# 대통령의 국정농단행위 위헌확인

## 전문

사 건 2016헌마1011 대통령의 국정농단행위 위헌확인 
청 구 인 인○진 외 60인 
대리인 변호사 박경준, 김용채, 정미화, 조순열, 김숙희, 
이지연, 임웅찬 
피 청 구 인 대통령 
[주 문] 
이 사건 심판청구를 모두 각하한다. 
[이 유] 
1. 사건개요 
청구인들은 대한민국의 국민으로서 학계, 문화계, 체육계, 광고업계, 제조업계 등에 종사하고 있는바, 피청구인의 [별지] 목록 기재와 같은 권력적 사실행위로 인하여 특정 사인이 특혜를 받은 문화사업, 스포츠사업, 광고업, 대기업과의 수주 및 부동산 개발사업 등에 종사하거나 종사하고자 하는 청구인들의 직업의 자유, 평등권, 일반적 행동자유권, 참정권 등을 침해당하였다고 주장하면서, 2016. 11. 24. 피청구인의 위와 같은 권력적 사실행위의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 

2. 판단 
가. 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권을 현재 그리고 직접적으로 침해받고 있는 자가 청구할 수 있는바, 이는 공권력의 행사 또는 불행사에 있어 청구인 자신이 스스로 법적으로 관련되어 있어야 한다는 것을 뜻한다(헌재 2006. 12. 28. 2006헌마312 참조). 따라서 헌법소원에 있어서는 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접적인 상대방만이 자기관련성이 인정되고, 공권력의 작용에 단지 간접적이나 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자의 경우에는 자기관련성이 인정되지 않는다(헌재 1993. 7. 29. 89헌마123 참조). 다만 공권력 작용의 직접적인 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도, 공권력 작용이 그 제3자의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우에는 예외적으로 그 제3자에게 자기관련성이 있다고 할 것이다(헌재 2008. 11. 27. 2006헌마352 등 참조). 
청구인들은 피청구인의 [별지] 목록 기재와 같은 권력적 사실행위로 인하여 직업의 자유, 경쟁의 자유, 평등권, 일반적 행동자유권 등을 침해받았다고 주장한다. 그런데 피청구인의 [별지] 목록 기재 행위를 권력적 사실행위로 보더라도, 청구인들은 이러한 권력적 사실행위의 직접적인 상대방이 아니라 제3자에 불과하다. 청구인들 중 상당수는 대학교수 등 교육업무에 종사하는 사람들로서, 피청구인이 위와 같은 권력적 사실행위를 통하여 특정 사인에게 특혜를 주었다는 문화사업, 스포츠사업, 광고업, 대기업과의 수주 및 부동산 개발사업 등에 종사한다고 보기는 어렵고, 나머지 청구인들도 피청구인의 권력적 사실행위 당시 특혜가 지원되었다는 특정 사업 분야에 구체적으로 종사하고 있다거나 이를 위한 준비행위를 하였다고 볼 만한 아무런 자료가 없을 뿐만 아니라, 피청구인의 권력적 사실행위로 인하여 실제 청구인들의 직업 수행이나 사업 운영 등에 있어 직접적인 피해 또는 차별 취급을 당하였다고 인정할 자료도 없다. 

나. 한편 헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는…헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 공권력의 행사로 인하여 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않는다면 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로 그 공권력의 행사를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1999. 6. 24. 97헌마315 등 참조). 
청구인들은, 피청구인이 국회의 통제를 받고 있는 국무위원의 보좌를 받지 아니하고 국민의 대표성을 전혀 갖지 않는 특정 사인들과 국정을 농단함으로써 국민대표기관에 의한 대통령의 국정통제수단을 마비시킴으로써 법치주의의 실현에 대한 기대 및 대통령이 헌법을 준수하고 민주적 기본질서를 따를 것을 바라는 청구인들의 참정권이 침해되었다고도 주장한다. 그러나 일반적으로 참정권은 국민이 국가의 의사형성에 직접 참여하는 직접적인 참정권과 국민이 국가기관의 형성에 간접적으로 참여하거나 국가기관의 구성원으로 선임될 수 있는 권리인 간접적인 참정권으로 나눌 수 있고, 이에 따라 헌법은 참정권에 관하여 간접적인 참정권으로 공무원선거권(헌법 제24조)과 공무담임권(헌법 제25조)을, 직접적인 참정권으로 국민투표권(헌법 제72조, 제130조)을 각 규정하고 있다. 즉 헌법은 법률이 정하는 바에 따른 ‘선거권’과 ‘공무담임권’ 및 국가안위에 관한 중요정책과 헌법개정에 대한 ‘국민투표권’만을 헌법상의 참정권으로 보장하고 있는바(헌재 2001. 6. 28. 2000헌마735 참조), 청구인들이 주장하는 위와 같은 내용의 권리가 헌법상 보장되는 참정권의 보호영역에 포함된다고 보기는 어렵다. 

다. 따라서 청구인들은 피청구인의 권력적 사실행위의 상대방이 아닌 제3자로서 일반국민의 지위에서 간접적ㆍ사실적인 이해관계를 가질 뿐, 피청구인의 권력적 사실행위가 청구인들의 법적 지위나 권리ㆍ의무관계에 직접 영향을 미친다고 볼 수 없어 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 아니하고, 참정권과 관련하여서는 기본권침해의 가능성도 인정되지 아니하므로, 청구인들의 이 사건 심판청구는 모두 부적법하다. 

3. 결론 
그렇다면 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이 사건 심판청구를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 

[별지] 
목록 
1. 피청구인이 정부의 ‘문화융성’ 국정기조를 이용하여 한류 확산, 스포츠인재 양성 등의 문화, 스포츠 사업을 목적으로 하는 청구외 사인 최○실 등에게 재단법인 ○○, 재단법인 □□를 설립하게 한 후 2015. 10.경 대통령으로서의 재정경제정책의 수립권한, 소관 행정각부의 장들의 사업자 선정, 세무조사, 수사기관의 수사권한 등을 통할할 수 있는 권한을 위하하여, 정○구 ○○자동차 그룹회장 등 대기업 대표 및 담당 임원들로 하여금 ○○재단에 합계 486억 원의, □□재단에 합계 288억 원의 출연금을 기부하도록 하여 특정 사인들이 특혜를 받도록 위법하게 대통령 권력을 행사한 권력적 사실행위 

2. 피청구인이 2014. 11.경 대통령으로서의 재정경제정책의 수립권한, 소관 행정각부의 장들의 사업자 선정, 세무조사, 수사기관의 수사권한 등을 통할할 수 있는 권한을 위하하여 2015. 2.경 정○구 ○○자동차 그룹 회장으로 하여금 정상적인 납품업체 선정절차를 생략한 채 △△코퍼레이션에 ○○자동차 및 □□자동차와 원동기흡착제 납품계약을 체결하도록 하고, 그 후 2016. 9.경까지 합계 10억 원 상당의 제품을 납품받도록 하여 특정 사인이 특혜를 받도록 위법하게 대통령 권력을 행사한 권력적 사실행위 

3. 피청구인이 2016. 2.경 대통령으로서의 재정경제정책의 수립권한, 소관 행정각부의 장들의 사업자 선정, 세무조사, 수사기관의 수사권한 등을 통할할 수 있는 권한을 위하하여 2016. 4.경부터 2016. 5.경까지 ○○자동차 측으로 하여금 청구외 사기업 ▽▽를 ○○자동차 및 □□자동차의 광고대행사로 선정하여 합계 70억 원 상당의 광고를 수주하도록 하고, 같은 방법으로 2016. 3.경부터 2016. 8.경까지 ××로 하여금 ▽▽를 ××의 광고대행사로 선정하여 합계 68억 원 상당의 광고를 수주하도록 특정 사인이 특혜를 받도록 위법하게 대통령 권력을 행사한 권력적 사실행위 

4. 피청구인이 2013. 1.경부터 2016. 4.까지 공무상 비밀 내용을 담고 있는 수십 건의 대통령 문건을 청구외 사인 최○실에게 이메일 또는 인편으로 전달하여 특정 사인이 국가기밀을 사적으로 유용할 수 있도록 위법하게 직무상의 비밀을 누설한 권력적 사실행위