# 집회 및 시위에 관한 법률 제13조 제1항 위헌소원

## 판시사항

옥외집회 및 시위의 경우 관할경찰관서장으로 하여금 ‘최소한의 범위’에서 질서유지선을 설정할 수 있도록 하고, 질서유지선의 효용을 해친 경우 형사처벌하도록 하는 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것, 이하 ‘집시법’이라 한다) 제13조 제1항의 “최소한의 범위” 부분 및 제24조 제3호 중 제13조 제1항에 관한 부분이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되는지 여부 (소극)

## 결정요지

집시법은 적법한 집회 및 시위를 최대한 보장하고 위법한 시위로부터 국민을 보호함으로써 집회 및 시위의 권리 보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하는 것을 입법목적으로 하며, 심판대상조항 역시 적법한 옥외집회 및 시위의 보호와 공공의 질서유지를 그 입법목적으로 한다. 또한 집시법은 질서유지선을 ‘적법한 집회 및 시위를 보호하고 질서유지나 원활한 교통 소통’을 위하여 집회 또는 시위의 장소나 행진 구간을 일정하게 구획하여 설정한 띠, 방책(防柵), 차선(車線) 등의 경계표지라고 정의하고 있다. 이를 종합하면, 질서유지선은 집회 장소 외곽의 경계지역에 설정되어야 하고, 신고된 옥외집회 또는 시위가 이루어지는 장소의 외곽에서 그 경계를 명확히 구획함으로써 해당 집회를 보호하고 질서를 유지하는 데 그쳐야 하는 것으로 합리적으로 해석될 수 있다.
또한 집시법은 질서유지선 설정 시 주최자 또는 연락책임자에게 원칙적으로 서면에 의한 고지를 하도록 하며, 질서유지선의 침범 등으로 형사처벌의 대상이 되려면 사전에 경찰관의 경고가 있을 것을 요하므로, 옥외집회 및 시위에 참가하는 자는 질서유지선의 설정 범위에 대하여 충분히 예측이 가능하다. 나아가 구체적 상황에 따라 질서유지선의 범위를 탄력적으로 설정해야 할 필요성 등을 고려하면, 질서유지선의 설정 범위를 법률에 구체적ㆍ서술적으로 규정하거나 그 기준을 일률적으로 정하는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란한 경우에 해당하며, 구체적 사안에서는 집회의 목적, 주체, 집회장소의 위치 및 면적, 질서유지선 설정의 방법 등에 비추어 질서유지선의 설정 범위인 “최소한의 범위”를 합리적으로 해석할 수 있다.
결국, “최소한의 범위”란 ‘옥외집회 및 시위가 본래 신고한 범위에서 적법하게 진행되도록 하여 집회나 시위 참가자들의 집회의 자유 및 참가자들의 안전을 보호함과 동시에 일반인의 통행이나 원활한 교통소통, 또는 물리적 충돌 방지 등 공공의 질서유지를 달성하기 위하여 필요한 한도에서 가능한 적은 범위’로 충분히 해석할 수 있으므로, 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
재판관 이정미, 재판관 김이수의 반대의견
집시법에서는 질서유지선의 설정 범위인“최소한의 범위”에 대한 해석기준이 될 만한 것을 전혀 규정하지 않고 있다. 또한 집회 또는 시위 장소의 상황에 따라 질서유지선을 새로 설정하거나 변경하는 것도 얼마든지 가능한데 그 경우에는 구두로만 알릴 수 있도록 하고 있으며 그 사유나 기타 제한 사항을 별도로 규정하고 있지 않고 있다. 따라서 질서유지선의 설정 범위가 확장 또는 축소됨에 따라 심판대상조항이 집회의 자유를 제한할 수 있는 근거로 남용될 우려가 있다. 나아가 질서유지선의 설정 사유는 매우 광범위하나, 질서유지선이 집회 및 시위의 보호와 공공질서 유지에 “어느 정도”로 필요한지에 대하여도 규정하지 않고 있으므로, “최소한의 범위”라는 질서유지선의 설정 범위를 합리적으로 제한 해석할 수 있다고 보기도 어렵다. 따라서 심판대상조항은 집회참가자로 하여금 질서유지선의 구체적 설정 범위를 전혀 예측할 수 없도록 하고, 범죄의 성립 여부를 경찰관서장의 자의적인 처분에 맡기는 결과를 초래하므로 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다.

## 심판대상조문

집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것) 제13조 제1항의 “최소한의 범위” 부분 및 제24조 제3호 중 제13조 제1항에 관한 부분

## 참조조문

헌법 제12조 제1항, 제13조 제1항, 제21조 제1항, 제75조
집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것) 제1조, 제2조 제5호, 제6조 제1항, 제13조 제2항
집회 및 시위에 관한 법률 시행령(2014. 7. 21. 대통령령 제25488호로 개정된 것) 제13조 제1항, 제2항

## 참조판례

헌재 2010. 3. 25. 2009헌가2, 판례집 22-1상, 407, 412-413 
헌재 2014. 3. 27. 2010헌가2등, 판례집 26-1상, 324, 332

## 전문

[당 사 자]
청 구 인 1. 문○상
 2. 정○형
청구인들 대리인 변호사 변영철, 서은경
당해사건 부산지방법원 2012노3369 집회및시위에관한법률 위반
[주  문]
‘집회 및 시위에 관한 법률’(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것) 제13조 제1항의 “최소한의 범위” 부분 및 제24조 제3호 중 제13조 제1항에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
[이  유]
1. 사건개요
가. 청구인들은, ① 2010. 5. 13. 부산지방경찰청에 2010. 6. 9. 개최 예정인 집회에 대한 옥외집회 신고서를 제출한 후, 2010. 5. 19. 부산지방경찰청으로부터 행진시 인도ㆍ차로 경계선을 질서유지선으로 설정한다는 내용의 질서유지선 설정고지서를 수령하였고, ② 2010. 6. 29. 부산지방경찰청에 2010. 7. 9. 개최 예정인 집회에 대한 옥외집회 신고서를 제출한 후, 같은 날 부산지방경찰청으로부터 행진 시 인도ㆍ차로 경계선을 질서유지선으로 설정한다는 내용의 질서유지선 설정고지서를 수령하였다.
나. 청구인들은 위 집회 당시 참가자들과 함께 부산지방경찰청장이 설정한 질서유지선을 침범하여 그 효용을 해쳐 ‘집회 및 시위에 관한 법률’을 위반했다는 이유로 기소되었고, 제1심 법원은 2012. 10. 24. 청구인 문철상에게 징역 4월에 집행유예 2년, 청구인 정홍형에게 징역 6월에 집행유예 2년을 선고하였다(부산지방법원 2011고단204). 이에 청구인들은 항소하였고(부산지방법원 2012노3369), 항소심 계속 중 질서유지선에 관한 규정인 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제13조 제1항이 위헌이라고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나(부산지방법원 2015초기1249), 2015. 6. 5. 그 신청이 기각되자 2015. 6. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제13조 제1항에 근거하여 설정된 질서유지선의 효용을 해쳐 같은 법 제24조 제3호를 위반하였다는 범죄사실로 기소되었는데, 질서유지선의 설정 범위인 “최소한의 범위” 부분이 헌법에 위반된다고 주장하고 있다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것, 이하 ‘집시법’이라 한다) 제13조 제1항의 “최소한의 범위” 부분 및 제24조 제3호 중 제13조 제1항에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것)
제13조(질서유지선의 설정) ① 제6조 제1항에 따른 신고를 받은 관할경찰관서장은 집회 및 시위의 보호와 공공의 질서 유지를 위하여 필요하다고 인정하면 최소한의 범위를 정하여 질서유지선을 설정할 수 있다.
제24조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 6개월 이하의 징역 또는 50만 원 이하의 벌금ㆍ구류 또는 과료에 처한다.
3. 제13조에 따라 설정한 질서유지선을 경찰관의 경고에도 불구하고 정당한 사유 없이 상당 시간 침범하거나 손괴ㆍ은닉ㆍ이동 또는 제거하거나 그 밖의 방법으로 그 효용을 해친 자
3. 청구인들의 주장
심판대상조항은 “최소한의 범위”의 구체적 내용을 법률에 규정하지 않고 이에 관한 사항을 전부 하위법령에 위임하고 있어, 법률 자체로부터 질서유지선의 설정 범위를 전혀 예측할 수 없으므로 포괄위임금지원칙에 위배된다. 
심판대상조항은 “최소한의 범위”를 법률에서 구체적으로 규정하지 않아 범죄의 성립 여부가 경찰관서장의 자의적인 질서유지선 설정 처분에 맡겨지게 되므로 죄형법정주의의 명확성원칙에도 위반된다.
4. 판단
가. 쟁점
청구인들은 심판대상조항이 질서유지선의 설정 범위를 법률에 직접 규정하지 않고 구체적인 내용을 전부 시행령에 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위배된다고 주장한다. 그런데 포괄위임금지원칙이 적용되기 위해서는 법률이 일정한 사항을 하위법령에 위임하였을 것이 논리적 전제로서 요구되는바(헌재 2015. 7. 30. 2012헌마734 등 참조), 심판대상조항이 질서유지선의 설정 범위에 관하여 대통령령이나 그 밖의 하위법규에 위임한 사실이 없으므로 포괄위임금지원칙 위배 여부는 문제되지 아니한다. 
다만, 청구인들은 “최소한의 범위”의 의미 내용이 불명확하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 
나. 죄형법정주의의 명확성원칙 위배 여부
심판대상조항은 관할경찰관서장이 집회 및 시위의 보호와 공공의 질서유지를 위하여 필요하다고 인정하는 경우 “최소한의 범위”에서 질서유지선을 설정할 수 있도록 규정하고 있으나, “최소한의 범위”가 무엇인지를 구체적으로 규정하고 있지 않으므로 그 의미가 명확한지가 문제된다. 
(1) 죄형법정주의의 명확성원칙
죄형법정주의의 명확성원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구한다. 형벌법규의 내용이 애매모호하거나 추상적이어서 불명확하면 무엇이 금지된 행위인지를 국민이 알 수 없어 법을 지키기가 어려울 뿐만 아니라, 범죄의 성립 여부가 법관의 자의적인 해석에 맡겨지게 되므로 죄형법정주의에 의하여 국민의 자유와 권리를 보장하려는 법치주의의 이념은 더 이상 실현될 수 없기 때문이다. 
그러나 처벌법규의 구성요건이 명확하여야 한다고 하더라도 입법자가 모든 구성요건을 단순한 의미의 서술적인 개념에 의하여 규정하여야 하는 것은 아니다. 즉 처벌법규의 구성요건이 다소 광범위하여 어떤 범위에서는 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도, 그 점만으로 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성원칙에 반드시 배치되는 것이라고 볼 수는 없고, 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 사람으로 하여금 그 적용 대상자가 누구이며 구체적으로 어떠한 행위가 금지되고 있는지를 충분히 알 수 있도록 규정되어 있다면 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않는다고 보아야 한다. 그렇게 보지 않으면 처벌법규의 구성요건이 지나치게 구체적이고 정형적이 되어 부단히 변화하는 다양한 생활관계를 제대로 규율할 수 없게 될 것이기 때문이다(헌재 2010. 3. 25. 2009헌가2 참조).
(2) 판단
심판대상조항은 적법한 옥외집회 및 시위의 보호와 공공의 질서를 유지하기 위하여 옥외집회 및 시위의 신고를 받은 관할경찰관서장으로 하여금 질서유지선을 설정할 수 있도록 하고, 그러한 질서유지선의 침범이나 손괴 등의 행위에 대하여 형사처벌하도록 하는 것으로 집시법상의 금지ㆍ처벌 조항에 해당한다. 따라서 질서유지선의 설정 범위를 해석함에 있어서는 집회의 자유가 가지는 헌법적 의의 및 집시법의 입법목적 등을 전체적으로 살펴야 할 것이다.
(가) 헌법 제21조 제1항은 “모든 국민은 언론ㆍ출판의 자유와 집회ㆍ결사의 자유를 가진다.”고 규정하여, 타인과의 의견 교환을 위한 기본권인 표현의 자유, 집회의 자유, 결사의 자유를 국민의 기본권으로 보장하고 있는바, 집회의 자유에는 집회를 통하여 형성된 의사를 집단적으로 표현하고 이를 통해 불특정 다수인의 의사에 영향을 줄 자유가 포함된다(헌재 2014. 3. 27. 2010헌가2등 참조). 이러한 집회의 자유는 현대사회에서 의사표현의 통로가 봉쇄되거나 제한된 소수집단에게도 의사표현의 수단을 제공한다는 점에서 언론ㆍ출판의 자유와 더불어 대의제 자유민주국가의 필수적 구성요소가 되지만, 집회의 자유의 행사는 다수인의 집단적인 행동을 수반하므로, 의사표현의 수단으로서 개인적인 행동의 경우보다 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 크다. 특히 옥외집회나 시위의 경우 일정한 옥외장소나 도로의 사용을 전제로 하므로, 교통소통 장애 유발 및 공공질서에 혼란을 초래할 가능성이 더욱 높아 집회의 자유와 다른 법익을 조화시킬 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 
(나) 집시법은 집회의 자유가 갖는 헌법적 의의와 다른 법익과의 충돌 가능성 등을 고려하여 적법한 집회 및 시위를 최대한 보장하고 위법한 시위로부터 국민을 보호함으로써 집회 및 시위의 권리 보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하는 것을 입법목적으로 하며(제1조), 심판대상조항 역시 적법한 옥외집회 및 시위의 보호와 공공의 질서유지를 그 입법목적으로 하고 있다. 집시법은 질서유지선을 ‘적법한 집회 및 시위를 보호하고 질서유지나 원활한 교통 소통’을 위하여 집회 또는 시위의 장소나 행진 구간을 일정하게 구획하여 설정한 띠, 방책(防柵), 차선(車線) 등의 경계표지라고 정의하고 있다(제2조 제5호). 
이러한 규정들을 종합하면, 질서유지선은 집회 장소 외곽의 경계지역에 설정되어야 하고, 신고된 옥외집회 또는 시위가 이루어지는 장소의 외곽에서 그 경계를 명확히 구획함으로써 해당 집회를 보호하고 질서를 유지하는 데 그쳐야 하는 것으로 합리적으로 해석될 수 있다.
(다) 또한 집시법은 질서유지선 설정 시 주최자 또는 연락책임자에게 고지하도록 하고 있으며(제13조 제2항), 집시법 시행령은 서면에 의한 고지를 원칙적으로 하되, 질서유지선을 새로 설정 또는 변경하는 경우 그 장소에 있는 국가경찰공무원이 구두로 알릴 수 있도록 하고 있다(제13조 제2항 단서). 나아가 질서유지선의 침범 등으로 형사처벌의 대상이 되려면 사전에 경찰관의 경고가 있을 것을 요한다(집시법 제24조 제3호). 이러한 점들을 고려하면 옥외집회 및 시위에 참가하는 자는 질서유지선의 설정 범위에 대하여 충분히 예측이 가능하다고 할 것이다.
(라) 다만, 법률에서 구체적으로 “최소한의 범위”가 무엇인지를 정하고 있지 아니하여 질서유지선의 설정 범위가 다소 불분명하다는 점이 지적될 수 있다. 그러나 옥외집회 및 시위의 사전 신고사항은 ‘목적, 일시, 장소, 주최자, 참가예정인 단체와 인원, 시위의 경우 그 방법(진로와 약도를 포함)’인데(제6조 제1항), 옥외집회 등의 주최자로서는 사전에 그 진행 방법의 세부적인 사항까지 모두 예상하여 빠짐없이 신고하기 어려운 측면이 있고, 집회나 시위의 진행과정에서 집회 방법의 변경이 불가피한 경우도 있을 수 있는 등, 옥외집회의 신고 범위나 내용 자체가 명확하지 않거나 사전에 미리 예측할 수 없는 사정이 발생하는 경우가 있을 수 있다. 나아가 예정된 참가인원과 실제 참가인원이 다른 경우가 존재할 수 있고, 집회 당시의 교통상황과 일반인의 통행량 외에도 사전에 예측하지 못한 물리적 충돌과 같이 집회시점에 임박하여 현장에서만 판단될 수 있는 내용이 존재하는 점 등을 고려하면, 관할경찰관서장이 구체적 상황에 따라 질서유지선의 범위를 탄력적으로 설정해야 할 필요성이 인정된다. 따라서 질서유지선의 설정 범위를 미리 법률에 구체적ㆍ서술적으로 규정하거나 그 기준을 일률적으로 정하는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란한 경우에 해당한다고 할 것이고, 만약 질서유지선의 범위를 지나치게 구체적으로 정형화할 경우 그 경직성으로 인해 오히려 필요한 규율을 할 수 없게 될 수도 있다.
질서유지선의 설정 범위를 구체적으로 법률에서 정하지 않더라도 개별 사안에서 “최소한의 범위”에 해당하는지에 관하여는 집회의 목적, 주체, 집회장소의 위치 및 면적, 질서유지선 설정의 방법 등에 비추어 질서유지선의 설정이 반드시 요구되는지, 보다 완화된 형태의 질서유지선 설정이 가능한지, 질서유지선의 설정으로 보호되는 공익이 그로 인해 제한되는 집회참가자들의 집회의 자유 이상으로 중요한 것인지 등 제반 사정을 종합하여 판단할 수 있다. 즉, 질서유지선의 설정 범위인 “최소한의 범위”에 대한 해석은 법관의 통상적인 법해석 또는 법 보충 작용을 통해서 다소간의 불명확성이 보완될 수 있다. 
(마) 소결 
집회의 자유가 갖는 헌법적 의의, 집시법과 심판대상조항의 입법목적, 옥외집회 및 시위의 특성 및 집회참가자에 대한 고지의무 등을 종합하면, 질서유지선의 설정 범위인 “최소한의 범위”란 ‘옥외집회 및 시위가 본래 신고한 범위에서 적법하게 진행되도록 하여 집회나 시위 참가자들의 집회의 자유 및 참가자들의 안전을 보호함과 동시에 일반인의 통행이나 원활한 교통소통, 또는 물리적 충돌 방지 등 공공의 질서유지를 달성하기 위하여 필요한 한도에서 가능한 적은 범위’로 충분히 해석할 수 있다. 나아가 구체적인 사안에서 집회의 목적, 주체, 집회장소의 위치 및 면적과 질서유지선 설정의 방법 등 제반사정을 종합하여 질서유지선의 적법한 설정 범위를 판단할 수 있다 할 것이므로, 비록 질서유지선의 설정 범위와 관련하여 법관의 보충적 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다 하더라도, 그것만으로는 헌법상 요구되는 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 이정미, 재판관 김이수의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 의견이 일치되었다.
6. 재판관 이정미, 재판관 김이수의 반대의견
우리는 다수의견과 달리 질서유지선의 설정 범위인 “최소한의 범위”의 의미가 불명확하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 생각하므로 다음과 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 일반적으로 형벌법규 이외의 법규범에서는 법문의 의미가 명확하지 않거나 특정한 상황에 들어맞는 규율을 하고 있는 것인지 모호할 경우에는 입법목적이나 입법자의 의도를 합리적으로 추론하여 문언의 의미를 보충하여 확정하는 체계적ㆍ합목적적 해석을 할 수도 있고, 유사한 규범이나 유사한 사례로부터 확대해석을 하거나 유추해석을 하여 법의 흠결을 보충할 수도 있다. 그러나 형벌조항을 해석함에 있어서는 헌법상 규정된 죄형법정주의원칙 때문에 입법목적이나 입법자의 의도를 감안하는 확대해석이나 유추해석은 일체 금지되고 형벌조항의 문언의 의미를 엄격하게 해석해야 한다(헌재 2015. 11. 26. 2013헌바343 참조). 
특히 집회의 자유는 개인이 국가권력의 개입이나 강제 없이 자유롭게 자신의 의견과 주장을 집단적으로 표명할 수 있는 기본권으로서 개인의 인격발현의 요소이자 대의제 자유민주국가의 필수적 구성요소에 속하므로, 비록 “최소한의 범위”라는 표현이 다른 법률조항에서 많이 사용되고 있다 하더라도 그것이 대의제 자유민주국가에서 국민의 의사표현수단으로서 헌법적 의의를 갖는 집회의 자유를 제한하는 성격을 갖고, 그로 인한 형사처벌의 성립 여부에 직접 영향을 주는 이상, 다른 법률에서와 달리 더욱 엄격히 해석할 필요가 있다.
나. 심판대상조항은 관할경찰관서장이 “최소한의 범위”를 정하여 질서유지선을 설정할 수 있도록 하면서, 집회 및 시위의 보호와 공공의 질서 유지의 필요성이라는 질서유지선의 설정 목적만을 규정하고 있을 뿐, “최소한의 범위”에 관한 판단 기준에 대하여는 별도로 규정하지 않고 있으므로 관할경찰관서장이 어느 정도의 범위에서 질서유지선을 설정할 수 있는지에 대하여 집회참가자가 사전에 예측하기 어려운 측면이 있다. 비록 질서유지선의 설정 범위를 정함에 있어 집회나 시위 당시의 상황을 고려한 관할경찰관서장의 재량 판단이 불가피하게 요구된다 하더라도, 적어도 예시적 입법의 형태로 “최소한의 범위”를 구체화하는 방법 등을 통해 질서유지선의 설정 범위에 대한 기준을 마련하는 것이 불가능하지도 않다. 
그럼에도 불구하고 심판대상조항은 질서유지선의 설정 범위에 대한 해석의 기준이 될 만한 것조차 전혀 규정하지 않고 있어 형벌규범의 예측가능성을 담보하지 못하고 있다.
다. 비록 집시법 시행령에서는 질서유지선을 설정하는 경우 관할경찰관서장으로 하여금 집회의 주최자 또는 연락책임자에게 서면 고지를 하도록 하고 있으나(집시법 시행령 제13조 제2항 본문), 집회 또는 시위 장소의 상황에 따라 질서유지선을 새로 설정하거나 변경하는 것도 얼마든지 가능하고, 그러한 경우에는 그 장소에 있는 국가경찰공무원이 질서유지선의 새로운 설정이나 변경을 구두로만 알릴 수 있도록 하고 있을 뿐이며(집시법 시행령 제13조 제2항 단서), 질서유지선을 새로 설정하거나 변경하는 사유나 기타 제한 사항을 별도로 규정하고 있지 않다. 이에 따라 관할경찰관서장의 재량에 의하여 질서유지선의 설정 범위가 사후에 얼마든지 확장 또는 축소될 수 있어 집회의 자유를 제한할 수 있는 근거로 남용될 우려도 있다. 
실제 질서유지선의 설정 양태를 보면, 질서유지선이 집회ㆍ시위 장소 외곽의 경계지역을 넘어 집회신고 장소의 경계 내에 설정되는 경우가 있고, 질서유지선의 관리 명목으로 경찰관을 질서유지선 안에 배치함으로써 집회장소를 그 신고 범위보다 제한하여 집회의 자유를 위축시키는 상황도 발생하고 있다. 또한 집회나 시위의 신고된 장소의 경계가 불분명할 경우에는 질서유지선의 설정 범위도 함께 모호해지는 결과가 나타날 가능성도 부인할 수 없다. 
다수의견에서 밝힌 바와 같이, 질서유지선은 집회장소 외곽의 경계지역에 설정되어야 하고, 적법하게 신고된 옥외집회 또는 시위가 이루어지는 장소의 외곽에서 그 경계를 명확히 구획함으로써 해당 집회를 보호하고 질서를 유지하는 데 그쳐야 함이 원칙이나, 현실에서는 법 규정의 모호성으로 인해 합리적인 해석 기준에 부합하지 않는 방향으로 질서유지선이 설정되고 그 범위가 자의적으로 확대될 가능성이 존재하는 것이다.
라. 집시법은 질서유지선의 정의조항에서 ‘적법한 집회 및 시위를 보호하고 질서유지나 원활한 교통 소통을 위하여’ 라는 질서유지선의 설정 사유를 규정하고 있고(집시법 제2조 제5호), 질서유지선의 설정조항에서도 ‘집회 및 시위의 보호와 공공의 질서 유지를 위하여 필요한 경우’라는 질서유지선의 설정 사유를 규정하고 있다(집시법 제13조 제1항). 
그러나 ‘적법한 집회 및 시위의 보호나 공공의 질서 유지’에는 타인의 법익 침해를 방지하기 위한 경우뿐만 아니라, 물리적 충돌이나 교통장해 등을 예방하기 위한 경우도 모두 포함될 수 있으므로 질서유지선이 설정될 수 있는 경우는 그 범위가 매우 광범위하다. 비록 집시법 시행령에서 질서유지선의 설정 사유를 보다 구체화하고 있으나(집시법 시행령 제13조 제1항), 여전히 ‘그 밖에 집회ㆍ시위의 보호와 공공의 질서 유지를 위하여 필요한 경우’라는 포괄적인 설정 사유를 함께 규정하고 있으므로(집시법 시행령 제13조 제1항 제6호), 질서유지선의 광범위한 설정 사유가 하위법령에 의해 더욱 제한된다고 보기도 어렵다.
또한 집시법은 질서유지선의 설정 여부에 대한 판단을 관할경찰관서장의 재량에 맡기고 있을 뿐, 집회 및 시위의 보호나 공공의 질서 유지의 필요성이 ‘어느 정도’로 인정되어야 하는지에 대하여도 규정하지 않고 있다. 예를 들어, 집회 및 시위 참가자의 생명ㆍ신체나 공공의 질서에 ‘직접적’인 위협을 가할 것이 ‘명백하여’ 질서유지선의 설정이 불가피한 경우 등과 같이 그 필요성의 정도에 따라 설정 사유를 제한하는 방법이 가능함에도 불구하고 이에 관한 규정을 두고 있지 않다. 이처럼 질서유지선의 설정 사유가 광범위한 상황에서 “최소한의 범위”라는 질서유지선의 설정 범위를 합리적으로 제한 해석할 수 있다고 보기도 어렵다.
마. 이러한 점들을 종합하면, 비록 “최소한의 범위”라는 표현이 입법기술상 흔히 사용되는 표현이라 하더라도, 집회의 자유 등 표현의 자유를 제한하는 집시법상 금지ㆍ처벌 조항에 해당하는 심판대상조항에서 “최소한의 범위”에 관하여 어떠한 해석 기준도 마련하지 않는 것은 그 의미 내용의 불명확성으로 인하여 집회참가자로 하여금 질서유지선의 구체적 설정 범위를 전혀 예측할 수 없도록 하고, 범죄의 성립 여부를 경찰관서장의 자의적인 질서유지선 설정 처분에 맡기는 결과를 초래한다. 
따라서 심판대상조항은 그 의미 내용이 불명확하다고 볼 수밖에 없으므로 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다.

[별지]
관련조항
집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 적법한 집회(集會) 및 시위(示威)를 최대한 보장하고 위법한 시위로부터 국민을 보호함으로써 집회 및 시위의 권리 보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하는 것을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
5. “질서유지선”이란 관할 경찰서장이나 지방경찰청장이 적법한 집회 및 시위를 보호하고 질서유지나 원활한 교통 소통을 위하여 집회 또는 시위의 장소나 행진 구간을 일정하게 구획하여 설정한 띠, 방책(防柵), 차선(車線) 등의 경계표지(標識)를 말한다.
제6조(옥외집회 및 시위의 신고 등) ①옥외집회나 시위를 주최하려는 자는 그에 관한 다음 각 호의 사항 모두를 적은 신고서를 옥외집회나 시위를 시작하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 한다. 다만, 옥외집회 또는 시위 장소가 두 곳 이상의 경찰서의 관할에 속하는 경우에는 관할 지방경찰청장에게 제출하여야 하고, 두 곳 이상의 지방경찰청 관할에 속하는 경우에는 주최지를 관할하는 지방경찰청장에게 제출하여야 한다.
1. 목적
2. 일시(필요한 시간을 포함한다)
3. 장소
4. 주최자(단체인 경우에는 그 대표자를 포함한다), 연락책임자, 질서유지인에 관한 다음 각 목의 사항
가. 주소
나. 성명
다. 직업
라. 연락처
5. 참가 예정인 단체와 인원
6. 시위의 경우 그 방법(진로와 약도를 포함한다)
제13조(질서유지선의 설정) ②제1항에 따라 경찰관서장이 질서유지선을 설정할 때에는 주최자 또는 연락책임자에게 이를 알려야 한다.
집회 및 시위에 관한 법률 시행령(2014. 7. 21. 대통령령 제25488호로 개정된 것)
제13조(질서유지선의 설정ㆍ고지 등) ①관할경찰관서장은 집회 및 시위의 보호와 공공의 질서 유지를 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제13조 제1항에 따라 질서유지선을 설정할 수 있다.
1. 집회ㆍ시위의 장소를 한정하거나 집회ㆍ시위의 참가자와 일반인을 구분할 필요가 있을 경우
2. 집회ㆍ시위의 참가자를 일반인이나 차량으로부터 보호할 필요가 있을 경우
3. 일반인의 통행 또는 교통 소통 등을 위하여 필요할 경우
4. 다음 각 목의 어느 하나의 시설 등에 접근하거나 행진하는 것을 금지하거나 제한할 필요가 있을 경우
가. 법 제11조에 따른 집회 또는 시위가 금지되는 장소
나. 통신시설 등 중요시설
다. 위험물시설
라. 그 밖에 안전 유지 또는 보호가 필요한 재산ㆍ시설 등
5. 집회ㆍ시위의 행진로를 확보하거나 이를 위한 임시횡단보도를 설치할 필요가 있을 경우
6. 그 밖에 집회ㆍ시위의 보호와 공공의 질서 유지를 위하여 필요할 경우
② 법 제13조 제2항에 따른 질서유지선의 설정 고지는 서면으로 하여야 한다. 다만, 집회 또는 시위 장소의 상황에 따라 질서유지선을 새로 설정하거나 변경하는 경우에는 집회 또는 시위의 장소에 있는 국가경찰공무원이 구두로 알릴 수 있다.