# 주택법 제22조 제2항 위헌소원

## 판시사항

인가를 받은 리모델링주택조합이 리모델링 결의에 찬성하지 아니하는 자의 주택 및 토지에 대하여 매도청구를 할 수 있도록 하는 구 주택법 제22조 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라한다)이 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해하는지 여부(소극)

## 결정요지

심판대상조항은 리모델링사업이 원활하게 추진될 수 있도록 하여 건물의 노후화를 억제하거나 기능 향상 등을 통해 국민의 주거를 안정화시키기 위한 것이다. 주택법은 리모델링주택조합 설립인가를 받기 위한 구분소유자의 동의율을 엄격히 규정하고, 시장·군수·구청장이 관장하는 안전진단, 안전성 검토결과의 적정성에 대한 중앙건축위원회의 심의 요청 등 규정을 두어 무분별한 리모델링사업의 시행을 방지하고 있다. 리모델링주택조합이 설립되었다고 하여도 매도청구권을 행사하기 위해서는 리모델링 결의가 선행되어야 한다. 그 외에도 주택법은 매도청구권 행사 이전의 회답기간 및 행사시기를 엄격히 제한하고, 개발이익이 포함된 가격인 시가를 매매대금으로 명시하며, 일정한 경우 건물 명도에 대하여 적당한 기간을 허락할 수 있게 하여 상대방의 재산권이 침해될 가능성을 최소화하고 있는 점 등을 고려하면 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해한다고 할 수 없다.

## 심판대상조문

구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정되고, 2020. 1. 23. 법률 제16870호로 개정되기 전의 것) 제22조 제2항

## 참조조문

헌법 제35조 제3항, 제37조 제2항, 제122조
주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정된 것) 제11조 제1항, 제3항, 제22조 제3항, 제66조 제1항, 제68조 제1항 
주택법(2020. 6. 9. 법률 제17453로 개정된 것) 제69조 제5항
구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정되고, 2020. 1. 23. 법률 제16870호로 개정되기 전의 것) 제66조 제2항
주택법 시행령(2017. 2. 13. 대통령령 제27860호로 개정된 것) 제75조 제1항 별표 4
집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(2010. 3. 31. 법률 제10204호로 개정된 것) 제48조 제4항, 제5항

## 참조판례

대법원 2009. 3. 26. 선고 2008다21549, 21556, 21563 판결 
대법원 2016. 12. 29. 선고 2015다202162 판결

## 전문

【당 사 자】
청 구 인송○○
대리인 변호사 박동진 외 1인
당해사건서울동부지방법원 2018가합104229 소유권이전등기등
【주    문】
구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정되고, 2020. 1. 23. 법률 제16870호로 개정되기 전의 것) 제22조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이    유】
1. 사건개요
가. ○○아파트 리모델링주택조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)은 서울 송파구 (주소 생략)  ○○아파트 단지 일대 10,286.1㎡(이하 ‘이 사건 리모델링 사업구역’이라 한다) 지상에 주택리모델링사업을 추진할 목적으로 설립된 조합이다.
나. 이 사건 조합은 위 아파트 단지 전체 구분소유자의 77.18%의 동의를 얻어 2008. 2. 26. 송파구청장으로부터 조합설립인가를 받았다. 이후 이 사건 조합은 2009. 4. 30. 및 2015. 11. 19. 송파구청장으로부터 각 조합설립변경인가를 받은 다음 2017. 11.경 건축심의를 받았다. 이 사건 조합은 2017. 12. 16. 조합 총회에서 사업계획을 결정하고 권리변동계획을 수립하였으며, 이후 이 사건 아파트 단지 전체 구분소유자의 81.54%(전체 298세대 중 243세대)의 동의를 얻어 리모델링 결의를 위한 동의율을 충족하였다.
다. 이 사건 조합은 2018. 4. 13. 이 사건 리모델링 사업구역 내에 있는 아파트 구분소유자인 청구인을 상대로, ‘청구인이 소장 송달일로부터 2개월 이내에 리모델링 결의 및 허가 동의서를 제출하지 않으면 주택법 제22조 제2항에 따라 위 기간이 경과한 다음 날에 청구인의 구분소유권 및 대지사용권에 대한 매도청구권을 행사하겠다.’고 주장하며, 매도청구권 행사에 따른 소유권이전등기 등을 구하는 소를 제기하였다(서울동부지방법원 2018가합104229).
라. 위 소송의 1심은 2020. 7. 16. 이 사건 조합의 매도청구권 행사에 따라 이 사건 조합과 청구인 사이에 매매계약이 성립되었음을 전제로, 청구인에 대하여 이 사건 조합으로부터 매매대금을 지급받음과 동시에 이 사건 조합에게 매매를 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행할 것을 명하는 판결을 선고하였다. 이에 청구인이 항소하였으나, 항소심(서울고등법원 2020나2028915)은 2021. 5. 7. 매매대금을 증액하여 1심 판결과 같은 취지의 상환이행판결을 선고하였다. 이에 청구인이 상고하였으나, 상고심(대법원 2021다251554)은 2022. 3. 31. 상고기각 판결을 선고하여 같은 날 위 항소심 판결이 확정되었다.
마. 청구인은 위 소송의 1심 계속 중 서울동부지방법원 2020카기5034호로 주택법 제22조 제2항에 대한 위헌법률심판제청을 신청하였다. 청구인은 2020. 8. 10. 위 법원으로부터 기각결정문을 송달받고 2020. 9. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
당해 사건은 이 사건 조합이 2018. 4. 13. 청구인을 상대로 주택법상의 매도청구권을 행사하며 제기한 소유권이전등기 등 청구의 소이므로, 이 사건 심판대상은 당시 시행되던 법률조항인 구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정되고, 2020. 1. 23. 법률 제16870호로 개정되기 전의 것) 제22조 제2항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항] 
구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정되고, 2020. 1. 23. 법률 제16870호로 개정되기 전의 것) 
제22조(매도청구 등) ② 제11조 제1항에 따라 인가를 받아 설립된 리모델링주택조합은 그 리모델링 결의에 찬성하지 아니하는 자의 주택 및 토지에 대하여 매도청구를 할 수 있다.
[관련조항] 
주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정된 것) 
제11조(주택조합의 설립 등) ① 많은 수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우(제5항에 따른 직장주택조합의 경우는 제외한다)에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 주택조합을 해산하려는 경우에도 또한 같다.
③ 제1항에 따라 주택을 리모델링하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 구분소유자(「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조 제2호에 따른 구분소유자를 말한다. 이하 같다)와 의결권(「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제37조에 따른 의결권을 말한다. 이하 같다)의 결의를 증명하는 서류를 첨부하여 관할 시장·군수·구청장의 인가를 받아야 한다.
1. 주택단지 전체를 리모델링하고자 하는 경우에는 주택단지 전체의 구분소유자와 의결권의 각 3분의 2 이상의 결의 및 각 동의 구분소유자와 의결권의 각 과반수의 결의
2. 동을 리모델링하고자 하는 경우에는 그 동의 구분소유자 및 의결권의 각 3분의 2 이상의 결의
제22조(매도청구 등) ③ 제1항 및 제2항에 따른 매도청구에 관하여는 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제48조를 준용한다. 이 경우 구분소유권 및 대지사용권은 주택건설사업 또는 리모델링사업의 매도청구의 대상이 되는 건축물 또는 토지의 소유권과 그 밖의 권리로 본다.
제66조(리모델링의 허가 등) ① 공동주택(부대시설과 복리시설을 포함한다)의 입주자·사용자 또는 관리주체가 공동주택을 리모델링하려고 하는 경우에는 허가와 관련된 면적, 세대수 또는 입주자 등의 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 기준 및 절차 등에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.
구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부개정되고, 2020. 1. 23. 법률 제16870호로 개정되기 전의 것)
제66조(리모델링의 허가 등) ② 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 경우에는 리모델링주택조합이나 소유자 전원의 동의를 받은 입주자대표회의(「공동주택관리법」 제2조 제1항 제8호에 따른 입주자대표회의를 말하며, 이하 “입주자대표회의”라 한다)가 시장·군수·구청장의 허가를 받아 리모델링을 할 수 있다.
주택법 시행령(2017. 2. 13. 대통령령 제27860호로 개정된 것) 
제75조(리모델링의 허가 기준 등) ① 법 제66조 제1항 및 제2항에 따른 리모델링 허가기준은 별표 4와 같다. 
[별표 4] 공동주택 리모델링의 허가기준(제75조 제1항 관련)
┌──────┬──────────────────┐
│구분        │세부기준                            │
├──────┼──────────────────┤
│1. 동의비율 │나. 리모델링주택조합의 경우         │
│            │다음의 사항이 적혀 있는 결의서에    │
│            │주택단지 전체를 리모델링하는 경우   │
│            │에는 주택단지 전체 구분소유자 및    │
│            │의결권의 각 75퍼센트 이상의 동의와  │
│            │각 동별 구분소유자 및 의결권의 각   │
│            │50퍼센트 이상의 동의를 받아야 하며  │
│            │(리모델링을 하지 않는 별동의 건축   │
│            │물로 입주자 공유가 아닌 복리시설    │
│            │등의 소유자는 권리변동이 없는 경우  │
│            │에 한정하여 동의비율 산정에서 제외  │
│            │한다), 동을 리모델링하는 경우에는   │
│            │그 동의 구분소유자 및 의결권의 각   │
│            │75퍼센트 이상의 동의를 받아야 한다. │
│            │  1) 리모델링 설계의 개요           │
│            │  2) 공사비                         │
│            │  3) 조합원의 비용분담 명세         │
└──────┴──────────────────┘

3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항은 리모델링주택조합이 설립인가만 받으면 리모델링 결의에 찬성하지 않은 주택 및 토지 소유자를 상대로 매도청구권을 행사할 수 있도록 규정하고 있다. 이로 인해 리모델링주택조합의 설립인가에 필요한 주민의 동의만으로 강제수용의 효과를 가지는 매도청구가 가능하게 된다. 또한, 리모델링주택조합이 부동산 가격이 상승할 시기에 맞추어 조합설립인가를 받을 경우 사업구역 내 주택 및 토지 소유자로서는 리모델링에 동의하거나 시세차익을 포기하고 자신의 주택 및 토지를 매도하도록 강요받게 된다. 따라서 심판대상조항은 리모델링에 동의하는 조합원들의 법익을 위해 리모델링에 반대하는 주택 및 토지 소유자들이 정당한 가치보상을 받지 않고 이를 매도하도록 강제함으로써 이들의 재산권을 과도하게 침해한다.
나. 심판대상조항은 리모델링에 반대하는 주택 및 토지 소유자에게 매도, 인도 및 퇴거를 강제하고 있는 조항으로 계약의 자유 및 거주·이전의 자유를 침해한다.
다. 심판대상조항은 재건축사업과 달리 매도청구의 시점을 주택리모델링사업의 초기단계인 조합설립 직후로 정하고 있다. 따라서 매도청구에 따른 매매대금 산정에 있어 개발이익이 제대로 반영되지 않아 리모델링에 반대하는 주택 및 토지 소유자들이 정당한 보상을 받지 못하게 된다. 이와 같이 심판대상조항은 재건축 불참자와 리모델링 불참자를 합리적 이유 없이 차별하므로 평등원칙에 위배된다.
4. 판단
가. 쟁점 정리
(1) 심판대상조항은, 조합설립인가를 받아 설립된 리모델링주택조합이 리모델링 결의에 찬성하지 아니하는 주택 및 토지 소유자에 대하여 매도청구를 할 수 있도록 하여 주택 및 토지 소유자의 재산권을 제한한다. 따라서 이 사건의 쟁점은 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 그들의 재산권을 침해하는지 여부이다.
(2) 청구인은 심판대상조항이 계약의 자유, 거주이전의 자유 등을 침해한다고 주장하나, 위와 같은 기본권침해는 재산권 제한에 따른 부수적인 결과일 뿐이므로, 위 주장에 관해서는 별도로 판단하지 않는다.
(3) 청구인은, 심판대상조항이 재건축사업과 달리 리모델링사업의 경우 사업시행계획인가 없이도 매도청구권을 행사할 수 있게 하는 것이 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 그런데 위와 같은 청구인의 주장은, 결국 심판대상조항이 매도청구의 시점을 주택리모델링사업의 초기단계인 조합설립 직후로 정하고 있어, 매도청구에 따른 매매대금 산정에 있어 개발이익이 제대로 반영되지 않아 리모델링에 반대하는 주택 및 토지 소유자가 정당한 보상을 받지 못한다는 것으로, 심판대상조항이 재산권을 침해한다는 주장과 다르지 않다. 따라서 청구인의 위 주장에 관해서는 별도로 판단하지 않는다.
나. 재산권 침해 여부
(1) 입법목적의 정당성과 수단의 적합성
주택법은 쾌적하고 살기 좋은 주거환경 조성에 필요한 주택의 건설·공급 및 주택시장의 관리 등에 관한 사항을 정함으로써 국민의 주거안정과 주거수준의 향상에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 심판대상조항이 리모델링주택조합으로 하여금 리모델링사업에 참가하지 않는 자의 주택 및 토지에 대하여 매도청구권을 행사할 수 있도록 한 것은, 리모델링사업이 원활하게 추진될 수 있도록 하여 건물의 노후화를 억제하거나 기능 향상 등을 통해 국민의 주거를 안정화시키기 위한 것으로 그 입법목적의 정당성이 인정된다.
또한, 리모델링 결의에 찬성하지 않는 공동주택 소유자의 권리를 합법적으로 배제하고 그 권리를 확보할 수 있는 장치로서 매도청구권을 부여하는 것은 공동주택의 리모델링사업을 가능하게 하기 위한 것으로 수단의 적합성도 인정된다.
(2) 침해의 최소성
(가) 공동주택이 노후화된 경우 더 이상의 노후화를 방지하고 그 기능을 향상시키기 위해서는 개량화 작업이 필요하다. 그런데 재건축사업에 대해서는 주택 투기 초래, 과다한 폐기물 발생, 주거지의 과밀화와 같은 문제점이 지속적으로 지적되어 왔고, 이러한 상황에서 경제적 낭비를 최소화하고 공동주택의 성능을 향상시켜 거주자의 삶의 질을 확보해 줄 수 있는 방안으로 리모델링사업이 고안되었다.
한편 공동주택의 특성상 구분소유자 모두가 찬성하여 리모델링과 같은 주택개량사업을 추진하는 것은 불가능에 가까우므로 일정 수 이상이 찬성하는 경우 이를 추진할 수 있도록 하지 않으면 사업 자체를 추진할 수 없게 된다. 심판대상조항은 대다수 구분소유자가 사업에 찬성하는 경우 나머지 찬성하지 않는 사람들을 대상으로 매도청구권을 행사할 수 있도록 함으로써 리모델링 사업이 원활하게 추진될 수 있도록 하고 있는바, 이처럼 심판대상조항이 리모델링주택조합에 매도청구권을 부여하는 것은 리모델링 사업의 원활한 수행을 위해 필요하다.
(나) 주택법 제11조 제1항 및 제3항은 리모델링주택조합 설립인가를 받기 위해 필요한 구분소유자의 동의 요건을 엄격히 규정하여(주택단지 전체를 리모델링하고자 하는 경우에는 주택단지 전체의 구분소유자와 의결권의 각 3분의 2 이상의 결의 및 각 동의 구분소유자와 의결권의 각 과반수의 결의가 있어야 하고, 동을 리모델링하고자 하는 경우에는 그 동의 구분소유자 및 의결권의 각 3분의 2 이상의 결의가 있어야 한다) 매도청구권을 행사할 수 있는 리모델링주택조합의 설립을 제한하고 있다. 주택법 제68조는 증축형 리모델링 이전에 시장·군수·구청장이 관장하는 안전진단을 통하여 건축물 구조의 안전을 진단한 후 해당 건축물의 증축 가능 여부를 판단하도록 함으로써 무분별한 리모델링사업의 시행을 막고 있으며, 같은 법 제69조는 필요한 경우 안전성 검토결과의 적정성 여부에 대하여 건축법에 따른 중앙건축위원회의 심의를 요청할 수 있도록 하고 있다.
(다) 리모델링주택조합이 설립되었다고 하여 바로 리모델링을 할 수는 없고, 주택단지 전체를 리모델링하는 경우에는 주택단지 전체 구분소유자 및 의결권의 각 75퍼센트 이상의 동의와 각 동별 구분소유자 및 의결권의 각 50퍼센트 이상의 동의를 받아(리모델링을 하지 않는 별동의 건축물로 입주자 공유가 아닌 복리시설 등의 소유자는 권리변동이 없는 경우에 한정하여 동의비율 산정에서 제외한다), 동을 리모델링하는 경우에는 그 동의 구분소유자 및 의결권의 각 75퍼센트 이상의 동의를 받아 리모델링 결의를 한 후 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다(주택법 제66조 제2항, 주택법 시행령 제75조 제1항 별표4). 또한 매도청구권을 행사하기 위해서도 리모델링 결의가 선행되어야 한다.
(라) 리모델링 결의에 찬성하지 아니하는 자에 대하여는 특별한 사정이 없는 한 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’(이하 ‘집합건물법’이라 한다) 제48조 제1항의 최고 절차를 거쳐야 하고, 2개월 이내의 회답기간이 경과한 후로부터 2개월 이내에 매도청구권을 행사하지 아니하면 매도청구권의 효력을 상실하므로(주택법 제22조 제3항, 집합건물법 제48조 제4항), 리모델링주택조합이 매수대상인 목적물의 시가가 가장 낮아지는 시기를 임의로 정하여 매도청구를 할 수 없다(대법원 2016. 12. 29. 선고 2015다202162 판결 참조). 매도청구권이 행사되더라도 분쟁이 생겨 소송이 제기된 경우에는 리모델링 불참자의 구분소유권과 대지사용권은 법원의 확정판결이 있기까지는 상실되지 않고, 매도청구의 상대방이 건물의 명도로 생활상 현저한 곤란을 받을 우려가 있고 리모델링사업의 수행에 심한 영향이 없는 경우 법원은 그 상대방의 청구에 따라 대금의 지급 또는 제공일로부터 최장 1년간 건물의 명도에 관한 기간을 허여할 수 있다(집합건물법 제48조 제5항).
(마) 또한 매도청구권의 행사에 의하여 매도청구권자와 상대방 사이에 체결된 것으로 보는 매매계약상의 매매대금인 ‘시가’는 매도청구권이 행사된 당시의 주택 및 토지의 객관적 거래가격이며, 이는 리모델링사업이 시행되지 않은 현재의 현황을 전제로 한 거래가격이 아니라 그 주택 및 토지에 관하여 리모델링사업이 시행된다는 것을 전제로 하여 주택 및 토지를 평가한 가격, 즉 리모델링으로 인하여 발생할 것으로 예상되는 개발이익이 포함된 가격이라고 할 것이므로(주택법 제22조 제3항, 집합건물법 제48조 제4항, 대법원 2009. 3. 26. 선고 2008다21549, 21556, 21563 판결 참조), 리모델링사업 불참자와 참가자 사이에 형평을 도모하고 있다.
(바) 이러한 사정을 종합하여 보면, 심판대상조항은 매도청구권 행사에 대하여 여러 가지 제한을 가하여 상대방의 이익을 충분히 보장하고 그 기본권 침해의 정도를 최소한도에 그치도록 통제하고 있다고 할 수 있다.
(3) 법익의 균형성
공동주택은 물리적으로 1동 건물의 구분소유자들이 리모델링 여부를 달리할 수 없기 때문에 이를 원하지 않는 구분소유자가 있는 경우 노후·불량건축물의 리모델링을 통한 주거생활의 질 개선 자체가 불가능하고, 리모델링을 원하지 않는 구분소유자 입장에서도 애초부터 구조상 구분되어 있을 뿐 1동의 집합건물 일부와 대지사용권을 소유한 것이기 때문에 구분소유권에는 공동주택 소유자 공동의 이익을 위한 제약이 있음을 받아들일 여지가 있다.
심판대상조항으로 침해받는 리모델링 불참자의 사익은 매도를 원하지 않음에도 일정 요건이 충족되는 때에는 리모델링주택조합에 의한 매도청구권 행사로써 강제적으로 구분소유권이 이전되어 개인의 재산권이 제한되는 것이라고 할 것인바, 리모델링사업의 원활한 추진을 통해 국민의 주거수준의 향상을 도모한다는 공익에 비하여 결코 크다고 할 수 없으므로, 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다고 할 것이다.
(4) 소결
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관  이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식