# 공직자윤리법 제3조 제1항 제12호의2 등 위헌확인

## 판시사항

가. 부동산에 대한 정보를 획득하거나 이와 관련된 업무를 수행한다고 인정되는 공직자 본인 및 그 이해관계자가 관련 업무 분야 및 관할의 부동산을 새로 취득하는 것을 제한할 수 있는 권한을 공직유관단체의 장에게 위임하는 공직자윤리법 조항 및 공직자윤리법 시행령 조항(이하 ‘이 사건 취득제한조항’이라 한다)에 대한 심판청구에 직접성이 인정되는지 여부(소극)
나. 법 개정으로 헌법소원심판청구의 목적이 달성된 일부 청구인들에 대해 권리보호이익 요건이 부인된 사례
다. 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 공직유관단체의 직원들에 대하여 재산등록의무를 부과하는 공직자윤리법 조항들(이하 ‘이 사건 재산등록조항’이라 한다)이 의회유보원칙을 위반하여 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해하는지 여부(소극)
라. 이 사건 재산등록조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해하는지 여부(소극)
마. 이 사건 재산등록조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
바. 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 공직유관단체의 직원들에 대하여 소유한 부동산의 취득일자ㆍ취득경위ㆍ소득원 등을 기재할 의무를 부과하는 공직자윤리법 조항(이하 ‘이 사건 기재의무조항’이라 한다)이 의회유보원칙을 위반하여 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해하는지 여부(소극)
사. 이 사건 기재의무조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해하는지 여부(소극)
아. 이 사건 재산등록조항, 이 사건 기재의무조항이 연좌제를 금지하는 헌법 제13조 제3항에 위반되는지 여부(소극)

## 결정요지

가. 이 사건 취득제한조항으로 인한 기본권 침해는 공직유관단체장의 구체적인 제한방안 수립 등의 집행행위를 통해 현실화되므로, 이 부분 심판청구는 직접성 요건을 충족하지 않아 부적법하다.
나. 청구인 15 내지 17, 106 내지 139, 155 내지 
176에 대하여는 법률 개정을 통해 기본권이 제한될 수 있는 상황이 종료되었으므로, 위 청구인들의 심판청구는 권리보호이익이 없어 부적법하다.
다. 공직자윤리법이 재산등록제도에 관한 기본적이고도 핵심적인 사항을 이미 법률로 규정하고 있는 이상, 이 사건 재산등록조항이 구체적인 적용 대상을 법률로 직접 규정하지 아니하고 대통령령으로 위임한 것만으로 의회유보원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
라. 청구인들이 재산을 등록하더라도 그 등록내용은 공개되지 아니하는 점, 공직자윤리법은 등록의무자의 재산에 관한 사항이 외부에 알려지지 않도록 보호하는 조치를 두고 있는 점, 이 사건 재산등록조항에서 요구하는 정보가 청구인들의 내밀한 사생활 전반을 침해하는 수준이라고 보기 어려운 점, 독립생활이 가능한 직계존비속에 대해서는 고지거부제도가 운용되고 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 재산등록조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해하지 아니한다.
마. 부동산 관련 업무에 종사하는 공직유관단체 직원들과 중앙행정기관ㆍ지방자치단체의 직원들이나 타 공직유관단체의 직원들이 ‘본질적으로 동일한 집단’이라고 단정할 수 없고, 설사 동일한 집단이라 하더라도, 부동산 관련 업무에 종사하는 공직유관단체 직원들에 대해서는 급수에 상관없이 재산등록의무를 부과한 입법자의 판단에는 합리적인 근거가 있으므로, 이 사건 재산등록조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.
바. 공직자윤리법이 부동산 취득과정 기재제도에 관한 기본적이고도 핵심적인 사항을 이미 법률로 규정하고 있는 이상, 이 사건 기재의무조항이 구체적인 적용 대상을 법률로 직접 규정하지 아니하고 대통령령으로 위임한 것만으로 의회유보원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
사. 이 사건 기재의무조항이 요구하는 정보가 내밀한 사생활 전반을 침해하는 수준이라고 보기 어려운 점, 부동산 취득과정을 기재하여도 그 기재 내용이 공개되지 아니하는 점, 기재의무자의 부동산 취득과정이 외부에 알려지지 않을 수 있도록 보호하는 조치가 마련되어 있는 점, 독립생활이 가능한 직계존비속에 대해서는 고지거부제도가 운용되고 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 기재의무조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해하지 아니한다.
아. 이 사건 재산등록조항과 이 사건 기재의무조항으로 인해 재산이 등록되고 부동산 취득과정을 기재할 의무가 부과되는 청구인들의 배우자와 청구인들의 부양을 받는 직계존비속은 청구인들과 실질적ㆍ경제적 관련성이 있는 자들이므로, 이 사건 재산등록조항과 이 사건 기재의무조항은 연좌제를 금지하는 헌법 제13조 제3항에 위반되지 아니한다.

## 참조조문

헌법 제13조 제3항, 제37조 제2항
공직자윤리법(2023. 12. 26. 법률 제19854호로 개정된 것) 제3조 제1항 제12의2
공직자윤리법(2023. 7. 18. 법률 제19563호로 개정된 것) 제4조 제2항
공직자윤리법(2021. 4. 1. 법률 제17989호로 개정된 것) 제14조의16 제2항 내지 제4항
구 공직자윤리법 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제32012호로 개정되고, 2024. 6. 25. 대통령령 제34607호로 개정되기 전의 것) 제3조 제4항, 제4조 제7항
2021년 부동산 관련 업무공직유관단체 고시(2021. 10. 1. 인사혁신처고시 제2021-7호로 제정된 것)

## 참조판례

가. 헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등, 판례집 15-2상, 319, 350-351
헌재 2009. 3. 26. 2007헌마988등, 판례집 21-1상, 689, 699
헌재 2019. 4. 11. 2017헌마820, 판례집 31-1, 527, 532
나. 헌재 2018. 3. 29. 2015헌마1060등, 판례집 30-1상, 477, 489-490
다. 헌재 2010. 10. 28. 2009헌마544, 판례집 22-2하, 285, 295
헌재 2012. 8. 23. 2010헌가65, 판례집 24-2상, 369, 389
헌재 2014. 6. 26. 2012헌마331, 판례집 26-1하, 609, 619
헌재 2022. 11. 24. 2019헌마572, 판례집 34-2, 570, 581-582
라. 헌재 2010. 10. 28. 2009헌마544, 판례집 22-2하, 285, 295
헌재 2022. 11. 24. 2019헌마572, 판례집 34-2, 570, 581-582
마. 헌재 2018. 8. 30. 2017헌바197등, 판례집 30-2, 333, 341

## 전문

【당 사 자】
청 구 인 [별지] 청구인 명단과 같음【주 문】
1. [별지] 청구인 1 내지 14, 18 내지 105, 140 내지 154, 177 내지 203의 구 공직자윤리법(2021. 4. 1. 법률 제17989호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률 제19854호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제12호의2 중 각 구 공직자윤리법 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제32012호로 개정되고, 2024. 6. 25. 대통령령 제34607호로 개정되기 전의 것) 제3조 제4항 제1호, 제2호에 관한 부분, 구 공직자윤리법(2021. 4. 1. 법률 제17989호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률 제19854호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제12호의2 중 구 공직자윤리법 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제32012호로 개정되고, 2024. 6. 25. 대통령령 제34607호로 개정되기 전의 것) 제3조 제4항 제3호 가운데 ‘2021년 부동산 관련 업무 공직유관단체 고시’(2021. 10. 1. 인사혁신처고시 제2021-7호로 제정된 것) 중 경기주택도시공사 및 인천도시공사에 관한 부분, 공직자윤리법(2011. 7. 29. 법률 제10982호로 개정된 것) 제4조 제1항, 공직자윤리법(2021. 4. 1. 법률 제17989호로 개정된 것) 제4조 제5항 단서 중 구 공직자윤리법 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제32012호로 개정되고, 2024. 6. 25. 대통령령 제34607호로 개정되기 전의 것) 제4조 제7항 제1호에 관한 부분에 대한 심판청구를 모두 기각한다.
2. [별지] 청구인 1 내지 14, 18 내지 105, 140 내지 154, 177 내지 203의 나머지 심판청구 및 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인 1 내지 17은 한국토지주택공사 직원, 청구인 18 내지 22는 새만금개발공사 직원, 청구인 23, 24는 경기주택도시공사 직원, 청구인 25 내지 203은 인천도시공사 직원이다.
나. 청구인들은 위 공사 직원들을 재산등록 및 부동산 취득과정 기재의무 대상자로 정하고, 공직유관단체의 장이 위 공사 직원들의 관련 업무 분야 및 관할의 부동산 신규 취득을 제한할 수 있도록 한 공직자윤리법 제3조 제1항 제12호의2, 제4조 제1항, 제4조 제5항 단서, 제14조의16, 같은 법 시행령 제3조 제4항, 제4조 제7항, 제27조의14 및 인사혁신처장의 ‘2021년 부동산 관련 업무 공직유관단체 고시’가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2021. 12. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판의 경우 헌법재판소는 심판청구서에 기재된 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여 심판대상을 확정하여야 한다(헌재 2019. 4. 11. 2017헌마820 참조).
청구인들의 이 사건 심판청구의 요지는, 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 공직유관단체의 직원인 청구인들에게 재산등록의무와 부동산 취득과정 기재의무를 부과하고, 공직유관단체의 장이 청구인들의 관련 업무 분야 및 관할의 부동산 신규 취득을 제한할 수 있도록 하는 공직자윤리법 제3조 제1항 제12호의2, 제4조 제1항, 제4조 제5항 단서, 제14조의16, 같은 법 시행령 제3조 제4항, 제4조 제7항, 제27조의14 및 인사혁신처장의 ‘2021년 부동산 관련 업무 공직유관단체 고시’가 청구인들의 기본권을 침해한다는 것이므로, 청구인들의 주장과 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.
청구인들은 공직자윤리법 제14조의16 전체를 심판대상으로 삼고 있으나, 부동산 취득의 제한에 관하여 규정한 것은 제1항이고, 제2항 내지 제4항은 관할 공직자윤리위원회 보고 등의 절차적 사항을 정하고 있으며, 청구인들이 이에 대하여 별도의 위헌성을 주장하지 않으므로 심판대상에서 제외한다.
청구인들은 구 공직자윤리법 시행령 제4조 제7항 전체를 심판대상으로 삼고 있으나, 제2호 내지 제3호
는 청구인들과 관련이 없으므로 이 부분도 심판대상에서 제외한다.
그렇다면 이 사건 심판대상은 ① i) 구 공직자윤리법(2021. 4. 1. 법률 제17989호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률 제19854호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제12호의2 중 각 구 공직자윤리법 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제32012호로 개정되고, 2024. 6. 25. 대통령령 제34607호로 개정되기 전의 것) 제3조 제4항 제1호, 제2호에 관한 부분 및 ii) 구 공직자윤리법(2021. 4. 1. 법률 제17989호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률 제19854호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제12호의2 중 구 공직자윤리법 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제32012호로 개정되고, 2024. 6. 25. 대통령령 제34607호로 개정되기 전의 것) 제3조 제4항 제3호 가운데 ‘2021년 부동산 관련 업무 공직유관단체 고시’(2021. 10. 1. 인사혁신처고시 제2021-7호로 제정된 것) 중 경기주택도시공사 및 인천도시공사에 관한 부분, iii) 공직자윤리법(2011. 7. 29. 법률 제10982호로 개정된 것) 제4조 제1항(이하 위 조항들을 합하여 ‘이 사건 재산등록조항’이라 한다), ② 공직자윤리법(2021. 4. 1. 법률 제17989호로 개정된 것) 제4조 제5항 단서 중 구 공직자윤리법 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제32012호로 개정되고, 2024. 6. 25. 대통령령 제34607호로 개정되기 전의 것) 제4조 제7항 제1호에 관한 부분(이하 ‘이 사건 기재의무조항’이라 한다), ③ 공직자윤리법(2021. 4. 1. 법률 제17989호로 개정된 것) 제14조의16 제1항(이하 ‘취득제한 법률조항’이라 한다), 구 공직자윤리법 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제32012호로 개정되고, 2024. 6. 25. 대통령령 제34607호로 개정되기 전의 것) 제27조의14(이하 ‘취득제한 시행령조항’이라 하고, 취득제한 법률조항과 합하여 ‘이 사건 취득제한조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다(이하 모든 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다). 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 공직자윤리법(2021. 4. 1. 법률 제17989호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률 제19854호로 개정되기 전의 것)
제3조(등록의무자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공직자(이하 "등록의무자"라 한다)는 이 법에서 정하는 바에 따라 재산을 등록하여야 한다.
12의2."한국토지주택공사법"에 따른 한국토지주택공사 등 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 대통령령으로 정하는 공직유관단체의 직원
공직자윤리법(2011. 7. 29. 법률 제10982호로 개정된 것)
제4조(등록대상재산) ① 등록의무자가 등록할 재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람의 재산(소유 명의와 관계없이 사실상 소유하는 재산, 비영리법인에 출연한 재산과 외국에 있는 재산을 포함한다. 이하 같다)으로 한다.
1. 본인
2. 배우자(사실상의 혼인관계에 있는 사람을 포함한다. 이하 같다)
3. 본인의 직계존속ㆍ직계비속. 다만, 혼인한 직계비속인 여성과 외증조부모, 외조부모, 외손자녀 및 외증손자녀는 제외한다.
공직자윤리법(2021. 4. 1. 법률 제17989호로 개정된 것)
제4조(등록대상재산) ⑤ 제2항에 따른 재산에 대하여 소유자별로 재산의 취득일자ㆍ취득경위ㆍ소득원 등을 기재하거나 소명자료를 첨부할 수 있다. 다만, 제10조 제1항 각 호에 따른 공개대상자는 부동산, 제3항 제7호에 따른 그 외의 주식 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 재산에 대하여, 제3조 제1항 각 호에 따른 공직자 중 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 대통령령으로 정하는 사람은 제4조 제2항 제1호에 따른 부동산에 대하여 소유자별로 재산의 취득일자ㆍ취득경위ㆍ소득원 등을 기재하여야 한다.
제14조의16(기관별 부동산취득의 제한) ① 국가기관의 장, 지방자치단체의 장 및 공직유관단체의 장은 부동산에 대한 정보를 획득하거나 이와 관련된 업무를 수행한다고 인정되는 부서의 제3조 제1항 각 호에 따른 공직자 본인 및 그 이해관계자가 관련 업무 분야 및 관할의 부동산을 새로 취득하는 것을 제한할 수 있다. 다만, 상속이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 불가피하게 부동산을 취득하여야 하는 경우에는 반드시 국가기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 공직유관단체의 장에게 신고하여야 한다.
구 공직자윤리법 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제32012호로 개정되고, 2024. 6. 25. 대통령령 제34607호로 개정되기 전의 것)
제27조의14(기관별 부동산취득의 제한) ① 법 제14조의16 제1항에 따라 취득을 제한할 수 있는 부동산은 제3조 제5항 제11호의2 각 목의 업무(그 업무를 지휘ㆍ감독하는 업무를 포함한다) 분야 및 관할의 부동산으로 한다.
② 법 제14조의16 제1항 단서에서 "대통령령으로 정
하는 사유로 불가피하게 부동산을 취득하여야 하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다.
1. 증여(유증을 포함한다)로 부동산을 취득하는 경우
2. 담보권 행사나 대물변제의 수령 등으로 부동산을 취득하는 경우
3. 근무ㆍ취학 또는 결혼 등 일상생활을 영위하는 데 반드시 필요한 부동산을 취득하는 경우로서 업무 관련 정보를 사적 이익을 위하여 부당하게 이용한 것이 아니라고 인정되는 경우
③ 법 제14조의16 제1항 단서에 따른 신고는 부동산을 취득한 날(상속의 경우에는 상속 개시를 알게 된 날로 한다)부터 1개월 이내에 해야 한다.
④ 법 제14조의16 제2항에 따른 제한방안에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 부동산 취득이 제한되는 부서 및 취득이 제한되는 부동산의 범위
2. 취득이 제한되는 부동산의 취득 여부 확인 방안
3. 법 제14조의16 제1항 단서에 따른 신고 방법
4. 취득이 제한되는 부동산을 취득한 공직자에 대한 직위 변경, 징계 등 조치방안
⑤ 국가기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 공직유관단체의 장은 법 제14조의16 제2항에 따른 제한방안의 운영 결과를 매년 관할 공직자윤리위원회에 보고해야 한다.
[관련조항]
공직자윤리법(2023. 12. 26. 법률 제19854호로 개정된 것)
제3조(등록의무자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공직자(이하 "등록의무자"라 한다)는 이 법에서 정하는 바에 따라 재산을 등록하여야 한다.
12의2."한국토지주택공사법"에 따른 한국토지주택공사 등 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 대통령령으로 정하는 공직유관단체의 직원. 다만, 청소원, 건물 관리원 및 직업운동선수 등 부동산 관련 정보를 취득할 가능성이 없다고 인정되는 직원으로서 대통령령으로 정하는 직원은 제외한다.
공직자윤리법(2023. 7. 18. 법률 제19563호로 개정된 것)
제4조(등록대상재산) ② 등록의무자가 등록할 재산은 다음 각 호와 같다.
1. 부동산에 관한 소유권ㆍ지상권 및 전세권
2. 광업권ㆍ어업권ㆍ양식업권, 그 밖에 부동산에 관한 규정이 준용되는 권리
3. 다음 각 목의 동산ㆍ증권ㆍ채권ㆍ채무 및 지식재산권(知識財産權)
가. 소유자별 합계액 1천만 원 이상의 현금(수표를 포함한다)
나. 소유자별 합계액 1천만 원 이상의 예금
다. 소유자별 합계액 1천만 원 이상의 주식ㆍ국채ㆍ공채ㆍ회사채 등 증권
라. 소유자별 합계액 1천만 원 이상의 채권
마. 소유자별 합계액 1천만 원 이상의 채무
바. 소유자별 합계액 500만 원 이상의 금 및 백금(금제품 및 백금제품을 포함한다)
사. 품목당 500만 원 이상의 보석류
아. 품목당 500만 원 이상의 골동품 및 예술품
자. 권당 500만 원 이상의 회원권
차. 소유자별 연간 1천만 원 이상의 소득이 있는 지식재산권
카. 자동차ㆍ건설기계ㆍ선박 및 항공기
4. 합명회사ㆍ합자회사 및 유한회사의 출자지분
5. 주식매수선택권
6."가상자산 이용자 보호 등에 관한 법률"제2조 제1호에 따른 가상자산(이하 "가상자산"이라 한다)
공직자윤리법(2021. 4. 1. 법률 제17989호로 개정된 것)
제14조의16(기관별 부동산취득의 제한) ① 생략
② 각 기관의 장은 제1항에 따라 소속 공직자의 부동산 취득을 제한하려는 경우에는 그 제한방안을 관할 공직자윤리위원회에 보고하여야 한다.
③ 공직자윤리위원회는 제2항에 따른 제한방안에 대하여 개선을 권고할 수 있으며, 각 기관의 장은 특별한 사유가 없는 경우에는 이를 제한방안에 반영하고 그 결과를 공직자윤리위원회에 보고하여야 한다.
④ 제1항에 따른 업무의 범위 및 관할 등에 관하여 필요한 사항은 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙, 대통령령 또는 지방자치단체의 조례로 정한다.
구 공직자윤리법 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제32012호로 개정되고, 2024. 6. 25. 대통령령 제34607호로 개정되기 전의 것)
제3조(등록의무자) ④ 법 제3조 제1항 제12호의2에서 ""한국토지주택공사법"에 따른 한국토지주택공사 등 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 대통령령으로 정하는 공직유관단체"란 다음 각 호의 기관ㆍ단체를 말한다.
1."한국토지주택공사법"에 따른 한국토지주택공사
2."새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법"제36
조의2에 따른 새만금개발공사
3."지방공기업법"제2조 제1항 제7호 또는 제8호의 사업을 경영하는 지방공사 또는 지방공단으로서 인사혁신처장이 지정하여 고시하는 기관
제4조(등록대상재산의 표시방법 등) ⑦ 법 제4조 제5항 단서에서 "대통령령으로 정하는 사람"이란 다음 각 호의 사람을 말한다.
1. 제3조 제4항 각 호의 공직유관단체의 임직원
2021년 부동산 관련 업무공직유관단체 고시(2021. 10. 1. 인사혁신처고시 제2021-7호로 제정된 것)
구분
기관ㆍ단체명
1.「공직자윤리법 시행령」 제3조 제4항 제3호에 해당하는 공직유관단체
1
강원도개발공사
2
경기주택도시공사
3
경남개발공사
4
경상북도개발공사
5
광주광역시도시공사
6
대구도시공사
7
대전도시공사
8
부산도시공사
9
서울주택도시공사
10
울산광역시도시공사
11
인천도시공사
12
전남개발공사
13
전북개발공사
14
충북개발공사
15
충청남도개발공사
공직자윤리법 부칙(2021. 4. 1. 법률 제17989호)
이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.
공직자윤리법 시행령 부칙(2021. 9. 24. 대통령령 제32012호)
제1조(시행일) 이 영은 2021년 10월 2일부터 시행한다.
3. 청구인의 주장
가. 심판대상조항에 대한 공통된 주장
(1) 의회유보원칙 위반
심판대상조항이 청구인들과 이해관계인들을 재산등록 및 부동산 취득과정 기재의무 대상자로 정하고 부동산 취득을 제한하는 것은 청구인들의 기본권과 관련된 중요한 사항 내지 본질적 사항에 대한 제한이므로 법률로써 직접 규율할 필요가 있음에도, 적용 대상을 대통령령에서 정할 수 있도록 하거나 취득이 제한되는 부동산의 범위를 공직유관단체의 장이 정할 수 있도록 위임한 것은 의회유보원칙에 위반된다.
(2) 헌법 제13조 제3항 위반
청구인들의 배우자와 직계존비속에게도 재산등록 및 부동산 취득과정 기재의무를 부과하고 부동산 취득을 제한하는 것은 친족의 행위와 본인 간에 실질적으로 의미 있는 관련성이 없음에도 불구하고 오로지 친족이라는 사유 그 자체만으로 불이익한 처우를 강요하고 있는 것이므로 연좌제를 금지하는 헌법 제13조 제3항에 위반된다.
나. 이 사건 재산등록조항
(1) 사생활의 비밀과 자유 침해
① 제출한 재산 관련 자료를 보유하는 기간이 과도하게 장기간인 점, ② 과실로 재산을 잘못 신고한 경우에도 과태료 처분을 받을 수 있는 것은 과도한 점, ③ 연락이 되지 않는 배우자 및 직계존비속에 대하여 재산등록을 할 수 있는 보완수단이 마련되지 않았음에도 모든 배우자 및 직계존비속들의 재산에 대해 무차별적으로 등록 의무를 부과하고 있는 점, ④ 재산등록 시 부동산과 무관한 금이나 골동품 등의 재산까지 등록하는 것은 과도한 의무 부과인 점 등을 고려할 때, 이 사건 재산등록조항은 과잉금지원칙을 위반해 청구인들의 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해한다.
(2) 평등권 침해
공직자윤리법은 부동산 관련 업무를 하는 공직유관단체의 직원이라면 급수나 소속 부서와 상관없이 재산등록의무를 부과하고 있으나, 타 기관에 대해서는 직급이나 부서, 업무의 제한을 두고 재산등록의무를 부과하는 등 유사한 비교집단들과 달리 취급하고 있어 청구인들의 평등권을 침해한다.
다. 이 사건 기재의무조항
① 과실로 취득 경위를 잘못 기재한 경우에도 과태료 처분을 받을 수 있는 것은 과도한 점, ② 연락이 되지 않는 배우자 및 직계존비속에 대하여 재산등록을 할 수 있는 보완수단이 마련되지 않았음에도 모든 배우자 및 직계존비속들의 부동산에 대해 무차별적으로 기재의무를 부과하고 있는 점 등을 고려할 때, 이 사건 기재의무조항은 과잉금지원칙을 위반해 청구인들의 사생활의 비밀과 자유 및 개인정보자기결정권을 침해한다.
라. 이 사건 취득제한조항
(1) 명확성원칙 위반
이 사건 취득제한조항 중 취득제한 시행령조항은
‘불가피하게 부동산을 취득하여야 하는 경우’ 중 하나로 "근무ㆍ취학 또는 결혼 등 일상생활을 영위하는 데 반드시 필요한 부동산을 취득하는 경우로서 업무 관련 정보를 사적 이익을 위하여 부당하게 이용한 것이 아니라고 인정되는 경우"를 제시하고 있는데, 이 중 ‘일상생활을 영위하는 데 반드시 필요한 부동산’이라는 부분만으로는 어떠한 경우에 부동산을 취득할 수 있는지 그 범위를 정확히 예견할 수 없어 명확성원칙을 위반해 청구인들의 재산권 및 일반적 행동의 자유를 침해한다.
(2) 포괄위임금지원칙 위반
하위 법령에 위임할 필요가 있다 하더라도, 청구인들에게 광범위한 부동산 취득 제한을 부과하는 내용을 법률에서 자세히 규정하지 않고 공직유관단체의 장에게 권한을 위임한 것은 포괄위임금지원칙에 위반된다.
(3) 재산권 및 일반적 행동의 자유 침해
부동산 취득을 금지하는 방법 외에도 더 완화된 사전적 제한을 행하거나 형사처벌ㆍ부당이득 환수 등 사후적ㆍ구체적인 제재를 가할 수도 있는 이상 이 사건 취득제한조항이 아니더라도 입법목적을 달성할 수 있고, 친족의 부동산 취득과 본인 간에 아무 관련성을 인정할 수 없는 경우에도 이해관계자라는 사유만으로 부동산 취득을 제한함으로써 달성하고자 하는 공익은 불명확한 반면 청구인들의 재산권 및 일반적 행동의 자유에 대한 제한은 중대하므로, 이 사건 취득제한조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권 및 일반적 행동의 자유를 침해한다.
(4) 헌법 제119조 제1항 위반
개인의 사적 거래에 대한 공법적 규제는 되도록 사전적ㆍ일반적 규제보다는 사후적ㆍ구체적 규제를 택하여 국민의 거래자유를 최대한 보장하여야 함에도, 부동산 관련 업무를 하지도 않는 사람에 대해 부동산취득을 제한하는 것은 자본주의 시장경제질서를 규정한 헌법 제119조 제1항에 위반된다.
4. 적법요건에 대한 판단
가. 이 사건 취득제한조항에 대한 심판청구 부분
법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법률조항에 의하여 직접ㆍ현재ㆍ자기의 기본권을 침해받아야 할 것을 요건으로 한다. 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻하고, 그 집행행위에는 입법행위도 포함되므로 법률규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률의 직접성은 부인된다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등).
또한 법령에 근거한 구체적인 집행행위가 재량행위인 경우에는 법령은 집행기관에게 기본권 침해의 가능성만 부여할 뿐, 법령 스스로가 기본권의 침해행위를 규정하고 행정청이 이에 따르도록 구속하는 것이 아니고, 이때의 기본권의 침해는 집행기관의 의사에 따른 집행행위, 즉 재량권의 행사에 의하여 비로소 이루어지고 현실화되므로 이러한 경우에는 법령에 의한 기본권 침해의 직접성이 인정될 여지가 없다(헌재 2009. 3. 26. 2007헌마988등).
이 사건 취득제한조항에 따르면, 공직유관단체의 장은 부동산에 대한 정보를 획득하거나 이와 관련된 업무를 수행한다고 인정되는 부서의 등록의무자에 해당하는 공직자 본인 및 그 이해관계자가 관련 업무 분야 및 관할의 부동산을 새로 취득하는 것을 제한할 수 있다. 그런데 이를 세부적으로 살펴보면, 각 기관의 장은 소속 공직자의 부동산 취득을 제한하려는 경우에는 그 제한방안을 관할 공직자윤리위원회에 보고하여야 하며(공직자윤리법 제14조의16 제2항), 이 때 제한방안에는 ① 부동산 취득이 제한되는 부서 및 취득이 제한되는 부동산의 범위, ② 취득이 제한되는 부동산의 취득 여부 확인 방안, ③ 공직자윤리법 제14조의16 제1항 단서에 따른 신고 방법, ④ 취득이 제한되는 부동산을 취득한 공직자에 대한 직위 변경ㆍ징계 등 조치방안(이상 같은 법 시행령 제27조의14 제4항 각 호)이 포함되어야 한다. 공직자윤리위원회는 제한방안에 대하여 개선을 권고할 수 있으며, 각 기관의 장은 특별한 사유가 없는 경우 이를 제한방안에 반영하고 그 결과를 공직자윤리위원회에 보고하여야 한다(공직자윤리법 제14조의16 제3항).
그러므로 이 사건 취득제한조항에 따른 부동산 취득 제한은 각 기관의 장이 구체적인 내용, 즉 부동산 취득이 제한되는 부서 및 취득이 제한되는 부동산의 범위, 취득이 제한되는 부동산을 취득한 공직자에 대한 조치방안 등을 포함하는 제한방안을 수립하여 이를 공직자윤리위원회에 보고하는 등의 절차를 거쳐서 이루어진다.
이상에서 본 바와 같이 이 사건 취득제한조항은 공직유관단체의 장이 각 공직유관단체의 조직과 업무의 특성을 고려하여 위 사항들을 포함한 제한방안을 수립할 수 있는 재량을 부여한 것에 불과한 것이고, 이 사건 취득제한조항 자체만으로는 청구인들의 기본권에
대한 어떠한 제한이 발생하였다고 할 수 없다. 청구인들은 이 사건 취득제한조항으로 인해 새로운 부동산을 취득하지 못한다고 주장하나, 청구인들이 문제 삼는 기본권 제한은 이 사건 취득제한조항에 따라 각 공직유관단체의 장이 기관의 사정을 고려해 제한방안을 수립하는 등의 구체적인 집행행위를 할 때 비로소 현실화되는 것이다. 따라서 이 사건 취득제한조항 그 자체에 의하여 청구인들에 대한 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 이루어졌다고는 볼 수 없다.
그러므로 이 사건 취득제한조항에 대한 헌법소원 청구는 직접성 요건을 충족하지 않는다.
나. 이 사건 재산등록조항, 이 사건 기재의무조항에 대한 청구인 15 내지 17, 106 내지 139, 155 내지 176의 심판청구 부분
헌법소원은 국민의 기본권침해를 구제하는 제도이므로, 헌법소원심판청구가 적법하려면 심판청구 당시는 물론 결정 당시에도 권리보호이익이 있어야 한다. 따라서 심판계속 중에 사실관계 또는 법률관계의 변동으로 말미암아 청구인이 주장하는 기본권의 침해가 종료된 경우에는 원칙적으로 권리보호이익이 없으므로 해당 헌법소원심판청구는 부적법한 것이 된다(헌재 2018. 3. 29. 2015헌마1060등).
청구인들이 헌법소원심판청구를 제기한 조항 중 하나인 공직자윤리법 제3조 제1항 제12호의2는 이 사건 헌법소원심판청구 이후인 2023. 12. 26. 법률 제19854호로 개정되면서 "다만, 청소원, 건물 관리원 및 직업운동선수 등 부동산 관련 정보를 취득할 가능성이 없다고 인정되는 직원으로서 대통령령으로 정하는 직원은 제외한다."라는 단서를 추가하였다. 이와 같은 개정의 이유는 한국토지주택공사 등 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 공직유관단체의 직원 중에서 청소원, 건물 관리원 및 직업운동선수 등 부동산 관련 정보를 취득할 가능성이 없다고 인정되는 직원을 재산등록의무자에서 제외하기 위함이다.
청구인들 중 청구인 15 내지 17, 106 내지 139, 155 내지 176은 업무지원직 및 직업운동선수 등으로, 부동산 관련 정보를 취득할 가능성이 없다고 인정되는 직원들에 해당한다.
결국 위 청구인들에 대하여는 심판대상조항에 의해 재산등록 및 부동산 취득과정 기재 의무가 부과되거나 새로운 부동산 취득이 제한될 수 있는 상황이 종료되었고, 위 청구인들이 이 사건 헌법소원심판청구에서 달성하고자 하는 목적은 달성되었으므로 심판대상조항의 위헌 여부를 가릴 권리보호이익은 소멸하였다.
따라서 청구인 15 내지 17, 106 내지 139, 155 내지 176의 이 사건 재산등록조항, 이 사건 기재의무조항에 대한 심판청구는 부적법하다.
다. 소결론
그렇다면 청구인들의 이 사건 취득제한조항에 대한 심판청구 및 청구인 15 내지 17, 106 내지 139, 155 내지 176의 이 사건 재산등록조항 및 이 사건 기재의무조항에 대한 심판청구는 부적법하다. 따라서 이하 본안에서는 청구인 15 내지 17, 106 내지 139, 155 내지 176과 관련된 주장인 ‘부동산개발업무와 무관한 업무를 하는 자, 부동산 개발 정보를 지득할 수 없는 업무를 하는 자에 대하여는 의무를 부과하지 않아야 한다’라는 취지의 주장은 별도로 검토하지 않기로 한다.
5. 본안에 대한 판단
가. 이 사건 재산등록조항에 대한 판단
(1) 제한되는 기본권
국가가 사유재산에 관한 정보를 등록하게 하는 것은 사유재산에 관한 사적 영역의 자유로운 형성과 설계를 제한하는 것이므로, 헌법 제17조가 보장하는 사생활의 비밀과 자유를 제한하는 것이라고 할 것이다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌마544). 그러므로 이 사건 재산등록조항이 청구인들에게 재산을 등록하도록 하는 것이 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해하는지 여부가 문제된다. 청구인들은 이 사건 재산등록조항으로 인해 청구인들의 개인정보자기결정권 또한 침해되었다고 주장하나, 이 사건 재산등록조항과 관련된 주된 기본권은 사생활의 비밀과 자유이므로 이를 중심으로 판단한다.
(2) 쟁점의 정리
(가) 이 사건 재산등록조항이 의회유보원칙, 과잉금지원칙을 위반해 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해하거나 평등권을 침해하는지 문제된다.
(나) 청구인들은 청구인들이 제출한 자료를 보유하는 기간이 지나치게 장기간이고, 과실로 재산을 잘못 신고한 경우에도 과태료 처분을 받을 수 있는 것은 과잉금지원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 청구인들이 제출한 자료를 보유하는 기간을 정하고, 재산을 잘못 신고한 경우 과태료를 부과하는 것은 등록의무자가 제출한 자료를 보존하는 기간을 규정한 공직자윤리법 시행령 조항(제36조의3)과 불성실하게 재산등록을 한 사람에게 과태료를 부과하는 공직자윤리법 조항(제30조 제3항 제2호)으로 인한 것이지 이 사건 재산등록조항으로 인한 것이 아니다. 따라서 청구인의 주장은 이
사건 재산등록조항의 위헌 여부와는 직접 관련이 없으므로, 이에 대하여는 별도로 살피지 아니하기로 한다.
(3) 판단
(가) 의회유보원칙 위반 여부
1) 법치주의는 행정작용에는 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보원칙을 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 가지는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 이때 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인지는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적인 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성 등을 고려하여 개별적으로 정할 수 있다고 할 것이다. 그러나 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌재 2022. 11. 24. 2019헌마572).
2) 공직자윤리법은 이 사건 재산등록조항에 따라 재산을 등록할 의무가 부과되는 대상을 ‘"한국토지주택공사법"에 따른 한국토지주택공사 등 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 대통령령으로 정하는 공직유관단체의 직원’으로 규정하고 있다.
즉, 공직자윤리법은 법에서 ‘한국토지주택공사 등’이라고 규정하여 ‘부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 공직유관단체’가 한국토지주택공사에 준하는 공직유관단체임을 알 수 있고, 구체적으로 ‘부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 공직유관단체’가 어느 기관인지는 공직유관단체의 기능, 직원의 소속 부서, 부동산 관련 정보를 취득할 가능성의 존재 여부 등 여러 요소들을 종합적으로 고려하여 정하여질 사항이다. 그렇다면 재산등록의무가 부과되는 구체적인 대상은 반드시 법률의 형식으로 정하여야 하는 것으로 보기는 어렵고, 앞서 본 바와 같이 공직자윤리법은 재산등록제도에 관한 기본적이고도 핵심적인 사항을 이미 법률로 규정한 것으로 볼 수 있다. 따라서 이 사건 재산등록조항이 재산등록의무가 부과되는 구체적인 적용 대상을 법률로 직접 규정하지 아니하고 대통령령으로 위임한 것만으로 의회유보원칙에 위반된다고 볼 수는 없다.
(나) 과잉금지원칙 위반 여부
1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
공직자 재산등록제도는 공직자의 부정한 재산 증식을 방지하고, 공무집행의 공정성을 확보하는 등 공익과 사익의 이해충돌을 방지하여 국민에 대한 봉사자로서 가져야 할 공직자의 윤리를 확립하고자 하는 목적으로 마련된 제도이다.
2021년 3월 한국토지주택공사 직원들이 자사 사업계획과 연관 있는 지역에 집단적으로 부동산 투기를 했다는 의혹이 폭로된 이후, 국회는 공직유관단체의 임원뿐만 아니라 부동산 관련 업무에 종사하고 있는 직원들의 재산에 관한 상황을 파악하고 체계적으로 관리할 수 있도록 함으로써 부동산과 관련한 공직자의 이해충돌을 방지할 수 있도록 하기 위해, 2021. 4. 1. 법률 제17989호 개정을 통해 공직자윤리법 제3조 제1항 제12호의2를 신설해 ""한국토지주택공사법"에 따른 한국토지주택공사 등 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 대통령령으로 정하는 공직유관단체의 직원"을 재산등록의무자로 추가하였다.
이 사건 재산등록조항은 부동산 전담 기관 임직원들의 재산에 관한 상황을 파악함으로써 부정부패를 사전에 예방하고 그 결과로 부동산 관련 업무에 종사하는 공직유관단체의 직원들에 대한 국민의 신뢰를 제고하여 임직원들의 책임성을 확보하고자 하는 것인바, 그 목적의 정당성이 인정된다. 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 공직유관단체의 직원에게 재산등록의무를 부과하는 이 사건 재산등록조항은 직원들의 재산에 관한 상황을 투명하게 하여 청렴성 확보를 용이하게 하므로, 그 수단의 적합성도 인정된다.
2) 침해의 최소성
가) 공직자윤리법에 의한 재산등록제도는 재산공개제도와는 구별되는 것으로서 등록의무자가 곧바로 등록재산공개자가 되는 것이 아니다. 또한 등록사항은 공직자윤리위원회가 심사할 뿐이고(제8조 제1항), 일반인에게 그 정보가 공개되는 것이 아니다. 따라서 이 사건 재산등록조항에 의하여 청구인들이 자신의 재산을 등록하여도 그 등록내용은 공개되지 아니한다.
나) 나아가 공직자윤리법은 누구든지 공직자윤리위원회 또는 등록기관의 장의 허가를 받지 아니하고는 등록의무자의 재산에 관한 사항을 열람ㆍ복사하거나 이를 하게 하지 못하도록 하면서(제10조 제3항), 이를 위반할 경우 1년 이하의 징역이나 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다(제27조). 또한 재산등록업무에 종사하거나 종사하였던 사람 또는 직무상 재산등록사항을 알게 된 사람에 대하여 비밀엄수의무를 부과하고(제14조), 이를 위반할 경우 1년 이하의 징역이나
1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있으며(제28조 제1항), 제8조 제5항에 따라 금융거래의 내용에 관한 자료를 제공받은 사람에 대하여 해당 자료를 타인에게 제공 또는 누설하거나 그 목적 외의 용도로 이용하는 것을 금지하면서(제14조의3), 이를 위반할 경우 3년 이하의 징역이나 2천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다(제28조 제2항). 이와 같이 공직자윤리법은 등록의무자의 재산에 관한 사항이 외부에 알려지지 않도록 보호하는 조치를 마련하고 있다.
다) 이 사건 재산등록조항에 따라 등록해야 하는 재산에는 부동산뿐만 아니라 현금이나 현물이 포함되지만, 이는 부동산 정보를 활용해 금전이나 현물 등을 수수하는 등 부정한 재산증식을 방지하기 위한 수단으로 볼 수 있다. 또한 공직자윤리법은 등록대상재산 중 부동산에 관하여는 소유권ㆍ지상권 및 전세권을 등록하도록 하고 있으나, 동산ㆍ증권ㆍ채권ㆍ채무에 관해서는 소유자별 합계액이 1천만 원 이상일 경우만 등록하도록 하고 있고, 보석류나 골동품 및 예술품은 품목당 500만 원 이상일 경우만 등록하도록 하고 있는 등(제4조 제2항) 일정 가액 이상만을 등록대상으로 하여 목적달성에 필요한 최소한의 재산 정보만을 등록하도록 하였다. 이러한 점들을 고려할 때, 이 사건 재산등록조항에서 요구하는 정보가 청구인들의 내밀한 사생활 전반을 침해하는 수준이라고 보기 어렵다.
라) 한편 재산을 등록해야 하는 자의 범위에 본인 외에도 배우자와 직계존비속이 포함되어 있어 가족의 사생활 보호가 침해될 여지가 있는 것은 사실이다. 그러나 우리나라의 경우 가족관계의 친밀성이 매우 높은 특수한 사회문화적 토양이 존재하는 점, 가ㆍ차명 계좌, 부동산 명의신탁 등에 대한 통제장치가 부족하다는 점 등에 비추어 보면, 배우자나 직계존비속의 재산까지 등록하도록 한 것은 등록의무자의 재산은닉을 방지하기 위해서는 불가피하다 할 것이다. 또한 등록의무자의 배우자나 직계존비속의 재산을 등록하게 하면서도, 독립적인 생계를 유지하거나 생계유지 능력은 없더라도 등록의무자 외의 부양으로 독립생활을 하는 직계존비속의 경우에는 그 사생활 보호를 위하여 고지거부제도가 운용되고 있고(법 제12조 제4항), 혼인한 직계비속인 여자와 외증조부모, 외조부모, 외손자녀 및 외증손자녀는 그 대상에서 제외하고 있다(법 제4조 제1항 제3호 단서, 헌재 2014. 6. 26. 2012헌마331 참조).
마) 청구인들은 사후적 제재만으로 이 사건 재산등록조항이 의도한 입법목적을 달성할 수 있다고 주장하나, 이 사건 재산등록조항이 부동산 관련 업무에 종사하는 공직유관단체 등 공공기관의 임직원들의 부동산 투기 의혹이 폭로된 후 그에 대한 대책을 마련하기 위한 차원에서 고안된 것이라는 그 입법 경위 등을 감안한다면, 형사처벌이나 부당이득 환수와 같은 사후적 제재가 재산등록을 통한 사전적 감시ㆍ견제만큼의 실효적 수단이라고 단정하기 어렵고, 사후적 제재만으로 입법목적을 달성할 수 있다고 보기도 어렵다.
바) 이상의 사정을 종합하면 이 사건 재산등록조항은 침해의 최소성을 갖추었다.
3) 법익의 균형성
이 사건 재산등록조항에 의해 제한되는 사생활 영역은 재산관계에 한정되고 그 사항을 아는 사람도 극히 일부이므로 청구인들의 재산사항에 관한 사생활 제한이라는 불이익은 그리 크지 않은 반면, 이 사건 재산등록조항이 달성하려는 공익은 부동산 관련 업무에 종사하는 공직유관단체 직원의 비리 유혹을 억제하고 공무집행의 투명성을 확보하여 국민의 신뢰를 제고하며 궁극적으로 부동산 관련 업무에 종사하는 공직유관단체 직원의 책임성을 확보하는 것이므로, 이 사건 재산등록조항이 법익의 균형성을 상실하였다고 볼 수 없다.
4) 소결
이 사건 재산등록조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해하지 아니한다.
(다) 평등권 침해 여부
어느 법률조항이 평등원칙에 반하는 자의적 입법인지를 구체적으로 심사함에 있어서는 ① 우선 그 조항이 본질적으로 동일한 집단을 다르게 취급하고 있는가 하는 차별취급의 존재 여부와 ② 그러한 차별취급이 자의적인가의 여부가 문제된다. ①의 기준과 관련하여 두 개의 비교집단이 본질적으로 동일한지의 여부에 대한 판단은 일반적으로 관련 헌법규정 및 당해 법 규정의 의미와 목적의 해석에 달려 있으며, ②의 기준과 관련하여 차별취급의 자의성은 합리적인 이유가 결여된 것을 의미한다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌가65).
청구인들은 부동산 관련 업무에 종사하는 공직유관단체 직원들로서 중앙행정기관ㆍ지방자치단체의 직원들이나 타 공직유관단체의 직원들과는 담당 직무가 다르고, 공무원 재산등록제도의 취지에 비추어 본 재산등록의 필요성 정도도 서로 다르다. 따라서 공직자가 속한 기관에 따라 등록의무자의 범위를 다르게 정하였다고 하더라도 차별취급이 있다고 보기 어렵다. 또한 청구인들이 속한 공직유관단체들은 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 전담 기관으로서, 다른 기관과 달
리 기관에 종사하는 직원이라면 직급에 상관없이 업무처리 중 미공개정보를 접할 개연성이 크다는 점 등을 종합하여 보면, 중앙행정기관ㆍ지방자치단체의 직원들이나 타 공직유관단체의 직원들과는 달리 부동산 관련 업무에 종사하는 공직유관단체 직원들에 대해 담당 업무 및 직급에 상관없이 재산등록의무를 부과한 것은 합리적인 이유가 있다.
이러한 점을 고려할 때 부동산 관련 업무에 종사하는 공직유관단체 직원들과 중앙행정기관ㆍ지방자치단체의 직원들이나 타 공직유관단체의 직원들이 ‘본질적으로 동일한 집단’이라고 단정할 수 없고, 설사 동일한 집단이라 하더라도 위와 같은 사정을 고려하여 부동산 관련 업무에 종사하는 공직유관단체 직원들에 대해서는 급수에 상관없이 재산등록의무를 부과한 입법자의 판단에는 합리적인 근거가 있다.
따라서 이 사건 재산등록조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.
나. 이 사건 기재의무조항에 대한 판단
(1) 제한되는 기본권
이 사건 재산등록조항과 같다.
(2) 쟁점의 정리
이 사건 기재의무조항이 의회유보원칙, 과잉금지원칙을 위반해 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해하는지 문제된다.
(3) 판단
(가) 의회유보원칙 위반 여부
1) 법치주의는 행정작용에는 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보원칙을 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 가지는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 이때 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인지는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적인 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성 등을 고려하여 개별적으로 정할 수 있다고 할 것이다. 그러나 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌재 2022. 11. 24. 2019헌마572).
2) 공직자윤리법은 이 사건 기재의무조항에 따라 부동산의 취득과정을 기재할 의무가 부과되는 대상을 ‘제3조 제1항 각 호에 따른 공직자 중 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 대통령령으로 정하는 사람’으로 규정하고 있다.
‘재산등록 의무가 있는 공직자 중 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 사람’이 누구인지는 소속 기관의 업무, 공직자의 소속 부서, 부동산 관련 업무에 실질적인 영향력을 행사할 수 있는지 여부, 부동산 관련 정보를 취득할 가능성의 존재 여부 등 여러 요소들을 종합적으로 고려하여 정하여질 사항이다. 그렇다면 부동산 취득과정 기재의무가 부과되는 구체적인 대상은 반드시 법률의 형식으로 정하여야 하는 것으로 보기는 어렵다.
또한 공직자윤리법이 부동산 취득과정 기재의무가 부과되는 대상을 ‘재산등록의무자 중 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 사람’으로, 취득과정을 기재해야 하는 부동산을 ‘본인ㆍ배우자ㆍ(미신고 대상을 제외한)직계존비속이 보유한 부동산에 관한 소유권ㆍ지상권 및 전세권’으로, 기재해야 하는 사항을 ‘재산의 취득일자ㆍ취득경위ㆍ소득원 등’으로 규정하고 있는 이상, 부동산 취득과정 기재의무제도에 관한 기본적이고도 핵심적인 사항을 이미 법률로 규정한 것으로 볼 수 있다. 따라서 이 사건 기재의무조항이 부동산 취득과정 기재의무가 부과되는 구체적인 적용 대상을 법률로 직접 규정하지 아니하고 대통령령으로 위임한 것만으로 의회유보원칙에 위반된다고 볼 수는 없다.
(나) 과잉금지원칙 위반 여부
1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
앞서 본 바와 같이 국회는 공직유관단체의 임원뿐만 아니라 부동산 관련 업무에 종사하고 있는 직원들의 재산에 관한 상황을 파악하고 체계적으로 관리할 수 있도록 하기 위해, 2021. 4. 1. 법률 제17989호 개정을 통해 이 사건 재산등록조항을 신설하면서, 등록의무자 중 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 공직유관단체의 임직원의 부동산에 대하여 소유자별로 재산의 취득일자ㆍ취득경위ㆍ소득원 등을 기재하도록 하는 의무를 부과하는 이 사건 기재의무조항을 신설하였다.
부동산 취득과정 기재의무 부과제도는 공직자의 부정한 재산 증식을 방지하고, 공무집행의 공정성을 확보하는 등 공익과 사익의 이해충돌을 방지하여 국민에 대한 봉사자로서 가져야 할 공직자의 윤리를 확립하고자 하는 목적으로 마련된 제도이므로 목적의 정당성이 인정된다. 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 공직유관단체의 직원들에게 보유하고 있는 부동산에 대한
취득과정을 기재할 의무를 부과하는 이 사건 기재의무조항은 직원들의 부동산 취득과정을 투명하게 공개하여 청렴성 확보를 용이하게 하므로, 그 수단의 적합성도 인정된다.
2) 침해의 최소성
가) 이 사건 기재의무조항은 ‘재산등록의무자들 중 부동산 관련 업무나 정보를 취급하는 사람’에 대해 부동산 취득과정 기재 의무를 추가적으로 부과하고 있다. 그러나 공직자윤리법이 재산공개대상자들에게는 부동산 뿐 아니라 주식, 사인간의 채권 및 채무, 합명회사ㆍ합자회사 및 유한회사의 출자지분, 주식매수선택권, 가상자산에 대하여도 재산의 취득일자ㆍ취득경위ㆍ소득원 등 재산에 대한 형성과정 전반에 대한 기재의무를 부과하는 것과 달리, 이 사건 기재의무조항은 부동산에 대한 취득일ㆍ취득경위ㆍ소득원 등만을 기재할 의무만을 부과할 뿐이다. 이처럼 이 사건 기재의무조항이 대상자들에 대하여 입법목적을 달성하기 위해 필요한 최소 수준의 기재만을 요구하고 있는 점을 고려할 때, 이 사건 기재의무조항에서 요구하는 정보가 청구인들의 내밀한 사생활 전반을 침해하는 수준이라고 보기 어렵다. 또한 부동산에 대한 취득일자ㆍ취득경위ㆍ소득원 등은 일반적인 재산등록대상자들도 공직윤리시스템상 기재해야 하는 내용으로, 이 사건 기재의무조항은 새롭고 과중한 의무를 부담하도록 한 것이라고 보기도 어렵다.
나) 앞서 이 사건 재산등록조항에 대한 판단에서 본 바와 같이, 공직자윤리법은 이 사건 기재의무조항에 의하여 청구인들이 부동산 취득과정을 기재하여도 그 기재 내용이 공개되지 아니하고, 기재의무자의 부동산 취득과정이 외부에 알려지지 않을 수 있도록 보호하는 조치를 마련하고 있으며, 독립적인 생계를 유지하거나 생계유지 능력은 없더라도 기재의무자 외의 부양으로 독립생활을 하는 직계존비속에 대해서는 기재를 거부할 수 있도록 하거나 기재대상에서 제외하는 등의 조치를 취하고 있다.
다) 청구인들은 사후적 제재만으로 이 사건 기재의무조항이 의도한 입법목적을 달성할 수 있다고 주장하나, 이 사건 기재의무조항이 입법될 무렵에 공공기관의 임직원들이 업무처리 중 알게 된 미공개 정보를 이용해 부정한 재산상의 이득을 취하려는 시도들이 있었던 사정을 감안한다면, 형사처벌이나 부당이득 환수와 같은 사후적 제재만으로 입법목적을 달성할 수 있다고 단정하기는 어렵다.
라) 이상의 사정을 종합하면 이 사건 기재의무조항은 침해의 최소성을 갖추었다.
3) 법익의 균형성
이 사건 기재의무조항에 의해 제한되는 사생활 영역은 재산관계에 한정되고 그 사항을 아는 사람도 극히 일부이므로 청구인들의 재산사항에 관한 사생활 제한이라는 불이익은 그리 크지 않은 반면, 이 사건 기재의무조항이 달성하려는 공익은 부동산 관련 업무에 종사하는 공직유관단체 직원의 비리 유혹을 억제하고 공무집행의 투명성을 확보하여 국민의 신뢰를 제고하며 궁극적으로 부동산 관련 업무에 종사하는 공직유관단체 직원의 책임성을 확보하는 것이므로, 이 사건 기재의무조항이 법익의 균형성을 상실하였다고 볼 수 없다.
4) 소결
이 사건 기재의무조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해하지 아니한다.
다. 청구인들의 기타 주장에 대한 판단
청구인들은 이 사건 재산등록조항 및 이 사건 기재의무조항이 연좌제를 금지하는 헌법 제13조 제3항에 위반된다고 주장한다. 그런데 헌법 제13조 제3항은 ‘친족의 행위와 본인 간에 실질적으로 의미 있는 아무런 관련성을 인정할 수 없음에도 불구하고 오로지 친족이라는 사유 그 자체만으로’ 불이익한 처우를 가하는 경우에만 적용된다(헌재 2018. 8. 30. 2017헌바197등). 이 사건 재산등록조항과 이 사건 기재의무조항으로 인해 재산이 등록되고 부동산 취득과정을 기재할 의무가 부과되는 청구인들의 배우자와 청구인들의 부양을 받는 직계존비속은 청구인들과 실질적ㆍ경제적 관련성이 있는 자이므로, 이 부분 주장에 대해서는 더 나아가 살펴보지 아니한다.
라. 소결
이 사건 재산등록조항과 이 사건 기재의무조항은 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해하지 아니한다.
6. 결론
그렇다면 청구인 1 내지 14, 18 내지 105, 140 내지 154, 177 내지 203의 이 사건 재산등록조항 및 이 사건 기재의무조항에 대한 심판청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하고, 위 청구인들의 나머지 심판청구 및 나머지 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관  김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준
[별지] 청구인 명단
1. ～ 203. ○○ 외 202인
청구인들의 대리인 변호사 장진영