# 공공단체등 위탁선거에 관한 법률 제24조 위헌소원 등

## 판시사항

직선제 조합장선거의 경우 선거운동기간을 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지로 한정하면서 예비후보자 제도를 두지 아니한 구 ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항(이하 ‘기간조항’이라 한다) 및 법정된 선거운동방법만을 허용하면서 합동연설회 또는 공개토론회의 개최나 언론기관 및 단체가 주최하는 대담토론회를 허용하지 아니하는 같은 조 제3항 제1호(이하 ‘방법조항’이라 하고, 기간조항과 방법조항을 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다)가 조합장선거의 후보자 및 선거인인 조합원의 결사의 자유 등을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

심판대상조항들은 조합장선거의 과열과 혼탁을 방지하여 선거의 공정성을 담보하기 위한 것이다. 조합장선거에 대한 조합원들의 높은 관심도, 비교적 좁은 선거운동의 지역적 범위, 다양한 매체를 활용한 선거운동방법의 허용, 교통인프라 구축 및 다양한 교통수단의 존재 등을 종합하여 보면, 조합장선거의 선거운동기간 13일이 후보자 혼자서 조합원들에게 자신을 알리는 데 충분하지 않은 기간이라거나 선거인인 조합원이 각 후보자의 인물, 정책, 신념 등을 파악하기에 부족한 기간이라고 단정할 수 없다. 예비후보자 제도의 도입과 같은 사전선거운동을 허용하게 되면, 현시점에서는 선거운동 장기화에 따른 선거의 과열혼탁 등의 심각한 부작용이 초래될 우려가 있다(기간조항). 한편, 언론기관 및 단체가 주최하는 대담토론회는 진행의 공정성을 담보하기 어렵고, 특정 후보자를 위한 선거운동으로 이용될 소지가 있어 조합의 자율성 및 선거의 공정성을 침해할 수 있다. 또 전국적으로 동시에 실시되는 모든 조합장선거에서 합동연설회나 공개토론회의 개최를 허용할 경우에는 선거관리위원회가 선거운동기간 13일 동안에 모든 조합의 합동연설회를 관리하는 것이 현실적으로 불가능하고, 선거관리위원회가 아닌 단체 등이 주최하는 경우에는 진행의 공정성을 담보할 수 없으며, 농번기 등으로 조합원들이 함께 모이는 자리를 마련하기도 쉽지 않을 뿐만 아니라 경영인을 선출하는 조합장선거에서 대중의 인기에 영합하는 대중주의적 공약이 남발되거나 청중 동원을 위해 금품을 제공할 가능성 등도 배제할 수 없다(방법조항). 심판대상조항들이 달성하고자 하는 조합장선거의 공정성 확보라는 공익은 조합장선거의 후보자가 예비후보자 제도나 합동연설회 또는 공개토론회의 개최 등을 통하여 충분한 선거운동을 할 수 없게 되는 불이익보다 훨씬 크다. 따라서 심판대상조항들은 후보자 및 선거인인 조합원의 결사의 자유 등을 침해하지 아니한다.재판관 이진성의 반대의견13일이라는 선거운동기간은 후보자 혼자 조합원을 대상으로 선거운동을 하기에는 물리적으로 부족한 기간이며, 특히 선거운동기간 전에도 간접적으로 선거운동을 할 수 있는 현직 조합장과 달리 신인 후보자는 자신의 공약사항이나 정책에 대해 제대로 알리는 것이 더욱 어렵다. 현직 조합장과 나머지 후보자간의 기회의 불균형성을 극복하는 것이야말로 선거운동의 공정성 확보를 위한 핵심적 요소라 할 것이므로, 예비후보자 제도를 도입하거나 일정한 범위 내에서 제한된 사전선거운동을 허용하는 방안 등을 마련하여 신인 후보자의 기본권 침해를 최소화하려는 노력을 하였어야 마땅하다(기간조항). 한편, 선거의 공정성은 정책선거의 실현을 통해 확보되어야 하는데, 정책대결의 선거문화가 조기에 정착되기 위해서는 합동연설회 또는 공개토론회의 개최를 통해 후보자들이 서로의 선거공약에 대해 문제점을 지적하고 토론할 기회를 가질 수 있어야 한다. 그 기능이나 조직이 유사한 새마을금고나 신용협동조합의 임원 선거의 경우에도 합동연설회 또는 공개토론회의 개최를 선거운동방법으로 허용하고 있다(방법조항). 따라서 심판대상조항들은 과잉금지원칙에 반하여 후보자 및 선거인인 조합원의 결사의 자유를 침해한다.

## 심판대상조문

구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 (선거운동의주체기간방법)① 생략 ②선거운동은 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지에 한정하여 할 수 있다. ③ 선거별 선거운동방법은 다음 각 호와 같다. 1.조합장선거[ 농업협동조합법 제45조(임원의 정수 및 선출) 제4항 제2호 및 수산업협동조합법 제46조(임원의 정수 및 선출) 제3항 제2호에 따라 대의원회에서 선출하는 조합장선거는 제외한다]: 제25조부터 제30조까지의 규정에 따른 방법 2. 생략

## 참조조문

헌법 제21조, 제37조 제2항
공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정된 것) 제13조 제1항 제1호, 제2항, 제25조 제1항, 제26조 제1항, 제27조, 제28조, 제29조 제1항, 제30조, 제51조
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항, 제3항 제1호

## 참조판례

2010헌마314
2011헌바154
2011헌바53
2011헌마562
2015헌바62
2016헌가1

## 전문

【당 사 자】
청 구 인	박○섭대리인 동방종합법무법인	담당변호사 안영도
당해사건	대구고등법원 2015나22930 조합장 당선무효, 선거무효 등 확인의 소
【주 문】
구 ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항, 제3항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 의성축산업협동조합은 2015. 3. 1. 의성축산업협동조합의 조합장선거(이하 ‘이 사건 조합장선거’라 한다)를 위한 선거인명부를 확정하였다가 2015. 3. 5. 긴급이사회를 열고 위 선거인명부의 선거인 1,917명 중 772명이 무자격 조합원임을 이유로 이들을 탈퇴(제명)시키는 결의를 하였다. 청구인은 탈퇴(제명)하고 남은 조합원들을 선거인으로 하여 2015. 3. 11. 실시된 이 사건 조합장선거에 입후보하였으나, 기존 조합장인 이○문이 당선됨에 따라 낙선하였다.
나. 청구인은 2015. 3. 18. 대구지방법원 의성지원에 의성축산업협동조합을 상대로 주위적으로는 이○문의 당선이 무효라는 확인을 구하고, 예비적으로는 이 사건 조합장선거가 무효라는 확인을 구하는 소(2015가합68)를 제기하였으나 청구가 모두 기각되었다. 청구인은 이에 불복하여 대구고등법원에 항소(2015나22930)하는 한편, 그 소송 계속 중 구 ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(이하 ‘위탁선거법’이라 한다) 제24조, 제51조에대하여위헌법률심판제청신청(대구고등법원 2015카기25)을 하였으나 2016. 10. 11. 기각되었다. 이에 청구인은 2016. 10. 26. 위 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 구 위탁선거법 제24조, 제51조 전부를 심판대상으로 삼아 조합장선거의 후보자에게 합동연설회 또는 공개토론회의 개최, 언론기관 및 단체가
주최하는 대담ㆍ토론회를 선거운동방법으로 허용하는 규정을 두지 아니한 것과 예비후보자 제도를 규정하지 아니한 것의 위헌성을 다투고 있는바, 이는 결국 조합장선거의 후보자에게 허용되는 선거운동기간 및 방법을 제한한 구 위탁선거법 조항들의 위헌성을 다투는 취지라 할 것이므로 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다. 한편, 위탁선거법 제51조는 투표 및 개표의 관리에 관하여 공직선거법을 준용하거나 임의위탁선거의 투표 및 개표의 절차 등에 관한 규정이어서 직선제 조합장선거의 선거운동기간 및 방법을 다투는 청구인의 주장과는 무관한 내용이므로, 이를 심판대상에서 제외하기로 한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것) 제24조 제2항(이하 ‘기간조항’이라 한다), 제3항 제1호(이하 ‘방법조항’이라 하고, 기간조항과 방법조항을 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항들 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13619호로 개정되기 전의 것)
제24조(선거운동의주체ㆍ기간ㆍ방법)②선거운동은 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지에 한정하여 할 수 있다.
③ 선거별 선거운동방법은 다음 각 호와 같다.
1.조합장선거[ ?농업협동조합법? 제45조(임원의 정수 및 선출) 제4항 제2호 및 ?수산업협동조합법? 제46조(임원의 정수 및 선출) 제3항 제2호에 따라 대의원회에서 선출하는 조합장선거는 제외한다]: 제25조부터 제30조까지의 규정에 따른 방법
[관련조항]
공공단체등 위탁선거에 관한 법률(2014. 6. 11. 법률 제12755호로 제정된 것)
제13조(선거기간) ① 선거별 선거기간은 다음과 같다.
1. ?농업협동조합법?, ?수산업협동조합법? 및 ?산림조합법?에 따른 조합장선거(이하 "조합장선거"라 한다): 14일
② "선거기간"이란 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일까지를 말한다.
제25조(선거공보)①후보자는 선거운동을 위하여 선거공보 1종을 작성할 수 있다. 이 경우 후보자는 선거인명부확정일 전일까지 관할위원회에 선거공보를 제출하여야 한다.
제26조(선거벽보)①후보자는 선거운동을 위하여 선거벽보 1종을 작성할 수 있다. 이 경우 후보자는 선거인명부확정일 전일까지 관할위원회에 선거벽보를 제출하여야 한다.
제27조(어깨띠ㆍ윗옷ㆍ소품) 후보자는 선거운동기간 중 어깨띠나 윗옷(上衣)을 착용하거나 소품을 이용하여 선거운동을 할 수 있다.
제28조(전화를 이용한 선거운동) 후보자는 선거운동기간 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 선거운동을 할 수 있다. 다만, 오후 10시부터 다음 날 오전 7시까지는 그러하지 아니하다.
1.전화를 이용하여 송화자ㆍ수화자 간 직접 통화하는 방법
2.문자(문자 외의 음성ㆍ화상ㆍ동영상 등은 제외한다)메시지를 전송하는 방법
제29조(정보통신망을 이용한 선거운동) ① 후보자는 선거운동기간 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 선거운동을 할 수 있다.
1. 해당 위탁단체가 개설ㆍ운영하는 인터넷 홈페이지의 게시판ㆍ대화방 등에 글이나 동영상 등을 게시하는 방법
2.전자우편(컴퓨터 이용자끼리 네트워크를 통하여 문자ㆍ음성ㆍ화상 또는 동영상 등의 정보를 주고받는 통신시스템을 말한다)을 전송하는 방법
제30조(명함을 이용한 선거운동) 후보자는 선거운동기간 중 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서 길이 9센티미터 너비 5센티미터 이내의 선거운동을 위한 명함을 선거인에게 직접 주거나 지지를 호소하는 방법으로 선거운동을 할 수 있다. 다만, 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 장소에서는 그러하지 아니하다.
제51조(?공직선거법?의 준용 등) ① 투표 및 개표의 관리에 관하여는 이 법에 규정된 것을 제외하고는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 ?공직선거법? 제10장(투표) 및 제11장(개표)을 준용한다.
② 임의위탁선거의 투표 및 개표의 절차 등에 관하여는 해당 위탁단체와 협의하여 달리 정할 수 있다.
3. 청구인의 주장
가. 기간조항은 예비후보자 제도를 두지 아니한 채 선거운동기간을 후보자등록 마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지로 한정하고 있는바, 이는 현직 조합장이 아닌 후보자가 자신의 정책을 알리기에는 불충분한 기간이다. 위탁선
거법상 방법조항은 조합장선거 후보자의 선거운동방법으로 선거공보(제25조), 선거벽보(제26조), 어깨띠ㆍ윗옷ㆍ소품(제27조), 전화ㆍ문자메시지(제28조), 인터넷 홈페이지나 전자우편(제29조), 명함(제30조)만을 허용하고, 그 밖에 합동연설회 또는 공개토론회의 개최, 언론기관 및 단체가 주최하는 대담ㆍ토론회는 허용하지 않아 후보자의 선거운동방법을 지나치게 제한한다. 따라서 위 조항들은 과잉금지원칙에 반하여 조합장선거 후보자의 피선거권과 선거인들의 후보자 선택권을 침해한다.
나.심판대상조항들은후보자간대등한지위에서의 경쟁을 원천적으로 봉쇄하여 현직 조합장인 후보자에게 유리한 결과를 초래하는바, 조합장이 아닌 후보자를 합리적 이유 없이 차별취급하여 평등원칙에 반한다.
4. 판  단
가. 쟁점의 정리
(1) 헌법 제21조가 규정하는 결사의 자유라 함은 견해 표명과 정보유통을 집단적으로 구현시켜 사회연대를 촉진하고 국가로부터 사회의 민주성과 자율성을 구현하는 자유로서(헌재 2012. 3. 29. 2011헌바53 참조), 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 말하고, 이에는 적극적으로 단체결성의 자유, 단체존속의 자유, 단체활동의 자유, 결사에의 가입ㆍ잔류의 자유와 소극적으로 기존의 단체로부터 탈퇴할 자유와 결사에 가입하지 아니할 자유가 모두 포함된다. 단체활동의 자유는 단체 외부에 대한 활동뿐만 아니라 단체의 조직, 의사형성의 절차 등 단체의 내부적 생활을 스스로 결정하고 형성할 권리인 단체 내부 활동의 자유를 포함한다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562등; 헌재 2016. 11. 24. 2015헌바62; 헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조).
농업협동조합법은 농협ㆍ축협을 법인으로 하면서(제4조), 공직선거에 대한 관여를 금지하고(제7조), 조합의 재산에 대하여 국가 및 지방자치단체의 조세 외의 부과금을 면제하는(제8조) 등 공적인 의무와 혜택을 부여하고 있다. 하지만 농협ㆍ축협은 조합원의 경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 지위의 향상을 목적으로 하는 농업인 등의 자주적 협동조직으로, 조합원 자격을 가진 20인 이상이 발기인이 되어 설립하고(제15조), 조합원의 출자로 자금을 조달하며(제21조), 조합의 결성이나 가입이 강제되지 아니하고, 조합원의 임의탈퇴 및 해산이 허용되며(제28조, 제29조), 조합장은 조합원들이 직접 선출하거나 대의원회 또는 이사회가 이사 중에서 선출하고 있다(제45조).
따라서 농협ㆍ축협은 기본적으로 사법인적 성격을 지니고 있다 할 것이므로, 위 조합의 활동도 결사의 자유 보장의 대상이 된다. 또 농협ㆍ축협의 조합장은 조합을 대표하며 업무를 집행하는 사람으로서, 총회와 이사회의 의장이 되며 이사회의 소집권자이다. 그러므로 조합장 선출행위는 결사 내 업무집행 및 의사결정기관의 구성에 관한 자율적인 활동이라 할 수 있으므로, 조합장선거 후보자의 선거운동에 관한 사항은 결사의 자유의 보호범위에 속한다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154; 헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562등; 헌재 2016. 11. 24. 2015헌바62; 헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조).
심판대상조항들은 조합장선거와 관련하여 선거운동기간을 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지로 한정하고, 법정된 선거운동방법만을 허용하여 후보자가 사전선거운동이나 합동연설회 또는 공개토론회의 개최, 언론기관 및 단체가 주최하는 대담ㆍ토론회를 통하여 자신의 선거공약 등을 표현할 자유를 제한할 뿐만 아니라 단체의 의사결정기관의 구성에 관한 결사의 자유를 제한한다.
(2)청구인은 심판대상조항들이 조합장선거 후보자의 피선거권과 선거인인 조합원의 후보자 선택권을 침해한다고 주장하나, 사법인적인 성격을 지니는 농협ㆍ축협의 조합장선거에서 조합장을 선출하거나 선거운동을 하는 것은 헌법에 의하여 보호되는 선거권의 범위에 포함되지 아니한다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154; 헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562등; 헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조). 또 청구인은 심판대상조항들이 현직 조합장이 아닌 후보자의 선거운동을 현직 조합장인 후보자에 비해 차별적으로 제한하고 있어 평등원칙에 반한다는 취지로도 주장한다. 그러나 심판대상조항들은 ‘현직 조합장인 후보자’와 ‘조합장이 아닌 후보자’에게 모두 동일하게 적용되므로, 현직 조합장이 자신의 직무활동을 활용하여 사실상 선거운동기간 전에 선거운동의 효과를 누릴 수 있다 하더라도 이는 심판대상조항들에서 기인하는 차별의 문제라고 볼 수 없다. 결국 청구인의 평등원칙 위반에 관한 주장은 예비후보자 제도를 두지 아니한 채 선거운동기간을 13일로 제한하는 기간조항과 합동연설회 또는 공개토론회의 개최나 언론기관 및 단체가 주최하는 대담ㆍ토론회를 허용하지 아니하는 방법조항의 위헌성을 문제 삼는 것과 다르지 아니하므로, 심판대상조항들이 과잉금지원칙에 위반되는지 여부를 판단하는 것으로 충분하다.
나. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성
농협ㆍ축협과 같은 협동조합은 농업인 등의 자조조직이지만 그 수행하는 사업 내지 업무가 국민경제에서 상당한 비중을 차지하고, 국가나 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가지는 점을 고려할 때, 이들 조합의 운영을 책임질 조합장이 공정한 선거에 의하여 선출되는 것은 매우 중요하다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154; 헌재 2016. 11. 24. 2015헌바62; 헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조).
심판대상조항들은 조합장선거의 과열과 혼탁을 방지함으로써 선거의 공정성을 담보하고자 하는 것으로서 그 입법목적이 정당하다. 선거운동기간을 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지로 한정하고, 법정된 선거운동방법만을 허용하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적정한 수단이 된다.
(2) 침해의 최소성
조합장선거는 구성원인 조합원이 선거권을 행사함으로써 조합의 자율성 및 민주성을 확보하는 행위이므로 조합원이 선거에 참여하여 그 의사를 표현할 기회와 자유는 최대한 보장되어야 하지만, 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 농협ㆍ축협과 같은 협동조합이 가지는 공공성을 고려하면, 이들 조합의 조합장선거는 동시에 공정하게 행해져야 한다. 혼탁선거나 과열된 선거운동으로 인해 조합 및 지역사회의 건전한 발전이 저해될 수 있고, 그 피해는 고스란히 구성원인 조합원과 지역공동체의 경제적 손실과 부작용으로 이어져 심각한 폐해를 가져올 수 있기 때문이다(헌재 2017. 6. 29. 2016헌가1 참조).
(가) 기간조항
선거운동기간을 어느 정도로 할 것인지 여부는 입법정책에 맡겨져 있지만, 조합장선거의 후보자가 합법적으로 선거운동을 할 수 있는 기간이 지나치게 짧아 그 기간 안에는 도저히 자신에 대한 정보를 유권자에게 충분히 전달할 수 없다면, 이는 선거운동에 대한 지나친 제한이 될 수 있다(헌재 2011. 3. 31. 2010헌마314 참조).
조합장선거는 선거인들이 비교적 소수여서 서로를 잘 알고 있고, 인정과 의리를 중시하는 특정집단 내에서 이루어지므로 정책보다는 후보자와의 친소관계에 따라 선거권을 행사하는 분위기가 조성되어 있다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154 참조). 이처럼 조합원들은 조합장선거의 후보자들과는 대부분 가까운 친ㆍ인척이나 이웃, 친구, 선ㆍ후배 관계인 경우가 많고, 누가 조합장이 되느냐에 따라 각종 환원 사업의 종류와 규모가 달라지는 등 직접적인 경제적 이해
관계를 가진다는 점에서 조합장선거에 대한 관심이 높을 수밖에 없다. 또한, 조합장선거는 주로 농어촌 지역에 거주하는 소수의 한정된 조합원만을 대상으로 하므로 공직선거 등 다른 선거에 비해 선거운동의 지역적 범위가 좁은 편이고, 해당 조합이 개설ㆍ운영하는 인터넷 홈페이지의 게시판ㆍ대화방 등에 글이나 동영상 등을 게시하는 방법이나 전자우편을 전송하는 방법 등 다양한 매체를 활용하여 선거운동을 할 수도 있다(위탁선거법 제25조 내지 제30조).
이러한 사정들에 더하여 오늘날 다양한 교통수단이 존재하고, 교통인프라도 잘 구축되어 있는 점까지 종합하여 보면, 조합장선거의 선거운동기간 13일이 후보자 혼자서 조합원들에게 자신을 알리는데 충분하지 않은 기간이라거나 선거인인 조합원이 각 후보자의 인물, 정책, 신념 등을 파악하기에 부족한 기간이라고 단정할 수 없다.
한편, 현직 조합장인 후보자와 조합장이 아닌 후보자 사이에 발생하는 사실상 기회의 불평등을 해소하고, 불법적인 사전선거운동을 양성화한다는 측면에서는 조합장선거에도 예비후보자 제도를 도입하는 방안을 하나의 대안으로 고려해 볼 여지가 있다. 그러나 1989년 직선제 도입 이후 불법적인 금품수수, 향응제공 등이 근절되지 않아 조합장선거의 공정성이 충분히 담보되지 못하고 있다는 지적이 계속 제기되고 있는 실정에 비추어 볼 때, 예비후보자 제도의 도입과 같은 사전선거운동을 허용하게 되면 선거운동 장기화에 따른 선거의 과열ㆍ혼탁 등의 심각한 부작용이 초래될 우려가 있다. 선거관리의 어려움이 가중될 뿐만 아니라 선거관리비용도 증가할 것임을 어렵지 않게 예상할 수 있다. 그렇다면 현시점에서 예비후보자 제도의 도입이 조합장선거의 공정성을 담보하려는 기간조항의 입법목적을 효과적으로 달성할 수 있는 수단이라고 속단하기는 이르다.
이와 같은 여러 가지 사정을 고려하여 예비후보자 제도를 두지 아니한 채 선거운동기간을 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지로 한정한 입법자의 선택은 충분히 수긍할 수 있다. 따라서 기간조항은 침해의 최소성 원칙에 반하지 아니한다.
(나) 방법조항
지역 내에 거주하는 조합원만을 대상으로 하는 조합장선거에서 선거운동방법을 무제한으로 허용할 경우에는 선거의 조기과열ㆍ혼탁은 물론 후보자간의 경제력 차이에 따른 기회불균등의 심화 등 그 폐해가 심각할 수 있으므로, 합리적인 범위 내에서 이를 허용할 필요가 있다.
당초 위탁선거법 제정안 제31조는 언론기관 및 단체 등이 주최하는 대담ㆍ토론회를 선거운동방법으로 허용하고 있었다. 그러나 언론기관 및 단체가 주최하는 대담ㆍ토론회는 사실상 어떠한 기관이든 주최할 수 있다는 점에서 진행의 공정성을 담보하기 어렵고, 조합원의 진의를 왜곡시켜 실질적으로 특정 후보자를 위한 선거운동으로 이용될 소지가 있으며, 조합원의 대표를 선출하려는 자체적인 선거에서 제3자인 언론기관이나 단체가 대담ㆍ토론회를 주최하도록 하면 조합의 자율성 및 선거의 공정성을 침해할 수 있다는 우려 때문에 결국 제정안에서 삭제되었다.
한편, 농업협동조합법은 종래 해당 선거관리위원회가 주최하는 합동연설회 또는 공개토론회의 개최를 선거운동방법으로 허용하고 있었다(제50조 제4항 제3호). 그런데 2015년부터 모든 조합장선거를 전국적으로 동시에 실시하기로 함에 따라 효율적인 선거관리를 위하여 조합별로 개별법이나 정관 등에 산재된 규율들을 통일적으로 정비할 필요성이 생겼고, 이에 2014. 6. 11. 법률 제12755호로 위탁선거법을 제정하기에 이르렀다. 이와 같은 입법과정에서, 합동연설회나 공개토론회의 개최를 허용할 경우 그에 소요되는 비용과 노력으로 인한 경제적 부담이 가중되고, 선거관리위원회가 선거운동기간 13일 동안에 모든 조합의 합동연설회를 관리하는 것이 현실적으로 불가능하며, 선거관리위원회가 아닌 단체 등이 주최하는 경우에는 진행의 공정성을 담보할 수 없다는 문제가 발생하는 점, 많은 조합이 농어촌 지역에 소재해 있는 특성상 농번기 등으로 조합원들이 함께 모이는 자리를 마련하기가 쉽지 않은 점, 정치지도자가 아닌 경영인을 선출하는 조합장선거에서 대중의 인기에 영합하는 대중주의적 공약이 남발될 가능성과 청중 동원을 위한 금품제공 등의 가능성을 배제할 수 없는 점 등을 고려하여, 위탁선거법에서는 이를 선거운동방법으로 허용하지 않게 되었다.
이러한 사정들을 고려하여 조합장선거의 후보자에게 합동연설회 또는 공개토론회의 개최나 언론기관 및 단체가 주최하는 대담ㆍ토론회를 허용하지 아니한 입법자의 선택은 현 시점에서도 충분히 수긍할 수 있다. 따라서 방법조항은 필요하고도 합리적인 제한에 해당하여 침해의 최소성 원칙에 반하지 아니한다.
(3) 법익의 균형성
조합장선거의 후보자는 예비후보자 제도나 합동연설회 또는 공개토론회의 개최 등을 통하여 충분한 선거운동을 할 수 없게 되는 불이익을 받게 된다. 그
러나 심판대상조항들이 달성하고자 하는 조합장선거의 공정성 확보라는 공익은 이로 인하여 제한되는 사익보다 훨씬 크다 할 것이어서 법익의 균형성 또한 충족된다.
(4) 소결
심판대상조항들은 결사의 자유 등 기본권을 침해하지 아니하므로 헌법에 위반되지 아니한다.
5. 결  론
심판대상조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로, 아래 6.과 같은 재판관 이진성의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
6. 재판관 이진성의 반대의견
나는 심판대상조항들이 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성을 갖추고 있다는 점은 다수의견과 같은 생각이지만, 아래와 같은 이유로 심판대상조항들이 결사의 자유 등 기본권을 침해하여 헌법에 위반된다고 생각한다.
가. 침해의 최소성
결사의 구성원들은 기관을 구성하는 선거를 통하여 간접적인 방식으로 의사를 표출하고, 조합장의 업무에 대한 평가 및 통제를 하며, 스스로 결사의 의사결정과정에 참여하고 있다는 자주의식을 고양하게 된다. 한편, 조합장은 선거를 통하여 구성원의 지지와 동의를 확보함으로써 민주성을 확보한다. 즉 결사 내에서 조합장선거는 조합의 자율성 및 민주성을 확보하는 기능을 가진다. 이와 같은 조합장선거의 중요성을 고려하면, 입법자는 선거운동에 일정한 규제를 가하는 데 있어 결사의 자율적인 규율을 가능한 한 존중할 필요가 있다(헌재 2016. 11. 24. 2015헌바62 참조).
(1) 기간조항
선거운동기간을 어느 정도로 할 것인지 여부는 입법정책에 맡겨져 있지만, 조합장선거의 후보자가 합법적으로 선거운동을 할 수 있는 기간이 지나치게 짧아 그 기간 안에는 도저히 자신에 대한 정보를 유권자에게 충분히 전달할 수 없다면, 이것은 선거운동에 대한 지나친 제한이 될 수 있다(헌재 2011. 3. 31. 2010헌마314 참조).
기간조항은 조합장선거의 선거운동기간을 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전날까지 13일로 한정하고(위탁선거법 제24조 제2항, 제13조 제1항 제1호, 제2항), 그 밖에 어떠한 형태의 사전선거운동도 허용하지 않고 있다. 그런
데 2015. 3. 11. 실시된 제1회 전국동시조합장선거를 살펴보면, 당시 위탁조합의 수는 총 1,326개, 전체 선거인수는 2,299,901명으로 후보자 1인이 상대할 조합원은 평균 1,734명에 이르렀다. 그리고 많게는 5,000여 명에 이르는 경우도 있었다. 사정이 이와 같다면 조합장선거의 선거인들이 비교적 소수라서 서로 잘 안다고 단정할 수 없다. 또 조합원들은 농어촌 지역 곳곳에 널리 퍼져 살고 있는데다 지역 내에 조합원과 비조합원이 뒤섞여 있기까지 해, 아무리 일부 조합원 사이에 친밀도가 높다고 하여도 현직 조합장이 아닌 후보자는 조합원이 누구인지 확인하는 것조차 쉽지 않은 현실이다. 게다가 위탁선거법은 선거운동의 주체를 후보자로만 한정하고(제24조 제1항), 선거운동방법도 매우 엄격하게 제한하고 있다(제24조 제3항). 이 같은 상황에서 13일이라는 선거운동기간은 후보자 혼자 조합원을 대상으로 선거운동을 하기에는 물리적으로 부족한 기간으로 보인다. 특히, 선거운동기간 전에도 통상적인 업무나 지위를 활용하여 간접적으로 선거운동을 할 수 있는 현직 조합장과 달리, 조합원들 사이에 인지도가 떨어지는 신인 후보자는 예비후보자 제도가 도입되어 있지 않은 결과 자신의 공약사항이나 정책에 대해 제대로 알리는 것이 더욱 어렵다.
2015. 3. 11. 실시된 제1회 전국동시조합장선거 결과에 의하면, 전국 1,326개 조합 중 무투표선거로 당선된 사람은 204명(농협 153, 수협 82, 산림조합 36)이었는데, 이들 모두 현직 조합장이 후보자로 단독 출마하여 무투표 당선된 경우였다. 이는 위탁선거법에서 사전선거운동을 허용하지 않은 결과 조합원들에게 자신을 알릴 기회를 충분히 갖지 못한 신인 후보자가 입후보 자체를 포기함으로써 현직 조합장의 무투표 당선으로 이어졌음을 시사하는 일례라 할 수 있다. 또 조합원들에게 별로 알려지지 않은 신인 후보자가 조합장선거에 출마하고자 할 경우 자신을 합법적으로 알릴 수 있는 시간적 여유의 부족으로 인해 음성적이고 탈법적인 사전선거운동에의 유혹에 쉽게 빠질 가능성도 배제할 수 없다.
현직 조합장과 나머지 후보자간의 기회의 불균형성을 극복하는 것은 선거운동의 공정성 확보를 위한 핵심적 요소의 하나라 할 것이고(헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등 참조), 선거의 공정성이 확보되어야 조합의 민주적 운영이 담보될 수 있다. 따라서 입법자로서는 현직 조합장과 신인 후보자간의 형평성을 제고하기 위하여 예비후보자 제도를 도입하거나 일정한 범위 내에서 제한된 사전선거운동을 허용하는 방안 등을 마련하여 신인 후보자의 기본권 침해를 최소화하려는 노력을 하였어야 함이 마땅하다. 결국 기간조항은 기본권 침해를 최
소화하려는 노력은 전혀 하지 아니한 채 조합장선거의 선거운동기간을 13일로 한정하고, 그 외에 어떠한 형태로도 사전선거운동을 하는 것을 금지함으로써 후보자 및 선거인인 조합원의 결사의 자유 등 기본권을 과도하게 제한하여 침해의 최소성 원칙에 반한다.
(2) 방법조항
선거의 공정을 이루기 위한 선거규제의 요체는 선거운동 그 자체를 제한하는 데 있는 것이 아니라 선거자금의 규제, 금권 및 관권의 개입차단, 언로의 개방을 통한 흑색선전ㆍ허위사실 유포의 차단, 후보자간의 무기대등의 확보 등에 있는 것이다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등 참조).
조합장선거가 혈연ㆍ지연ㆍ학연 등 이전부터 고착된 연대에 기초하거나 금품제공 등 부정한 방법에 의존하여 실시되는 경우에는 민주적인 조합운영을 담보하는 선거의 공정성이 결여된다. 선거의 공정성은 친소관계가 아닌 정책선거의 실현을 통해 확보되어야 하는데, 정책대결의 선거문화가 조기에 정착되기 위해서는 후보자들이 서로의 선거공약에 대해 문제점을 지적하고 토론할 기회를 가질 수 있어야 한다. 합동연설회 또는 공개토론회의 개최는 비교적 좁은 지역에서 선거인을 직접 만나 자신과 자신의 정책을 알릴 필요가 있는 조합장선거의 후보자에게는 상당히 효과적인 선거운동일 수 있고, 선거인 입장에서도 후보자에 대한 정보를 취득하는 유용한 방법이 될 수 있다. 그런데 방법조항은 직선제 조합장선거의 경우 합동연설회 또는 공개토론회의 개최를 선거운동방법으로 허용하고 있지 않다. 이로 인해 후보자는 조합원들에게 자신의 선거공약 등을 표현할 기회가 부족하고, 조합원들 역시 조합장선거 후보자의 역량과 자질을 제대로 평가할 수 있을 만큼의 정보를 제공받고 있다고 보기 어렵다. 중앙선거관리위원회가 위탁선거 업무를 담당하는 조합 직원을 상대로 설문한 결과에서도, 선거운동방법이 너무 제한적이라는 지적에 대해 83.3%가 공감한바 있다.
다수의견이 설명한 바와 같이 위탁선거법 제정 이전의농업협동조합법은합동연설회또는공개토론회의 개최를 선거운동방법으로 허용하였으나(제50조 제4항), 전국동시조합장선거 실시로 인해 선거관리위원회가 이를 개최할 여력이 부족하다는 현실적인 이유로 위탁선거법은 이를 선거운동방법에서 제외하였다. 그런데 이러한 현실적인 문제는 각 조합의 자체 선거관리위원회가 합동연설회 또는 공개토론회를 개최하게 하면서, 시ㆍ군ㆍ구 선거관리위원회는 적정 인원을 현장에 내보내 감독만 하는 방안 등과 같이 선거관리위원회의 투
입시간, 비용, 인력 등을 절감하면서 기본권을 덜 침해하는 수단을 통해서도 충분히 해결할 수 있다.
이와 달리 새마을금고, 신용협동조합은 특정 직업군의 이익 도모와는 무관하게 해당 지역 내 일반인들을 대상으로 하여 금융업을 영위하는 것을 주된 목적으로 한다는 점에서, 유사금융기관으로서의 특성이 강하여 그 임원의 지위가 가지는 공공성의 요청이 더욱 크다(헌재 2010. 10. 28. 2008헌마612등 참조). 그럼에도 불구하고 새마을금고나 신용협동조합의 임원 선거의 경우에는 합동연설회 또는 공개토론회의 개최를 선거운동방법으로 허용하고 있다(신용협동조합법 제27조의2 제2항 제3호, 새마을금고법 제22조 제3항 제2호). 이처럼 그 기능 또는 조직이 유사한 다른 조합 또는 금고의 임원 선거의 선거운동방법과 비교하여 보더라도, 방법조항이 조합장선거 후보자 및 선거인의 기본권을 지나치게 제한하고 있음을 확인할 수 있다.
이처럼 위탁선거법이 선거운동의 주체와 기간을 지나치게 엄격하게 제한하여 현직 조합장에게 일방적으로 유리한 선거풍토를 조성하고 있고, 위탁선거법 제25조 내지 제30조에서 허용하고 있는 선거운동방법(선거공보, 선거벽보, 어깨띠ㆍ윗옷ㆍ소품, 명함 등)은 후보자들이 서로의 공약에 대해 문제점을 지적하고 토론할 기회를 제공하지는 못하고 있다. 이와 달리 합동연설회 또는 공개토론회의 개최는 비조합원 등에 대하여 불필요한 정보를 전달할 가능성이 매우 낮은 선거운동방법이다.중앙선거관리위원회가조합원을대상으로 실시한 여론조사 결과에 의하면 선거인의 59.3%는 제1회 전국동시조합장선거에서 후보자 선택에 필요한 정보가 충분치 못했고, 62.6%는 선거운동을 확대할 필요가 있다고 응답한 점 등에 비추어 보면, 선거의 과열과 혼탁으로 인하여 선거의 공정성을 저해할 수 있는 상황을 방지한다는 명목으로 합동연설회 또는 공개토론회의 개최라는 선거운동방법까지 금지하는 방안이 반드시 필요하다고 보기 어렵다. 금품살포 등으로 인한 선거의 과열과 혼탁은 해당 위반행위를 규제하는 위탁선거법상 조항들(제58조, 제60조 등)로도 충분히 막을 수 있으므로, 선거운동방법을 다양화하여 결사의 자율적인 규율을 가능한 한 존중할 필요가 있다.
그렇다면 방법조항은 기본권 침해를 최소화하려는 노력은 전혀 하지 아니한 채 선거관리의 효율성만을 도모한 것이라 할 것이므로, 침해의 최소성 원칙에 반한다.
나. 법익의 균형성
심판대상조항들이 달성하고자 하는 조합장선거의 공정성 확보라는 공익이 조합장선거 후보자의 결사의 자유 등의 기본권 제한을 정당화할 정도로 크다고 보기는 어려우므로, 법익의 균형성도 인정되지 아니한다.
다. 결론
결국 심판대상조항들은 과잉금지원칙에 반하여 결사의 자유 등 기본권을 침해하므로, 헌법에 위반된다.
재판관  김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애