# 행정심판법 제49조 제1항 등 위헌소원

## 판시사항

가. 주택재개발정비사업조합(이하 ‘재개발조합’이라 한다)인 청구인이 공법인의 지위에서 기본권의 수범자로 기능하는 경우 기본권의 주체가 될 수 없다고 본 사례
나. 재개발조합이 행정심판의 피청구인이 된 경우 그 인용재결에 기속되도록 규정한, 행정심판법 제49조 제1항 중 피청구인 가운데 ‘도시 및 주거환경정비법상 재개발사업의 사업시행자인 조합’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)

## 결정요지

가. 재개발조합의 공공성과 ‘도시 및 주거환경정비법’에서 위 조합에 행정처분을 할 수 있는 권한을 부여한 취지 등을 종합하여 볼 때, 재개발조합이 공법인의 지위에서 행정처분의 주체가 되는 경우에 있어서는, 위 조합은 재개발사업에 관한 국가의 기능을 대신하여 수행하는 공권력 행사자 내지 기본권 수범자의 지위에 있다. 따라서 재개발조합이 기본권의 수범자로 기능하면서 행정심판의 피청구인이 된 경우에 적용되는 심판대상조항의 위헌성을 다투는 이 사건에 있어, 재개발조합인 청구인은 기본권의 주체가 된다고 볼 수 없다.
나. 이 사건에서 재개발조합인 청구인은 기본권의 주체가 된다고 볼 수 없고, 설령 그렇지 않다 하더라도 심판대상조항은 행정청의 자율적 통제와 국민 권리의 신속한 구제라는 행정심판의 취지에 맞게 행정청으로 하여금 행정심판을 통하여 스스로 내부적 판단을 종결시키고자 하는 것이므로 그 합리성이 인정된다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 반하지 않는다.

## 심판대상조문

행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조 제1항 중 피청구인 가운데 ‘도시 및 주거환경정비법상 재개발사업의 사업시행자인 조합’에 관한 부분

## 참조조문

헌법 제11조
행정심판법(2017. 4. 18. 법률 제14832호로 개정된 것) 제49조 제2항
구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되고, 2021. 4. 13. 법률 제18046호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2호 나목
도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것) 제2조 제8호, 제25조 제1항 제1호, 제89조 제1항, 제90조 제1항 
도시 및 주거환경정비법 부칙(2017. 2. 8. 법률 제14567호) 제27조

## 참조판례

가. 헌재 2013. 9. 26. 2012헌마271, 판례집 25-2하, 68, 78헌재 2014. 6. 26. 2013헌바122, 판례집 26-1하, 561, 565헌재 2015. 2. 26. 2013헌바200등헌재 2015. 7. 30. 2014헌가7, 판례집 27-2상, 16, 34-35

## 전문

[당 사 자]
청 구 인　○○구역 주택재개발정비사업조합
　　　　　대표청산인 나○○
　　　　　대리인 법무법인 로원
　　　　　　　　담당변호사 최영동 외 1인
당해사건　1. 서울행정법원 2019구합62819 재결취소(2019헌바543)
　　　　　2. 서울행정법원 2019구합62796 재결취소(2020헌바199)

[주    문]
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조 제1항 중 피청구인 가운데 ‘도시 및 주거환경정비법상 재개발사업의 사업시행자인 조합’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

[이    유]
1. 사건개요
가. 청구인의 지위
청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 (지번 생략) 일대에서 주택재개발정비사업을 시행하기 위하여 2007. 6. 27. 조합설립인가를 받은 주택재개발정비사업조합(이하 ‘재개발조합’이라 한다)이다.
나. 2019헌바543
(1) 청구인은 2018. 7. 26. ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제89조에 따라 김○○, 김□□, 김△△에게 청산금을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 제1처분’이라 한다)을 하였다. 이에 김○○, 김□□은 청구인을 상대로 서울특별시 행정심판위원회에 위 처분 등의 무효확인 등을 구하는 행정심판을 청구하였다. 서울특별시 행정심판위원회는 2019. 2. 25. 이 사건 제1처분 중 김△△에 대한 부분 등은 각하하고, 위 처분 중 김○○, 김□□에 대한 부분은 무효임을 확인하는 내용의 재결을 하였다.
(2) 청구인은 서울특별시 행정심판위원회를 피고로 하여 위 재결의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나, 서울행정법원은 2019. 11. 27. 이 사건 제1처분에 있어 청구인은 행정청에 해당하고, 위 인용재결은 행정심판법 제49조 제1항에 따라 그 피청구인인 청구인을 기속한다는 등의 이유로 청구인의 소를 각하하였다(2019구합62819).
(3) 한편, 청구인은 위 소송 계속 중 행정심판법 제49조 제1항 및 제2항에 관하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 서울행정법원은 2019. 10. 4. 위 신청을 일부 기각, 일부 각하하는 결정을 하였으며(2019아11716), 그 결정정본은 2019. 12. 6. 청구인에게 송달되었다. 이에 청구인은 2019. 12. 27. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2020헌바199
(1) 청구인은 2018. 7. 26. 도시정비법 제89조에 따라 ○○교회, 재단법인 ○○재단, □□교회(이하 ‘이 사건 교회 등’이라 한다)에 대하여 청산금을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 제2처분’이라 하고 ‘이 사건 제1처분’과 ‘이 사건 제2처분’을 합하여 ‘이 사건 청산금부과처분’이라 한다)을 하였다. 이에 이 사건 교회 등은 청구인을 상대로 서울특별시 행정심판위원회에 위 처분의 무효확인 등을 구하는 행정심판을 청구하였고, 서울특별시 행정심판위원회는 2019. 2. 25. 위 처분이 무효임을 확인하는 내용의 재결을 하였다.
(2) 청구인은 서울특별시 행정심판위원회를 피고로 하여 위 재결의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나, 서울행정법원은 2020. 2. 7. 이 사건 제2처분에 있어 청구인은 행정청에 해당하고, 위 인용재결은 행정심판법 제49조 제1항에 따라 그 피청구인인 청구인을 기속한다는 등의 이유로 청구인의 소를 각하하였다(2019구합62796).
(3) 한편, 청구인은 위 소송 계속 중 행정심판법 제49조 제1항 및 제2항에 관하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 서울행정법원은 2020. 2. 7. 위 신청을 일부 기각, 일부 각하하는 결정을 하였으며(2019아11978), 그 결정정본은 2020. 2. 17. 청구인에게 송달되었다. 이에 청구인은 2020. 3. 9. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상
가. 청구인은 ‘행정심판법 제49조 제1항, 제2항의 적용을 받는 행정청에 도시 및 주거환경정비법상 주택재개발정비사업조합을 포함하는 한 위헌’이라는 결정을 구하고 있다. 그러나 그 내용을 종합적으로 살펴보면, 이 사건에서 청구인이 실질적으로 문제삼는 부분은 청구인과 같은 재개발조합이 행정심판의 피청구인이 된 경우에도 그 인용재결에 기속되도록 정한 근거규정 자체의 위헌성이라 할 것이므로, 행정심판법 제49조 제1항 중 재개발조합이 행정심판의 피청구인이 된 경우에 관한 부분으로 심판대상을 한정함이 상당하다. 
나. 한편, 청구인은 행정심판법 제49조 제2항에 관하여도 언급하고 있으나, 위 조항은 거부처분에 관한 재결이 이루어진 경우에 적용되는 규정이라 할 것인데, 이 사건 청산금부과처분은 거부처분에 해당하지 않으므로 이에 관한 재결의 효력을 다투는 당해 사건들에는 위 조항이 적용되지 아니한다. 따라서 위 조항은 심판대상에서 제외하기로 한다.
다. 그러므로, 이 사건 심판대상은 행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것) 제49조 제1항 중 피청구인 가운데 ‘도시 및 주거환경정비법상 재개발사업의 사업시행자인 조합’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
행정심판법(2010. 1. 25. 법률 제9968호로 전부개정된 것)
제49조(재결의 기속력 등) ① 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)한다.
[관련조항]
행정심판법(2017. 4. 18. 법률 제14832호로 개정된 것)
제49조(재결의 기속력 등) ② 재결에 의하여 취소되거나 무효 또는 부존재로 확인되는 처분이 당사자의 신청을 거부하는 것을 내용으로 하는 경우에는 그 처분을 한 행정청은 재결의 취지에 따라 다시 이전의 신청에 대한 처분을 하여야 한다.
구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되고, 2021. 4. 13. 법률 제18046호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. "정비사업"이란 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량 또는 건설하는 다음 각 목의 사업을 말한다.
나. 재개발사업: 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역ㆍ공업지역 등에서 도시기능의 회복 및 상권활성화 등을 위하여 도시환경을 개선하기 위한 사업
도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
8. "사업시행자"란 정비사업을 시행하는 자를 말한다.
제25조(재개발사업ㆍ재건축사업의 시행자) ① 재개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 시행할 수 있다.
1. 조합이 시행하거나 조합이 조합원의 과반수의 동의를 받아 시장ㆍ군수등, 토지주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 시행하는 방법
제89조(청산금 등) ① 대지 또는 건축물을 분양받은 자가 종전에 소유하고 있던 토지 또는 건축물의 가격과 분양받은 대지 또는 건축물의 가격 사이에 차이가 있는 경우 사업시행자는 제86조 제2항에 따른 이전고시가 있은 후에 그 차액에 상당하는 금액(이하 "청산금"이라 한다)을 분양받은 자로부터 징수하거나 분양받은 자에게 지급하여야 한다.
제90조(청산금의 징수방법 등) ① 시장ㆍ군수등인 사업시행자는 청산금을 납부할 자가 이를 납부하지 아니하는 경우 지방세 체납처분의 예에 따라 징수(분할징수를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)할 수 있으며, 시장ㆍ군수등이 아닌 사업시행자는 시장ㆍ군수등에게 청산금의 징수를 위탁할 수 있다. 이 경우 제93조 제5항을 준용한다.
도시 및 주거환경정비법 부칙(2017. 2. 8. 법률 제14567호)
제27조(주거환경관리사업 등에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의「도시 및 주거환경정비법」에 따라 사업시행인가를 받아 시행 중인 주거환경관리사업, 주택재개발사업ㆍ도시환경정비사업 및 주택재건축사업은 각각 이 법에 따른 주거환경개선사업, 재개발사업 및 재건축사업으로 본다.

3. 청구인 주장
가. 이 사건 청산금부과처분은 조합원 간의 관계에 관한 사항을 조율한 것에 불과하므로 재개발조합이 사법인의 지위에서 행한 행위로 보아야 한다. 청산금부과에 있어 재개발조합이 공법인의 지위에 있다고 보더라도 당해 사건과 같이 청구인이 공권력행사의 상대방이 되는 경우에는 항고소송으로 이를 다툴 수 있다 할 것이므로, 재판청구권의 주체가 된다. 심판대상조항은 행정기관의 내부적 통제를 전제로 하는 규정이므로, 재개발조합과 같이 의제된 행정청에 대한 행정심판 인용재결은 일반국민에 대한 행정처분과 달리 볼 이유가 없다. 그럼에도 심판대상조항은 재개발조합의 경우까지 행정심판 인용재결에 불복할 수 없도록 하여 법원의 판단을 받을 기회를 박탈하고 있으므로, 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재판청구권을 침해한다.
나. 심판대상조항은 행정심판의 청구인인 사인 또는 사법인과 달리 행정심판의 피청구인인 재개발조합이 행정심판 재결에 대하여 항고소송으로 다툴 수 없도록 제한하여 청구인을 합리적 이유 없이 차별취급하고 있다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위배된다.
다. 청산금이 제대로 부과되지 않을 경우 재개발조합의 조합원들이 그 경제적 피해를 받을 수밖에 없으므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 재개발조합 등의 재산권을 침해한다.
라. 법률에 명확한 근거 없이 심판대상조항의 해석만을 근거로 청구인의 재판청구권을 제한하는 것은 법률유보에 있어 명확성원칙에 반하고, 당해 사건과 같이 행정주체의 항고소송이 예외적으로 인정되어야 하는 경우에도 이를 허용하지 않는 것은 법치국가원리에 반한다.

4. 판단
가. 재판청구권 침해 주장에 관한 판단
(1) 기본권 보장규정인 헌법 제2장의 제목이 "국민의 권리와 의무"이고 그 제10조 내지 제39조에서 "모든 국민은 … 권리를 가진다"고 규정하고 있으므로 이러한 기본권의 보장에 관한 각 헌법규정의 해석상 국민만이 기본권의 주체라 할 것이고, 공권력의 행사자인 국가, 지방자치단체나 그 기관 또는 국가조직의 일부나 공법인은 기본권의 "수범자"이지 기본권의 주체가 아니고 오히려 국민의 기본권을 보호 내지 실현해야 할 ‘책임’과 ‘의무’를 지니고 있을 뿐이다(헌재 2014. 6. 26. 2013헌바122 참조). 다만, 공법인이나 이에 준하는 지위를 가진 자라 하더라도 공무를 수행하거나 고권적 행위를 하는 경우가 아닌 사경제 주체로서 활동하는 경우나 조직법상 국가로부터 독립한 고유 업무를 수행하는 경우, 그리고 다른 공권력 주체와의 관계에서 지배복종관계가 성립되어 일반 사인처럼 그 지배하에 있는 경우 등에는 기본권 주체가 될 수 있다. 이러한 경우에는 이들이 기본권을 보호해야 하는 국가적 기능을 담당하고 있다고 볼 수 없기 때문이다(헌재 2013. 9. 26. 2012헌마271; 헌재 2015. 7. 30. 2014헌가7 참조).
(2) 재개발조합은 노후ㆍ불량한 건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하여 도시의 기능을 정비하고 주거생활의 질을 높여야 할 국가의 의무를 국가를 대신하여 실현하는 기능을 수행하고 있다(헌재 2015. 2. 26. 2013헌바200등 참조). 그리고 도시정비법은 이 사건에서 문제된 청산금부과를 비롯하여 관리처분계획 등 적극적 질서형성이 필요한 일부 영역에 관하여는 재개발조합에게 시장ㆍ군수 등의 감독하에 행정처분을 할 권한도 부여하고 있다(대법원 2007. 9. 6. 선고 2005두11951 판결 참조).
위와 같은 재개발조합의 공공성과 도시정비법에서 위 조합에 행정처분을 할 수 있는 권한을 부여한 취지 등을 종합하여 볼 때, 재개발조합이 공법인의 지위에서 행정처분의 주체가 되는 경우에 있어서는, 위 조합은 재개발사업에 관한 국가의 기능을 대신하여 수행하는 공권력 행사자 내지 기본권 수범자의 지위에 있다고 할 것이다.
이 사건에서도 재개발조합은 사법상의 당사자로서 상대방에게 계약상 권리 등을 행사한 것이 아니라 도시정비법 제89조 제1항에 따라 기본권의 수범자인 행정청의 지위에서 국민에게 이 사건 청산금부과처분을 하였기 때문에, 행정심판의 피청구인이 되어 심판대상조항의 규율을 받게 된 것이다.
(3) 이상의 사정을 종합하여 볼 때, 재개발조합이 기본권의 수범자로 기능하면서 행정심판의 피청구인이 된 경우에 적용되는 심판대상조항의 위헌성을 다투는 이 사건에 있어, 재개발조합인 청구인은 기본권의 주체가 된다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 재판청구권 침해 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
나. 평등원칙 위반 주장에 관한 판단
앞서 본 바와 같이, 이 사건에서 청구인은 기본권의 수범자일 뿐 기본권의 주체가 된다고 볼 수 없고, 설령 그렇지 않다 하더라도 심판대상조항은 행정청의 자율적 통제와 국민 권리의 신속한 구제라는 행정심판의 취지에 맞게 행정청으로 하여금 행정심판을 통하여 스스로 내부적 판단을 종결시키고자 하는 것이므로 그 합리성이 인정된다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 반하지 않는다.
다. 나머지 주장에 관한 판단
(1) 청구인은 청산금이 제대로 부과되지 않을 경우 재개발조합의 조합원들이 그 경제적 피해를 받을 수밖에 없으므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 재개발조합 등의 재산권을 침해한다고 주장한다. 그러나 이 사건에서 청구인이 기본권의 주체가 될 수 없음은 앞서 본 바와 같고, 설령 그렇지 않다 하더라도 청구인이 주장하는 위와 같은 불이익은 행정심판의 인용재결에 대하여 그 피청구인인 재개발조합의 불복이 제한됨에 따라 발생하는 사실적ㆍ간접적 효과라 할 것이므로, 심판대상조항으로 인하여 재산권 제한이 문제된다고 볼 수는 없다. 따라서 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 
(2) 청구인은, 법률에 명확한 근거 없이 심판대상조항의 해석만을 근거로 청구인의 재판청구권을 제한하는 것은 법률유보에 있어 명확성원칙에 반하고, 당해 사건과 같이 행정주체의 항고소송이 예외적으로 인정되어야 하는 경우에도 이를 허용하지 않는 것은 법치국가원리에 반한다고 주장한다. 그러나 이러한 주장은 심판대상조항 등을 근거로 청구인의 원고적격을 부인한 당해 사건 법원의 법률해석이 부당하다는 주장에 다름 아니라 할 것이므로, 청구인의 이 부분 주장은 개별적, 구체적 사건에서 법률조항의 단순한 포섭ㆍ적용에 관한 법원의 재판결과를 다투고 있는 것에 불과하다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌바117 참조). 설령, 그렇지 않다 하더라도 청구인의 위 주장은 심판대상조항으로 인한 재판청구권 침해 주장을 반복ㆍ강조하는 것에 불과하므로, 이 부분 주장에 관하여는 별도로 살피지 아니한다.
(3) 청구인은 행정청이 행정심판 인용재결에 불복할 수 없도록 제한하는 심판대상조항으로 인하여 행정심판위원회가 인용재결을 거의 하지 않거나 제3자에 의한 우회불복소송이 제기되는 등의 문제가 발생한다고도 주장한다. 그러나 이는 심판대상조항의 위헌 여부와는 직접적인 관련이 없으므로, 이 부분 주장에 관하여는 더 나아가 살피지 아니한다.

5. 결론
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장  유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선