# 환경정책기본법 제12조 제2항 등 위헌확인

## 판시사항

1. 청구인들이 특정 조항들의 위헌성을 부진정입법부작위 형태로 다투고 있으나 관련 법령의 규정 취지 및 내용 등에 비추어 그 실질을 진정입법부작위를 다투는 것으로 본 사례2. 독서실과 같이 정온을 요하는 사업장의 실내소음 규제기준을 규정하지 아니한 진정입법부작위에 대한 심판청구가 적법한지 여부(소극)

## 결정요지

1. 청구인들은 사업장(독서실) 안에서 기계기구시설, 그 밖의 물체의 사용으로 인하여 발생하는 소음(이하 이러한 소음을 ‘실내소음’이라 한다)의 규제기준을 따로 규정하지 않았다며, 환경정책기본법 제12조 제2항, 소음진동관리법 제21조 제2항, ‘소음진동관리법 시행규칙’ 제20조 제3항 [별표 8] 1. 생활소음규제기준 중 대상 지역 부분의 위헌성을 부진정입법부작위의 형태로 다투고 있다. 그러나 소음진동관리법 등 관련 법령의 목적, 체계, 규율대상 등을 종합해 보면, 소음진동관리법상 생활소음 규제기준은 사업장 등의 소음원으로부터 발생하여 외부로 유출되는 소음(이하 이러한 소음을 ‘실외소음’이라 한다)으로 인한 인근 주민의 피해를 방지하고자 적용되는 규제기준치이지, 어떤 사업장의 실내소음도를 규제하고자 하는 내용이 아님을 알 수 있다. 또 환경정책기본법상 소음환경기준은 환경행정에서 정책목표로서 설정된 기준이므로 법적 구속력이 없고, 마찬가지로 실외소음 기준만을 규정하고 있다. 따라서 이 사건은 입법자가 사업장의 실내소음에 관하여 어떠한 입법적 규율을 하였는데 그 내용이 불완전불충분한 경우라기보다는, 애당초 모든 사업장의 실내소음을 규제하는 기준에 관한 입법적 규율 자체를 전혀 하지 않은 경우이므로, 그 실질이 진정입법부작위를 다투는 것이라 할 것이다. 2. 헌법 제35조 제1항, 제2항만으로는 헌법이 독서실과 같이 정온을 요하는 사업장의 실내소음 규제기준을 마련하여야 할 구체적이고 명시적인 입법의무를 부과하였다고 볼 수 없고, 다른 헌법조항을 살펴보아도 위와 같은 사항에 대한 명시적인 입법위임은 존재하지 아니한다. 환경권의 내용과 행사는 법률에 의해 구체적으로 정해지므로(헌법 제35조 제2항), 입법자는 환경권의 구체적인 실현에 있어 광범위한 형성의 자유를 가진다. 정온을 요하는 사업장의 실내소음 규제기준을 마련할 것인지 여부나 소음을 제거방지할 수 있는 다양한 수단과 방법 중 어떠한 방법을 채택하고 결합할 것인지 여부는 당시의 기술 수준이나 경제적사회적지역적 여건 등을 종합적으로 고려하지 않을 수 없으므로, 독서실과 같이 정온을 요하는 사업장의 실내소음 규제기준을 만들어야 할 입법의무가 헌법의 해석상 곧바로 도출된다고 보기도 어렵다. 결국 독서실과 같이 정온을 요하는 사업장의 실내소음 규제기준을 제정하여야 할 입법자의 입법의무를 인정할 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 입법부작위를 대상으로 한 것으로서 부적법하다.재판관 이진성, 재판관 강일원, 재판관 이선애의 별개의견다수의견이 말하는 ‘실내소음’에 국한하여 청구인들이 이 사건 심판을 청구하였다고 볼 자료가 없고, 독서실 천장의 배관소음이 ‘실내소음’에 해당하는지 여부도 명확한 것은 아니므로, 이 사건 심판청구는 생활소음규제기준을 정하고 있는 관련 조항들이 독서실 등 사업장에 대한 소음규제기준을 마련하지 아니하여 불완전불충분하게 입법을 하였다는 부진정입법부작위를 다투는 것이라고 봄이 타당하다. 그러나 환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 것) 제12조 제2항(이하 ‘환경기준 조항’이라 한다) 및 소음진동관리법(2007. 4. 11. 법률 제8369호로 전부개정된 것) 제21조 제2항(이하 ‘생활소음 규제조항’이라 한다)은 하위규범의 시행을 예정하고 있어 이에 대한 청구는 기본권침해의 직접성이 인정되지 아니하여 부적법하고, ‘소음진동관리법 시행규칙’(2010. 6. 30. 환경부령 제374호로 개정된 것) 제20조 제3항 [별표 8] 1. 생활소음규제기준(이하 ‘생활소음 규제기준’이라 한다)은 주민의 정온한 생활환경을 보장하기 위한 규정일 뿐, 생활소음의 피해를 받는 지역에서 사업을 수행하는 개별 사업자의 직업수행이나 소비자의 사업장 이용을 제한 혹은 보장하는 내용을 담고 있지 않으므로 청구인들이 입는 불이익은 간접적사실적경제적인 불이익에 불과하여 이에 대한 청구는 기본권침해의 자기관련성 요건을 충족하지 못하여 부적법하다.재판관 유남석의 별개의견청구인들의 주장과 심판대상으로 삼은 법령조항들의 법적 성질 및 내용을 종합하여 보면, 이 사건 헌법소원은 환경기준 조항, 생활소음 규제조항, 생활소음 규제기준에는 외부의 소음원으로부터 발생하여 독서실에 미치는 소음기준을 별도로 규제하지 않은 결함이 있다는 부진정입법부작위를 다투는 것임이 분명하다. 환경기준 조항 및 생활소음 규제조항에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니하고, 생활소음 규제기준에 대한 심판청구는 청구인들이 독서실 내부의 배관에서 발생하는 소음으로 인하여 생활환경 등을 침해받고 있다고 주장할 뿐, 위 규제기준이 규율하는 외부의 소음으로 인한 생활환경 침해에 대하여는 아무런 구체적 주장도 하지 아니하므로 기본권 침해의 자기관련성이 없다.

## 참조조문

헌법 제35조 제1항, 제2항
헌법재판소법 제68조 제1항
소음&#8228;진동관리법(2013. 8. 13. 법률 제12075호로 개정된 것) 제21조 제1항
소음&#8228;진동관리법(2007. 4. 11. 법률 제8369호로 전부개정된 것) 제21조 제2항
환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 것) 제12조 제2항
소음&#8228;진동관리법 시행규칙(2010. 6. 30. 환경부령 제374호로 개정된 것) 제20조 제1항, 제2항, 제3항 [별표 8]

## 참조판례

2013헌마182
2000헌마509

## 전문

【당 사 자】
청 구 인	1. 정○욱
2. ○○창업 주식회사대표이사 이○석
3. 김○명
4. 장○주
청구인들 대리인 법무법인(유한) 해송	  담당변호사 김희옥 외 2인
【주 문】
청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인 정○욱은 2015. 10. 22. 인천 남동구 ○○동에 위치한 ○○아파트 상가 3층에서 ○○독서실(이하 ‘이 사건 독서실’이라 한다)을 개업하여 운영하는 사람이고, 청구인 ○○창업 주식회사(이하 ‘○○창업’이라 한다)는 위 독서실의 체인사업 등을 영위하는 회사이며, 청구인 김○명은 이 사건 독서실의 시설공사를 담당한 공사업자이고, 청구인 장○주는 이 사건 독서실을 이용하는 사람이다.
나. 이 사건 독서실 개업 후 독서실 천장의 배관에서 일정 간격으로 물이 지나가는 배관소음 때문에 독서실 운영이 어렵다고 판단되자, 청구인 정○욱과 청구인 ○○창업은 공동으로 추가비용을 지불하여 방음공사를 진행하였다. 그 결과 독서실 실내소음도는 공사 전에는 60∼70dB(A)이었으나 공사 후에는 50∼55dB(A)로 낮아졌다.
다. 청구인들은, 소음ㆍ진동관리법령상 생활소음 규제기준에 맞게 방음공사를 하였지만 여전히 실내 배관소음으로 이 사건 독서실 운영이 어려운 상황이라고 주장하면서, 독서실은 개인이 조용한 환경에서 학습할 수 있는 환경을 보장받기 위하여 이용하는 곳이므로 다른 장소에 비하여 특별히 엄격한 소음 규제가 필요함에도, 생활소음 규제기준을 단순히 두 지역으로 분류하여 관리하도록 하고 있는 환경정책기본법 제12조 제2항, 소음ㆍ진동관리법 제21조 제2항,
‘소음ㆍ진동관리법 시행규칙’ 제20조 제3항 [별표 8] 1. 생활소음규제기준 중 대상 지역 부분이 청구인들의 직업수행의 자유, 환경권, 평등권, 재산권 등을 침해한다며, 2016. 1. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 심판대상의 확정 방법
헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원의 경우 헌법재판소는 심판청구서에 기재된 피청구인이나 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하고, 침해된 것으로 주장하는 기본권과 침해의 원인이 되는 공권력을 직권으로 조사하여 피청구인과 그 심판대상을 확정하여야 한다(헌재 2015. 12. 23. 2013헌마182).
나. 청구인들이 주장하는 입법부작위의 성격
(1) 입법부작위의 종류
넓은 의미의 입법부작위에는, 입법자가 헌법상 입법의무가 있는 어떤 사항에 관하여 전혀 입법을 하지 아니함으로써 입법행위의 흠결이 있는 경우(입법권의 불행사)와 입법자가 어떤 사항에 관하여 입법은 하였으나 그 입법의 내용ㆍ범위ㆍ절차 등이 당해 사항을 불완전, 불충분 또는 불공정하게 규율함으로써 입법행위에 결함이 있는 경우(결함이 있는 입법권의 행사)가 있는데, 일반적으로 전자를 진정입법부작위, 후자를 부진정입법부작위라고 부르고 있다(헌재 2010. 2. 25. 2009헌바95).
(2) 청구인들의 주장요지와 입법사항
청구인들은, 이 사건 독서실 내부 천장에서 발생한 배관소음으로 인해 실내소음도가 60∼70dB(A)이던 것을 방음공사를 통해 소음ㆍ진동관리법상 생활소음 규제기준치에 맞게 실내소음도를 50∼55dB(A)로 개선하였으나 여전히 배관소음 때문에 이 사건 독서실 운영 및 이용에 지장이 있다며, 독서실과 같이 정온을 요하는 사업장의 실내소음 규제기준은 적어도 미국공조학회의 실별 실내소음 권장 기준치인 30∼40dB(A)의 범위 내에서 정하는 것이 적절함에도 환경정책기본법 제12조 제2항, 소음ㆍ진동관리법 제21조 제2항, ‘소음ㆍ진동관리법 시행규칙’ 제20조 제3항 [별표 8] 1. 생활소음규제기준 중 대상 지역 부분에서 이를 따로 규율하고 있지 않은 것이 위헌이라는 취지로 다투고 있다. 다시 말해서, 청구인들은 독서실 인근의 다른 사업장에서 발생하여 독서실 운영에 피해를 주는 소음에 대한 규제기준을 더 엄격하게 정해달라거나 독서실에서 발생하여 외부로 유출됨으로써 인근 주민에게 피해를 주는 소음을 엄격하게
규제해 달라고 주장하는 것이 아니라, 단지 사업장(독서실) 안에서 기계ㆍ기구ㆍ시설, 그 밖의 물체의 사용으로 인하여 발생하는 소음(이하 이러한 소음을 편의상 ‘실내소음’이라 한다)의 규제기준을 따로 엄격하게 규정하지 아니하여 독서실 운영이나 이용에 지장을 받고 있다면서 위 조항들을 심판대상으로 삼아 부진정입법부작위 형태로 다투고 있는 것이다.
그러므로 청구인들이 입법을 하지 않았다고 문제 삼는 입법사항은 ‘독서실의 실내소음 규제’라고 봄이 상당하고, 이 사건 입법부작위의 성격은 청구인들이 심판대상으로 삼은 환경정책기본법 및 소음ㆍ진동관리법령의 목적, 체계, 규율대상 등에 비추어 볼 때 위 조항들이 위 입법사항과 관련이 있는지 여부 즉, 독서실 등 사업장의 실내소음을 규제하는지 여부에 따라 구분하여야 한다.
(3) 소음ㆍ진동관리법령 등이 사업장의 실내소음을 규제하는지 여부
(가) 먼저 소음ㆍ진동관리법은 공장ㆍ건설공사장ㆍ도로ㆍ철도 등으로부터 발생하는 소음ㆍ진동으로 인한 피해를 방지하고 소음ㆍ진동을 적정하게 관리하여 모든 국민이 조용하고 평온한 환경에서 생활할 수 있게 함을 목적으로 하는 것으로서(제1조), 소음의 유형을 공장소음, 생활소음, 교통소음, 항공기 소음으로 구분하여 소음배출시설 별로 소음배출 허용기준 또는 규제기준을 설정하여 제시하고 있다. 이 사건에서 문제되는 ‘생활소음’은 사업장 및 공사장 등에서 발생하는 소음(산업단지, 전용공업지역, 자유무역지역, 생활소음ㆍ진동이 발생하는 공장ㆍ사업장 또는 공사장의 부지 경계선으로부터 직선거리 300미터 이내에 주택, 운동ㆍ휴양시설 등이 없는 지역에서 발생하는 소음은 제외)을 말하는데(제21조 제1항, 시행규칙 제20조 제1항), 같은 법 제21조 제2항의 위임을 받은 같은 법 시행규칙 제20조 제3항 [별표 8] 1.에서 ‘생활소음 규제기준’을 설정하여 법적 규제를 하고 있다. 위 규제기준은 소음원인 ‘확성기, 공장, 사업장, 공사장’에서 발생하는 소음의 영향이 미치는 대상 지역을 ‘가. 주거지역, 녹지지역, 관리지역 중 취락지구 및 관광ㆍ휴양개발진흥지구, 자연환경보정지역, 그 밖의 지역에 있는 학교ㆍ종합병원ㆍ공공도서관’과 같은 정온을 요하는 지역과 ‘나. 그 밖의 지역’으로 구분한 다음 그 대상 지역을 기준으로, 피해가 예상되는 자의 부지경계선 중 소음도가 높을 것으로 예상되는 지점의 지면 위 1.2∼ 1.5 m 높이에서 소음을 측정하는 것을 원칙으로 하여(소음ㆍ진동 공정시험기준 ES 03303.1b 5.1.1), 시간대별로 규제기준치를 달리 적용하고 있다.
이와 같은 관련 법령의 목적, 체계, 규율대상 등을 종합해 보면, 소음ㆍ진동관리법상 생활소음 규제기준은 사업장 등의 소음원으로부터 발생하여 외부로 유
출되는 소음(이하 이러한 소음을 편의상 ‘실외소음’이라 한다)으로 인한 인근 주민의 피해를 방지하고자 적용되는 규제기준치이지, 사업장의 실내소음도를 규제하고자 하는 내용이 아님을 알 수 있다. 예를 들어, 주거지역(대상지역 가.)에 위치한 어떤 사업장(소음원)의 실내소음이 주간(시간대)에 55dB(A)을 초과하더라도 외부로 유출되는 실외소음이 55dB(A)을 초과하지 않는다면, 생활소음 규제기준에 위배되는 것이 아니다. 실내소음도는 정량적인 기준에 의해 구분되기보다는 개인적인 성향에 의해 판단되고 개인마다 소리에 대한 인식이 다르기 때문에, 국가의 관여 없이 국민 개개인이 자율적으로 해결하라는 취지에서 입법자가 처음부터 이에 관한 입법을 하지 않았다고 보는 것이 입법자의 의사에도 합치한다.
(나) 다음으로 환경정책기본법 제12조 제2항은 환경기준을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 그런데 환경정책기본법상 소음환경기준은 국민의 건강을 보호하고 쾌적한 환경을 조성하기 위하여 유지되는 것이 바람직한 기준, 즉 환경행정에서 정책목표로서 설정된 기준이므로(대법원 2010. 11. 25. 선고 2008다49868 판결; 대법원 2015. 9. 24. 선고 2011다91784 판결 등 참조) 법적 구속력이 없고, 마찬가지로 실외소음 기준만을 규정하고 있다. 따라서 환경정책기본법상 소음환경기준도 사업장의 실내소음과는 아무런 관련이 없다.
(다) 결국 청구인들이 독서실의 실내소음 규제기준을 따로 규정하지 않았다며 위 조항들의 위헌성을 부진정입법부작위의 형태로 다투고 있지만, 이는 입법자가 사업장의 실내소음에 관하여 어떠한 입법적 규율을 하였는데 그 내용이 불완전ㆍ불충분한 경우라기보다는, 애당초 모든 사업장의 실내소음을 규제하는 기준에 관한 입법적 규율 자체를 전혀 하지 않은 경우이므로 그 실질이 진정입법부작위를 다투는 것이라 할 것이다.
다. 이 사건 심판대상
따라서 이 사건 심판대상은 ‘독서실과 같이 정온을 요하는 사업장의 실내소음 규제기준을 규정하지 아니한 입법부작위’가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 관련조항은 [별지]와 같다.
3. 청구인들의 주장 요지
가. 환경정책기본법 제12조 제2항 및 소음ㆍ진동관리법 제21조 제2항은 환경기준이나 생활소음의 규제대상 및 규제기준을 대통령령 내지 환경부령에 포괄적으로 위임하여 수범자로 하여금 그 대강의 내용도 예측할 수 없게 하므로, 포괄위임금지원칙에 위반된다.
나. 생활소음 규제 대상지역을 세부적으로 분류하여 독서실의 경우에는 정온한 환경을 조성할 수 있는 수준의 기준이 마련될 필요성이 있음에도, 위 조항들은 대상지역을 ‘가’군과 ‘나’군으로만 구분하여 지나치게 광범위한 분류방식을 채택하고 있다. 이로 인해 이 사건 독서실이 제 기능을 발휘하지 못하게 되었으므로, 위 조항들은 청구인들의 직업수행의 자유, 재산권, 행복추구권을 침해한다. 나아가 위 조항들에 의하면 이 사건 독서실에 지나치게 완화된 규제기준이 적용되어 독서실로서 최소한의 기능조차 할 수 없게 되므로, 위 조항들은 과소보호금지원칙에 반하여 청구인들의 환경권을 침해한다.
다. 정온한 환경이 필요한 공간이라는 점에서 독서실은 공공도서관이나 학교와 본질적으로 동일함에도 불구하고, 위 조항들은 독서실의 규제기준을 더 완화하여 규정함으로써 독서실을 합리적 이유 없이 차별하여 청구인들의 평등권을 침해한다.
4. 판  단
가. 진정입법부작위에 대한 심판청구의 허용기준
진정입법부작위에 대한 헌법소원심판청구는 헌법에서 기본권 보장을 위하여 법률에 명시적으로 입법위임을 하였음에도 입법자가 이를 이행하지 아니한 경우이거나, 헌법해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무 내지 보호의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 아니한 경우에 한하여 허용된다(헌재 2003. 6. 26. 2000헌마509등 참조).
나. 헌법상 명시적인 입법위임이 있는지 여부
헌법 제35조는 제1항에서 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다."라고 규정하여 국민의 환경권을 보장함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력하여야 할 의무를 부과하고 있고, 제2항에서 "환경권의 내용과 행사에 관하여는 법률로 정한다."라고 규정하여 환경권의 구체적 내용을 법률로써 정하도록 위임하고 있다. 이러한 규정들만으로는 헌법이 독서실과 같이 정온을 요하는 사업장의 실내소음 규제기준을 마련하여야 할 구체적이고 명시적인 입법의무를 부과하였다고 볼 수 없고, 다른 헌법조항을 살펴보아도 위와 같은 사항에 대한 명시적인 입법위임은 존재하지 아니한다.
다. 헌법해석상 입법의무가 발생하는지 여부
환경권은 건강하고 쾌적한 생활을 유지하는 조건으로서 양호한 환경을 향
유할 권리이고, 생명ㆍ신체의 자유를 보호하는 토대를 이루며, 궁극적으로 ‘삶의 질’ 확보를 목표로 하는 권리이다. ‘건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리’를 보장하는 환경권의 보호대상이 되는 환경에는 자연 환경뿐만 아니라 인공적 환경과 같은 생활환경도 포함되므로, 일상생활에서 소음을 제거ㆍ방지하여 정온한 환경에서 생활할 권리는 환경권의 한 내용을 구성한다(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마711 참조).
환경권의 내용과 행사는 법률에 의해 구체적으로 정해지는데(헌법 제35조 제2항), 환경권은 헌법적으로 요청되는 환경보호의 수준에 관한 기준을 구체적으로 제시하고 있지는 않다. 따라서 입법자는 환경권의 구체적인 실현에 있어 광범위한 형성의 자유를 가진다. 정온을 요하는 사업장의 실내소음 규제기준을 마련할 것인지 여부나 소음을 제거ㆍ방지할 수 있는 다양한 수단과 방법 중 어떠한 방법을 채택하고 결합할 것인지 여부는 당시의 기술 수준이나 경제적ㆍ사회적ㆍ지역적 여건 등을 종합적으로 고려하지 않을 수 없으므로, 독서실과 같이 정온을 요하는 사업장의 실내소음 규제기준을 만들어야 할 입법의무가 헌법의 해석상 곧바로 도출된다고 보기도 어렵다.
라. 소결
결국 독서실과 같이 정온을 요하는 사업장의 실내소음 규제기준을 제정하여야 할 입법자의 입법의무를 인정할 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 입법부작위를 대상으로 한 것으로서 부적법하다.
5. 결  론
이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이진성, 재판관 강일원, 재판관 이선애의 별개의견과 아래 7.과 같은 재판관 유남석의 별개의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따른 것이다.
6. 재판관 이진성, 재판관 강일원, 재판관 이선애의 별개의견
우리는 이 사건 심판청구가 부적법하여 각하되어야 한다는 결론에는 찬성하나, 이 사건 심판청구가 부적법하다고 판단하는 이유에 관하여는 다수의견과 견해를 달리하므로 다음과 같이 의견을 밝힌다.
가. 심판대상
다수의견은, ‘사업장(독서실) 안에서 기계ㆍ기구ㆍ시설, 그 밖의 물체의 사용으로 인하여 발생하는 소음’을 ‘실내소음’이라고 정의한 다음, 청구인들이 독서실과 같이 정온을 요하는 사업장의 ‘실내소음’ 규제기준을 따로 규정하지 아니
한 입법부작위를 다투고 있으며 이는 진정입법부작위를 다투는 것이라고 한다.
그런데 청구인들은 생활소음규제기준을 정하고 있는 환경정책기본법 제12조 제2항, 소음ㆍ진동관리법 제21조 제2항, ‘소음ㆍ진동관리법 시행규칙’ 제20조 제3항 [별표 8] 1. 생활소음규제기준이 독서실과 같이 엄격한 소음규제가 필요한 사업장에 대한 소음규제기준을 별도로 두지 않은 점을 문제 삼고 있을 뿐이고, 다수의견이 말하는 ‘실내소음’에 국한하여 청구인들이 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다고 볼 만한 자료를 발견할 수 없다.
나아가 소음ㆍ진동관리법을 비롯하여 관련 법령 어디에서도 ‘실내소음’이 무엇인지를 정의하고 있는 규정을 발견할 수 없는데, 이와 같이 법령상 근거가 없는 ‘실내소음’이라는 개념을 기준으로 청구인들의 청구취지를 임의로 한정하는 것은 곤란하다. 또한, 이 사건의 계기가 된 독서실 천장의 배관소음이 ‘사업장(독서실) 안에서 발생하는 소리’인지에 대하여도 이견이 있을 수 있으므로, 위 소음이 다수의견에서 말하는 ‘실내소음’에 해당하는지 여부도 명확한 것은 아니다.
따라서 이 사건 심판청구는 독서실 등 사업장의 ‘실내소음’ 규제기준을 따로 규정하지 아니한 입법부작위를 다투는 것이라기보다는, 생활소음규제기준을 정하고 있는 위 조항들이 (‘실내소음’인지 여부를 불문하고) 독서실 등 사업장에 대한 생활소음규제기준을 별도로 마련하지 아니하여 불완전ㆍ불충분하게 입법을 하였다는 부진정입법부작위를 다투는 것이라고 봄이 타당하다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 ① 환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 것) 제12조 제2항(이하 ‘환경기준 조항’이라 한다), ② 소음ㆍ진동관리법(2007. 4. 11. 법률 제8369호로 전부개정된 것) 제21조 제2항(이하 ‘생활소음 규제조항’이라 한다), ③ ‘소음ㆍ진동관리법 시행규칙’(2010. 6. 30. 환경부령 제374호로 개정된 것) 제20조 제3항 [별표 8] 1. 생활소음규제기준(이하 ‘생활소음 규제기준’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
나. 판단
(1) 환경기준 조항 및 생활소음 규제조항에 대한 심판청구
법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재 자기의 기본권을 침해받아야 한다. 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집
행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 말하므로, 당해 법률에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권 침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성이 없다. 여기에서 말하는 집행행위에는 입법행위도 포함되므로 법률규정이 행정입법, 자치조례 등의 위임입법 내지 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률규정의 직접성은 인정되지 않는다(헌재 2016. 5. 26. 2014헌마374 참조).
환경기준 조항 및 생활소음 규제조항은 ‘환경기준’을 대통령령으로, ‘생활소음ㆍ진동의 규제대상 및 규제기준’을 환경부령으로 정하도록 위임하는 규정으로서, 법령규정이 위임입법 내지 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에 해당한다. 청구인들이 주장하는 기본권 침해의 효과는 환경기준 또는 생활소음 규제기준을 정한 하위법령에 의하여 비로소 발생하는 것이지, 위 조항들에 의하여 곧바로 발생하는 것이 아니다. 따라서 위 조항들에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니하여 부적법하다.
(2) 생활소음 규제기준에 대한 심판청구
헌법소원에 있어서는 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접적인 상대방만이 자기관련성이 인정되고, 공권력 작용에 단지 간접적이나 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자의 경우에는 자기관련성이 인정되지 않는다. 다만 공권력 작용의 직접적인 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 공권력 작용이 그 제3자의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우에는 예외적으로 그 제3자에게 자기관련성이 인정될 수 있을 것이지만, 그 판단에 있어서는 입법의 목적, 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미친 효과나 진지성의 정도 및 직접적인 수범자에 의한 헌법소원 제기의 기대가능성 등이 종합적으로 고려되어야 한다(헌재 2014. 3. 27. 2012헌마404 참조).
생활소음 규제기준은 생활소음의 규제의무가 있는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장과, 해당 규제기준을 초과하면 조치명령 등의 불이익을 받을 수 있는 ‘생활소음을 발생시키는 자’를 그 직접적인 수범자로 하므로(소음ㆍ진동관리법 제21조 제1항, 제23조 제1항, 제4항), 청구인들과 같이 생활소음으로 인하여 피해를 받거나 받을 가능성이 있는 자는 위 규정의 직접적인 수범자에는 해당하지 않는다.
그렇다면 생활소음 규제기준이 청구인들의 기본권을 직접적 혹은 법적으로
침해하여 예외적으로 자기관련성이 인정될 수 있는지 여부를 살펴본다. 우선 독서실을 운영하는 청구인 정○욱 및 독서실 체인사업을 운영하는 청구인 ○○창업의 청구에 관하여 본다. 생활소음 규제기준은 주민의 정온한 생활환경을 보장하기 위한 규정일 뿐(소음ㆍ진동관리법 제21조 제1항), 생활소음으로 인하여 피해를 받거나 받을 가능성이 있는 지역에서 사업을 수행하는 개별 사업자의 직업수행을 제한하거나 보장하는 내용을 담고 있지 않다. 따라서 청구인들 주장과 같이 독서실의 소음으로 인해 독서실 이용자가 줄어 독서실 또는 독서실 체인사업의 운영에 어려움을 겪거나 경제적 타격을 받는다고 하더라도, 이는 생활소음 규제기준으로 인한 직접적 혹은 법적 불이익이라기보다는 간접적ㆍ사실적ㆍ경제적인 불이익에 불과하다.
독서실의 시설공사를 담당한 공사업자(청구인 김○명)가 독서실 소음으로 인하여 하자보수공사를 하거나 손해배상청구를 당하는 것은 ‘주민의 정온한 생활환경 보장’이라는 생활소음 규제기준의 입법목적과 아무런 관련이 없으므로, 생활소음 규제기준으로 인한 직접적 혹은 법적 불이익이라고 볼 수 없다.
생활소음 규제기준은 생활소음으로 인하여 피해를 받거나 받을 가능성이 있는 지역에 위치한 사업장을 이용하는 소비자의 원활한 사업장 이용을 제한하거나 보장하는 내용을 담고 있지 않다. 따라서 청구인들 주장과 같이 독서실 소음 때문에 독서실 이용자인 청구인 장○주가 독서실 내에서 학습을 제대로 하지 못하였다고 하더라도, 이 역시 생활소음 규제기준으로 인한 직접적 혹은 법적 불이익이라고 볼 수는 없다.
이처럼 청구인들은 생활소음 규제기준으로 인한 간접적ㆍ사실적ㆍ경제적 이해관계인에 불과하므로, 생활소음 규제기준에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 요건을 충족하지 못하여 부적법하다.
다. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부진정입법부작위를 다투는 청구이나, 기본권침해의 직접성 및 자기관련성 요건을 충족하지 못하여 부적법하므로 각하되어야 한다.
7. 재판관 유남석의 별개의견
나는 이 사건 심판청구가 부적법하여 각하되어야 한다는 결론에는 찬성하나, 그 이유에 관하여는 다수의견과 견해를 달리하므로 아래와 같이 의견을 밝힌다.
가. 청구인들은 독서실은 개인이 조용한 환경에서 학습하기 위해 이용하는
곳이므로 다른 장소에 비해 특별히 엄격한 소음 규제가 필요함에도 환경정책기본법 제12조 제2항, 소음ㆍ진동관리법 제21조 제2항, ‘소음ㆍ진동관리법 시행규칙’ 제20조 제3항 [별표 8]의 생활소음규제기준이 독서실에 대해 별도의 엄격한 대상지역, 기준치(dB) 등의 소음규제를 하지 않고 있어서 위 법령조항들이 청구인들의 직업수행의 자유, 환경권, 평등권, 재산권 등을 침해하고 있다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
그런데, 소음ㆍ진동관리법 제21조 제2항의 위임에 따라 제정된 같은 법 시행규칙 제20조 제3항 [별표 8]의 생활소음규제기준은 외부에 위치한 공장, 사업장 등의 소음원에서 발생하는 소음을 그 소음의 영향이 미치는 지역별로 규제하는 기준치를 설정하고 있다. 한편, 환경정책기본법상 소음환경기준은 환경행정에서 정책목표로 설정된 기준으로서 법적 구속력은 없는 것인데, 역시 지역별로 외부에서 발생한 소음의 기준을 제시하고 있는 것으로 보인다.
위와 같은 청구인들의 주장과 심판대상으로 삼은 법령조항들의 법적 성질 및 내용을 종합하여 보면, 이 사건 헌법소원은 위 법령조항들에는 외부의 소음원으로부터 발생하여 독서실에 미치는 소음기준을 별도로 규제하지 않은 결함이 있다는 부진정입법부작위를 다투는 것임이 분명하다.
나. 이 사건 심판대상 중 환경정책기본법 제12조 제2항은 환경기준을 대통령령으로, 소음ㆍ진동관리법 제21조 제2항은 생활소음 등의 규제대상 및 규제기준을 환경부령으로 정하도록 위임하는 규정으로서 청구인들이 주장하는 기본권 침해의 효과가 위 법률조항들에 의해 곧바로 발생하는 것이 아니므로 위 법률조항들에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니한다.
다. ‘소음ㆍ진동관리법 시행규칙’ 제20조 제3항 [별표 8]의 생활소음규제기준은 외부에 위치한 공장, 사업장 등의 소음원에서 발생하여 대상지역의 다른 사업장, 주택 등에 영향을 미치는 소음을 규제함으로써 주민들이 평온한 환경에서 생활할 권리를 보호하기 위한 규정인바, 청구인들은 자신들이 위 생활소음규제기준에 의해 독서실 운영, 이용 등과 관련하여 생활환경을 보호받아야 하는 자라고 주장하고 있다. 이와 같이 생활소음규제기준에 의해 보호되는 자가 그 결함을 들어 헌법소원을 제기하려면, 일반적이고 추상적인 관련성만으로는 부족하고 규제대상인 외부소음원을 지목하는 등 어떠한 외부소음으로부터 생활환경의 침해를 받고있는지를 적시하여 생활소음규제기준과 관련된 자기의 구체적인 생활환경 침해사실을 주장하여야 한다. 만약, 주민들의 환경권을 보호하는 법령에 대하여 이와 법적으로 관련된 구체적 환경침해의 주장이 없는
경우에 일반적이고 추상적인 관련성만으로 모든 사람이 어느 때나 헌법소원을 제기할 수 있게 한다면, 이는 민중소송을 인정하는 것에 다름이 아니어서 우리 헌법재판제도상 허용될 수 없기 때문이다. 그런데 청구인들은 독서실 내부의 배관에서 발생하는 소음으로 인하여 생활환경 등이 침해받고 있다고 주장할 뿐, 위 규제기준이 규율하는 외부의 소음으로 인한 생활환경 침해에 대하여는 아무런 구체적 주장이 없다. 그렇다면 청구인들의 생활소음규제기준에 대한 심판청구는 기본권 침해의 자기관련성이 없다고 할 것이다.
라. 결국 이 사건 심판청구는 기본권 침해의 직접성 및 자기관련성 요건을 충족하지 못하여 부적법하므로 각하되어야 한다.
재판관  이진성 김이수 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애 유남석
[별지]  관련조항
환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 것)
제12조(환경기준의 설정) ② 환경기준은 대통령령으로 정한다.
소음ㆍ진동관리법
제21조(생활소음과 진동의 규제) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 주민의 정온한 생활환경을 유지하기 위하여 사업장 및 공사장 등에서 발생하는 소음ㆍ진동(산업단지나 그 밖에 환경부령으로 정하는 지역에서 발생하는 소음과 진동은 제외하며, 이하 "생활소음ㆍ진동"이라 한다)을 규제하여야 한다. &lt;2013. 8. 13. 법률 제12075호로 개정된 것&gt;
② 제1항에 따른 생활소음ㆍ진동의 규제대상 및 규제기준은 환경부령으로 정한다. &lt;2007. 4. 11. 법률 제8369호로 전부개정된 것&gt;
소음ㆍ진동관리법 시행규칙(2010. 6. 30. 환경부령 제374호로 개정된 것)
제20조(생활소음ㆍ진동의 규제) ① 법 제21조 제1항에서 "환경부령으로 정하는 지역"이란 다음 각 호의 지역을 말한다.
1. ?산업입지 및 개발에 관한 법률? 제2조 제5호에 따른 산업단지. 다만, 산업단지 중 ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률? 제36조에 따른 주거지역과 상업지역은 제외한다.
2. ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령? 제30조에 따른 전용공업
지역
3. ?자유무역지역의 지정 및 운영에 관한 법률? 제4조에 따라 지정된 자유무역지역
4. 생활소음ㆍ진동이 발생하는 공장ㆍ사업장 또는 공사장의 부지 경계선으로부터 직선거리 300미터 이내에 주택(사람이 살지 아니하는 폐가는 제외한다), 운동ㆍ휴양시설 등이 없는 지역
② 법 제21조 제2항에 따른 생활소음ㆍ진동의 규제 대상은 다음 각 호와 같다.
1. 확성기에 의한 소음(?집회 및 시위에 관한 법률?에 따른 소음과 국가비상훈련 및 공공기관의 대국민 홍보를 목적으로 하는 확성기 사용에 따른 소음의 경우는 제외한다)
2. 배출시설이 설치되지 아니한 공장에서 발생하는 소음ㆍ진동
3. 제1항 각 호의 지역 외의 공사장에서 발생하는 소음ㆍ진동
4. 공장ㆍ공사장을 제외한 사업장에서 발생하는 소음ㆍ진동
③ 법 제21조 제2항에 따른 생활소음ㆍ진동의 규제기준은 별표 8과 같다.
[별표 8]
생활소음ㆍ진동의 규제기준(제20조 제3항 관련)
1. 생활소음 규제기준	[단위 : dB(A)]
대상 지역
시간대별
소음원
아침, 저녁
(05:00～ 07:00,
18:00～ 22:00)
주간
(07:00～ 18:00)
야간
(22:00～ 05:00)
가. 주거지역, 녹지지역, 관리지역 중 취락지구ㆍ주거개발진흥지구 및 관광ㆍ휴양개발진흥지구, 자연환경보전지역, 그 밖의 지역에 있는 학교ㆍ종합병원ㆍ공공도서관
확성기
옥외설치
60이하
65 이하
60 이하
옥내에서 옥외로 소음이 나오는 경우
50 이하
55 이하
45 이하
공장
50 이하
55 이하
45 이하
사업장
동일 건물
45 이하
50 이하
40 이하
기타
50 이하
55 이하
45 이하
공사장
60 이하
65 이하
50 이하
나. 그 밖의 지역
확성기
옥외설치
65 이하
70 이하
60 이하
옥내에서 옥외로 소음이 나오는 경우
60 이하
65 이하
55 이하
공장
60 이하
65 이하
55 이하
사업장
동일 건물
50 이하
55 이하
45 이하
기타
60 이하
65 이하
55 이하
공사장
65 이하
70 이하
50 이하