# 공공단체등 위탁선거에 관한 법률 제4조 제1호 등 위헌소원

## 판시사항

가. 농업협동조합중앙회(이하 ‘농협중앙회’라 한다) 회장선거의 관리를 선거관리위원회법에 따른 중앙선거관리위원회(이하 ‘중앙선관위’라 한다)에 위탁하도록 한 농업협동조합법 제130조 제8항(이하 ‘의무위탁조항’이라 한다)이 농협중앙회 및 회원조합의 결사의 자유를 침해하거나 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)
나. 농협중앙회장선거에 관하여 선거운동의 주체, 방법, 기간을 제한하고 이를 위반하는 경우 처벌하는 ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(이하 ‘위탁선거법’이라 한다) 제24조 제1항과 구 위탁선거법 제24조 제2항 중 각 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 제24조 제1항, 제2항의 각 해당부분(이하 위 조항들을 합하여 ‘선거운동조항’이라 한다)이 농협중앙회 및 회원조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유 및 농협중앙회장선거에서 선거운동을 하고자 하는 사람의 표현의 자유를 침해하는지 여부(소극)
다. 농협중앙회의 임원이 지위를 이용하여 선거운동을 하는 등의 행위를 금지하고 이를 위반하는 경우 처벌하는 위탁선거법 제31조 중 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회의 임원’에 관한 부분 및 제66조 제8호 중 위 제31조의 해당부분(이하 위 조항들을 합하여 ‘임원지위이용 금지조항’이라 한다)이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)

## 결정요지

가. 의무위탁조항은 농협중앙회장선거의 과열과 혼탁을 방지함으로써 선거의 공정성을 담보하기 위하여 선거관리의 위탁 여부를 농협중앙회의 자율에 맡기지 않고 선거의 공정한 관리를 관장하는 중앙선관위에 의무적으로 위탁하도록 한 조항이다. 농협중앙회의 회원조합이 수행하는 사업 내지 업무가 국민경제에서 상당한 비중을 차지하고, 국가나 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가진다는 점, 중앙선관위가 수탁하여 관리하는 사무는 주로 선거절차에 관한 사무에 해당하는 점 등을 고려하면 의무위탁조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않으므로, 농협중앙회 및 회원조합의 결사의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
의무위탁조항에 따라 반드시 회장 선출에 대한 선거관리를 중앙선관위에 위탁해야 하는 농협중앙회와 달리, 중소기업협동조합법은 중소기업중앙회장 선출에 대한 선거관리를 중앙선관위에 임의로 위탁할 수 있도록 규정하고 있으므로, 농협중앙회와 중소기업중앙회 간에 차별취급이 존재한다. 그러나 이는 입법자가 각 조합 및 중앙회 선거가 진행되어 온 역사적 경험을 비롯해 사회 제반 여건 등을 종합적으로 고려하여 농협중앙회장선거와 중소기업중앙회장선거를 달리 규율한 것으로 볼 수 있으므로, 위와 같은 차별에는 합리적인 이유가 있다고 볼 수 있다. 그러므로 의무위탁조항은 평등원칙에 위반되지 않는다.
나. 헌법재판소는 2019. 7. 25. 2018헌바85 결정에서 선거운동조항은 농협중앙회 및 회원조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유, 농협중앙회장선거에서 선거운동을 하고자 하는 사람의 표현의 자유를 침해하지 아니하므로 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였다. 위와 같은 선례의 판단 이후에 그와 달리 판단할 만한 규범상태나 사실상태의 변화가 있다고 보이지 않으므로, 선거운동조항에 대한 선례의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하다.
2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정된 위탁선거법 제24조 제2항은 개정 전 위탁선거법과 달리 ‘후보자가 선거일 또는 결선투표일에 문자메시지를 전송하거나 결선투표일에 소견을 발표하는 경우’도 허용하고 있다. 그러나 선례에서 판단하였듯이 선거비용의 증가, 선거과열로 인한 선거의 혼탁, 후보자 간 부정결탁, 표 거래 등 부정선거의 우려에 비추어 볼 때 선거운동조항이 ‘선거일과 결선투표일 사이’ 또는 ‘결선투표일 당일’ 선거운동을 금지하는 것을 선거운동에 대한 지나친 제한이라고 할 수 없는바, 개정된 위탁선거법이 결선투표에 오르지 못한 후보자를 지지한 선거인들을 상대로 한 선거운동의 기회를 확보하기 위해 위와 같은 예외를 두었다고 하여 선거운동조항이 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수는 없다.
다. 농협중앙회 임원의 범위와 각 임원의 구체적인 직무권한 및 담당사무는 농업협동조합법 등 관련규정에 의하여 명확히 판단될 수 있다. 임원지위이용 금지조항에 따르면 임원은 ‘지위를 이용하여’ 선거운동을 하거나, 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위 등을 할 수 없는바, 이때 ‘지위를 이용하여’란 임원이 개인의 자격으로서가 아니라 임원의 지위와 결부되어 선거운동 등을 하는 것을 뜻하는 것으로 해석할 수 있다. 따라서 임원지위이용 금지조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다고 볼 수 없다.

## 심판대상조문

공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정된 것) 제31조 중 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회의 임원’에 관한 부분 및 제66조 제8호 중 위 제31조의 해당부분
공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정된 것) 제24조 제1항
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 중 각 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 제24조 제1항, 제2항의 각 해당부분
농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제130조 제8항

## 참조조문

헌법 제21조 제1항, 제37조 제2항
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2023. 3. 2. 법률 제19227호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1호 가목
공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정된 것) 제4조
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14481호로 개정되기 전의 것) 제24조 제3항 제3호
공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정된 것) 제24조 제2항

## 참조판례

가. 헌재 2019. 7. 25. 2018헌바85, 판례집 31-2상, 20, 32-33, 41
나. 헌재 2019. 7. 25. 2018헌바85, 판례집 31-2상, 20, 32-39
다. 헌재 2008. 5. 29. 2006헌마1096, 판례집 20-1하, 270, 281-282헌재 2022. 8. 31. 2018헌바440, 판례집 34-2, 197, 202-203대법원 2018. 4. 19. 선고 2017도14322 전원합의체 판결

## 전문

【당 사 자】
청 구 인최○○
대리인 법무법인 케이씨엘
담당변호사 박홍우 외 2인변호사 배보윤
당해사건대법원 2019도14338 공공단체등위탁선거에관한법률위반
【주    문】
농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제130조 제8항, 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정된 것) 제24조 제1항과 구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 중 각 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 제24조 제1항, 제2항의 각 해당부분, 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정된 것) 제31조 중 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회의 임원’에 관한 부분 및 제66조 제8호 중 위 제31조의 해당부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
【이    유】
1. 사건개요
가. 청구인은 2016. 1. 12. 실시된 농업협동조합중앙회(이하 ‘농협중앙회’라 한다) 회장선거(이하 ‘농협중앙회장선거’라 한다)에 출마하였다가 1차 투표에서 3위 득표에 그쳐 탈락하였다.
나. 청구인은 위 농협중앙회장선거와 관련하여 공공단체등위탁선거에관한법률위반죄로 기소되었다. 제1심 법원은 2017. 12. 22. 공소사실 중 청구인의 당선을 위하여 한 사전선거운동 부분, 임직원의 지위를 이용한 선거운동ㆍ선거운동기획 참여ㆍ기획 실시 관여ㆍ지지도 조사 행위 부분, 결선투표 후보에 오른 김○○의 당선을 위하여 한 선거일 당일 문자메시지 전송 및 선거일 당일 투표장소에서의 선거운동 부분을 각 유죄로 판단하여 청구인에게 벌금 250만 원을 선고하였다(서울중앙지방법원 2016고합681등). 이에 청구인과 검사가 항소하였는데, 항소심 법원은 2019. 9. 24. 양형부당을 이유로 제1심 판결 중 유죄부분을 파기하고 청구인에게 벌금 200만 원을 선고하였다(서울고등법원 2018노193).
다. 청구인과 검사는 상고하였고, 청구인은 상고심(대법원 2019도14338) 계속 중 ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(이하 연혁에 관계없이 ‘위탁선거법’이라 한다) 제4조 제1호 및 농업협동조합법 제130조 제8항, 구 위탁선거법 제66조 제1호, 제24조 제1항, 제2항 중 ‘결선투표에 있어 선거당일 선거운동’에 관한 부분, 제66조 제8호, 제31조, 위탁선거법 부칙(2017. 12. 26. 법률 제15327호) 제2조 중 제24조 제2항 제1호의 ‘제24조 제3항 제3호에 따른 중앙회장선거의 후보자가 결선투표일에 제28조 제2호에 따른 문자메시지를 전송하는 방법으로 선거운동을 하는 경우’ 및 제24조 제2항 제2호의 ‘제30조의2에 따라 후보자가 결선투표일에 자신의 소견을 발표하는 경우’에 관한 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청(대법원 2019초기1219)을 하였으나 2021. 4. 29. 기각되자, 2021. 6. 2. 위 각 법률조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 청구인은 농협중앙회장선거의 의무위탁과 관련하여 위탁선거법 제4조 제1호 및 농업협동조합법 제130조 제8항에 대하여 심판청구를 하고 있으나, 농협중앙회장 선출에 관한 선거관리를 선거관리위원회법에 따른 중앙선거관리위원회(이하 ‘중앙선관위’라 한다)에 의무적으로 위탁하도록 하는 직접적인 근거규정은 위탁선거법 제4조 제1호가 아니라 농업협동조합법 제130조 제8항이다. 또한 위탁선거법은 선거관리위원회에 의무적으로 위탁하는 선거뿐만 아니라(위탁선거법 제4조 제1호), 임의적으로 위탁하는 선거에 대해서도 적용된다(위탁선거법 제4조 제2호). 그러므로 위탁선거법 제4조 제1호는 심판대상에서 제외한다.
나. 청구인은 구 위탁선거법 제66조 제1호, 제24조 제1항, 제2항 중 ‘결선투표에서 선거당일의 선거운동’에 관한 부분에 대하여 심판청구를 하고 있으나, 위 조항들이 적용되는 위탁선거 중 당해 사건에서 문제되는 것은 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’이므로 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정한다.
다. 청구인은 위탁선거법 제66조 제8호 및 제31조 전체에 대하여 헌법소원심판청구를 하고 있으나, 위 각 조항이 적용되는 위탁선거 중 당해 사건에서 문제되는 것은 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회의 임원’에 관한 부분이므로, 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정한다.
라. 청구인은 위탁선거법 부칙(2017. 12. 26. 법률 제15327호) 제2조 중 위탁선거법 제24조 제2항 제1호 및 제24조 제2항 제2호에 관한 부분에 대하여 헌법소원심판청구를 하고 있다. 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정된 위탁선거법 제24조 제2항은 개정 전 위탁선거법과 달리 ‘농협중앙회장선거의 후보자가 선거일 또는 결선투표일에 문자메시지를 전송하거나 결선투표일에 소견을 발표하는 경우’도 허용하고 있는데, 위 부칙조항은 개정법 시행 전의 행위에 대한 벌칙의 적용은 종전 규정에 따르도록 정하고 있다. 그러나 청구인은 ‘후보자가 아닌 자’로서 김○○의 당선을 위하여 선거일에 문자메시지를 보내고 지지를 호소하였다는 범죄사실로 유죄판결을 받았으므로, 위 부칙조항이 위헌으로 선언되더라도 청구인에 대한 유죄판결에는 영향을 주지 않는다. 따라서 위 부칙조항도 심판대상에서 제외한다.
마. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ① 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것) 제130조 제8항(이하 ‘의무위탁조항’이라 한다), ② ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정된 것) 제24조 제1항과 구 ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 중 각 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 제24조 제1항, 제2항의 각 해당부분(이하 위 조항들을 합하여 ‘선거운동조항’이라 한다), ③ ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정된 것) 제31조 중 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회의 임원’에 관한 부분 및 제66조 제8호 중 위 제31조의 해당부분(이하 위 조항들을 합하여 ‘임원지위이용 금지조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 것)
제130조(임원의 선출과 임기 등) ⑧ 중앙회는 제1항에 따른 회장 선출에 대한 선거관리를 정관으로 정하는 바에 따라「선거관리위원회법」에 따른 중앙선거관리위원회에 위탁하여야 한다.
공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정된 것)
제24조(선거운동의 주체ㆍ기간ㆍ방법) ① 후보자가 제25조부터 제30조의2까지의 규정에 따라 선거운동을 하는 경우를 제외하고는 누구든지 어떠한 방법으로도 선거운동을 할 수 없다.
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것)
제24조(선거운동의 주체ㆍ기간ㆍ방법) ② 선거운동은 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지에 한정하여 할 수 있다. 다만, 제30조의2에 따라 후보자가 선거일에 자신의 소견을 발표하는 경우에는 그러하지 아니하다.
제66조(각종 제한규정 위반죄) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제24조를 위반하여 후보자가 아닌 자가 선거운동을 하거나 제25조부터 제30조의2까지의 규정에 따른 선거운동방법 외의 방법으로 선거운동을 하거나 선거운동기간이 아닌 때 선거운동을 한 자
공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정된 것) 
제31조(지위를 이용한 선거운동금지 등) 위탁단체의 임직원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 없다. 
1. 지위를 이용하여 선거운동을 하는 행위 
2. 지위를 이용하여 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위 
3. 후보자(후보자가 되려는 사람을 포함한다)에 대한 선거권자의 지지도를 조사하거나 이를 발표하는 행위 
제66조(각종 제한규정 위반죄) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
8. 제31조를 위반한 자
[관련조항]
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2023. 3. 2. 법률 제19227호로 개정되기 전의 것)
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
1. "공공단체등"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 단체를 말한다. 
가.「농업협동조합법」,「수산업협동조합법」에 따른 조합과 중앙회 및「산림조합법」에 따른 조합
공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정된 것)
제4조(적용 범위) 이 법은 다음 각 호의 위탁선거에 적용한다. 
1. 의무위탁선거: 제3조 제1호 가목에 해당하는 공공단체등이 위탁하는 선거와 같은 조 제1호 다목에 해당하는 공공단체등이 선거관리위원회에 위탁하여야 하는 선거
2. 임의위탁선거: 제3조 제1호 나목 및 라목에 해당하는 공공단체등이 위탁하는 선거와 같은 조 제1호 다목에 해당하는 공공단체등이 선거관리위원회에 위탁할 수 있는 선거
공공단체등 위탁선거에 관한 법률 (2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정된 것)
제24조(선거운동의 주체ㆍ기간ㆍ방법) ② 선거운동은 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지에 한정하여 할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 제24조 제3항 제3호에 따른 중앙회장선거의 후보자가 선거일 또는 결선투표일에 제28조 제2호에 따른 문자메시지를 전송하는 방법으로 선거운동을 하는 경우
2. 제30조의2에 따라 후보자가 선거일 또는 결선투표일에 자신의 소견을 발표하는 경우
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14481호로 개정되기 전의 것)
제24조(선거운동의 주체ㆍ기간ㆍ방법) ③ 선거별 선거운동방법은 다음 각 호와 같다.
3.「농업협동조합법」,「수산업협동조합법」에 따른 중앙회장선거,「농업협동조합법」제45조 제4항 제2호 및「수산업협동조합법」제46조 제3항 제2호에 따라 대의원회에서 선출하는 조합장선거: 제25조ㆍ제28조ㆍ제29조 및 제30조의2에 따른 방법
3. 청구인의 주장
가. 의무위탁조항
농업협동조합은 농업인의 자주적인 협동조직으로서 사법인적 성격을 지닌다. 따라서 농협중앙회의 대표 선출과 관련된 사항은 조합의 구성원인 조합원이 스스로 결정하는 사적 자치의 영역이다. 그런데 의무위탁조항은 농협중앙회장 선출에 대한 선거관리를 중앙선관위에 의무적으로 위탁하도록 하여 결사의 자유의 본질적인 내용을 침해한다.
중소기업협동조합법 제123조 제6항은 중소기업중앙회가 회장 선출에 대한 선거관리를 정관으로 정하는 바에 따라 중앙선관위에 위탁할 수 있다고 하여 선거관리의 위탁을 임의적인 사항으로 규정하고 있는데, 의무위탁조항은 농협중앙회장 선출에 대한 선거관리를 의무적으로 중앙선관위에 위탁하도록 하여 합리적인 이유 없이 농협중앙회를 차별하고 있으므로 평등원칙에 위반된다.
나. 선거운동조항
결선투표가 지니는 중요성을 고려할 때, 결선투표를 위한 선거운동을 금지하는 것은 목적의 정당성이 없고 선거운동에 대한 과도한 제한으로서 농업협동조합 조합원이 지니는 결사의 자유를 침해한다.
다. 임원지위이용 금지조항
농협중앙회의 경우 임원의 지위와 권한의 범위를 정하는 기준이 불명확하고 어떠한 경우가 지위를 이용한 경우에 해당하는지 불명확하므로, 임원지위이용 금지조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다.
4. 판단
가. 의무위탁조항
(1) 결사의 자유 침해 여부
(가) 제한되는 기본권
농협중앙회장 선출행위는 결사 내 업무집행 및 의사결정기관의 구성에 관한 자율적인 활동이라 할 수 있으므로 이는 결사의 자유의 보호범위에 속한다(헌재 2019. 7. 25. 2018헌바85 참조). 의무위탁조항은 농협중앙회로 하여금 회장 선출에 대한 선거관리를 정관으로 정하는 바에 따라 중앙선관위에 위탁하도록 정하여 농협중앙회 및 회원조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유를 제한한다.
(나) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
농협중앙회는 지역농업협동조합과 지역축산업협동조합(이하 ‘지역조합’이라 한다), 품목별ㆍ업종별 협동조합 등을 회원으로 하여 회원조합의 공동이익의 증진과 그 건전한 발전을 도모하는 것을 목적으로 설립된 자주적 협동조직이지만(농업협동조합법 제113조, 제115조 제1항), 회원조합이나 그 조합원의 권익 보호를 넘어 국가의 농업정책 수행의 기능을 보조ㆍ담당하기도 하여 국가의 농업정책 수행을 함께 긴밀히 조율해나가는 기능도 아울러 지니고 있다는 점 등을 고려할 때, 농협중앙회의 운영을 책임질 회장이 공정한 선거에 의하여 선출되는 것은 매우 중요하다(헌재 2019. 7. 25. 2018헌바85 참조).
의무위탁조항은 농협중앙회장선거의 과열과 혼탁을 방지함으로써 선거의 공정성을 담보하고자 하는 것으로 그 입법목적이 정당하다. 또한 선거관리의 위탁 여부를 농협중앙회의 자율에 맡기지 않고 선거의 공정한 관리를 관장하는 중앙선관위에 의무적으로 위탁하도록 한 것은 위 입법목적을 달성하는 데 기여할 수 있으므로 수단의 적합성이 인정된다.
(다) 피해의 최소성
1) 지역조합 등 농협중앙회의 회원조합이 수행하는 사업 내지 업무가 국민경제에서 상당한 비중을 차지하고, 국가나 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가진다는 점, 농협중앙회장은 이러한 회원조합에 대하여 직접적인 지도 권한을 가지고 그 외에도 회원조합 및 농협중앙회의 사업에 실질적 영향력을 미칠 수 있다는 점 등을 고려하면, 농협중앙회장선거는 공정하게 행해져야 할 필요가 있다. 선거가 혼탁해지고 과열되는 경우 농협중앙회 및 회원조합, 지역사회의 건전한 발전이 저해될 수 있고, 그 피해는 고스란히 회원조합의 조합원과 지역공동체의 경제적 손실과 부작용으로 이어져 심각한 폐해를 가져올 수 있기 때문이다(헌재 2019. 7. 25. 2018헌바85 참조).
2) 농협중앙회장선거에 관해 중앙선관위는 선거관리 전반에 관한 사무(다만, 선거인명부의 작성 및 확정에 관한 사무는 제외한다), 선거참여ㆍ투표절차, 그 밖에 위탁선거 홍보에 관한 사무, 위탁선거 위반행위[위탁선거법 또는 위탁선거와 관련하여 다른 법령(농협중앙회의 정관, 규약, 규정, 준칙, 그 밖에 농협중앙회의 조직 및 활동 등을 규율하는 자치규범을 포함한다)을 위반한 행위를 말한다]에 대한 단속과 조사에 관한 사무를 관리한다(위탁선거법 제7조). 농협중앙회가 회장선거에 관하여 위탁하는 사무에서 선거인명부의 작성 및 확정에 관한 사항은 제외되어 선거인명부의 작성 및 확정에 관한 사무는 농협중앙회가 스스로 처리하며(위탁선거법 제15조, 제16조), 결선투표 실시 여부 등 선출방식 역시 해당 법령 또는 정관 등에 따라 스스로 결정할 수 있다(위탁선거법 제52조 제1항). 이처럼 중앙선관위가 수탁하여 관리하는 사무는 주로 선거절차에 관한 사무에 해당한다. 위와 같은 선거사무의 위탁범위를 고려할 때 의무위탁조항에 의해 중앙선관위가 선거의 공정한 관리라는 범위를 넘어서서 농협중앙회 및 회원조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유를 과도하게 제한한다고 보기 어렵다.
3) 농협중앙회장선거의 위탁에 관한 대안으로는 선거관리를 위탁하지 아니하고 스스로 선거관리위원회를 설치하여 선거관리를 하는 경우를 상정할 수 있다. 그러나 이는 농협중앙회장선거의 선거관리 사무를 중앙선관위가 수탁하여 처리하는 것과 비교하여 동일한 수준의 독립성ㆍ중립성이 기대되는 대안이라고 보기 어렵다. 또한 중앙선관위가 선거관리 사무에 관하여 지니는 독립성ㆍ중립성ㆍ전문성을 고려할 때 농협중앙회장선거의 공정성을 동일한 수준으로 달성할 수 있는 다른 수탁기관을 상정하기도 어렵다.
4) 이상과 같은 점을 종합하면, 의무위탁조항은 피해의 최소성을 충족한다.
(라) 법익의 균형성
농협중앙회가 수행하는 공적 기능 등을 고려하면 의무위탁조항에 의해 달성하는 선거의 공정성이라는 공익은 중대한 데 반해, 중앙선관위에 위탁되는 선거사무의 범위 등에 비추어 볼 때 의무위탁조항으로 인해 제한되는 농협중앙회 및 회원조합의 사익은 상대적으로 작다고 할 것이다. 따라서 의무위탁조항은 법익의 균형성을 충족한다.
(마) 소결론
의무위탁조항은 과잉금지원칙에 위반되지 않으므로, 농협중앙회 및 회원조합의 결사의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
(2) 평등원칙 위반 여부
(가) 의무위탁조항에 따라 반드시 회장 선출에 대한 선거관리를 중앙선관위에 위탁해야 하는 농협중앙회와 달리, 중소기업협동조합법 제123조 제6항은 중소기업중앙회장 선출에 대한 선거관리를 중앙선관위에 임의로 위탁할 수 있도록 규정하고 있으므로, 농협중앙회와 중소기업중앙회 간에 차별취급이 존재한다.
그런데 단체의 성격에 일부 유사한 측면이 있다는 것만으로, 그러한 단체들이 기관 구성에 관한 결사의 자유 등과 관련하여 반드시 동일한 규율을 받아야 한다고 볼 수 없다. 각 단체의 특수성을 감안하여 회장을 선출하는 방법, 선거관리의 방법 등을 달리 정하는 것은 입법재량의 범위에 속하는 문제이므로 가능한 한 입법자의 판단을 존중하여야 한다(헌재 2019. 7. 25. 2018헌바85 참조).
(나) 농협중앙회장은 1988년 이전까지는 정부 임명방식으로 선출되었고, 구 ‘농업협동조합 임원 임면에 관한 임시조치법’(1962. 2. 12. 법률 제1025호로 제정되고, 1988. 12. 31. 법률 제4079호로 폐지되기 전의 것)에 따라 농업협동조합장은 중앙회장이 임면하여 왔다. 그 후 1988. 12. 31. 법률 제4080호로 농업협동조합법이 개정되면서 농업협동조합의 조합원들이 조합장을 선출하도록 하고, 농협중앙회장은 회원조합의 조합장들로 구성된 총회에서 선출하도록 하는 선거제도가 시행되었다. 
위와 같은 농업협동조합장 및 농협중앙회장 선거제도의 개편 이후, 농업협동조합의 조합장선거 과정에서의 금품수수, 향응제공 등 불법ㆍ혼탁선거가 문제 되자, 2004. 12. 31. 법률 제7273호로 농업협동조합법이 개정되면서 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회에 조합장 선거를 의무위탁하는 제도가 도입되어, 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회가 단속 및 조사를 실시할 수 있게 되었다. 당시 입법자료를 살펴보면, 조합장선거 관리를 선거관리위원회에 위탁한 것은 그동안 지역조합의 조합장선거가 혼탁ㆍ불법선거의 만연으로 인해 선거가 끝난 후에도 그 후유증이 오랫동안 지속되어 조합운영에 불편이 초래되고 조합원 간의 갈등을 빚어와 이를 시정할 필요성이 있었으며, 협동조합의 자율을 존중해 선거위탁 여부를 정관에 위임할 경우 조합들이 과거와 동일하게 자체적으로 선거를 치르게 되어 그동안 문제되어 온 혼탁ㆍ불법선거를 차단하기 어려울 수 있으므로, 이를 의무적으로 위탁하도록 하여 실효성을 높이기 위한 것이었음을 알 수 있다.
농협중앙회장선거에 관해서도 선거과열, 금권선거 등 문제가 지속적으로 제기되었다. 이에 2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정된 농업협동조합법은 비리차단과 선거과열 예방을 목적으로 회원조합의 조합장들을 대신하여 대의원들이 회장을 선출하는 방식의 간선제를 도입하는 한편, 회장선거의 공정성을 도모하기 위하여 회장선거의 관리를 중앙선관위에 의무적으로 위탁하도록 하였다. 당시 입법자료에 의하면, 위 개정법률 역시 위탁의 실효성 확보 차원에서 회장선거의 관리를 의무위탁 사항으로 정하였음을 알 수 있다.
(다) 중소기업중앙회장선거의 임의위탁제도는 2006. 4. 28. 법률 제7944호로 중소기업협동조합법이 개정되면서 도입되었으나, 중소기업중앙회 외의 중소기업협동조합의 임원선출에 관한 선거관리를 선거관리위원회법상 선거관리위원회에 위탁하도록 하거나 위탁할 수 있도록 하는 법률규정은 도입된 바 없다. 중소기업중앙회장선거의 선거관리에 관한 위탁제도 도입 당시에도 이를 의무위탁으로 할 것인지 임의위탁으로 할 것인지에 관해 국회 내 논의가 있었으나, 당시 입법자료를 살펴보면 중소기업중앙회장선거의 경우 공정성 문제가 의무위탁을 요구할 정도로 심각한 정도에 이르지는 않아 경제단체의 자율성을 존중하는 차원에서 임의위탁이 바람직하다는 입법자의 결단이 있었음을 알 수 있다.
(라) 이상과 같은 점을 종합하면, 입법자는 각 조합 및 중앙회 선거가 진행되어 온 역사적 경험을 비롯해 사회 제반 여건 등을 종합적으로 고려하여 농협중앙회장선거와 중소기업중앙회장선거를 달리 규율하고 있다고 볼 수 있으므로, 위 차별에는 합리적인 이유가 있다고 볼 수 있다. 그러므로 의무위탁조항은 평등원칙에 위반되지 않는다.
나. 선거운동조항
(1) 헌법재판소 선례
헌법재판소는 2019. 7. 25. 2018헌바85 결정에서 ① 구 위탁선거법(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항, 제2항 중 각 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 각 해당부분, ② 위탁선거법(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정된 것) 제24조 제1항과 구 위탁선거법(2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되고, 2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항 중 각 ‘농업협동조합법에 따른 중앙회장선거’에 관한 부분 및 제66조 제1호 중 위 각 해당부분(이하 위 조항들 중, 제24조 제1항 중 ‘후보자를 제외하고는 누구든지 선거운동을 할 수 없다’ 부분 및 제66조 제1호 중 ‘제24조 제1항을 위반하여 후보자가 아닌 자가 선거운동을 하거나’ 부분을 합하여 ‘주체조항’이라 하고, 제24조 제2항 및 제66조 제1호 중 ‘제24조 제2항을 위반하여 선거운동기간이 아닌 때 선거운동을 한 자’ 부분을 합하여 ‘기간조항’이라 하고, 제24조 제1항 중 ‘제25조ㆍ제28조ㆍ제29조ㆍ제30조의2의 규정에 따라 선거운동을 하는 경우를 제외하고는 어떠한 방법으로도 선거운동을 할 수 없다’ 부분 및 제66조 제1호 중 ‘제24조 제1항을 위반하여 제25조ㆍ제28조ㆍ제29조ㆍ제30조의2의 규정에 따른 선거운동방법 외의 방법으로 선거운동을 한 자’ 부분을 합하여 ‘방법조항’이라 한다)이 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다.
「(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
위 조항들은 농협중앙회장선거의 과열과 혼탁을 방지함으로써 선거의 공정성을 담보하고자 하는 것으로서 그 입법목적이 정당하다. 후보자가 아닌 자의 선거운동을 전면 금지하고, 선거운동기간을 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지로 한정하며, 선거운동방법으로 정해진 선거운동만 가능하도록 하고, 이를 위반하면 형사처벌하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 된다. 
(나) 피해의 최소성
1) 주체조항
농협중앙회장선거의 특성을 고려했을 때 가족이나 선거사무원 등 후보자가 아닌 사람에게 선거운동을 허용하게 되면, 선거가 과열되어 상호비방 등에 의한 혼탁선거가 가중될 우려가 있고, 선거 결과가 정책대결이 아닌 친소관계에 의해 좌우될 가능성도 커지며, 선거인의 올바른 후보자 선택에 혼란을 안겨줄 위험성마저 배제하기 어렵다. 게다가 선거인인 대의원들은 모두 회원조합의 조합장으로, 누가 농협중앙회장이 되느냐에 따라 회원조합의 사업 및 경영 방향이 좌우되는 등 선거에 직접적인 이해관계를 가진다는 점에서 농협중앙회장선거에 대한 관심이 높을 수밖에 없다. 이에 비추어 보더라도 후보자가 아닌 사람에게 선거운동을 허용해 줄 필요성은 크지 않다. 따라서 주체조항은 피해의 최소성에 반하지 아니한다.
2) 기간조항
농협중앙회장선거에서 선거일 전일까지의 구체적인 선거운동기간은 중앙선관위가 농협중앙회와 협의하는 바에 따라 달라질 수 있으므로, 농협중앙회장선거에서 선거일 전일까지의 선거운동기간의 장단에 따른 문제는 기간조항에 의한 것이라 할 수 없다. 기간조항에 의하면, ‘선거일과 결선투표일 사이’, ‘결선투표일 당일’의 선거운동은 제한되지만, 농협중앙회장선거의 경우 선거인이 소수이고 선거인들의 선거에 대한 관심이 매우 높은 상황이며, 중앙선관위가 농협중앙회와 협의하는 바에 따라 본선거일 전 비교적 장기간 동안 선거운동을 할 수도 있는바, 선거인 입장에서 본선거 전 선거운동기간동안 본선거에서 투표할 후보자뿐 아니라 결선투표 시 차선책으로 투표할 후보자에 대한 정보도 충분히 제공받을 수 있다. 따라서 기간조항은 피해의 최소성에 반하지 아니한다.
3) 방법조항
위탁선거법은 농협중앙회장선거의 후보자에게 선거공보(제25조), 전화ㆍ문자메시지(제28조), 정보통신망(제29조), 선거일 소견 발표(제30조의2)를 통한 선거운동을 허용하고 있고, 농협중앙회장선거는 소수의 선거인에 의한 간선제를 채택하고 있으므로 위와 같은 선거운동방법이 후보자나 선거인 입장에서 후보자에 대한 정보를 알리고 취득함에 있어 지나치게 부족한 선거운동방법이라 할 수 없다. 여타 선거에서처럼 다양하고 빈번한 선거운동방법을 허용하는 경우, 소수의 선거인들을 상대로 지나치게 과열된 선거운동이 행해질 우려가 크다. 따라서 방법조항이 위와 같이 허용된 선거운동방법 이외의 일체 선거운동을 금지하며 다양한 선거운동방법을 허용하고 있지 않다고 하더라도 피해의 최소성에 반한다고 할 수 없다. 
(다) 법익의 균형성
위 조항들에 의해서 농협중앙회장선거의 후보자는 충분한 선거운동을 할 수 없게 되는 불이익을 받게 되나, 위 조항들이 달성하고자 하는 농협중앙회장선거의 공정성 확보라는 공익은 이로 인하여 제한되는 사익보다 훨씬 크므로 법익의 균형성 또한 충족된다.
(라) 소결
위 조항들은 농협중앙회 및 회원조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유, 농협중앙회장선거에서 선거운동을 하고자 하는 사람의 표현의 자유를 침해하지 아니한다.」
(2) 선례 변경의 필요 여부
위와 같은 선례의 판단 이후에 그와 달리 판단할 만한 규범상태나 사실상태의 변화가 있다고 보이지 않으므로, 선거운동조항에 대한 선례의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하다.
2017. 12. 26. 법률 제15327호로 개정된 위탁선거법 제24조 제2항은 개정 전 위탁선거법과 달리 ‘후보자가 선거일 또는 결선투표일에 문자메시지를 전송하거나 결선투표일에 소견을 발표하는 경우’도 허용하고 있다. 그러나 선례에서 판단하였듯이 선거비용의 증가, 선거과열로 인한 선거의 혼탁, 후보자 간 부정결탁, 표 거래 등 부정선거의 우려에 비추어 볼 때 선거운동조항이 ‘선거일과 결선투표일 사이’ 또는 ‘결선투표일 당일’ 선거운동을 금지하는 것을 선거운동에 대한 지나친 제한이라고 할 수 없는바, 개정된 위탁선거법이 결선투표에 오르지 못한 후보자를 지지한 선거인들을 상대로 한 선거운동의 기회를 확보하기 위해 위와 같은 예외를 두었다고 하여 선거운동조항이 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수는 없다. 
따라서 선거운동조항은 농협중앙회 및 회원조합의 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유 및 농협중앙회장선거에서 선거운동을 하고자 하는 사람의 표현의 자유를 침해하지 않는다.
다. 임원지위이용 금지조항
(1) 헌법 제12조 및 제13조를 통하여 보장되고 있는 죄형법정주의는 범죄와 형벌이 법률로 정해져야 함을 의미하며, 이러한 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 법률에서 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정하여야 함을 의미한다. 그런데 모든 법규범의 문언을 순수하게 기술적 개념만으로 구성하는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란하므로, 다소 광범위하여 어느 정도의 범위에서는 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도, 통상의 해석방법에 의하여 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 당해 처벌법규의 보호법익과 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 알 수 있도록 규정하였다면 헌법이 요구하는 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 2022. 8. 31. 2018헌바440 참조).
(2) 농협중앙회의 임원은 직무상 밀접한 관련이 있는 권한행사를 통하여 선거인에게 이익 또는 불이익을 미치게 할 지위에 있는 자이므로, 그 영향력을 이용하여 선거운동을 할 경우 선거의 공정성을 저해할 가능성이 높다. 이에 임원지위이용 금지조항은 임원이 그 지위를 이용하여 선거운동을 하는 것을 금지하고, 선거운동에까지는 이르지 아니하지만 선거에 영향을 미칠 수 있는 행위를 금지함으로써 선거의 공정성을 확보하고자 하는 데 그 목적이 있다.
농협중앙회의 임원에 관해서는 농업협동조합법 제5장 제3절에 상세히 규정되어 있다. 농업협동조합법은 회장 1명, 상호금융대표이사 1명 및 전무이사 1명을 포함한 28명 이내의 이사와 감사위원 5명을 임원으로 규정하고 있으며, 각 임원의 직무범위에 관한 상세한 규율을 두고 있다(제126조 제1항 및 제127조 참조). 따라서 농협중앙회 임원의 범위와 각 임원의 구체적인 직무권한 및 담당사무는 농업협동조합법 등 관련규정에 의하여 명확히 판단될 수 있다.
임원지위이용 금지조항에 따르면 임원은 ‘지위를 이용하여’ 선거운동을 하거나, 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위 등을 할 수 없는바, 이때 ‘지위를 이용하여’란 임원이 개인의 자격으로서가 아니라 임원의 지위와 결부되어 선거운동 등을 하는 것을 뜻하는 것으로 해석할 수 있다. 즉 임원의 지위에 있기 때문에 특히 선거운동을 효과적으로 할 수 있는 영향력 또는 편익을 이용하는 것을 의미하고, 구체적으로는 그 지위에 수반되는 신분상의 지휘감독권, 직무권한, 담당사무 등과 관련하여 임원이 직무를 수행하는 사무소 내부 또는 외부의 사람에게 작용하는 것도 포함되는 것으로 해석할 수 있다(헌재 2008. 5. 29. 2006헌마1096; 헌재 2022. 8. 31. 2018헌바440; 대법원 2018. 4. 19. 선고 2017도14322 전원합의체 판결 참조).
(3) 이상과 같은 점을 고려할 때 임원지위이용 금지조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관  유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미