# 심의절차종료 결정 위헌확인

## 전문

사 건 2014헌마814 심의절차종료 결정 위헌확인 
청 구 인 석○균 
대리인 법무법인(유한) 로월드 
담당변호사 이홍권, 서창규 
피 청 구 인 공정거래위원회 
대리인 법무법인(유한) 에이펙스 
담당변호사 강지현, 이승열 
[주 문] 
이 사건 심판청구를 기각한다. 
[이 유] 
1. 사건개요 
가. 청구인은 ‘○○’라는 상호로 전자재료를 판매, 수출하는 자로서, 2006. 6.경부터 LCD 제조용 편광필름을 생산하는 □□ 주식회사(계약 체결 당시의 상대방은 주식회사 △△이었으나, 주식회사 △△은 2011. 8. 1. ▽▽ 주식회사에 흡수합병되었으며, ▽▽ 주식회사는 2014. 7. 1. 다시 □□ 주식회사에 흡수합병되었다. 이에 따라 청구인이 취소를 구하고 있는 심의절차종료결정의 피조사인은 □□ 주식회사이다. 이하 통칭하여 ‘□□’라 한다)와 편광필름 생산과정에서 사용되는 PET 리딩필름의 납품계약을 체결하고, ○○첨단소재 주식회사(계약 체결 당시의 회사명은 ‘◇◇ 주식회사’였으나, 2010. 4. 회사명을 ‘○○첨단소재 주식회사’로 변경하였다. 이하 ‘○○첨단소재’라 한다)에 □□가 생산하는 편광필름에 적합한 PET 리딩필름 2종(이하 ‘이 사건 PET 리딩필름’이라 한다)의 제조를 위탁하여, 이 사건 PET 리딩필름을 □□에 납품하여 왔다(이하 ‘이 사건 거래’라 한다). □□는 2012. 8.경 청구인에 대하여 거래중단을 통보하였으며, 2013. 2.경 □□와 청구인 사이의 거래가 종료되었다. 

나. 청구인은 □□가 일방적으로 납품 단가의 인하를 요구하는 등 ‘하도급거래 공정화에 관한 법률’(이하 ‘하도급법’이라 한다) 제4조 제1항 및 제2항 제1호, 제4호, 제5호, 제11조 제2항 제6호, 제7호를 위반하였다며 2013. 7. 11. 피청구인에게 신고하였으나, 피청구인은 2014. 3. 12. 청구인은 이 사건 PET 리딩필름을 단순 구매하여 가공 등의 공정을 거치지 아니한 채 □□에 재판매한 것이고 □□는 다수의 수요자 중 하나일 뿐 제조위탁으로 볼 수 있는 행위가 존재하지 아니하므로, 이 사건 거래는 하도급법 제2조 제1항의 하도급거래에 해당하지 아니한다는 이유로 ‘공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙’(이하 ‘운영규칙’이라 한다) 제46조 제1호에 따라 심의절차종료결정을 하였다(사건번호 2013구사1816). 

다. 청구인은 위 종료결정에 사실오인 등의 착오가 있다며 2014. 4. 2. 재신고를 하였으나, 피청구인은 2014. 8. 19. 하도급법 제2조 제6항의 제조위탁으로 인정되기 위해서는 이 사건 PET 리딩필름이 원사업자인 □□의 업에 따른 물품으로서 ‘제조위탁의 대상이 되는 물품의 범위 고시’(2009. 9. 15. 공정거래위원회 고시 제2009-61호, 이하 ‘제조위탁 고시’라 한다)가 정하고 있는 물품에 해당하여야 하는데, 이 사건 PET 리딩필름은 생산설비의 안정화용으로 사용된 후 폐기되는 소모성 자재일 뿐 제조위탁 고시 I.1.나.에서 정하는 “물품의 제조ㆍ수리과정에서 투입되는 중간재”에 해당하지 아니하므로, 이 사건 거래는 하도급법 제2조 제1항의 요건을 갖추지 못하였다는 이유로 다시 운영규칙 제46조 제1호에 따라 심의절차종료결정을 하였다(사건번호 2014구사1351, 이하 ‘이 사건 종료결정’이라 한다). 
라. 이에 청구인은 피청구인의 이 사건 종료결정이 청구인의 평등권과 재판절차진술권을 침해한다고 주장하면서, 2014. 9. 23. 그 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 

2. 심판대상 
이 사건 심판대상은 이 사건 종료결정이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항의 내용은 다음과 같다. 

[관련 조항] 
하도급거래 공정화에 관한 법률(2005. 3. 31. 법률 제7488호로 개정된 것) 
제2조(정의) ① 이 법에서 “하도급거래”란 원사업자가 수급사업자에게 제조위탁(가공위탁을 포함한다. 이하 같다)ㆍ수리위탁ㆍ건설위탁 또는 용역위탁을 하거나 원사업자가 다른 사업자로부터 제조위탁ㆍ수리위탁ㆍ건설위탁 또는 용역위탁을 받은 것을 수급사업자에게 다시 위탁한 경우, 그 위탁(이하 “제조등의 위탁”이라 한다)을 받은 수급사업자가 위탁받은 것(이하 “목적물등”이라 한다)을 제조ㆍ수리ㆍ시공하거나 용역수행하여 원사업자에게 납품ㆍ인도 또는 제공(이하 “납품등”이라 한다)하고 그 대가(이하 “하도급대금”이라 한다)를 받는 행위를 말한다. 
⑥ 이 법에서 “제조위탁”이라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 업으로 하는 사업자가 그 업에 따른 물품의 제조를 다른 사업자에게 위탁하는 것을 말한다. 이 경우 그 업에 따른 물품의 범위는 공정거래위원회가 정하여 고시한다. 
1. 물품의 제조 
2. 물품의 판매 
3. 물품의 수리 
4. 건설 
제조위탁의 대상이 되는 물품의 범위 고시(2009. 9. 15. 공정거래위원회 고시 제2009-61호) 
I. 제조위탁의 대상이 되는 물품의 범위 
1. 사업자가 물품의 제조, 판매, 수리를 업으로 하는 경우 
가. 제조, 수리, 판매의 대상이 되는 완제품. 단, 당해 물품의 생산을 위한 기계ㆍ설비는 제외한다. 
나. 물품의 제조수리과정에서 투입되는 중간재로서 규격 또는 품질 등을 지정하여 주문한 원자재, 부품, 반제품 등. 단, 대량생산품목으로 샘플 등에 의해 단순 주문한 것은 제외한다. 
다. 물품의 제조를 위한 금형, 사형, 목형 등 
라. 물품의 구성에 부수되는 포장용기, 라벨, 견본품, 사용안내서 등 
마. 상기 물품의 제조ㆍ수리를 위한 도장, 도금, 주조, 단조, 조립, 염색, 봉제 등 (임)가공 

3. 청구인의 주장요지 
제조위탁 고시 I.1.나.의 “물품의 제조ㆍ수리과정에서 투입되는 중간재로서 규격 또는 품질 등을 지정하여 주문한 원자재, 부품, 반제품 등”에서 말하는 중간재란 생산공정의 중간에 소요되는 소재를 의미하는 것이지, 그것이 반드시 최종 생산제품의 원료가 될 것을 요구하는 것은 아니며, 제조위탁 고시가 생산설비의 안정화용으로 사용된 후 폐기되는 소모성 자재를 중간재의 범위에서 명시적으로 제외하지 않고 있는 이상, 그 의미를 위와 같이 축소하여 해석할 수도 없다. 
또한 제조위탁 고시 I.1.의 각 항목을 살펴보면, 완제품, 물품의 제조를 위한 금형, 사형, 목형, 물품의 구성에 부수되는 포장용기, 라벨, 견본품, 사용안내서 등을 모두 제조위탁의 대상이 되는 물품에 포함시키고 있는데, 이에 비추어 보면 제조위탁의 대상이 되는 물품의 범위에서 제외되는 것은, ① 특별히 주문을 받아 생산되지 않고 단순 구매되는 물품, ② 생산설비인 기계, ③ 전기, 석유 등 소모되는 연료에 해당하는 것뿐이며, 이들을 제외한 물품 중 생산과 판매의 중간과정에서 소요되는 소재 전체는 제조위탁의 대상이 되는 물품에 해당된다. 
따라서 이 사건 PET 리딩필름이 제조위탁의 대상이 되는 중간재가 아니라는 이유로 이 사건 거래가 하도급법 제2조 제1항의 하도급거래에 해당하지 아니한다고 본 피청구인의 이 사건 종료결정은 청구인의 평등권 및 재판절차진술권을 침해한 것이다. 

4. 판단 
가. 쟁점 
피청구인은 이 사건 PET 리딩필름이 제조위탁의 대상이 되는 물품에 해당하지 아니하므로 이 사건 거래는 하도급법 제2조 제6항의 제조위탁의 요건을 갖추지 못하여 하도급법 제2조 제1항의 하도급거래에 해당하지 않는다는 이유로 이 사건 종료결정을 하였다. 
따라서 이 사건의 쟁점은 이 사건 PET 리딩필름이 제조위탁의 대상이 되는 물품인지 여부이다. 

나. 제조위탁의 대상이 되는 물품의 범위 
하도급법에 따른 “하도급거래”란 원사업자가 수급사업자에게 제조위탁ㆍ수리위탁ㆍ건설위탁 또는 용역위탁을 하거나 원사업자가 다른 사업자로부터 제조위탁ㆍ수리위탁ㆍ건설위탁 또는 용역위탁을 받은 것을 수급사업자에게 다시 위탁한 경우, 그 위탁을 받은 수급사업자가 위탁받은 것을 제조ㆍ수리ㆍ시공하거나 용역수행하여 원사업자에게 납품ㆍ인도 또는 제공하고 그 대가(하도급대금)를 받는 행위를 의미한다(하도급법 제2조 제1항). 여기서 제조위탁이란 물품의 제조, 판매, 수리 또는 건설을 업(業)으로 하는 사업자(원사업자)가 그 업에 따른 물품의 제조를 다른 사업자(수급사업자)에게 위탁하는 것을 말한다(하도급법 제2조 제6항). 
제조위탁의 대상이 되는 “그 업에 따른 물품”의 범위는 피청구인이 정하여 고시하는데(하도급법 제2조 제6항), 피청구인은 사업자가 물품의 제조, 판매, 수리를 업으로 하는 경우에는 ① 제조, 수리, 판매의 대상이 되는 완제품(단, 당해 물품의 생산을 위한 기계 설비는 제외한다.), ② 물품의 제조ㆍ수리과정에서 투입되는 중간재로서 규격 또는 품질 등을 지정하여 주문한 원자재, 부품, 반제품 등(단, 대량생산품목으로 샘플 등에 의해 단순 주문한 것은 제외한다.), ③ 물품의 제조를 위한 금형, 사형, 목형 등, ④ 물품의 구성에 부수되는 포장용기, 라벨, 견본품, 사용안내서 등, ⑤ 상기 물품의 제조ㆍ수리를 위한 도장, 도금, 주조, 단조, 조립, 염색, 봉제 등 (임)가공 등이 제조위탁의 대상이 되는 물품에 포함된다고 정하고 있다(제조위탁 고시 I.1.). 

다. 이 사건 PET 리딩필름이 제조위탁의 대상이 되는 물품인지 여부 
(1) 피청구인은 이 사건 PET 리딩필름은 □□가 최종재인 편광필름을 생산하기 위해 자가소비 후에 폐기하는 물품일 뿐 제조위탁 고시 I.1.나.의 “물품의 제조ㆍ수리과정에서 투입되는 중간재”가 아니어서 제조위탁의 대상이 되는 물품의 범위에 포함되지 아니한다는 이유로 이 사건 종료결정을 하였으므로, 먼저 이 사건 PET 리딩필름이 제조위탁 고시 I.1.나.의 “물품의 제조ㆍ수리과정에서 투입되는 중간재로서 규격 또는 품질 등을 지정하여 주문한 원자재, 부품, 반제품 등”에 해당하는지 여부에 관하여 살펴본다. 
“중간재”란 최종재를 생산하기 위하여 투입되는 것으로서, 최종재의 구성부품으로 사용되거나 더 가공되어야 하는 재화를 의미한다. 즉 중간재는 개념적으로 별도의 가공이나 용역이 투여됨으로써 최종재의 물리적ㆍ화학적 구성요소가 되거나, 최종재에 결합하여 그 일부요소가 되는 것을 의미한다. 특히 제조위탁 고시 I.1.나.는 중간재로서 사용된 “원자재, 부품, 반제품 등”일 것을 요건으로 정하고 있는데, 원자재는 물건을 제조ㆍ가공하는 기초가 되는 재료를 의미하는 것으로서 간접적으로 생산에 사용되는 소모품은 이에 속하지 아니하고, 부품 역시 최종재의 부분에 사용되는 단위 물품으로 최종재의 일부를 구성하는 것이며, 반제품은 제품이 여러 공정을 거쳐 완성되는 경우, 하나의 공정이 끝나 다음 공정으로 넘어가는 중간생산품을 의미하는 것으로서, 그 자체로 독자적인 용도를 가지는 것이 아니라, 별도의 가공이나 용역의 투입을 통하여 완제품으로 완성될 것을 전제로 생산된 물품이다. 따라서 “중간재로서 규격 또는 품질 등을 지정하여 주문한 원자재, 부품, 반제품 등”은 별도의 가공이나 용역이 투여됨으로써 최종재의 일부를 이루거나, 생산의 과정에서 그 형태가 변형되어 최종재에 결합하거나 최종재의 구성성분을 이루는 것이고, 생산 과정에 사용되기는 하나 물리적ㆍ화학적으로 최종재의 구성품을 이루지 아니하는 물품이나 그 자체가 완성된 최종재로서 독자적 기능을 가지는 물품은 문언상 여기에 포함되지 아니한다. 
또한 하도급법 적용의 대상이 되는 제조위탁의 범위를 구체화하고 있는 하도급거래공정화지침(2015. 9. 30. 공정거래위원회 예규 제234호)은 Ⅲ. 공정화지침 중 1.가. 부분에서, “물품의 제조ㆍ수리과정에서 투입되는 중간재(원자재, 부품, 반제품 등)를 규격 또는 품질 등을 지정하여 제조위탁 하는 경우”의 예로서, ① 자동차ㆍ기계ㆍ전자제조업자 등이 부품제조를 의뢰하거나 부품의 조립 등 임가공을 위탁하는 경우, ② 섬유ㆍ의류 제조업자가 원단의 제조를 위탁하거나 염색 또는 봉제 등 임가공을 위탁하는 경우를 들고 있는바, 위 지침 역시 중간재가 물리적ㆍ화학적으로 최종재의 일부를 구성하는 것이라는 점을 전제하고 있는 것이다. 
따라서 이 사건 PET 리딩필름이 중간재에 해당하기 위해서는 별도의 가공이나 용역이 투입되어 □□가 생산하는 최종재인 편광필름의 일부를 이루거나, 그 형태가 변형되어 편광필름에 결합하거나 편광필름의 구성성분이 되어야 한다. 
그런데 편광필름은 TAC 필름을 PVA 필름의 상하층에 접착ㆍ합지한 후, 표면보호를 위해 보호필름을 붙여 편광필름의 가장 기본구조인 NT(비점착 투과형) 필름을 만드는 연신공정과정을 거쳐 생산된다. 이러한 접착ㆍ합지 과정에 필름 리드 작업의 설정이 완전하게 이루어지지 아니하면 불량이 발생할 확률이 높아지는데, 처음부터 고가의 TAC 필름을 사용하게 되면 원가가 상승하게 되므로, TAC 필름과 기능과 특성이 유사하면서 가격이 상대적으로 저렴한 PET 리딩필름을 활용하여 리드작업을 먼저 진행하게 된다. 우선 이 사건 PET 리딩필름을 TAC 필름의 앞쪽에 연결하여 롤러에 선투입하여 공정을 통과시키면서 최종과정까지 품질의 이상 여부를 확인하고, 생산 조건이 완벽하게 세팅된 것이 확인되면 비로소 TAC 필름을 롤러에 투입하여 PVA 필름과 합지함으로써 편광필름을 생산하는 것이다. 이처럼 이 사건 PET 리딩필름은 단순히 편광필름을 안정적으로 제조하기 위한 리드(Lead) 작업 용도로 일시적으로만 사용된 후 폐기되는 소모성 시험용 자재로서, □□가 생산한 편광필름의 일부를 구성하지 아니하며, 변형된 형태로 편광필름과 일체를 이루지도 아니한다. 이 사건 PET 리딩필름은 제조 당시부터 가공이나 용역의 투입을 통해 최종재의 일부가 될 것을 예정하고 만들어진 물품이 아니라, 시험용 자재라는 독자적인 용도를 가진 것으로 그 자체가 일종의 최종재인 것이다. 
그러므로 이 사건 PET 리딩필름은 제조위탁 고시 I.1.나.의 “물품의 제조ㆍ 수리과정에서 투입되는 중간재로서 규격 또는 품질 등을 지정하여 주문한 원자재, 부품, 반제품 등”에 해당하지 아니한다. 

(2) 나아가 이 사건 PET 리딩필름은 초기 불량을 줄이기 위해 일시적으로 사용되는 일종의 시험용 자재로서, ① 원사업자가 제조하는 완제품(제조위탁 고시 I.1.가.), ② 물품의 제조를 위한 금형, 사형, 목형 등(제조위탁 고시 I.1.다.), ③ 물품의 구성에 부수되는 포장용기, 라벨, 견본품, 사용안내서 등(제조위탁 고시 I.1.라.), ④ 물품의 제조ㆍ수리를 위한 도장, 도금, 주조, 단조, 조립, 염색, 봉제 등의 임가공(제조위탁 고시 I.1.마.) 중 어느 하나에도 해당하지 아니한다. 

라. 이처럼 이 사건 PET 리딩필름이 제조위탁 고시 I.1. 가 내지 마 항목 중 어느 하나에도 해당하지 않는 이상, 이 사건 거래는 하도급법 제2조 제6항의 제조위탁의 요건을 갖추지 못한 것으로서, 하도급법 제2조 제1항에서 정하는 하도급거래에 해당하지 아니한다. 
따라서 피청구인이 이 사건 종료결정을 함에 있어 현저히 정의와 형평에 반하는 조사를 하거나 법률의 적용과정에서 잘못을 하였다고 볼 수 없고, 달리 이 사건 종료결정이 헌법재판소가 관여할 정도의 자의적인 처분이라고 볼 자료도 없으므로, 이로 말미암아 청구인이 주장하는 기본권이 침해되었다고 할 수 없다. 

5. 결론 
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.