# 공중위생관리법 제17조 제1항 위헌확인

## 판시사항

1. 숙박업자에게 매년 위생교육을 받을 의무를 부과하고 있는 공중위생관리법(2004. 1. 29. 법률 제7147호로 개정된 것) 제17조 제1항 중 같은 법 제2조 제1항 제2호의 숙박업을 하고자 같은 법 제3조 제1항의 신고를 한 자에 대하여 매년 위생교육을 받도록 한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 신뢰보호원칙에 위배하여 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극)
2. 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배하여 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

1. 이 사건 법률조항의 입법과정과 관련법령을 종합해 보면, 정기적인 위생교육제도는 공중위생법(법률 제3822호)이 1986. 5. 10. 제정될 당시부터 원래 있었던 것이고 공중위생관리법(1999. 2. 8. 제정 법률 제5839호)의 제정과 더불어 규제완화 차원에서 한 때 폐지되기도 하였으나 2002. 8. 26. 법률 제6726호로 공중위생관리법이 개정되면서 같은 법 제17조 제1항에 “공중위생영업에 종사하는 자는 보건복지부령이 정하는 위생교육을 받아야 한다.”라는 규정이 생겨 다시 부활의 근거가 마련되었는데 이에 의하면 보건복지부령으로 정하기만 하면 숙박업자에 대하여도 정기적인 위생교육을 재차 실시할 수 있게 된 것이므로 정기적인 위생교육의 계속적 폐지에 대한 숙박업자들의 신뢰라고 하는 것은 이 때부터 이미 소멸되었거나 가변적인 것으로 바뀌었다고 할 것이다. 따라서 위와 같은 신뢰는 존재하지 않거나 존재한다고 하더라도 매우 미약한 것에 불과하여 헌법적 보호의 대상이 될만한 현저한 신뢰라고 보기 어렵다.
한편, 정기적인 위생교육은 국민의 건강ㆍ위생수준을 향상시키고 국가경쟁력을 제고할 수 있다는 점에서 공익적 가치가 크다. 뿐만 아니라 이 사건 법률조항은 정기적인 위생교육을 하도록 그 내용을 개정하면서 숙박업자의 피해를 최소화하고 교육의 실질적 효과를 담보하기 위한 제도적 장치를 마련하고 있다. 그렇다면 설사 정기적인 위생교육의 계속적 폐지에 대한 신뢰 내지 신뢰이익이 존재한다고 하더라도 이러한 신뢰이익의 침해를 이 사건 법률조항이 추구하는 공익과 비교, 형량하더라도 위 공익의 비중이 훨씬 더 중요하다고 인정되므로, 이 사건 법률조항이 숙박업자들의 신뢰를 과도하게 침해하여 신뢰보호원칙에 반하는 방법으로 직업수행의 자유를 침해한 것이라고 볼 수 없다.
2. 이 사건 법률조항은 위에서 본 바와 같은 공익적 가치의 실현을 목적으로 하므로 그 목적이 정당하고 정기적인 위생교육은 이러한 목적의 달성에 적합한 수단이 된다. 나아가 이 제도의 시행과 관련하여 교육시간의 제한, 교육내용의 부실화 방지조치, 추가교육이나 교육교재 배부를 통한 대체교육 등을 통하여 숙박업자의 피해를 최소화하는 조치가 마련되어 있다. 또한 정기적인 위생교육으로 인하여 위생교육에 소요되는 시간만큼 숙박업자들이 직접 영업에 임할 수 없다고 하는 불이익은 위에서 본 공익과 비교하여 수인할 수 없을 정도의 중요한 비중을 갖는다고 보기 어렵다. 그렇다면 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 숙박업자들의 직업수행의 자유를 침해하는 것이라고 인정할 수 없다.

## 전문

【당 사 자】
청 구 인　신○애 외 4인
대리인 변호사　이동준
【주　　문】청구인들의 심판청구를 기각한다.
【이　　유】
1. 사건의 개요와 청구인들의 주장요지
청구인들은 숙박업소를 운영하는 자들인데 공중위생관리법이 2004. 1. 29. 개정되면서 그 제17조 제1항에 의하여 매년 위생교육을 받을 의무를 새로이 부담하게 되었다.
그런데 국회가 법을 위와 같이 개정하면서 다른 경우와 차별하여 공청회나 입법예고도 하지 않아 평등의 원칙을 위배하였고 청구인들의 알 권리를 침해하였으며, 청구인들이 매년 위생교육을 받아야 할 정당한 공익도 없는데 그렇게 하도록 청구인들에게 부담을 부과함으로써 청구인들의 헌법상 보장된 신뢰이익, 직업선택의 자유, 계약의 자유 등을 침해한다고 주장하면서 이 소원을 제기하였다.
관계기관의 의견요지는〔별지〕와 같다.

2. 심판의 대상 및 관련규정
위헌심판의 대상 법률은 공중위생관리법(2004. 1. 29. 법률 제7147호로 개정된 것) 제17조 제1항 중 같은 법 제2조 제1항 제2호의 숙박업을 하고자 같은 법 제3조 제1항의 신고를 한 자에 대하여 매년 위생교육을 받도록 한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이다.
청구인들은 청구취지에서 공중위생관리법 제17조 제1항 전부에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나 청구인들은 모두 숙박업자이므로 위와 같이 심판대상을 한정한다.
○ 심판대상법률(밑줄 친 부분)
공중위생관리법(2004. 1. 29. 법률 제7147호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 부른다) 제17조(위생교육) 
① 공중위생영업자는 매년 위생교육을 받아야 한다.
② 제3조 제1항 전단의 규정에 의하여 신고를 하고자 하는 자는 미리 위생교육을 받아야 한다. 다만, 부득이한 사유로 미리 교육을 받을 수 없는 경우에는 영업개시 후 보건복지부령이 정하는 기간 안에 위생교육을 받을 수 있다.
③ 삭제
④ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 위생교육의 방법ㆍ절차 기타 필요한 사항은 보건복지부령이 정한다.
○ 기타 관련규정
법 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “공중위생영업”이라 함은 다수인을 대상으로 위생관리서비스를 제공하는 영업으로서 숙박업ㆍ목욕장업ㆍ이용업ㆍ미용업ㆍ세탁업ㆍ위생관리용역업을 말한다.
2. “숙박업”이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다. 다만, 농어촌에 소재하는 민박 등 대통령령이 정하는 경우를 제외한다.
3. 내지 8. 생략
② 생략
법 제3조(공중위생영업의 신고) ① 공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 신고하여야 한다. 보건복지부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.
② 생략
공중위생관리법시행규칙(2004. 8. 6. 보건복지부령 제293호로 개정된 것) 제23조(위생교육시간 등) ① 법 제17조의 규정에 의한 위생교육은 매년 4시간으로 하며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 이를 실시한다.
② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 위생교육의 전문성을 높이기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 관련 전문기관 또는 단체로 하여금 위생교육을 실시하게 할 수 있다. 이 경우 위생교육을 실시하는 기관 또는 단체는 교육목적과 교육대상자별로 적절한 교육교재를 편찬하여 교육대상자에게 제공하여야 한다.
③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 교육대상자 중 질병 등 부득이한 사유로 위생교육을 받을 수 없다고 인정되는 자에 대하여는 통지된 교육일로부터 6월 이내에 위생교육을 받게 할 수 있다.
④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 교육대상자 중 교육참석이 어렵다고 인정되는 도서ㆍ벽지 등의 영업자에 대하여는 교육교재를 배부하여 이를 숙지ㆍ활용하도록 함으로써 교육에 갈음할 수 있다.
⑤ 제2항의 규정에 따라 위생교육을 실시한 기관 또는 단체는 교육실시의 결과를 교육 후 1월 이내에 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 보고하여야 하며, 교육에 관한 기록을 2년 이상 보관ㆍ관리하여야 한다.
⑥ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 위생교육을 받거나 받은 것으로 보는 자에게 수료증을 교부하여야 한다.

3. 판　단
가. 이 사건 법률조항의 의의
공중위생영업이란 다수인을 대상으로 위생관리서비스를 제공하는 영업으로서 숙박업ㆍ목욕장업ㆍ이용업ㆍ미용업ㆍ세탁업ㆍ위생관리용역업을 말한다(공중위생관리법 제2조 제1항 제1호). 이러한 공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하여야 하는데(공중위생관리법 제3조 제1항), 이러한 공중위생영업의 신고를 한 자를 공중위생영업자라 한다(공중위생관리법 제3조의2 제1항 참조). 공중위생관리법 제17조 제1항은 공중위생영업자에게 매년 위생교육을 받을 의무를 부과하고 있다.
한편, 공중위생관리법에서는 공중위생영업의 하나로 숙박업을 규정하고 있는데, 여기서 숙박업이란 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비 등의 서비스를 제공하는 영업을 말한다. 다만, 농어촌에 소재하는 민박 등 대통령령이 정하는 경우, 예를 들면 농어촌정비법에 의하여 농어촌에 설치된 민박사업용 시설, 산림법에 의하여 자연휴양림 안에 설치된 시설 등은 제외된다(공중위생관리법 제2조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제2조 제1항 참조). 이러한 숙박업을 하고자 하는 자는 공중위생관리법 제3조 제1항의 규정에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하여야 하는데, 이러한 숙박업의 신고를 한 자(이하 ‘숙박업자’라 한다)는 공중위생관리법 제17조 제1항에 의하여 매년 위생교육을 받을 의무가 있다.
따라서 청구인들은 이 사건 법률조항에 의하여 매년 정기적으로 위생교육을 받을 의무를 부담하게 된 것이다.

나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 직업수행의 자유에 대한 침해 여부
(가) 신뢰이익의 침해 여부
이 사건 법률조항은 숙박업자의 직업선택을 방해하지 않으므로 숙박업자의 직업선택의 자유를 제한하지 않는다. 다만 숙박업자는 이 사건 법률조항에 의하여 매년 위생교육을 받게 됨으로써 위생교육을 받기 위하여 소요되는 시간만큼 숙박업에 종사할 수 없게 되므로 그 범위 내에서 이 사건 법률조항은 숙박업자의 직업수행의 자유를 제한한다고 볼 여지가 없지 않다.
① 청구인들은 이러한 조치가 우선 그들의 신뢰이익을 침해한다고 주장한다.
그러나 이 사건 법률조항의 입법과정 및 관련법령을 종합해 보면, 정기적인 위생교육제도는 공중위생법(법률 제3822호)이 1986. 5. 10. 제정될 당시부터 원래 있었던 것이고 공중위생관리법(1999. 2. 8. 제정 법률 제5839호)의 제정과 더불어 규제완화 차원에서 한 때 폐지되기도 하였으나 2002. 8. 26. 법률 제6726호로 공중위생관리법이 개정되면서 같은 법 제17조 제1항에 “공중위생영업에 종사하는 자는 보건복지부령이 정하는 위생교육을 받아야 한다.”라는 규정이 생겨 다시 부활의 근거가 마련되었는데 이에 의하면 보건복지부령으로 정하기만 하면 숙박업자에 대하여도 정기적인 위생교육을 재차 실시할 수 있게 된 것이므로 정기적인 위생교육의 계속적 폐지에 대한 청구인들의 신뢰라고 하는 것은 이 때부터 이미 소멸되었거나 가변적인 것으로 바뀌었다고 할 것이다. 따라서 청구인들이 주장하는 것과 같은 신뢰는 존재하지 않거나 존재한다 하더라도 매우 미약한 것에 불과하여 헌법적 보호의 대상이 될만한 현저한 신뢰라고 보기는 어렵다. 그렇다면 헌법적 보호의 대상이 될만한 현저한 신뢰가 청구인들에게 존재함을 전제로 하는 청구인들의 이 부분 주장은 이유 없다.
② 한편 정기적인 위생교육의 실시는 제반 관련법규를 숙박업자에게 이해시킴으로써 행정위반자를 감소시키고 소비자 피해를 줄이며 국민의 건강ㆍ위생수준을 향상시키고 선진기술에 대한 지식습득으로 국가경쟁력을 제고할 수 있다는 점에서 그 교육의 공익적 가치가 크다. 뿐만 아니라 이 사건 법률조항은 정기적인 위생교육을 하도록 그 내용을 개정하면서 그 대상자를 숙박업에 종사하는 모든 자가 아니라 숙박업자에 한정하고(공중위생관리법 제17조 제1항), 교육을 받지 못할 사정이 있는 경우를 대비하여 추가교육 및 대체교육방법을 마련하고 있으며(공중위생관리법시행규칙 제23조 제3항ㆍ제4항), 위생교육을 실시한 기관이 교육내용을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 보고하도록 하여 교육 내용의 부실화를 방지하도록 하는 등 숙박업자의 피해를 최소화하고 교육의 실질적 효과를 담보하기 위한 제도적 장치를 마련하고 있다(공중위생관리법시행규칙 제23조 제5항).
그렇다면 설사 청구인들이 주장하는 것과 같은 신뢰 내지 신뢰이익이 존재한다고 하더라도 이러한 신뢰이익의 침해를 이 사건 법률조항이 추구하는 위에서 본 공익과 비교, 형량하더라도 위 공익의 비중이 훨씬 더 중요하다고 인정되므로, 이 사건 법률조항이 청구인들의 신뢰를 과도하게 침해하는 것이라고 볼 수는 없고 따라서 이 조항이 신뢰보호원칙에 반하는 방법으로 직업수행의 자유를 침해한 것이라고 볼 수 없다.

(나) 과잉금지의 원칙 위배 여부
직업의 자유는 기본권제한입법의 한계조항인 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 불가피한 경우에는 이를 제한할 수 있는 것이고, 직업의 자유를 구체적으로 어느 정도까지 제한할 수 있는지에 관하여 우리 재판소는 좁은 의미의 직업선택의 자유에 비하여 직업행사의 자유에 대하여는 상대적으로 더욱 폭 넓은 법률상의 규제가 가능하다고 판시하고 있다(헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1459).
이 사건 법률조항은 위에서 이미 본 바와 같은 공익적 가치의 실현을 목적으로 하므로 그 목적은 정당하고 정기적인 위생교육은 이러한 목적의 달성에 적합한 수단이 된다.
나아가 이 제도의 시행과 관련하여 교육시간의 제한(매년 4시간；공중위생관리법시행규칙 제23조 제1항), 교육내용의 부실방지조치(공중위생관리법시행규칙 제23조 제2항ㆍ제5항), 추가교육이나 교육교재 배부를 통한 대체교육(공중위생관리법시행규칙 제23조 제3항ㆍ제4항) 등을 통하여 숙박영업자의 피해를 최소화하는 조치가 마련되어 있다.
또한 정기적인 위생교육으로 인하여 위생교육에 소요되는 시간만큼 숙박업자들이 직접 영업에 임할 수 없다고 하는 불이익은 사익에 관한 것으로서 사익에 관한 이 정도의 제한이 위에 본 공익과 비교하여 수인할 수 없을 정도의 중요한 비중을 갖는다고 보기는 어렵다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는 것이라고 인정할 수 없다.

(2) 알 권리 등의 침해 여부
청구인들은 이 사건 법률조항에 의하여 알 권리, 숙박계약을 체결할 자유가 침해되었다고 주장하고 있으나, 이 사건 법률조항은 숙박업자에게 매년 위생교육을 받을 의무를 부과하고 있을 뿐 청구인들의 알 권리의 행사를 방해하거나 숙박계약을 체결할 자유를 제한하고 있지 않다.
또한 청구인들은 위생교육을 받게 됨으로써 그에 소요되는 시간만큼 숙박업소를 운영하지 못하게 되므로 이 사건 법률조항에 의하여 재산권이 침해되었다고 주장한다. 그러나 청구인들이 일년 중 4시간 정도 위생교육을 받는다고 하여 반드시 그 시간 동안 숙박업을 경영하지 못하게 되는 것이라고는 할 수 없고 설혹 그렇게 되는 일이 있다고 하여도 그것은 재화를 획득할 기회의 극히 일부를 제한받을 수도 있는 것에 불과하여 이를 재산권에 대한 침해라고 볼 수는 없다.
마지막으로 청구인들은 정부가 제출한 법률안에 대하여는 행정절차법 제41조에 의해 반드시 입법예고를 하여야 하는 반면, 국회가 제출한 법률안에 대하여는 국회법 제82조의2 제1항에 의해 입법예고를 국회의 재량으로 할 수 있도록 한 것은 평등원칙에 반한다고 주장하고 있다. 그러나 이러한 차별은 이 사건 법률조항에 의한 것이 아니라 국회법 제82조의2 제1항에 의한 것이다. 공청회의 불개최 역시 이 사건 법률조항에 의한 것이 아니다.

4. 결　론
그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 권　성(주심) 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙 이공현 조대현

〔별지〕보건복지부장관의 의견요지
(1) 적법요건에 대한 의견
공중위생관리법 부칙에서는 공포(2004. 1. 29.) 후 6월이 경과한 날부터 시행한다고 규정되어 있다. 그런데 이 사건 헌법소원은 공중위생관리법이 시행되기 전인 2004. 7. 26. 제기되었으므로 기본권 침해의 현재성을 인정할 수 없다. 또한 공중위생관리법시행규칙 제23조 제1항에 의하면 위생교육은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 실시하도록 되어 있다. 위 규정에 의하면 위생교육은 시장 등의 구체적인 집행행위에 의하여 이루어지는 것이므로 이 사건 법률조항에 대하여 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 없다. 뿐만 아니라 이 사건 법률조항은 2004. 1. 29. 공포되었으므로 그로부터 60일이 도과하여 제기된 이 사건 헌법소원은 청구기간을 도과한 것으로 부적법하다.

(2) 본안에 대한 의견
국회가 발의한 법률안을 개정할 때에는 입법예고 등이 필수적인 절차가 아니며, 설사 입법예고 등을 거치지 않았다 하더라도 알 권리를 행사하는 데에는 아무런 지장이 없다. 그리고 개정되기 전의 공중위생관리법은 ‘공중위생영업에 종사하는 자’ 모두를 위생교육의 대상으로 규정하였지만 이 사건 법률조항은 공중위생영업을 책임지고 있는 ‘공중위생영업자’로 그 범위를 제한하고 있고, 공중위생관리법시행규칙에는 교육시기의 탄력성, 교육참석 곤란자에 대한 배려, 6개월의 경과규정 등 공중위생영업자의 피해를 최소화하기 위한 규정들을 두고 있다. 뿐만 아니라 이 사건 법률조항은 숙박계약을 체결하거나 체결하지 못하도록 강제하는 것을 내용으로 하고 있지 않으며 숙박업의 영업수행이나 청구인들의 재산처분과 관련하여 청구인들에게 어떠한 제한을 가하거나 의무를 부담시키는 것을 내용으로 하고 있지 않다. 따라서 이 사건 법률조항은 청구인들의 헌법상 보장된 알 권리 및 신뢰이익이나 청구인들의 행복추구권, 직업선택의 자유 및 재산권 등을 침해하는 규정이 아니다.