)는 국토해양부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하고, 분양전환에 관한 승인(이하 “분양전환승인”이라 한다)을 신청하여야 한다. 
④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 분양전환승인 신청을 받은 경우 30일 이내에 승인을 하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제10항에 따른 대통령령으로 정하는 분양전환가격으로 승인하여야 하며, 이를 조정하거나 변경하여서는 아니 된다. 
⑨ 분양전환가격 산정을 위한 감정평가는 분양전환승인 신청인이 비용을 부담하는 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 감정평가법인을 선정하여 시행한다. 다만, 감정평가에 대하여 대통령령으로 정하는 사항에 해당하여 임대사업자 또는 임차인 과반수 이상의 동의를 받은 임차인(임차인대표회의가 구성된 경우 임차인대표회의를 말한다)이 이의신청을 하는 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 1회에 한하여 재평가하게 할 수 있다. 
구 임대주택법 시행령(2009. 12. 16. 대통령령 제21892호로 개정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 
제2조(건설임대주택의 종류) 「임대주택법」(이하 “법”이라 한다) 제2조 제2호에 따른 건설임대주택의 종류는 다음 각 호와 같다. 
1. 공공건설임대주택: 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택 
나. 「주택법」 제60조에 따른 국민주택기금(이하 “국민주택기금”이라 한다)의 자금을 지원받아 건설하여 임대하는 주택 
제23조(분양전환가격 산정을 위한 감정평가 등) ⑧ 법 제21조 제1항부터 제9항까지의 규정에 따라 공공건설임대주택(제13조 제5항 각 호의 공공건설임대주택은 제외한다)을 분양전환하는 경우 분양전환가격 산정의 기준ㆍ방법 및 절차 등에 관하여 제1항부터 제7항까지에 규정된 것 외에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 
구 임대주택법 시행규칙(2009. 12. 16. 국토해양부령 제194호로 개정되고, 2012. 2. 3. 국토해양부령 제441호로 개정되기 전의 것) 
14조(공공건설임대주택의 분양전환가격 산정 기준) 영 제23조 제8항에 따른 공공건설임대주택의 분양전환가격 산정 기준에 관하여는 제9조를 준용한다. 
제9조 (분양전환가격의 산정 기준) ① 영 제13조 제5항에 따른 공공건설임대주택의 분양전환가격의 산정 기준은 별표 1과 같다. 단서 생략. 
② 영 제21조 제2항 후단에 따른 공공건설임대주택의 건설원가의 산정 기준은 별표 1의 제2호 가목에 따른다.