# 국민주택기금전세자금 대출자격부적격자결정 위헌확인

## 판시사항

가. 국토해양부 2009. 4. 1.자 ‘저소득가구 전세자금 지원기준’ 2. 나. (4)(이하 ‘이 사건 심판대상 조항’이라 한다)가 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하는지 여부(적극) 
나. 이 사건 심판대상 조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
다. 이 사건 심판대상 조항이 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

가. 이 사건 전세자금 지원기준의 직접적인 상대방은 기금수탁자인 농협중앙회와 우리은행이지, 기금의 운용에 따라 지원을 받는 국민은 아니지만, 국민주택기금의 수탁자인 농협중앙회와 우리은행은 실질적으로 이러한 지원기준에 따라 전세자금 지원에 관한 사무를 처리할 수밖에 없고, 이 사건에서도 농협중앙회와 우리은행이 청구인들에게 각 대출자격이 없다고 결정한 것은 이들이 파산면책자로서 이 사건 심판대상 조항에서 정한 신용관리대상자와 여신취급 제한대상자에 해당하기 때문이다. 그렇다면, 이 사건 심판대상 조항은 대외적 구속력이 있는 공권력의 행사로서 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사라고 보아야 할 것이다.

나. 이 사건 저소득가구 전세자금 대출은 정부예산이 아닌 국민주택기금을 그 재원으로 하고 있는바, 국민주택기금은 그 조성재원을 국민주택채권 발행, 청약저축 등 외부차입에 많은 부분 의지하고 있으며, 이것은 일정 기간이 지나면 이자와 함께 상환하여야 하는 자금이라는 점에서 일반적인 정부예산에 의한 지원과 차이가 있다. 따라서 국민주택기금이 계속적으로 운용되어 저소득가구에게 전세자금을 지속적으로 대출해 주기 위해서는 원금회수 가능성을 전혀 고려하지 않을 수는 없을 것이다. 그런데 파산면책자는 독자적인 경제주체로서의 자립성을 상실하였음을 부인할 수 없는바, 이러한 파산면책자를 전세자금 대출 대상에서 제외하는 것을 두고 자의적인 차별이라고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 심판대상 조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.

다. 파산면책자라 하더라도 ‘국민기초생활 보장법’상 주거급여 등을 수급하는 데에는 아무런 제한이 없고 일정 기간이 지나 신용관리대상자에서 해제되면 저소득가구 전세자금대출도 가능해지는 것이므로, 이 사건 심판대상 조항이 국가가 인간다운 생활을 보장함에 필요한 최소한도의 조치를 취하지 않은 것으로 보기는 어렵다. 또한 앞에서 살펴본 바와 같이 파산면책자를 전세자금 대출 대상에서 제외하는 것이 자의적 차별이라고 보기 어렵고 나름대로 합리적 이유가 인정되므로 이를 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 심판대상 조항은 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다.

재판관 이강국, 재판관 이동흡의 반대의견
이 사건 저소득가구 전세자금 지원기준의 직접적인 수범자는 어디까지나 국민주택기금의 수탁자인 농협중앙회 등으로서, 이들이 행정관행에 기하여 그 상대방인 대출신청자들에 대한 관계에서 위 전세자금 지원기준에 따라야 할 자기구속을 당하게 된다고 하더라도 
곧 그것이 위 전세자금 지원기준 자체가 대외적 구속력이 있는 규범으로서 청구인들의 권리관계를 직접 변동시키거나 그 법적 지위에 영향을 주게 되는 것을 의미하는 것은 아니다. 
따라서 이 사건 저소득가구 전세자금 지원기준은 공권력의 행사로 인하여 국민의 기본권침해가능성이 있는 경우라고 볼 수 없어 그 심판청구는 각하되어야 한다.

## 심판대상조문

국토해양부 2009. 4. 1.자 ‘저소득가구 전세자금 지원기준’ 2. 나. (4)

## 참조조문

헌법 제10조, 제11조, 제34조 제1항
주택법(2010. 4. 5. 법률 제10237호로 개정된 것) 제60조, 제62조, 제63조 제1항
국민주택 운용 및 관리규정(2009. 8. 24. 국토해양부 훈령 제397호) 제1조, 제3조, 제14조
신용정보관리규약(은행연합회 2009. 10. 26. 개정된 것) 제11조

## 전문

[당사자]
청 구 인  윤○배 외 2인
청구인들 대리인 변호사 김현익

[주문]
이 사건 심판청구를 기각한다.

[이유]
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인들은 법원에서 파산선고 및 면책허가결정을 받은 자(이하 ‘파산면책자’라 한다.)들로서, 청구인 윤○배는 국민주택기금 수탁자인 농협중앙회에, 청구인 김○수, 장○순은 같은 수탁자인 우리은행에 국민주택기금의 저소득가구 전세자금 대출신청을 하였는바, 청구인 윤○배는 2009. 9. 1., 청구인 김○수는 2009. 8. 21., 청구인 장○순은 2009. 7. 31. 각 파산선고를 이유로 대출자격부적격자확인을 받았다. 

(2) 이에 청구인들은 위 각 대출자격부적격자확인결정, 신용관리대상자를 국민주택기금의 저소득가구 전세자금 대출대상에서 제외하도록 규정한 국토해양부장관의 2009. 4. 1.자 ‘저소득가구 전세자금 지원기준’ 2. 나. (4) 및 ‘국민주택기금 운용 및 관리규정’(2008. 10. 2. 국토해양부 훈령 제160호로 개정된 것) 제13조 제1항 제4호, 제5호가 청구인들의 평등권, 행복추구권, 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해하여 헌법에 위반된다고 주장하며 2009. 10. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상 
헌법재판소는 심판청구서에 기재된 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여야 하며, 청구인이 주장하는 침해된 기본권과 침해의 원인이 되는 공권력을 직권으로 조사하여 심판대상을 확정하여 판단하여야 한다(헌재 2003. 5. 15. 2002헌마90, 판례집 15-1, 581, 590-591 등 참조).
청구인들은 심판의 대상으로 농협중앙회 및 우리은행의 ‘대출자격부적격자확인결정’, ‘저소득가구 전세자금 지원기준’ 2. 나. (4) 및 ‘국민주택기금 운용 및 관리규정’ 제13조 제1항 제4호, 제5호를 모두 들고 있으나, 청구인들이 주장하는 것은 파산면책자를 국민주택기금 저소득가구 전세자금 대출대상에서 제외하는 것이 평등권 등 청구인들의 기본권을 침해한다는 것이므로, 이는 결국 ‘은행연합회의 신용정보관리규약 및 기금취급은행의 신용정보관리지침에 의한 신용관리대상자와 여신취급 제한대상자’를 전세자금 대출대상에서 제외되도록 규정한 국토해양부장관의 2009. 4. 1.자 ‘저소득가구 전세자금 지원기준’ 2. 나. (4)의 위헌확인을 구하는 심판청구라 할 것이므로 이 사건 심판대상조항은 위 ‘저소득가구 전세자금 지원기준’ 2. 나. (4)로 한정함이 타당하다.
그렇다면 이 사건 심판의 대상은 국토해양부장관의 2009. 4. 1.자 ‘저소득가구 전세자금 지원기준’(이하 ‘이 사건 전세자금 지원기준’이라 한다.) 2. 나. (4)(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다.)가 청구인들의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이며, 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]
저소득가구 전세자금 지원기준(2009. 4. 1. 국토해양부)
2. 대출대상자
나. 단, 다음에 해당되는 자는 대출대상에서 제외
(4) 은행연합회의 신용정보관리규약 및 기금취급은행(우리은행, 농협, 신한은행, 하나은행 및 중소기업은행, 이하 "취급은행"이라 함)의 신용정보관리지침에 의한 신용관리대상자와 여신취급 제한대상자

[관련조항]
별지와 같음.

2. 청구인들의 주장요지
가. 국민주택기금의 전세자금대출은 공적자금을 기본 재원으로 하는 사회보장적 시혜조치의 성격이 강한 것임에도 불구하고, 파산면책자를 대출 대상에서 제외하는 것은 통합도산법 및 전세자금대출제도의 취지에 반하고, 합리적인 이유 없이 파산면책자를 차별하는 것으로서 청구인들의 평등권, 행복추구권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다. 

3. 적법요건에 대한 판단
이 사건 전세자금 지원기준은 국토해양부장관이 국민주택기금 중 저소득세입자의 주거안정을 위한 저소득가구 전세자금 대출제도의 운용을 위하여 그 대출대상 및 대출 절차 등을 정하고 있는 행정규칙이므로 원칙적으로 헌법소원의 대상이 되는 ‘공권력의 행사’에 해당하지 않는다. 다만 행정규칙이 재량권행사의 준칙으로서 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행을 이루게 되어 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관이 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는 경우에는 대외적인 구속력을 갖게 되어 헌법소원의 대상이 된다(헌재 2005. 5. 26. 2004헌마49, 판례집 17-1, 754, 761 참조). 
이 사건 전세자금 지원기준 역시 그 직접적인 상대방은 기금수탁자인 농협중앙회와 우리은행이지, 기금의 운용에 따라 지원을 받는 국민은 아니다. 그러나 국민주택기금의 기금수탁자인 농협중앙회와 우리은행은 실질적으로 이러한 지원기준에 따라 전세자금 지원에 관한 사무를 처리할 수밖에 없고, 이 사건에서도 농협중앙회와 우리은행이 청구인들에게 각 대출자격이 없다고 결정한 것은 이들이 파산면책자로서 이 사건 심판대상조항에서 정한 신용관리대상자와 여신취급 제한대상자에 해당하기 때문이다. 
그렇다면, 이 사건 심판대상조항은 대외적 구속력이 있는 공권력의 행사로서 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사라고 보아야 할 것이다.

4. 본안에 대한 판단
가. 저소득가구 전세자금 지원제도 개요
(1) 주택종합계획을 효율적으로 실시하기 위하여 필요한 자금을 확보하고, 이를 원활히 공급하기 위한 목적으로 주택법 제60조 제1항에 의하여 1981년경 국민주택기금이 설치되었다. 국민주택기금은 정부 출연금 또는 예탁금, 국민주택채권 발행으로 조성된 자금, 복권수익금, 청약저축자금 등을 재원으로 하며(주택법 제60조 제2항), 그 용도는 주택법 제63조에 규정된 국민주택의 건설, 국민주택 건설을 위한 대지조성사업, 예탁금 및 차입금의 원리금 상환, 국민주택채권의 원리금 상환, 국민주택규모 이하의 주택을 개량하거나 구입 또는 임차하는 자에 대한 융자, 국민주택기금의 조성·운용 및 관리를 위한 경비 등으로 사용될 수 있다. 
국민주택기금의 운용·관리주체는 국토해양부장관이나, 국토해양부장관은 그 사무의 전부 또는 일부를 금융기관 등 국토해양부장관이 지정하는 자(기금수탁자)에게 위탁할 수 있으며(주택법 제62조 제1항, 제2항), 이에 따라 국토해양부장관은 현재 농협중앙회 등 5개 은행을 기금수탁자로 지정하여 운용하고 있다.

(2) 한편 이 사건 저소득가구 전세자금 지원제도는 주택법 제63조 제1항 제8호와 국토해양부 훈령 ‘국민주택기금 운용 및 관리규정’(이하 ‘기금운용규정’이라 한다.) 제13조 제1항 제5호에 근거하여 저소득세입자의 주거안정을 위해 설치되었으며, 시장·군수 또는 구청장으로부터 융자대상자로 추천을 받은 자로서 대출신청일 현재 세대주를 포함한 세대원 전원이 6개월 이상 무주택인 세대주에게 대출되고(기금운용규정 제14조 제5호), 구체적인 대출대상자의 범위에 관하여는 이 사건 전세자금 지원기준에서 규정하고 있다.

(3) 이 사건 전세자금 지원기준은 대출대상자의 범위에 대하여 저소득가구의 소득이 국민기초생활보장법에 의한 최저생계비의 2배 범위 내에서 시·도지사가 지역실정에 맞게 구체적인 추천기준을 정하여 운용하되, 임차보증금의 10% 이상을 지불하고 주택임대차계약을 체결한 저소득 무주택 세입자로서 ① 그 전세보증금이 지역별 전세보증금 한도 이하이며, ② 부양가족이 있는 만 20세 이상의 무주택 세대주 또는 세대주로 인정되는 자에 한하여 대출하도록 규정하고 있다(이 사건 전세자금 지원기준 2. 대출대상자).
그러나 이러한 요건을 갖춘 자 중에서도 ① 중형(2000cc)이상 자동차 소유자(차량종류를 불문하고 세대구성원이 2대 이상을 소유한 경우 포함), ② 부동산 소유자, ③ 영구임대주택, 국민임대주택(다가구매입임대 포함) 및 기존주택전세임대주택 입주예정자 및 계약 갱신자, ④ 은행연합회의 신용정보관리규약 및 기금취급은행의 신용정보관리지침에 의한 신용관리대상자와 여신취급 제한대상자(이 사건 심판대상조항), ⑤ 세대주 및 세대원 중 1인이 국민주택기금 및 국민주택기금 이외 다른 금융기관으로부터 전세자금대출을 이용하고 있는 자는 대출대상에서 제외하도록 규정하고 있다(이 사건 전세자금 지원기준 2. 나.). 

나. 평등권침해 여부
(1) 헌법 제11조는 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교·사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."라고 규정하여 모든 국민에게 평등권을 보장하고 있다. 이는 국가권력이 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급해야 한다는 것을 의미하지만, 이러한 평등은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻하고 따라서 합리적 근거가 있는 차별까지 금지하는 것은 아니다(헌재 2010. 5. 27. 2009헌마338, 판례집 22-1하, 347, 356 등).
한편 평등위반 여부를 심사함에 있어 엄격한 심사척도에 의할 것인지 완화된 심사척도에 의할 것인지는 입법자에게 인정되는 입법형성권의 정도에 따라 달라진다 할 것인데, 이 사건 전세자금 지원기준으로 인한 파산면책자와 그렇지 아니한 자의 차별취급은 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 경우이거나 차별대우로 인하여 관련 기본권의 행사에 중대한 제한을 받는 경우에 해당한다고 볼 수 없고, 국가가 국민의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 행하는 사회보장 영역에 관하여는 입법부 내지 입법에 의하여 위임을 받은 행정부에 사회복지의 이념에 명백히 어긋나지 않는 한 광범위한 형성의 자유가 부여된다는 점을 고려하면, 이 사건 심판대상조항이 저소득가구 전세자금 대출에 있어 파산면책자를 차별취급하여 평등권을 침해하는지 여부를 심사함에 있어서는 완화된 심사기준인 자의금지원칙을 적용함이 상당하다(헌재 2010. 5. 27. 2009헌마338, 판례집 22-1하, 347, 356-357 참조).

(2) 이 사건에서 문제가 되고 있는 국민주택기금 저소득가구 전세자금은 저소득 무주택 세입자의 주거안정을 도모하기 위하여 저리의 전세자금을 지원하는 것인바, 시장·군수 또는 구청장으로부터 융자대상자로 추천을 받은 자로서 대출신청일 현재 세대주를 포함한 세대원 전원이 6개월 이상 무주택인 세대주에게 대출토록 운용되고 있다(국민주택기금 운용 및 관리규정 제14조 제5호). 세대주 당 지역별 전세보증금의 70% 이내에서 대출되며(수도권 과밀억제권역 4,900만 원, 수도권 기타지역 및 광역시 3,500만 원, 기타지역 2,800만 원),  대출금리는 연 2.0%이다. 저소득가구 전세자금은 ‘국민기초생활 보장법’상의 주거급여 등과 같이 정부가 일방적으로 자금을 지원해 주는 자금지원의 형식이 아닌 융자의 형식으로 운용되며 대출원리금을 납입하지 아니한 경우에는 지연배상금 등이 부과된다.
한편, 앞서 본 바와 같이 이 사건 저소득가구 전세자금 대출은 정부예산이 아닌 국민주택기금을 그 재원으로 하고 있다. 국민주택기금은 주택종합계획을 효율적으로 실시하기 위하여 필요한 자금을 확보하고, 이를 원활히 공급하기 위한 목적으로 설치된 것으로서 그 조성재원을 국민주택채권 발행, 청약저축 등 외부차입에 많은 부분 의지하고 있으며, 이것은 일정기간이 지나면 이자와 함께 상환하여야 하는 자금이라는 점에서 일반적인 정부예산에 의한 지원과 차이가 있다.

(3) 그렇다면 이러한 재원을 바탕으로 하고 있는 국민주택기금이 계속적으로 운용되어 저소득가구에게 전세자금을 지속적으로 대출해 주기 위해서는 원금회수 가능성을 전혀 고려하지 않을 수는 없을 것이다. 그런데 파산면책자는 자신의 모든 재산으로도 채무를 변제할 수 없는 지급불능상태에 빠지게 되어 법원의 파산선고를 받은 자로서, 비록 면책되었다 하더라도 독자적인 경제주체로서의 자립성을 상실하였음을 부인할 수 없는바, 이러한 파산면책자를 전세자금 대출 대상에서 제외하는 것을 두고 자의적인 차별이라고 보기는 어렵다. 

(4) 그렇다면 이 사건 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다. 

다. 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부 
(1) 헌법은 제34조 제1항에서 국민에게 인간다운 생활을 할 권리를 보장하는 한편, 동 조 제2항에서는 국가의 사회보장 및 사회복지증진의무를 천명하고 있는바, ‘인간다운 생활을 할 권리’는 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미하며, ‘국가의 사회보장 및 사회복지증진 의무’는 국가가 물질적 궁핍이나 각종 재난으로부터 국민을 보호할 의무로서 ‘인간다운 생활을 할 권리’ 실현을 위한 수단적인 성격을 갖는다. 
이와 같은 헌법의 규정에 의거하여 국민에게 주어지게 되는 사회보장에 따른 국민의 수급권은 국가에 적극적으로 급부를 요구할 수 있는 권리를 주된 내용으로 하기 때문에, 국가가 국민에게 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 보장하기 위하여 국민에게 한정된 가용자원을 분배하는 사회보장수급권에 관한 입법을 할 경우에는 국가의 재정부담능력, 전체적인 사회보장수준과 국민감정 등 사회정책적인 고려, 상충하는 국민 각 계층의 갖가지 이해관계 등 복잡 다양한 요소를 함께 고려해야 하는 것이어서, 이 부분은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당 기관의 광범위한 입법재량에 맡겨져 있다고 보아야 할 것이다. 
그러므로 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 최저생활보장에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다거나 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌재 2010. 5. 27. 2009헌마338, 판례집 22-1하, 347, 358 참조).

(2) 청구인들은 이 사건 심판대상조항이 파산면책자를 저소득가구 전세자금대출에서 제외시켜 헌법상 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 주장하나, 파산면책자라 하더라도 ‘국민기초생활 보장법’상 주거급여 등을 수급하는 데에는 아무런 제한이 없고 일정기간이 지나 신용관리대상자에서 해제되면 저소득가구 전세자금대출도 가능해지는 것이므로, 파산면책자를 저소득가구 전세자금대출에서 제외키로 한 입법자의 정책적 결정이 국가가 인간다운 생활을 보장함에 필요한 최소한도의 조치를 취하지 않은 것으로 보기는 어렵다.
또한 앞에서 살펴본 바와 같이 파산면책자를 전세자금 대출 대상에서 제외하는 것이 자의적 차별이라고 보기 어렵고 나름대로 합리적 이유가 인정되므로 이를 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고 할 수 없다.
따라서 이 사건 심판대상조항은 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다.

라. 행복추구권의 침해 여부 
헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에 적극적으로 요구할 수 있는 것을 내용으로 하는 것이 아니라, 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가진다고 할 것이므로 자유권이나 자유권의 제한영역에 관한 규정이 아닌 이 사건 심판대상조항은 청구인들의 행복추구권을 침해하는 규정이라고 할 수는 없다(헌재 2008. 10. 30. 2006헌바35, 판례집 20-2상, 793, 804-805 등).

5. 결론
그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 아래 6.과 같은 재판관 이강국, 재판관 이동흡의 반대의견을 제외한 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

6. 재판관 이강국, 재판관 이동흡의 반대의견
우리들은 이 사건 심판대상조항인 ‘저소득가구 전세자금 지원기준’은 헌법소원심판의 대상이 될 수 있는 ‘공권력행사’에 해당하지 아니하므로 이 사건 심판청구가 부적법하여 각하결정을 하여야 한다고 생각한다. 
가. 행정규칙과 대외적 구속력
(1) 헌법재판소법 제68조 제1항은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해 받은 자가 헌법소원을 청구할 수 있다고 규정하고 있으므로 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판을 청구하기 위해서는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권이 침해될 가능성이 있어야 할 것이다. 그런데 본래의 의미에서의 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 사무처리준칙에 불과하고, 대외적 구속력을 갖는 것이 아니어서 원칙적으로 ‘공권력의 행사로 인한 기본권의 침해 가능성’이 인정될 수 없는 것이다. 
다만 법령이 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우(헌재 1990. 9. 3. 90헌마13, 판례집 2, 298, 303) 또는 법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 범위 내에서 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적 사항을 정하는 경우(헌재 2002. 7. 18. 2001헌마605, 판례집 14-2, 84, 93-94 등 참조) 등에 있어서는 행정규칙은 상위 법령과 결합하여 법규로서의 성질과 효력을 가지는 것이므로 직접적으로 대외적 구속력을 갖는다. 
그런데 행정규칙이 재량권행사의 준칙으로서 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행으로 성립된다면, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되므로, 이러한 경우에는 그 규칙은 대외적 구속력이 있어 공권력행사성이 인정된다고 본 우리 재판소의 선례가 있다(헌재 2005. 5. 26. 2004헌마49, 판례집 17-1, 754, 761).
그러나 이때의 대외적 구속력을 가진다는 의미는 행정규칙 그 자체의 성질이 법규명령 등으로 전환되어 직접 대외적 구속력을 갖게 된다는 의미가 아니라 행정규칙이 국민에 대하여는 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙 등을 매개로 하여 간접적, 그리고 사실적으로 규범력을 가지게 된다는 의미로 받아들여야 할 것이다. 
본래 행정규칙이라고 하는 것은 행정조직 내부의 사무처리준칙에 불과하고 따라서 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없지만, 이러한 행정규칙을 적용·시행하여야 하는 공무원은 법령준수의무 때문에(국가공무원법 제56조 참조) 업무처리를 함에 있어서는 행정규칙에 따를 수밖에 없으므로, 결국 행정규칙은 반복적용될 수밖에 없는 것이고, 행정규칙이 반복적용되는 경우에는 행정기관은 자기구속을 받는다고 할 수 있을 것이다. 그러나 행정규칙이 반복적용되어 자기구속을 받는다고 하더라도 거기에 법규명령에 있어서와 같은 의미의 대외적 구속력까지 인정하여서는 안 될 것이다. 이러한 경우에 다수의견과 같이 자기구속의 법리에 의한 대외적 구속력을 인정하게 된다면, 결국 반복적용되는 모든 행정규칙은 법적 구속력을 가지게 된다는 결론에 이를 수밖에 없게 될 것인바, 이러한 결론은 법규명령과 행정규칙의 구별에 관한 종래의 통설 및 행정규칙의 효력에 관한 종래의 법원 판례와도 충돌하게 되어 커다란 혼란을 야기하게 될 것이다(헌재 2007. 8. 30. 2004헌마670, 판례집 19-2, 297, 317-318 참조).

(2) 이 사건 전세자금 지원기준에 관하여 보건대, 먼저 이 사건 전세자금 지원기준은 상위법령인 주택법의 위임없이 제정된 것으로서 법령보충적 행정규칙에 해당하지 아니한다. 또한 이 사건 전세자금 지원기준의 직접적인 수범자는 어디까지나 국민주택기금의 수탁자인 농협중앙회 등으로서, 이들이 행정관행에 기하여 그 상대방인 대출신청자들에 대한 관계에서 위 전세자금 지원기준에 따라야 할 자기구속을 당하게 된다고 하더라도 곧 그것이 위 전세자금 지원기준 자체가 대외적 구속력이 있는 규범으로서 청구인들의 권리관계를 직접 변동시키거나 그 법적 지위에 영향을 주게 되는 것을 의미하는 것은 아니다. 
따라서 다수의견이 이 사건 심판대상조항에 대하여 자기구속의 법리만에 의하여 별다른 이론적 근거도 없이 대외적 구속력을 인정하고, 이에 따라 ‘공권력의 행사로 인한 기본권의 침해 가능성’ 즉, 헌법소원의 대상성을 인정하는 논리는 적절하지 않은 것으로 보인다. 

나. 법치주의와의 관계
다수의견과 같은 논리로 행정규칙 자체에 대하여 대외적 구속력을 인정한다면 법치주의의 기초가 크게 흔들릴 위험에 봉착하게 된다는 점을 강조하지 않을 수 없다. 다수의견의 논리대로 모든 행정규칙이 반복 적용되면 자기구속성이 생기고, 그로써 대외적 구속력까지 가지게 된다고 한다면, 행정청은 행정규칙의 형식으로 국민의 자유와 권리를 쉽게 제한할 수 있는 결과가 될 것이다. 특히 이 사건 전세자금 지원기준은 법률의 위임이 없음에도 불구하고, 버젓이 대외적 구속력이 있는 규범으로 인정되어 일반 대출신청자 등에 대하여 법적 효력을 가지게 되고 또 법원이 이를 재판규범으로 삼아야 한다고 한다면, 그로써 법치주의의 기초가 크게 흔들릴 위험성이 있다는 점도 지적하지 않을 수 없다(헌재 2007. 8. 30. 2004헌마670, 판례집 19-2, 297, 320). 

다. 결론
결국, 이 사건 심판대상조항인 ‘저소득가구 전세자금 지원기준’은 이를 공권력의 행사로 인하여 국민의 기본권침해 가능성이 있는 경우라고 볼 수 없다고 할 것이고, 따라서 이에 대한 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하결정을 하여야 할 것이다. 

[별지] 관련조항
주택법(2010. 4. 5. 법률 제10237호로 개정된 것)
제60조(국민주택기금의 설치 등) ① 정부는 주택종합계획을 효율적으로 실시하기 위하여 필요한 자금을 확보하고, 이를 원활히 공급하기 위하여 국민주택기금을 설치한다.
② 제1항에 따른 국민주택기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다.
1. 정부의 출연금 또는 예탁금
2. ‘공공자금관리기금법’에 따른 공공자금관리기금으로부터의 예수금
3. ‘재건축초과이익 환수에 관한 법률’에 따른 재건축부담금 중 국가 귀속분
4. 제61조에 따른 예탁금
5. 제67조에 따른 국민주택채권 발행으로 조성된 자금
6. ‘복권 및 복권기금법’ 제23조 제1항에 따라 배분된 복권수익금
7. 제75조 제2항에 따른 입주자저축자금 중 청약저축 및 주택청약종합저축으로 조성된 자금
8. 출자기관의 배당수익 및 대출자산의 매각자금
9. 주택건설사업 또는 대지조성사업을 위하여 외국으로부터 차입하는 자금
10. 국민주택기금의 회수금·이자수입금과 국민주택기금의 운용으로 생기는 수익
11. 국민주택사업의 시행에 따른 부대수익
제62조(국민주택기금의 운용·관리 및 기금수탁자의 책임 등) ① 국민주택기금은 국토해양부장관이 운용·관리한다.
② 국토해양부장관은 국민주택기금의 운용·관리에 관한 사무의 전부 또는 일부를 금융기관 등 국토해양부장관이 지정하는 자(이하 "기금수탁자"라 한다)에게 위탁할 수 있다.
제63조(국민주택기금의 운용 제한) ① 국민주택기금은 다음 각 호의 용도가 아닌 용도로는 운용할 수 없다.
1. 국민주택의 건설
2. 국민주택을 건설하기 위한 대지조성사업
3. 제1호와 제2호의 사업을 위한 기자재의 구입 및 비축
4. 공업화주택(대통령령으로 정하는 규모 이하의 주택으로 한정한다)의 건설
5. 제60조 제2항 제1호·제4호·제7호·제9호 및 같은 조 제3항의 예탁금 및 차입금의 원리금 상환
6. 제67조에 따른 국민주택채권의 원리금 상환
7. ‘공공자금관리기금법’에 따른 공공자금관리기금으로부터의 예수금의 원리금 상환
8. 국민주택규모 이하의 주택을 개량하거나 구입 또는 임차하는 자에 대한 융자
9. 정부시책으로 추진하는 주택사업
10. ‘도시 및 주거환경정비법’에 따른 도시·주거환경정비기금, ‘도시재정비 촉진을 위한 특별법’에 따른 재정비촉진특별회계 또는 이 법에 따른 국민주택사업특별회계의 지원
11. 국민주택기금의 조성·운용 및 관리를 위한 경비
12.～22. (생략) 
국민주택기금 운용 및 관리규정(2009. 8. 24. 국토해양부훈령 제397호)
제1조(목적) 이 규정은 주택법(이하 "법"이라 한다) 제60조의 규정에 의하여 설치된 국민주택기금(이하 "기금"이라 한다)의 운용 및 관리에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제13조(자금의 구분) ① 기금은 다음 각 호의 자금으로 구분하여 운용한다.
4.근로자·서민의 주택전세에 지원하는 자금(이하 "근로자·서민 주택전세자금"이라 한다)
5.저소득세입자의 주거안정을 위한 주택전세자금(이하 "저소득가구전세자금"이라 한다)
제14조(자금융자대상자) 자금을 융자받을 수 있는 자는 다음과 같다.
5. 저소득가구전세자금: 시장·군수 또는 구청장으로부터 융자대상자로 추천을 받은 자로서 대출신청일 현재 세대주를 포함한 세대원 전원이 6개월 이상 무주택인 세대주
저소득가구 전세자금 지원기준(2009. 4. 1. 국토해양부)
1. 목 적
○저소득 무주택 세입자의 주거안정을 도모하기 위하여 저리의 전세자금 지원
2. 대출대상자
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│저소득가구의 소득이 「국민기초생활보장법」에 의한 최저생계비의 2배 범위 내에서 시·도지사가 지역실정에 맞게 구체적인 추천기준을 정하여 운용 │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
가. 임차보증금의 10% 이상(임대인이 법인임대사업자인 경우 제외)을 지불하고 주택임대차계약을 체결한 저소득 무주택 세입자로서 다음 요건을 모두 구비한 자
(1) 지역별 전세보증금 이하의 전세계약을 체결한 자
(생략)
(2) 부양가족(배우자, 본인의 직계존비속, 만20세 미만의 형제자매, 배우자의 직계존속)이 있는 만 20세 이상의 무주택 세대주 또는 세대주로 인정되는 자
(생략)
나. 단, 다음에 해당되는 자는 대출대상에서 제외
(1) ‘자동차관리법 시행규칙’ 제2조에 의한 중형이상 자동차 소유자 (차량종류를 불문하고 세대구성원이 2대 이상을 소유한 경우 포함)
(생략)
(2) 부동산 소유자
(생략)
(3) 영구임대주택, 국민임대주택(다가구매입임대 포함) 및 기존주택전세임대주택 입주예정자 및 거주자
(생략)
(4) 생략
(5) 세대주 및 세대원 중 1인이 국민주택기금 및 국민주택기금 이외 다른 금융기관으로부터 전세자금 대출을 이용하고 있는 자
7. 대출절차
(생략)
신용정보관리규약(은행연합회 2009. 10. 26. 개정된 것)
제11조[공공정보]① 공공정보라 함은 금융거래등 상거래에 있어서 신용정보주체의 식별·신용도 및 신용거래능력을 판단할 수 있는 법원 또는 공공기관의 재판·결정정보, 조세 또는 공공요금 등의 체납정보, 주민등록 및 법인등록에 관한 정보 및 기타 공공기관이 보유하고 있는 정보로서 다음 각 호에 해당하는 정보를 말하며, 구체적인 등록사유·등록코드, 등록시기, 해제사유·해제코드 등 세부사항은 「관리기준」에 의한다. 
8. 법원 등으로부터 파산으로 인한 면책결정을 받은 거래처
<별표1> 신용정보관리기준
5. 공공정보
┌──┬─────────┬──┬───────────┬──┬─────┬─────┐
│구분│등록사유          │등록│해제사유              │해제│기록보존  │비고      │
│    │                  │코드│                      │코드│기간      │          │
├──┼─────────┼──┼───────────┼──┼─────┼─────┤
│신용│19. 법원 등으로부 │1201│면책채권을 변제한 때  │77  │해제와 동 │법원에서  │
│회복│터 파산으로 인한  │    │또는 등록사유발생일로 │    │시에 삭제 │통보하여  │
│지원│면책결정을 받은 거│    │부터 5년이 경과한 때  │    │          │등록      │
│    │래처              │    │                      │    │          │          │
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