# 농지법 제65조  위헌소원

## 판시사항

당해사건에서 청구인 승소판결이 확정된 사안에서 재판의 전제성을 부정한 사례

## 결정요지

헌법소원사건에 있어서는 당해사건에서 청구인에게 유리한 판결이 확정된 이상 심판대상 법률조항의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지는 경우에 해당하지 않고, 당해사건에서 그 위헌 여부가 결정되지 아니한 채 다른 이유로 재판이 종결되었다 하여 그 재판의 법적효력이 불명확한 상태로 남아있는 것이 아니어서 그 위헌 여부에 따라 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에도 해당하지 않으므로, 결국 이 심판청구는 결정 당시 재판의 전제성이 없어 부적법하다.

## 심판대상조문

농지법(2000. 1. 21. 법률 제6188호로 개정되기 전의 것) 제65조

## 참조조문

헌법재판소법 제68조 제2항
농지법(2000. 1. 21. 법률 제6188호로 개정되기 전의 것) 제65조

## 전문

【당 사 자】
청 구 인　박○서(변호사)
당해사건　대전지방법원 2000구254 이행강제금부과처분취소
【주 문】
이 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요와 심판대상
가. 사건개요
청구인은 1996. 4. 15. 농지취득자격증명을 받아 대전 유성구 ○○동 290의 4, 290의 5 소재 농지를 취득하였는데, 1999. 하반기 위 유성구청장으로부터 처분명령을 받고서도 지정기간 안에 위 농지를 처분하지 못하여 2000. 1. 15. 이행강제금이 부과되자 같은 달 16. 대전지방법원에 이 부과처분의 취소를 구하는 소송(2000구254)을 제기하고, 농지법 제65조의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다 하여 위헌심판제청신청(2000아5)을 하였으나 같은 해 7. 14. 기각되자 같은 달 28. 이 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상
심판대상은 농지법(2000. 1. 21. 법률 제6188호로 개정되기 전의 것, 이하 "법"이라 한다) 제65조(이하 "이 법률조항"이라 한다)의 위헌 여부이고, 그 내용은 아래와 같다.
법 제65조(이행강제금)①시장ㆍ군수 또는 구청장은 제11조 제1항의 규정에 의하여 처분명령을 받은 후 정당한 사유없이 지정기간 안에 당해 처분명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여는 당해 농지의 토지가액의 100분의 20에 상당하는 이행강제금을 부과한다.
②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다.
③시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금의 금액, 부과사유, 납부기한 및 수납기관, 이의제기방법, 이의제기기관 등을 명시한 문서로써 하여야 한다.
④시장ㆍ군수 또는 구청장은 최초의 처분명령이 있는 날을 기준으로 하여 당해 처분명령이 이행될 때까지 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 매년 1회 부과ㆍ징수할 수 있다.
⑤시장ㆍ군수 또는 구청장은 제11조 제1항의 규정에 의하여 처분명령을 받은 자가 처분명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과는 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 이를 징수하여야 한다.
⑥제64조 제4항 내지 제6항의 규정은 이행강제금의 징수 및 이의절차에 관하여 준용한다.
2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
이 법률조항 및 법 제10조 제1항 제1호, 제7호, 제11조 제1항에 의하면, 농지 소유자는 농지를 농업경영에 이용하지 아니하거나 농지취득자격증명을 발급받을 때 첨부하였던 농업경영계획서의 내용을 이행하지 아니하였을 때에는 길어도 1년 6개월 이내에 농지를 처분하여야 하며, 농지를 처분하지 아니할 때에는 행정청은 농지의 토지가액의 100분의 20에 상당하는 이행강제금을 부과할 수 있고, 농지가 처분될 때까지 매년 1회 위 금액 상당의 이행강제금을 계속하여 부과할 수 있다. 따라서, 농지 소유자가 5년간 농지를 처분하지 못하면 결국 그 토지가액의 전부를 이행강제금으로 납부하게 되어 농지 소유자에게 지나치게 가혹한 결과를 가져오므로 과잉금지 원칙에 위반되고, 나아가 이 법률조항이 법 제11조 제2항에 따라 농어촌진흥공사에 농지매수청구를 한 농지 소유자에게까지 적용되는 것
이라면 그 범위 내에서 또한 과잉금지 원칙에 위반되며, 또한 법이 시행된 1996. 1. 1. 이후 농지를 취득한 자만을 대상으로 하므로 평등권에도 위반된다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
이 법률조항은 농지 소유자가 지정기간 안에 농지를 처분하지 못한 데 정당한 사유가 있는 경우에는 이행강제금을 부과하지 아니하도록 규정하고 있는데, 정당한 사유라 함은 농지 소유자가 농지를 처분하기 위하여 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 과실없이 지정기간을 넘긴 경우로서 농지 소유자에게 이행강제금을 부과하는 것이 지나치게 가혹하여 불합리하다고 보이는 경우를 말한다 할 것으로, 구체적으로는 농지 소유자가 농지를 취득한 목적과 경위, 농어촌진흥공사에 농지의 매수청구를 하였는지 여부, 매수청구를 한 시기와 경위, 농지를 처분하기 위하여 기울인 노력의 정도와 부동산 경기, 기타 처분할 수 없었던 외부적인 사정 등을 종합적으로 고려하여 정당한 사유가 있는지를 판단하여야 할 것이다. 정당한 사유를 이와 같이 해석하는 한 이행강제금이 토지가액의 100분의 20에 달하는 큰 액수라 할지라도, 이행강제금을 부과하는 취지에 비추어 지나치게 과도하여 재산권의 본질적인 내용을 침해하는 것으로는 보이지 아니하며, 이 법률조항 및 제10조 제1항에 의하면 이행강제금 부과처분의 상대방을 농지 소유자로 규정하고 있을 뿐 농지의 취득시기에 관하여는 규정하고 있지 아니하므로, 비록 법이 1996. 1. 1.부터 시행되었다 하여 법 시행일 이후에 농지를 취득한 사람만을 대상으로 한다고는 볼 수 없어 평등권에 위반된다는 주장도 이유없다.
다. 농림부장관의 의견
(1)헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원은 헌법재판소의 결정이 있기까지 구체적인 사건이 법원에 적법하게 계속되어 있을 것을 요한다. 이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 그 처분의 고지를 받은 날부터 30일 이내에 이의를 제기할 수 있고, 이의를 받은 부과권자는 지체없이 관할법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할법원은 비송사건절차법에 의한 재판을 하도록 규정되어 있으므로, 이행강제금 부과처분의 당부는 최종적으로 비송사건절차법에 의한 절차에 의하여만 판단되어야 한다고 보아야 할 것이고, 이와 같은 이행강제금 부과처분은 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없어 그 부과처분의 취소를 구하는 행정소송으로 제기된 당해사건은 부적법하다 할 것이다. 더욱이 당해사건에서 2000. 7. 14. 청구인의 승
소판결이 선고되어 같은 해 8. 11. 확정된 데 이어 위 유성구청장이 같은 해 10. 14. 청구인에 대한 부과처분을 취소하였으므로, 결국 재판의 전제성이 없다.
(2)정당한 사유없이 농지취득자격증명의 발급 당시 제출한 농업경영계획서의 내용을 이행하지 아니한 농지소유자에 대해서 농지의 처분의무를 부과하여 그 불이행시 이행강제금을 부과하는 것은 농지를 보전하고 경자유전의 원칙을 실현하기 위한 것이다. 영농의사가 없는 자에 의한 농지취득을 제한하는 제도가 헌법상으로 용인되는 한 이행강제금의 부과 자체가 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 사유재산 제도를 형해화하여 재산권의 보장원칙에 위반되는 것으로 볼 수 없다. 농지 소유자는 언제든지 이를 처분함으로써 그 제재로부터 벗어날 수도 있기에 비농민에 의한 농지소유 억제제도의 실효성을 확보하기 위한 적정하고 필요한 수단일 뿐이고, 과잉금지 원칙에 위반되지 않는다.
(3)헌법 제121조 제1항은 농지를 직접 경작하는 자로 하여금 농지를 소유할 것을 요구하고 있다. 따라서, 비농민에게 농지는 교환 즉, 처분될 경우에만 비로소 가치가 있게 되므로 비농민의 농지 재산권의 본질은 교환 내지 처분가치이고, 이행강제금의 부과율은 입법목적인 경자유전의 원칙 및 농지보전을 실현하기 위하여 적절한 것이어야 하며, 이행강제금의 부과율은 농지 소유자가 농업경영에 이용하지 아니하는 농지를 처분하도록 하는 수준에서 정해져야 한다. 농지가격이 매년 지속적으로 상승하는 점을 고려할 때 그 상승률 이상으로 부과율을 정하여 이행강제금을 매년 부과할 필요가 있는데, 비농민이 농지소유를 포기하고 그 농지를 처분하도록 강제할 이행강제금의 부과율이 어느 수준인지 쉽게 정할 수 있는 것도 아니어서, 이는 결국 입법자의 정책적ㆍ기술적 판단에 의할 수밖에 없다. 법 제10조 제1항은 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 처분하도록 하고 그 기간 내에 처분하지 않으면 6월 이내에 처분하도록 명할 수 있다고 규정하고 있어 적어도 1년 6개월 동안 농지를 처분할 시간을 부여하고, 나아가 법 제11조 제2항은 농어촌진흥공사에 매수청구를 할 수 있도록 규정함으로써 비농민이 그 소유 농지를 환가하여 가치를 회수할 기회를 충분히 보장하고 있으므로, 재산권의 본질을 침해하는 것이 아니다.
(4)농지법이 시행되어 농지취득자격증명제도에 의하여 농지를 취득하는 것은 종전 농지매매증명제도에 의하여 농지를 취득하는 것보다 훨씬 용이할 뿐 아니라 자경의사가 없다고 판명될지라도 그 취득의 효력이
부정되지 않는다는 점에서 농지법의 시행에 따라 농지를 취득한 자로 하여금 취득 농지를 농업경영에 이용하도록 하는 강제수단의 요청이 상대적으로 높다. 또한, 농지법 시행 이전에 농지매매증명제도에 의하여 농지를 취득한 자에게 이행강제금을 부과하지 않음은 헌법상의 신뢰보호 원칙과 법적안정성의 요청에 따른 입법의 한계이다.
(5)농지 소유자가 매수청구를 한 경우 농림부예규에 따라 이행강제금의 부과가 유보됨으로써 농어촌진흥공사에 의한 매수가 이루어지지 않을 때에만 이행강제금이 부과되는 현실에서, 단지 농지 소유자가 한 번 매수청구를 하였다 하여 이행강제금의 부과없이 농지를 계속 소유할 수 있게 된다면 경자유전의 원칙 및 농지의 보전이라는 입법목적에 반한다.
3. 판　단
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원에 있어서는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해사건의 재판의 전제로 되어야 하고, 이 경우 재판의 전제가 된다고 하려면 그 법률이 당해사건 재판에서 적용되는 법률이어야 하며 그 법률의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다(헌재 1995. 7. 21. 93헌바46, 판례집 7-2, 48, 58).
당해사건은 2000. 7. 14. 청구인이 지정기간 안에 농지를 처분하지 못한 데 정당한 사유가 있었다는 이유로 청구인 승소판결이 선고되어 같은 해 8. 11. 확정되었다. 이 헌법소원에 있어서는 당해사건에서 이와 같이 청구인에게 유리한 판결이 확정된 이상 이 법률조항의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지는 경우에 해당하지 않고, 당해사건에서 이 법률조항의 위헌 여부가 결정되지 아니한 채 다른 이유로 재판이 종결되었다 하여 그 재판의 법적효력이 불명확한 상태로 남아 있는 것이 아니므로, 이 법률조항의 위헌 여부에 따라 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에도 해당하지 않는다.
따라서, 이 심판청구는 이 결정 당시 재판의 전제성이 없어 부적법하므로 각하를 면할 수 없다.
4. 결　론
이에 관여한 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

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