# 축산물 위생관리법 제45조 제4항 제1호 등 위헌소원

## 판시사항

1.식품의약품안전처장이공중위생상필요한 경우 고시하는 축산물 가공방법의 기준을 준수하도록 규정한 ‘축산물 위생관리법’(2010. 5. 25. 법률 제10310호로 개정된 것) 제4조 제5항 전문 중 제4조 제2항 제1호 가운데 ‘축산물의 가공’에 관한 부분 및 이러한 기준을 위반한 자를 처벌하는 ‘축산물 위생관리법’(2014. 5. 21. 법률 제12672호로 개정된 것) 제45조 제4항 제1호 중 위 해당 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)의 위임형식이 헌법에 위반되는지 여부(소극)2. 심판대상조항이 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부(소극)3. 심판대상조항이 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위반되는지 여부(소극)4. 심판대상조항이 형벌체계의 균형성 및 평등원칙에 위반되는지 여부(소극)

## 결정요지

1. 심판대상조항은 형벌의 구성요건 일부에 해당하는 축산물 가공방법의 기준을 고시에 위임하고 있는데, 이는 기본권을 제한하는 내용의 입법위임이다. 그러나 헌법이 인정하고 있는 위임입법의 형식은 예시적인 것으로 보아야 하고, 법률이 일정한 사항을 고시 등 행정규칙에 위임하더라도 국회입법의 원칙과 상치되지 않는다. 또한 축산물 가공방법의 기준을 정하는 작업에는 축산업 및 이와 관련된 식품공학에 관한 전문적기술적 지식이 요구되고, 국내외 축산업의 발전과 주요 식품 관련 정책 등에 따른 탄력적기술적 대응과 규율 역시 필요하므로, 심판대상조항이 이를 식품의약품안전처고시에 위임하는 것은 불가피하다. 그러므로 심판대상조항이 축산물 가공방법의 기준을 식품의약품안전처고시에 위임한 것이 헌법에서 정한 위임입법의 형식을 갖추지 못하여 헌법에 위반된다고 할 수 없다.2. 축산물로 인하여 생길 수 있는 위생상의 위해를 방지하고 축산물의 질적 향상을 도모하여 축산물의 안전을 확보하려는 심판대상조항의 입법목적, 축산물 가공 등의 구체적 내용을 종합하여 보면, 심판대상조항의 위임에 따라 식품의약품안전처장이 규율할 내용은 축산물 일반에 적용될 수 있는 공통적인 가공방법 및 축산물별 특성을 고려한 가공방법에 관한 구체적세부적 기준이 될 것임을 예측할 수 있다. 따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다. 3. 축산물을 비롯한 식품 위생의 중요성, 최근까지도 불량식품 범죄가 끊이지 않는 현실 등을 고려할 때, 심판대상조항이 과태료와 같은 행정질서벌이 아니라 형벌을 규정하였다고 해서 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위반된다고 할 수 없다. 4. 심판대상조항에 상응하는 식품위생법의 규정은 오히려 심판대상조항보다 중하게 형사처벌하도록 규정하고 있고, 청구인이 비교대상으로 주장하는 공중위생관리법 조항들은 심판대상조항과 입법의 취지와 대상을 달리한다. 따라서 심판대상조항이형벌체계의균형성을상실하여평등원칙에 위반된다고 할 수 없다. 재판관 이진성의 반대의견헌법은 제40조에서 국회입법의 원칙을 천명하면서, 법률의 위임을 받아 발할 수 있는 법규명령을 한정적으로 열거하고 있다. 우리 헌법은 그것에 저촉되는 법률을 포함한 일체의 국가의사가 유효하게 존립될 수 없는 경성헌법이므로, 법률 또는 그 이하의 입법형식으로써 헌법상 원칙에 대한 예외를 인정하여 고시와 같은 행정규칙에 입법사항을 위임할 수는 없다. 심판대상조항은 국민의 권리의무에 관한 법규적 사항인 형벌의 구성요건 일부를 헌법상 열거된 법규명령이 아닌 식품의약품안전처고시로 정할 수 있도록 위임하고 있으므로, 헌법에서 정한 위임입법의 형식을 갖추지 못하여 헌법에 위반된다.

## 심판대상조문

축산물 위생관리법(2010. 5. 25. 법률 제10310호로 개정된 것) 제4조 (축산물의 기준 및 규격) ① 생략 ② 식품의약품안전처장은 공중위생상 필요한 경우 다음 각 호의 사항을 정하여 고시할 수 있다. 1. 축산물의 가공포장보존 및 유통의 방법에 관한 기준(이하 “가공기준”이라 한다) 2.∼3. 생략 ③∼④ 생략 ⑤ 가축의 도살처리, 집유와 축산물의 가공포장보존유통은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 기준, 가공기준 및 성분규격에 따라야 한다. 판매를 목적으로 수입하는 축산물의 경우에도 같다. ⑥ 생략 축산물 위생관리법(2014. 5. 21. 법률 제12672호로 개정된 것) 제45조 (벌칙) ①∼③ 생략 ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처한다. 1.제4조제5항을위반하여가축의도살처리, 집유, 축산물의 가공포장보존 또는 유통을 한 자 2.∼16. 생략 ⑤∼⑦ 생략

## 참조조문

축산물 위생관리법(2016. 2. 3. 법률 제14025호로 개정된 것) 제2조, 제21조, 제22조, 제24조, 제30조
구 공중위생관리법(2010. 1. 18. 법률 제9932호로 개정되고, 2015. 12. 22. 법률 제13596호로 개정되기 전의 것) 제5조, 제20조 제3항 제1호
공중위생관리법(2016. 2. 3. 법률 제13983호로 개정된 것) 제4조 제2항, 제7항, 제22조 제1항 제1의2호, 제3호
식품위생법(2016. 2. 3. 법률 제14022호로 개정된 것) 제3조 제3항, 제7조 제1항, 제4항, 제95조 제1호, 제101조 제2항 제1호
축산물 위생관리법 시행규칙(2017. 3. 7. 총리령 제1367호로 개정된 것) 제46조
축산물의 가공기준 및 성분규격(2015. 1. 30. 식품의약품안전처고시 제2015-3호)
축산물 위생관리법(2010. 5. 25. 법률 제10310호로 개정된 것) 제4조 제5항 전문 중 제4조 제2항 제1호 가운데 ‘축산물의 가공’에 관한 부분
축산물 위생관리법(2014. 5. 21. 법률 제12672호로 개정된 것) 제45조 제4항 제1호 중 위 해당 부분

## 참조판례

2013헌바183
2010헌바385

## 전문

【당 사 자】
청 구 인	○○협동조합대표자 조합장 김○배대리인 법무법인(유한) 태평양	담당변호사 전병하 외 3인
당해사건	수원지방법원 2015노3668 축산물위생관리법위반 등
【주 문】
축산물 위생관리법(2010. 5. 25. 법률 제10310호로 개정된 것) 제4조 제5항 전문 중 제4조 제2항 제1호 가운데 ‘축산물의 가공’에 관한 부분, 축산물 위생관리법(2014. 5. 21. 법률 제12672호로 개정된 것) 제45조 제4항 제1호 중 위 해당 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 양계업을 경영하는 조합원이 생산하는 물자의 제조, 가공, 판매 등의 사업을 목적으로 설립된 법인으로, 평택시 ○○길 ○○에 있는 계란가
공공장에서 계란을 세척ㆍ할란ㆍ여과하는 공정 등을 거쳐 전란액, 전란분말 등을 제조ㆍ가공하고 이를 제과ㆍ제빵 제조업체 등에 판매하는 알가공업을 영위하고 있다.
나. 청구인은 사용인인 공장장 유○래, 이○열, 나○원이 청구인의 업무에 관하여 2012. 1.경부터 2015. 1.경까지 위생적으로 관리가 되지 않고 있던 위 계란가공공장에서 폐 계란액 133,196㎏을 정상 계란액에 혼합하여 살균전란액 제품을 생산하고, 폐 계란액 21,350㎏을 정상 계란액과 혼합한 다음 전란분말 가공업체를 통해 전란분말 제품을 생산하여 거래처에 납품함으로써, ‘축산물의 가공기준 및 성분규격’에 맞지 아니하는 축산물을 가공하였다는 범죄사실 등으로 2015. 6. 11. 3천만 원의 벌금형을 선고받았다(수원지방법원 평택지원 2015고단348).
다.청구인은 위 판결에 대하여 항소하고(수원지방법원 2015노3668), 항소심 계속 중 축산물의 가공ㆍ포장ㆍ보존ㆍ유통 등은 식품의약품안전처장이 고시하는 축산물의 가공기준 등에 따라야 한다고 규정한 축산물 위생관리법 제4조 제2항 및 제5항, 이를 위반하여 축산물의 가공 등을 한 자를 처벌하는 같은 법 제45조 제4항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 위 신청은 2016. 3. 8. 기각되었다(수원지방법원 2015초기2656). 청구인은 2016. 3. 25. 축산물 위생관리법 제4조 제5항, 제45조 제4항 제1호의 위헌 확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 축산물 위생관리법 제4조 제5항, 제45조 제4항 제1호 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 당해사건에서는 청구인이 식품의약품안전처장이 고시하는 ‘축산물의 가공기준 및 성분규격’을 위반하여 축산물을 가공하였는지 여부가 문제되고 있으므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ① 축산물 위생관리법(2010. 5. 25. 법률 제10310호로 개정된 것) 제4조 제5항 전문 중 제4조 제2항 제1호 가운데 ‘축산물의 가공’에 관한 부분, ② 축산물 위생관리법(2014. 5. 21. 법률 제12672호로 개정된 것) 제45조 제4항 제1호 중 위 해당 부분(이하 이를 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 [별지]와 같다.
[심판대상조항]
축산물 위생관리법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것)
제4조(축산물의 기준 및 규격) ② 식품의약품안전처장은 공중위생상 필요한 경우 다음 각 호의 사항을 정하여 고시할 수 있다.
1. 축산물의 가공ㆍ포장ㆍ보존 및 유통의 방법에 관한 기준(이하 "가공기준"이라 한다)
축산물 위생관리법(2010. 5. 25. 법률 제10310호로 개정된 것)
제4조(축산물의 기준 및 규격) ⑤ 가축의 도살ㆍ처리, 집유와 축산물의 가공ㆍ포장ㆍ보존ㆍ유통은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 기준, 가공기준 및 성분규격에 따라야 한다. 판매를 목적으로 수입하는 축산물의 경우에도 같다.
축산물 위생관리법(2014. 5. 21. 법률 제12672호로 개정된 것)
제45조(벌칙) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처한다.
1.제4조제5항을위반하여가축의도살ㆍ처리, 집유, 축산물의 가공ㆍ포장ㆍ보존 또는 유통을 한 자
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 식품의약품안전처장이 고시하는 축산물 가공방법의 기준을 따르도록 하고 이를 위반하여 축산물을 가공하는 행위를 처벌하도록 규정하고 있을 뿐 그 구체적인 내용을 전혀 특정하지 아니하고, 범죄의 구성요건을 법규명령도 아닌 행정규칙에 해당하는 식품의약품안전처고시에 위임하고 있다. 그 결과 심판대상조항의 수범자는 처벌의 대상이 되는 행위가 어떤 것인지 예측하기 어려워 자의적인 행정입법에 불안정한 상태로 노출되고 있다.
또한 식품위생법 제3조 제3항, 제101조 제2항 제1호, 공중위생관리법 제4조 제2항과 제7항, 제22조 제1항 제1의2호와 제3호 및 구 공중위생관리법 제5조, 제20조 제3항 제1호는 심판대상조항과 유사하게 식품 또는 공중이용시설의 위생적인 관리를 위해 지켜야 할 구체적인 기준을 하위법령에 위임하면서도, 해당 기준의 위반행위에 대하여 과태료를 부과하거나 일단 행정청으로 하여금 개선명령을 내리도록 하고 이를 이행하지 않는 경우에 비로소 처벌하도록 하고 있다. 이처럼 식품위생법과 공중위생관리법은 위임입법으로 인하여 발생할 수 있는 국민의 기본권 제한을 완화하기 위한 조치들을 마련하고 있는 점에 비추어 보더라도, 식품의약품안전처고시에 위임된 축산물 가공방법의 기준을 위반한 행위를 곧바로 처벌하도록 한 심판대상조항의 위헌성은 중대하다.
따라서 심판대상조항은 처벌법규의 위임입법의 한계를 현저히 일탈하여 포
괄위임금지원칙 및 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다.
4. 판  단
가. 쟁점의 정리
(1) 심판대상조항은 식품의약품안전처장이 공중위생상 필요한 경우 고시하는 축산물 가공방법의 기준을 준수하도록 하고, 이를 위반한 자를 3년 이하의 징역이나 5천만 원 이하의 벌금에 처하고 있다. 이처럼 심판대상조항이 형벌의 구성요건 일부를 대통령령이나 부령이 아닌 고시와 같은 행정규칙의 형식으로 위임하는 것이 헌법에 위반되는지 여부를 살펴본다.
(2) 다음으로 위임의 내용과 관련하여 심판대상조항이 포괄위임금지원칙 내지 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되는지 여부가 문제된다. 일반적으로 법률에서 일부 내용을 하위 법령에 위임하고 있는 경우 위임을 둘러싼 법률 규정 자체에 대한 명확성의 문제는 포괄위임금지원칙의 문제가 될 것이다. 다만 위임 규정이 하위 법령에 위임하고 있는 내용과는 무관하게 법률 자체에서 해당 부분을 완결적으로 정하고 있는 경우 포괄위임금지원칙과는 별도로 명확성원칙이 문제될 수 있는데, 위임입법에서 사용하고 있는 추상적 용어가 하위 법령에 규정될 내용의 범위를 구체적으로 정해 주기 위한 역할을 하는지, 아니면 그와는 별도로 독자적인 규율 내용을 정하기 위한 것인지 여부에 따라 별도로 명확성원칙 위반의 문제가 나타날 수도 있고, 그렇지 않을 수도 있다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바385등; 헌재 2016. 10. 27. 2015헌바360등 참조).
심판대상조항은식품의약품안전처장이공중위생상 필요한 경우 축산물 가공방법의 기준에 관한 사항을 고시할 수 있도록 하고 있는데, 이는 그 자체로 축산물 가공방법의 기준의 내용을 완결적으로 정하고 있는 것이 아니라, 식품의약품안전처고시에 규정될 내용의 범위를 구체적으로 규정하고 있는 것에 불과하므로, 심판대상조항이 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부가 문제된다.
(3) 청구인은 식품위생법 제3조 제3항, 제101조 제2항 제1호, 공중위생관리법 제4조 제2항과 제7항, 제22조 제1항 제1의2호와 제3호 및 구 공중위생관리법 제5조, 제20조 제3항 제1호는 심판대상조항과 유사하게 식품 또는 공중이용시설의 위생적인 관리를 위하여 지켜야 할 사항을 하위법령에 위임하면서도, 그 위반행위에 대하여 과태료를 부과하거나 일단 행정청으로 하여금 개선명령을 내리도록 하고 이를 이행하지 않는 경우 비로소 처벌하도록 하고 있는 반면, 심판대상조항은 식품의약품안전처고시에 위임된 축산물 가공방법의 기준을 위반한 행위를 곧바로 처벌하도록 하여 위헌이라고 주장한다. 청구인의
이 부분 주장은 심판대상조항이 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위반되고, 심판대상조항과 죄질이나 보호법익이 유사한 다른 범죄유형과 비교하여 형벌체계의 균형성에 반하여 평등원칙에 위반된다는 주장으로 볼 수 있으므로, 이 부분에 대하여도 살펴본다.
나. 심판대상조항이 형벌의 구성요건 일부를 고시에 위임한 것이 헌법에 위반되는지 여부
(1) 헌법재판소 선례
(가) 헌법재판소는 법률이 입법사항을 고시에 위임하는 것이 허용되는지 여부와 관련하여 2004. 10. 28. 99헌바91 결정에서 한정된 범위에서 허용된다고 결정한 이래, 최근에도 다음과 같이 일관되게 허용된다는 입장을 취하고 있다(헌재 2014. 7. 24. 2013헌바183등; 헌재 2016. 2. 25. 2015헌바191; 헌재 2016. 3. 31. 2014헌바382; 헌재 2016. 10. 27. 2015헌바360등 참조).
?오늘날 의회의 입법독점주의에서 입법중심주의로 전환하여 일정한 범위 안에서 행정입법을 허용하게 된 동기는 사회적 변화에 대응한 입법수요의 급증과 종래의 형식적 권력분립주의로는 현대사회에 대응할 수 없다는 기능적 권력분립론에 있다. 이러한 사정을 감안하여헌법제40조ㆍ제75조ㆍ제95조의 의미를 살펴보면, 국회가 입법으로 행정기관에게 구체적인 범위를 정하여 위임한 사항에 관하여는 당해 행정기관이 법 정립의 권한을 갖게 되고, 이때 입법자가 그 규율의 형식도 선택할 수 있다고 보아야 하므로, 헌법이 인정하고 있는 위임입법의 형식은 예시적인 것으로 보아야 한다. 따라서 법률이 일정한 사항을 행정규칙에 위임하더라도 그 행정규칙은 위임된 사항만을 규율할 수 있으므로, 국회입법의 원칙과 상치되지 아니한다.
다만, 행정규칙은 법규명령과 같은 엄격한 제정 및 개정절차를 필요로 하지 아니하므로, 기본권을 제한하는 내용의 입법을 위임할 때에는 법규명령에 위임하는 것이 원칙이고, 고시와 같은 형식으로 입법위임을 할 때에는 법령이 전문적ㆍ기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 한정된다.?
(나) 위와 같은 결정들에는 재판관 이진성의 다음과 같은 취지의 반대의견이 있다.
?헌법은 제40조에서 국회입법의 원칙을 천명하면서, 다만 헌법 제75조, 제95조, 제108조, 제113조 제2항, 제114조 제6항에서 법률의 위임을 받아 발할 수 있는 법규명령으로 대통령령, 총리령과 부령, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중
앙선거관리위원회규칙 등을 한정적으로 열거하고 있다. 또한 우리 헌법은 그것에 저촉되는 법률을 포함한 일체의 국가의사가 유효하게 존립될 수 없는 경성헌법이므로, 법률 또는 그 이하의 입법형식으로써 헌법상 원칙에 대한 예외를 인정하여 고시와 같은 행정규칙에 입법사항을 위임할 수는 없다.
전문적ㆍ기술적 영역에 관하여 법규명령이 아닌 행정규칙에 위임하여 탄력적 대응이 필요하다는 요청은 이른바 헌법합치적인 단계적 위임에 의하여도 충분히 해결할 수 있다. 즉 법률이 헌법에 정하여진 법규명령에 대하여 위임을 하고, 다시 법규명령이 구체적 범위를 정하여 행정규칙에 위임하는 형식을 갖춤으로써 헌법적 결단에 합치하면서도 국가의 적극적 기능을 확보할 수 있는 것이지 바로 행정규칙에 위임함으로써 편의적으로 해결할 수 있는 것이 아니다. 그렇다면 국민의 권리의무에 관한 법규적 사항을 헌법상 열거된 법규명령이 아닌 고시로 정할 수 있도록 위임하는 것은 헌법에서 정한 위임입법의 형식을 갖추지 못하여 헌법에 위반된다.?
(2) 판단
(가) 이 사건에서 위 선례들과 달리 판단하여야 할 사정변경이나 필요성이 인정되지 않으므로 위 선례들의 견해를 그대로 유지하기로 하되, 위 선례들에서 밝힌 바와 같이 심판대상조항이 기본권을 제한하는 내용의 입법을 위임함에 있어 전문적ㆍ기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 한정하여 식품의약품안전처고시에 위임하였는지 여부에 대하여 판단한다.
(나)심판대상조항은 형벌의 구성요건 일부에 해당하는 축산물 가공방법의 기준을 고시에 위임하고 있는데, 이는 기본권을 제한하는 내용의 입법위임이다. 축산물 위생관리법의 규율 대상인 축산물의 범위는 축산업의 발전과 식품 환경의 변화, 주요 축산물 관련 정책 등에 따라 변화를 거듭하여 왔다. 현행 축산물 위생관리법 제2조 제2호는 "축산물"을 식육ㆍ포장육ㆍ원유(原乳)ㆍ식용란(食用卵)ㆍ식육가공품ㆍ유가공품ㆍ알가공품으로 정의하고 있고, 같은 조 제3호 내지 제6호, 제8호 내지 제10호는 각 축산물의 범위를 상세하게 규정하고 있다. 그런데 위와 같은 축산물의 대부분은 그 성질상 온도 및 습도, 날씨 및 기후의 변화에 민감하게 반응하고, 어떤 방식으로 가공되어 처리되느냐에 따라 부패를 비롯한 각종 상태 변화가 일어나기 쉽기 때문에, 철저하게 위생적으로 취급ㆍ관리되지 않으면 국민의 보건위생에 매우 심각한 위해를 줄 수 있다.
이처럼 다양한 축산물의 종류와 범위, 그리고 국민 건강에 위해를 끼치지
않도록 엄격한 위생관리가 요구되는 축산물의 속성에 비추어, 축산물 가공방법의 기준을 정하는 작업에는 축산물 간의 공통점과 차이점에 대한 정확한 이해를 바탕으로 축산업 및 이와 관련된 식품공학에 관한 전문적ㆍ기술적 지식이 요구되므로, 축산물 가공방법의 기준을 일일이 파악하여 법률에 규정하는 것은 입법기술상 상당한 어려움이 있다. 또한 축산업이 발전함에 따라 가공방법의 유형 역시 보다 다양해지고 전문화될 것임이 충분히 예견되므로, 국내외 축산업의 발전과 소비환경의 변화, 주요 식품 관련 정책 등에 따른 탄력적ㆍ기술적 대응과 규율 역시 필요하다.
따라서 축산물 가공방법의 기준에 관한 사항은 전문적ㆍ기술적 사항으로서, 심판대상조항이 이를 식품의약품안전처고시에 위임하는 것은 불가피하다고 볼 수 있다.
(3) 소결
심판대상조항이 축산물 가공방법의 기준을 식품의약품안전처고시에 위임한 것은 헌법에 위반되지 아니한다.
다. 포괄위임금지원칙 위반 여부
(1) 위에서 살펴본바와 같이 축산물 가공방법의 기준에 관한 사항은 전문적ㆍ기술적 사항이므로, 심판대상조항이 이를 식품의약품안전처고시에 위임할 필요성이 인정된다. 그러나 전문적ㆍ기술적 사항으로서 업무의 성질상 고시와 같은 행정규칙의 형식으로 입법위임을 하는 것이 불가피하다고 인정되는 경우라도, 그러한 위임은 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙을 위반하여서는 안 되고, 반드시 구체적ㆍ개별적으로 한정된 사항에 대하여 행하여져야 한다. 여기에서 ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 하위규범에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 법률에 규정되어 있어서, 그 법률 자체로부터 하위규범에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다. 이때 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고, 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 판단하여야 한다(헌재 2014. 7. 24. 2013헌바183등; 헌재 2016. 3. 31. 2014헌바382 참조).
(2) 판단
(가)심판대상조항은 식품의약품안전처장이 공중위생상 필요한 경우 축산물 가공방법의 기준을 정하여 고시할 수 있도록 하여, 식품의약품안전처고시에 규정될 내용과 범위를 ‘축산물 가공방법의 기준’으로 한정하고 있다.
축산물 위생관리법 제2조는 "축산물"을 식육ㆍ포장육ㆍ원유(原乳)ㆍ식용란(食
用卵)ㆍ식육가공품ㆍ유가공품ㆍ알가공품이라고 정의하고(제2호), 이어 축산원료에 해당하는 식육, 포장육, 원유, 식용란의 내용과 범위를 규정하고(제3호 내지 제6호), 식육, 원유, 식용란을 각 원료로 한 가공품인 식육가공품, 유가공품, 알가공품의 내용과 범위를 상세하게 규정하고 있다(제8호 내지 제10호). "식육가공품"의 경우 햄류, 소시지류, 베이컨류, 건조저장육류, 양념육류, "유가공품"의 경우 우유류, 저지방우유류, 분유류, 조제유류(調製乳類), 발효유류, 버터류, 치즈류, "알가공품"의 경우 난황액(卵黃液), 난백액(卵白液), 전란분(全卵粉) 등이 각 가공품의 예시적인 세부 품목으로 규정되어 있다.
한편, 축산물 위생관리법에서 ‘가공’의 의미를 정하고 있지는 않지만, 가공(加工)은 사전적 의미로 ‘원자재나 반제품을 인공적으로 처리하여 새로운 제품을 만들거나 제품의 질을 높이는 것’이다. 여기에 식육가공품, 유가공품, 알가공품의 세부 품목을 나열한 위 축산물 위생관리법 제2조 제8호 내지 제10호의 규정을 더하여 보면, 축산물의 가공은 원료 그대로의 상태로 또는 원료에 첨가물이나 다른 식품을 첨가하여 가열, 건조, 살균, 냉각, 여과, 채취, 숙성, 발효 등의 공정을 거치는 것을 의미함을 충분히 알 수 있다.
나아가 심판대상조항은 "공중위생상 필요한 경우" 식품의약품안전처장으로 하여금 이러한 사항을 고시할 수 있도록 하고 있는데, 축산물 위생관리법 제33조 제1항은 썩었거나 상한 것으로서 인체의 건강을 해칠 우려가 있는 축산물(제1호), 유독ㆍ유해물질이 들어 있거나 묻어 있는 것 또는 그 우려가 있는 축산물(제2호), 병원성미생물에 의하여 오염되었거나 그 우려가 있는 축산물(제3호), 불결하거나 다른 물질이 혼입 또는 첨가되었거나 그 밖의 사유로 인체의 건강을 해칠 우려가 있는 축산물(제4호)은 판매ㆍ처리ㆍ가공ㆍ포장 등을 하지 못하도록 함으로써 축산물이 공중위생을 해칠 우려가 있는 경우들을 예시적으로 규정하고 있다.
(나) 심판대상조항은 축산물로 인하여 생길 수 있는 위생상의 위해를 방지하고 축산물의 질적 향상을 도모하여 축산물의 안전을 확보하는 데에 그 입법목적이 있다. 이러한 입법목적과 위에서 살펴본 축산물 가공 등의 구체적 내용을 종합하여 보면, 심판대상조항이 규정하고 있는 ‘축산물 가공방법의 기준’의 내용이 다소 광범위하게 보일 수 있다고 하더라도, 심판대상조항의 위임에 따라 식품의약품안전처장이 규율할 내용은 축산물 위생 확보의 관점에서 축산물 일반에 적용될 수 있는 공통적인 가공방법 및 축산물별 특성을 고려한 가공방법에 관한 구체적이고 세부적인 기준이 될 것임을 예측할 수 있다.
더욱이 심판대상조항의 적용을 받는 사람들은 축산물 위생관리법에서 정한 영업의 종류에 따른 시설기준에 적합한 시설을 갖추어 허가를 받거나 신고를 한 후 영업을 하게 된 자들이다(축산물 위생관리법 제21조, 제22조, 제24조). 이들은 영업 개시 전에 위생교육기관으로부터 축산물 위생에 관한 교육을 받아야 하며, 도축업, 집유업, 축산물가공업, 식육포장처리업 등의 영업자는 영업을 시작한 후에도 매년 축산물 위생에 관한 교육을 받아야 하므로(축산물 위생관리법 제30조, 같은 법 시행규칙 제46조), 자신이 영업의 범위 내에서 취급하는 축산물 가공방법의 기준이 어떠한 것일지 예측할 수 있는 정도의 전문지식과 능력을 갖추고 있다고 보아야 한다. 또한 이들은 축산물 거래를 통하여 이윤을 얻는 사람들이므로, 축산물의 가공 단계에서 사업자로서 지켜야 할 기준이 무엇인지 충분히 알 수 있는 지위에 있다고 할 수 있다(헌재 2016. 11. 24. 2014헌가6등 참조). 특히 당해사건에서 문제된 ‘폐 계란액을 정상 계란액에 혼합하여 살균전란액 제품과 전란분말 제품을 생산하여 거래처에 납품한행위’에대해서는일반인들도 그 불법성과 위험성을 예측할 수 있으므로, 이를 금지하는 행위를 포함한 축산물 가공방법의 기준에 관한 사항은 축산물가공업자 등이 당연히 알 수 있는 내용이라 할 것이다.
따라서 심판대상조항이 수범자로 하여금 처벌의 대상이 되는 행위의 실질을 예측하게 할 수 없을 정도로 불명확하게 규정하고 있다거나 포괄적으로 입법사항을 위임하고 있다고 볼 수 없다.
(3) 소결
심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다.
라. 청구인의 나머지 주장에 대한 판단
(1) 책임과 형벌 간의 비례원칙 위반 여부
축산물을 비롯한 식품 위생의 중요성, 축산물 안전의 침해가 초래할 수 있는 생명ㆍ신체에 대한 위험성, 최근까지도 불량식품 범죄가 끊이지 않는 현실 등을 고려할 때, 과태료와 같은 행정질서벌의 부과만으로는 심판대상조항이 궁극적으로 달성하고자 하는 입법목적을 달성할 수 없다고 판단하고 형벌이라는 수단을 선택한 입법자의 판단이 명백하게 잘못되었다고 보이지 아니한다. 그리고 심판대상조항은 법정형의 종류를 징역형과 벌금형으로 선택적으로 규정하면서, 그 하한에는 제한을 두지 않고 ‘3년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금’이라고만 규정하여 구체적 사안에 따른 법관의 양형재량권을 폭넓게 인정하고 있으므로, 이러한 법정형이 앞서 살펴본 입법목적에 비추어 지나치
게 가혹한 형벌이라고 보기도 어렵다.
따라서 심판대상조항은 책임과 형벌 간의 비례원칙에 위반되지 아니한다.
(2) 형벌체계의 균형성 및 평등원칙 위반 여부
(가) 청구인은 심판대상조항과 식품위생법 제3조 제3항, 제101조 제2항 제1호를 비교대상으로 삼으면서, 유사한 행위에 대해 식품위생법 조항은 과태료를 부과하도록 하고 있음에도 심판대상조항은 형사처벌하도록 규정하고 있어 형벌체계의 균형성 및 평등원칙에 위반된다는 취지로 주장하고 있다.
그러나 심판대상조항에 상응하는 식품위생법의 규정은 식품의약품안전처장으로 하여금 국민보건을 위하여 필요하면 판매를 목적으로 하는 식품 등에 관한 제조ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ보존 방법에 관한 기준 및 성분에 관한 규격을 정하여 고시하도록 하고 이 기준을 위반한 경우 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처하거나 이를 병과할 수 있도록 한 식품위생법 제7조 제1항 및 제4항, 제95조 제1호이다. 이와 같이 식품위생법은 심판대상조항에서 정한 행위와 유사한 행위에 대하여 보다 중하게 형사처벌하도록 규정하고 있다.
따라서 심판대상조항이 유사한 행위에 대하여 식품위생법 조항에 비하여 중하게 제재하도록 규정하고 있음을 전제로 한 청구인의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
(나)청구인은 공중위생관리법 제4조 제2항과 제7항, 제22조 제1항 제1의2호와 제3호 및 구 공중위생관리법 제5조, 제20조 제3항 제1호는 심판대상조항과 유사하게 공중이용시설의 위생적인 관리를 위하여 지켜야 할 사항을 하위법령에 위임하면서도, 위반행위에 대하여 과태료를 부과하거나 행정청으로 하여금 개선명령을 내리도록 하고 이를 이행하지 않는 경우 비로소 처벌하도록 하고 있는 반면, 심판대상조항은 식품의약품안전처고시에 위임된 축산물 가공방법의 기준을 위반한 행위를 곧바로 형사처벌하도록 규정하여 헌법에 위반된다는 취지로 주장하고 있다.
공중위생관리법은 다수인을 대상으로 위생관리서비스를 제공하는 숙박업ㆍ목욕장업ㆍ이용업ㆍ미용업ㆍ세탁업ㆍ건물위생관리업의 위생관리 등에 관하여 정하고 있는 법률이다. 청구인이 비교대상으로 주장하는 공중위생관리법 조항들은 목욕장업 등을 하는 자의 위생관리기준 준수의무, 공중이용시설의 소유자 등의 실내공기 관리기준 및 오염물질 허용기준 준수의무 등에 관한 규정들로서, 심판대상조항과는 그 입법의 취지와 대상을 달리한다.
따라서 심판대상조항이 공중위생관리법과 달리 식품의약품안전처고시에 위
임된 축산물 가공방법의 기준을 위반한 행위를 곧바로 형사처벌하도록 하였다 하더라도, 심판대상조항이 형벌체계의 균형성을 상실하여 평등원칙에 위반된다고 단정할 수 없다.
5. 결  론
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 앞서 본 선례(헌재 2016. 10. 27. 2015헌바360등)의 반대의견과 같은 취지의 재판관 이진성의 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관들의 의견이 일치되었다.
재판관  김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애
[별지]  관련조항
축산물 위생관리법(2016. 2. 3. 법률 제14025호로 개정된 것)
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. "축산물"이란 식육ㆍ포장육ㆍ원유(原乳)ㆍ식용란(食用卵)ㆍ식육가공품ㆍ유가공품ㆍ알가공품을 말한다.
3. "식육(食肉)"이란 식용을 목적으로 하는 가축의 지육(枝肉), 정육(精肉), 내장, 그 밖의 부분을 말한다.
4."포장육"이란판매(불특정다수인에게무료로 제공하는 경우를 포함한다. 이하 같다)를 목적으로 식육을 절단[세절(細切) 또는 분쇄(粉碎)를 포함한다]하여 포장한 상태로 냉장하거나 냉동한 것으로서 화학적 합성품 등의 첨가물이나 다른 식품을 첨가하지 아니한 것을 말한다.
5. "원유"란 판매 또는 판매를 위한 처리ㆍ가공을 목적으로 하는 착유(搾乳) 상태의 우유와 양유(羊乳)를 말한다.
6. "식용란"이란 식용을 목적으로 하는 가축의 알로서 총리령으로 정하는 것을 말한다.
8. "식육가공품"이란 판매를 목적으로 하는 햄류, 소시지류, 베이컨류, 건조저장육류, 양념육류, 그 밖에 식육을 원료로 하여 가공한 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
9. "유가공품"이란 판매를 목적으로 하는 우유류, 저지방우유류, 분유류, 조제유류(調製乳類), 발효유류, 버터류, 치즈류, 그 밖에 원유 등을 원료로 하여 가공한 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
10. "알가공품"이란 판매를 목적으로 하는 난황액(卵黃液), 난백액(卵白液), 전란분(全卵粉), 그 밖에 알을 원료로 하여 가공한 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
축산물의 가공기준 및 성분규격(2015. 1. 30. 식품의약품안전처고시 제2015-3호)
제1. 축산물에 대한 공통기준 및 규격
2. 원료 등의 구비요건
가. 축산물원료
(6)다음에 해당되는 동ㆍ식물성 기타 원재료는 가공용으로 사용하여서는 아니된다.
(나)식용을 목적으로 채취, 취급, 가공, 처리 또는 관리되지 아니한 것.
5. 축산물의 가공기준
가. 일반기준
(1)축산물 처리ㆍ가공ㆍ포장에 사용되는 기계ㆍ기구류와 부대시설물은 항시 위생적으로 유지ㆍ관리하여야 하며, 원료와 직접 접촉하는 기계 또는 기구류는 세척이 용이하고 내부식성의 재질이어야 하며 작업 전ㆍ후에 위생적으로 세척 및 살균하여야 한다.
식품위생법(2016. 2. 3. 법률 제14022호로 개정된 것)
제7조(식품 또는 식품첨가물에 관한 기준 및 규격) ① 식품의약품안전처장은 국민보건을 위하여 필요하면 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물에 관한 다음 각 호의 사항을 정하여 고시한다.
1. 제조ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ보존 방법에 관한 기준
2. 성분에 관한 규격
④제1항 및 제2항에 따라 기준과 규격이 정하여진 식품 또는 식품첨가물은 그 기준에 따라 제조ㆍ수입ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ보존하여야 하며, 그 기준과 규격에 맞지 아니하는 식품 또는 식품첨가물은 판매하거나 판매할 목적으로 제조ㆍ수입ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ저장ㆍ소분ㆍ운반ㆍ보존 또는 진열하여서는 아니된다.
제95조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처하거나 이를 병과할 수 있다.
1.제7조 제4항(제88조에서 준용하는 경우를 포함한다), 제9조 제4항(제88조에서 준용하는 경우를 포함한다) 또는 제13조 제1항 제2호부터 제5호까지의 규정을 위반한 자