# 도로교통법 부칙 제2조 위헌소원

## 전문

【당 사 자】
사건2021헌바265    도로교통법 부칙 제2조 위헌소원
청구인권○○
대리인   법무법인(유한) 서울센트럴담당변호사 김상배, 장은정
당해사건대법원 2021두40973  자동차운전면허취소처분취소
선고일2023. 10. 26.
【주 문】
1. 도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호) 제2조 후문 중 제93조 제1항 제2호에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 청구인의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
청구인은 2004. 5. 3. 혈중알코올농도 0.053%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전한 전력이 있는 사람으로, 2020. 5. 7. 다시 혈중알코올농도 0.034%의 술에 취한 상태로 자동차를 운전하였다. 경상북도지방경찰청장은 2020. 5. 25. 청구인이 2회 이상 술에 취한 상태에서 자동차를 운전했다는 이유로 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호에 따라 자동차운전면허를 취소하는 처분을 하였다. 청구인은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 2020. 11. 27. 제1심에서 청구기각판결을 선고받았으며(대구지방법원 2020구단11072), 항소하였으나 2021. 5. 21. 기각되었고(대구고등법원 2020누4728), 상고하였으나 2021. 8. 26. 기각되어 확정되었다(대법원 2021두40973). 청구인은 상고심 계속 중 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호, 부칙 제2조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2021. 8. 26. 기각되었다(대법원 2021아1073). 
이에 청구인은 2021. 9. 9. 도로교통법 부칙 제2조 중 제93조 제1항 제2호에 관한 부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고, 2021. 11. 29. 도로교통법 제93조 제1항 단서 제2호, 같은 법 부칙 제2조 중 제93조 제1항 제2호에 관한 부분에 대한 심판청구를 하는 것으로 청구취지를 정정하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 ① 구 도로교통법(2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17371호로 개정되기 전의 것) 제93조 제1항 단서 제2호(이하 ‘취소조항’이라 한다), ② 도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호) 제2조 전문 중 제93조 제1항 제2호에 관한 부분(이하 ‘부칙전문조항’이라 한다), ③ 같은 조 후문 중 제93조 제1항 제2호에 관한 부분(이하 ‘부칙후문조항’이라 하고, 이를 취소조항, 부칙전문조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
구 도로교통법(2018. 12. 24. 법률 제16037호로 개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17371호로 개정되기 전의 것)
제93조(운전면허의 취소·정지) ① 지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정안전부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제2호, 제3호, 제7호부터 제9호까지(정기 적성검사 기간이 지난 경우는 제외한다), 제14호, 제16호부터 제18호까지, 제20호의 규정에 해당하는 경우에는 운전면허를 취소하여야 한다.
2. 제44조 제1항 또는 제2항 후단을 위반(자동차등을 운전한 경우로 한정한다. 이하 이 호 및 제3호에서 같다)한 사람이 다시 같은 조 제1항을 위반하여 운전면허 정지 사유에 해당된 경우
도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호)
제2조(술에 취한 상태에서의 운전금지 등에 관한 적용례) 제82조 제2항 및 제93조 제1항 제2호의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 제44조 제1항 또는 제2항을 위반한 사람부터 적용한다. 이 경우 위반행위의 횟수를 산정할 때에는 2001년 6월 30일 이후의 위반행위부터 산정한다.
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항에 대한 공통 주장
(1) 심판대상조항은 과거의 도로교통법 제44조 제1항(이하 ‘음주운전 금지규정’이라 한다) 위반행위가 현재의 위반행위로 인한 자동차운전면허취소처분에 영향을 미치지 않을 것이라고 믿은 청구인의 신뢰를 침해하므로 신뢰보호원칙에 위반된다.
(2) 심판대상조항은 음주운전 금지규정 위반행위의 횟수를 산정할 때 2001. 6. 30. 이후의 위반행위부터 산정하도록 함으로써, 과거의 음주운전 금지규정 위반행위와 현재의 위반행위 사이에 상당한 기간이 경과한 경우에도 반복적 음주운전자의 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하므로, 과잉금지원칙에 위반된다.
(3) 심판대상조항이 ① 2001. 6. 30. 이후 음주운전을 한 사람을 그전에 음주운전을 한 사람과 달리 취급하고, ② 운전을 직업으로 하는 사람과 직업으로 하지 않는 사람을 동등하게 대우하며, ③ 약물의 영향으로 인하여 정상적으로 운전하지 못할 우려가 있는 상태에서 자동차등을 운전한 경우, 공동 위험행위를 한 경우, 난폭운전을 한 경우, 운전 중 고의 또는 과실로 교통사고를 일으킨 경우, 운전면허를 받은 사람이 자동차등을 범죄의 도구나 장소로 이용하여 살인, 강간 등 범죄를 범한 경우[도로교통법 제93조 제1항 제4호, 제5호, 제5호의2, 제10호, 제11호 나목 1), 2), 이하 이를 모두 합하여 ‘여타 임의적 취소사유’라 한다]와 달리 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 경우에 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하고, ④ 운전면허를 받을 수 없는 사람이 운전면허를 받은 경우, 거짓이나 그 밖의 부정한 수단으로 운전면허를 받은 경우(도로교통법 제93조 제1항 제8호, 제8호의2, 이하 이를 모두 합하여 ‘여타 필요적 취소사유’라 한다)와 동일하게 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 경우에 운전면허를 필요적으로 취소하도록 하는 데에는 모두 합리적 이유가 인정되지 아니하므로, 심판대상조항은 평등원칙에 위반된다.
나. 부칙전문조항에 대한 주장
부칙전문조항은 ‘제93조 제1항 제2호의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 제44조 제1항을 위반한 사람부터 적용한다’고 규정한다. 부칙전문조항의 ‘최초로’라는 문언으로 인하여 위 조항이 이 법 시행 전에 음주운전 금지규정을 위반한 사람이 이 법 시행 후 음주운전 금지규정을 위반하였을 경우에도 적용되어 부칙후문조항의 적용을 받는지(법원의 해석), 아니면 이 법 시행 전 음주운전 금지규정을 위반한 적이 없던 사람이 이 법 시행 후 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반하였을 경우에 비로소 적용되어 부칙후문조항의 적용이 배제되는지(청구인의 해석) 불명확하므로, 부칙전문조항은 명확성원칙에 위반된다.
4. 적법요건에 대한 판단
가. 취소조항에 대한 판단
헌법소원심판청구에 대한 청구취지 추가가 이루어진 경우 청구기간 준수 여부는 헌법재판소법 제40조 제1항, 민사소송법 제265조에 의하여 추가된 청구서가 제출된 시점을 기준으로 판단한다(헌재 1992. 6. 26. 91헌마134 참조).
이 사건 기록에 의하면, 청구인은 2021. 8. 27. 취소조항에 대한 위헌법률심판제청신청 기각결정(대법원 2021아1073)을 송달받고, 2021. 11. 29. 취소조항에 대한 심판청구를 추가한 사실이 인정된다. 청구인은 취소조항에 대한 위헌법률심판제청신청 기각결정을 통지받은 2021. 8. 27.로부터 30일이 경과한 2021. 11. 29. 취소조항에 대한 심판청구를 하였으므로, 이 부분 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.
나. 부칙전문조항에 대한 판단
헌법재판소법 제68조 제2항에 의하면, 법률에 대한 위헌법률심판제청신청이 법원에서 기각된 경우에 한하여 그에 따른 헌법소원심판을 청구할 수 있는데, 위헌법률심판제청신청이 법률 자체의 위헌성을 다투는 것이 아니라 법원에 의한 사실관계의 판단과 법률의 해석·적용의 부당함을 주장하는 등 사실상 법원의 재판을 다투는 것일 때에는 원칙적으로 부적법하다(헌재 2018. 1. 26. 2016헌바357 참조).
청구인은 부칙조항전문 중 ‘최초로’라는 문언으로 인하여 제93조 제1항 제2호의 개정규정이 이 법 시행 전 음주운전 금지규정을 위반한 사람이 이 법 시행 후 음주운전 금지규정을 위반하였을 경우에도 적용되는지 여부가 불명확하다고 주장한다. 그런데 위 주장은 부칙전문조항에 따라 도로교통법 제93조 제1항 제2호의 개정규정이 이 법 시행 전 음주운전 금지규정을 위반한 사람이 이 법 시행 후 음주운전 금지규정을 다시 위반하였을 경우에도 적용된다고 보는 법원의 판단이 부당하다는 주장과 다르지 않다. 결국 이 부분 심판청구는 부칙전문조항 자체의 위헌성을 다투는 것이 아니라, 개별적·구체적 사건에서 부칙전문조항의 해석·적용에 관한 법원의 재판을 다투는 것으로서 부적법하다. 
5. 본안에 대한 판단
가. 쟁점의 정리
(1) 부칙후문조항은 2001. 6. 30. 이후 구 도로교통법 제41조 제1항 혹은 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전한 사람이 2019. 6. 25. 이후 다시 음주운전 금지규정을 위반하여 자동차를 운전해서 운전면허 정지사유에 해당된 경우 필요적으로 그의 운전면허를 취소하도록 한다. 부칙후문조항은 운전을 직업으로 하는 사람의 경우 직업의 자유를, 운전을 직업으로 하지 않는 사람의 경우 일반적 행동자유권을 제한한다(헌재 2006. 5. 25. 2005헌바91; 헌재 2023. 6. 29. 2020헌바182등 참조).
한편 청구인은 운전면허가 취소되면 개인택시운송사업면허를 박탈당하게 되어 재산권이 침해된다는 취지로 주장하는데, 개인택시운송사업면허의 취소는 개인택시운송사업자의 운전면허가 취소된 경우 개인택시운송사업면허를 취소할 수 있도록 규정한 ‘여객자동차 운수사업법’ 등에 근거한 것으로, 부칙후문조항으로 인한 기본권 제한으로 보기 어렵다.
따라서 이 사건의 쟁점은 부칙후문조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하는지 여부이다.
(2) 청구인은 부칙후문조항이 신뢰보호원칙에 위반된다고 주장하나, 과거의 음주운전 금지규정 위반행위가 현재의 위반행위로 인한 자동차운전면허취소처분에 영향을 미치지 않을 것이라는 신뢰는 보호가치 있는 신뢰로 보기 어려우므로 위 주장에 대해서는 판단하지 않기로 한다.
(3) 부칙후문조항이 2001. 6. 30. 이후 음주운전을 한 사람과 그전에 음주운전을 한 사람을 차별 취급하여 평등원칙에 위반된다는 주장은, 반복적 음주운전 습관을 평가하기 위하여 고려하는 과거의 음주운전 위반행위의 범위가 지나치게 넓어 과잉금지원칙에 위반된다는 주장과 실질적으로 다르지 아니하므로, 위 주장에 대해서는 별도로 판단하지 않기로 한다.
(4) 청구인은 부칙후문조항이 ① 운전을 직업으로 하는 사람과 직업으로 하지 않는 사람을 동등하게 대우하고, ② 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 경우를 여타 임의적 취소사유와 달리 취급하며, ③ 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 경우를 여타 필요적 취소사유와 동일하게 취급하는 데에는 모두 합리적 이유가 인정되지 않아 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 그런데 위와 같은 차별 취급은 운전면허의 취소·정지 요건에 대하여 규정하고 있는 도로교통법 제93조 제1항에 기인한 것이지 부칙후문조항에 기인한 것은 아니므로, 위 주장에 대해서는 판단하지 않기로 한다.
나. 부칙후문조항에 대한 판단
(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성
부칙후문조항이 음주운전 금지규정 위반행위의 횟수를 산정할 때 2001. 6. 30. 이후의 위반행위부터 산정하도록 한 것은, 반복적 음주운전에 대한 필요적 운전면허 취소제도가 도입된 이후의 음주운전 금지규정 위반행위를 취소조항 적용 시 고려하도록 하여 반복적 음주운전으로부터 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련한 안전을 확보하기 위한 것으로서, 이러한 입법목적은 정당하다. 또한 위반횟수 산정 시 종전 음주운전 금지규정 위반행위를 고려하면, 반복적인 음주운전을 방지할 수 있으므로, 수단의 적합성도 인정된다.
(2) 침해의 최소성 및 법익의 균형성 
반복된 음주운전에 대한 필요적 운전면허 취소제도는 2001. 1. 26. 법률 제6392호로 개정되고, 2001. 6. 30.부터 시행된 도로교통법에 따라 도입되었다. 즉 2001. 6. 30. 이후에는 수범자들에 대하여 반복적 음주운전이 운전자의 준법정신 내지 안전의식 결여의 지표로서 강화된 행정제재의 적용 대상이 된다는 점이 공표되었다. 이와 같은 이유로 부칙후문조항은 2001. 6. 30.을 과거의 음주운전 금지규정 위반행위의 횟수를 산정하는 기준점으로 삼고 있다.
위반행위의 횟수를 산정하기 위한 기산점을 2001. 6. 30.보다 뒤의 시점으로 정할 경우, 2001. 6. 30.부터 기산점 사이의 기간 동안 반복적 음주운전에 대한 필요적 운전면허 취소제도의 존재에도 불구하고 음주운전으로 나아간 행위는 당해 운전자의 준법정신이나 안전의식을 평가하는 근거로 활용될 수 없다. 이러한 점에서 위반행위의 횟수를 산정하기 위한 기산점을 2001. 6. 30.보다 뒤의 시점으로 정하는 방안은 반복적 음주운전으로부터 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련한 안전을 확보하려는 입법목적을 부칙후문조항과 동일한 정도로 달성하기 어렵다.
반복적 음주운전에 대한 행정제재는 점차 강화되어 왔다. 2001. 6. 29.까지는 반복적 음주운전자에 대한 필요적 면허취소 제도가 없었고, 2001. 6. 30.부터 2019. 6. 24.까지는 음주운전 금지규정을 3회 이상 위반한 사람에 대한 필요적 면허취소 제도가 시행되었으며, 2019. 6. 25. 이후에는 음주운전 금지규정을 2회 이상 위반한 사람에 대한 필요적 면허취소 제도가 시행되었다. 이와 같이 강화된 행정제재를 부과함으로써 달성하려는 공익은 반복적 음주운전으로부터 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련한 안전을 확보하려는 것으로서, 상당히 중요하다고 평가할 수 있다. 다른 한편으로 공익 달성을 위하여 시행 중인 제도가 충분하지 못하다고 판단될 경우에는 강화된 조치가 도입될 수 있다. 이로 인하여 자동차를 운전하지 못하게 되는 등으로 사익의 제한이 이전보다 강화되었다고 하더라도, 이러한 제한이 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고 도로교통과 관련한 안전을 확보한다는 공익보다 중요하다고 할 수는 없다.
따라서 부칙후문조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성도 인정된다.
(3) 소결 
부칙후문조항은 과잉금지원칙에 반하여 직업의 자유 및 일반적 행동자유권을 침해하지 아니한다.
6. 결론
그렇다면 부칙후문조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 청구인의 나머지 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
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재판장,유남석,이은애,이종석,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미【별 지】
[별지]관련조항
구 도로교통법(1997. 8. 30. 법률 제5405호로 개정되고, 2005. 5. 31. 법률 제7545호로 전부개정되기 전의 것)
제41조(주취중 운전금지) ① 누구든지 술에 취한 상태에서 자동차등(건설기계관리법 제26조 제1항 단서의 규정에 의한 건설기계 외의 건설기계를 포함한다. 이하 이 조·제42조·제43조 및 제107조의2에서 같다)을 운전하여서는 아니된다.
도로교통법(2018. 3. 27. 법률 제15530호로 개정된 것)
제44조(술에 취한 상태에서의 운전 금지) ① 누구든지 술에 취한 상태에서 자동차등("건설기계관리법" 제26조 제1항 단서에 따른 건설기계 외의 건설기계를 포함한다. 이하 이 조, 제45조, 제47조, 제93조 제1항 제1호부터 제4호까지 및 제148조의2에서 같다), 노면전차 또는 자전거를 운전하여서는 아니 된다. 
구 도로교통법(2001. 1. 26. 법률 제6392호로 개정되고, 2001. 12. 31. 법률 제6565호로 개정되기 전의 것)
제78조(면허의 취소·정지) ① 지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 행정자치부령이 정하는 기준에 의하여 운전면허를 취소하거나 1년의 범위안에서 그 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제1호 내지 제3호, 제5호 내지 제8호, 제10호 내지 제14호에 해당하는 때에는 그 운전면허를 취소하여야 한다.
14. 제41조 제1항 또는 제2항의 규정을 2회 이상 위반한 사람이 다시 제41조 제1항의 규정을 위반하여 운전면허 정지사유에 해당된 때
도로교통법 부칙(2001. 1. 26. 법률 제6392호)
제1조(시행일) 이 법은 2001년 6월 30일부터 시행한다. (단서 생략)
제2조(주취중 운전금지 등에 대한 적용례) 제70조 제2항 제5호 및 제78조 제1항 제14호의 개정규정은 이 법 시행 이후에 최초로 발생하는 위반행위부터 적용한다.
도로교통법 부칙(2018. 12. 24. 법률 제16037호)
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.