# 수도권정비계획법 제2조 제3호 등 위헌소원

## 판시사항

1.과밀부담금의 부과대상을 규정하고 있는 수도권정비계획법 제12조 제1항, 제2조 제3호중 판매용건축물 해당부분이 불명확하며 위임입법의 한계를 일탈하였는지 여부(소극)
2.법 소정의 인구집중유발용도시설과 기타의 용도시설이 복합된 건물의 과밀부담금을 건축물 전체 건축비를 기준으로 산정하도록 한 것이 과잉금지원칙에 반하는지 여부(소극)
3.법 소정의 인구집중유발용도시설과 기타의 용도시설이 복합된 건물의 과밀부담금을 건축물 전체 건축비를 기준으로 산정·부과하는 것이, 인구집중유발시설이 아닌 건축물을 건축하는 자와 인구집중유발용도시설만으로 이루어진 건축물을 건축하는 자와의 관계에서 복합된 건물을 건축하는 자를 합리적 이유없이 차별하는 것인지 여부(소극)
4.사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법이 민자유치사업을 시행하는 때에는 수도권정비계획법이 정하는 바에 따라 과밀부담금을 감면할 수 있다고 규정하나 수도권정비계획법이 이를 감면사유로 규정하고 있지 않은 것이 청구인의 재산권을 침해하여 위헌인지 여부(소극)

## 결정요지

1.과밀부담금의 부과대상을 규정하고 있는 수도권정비계획법 제12조 제1항, 제2조 제3호의 업무용건축물, 판매용건축물 등에서 사용되고 있는 건축물이라는 단어의 사전적 의미 및 통상적 사용법, 부담금을 부과하여 인구집중을 유발하는 대형건축물을 규제하고자 하는 과밀부담금제도의 취지, 그리고 이 사건 법률조항들의 규정형식 등을 고려할 때 법 제2조 제3호, 제12조 제1항의 판매용건축물 등은 시행령 제3조 제4호의 소정의 요건을 충족하는 독립한 부동산인 당해 건물 자체를 의미함이 분명하며 위 법률조항들이 집행당국에 자의적
해석의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 볼 여지는 없다.
법 제12조 제1항과 제2조 제3호는 인구집중을 유발하는 시설에 해당하는 주요내용들을 열거한 후, 이에 대하여 대통령령에 의한 부분적 보충만을 예정하면서 그 보충될 내용 또한 법률에서 열거하고 있는 구체적 사례들을 통하여 어느 정도의 판단기준을 제시하여, 인구집중유발시설의 종류 및 범위에 관하여 어느 정도 범위를 한정하여 하위법규인 대통령령에 위임함으로써 보다 세부적인 유형과 판정기준을 그 때 그 때의 사회경제적 상황에 따라 탄력적으로 대통령령에서 정할 수 있도록 한 것이며, 시행령에서 사용된 ‘주용도’라는 개념은 단지 입법기술상의 편의를 위해 사용하고 있는 것일 뿐, 그 내용은 본법에서 정하고 있는 판매용건축물 등의 의미를 구체화하고 있는 것에 불과하며, 그 구체화된 내용 또한 본법에서 예정하고 있지 아니한 별도의 새로운 내용이나 기준을 제시하고 있는 것은 아니라고 할 것이므로, 따라서 이 사건 법률조항이 헌법이 정한 위임입법의 한계를 일탈한 것이라 볼 수 없다.
2.과밀부담금은 인구집중에 따른 여러 문제의 해결을 위한 공사시행의 원인을 제공하게 됨에 따라 부과하는 원인자부담금의 성격과, 건축물이 기반시설이 풍부한 수도권에 입지함에 따라 생기는 이득분을 수익자에게서 환수하여 낙후지역의 개발에 투자하고자 하는 수익자부담금의 성격을 함께 지니고 있지만, 기본적으로는 과밀억제권역내에서의 인구집중유발시설의 신축·증설을 억제함으로써 수도권의 과밀해소 및 지역균형발전이라는 국가적 목적 달성을 유도하기 위해 정책적으로 부과되는 특별부담금이다. 그렇다면 과밀부담금은 수도권의 과밀해소와 지역균형발전이라는 국가 정책적 목표를 달성할 수 있는 적절한 방법으로 부과하되 그 원인자부담적 성격과 수익자부담적 성격을 함께 고려하여 부과되어야 한다.
건축물의 용도와 규모에 따라 당해 건축물이 과밀을 유발하는 정도 및 기반시설로부터 누리는 편익의 정도와의 상관관계를 완벽히 계량화하기란 어려운 데 반하여, 법 소정의 인구집중유발시설이 인구집중을 유발하는 정도는 대체로 당해 건축물의 크기, 즉 그 건축물의 연면적에 비례할 것이란 점은 통상 인정할 수 있으며, 또 하나
의 인구집중유발시설 건축물 내에 법 소정의 인구집중유발용도시설 외의 다른 용도시설이 함께 들어 있다고 하더라도 하나의 건물 안에 있는 다른 용도시설 또한 인구집중유발과 전혀 무관하다고 할 수 없고, 오히려 법 소정의 인구집중유발용도시설과 같은 건축물 내에 존재하게 됨에 따라 인구유발에 대한 복합적 상승효과를 가질 수 있으며, 여기에 기본적으로 수도권내에 인구집중을 유발하는 대형건축물을 규제하고자 하는 과밀부담금제도의 정책적 목적을 고려하면, 과밀부담금을 당해 건물의 전체 건축비를 기준으로 일정비율의 범위내에서 부과하도록 한 것이 과잉금지원칙에 반하는 것은 아니다.
3.하나의 건축물 내에 법 소정의 인구집중유발용도시설과 다른 용도시설이 함께 들어 있는 경우에도 전체 건축비의 100분의 10 범위내에서 과밀부담금을 부과한다고 하더라도, 과밀부담금의 부과자체가 그 목적이 정당하고 적절한 수단이며, 구체적인 부과방법 또한 앞에서 본 바와 같이 적정한 것이라면, 법 소정의 인구집중유발시설이 아닌 건물을 건축하는 자나 건물전체를 인구집중유발용도시설만으로 건축하는 자에 비하여 법 소정의 인구집중유발용도시설과 그 외의 용도시설이 복합된 건물을 건축하는 자를 합리적 근거없이 차별하는 것이라고 말할 수는 없다.
4.사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법이 민자유치시설에 대하여 수도권정비계획법이 정하는 바에 의하여 과밀부담금을 감면할 수 있다고 규정하고 있더라도, 이 규정만으로 입법자에게 이에 관한 구체적인 입법의무가 발생하였다고 보기는 어렵고, 또 민자유치촉진법은 "수도권정비계획법이 정하는 바에 의하여 …… 감면할 수 있다."고 재량적으로 규정하였으나, 수도권정비계획법에서 그와 같은 감면사유를 규정하고 있지 않은 점을 종합하여 판단하면, 수도권정비계획법에서 이를 감면사유로 규정하고 있지 않은 것은 결국 아직은 이를 동법상의 감면사유로 삼지 않겠다는 것이 입법자의 판단이라 볼 수 있으므로, 위 민자유치촉진법의 규정에 비추어 이러한 입법자의 판단을 위헌으로 볼 만한 아무런 근거가 없다.

## 심판대상조문

수도권정비계획법(1994. 1. 7. 법률 제4721호로 전문개정된 것) 제2조(정의)이 법에서 사
용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.～2. 생략.
3."인구집중유발시설"이라 함은 학교·공장·공공청사·업무용건축물·판매용건축물·연수시설 기타 인구집중을 유발하는 시설로서 대통령령이 정하는 종류 및 규모이상의 시설을 말한다.
4.～5. 생략
수도권정비계획법(1994. 1. 7. 법률 제4721호로 전문개정된 것) 제12조(과밀부담금의 부과·징수)①과밀억제권역안의 지역으로서 대통령령이 정하는 지역안에서 인구집중유발시설중 업무용건축물·판매용건축물·공공청사 기타 대통령령이 정하는 건축물을 건축(신축·증축 및 용도변경을 말한다. 이하 같다)하고자 하는 자는 과밀부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 납부하여야 한다.
②～③ 생략
수도권정비계획법(1994. 1. 7. 법률 제4721호로 전문개정된 것) 제14조(부담금의 산정기준)①부담금은 건축비의 100분의 10으로 하되, 지역별 여건 등을 감안하여 대통령령이 정하는 바에 따라 건축비의 100분의 5까지 조정할 수 있다.
② 생략
③부담금의 산정에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.
수도권정비계획법(1995. 1. 5. 법률 제4919호로 개정된 것) 제13조(부담금의 감면)다음 각호의 건축물에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 부담금을 감면할 수 있다.
1. 국가 또는 지방자치단체가 건축하는 건축물
2.도시재개발법에 의한 도심재개발사업에 따른 건축물
3.건축물중 주차장 기타 대통령령이 정하는 용도로 사용되는 건축물
4. 건축물중 대통령령이 정하는 면적이하의 부분

## 참조조문

수도권정비계획법 제16조
수도권정비계획법시행령 제3조 제4호, 제16조, 제17조, 제18조
사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법(1994. 8. 4. 법률 제4773호로 제정되고 1997. 12. 13. 법률 제5433호로 개정되기 전의 것) 제49조 제2항
수도권정비계획법 제2조 제3호, 제12조 제1항 중 판매용건축물 해당부분, 제14조 제1항, 제3항
수도권정비계획법(1995. 1. 5. 법률 제4919호로 개정된 것) 제13조

## 참조판례

97헌바84
98헌가1

## 전문

【당 사 자】
청 구 인　주식회사 ○○
대리인　법무법인 광 장
담당변호사　서정우 외 2인
당해사건　서울고등법원 98누7246 과밀부담금부과처분취소
【주 문】
수도권정비계획법(1994. 1. 7. 법률 제4721호로 전문개정된 것) 제2조 제3호, 제12조 제1항 중 판매용건축물 해당부분, 제14조 제1항, 제3항 및 같은 법(1995. 1. 5. 법률 제4919호로 개정된 것) 제13조는 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)청구인은 처음 서울 서초구 ○○동 19의 3 대 62,089㎡에 지하 3층, 지상 16층 연면적 154,980.13㎡의 터미널, 판매시설, 호텔, 주차장 등의 건물을 신축하기로 하여 수도권정비심의위원회의 심의까지 받았다가 1994. 11.경 건축내용을 일부 변경하여 관할구청장으로부터 지하 4층, 지상 16층 연면적 170,541.78㎡의 터미널(운수)시설, 판매시설, 숙박시설 등의 건물을 신축하는 허가를 얻고, 그 후 두 차례에 걸친 설계변경을 거쳐 최종적으로 지하 5층, 지상 33층 연면적 266,046.87㎡의 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 건축하게 되었는데, 위 변경에 따른 건물의 최종 용도별 면적은 터미널시설(운수시설) 24,900.64㎡, 판매시설 82,625. 84㎡, 숙박시설 52,600.28㎡, 관람집회시설 11,024.93㎡, 운동시설 11,108.44㎡, 업무시설 3,187.62㎡,  주차장(부대시설 포함) 59,760. 59㎡, 기계실 12,036.98㎡, 위락시설 7,079.04㎡, 근린생활시설 443. 25㎡, 창고 1,279.26㎡ 등이었다.
(2)그런데 서울특별시장은 이 사건 건물이 수도권정비계획법(이하 ‘법’이라 한다) 제2조 제3호 소정의 인구집중유발시설에 해당한다고 보고 1998. 10. 1. 법 제12조 제1항, 제14조, 같은법시행령 제18조 별표 2 제1호 나목 (2)에 의하여 청구인에게 금 8,613,046,840원의 과밀부담금부과처분을 하였다.
(3)청구인은 이에 불복하여 서울고등법원(98누7246)에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하고, 그 소송계속 중에 법 제2조 제3호, 제12조 제1항, 제13조, 제14조 제1항, 제3항에 대하여 위헌제청신청(99아172)을 하였으나, 위 법원은 2000. 2. 11. 본안에 관하여 청구인패소판결을 선고하면서 위 제청신청 또한 기각하였다. 이에 청구인은 이들 조항의 위헌확인을 구하여 같은 해 2. 25. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건의 심판대상은 법(1994. 1. 7. 법률 제4721호로 전문개정된 것) 제2조 제3호, 제12조 제1항 중 판매용건축물 해당부분, 제14조 제1항, 제3항 및 법(1995. 1. 5. 법률 제4919호로 개정된 것) 제13조(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다. 청구인은 법 제2조 제3호, 제12조 제1항 전체를 심판대상으로 삼고 있으나 당해사건에서 법원은 이 사건 건물이 연면적 266,046.87㎡중 시행령 제3조 제4호 나목 소정의 판매용시설의 면적합계가 113,117.51㎡로서 판매용시설이 주용도에 해당하는 판매용건축물에 해당한다고 사실확정하였는바, 법 제2조 제3호, 제12조 제1항 중 당해사건에서 위헌여부가 문제가 되는 부분은 판매용건축물 부분에 한하므로 그 나머지 부분은 심판대상에서 제외하기로 한다)의 위헌여부이며, 그 내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
수도권정비계획법 제2조(정의)이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1～2호 생략.
3."인구집중유발시설"이라 함은 학교ㆍ공장ㆍ공공청사ㆍ업무용건축물ㆍ판매용건축물ㆍ연수시설 기타 인구집중을 유발하는 시설로서 대통령령이 정하는 종류 및 규모이상의 시설을 말한다.
제12조(과밀부담금의 부과ㆍ징수)①과밀억제권역안의 지역으로서 대통령령이 정하는 지역안에서 인구집중유발시설중 업무용건축물ㆍ판매용건축물ㆍ공공청사 기타 대통령령이 정하는 건축물을 건축(신축ㆍ증축 및 용도변경을 말한다. 이하 같다)하고자 하는 자는 과밀부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 납부하여야 한다.
제13조(부담금의 감면)다음 각호의 건축물에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 부담금을 감면할 수 있다.
1. 국가 또는 지방자치단체가 건축하는 건축물
2.도시재개발법에 의한 도심재개발사업에 따른 건축물
3.건축물중 주차장 기타 대통령령이 정하는 용도로 사용되는 건축물
4. 건축물중 대통령령이 정하는 면적이하의 부분
제14조(부담금의 산정기준)①부담금은 건축비의 100분의 10으로 하되, 지역별 여건등을 감안하여 대통령령이 정하는 바에 따라 건축비의 100분의 5까지 조정할 수 있다.
② 생략
③부담금의 산정에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.
제16조(부담금의 배분)징수된 부담금의 100분의 50은 토지관리및지역균형개발특별회계법에 의한 토지관리및지역균형개발특별회계에 귀속하고, 100분의 50은 부담금을 징수한 건축물이 소재하는 시ㆍ도에 귀속한다.
수도권정비계획법시행령 제3조(인구집중유발시설의 종류등) 법 제2조 제3호의 규정에 의한 인구집중유발시설은 다음 각호의 1에 해당하는 시설을 말한다.
1～3호 생략
4.다음 각목에 해당하는 업무용건축물ㆍ판매용건축물 및 복합용건축물.(단서 생략).
가.업무용건축물：다음에 해당하는 시설(이하 "업무용시설"이라 한다)이 주용도[당해 건축물의 업무용시설의 면적의 합계가 건축법시행령 별표 1의 분류에 의한 용도별 면적(이하 "용도별 면적"이라 한다)중 가장 큰 경우를 말한다. 이하 이 목에서 같다]인 건축물로서 그 연면적이 2만 5천제곱미터 이상인 건축물 또는 업무용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 그 업무용시설의 면적의 합계가 2만 5천제곱미터 이상인 건축물
(1)건축법시행령 별표 1의 제9호 마목의 연구소 및 제11호 나목의 일반업무시설
(2)건축법시행령 별표 1의 제4호의 근린생활시설, 제16호의 전시시설 및 제18호의 창고시설. 다만, 각 시설의 면적이 (1)의 연구소 및 일반업무시설 면적의 합계보다 작은 시설에 한한다.
나. 판매용건축물：다음에 해당하는 건축물
(1)다음의 (가) 및 (나)에 해당하는 시설(이하 "판매용시설"이라 한다)이 주용도(당해 건축물의 판매용시설의 면적의 합계가 용도별 면적중 가장 큰 경우를 말한다. 이하 이 목에서 같다)인 건축물로서 그 연면적이 1만 5천제곱미터 이상인 건축물 또는 판매용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 그 판매용시설의 면적의 합계가 1만 5천제곱미터 이상인 건축물
(가)건축법시행령 별표 1의 제13호의 판매시설 및 제14호의 위락시설
(나)건축법시행령 별표 1의 제4호의 근린생활시설, 제10호의 운동시설, 제15호의 관람집회시설, 제16호의 전시시설 및 제
18호의 창고시설. 다만, 각 시설의 면적이 (가)의 판매시설 및 위락시설 면적의 합계보다 작은 시설에 한한다.
(2)판매용시설 및 업무용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 판매용시설 및 업무용시설의 면적의 합계가 1만 5천제곱미터 이상 2만 5천제곱미터 미만이고 판매용시설의 면적이 업무용시설의 면적보다 큰 건축물의 판매용시설 및 업무용시설에 해당하는 부분
다.복합용건축물：업무용시설 및 판매용시설이 주용도(당해 건축물의 업무용시설및 판매용시설의 면적의 합계가 용도별 면적중 가장 큰 경우를 말한다. 이 목에서 같다)인 건축물로서 그 연면적이 2만 5천제곱미터 이상인 건축물 또는 업무용시설 및 판매용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 그 업무용시설 및 판매용시설의 면적의 합계가 2만 5천제곱미터 이상인 건축물
제16조(과밀부담금의 부과ㆍ징수)①법 제12조 제1항에서 "대통령령이 정하는 지역"이라 함은 서울특별시를 말하며, "기타 대통령령이 정하는 건축물"이라 함은 제3조 제4호 다목의 복합용건축물을 말한다.
제17조(과밀부담금의 감면)법 제13조의 규정에 의한 과밀부담금(이하 "부담금"이라 한다)의 감면은 다음 각호에서 정하는 바에 의한다.
1～2호 생략
3.건축물중 주차장, 주거용시설 또는 국가ㆍ지방자치단체에 기부채납되는 시설에 대하여는 별표 2에서 정하는 바에 따라 부담금을 감면한다.
4.업무용건축물의 2만 5천제곱미터, 판매용건축물의 1만 5천제곱미터, 복합용건축물로서 부과대상면적중 판매용시설의 면적이 용도별 면적중에서 가장 큰 건축물의 1만 5천제곱미터, 기타 복합용건축물의 2만 5천제곱미터에 해당하는 면적에 대하여는 각각 별표 2에서 정하는 바에 따라 부담금을 감면한다.
제18조(부담금의 산정)법 제14조 제3항의 규정에 의한 부담금의 산정방법은 별표 2와 같다.
〈별표 2〉과밀부담금의 산정방식(시행령 제18조 관련)
1.제3조 제4호의 업무용시설ㆍ판매용시설ㆍ업무용시설 및 판매용시설(이하 "업무용시설등"이라 한다)이 주용도인 업무용건축물ㆍ판매용건축물ㆍ복합용건축물의 경우(증축ㆍ용도변경의 경우는 증축ㆍ용도변경으로 업무용시설등이 주용도가 되는 경우를 포함한다)
가. 신축의 경우：생략
나. 증축의 경우
(2) 기존면적이 기준면적을 초과하는 경우
부담금＝(전체면적－기존면적－증축면적 중 주차장 면적)×단위면적당 건축비×0.1
사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법 제49조(부담금등의 감면)②사업시행자가 이 법에 의한 민자유치사업을 시행하는 때에는 개발이익환수에관한법률 또는 수도권정비계획법이 정하는 바에 의하여 개발부담금 또는 과밀부담금을 감면할 수 있다.
2. 청구인의 주장 및 이해관계인의 의견
가. 청구인의 주장
(1)법 제2조 제3호, 제12조 제1항에 의하면 업무용도 등 위 법조 소정의 인구집중유발용도시설 부분은 그것이 과밀부담금의 부과대상이 됨을 명확히 알 수 있지만, 같은 건축물 내에 있는 법 소정의 인구집중유발용도시설이 아닌 부분은 그것이 과밀부담금 부과대상이 되는지 여부가 명확하지 아니하다.
다만 같은법시행령 제3조 제4호에서는 인구집중유발용도시설에 해당되지 않는 부분도 모두 과밀부담금의 부과대상이 되는 것으로 규정하고 있는데, 이는 조세법률주의 또는 과세요건명확성의 원칙에 따라 법률에 명백히 규정되어야 하고, 그 기준의 일부를 시행령에 위임할 경우에는 법률에서 위임의 범위나 한계를 정하여야 함에도 불구하고 과밀부담금 부과대상 및 부과기준 확정의 중요한 요소의 하나인 "주용도"의 판단기준에 관하여 법률에 규정한 바 없으므로, 조세법률주의에 위반되고 위임입법의 범위 및 한계를 일탈하였다.
(2)과밀부담금은 수도권정비계획법이 정하는 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하여 수도권의 질서있는 정비와 균형있는 발전을 기함을 목적으로 하는 것인 만큼 아무리 그 목적에 정당한 사유가 있더라도 그 부과대상은 그와 같은 원인을 제공하는 용도부분의 면적에 한정되어야 한다. 그와 같은 원인을 제공하는 용도부분이 일부 있다고 하여 원인을 제공하지 아니하는 용도부분의 면적까지 포함한 전체 건축물의 연건축면적을 부과대상으로 하여 부과할 수 없는 것이다.
따라서 이 사건 법률조항들 특히 법 제14조 제1항이 규정하고 있는 건축비가 같은 법 제2조 제3호 소정의 인구집중유발용도시설의 건축에 소요되는 건축비만이 아니라, 같은 건축물 내에 있는 법 소정의 인구집중유발용도시설이
아닌 부분의 건축에 소요되는 건축비를 포함하는 것이라고 해석하는 한 이는 과잉금지원칙에 반한다.
(3)법 소정의 인구집중유발용도시설에 해당되지 아니하는 건축물을 건축하는 자는 과밀부담금의 부과대상이 되지 아니하는 반면에, 법 소정의 인구집중유발용도시설과 그 외 시설이 함께 들어 있는 건축물을 건축하는 자는 그 건축물 내에 인구집중유발용도시설 부분이 있다는 이유로 그 나머지 시설 부분에 대해서도 과밀부담금을 부담하게 되는바, 이는 후자의 건축물을 건축하는 자를 합리적 이유 없이 차별하는 것이므로 평등의 원칙에 반한다. 이것은 건축물 전체를 인구집중유발용도시설만으로 건축하는 자와의 관계에서도 마찬가지이다.
(4)사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법(이하 ‘민자유치촉진법’이라 한다) 제3조에서 "이 법은 민자유치사업에 관하여 관계법률의 규정에 우선하여 적용한다"고 규정하고 있고, 같은 법 제49조 제2항에서는 "사업시행자가 이 법에 의한 민자유치사업을 시행하는 때에는 개발이익환수에관한법률 또는 수도권정비계획법이 정하는 바에 의하여 개발부담금 또는 과밀부담금을 감면할 수 있다"고 규정하고 있다.
따라서 적어도 민자유치촉진법이 제정된 1994. 8. 3. 이후에는 과밀부담금에 대한 감면사항의 입법은 입법정책 또는 입법재량을 넘어서 수도권정비계획법에 감면조항을 두는 입법의무가 발생하였거나 적어도 헌법상의 재산권보장 원칙에 따른 입법행위의무가 발생하였다고 할 것이나, 감면사유를 규정하고 있는 법 제13조에서 민자유치촉진법이 정하는 사항에 관하여는 그 감면의 내용, 범위 등에 관하여 제대로 규정하고 있지 아니하여 재산권을 침해하였다.
나. 건설교통부장관의 의견
(1)수도권정비계획법은 1970년대 이후 공업화에서 비롯된 인구와 각종 시설의 수도권집중에서 생겨나는 지가상승, 주택난, 교통난, 물류비용 증가, 수질 및 대기오염 등 대도시 문제를 해결하기 위해, 이러한 인구나 시설의 수도권집중을 해소하고 수도권의 체계적인 정비와 국토의 균형발전을 도모하기 위해 제정된 법률이다.
종전(1994. 1. 7. 수도권정비계획법 개정전)에는 서울에서 일정규모 이상의 대형건축물을 건축하고자 하는 경우에 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 건축허용여부를 직접 결정하였으나, 절차의 경직성, 심의의 장기화에 따른 기업불
편, 편법적인 분할건축으로 인한 토지이용의 왜곡 등의 부작용이 발생함에 따라, 이러한 물리적 규제의 불합리한 점을 개선하고자 간접적ㆍ경제적 부담제도인 과밀부담금제도를 도입하였다.
(2)수도권정비계획법상의 과밀부담금 관계규정을 보면 규제대상이 되는 것은 인구집중을 유발하는 건축물 전체임이 명백하다. 건축물 전체를 대상으로 이를 금지하거나(대학, 연수시설 등) 또는 간접적인 경제적 부담을 부과해서(업무용건축물, 판매용건축물, 복합용건축물 등 상업용건축물) 수도권의 진입을 어렵게 하는 것이다.
다만 업무용건축물ㆍ판매용건축물ㆍ복합용건축물 등의 판단기준을 정하는 입법과정에서, 건축물의 거의 모든 용도가 인구집중을 유발하고 있으나 다양하고 시대에 따라 변하는 용도를 모두 파악하여 일일이 열거하는 것이 입법기술상 또한 현실적으로 불가능하기 때문에 인구집중유발용도시설이 주용도인 건축물로서 일정규모 이상인 대형건축물만 인구집중유발시설로 규정하게 된 것이다. 따라서 이 사건 건축물에 대하여 판매시설, 업무시설 부분만 인구집중유발 시설에 해당되고 나머지 부분은 아니라고 주장하는 것은 법의 규정을 잘못 이해한 것이다.
(3)조세는 전국민에게 강제적으로 부과하는 의무에 해당하나 과밀부담금은 인구가 과밀한 서울에서 일정용도 및 일정규모 이상의 대형건축물을 건축하여 인구집중을 유발할 때, 편익부담 및 비용부담 차원에서 징수하는 것으로서 건축주는 이 과밀부담금이 부담이 된다면 지역을 달리하거나 용도 및 규모를 달리 하여 건축함으로써 과밀부담금을 내지 않아도 되는 선택의 자유가 있는 것으로 조세와는 그 성질을 달리하는 것이다.
또한 업무용건축물, 판매용건축물의 해당여부에 대한 판단의 구체적 기준은 다양하고 수시로 변화하는 경제활동에 따라 변화하기 때문에 시행령에서 두는 것이 불가피하다.
(4)민자유치촉진법상 부담금 감면규정은 민자유치사업을 촉진하기 위하여 그 유인책의 하나로서 과밀부담금을 감면할 수 있다는 것을 표시하면서, 그 관계법률인 수도권정비계획법이 정하는 바에 따르도록 하고 있는 바, 이러한 재량적 조항이 있다고 해서 곧바로 입법의무가 발생하는 것은 아니며, 또한 이 사건 건축물의 최초 허가 당시에는 민자유치촉진법이 제정되지도 않았으므로 청구인에게 예측불허의 불이익이 발생하였다고 할 수도 없다.
다. 법원의 위헌제청신청 기각이유의 요지
(1)하나의 건물 안에 있는 기타의 용도면적이 인구집중과 전혀 무관하다고 할 수 없는 이상 일단 인구집중유발시설에 해당하는 건축물로 인정된다면, 과밀부담금을 부과하여 건축을 억제할 필요가 있는 것은 종국적으로 인구집중을 유발하는 시설인 당해 건물 자체라 할 것이므로 건물 전체를 대상으로 하여 이를 부과하는 것이 입법목적 달성에 필요할 뿐 아니라 부과와 징수 절차의 효율이라는 면에서도 필요하다.
또한 이와 더불어 일정한 기준면적에 대해서는 과밀부담금을 감면하도록 하고 있고, 과밀부담금의 상한선을 건축비의 10%로 제한하면서 아울러 지역별 여건 등을 감안하여 상한선을 건축비의 5%까지 낮출 수 있게 한 점을 고려하면, 법 제2조 제3호, 제12조 제1항이 국민의 재산권행사에 대하여 지나치게 과중한 제한 내지는 부담을 주고 당해 건축물의 건축자를 다른 건축물의 건축자에 비하여 불합리하게 차별하는 것으로서 과잉금지의 원칙이나 평등의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(2)법 제2조 제3호, 제12조 제1항에 의하면 인구집중유발시설 중 과밀부담금의 부과대상이 되는 업무용건축물과 판매용건축물은 시행령 소정의 요건을 충족하는 독립한 부동산인 당해 건물 자체를 의미함이 문언상 분명하므로 위임입법의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다.
(3)민자유치촉진법 제49조 제2항에서 과밀부담금의 감면규정을 두고 있기는 하나 헌법이 아닌 법률의 형식으로 정한 것에 불과하므로 이로써 입법자에게 헌법상의 입법의무가 발생하였다고 할 수 없다.
3. 판　단
가.수도권정비계획법의 입법배경과 과밀부담금제도의 도입
1960년대이래 경제개발을 위한 국토개발정책의 지속적인 추진에 의하여 전국의 도시화가 급격히 진전되어 도시를 중심으로 인구ㆍ산업 등이 집중되었다. 특히 1970년대 이후 공업화시책 등으로 서울과 주변 위성도시가 국가성장을 주도함에 따라 수도권에 각종 국가중추기능이 집중되기 시작하였고, 그 결과로 수도권은 지가상승ㆍ주택난ㆍ교통난ㆍ물류비용의 증가ㆍ수질 및 대기오염 등 과밀로 인한 막대한 경제적ㆍ사회적 비용을 치르고 있으며, 지방은 개발이 지체되어 국가 전체의 균형발전에 장애를 초래하고 있다. 이에 이러한 인구 및 산업의 수도권집중을 해소하고 수도권의 체계적인 정비와 국토의 균형발전을 도모하기 위해 1982년 법률 제3600호로 수도권정비계획법을 제정하였다.
1983년 실시된 수도권정비계획법은 일정규모 이상의 대형 건축물의 허가에 대해서는 수도권정비위원회의 심의를 받도록 규정되어 있었다. 그러나 이러한 심의제도는 규제규모 미만의 소규모 건축물의 난립을 유발하여 비효율적인 토지이용 및 도시미관 저해를 초래하였을 뿐만 아니라, 수도권입지가 불가피한 시설마저도 입지를 제한하는 등의 많은 부작용도 생겨났다. 이에 따라 이러한 획일적이고 물리적인 집중억제 및 분산정책을 지양하고자 1994년 수도권정비계획법을 개정하여, 간접적ㆍ경제적 규제수단으로서 과밀부담금제도를 도입하게 되었다.
과밀부담금제도는 수도권에 인구집중을 유발하는 대형건축물을 건축하고자 하는 자에게 일정한 액수의 부담금을 부과함으로써 과밀을 유발하는 건축물의 공급을 적정수준에 머물도록 억제하여 수도권 집중 해소 및 지역균등개발의 정책적인 목적을 달성하고자 하는 제도이다. 이는 규제에 경제적 개념을 도입하여 사회 전체적인 경제적 효율성과 자원의 최적배분을 유도하고자 하는 시장유인적 규제수단이라고 할 수 있다.
이러한 과밀부담금제도는 수도권에 과밀이라는 외부불경제를 발생시켜 경제의 최적배분상태를 해치는 원인자인 건축주에게 일정한 부담금을 부과시켜 수도권과밀을 해소하고 자원의 바람직한 배분상태를 유도하는 경제적 기능을 수행할 뿐만 아니라, 건축물이 기반시설이 풍부한 수도권에 입지함으로 생기는 외부경제의 이익, 즉 지방과 수도권간의 사회적 편익차이를 사회정의의 관점에서 국가가 일부 환수하여 국민전체에 환원하는 사회적 기능도 수행한다.
나. 과밀부담금제도의 규율내용
법 제2조 제3호에서는 "학교ㆍ공장ㆍ공공청사ㆍ업무용건축물ㆍ판매용건축물ㆍ연수시설 기타 인구집중을 유발하는 시설로서 대통령령이 정하는 종류 및 규모 이상의 시설"을 인구집중유발시설로 정의하고, 법 제12조 제1항에서는 과밀억제권역안의 지역으로서 대통령령이 정하는 지역안에서(시행령은 제16조에서 서울특별시를 그 대상지역으로 정하고 있다) 인구집중유발시설 중 업무용건축물ㆍ판매용건축물ㆍ공공청사 기타 대통령령이 정하는 건축물을 건축(신축ㆍ증축 및 용도변경을 말한다)하고자 하는 자는 과밀부담금을 납부하여야 한다고 규정하며, 이에 따라 부과될 과밀부담금은 법 제14조에서 건축비의 100분의 10으로 하되 지역별 여건 등을 감안하여 대통령령이 정하는 바에 따라 건축비의 100분의 5까지 조정할 수 있도록 규정하고, 그 구체적인 사항은 대통령령으로 정하도록 하며, 법 제13조에서 다만 소정의 건축면적 부분
에 대하여는 부담금을 감면할 수 있게 하고 있다. 또한 법 제16조에서는 징수된 부담금의 100분의 50은 토지관리및지역균형개발특별회계법에 의한 토지관리및지역균형개발특별회계에 귀속하고 100분의 50은 부담금을 징수한 건축물이 소재하는 시ㆍ도에 귀속한다고 규정한다.
한편 시행령 제3조 제4호는 법 제2조 제3호의 위임에 따라 인구집중유발시설의 종류와 규모에 관하여 구체적으로 정하고 있는 바, 업무용건축물은 건축법상 용도분류중 업무시설, 근린생활시설, 문화시설, 창고시설 등(이하 "업무용시설"이라 한다)이 주용도(당해 건축물의 업무용시설의 면적의 합계가 가장 큰 경우를 말한다)인 건축물로서 그 연면적이 25,000제곱미터 이상인 건축물 또는 업무용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 그 업무용시설의 면적의 합계가 25,000제곱미터 이상인 건축물이고, 판매용건축물은 건축법상 용도분류중 판매시설, 위락시설, 근린생활시설, 문화 및 집회시설, 창고시설 등(이하 "판매용시설"이라 한다)이 주용도인 건축물로서 그 연면적이 15,000제곱미터 이상인 건축물 또는 판매용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 판매용시설의 합계가 15,000제곱미터 이상인 건축물이며, 복합용건축물은 업무용시설 및 판매용시설이 주용도(당해 건축물의 업무용시설 및 판매용시설의 면적의 합계가 용도별 면적중 가장 큰 경우를 말한다)인 건축물로서 그 연면적이 25,000제곱미터 이상인 건축물 또는 업무용시설 및 판매용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 그 업무용시설 및 판매용시설의 면적의 합계가 25,000제곱미터 이상인 건축물을 말한다고 규정하고 있다.
다. 과밀부담금의 법적 성격 및 허용여부
이 사건 과밀부담금은 건축주가 수도권정비계획법상의 과밀억제권역내에서 인구집중을 유발하는 시설을 건축함으로써 인구집중에 따른 여러 문제의 해결을 위한 공사시행의 원인을 제공하게 됨에 따라 부과하는 원인자부담금의 성격을 지니며, 다른 한편으로 건축물이 기반시설이 풍부한 수도권에 입지하게 됨에 따라 누리는 외부경제에 의한 이득분을 수익자에게서 환수하여 낙후지역의 개발에 투자하고자 하는 점에서 부분적으로 수익자부담금의 성격도 지닌다.
그러나 과밀부담금은 전통적 의미의 부담금에 전제되어 있는 특정의 공익사업이라는 것이 존재하지 아니하고, 기본적으로 과밀억제권역내에서의 인구집중유발시설의 신축ㆍ증설을 억제함으로써 수도권의 과밀해소 및 지역균형발전이라는 국가적 목적 달성을 유도하기 위해 부과되는 것이라는 점에서 특
별부담금이라고 할 것이다.
특별부담금은 공적기관에 의한 반대급부가 보장되지 않는 금전급부의무를 설정하는 것이라는 점에서 조세와 유사하나, 특별한 과제를 위한 재정충당을 위하여 부과된다는 점에서 일반적인 국가재정수요의 충당을 위하여 부과되는 조세와는 구분되고, 무엇보다도 특정집단으로부터 징수된다는 점에서 일반국민으로부터 그 담세능력에 따라 징수되는 조세와는 다르다. 조세나 부담금과 같은 전통적인 공과금체계로는 현대국가의 새로운 행정수요에 원활하게 대처할 수 없기 때문에 특별부담금이라는 새로운 유형의 공과금을 도입할 필요성이 인정되고, 우리 헌법 제37조 제2항에 의하면 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있도록 하고 있으므로, 국민의 재산권을 제한하는 특별부담금제도를 도입하는 것 자체는 헌법상 문제가 없다고 할 것이다. 다만 특별부담금을 부과함으로써 국민의 재산권을 제한하는 법률규정이 헌법에 위배되지 않기 위하여는 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 과잉금지의 원칙이 지켜져야 하고, 평등의 원칙에 위배되어서는 아니됨은 물론이다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바84, 판례집 11-2, 433, 452-453; 헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830-831 참조).
이 사건 과밀부담금은 법률의 형식으로 부과되고 그 입법목적이 정당한 한 제도의 도입자체는 허용된다고 할 것이다. 다만 그 구체적 내용이 과잉금지원칙이나 평등원칙과 같은 헌법상의 원칙들을 준수하여야 할 것이나, 이는 이하 과잉금지원칙 및 평등원칙 위반에 대한 검토에서 살펴보기로 한다.
라. 이 사건 법률조항들의 위헌여부
(1)법 제12조 제1항, 제2조 제3호 중 판매용건축물 부분의 불명확 또는 포괄위임금지원칙 위반 여부
(가)법치국가원리의 한 표현인 명확성의 원칙은 기본적으로 모든 기본권제한입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 또한 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다(헌재 1990. 4. 2. 89헌가113, 판례집 2, 49; 헌재 1996. 8. 29. 94헌바15, 판례집 8-2, 74; 헌재 1996. 11. 28. 96헌가15, 판례집 8-2, 526 참조).
청구인은 법 제2조 제3호, 제12조 제1항의 규정이 업무용도 등 위 법조 소
정의 인구집중유발용도시설 부분을 과밀부담금의 부과대상으로 규정함은 명확히 알 수 있지만, 같은 건축물 내에  있는 법 소정의 인구집중유발용도시설이 아닌 부분에 대하여 그것을 과밀부담금 부과대상으로 규정하는지 여부는 명확하지 않다고 주장한다.
살피건대, 국어사전에 의하면 ‘건축물’은 ‘건축한 구조물을 통틀어 이르는 말’로서 곧 ‘건물’과 같은 말이라 하고, 건축물은 일반적으로 단일한 하나의 건축물, 곧 건물 전체를 가리키는 것으로 사용하는 것이 통상적이라 할 것이며, 달리 단일한 건축물의 일부분 내지 특정용도에 해당하는 부분을 한정하고자 할 때는 특별하게 그 부분을 한정하는 수식어를 두는 것이 일반적이라 할 수 있다. 또한 이 사건 법률조항들의 문맥속에서 건축물이라는 단어가 특별히 다의적 의미로 사용되고 있다고 볼 여지도 없다.
청구인은 법 제2조 제3호, 제12조 제1항 소정의 ‘인구집중유발시설’에서의 ‘시설’이라는 개념을 시행령 제3조 제4호에서 말하는 ‘시설’의 그것과 같은 것으로 보고 이를 혼용하면서, 인구집중을 유발하는 용도시설의 면적부분을 제외한 나머지 용도시설의 면적부분이 과밀부담금 부과대상이 되는지 여부가 불명확하다고 주장하나, 건축물이라는 단어의 사전적 의미 및 통상적 사용법, 부담금을 부과하여 인구집중을 유발하는 대형건축물을 규제하고자 하는 과밀부담금제도의 취지, 그리고 이 사건 법률조항들의 규정형식 등을 고려할 때 법 제2조 제3호, 제12조 제1항의 판매용건축물 등은 시행령 제3조 제4호의 소정의 요건을 충족하는 독립한 부동산인 당해 건물 자체를 의미함이 분명하고, 따라서 위 법률조항들이 집행당국에 자의적 해석의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 볼 여지는 없다.
대법원 2001. 10. 30. 선고 99두3263 사건에서 대법원도 "이와 같이 법 제2조 제3호가 인구집중을 유발하는 시설이라는 기준을 정하여 법의 규제대상에 관한 세부적인 내용을 시행령에서 정하도록 위임하고 있고, 이에 따라 시행령 제3조 제4호 가목이 법에서 정한 기준에 부합하는 인구집중유발시설이 어떠한 것인지를 구체적으로 정하고 있으며, 여기에 그 입법목적을 정한 법 제1조, 인구집중유발시설에 관한 정의규정인 위 법 제2조 제3호 등을 종합하여 보면, 시행령 제3조 제4호 가목이 모법의 위임범위를 벗어나는 무효의 규정이라고 할 수 없다{그리고 구 수도권정비계획법(1994. 1. 7. 법률 제4721호로 전문개정되기 전의 것)은 직접적인 규제방법, 즉 인구집중유발시설에 해당하는 건축물의 건축을 억제하는 방법에 의하여 그 입법목적을 달성하려고 하였던
반면, 법은 과밀부담금의 부과라는 간접적인 규제방법을 통하여 그러한 건축물의 건축을 억제함으로써 입법목적을 달성하려고 하고 있는 것이며, 그리하여 법 제2조 제3호, 제12조 제1항 및 부칙 제2항은 과밀부담금이 어느 건축물 중의 특정 시설이 아니라 당해 건축물 전체를 건축하려는 자에게 부과되는 것임을 규정하고 있으므로, 건축물 전체의 면적을 기준으로 과밀부담금을 산정하도록 되어 있는 시행령 제18조 별표 2의 규정은 모법의 위임에 따라 그 입법 취지를 구현하기 위한 것일 뿐 그 부과대상을 확대한 것이 아니다}."라고 판시하여, 이 사건 법률조항들의 규정내용이 당연히 당해 건축물 전체를 의미하고 있는 것으로 해석하고 있다.
다만 이렇게 해석되는 이 사건 법률조항들이 헌법상의 과잉금지원칙에 반하는지 여부는 명확성과는 별개의 문제이며, 이는 아래에서 별도로 살펴본다.
(나)헌법은 제75조에서 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다"고 규정함으로써 위임입법의 근거를 마련함과 동시에 위임은 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다.
이와 같이 입법을 위임할 경우에는 법률에 미리 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하고자 하는 헌법 제75조의 입법취지에 비추어 볼 때, ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다고 할 것이고, 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1등, 판례집 7-2, 562, 590-591; 헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 533 참조).
과밀부담금제도는 수도권에 인구집중을 유발하는 대형건축물을 건축하고자 하는 자에게 일정한 액수의 부담금을 부과함으로써 과밀을 유발하는 건축물의 공급을 적정수준에 머물도록 억제하여 지역균등개발의 정책적인 목적을 달성하고자 하는 제도라고 할 것이다. 그런데 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 구체적으로 어떠한 시설을 인구집중유발시설로 규정할 것이며, 인구
집중유발시설에 해당한다 하더라도 어느 정도 규모의 시설까지 부과대상으로 할 것인가는 수도권의 과밀현황 및 경제사정이나 종합적인 수도권 정책의 변화에 따라 달라져야 할 성질의 것이므로, 그 세부적인 내용을 모두 국회에서 제정한 법률로 규율한다는 것은 불가능하거나 부적당하다고 할 것이다.
법 제12조 제1항과 제2조 제3호는 과밀부담금 부과대상을 막연히 인구집중유발시설로 규정하고 그 종류와 규모 일체를 시행령에 위임하고 있는 것이 아니라, "학교ㆍ공장ㆍ공공청사ㆍ업무용건축물ㆍ판매용건축물ㆍ연수시설 기타 인구집중을 유발하는 시설로서 대통령령이 정하는 종류 및 규모 이상의 시설"이라고 규정하여, 인구집중유발시설의 종류 및 범위에 관하여 어느 정도 범위를 한정하여 하위법규인 대통령령에 위임함으로써 보다 세부적인 유형과 판정기준을 그 때 그 때의 사회경제적 상황에 따라 탄력적으로 대통령령에서 정할 수 있도록 한 것으로서, 이는 법률에서 그 대강의 내용을 규정한 후 대통령령에 의한 부분적 보충의 입법방식을 취하고 있는 것이며, 또한 법률에서 열거하고 있는 구체적 사례들을 통하여 대통령령에 의해 보충될 내용의 대강을 예측할 수 있는 정도의 판단기준을 제시하고 있다고 할 것이다.
청구인은 업무용건축물이나 판매용건축물을 정하는 주용도의 개념이 법률에 규정되어 있지 않고 시행령에 비로소 규정되어 있으므로 이 사건 법률조항이 위임입법의 한계를 일탈하였다고 주장하나, 살피건대 시행령 제3조 제4호 나목은 판매용건축물을 정의하면서 "다음의 (가) 및 (나)에 해당하는 시설(이하 "판매용시설"이라 한다)이 주용도(당해 건축물의 판매용시설의 면적의 합계가 용도별 면적 중 가장 큰 경우를 말한다. 이하 이 목에서 같다)인 건축물로서 그 연면적이 1만 5천제곱미터 이상인 건축물 또는 판매용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 그 판매용시설의 면적의 합계가 1만 5천제곱미터 이상인 건축물"로 규정하고 있는데, 여기에서 사용된 ‘주용도’ 개념의 의미는 "당해 건축물의 판매용시설의 면적의 합계가 용도별 면적 중 가장 큰 경우"라고 설명되어 있는바, 이를 살펴보면 이러한 주용도란 용어를 사용하지 않더라도 당해 건축물의 판매용시설의 면적의 합계가 용도별 면적 중 가장 큰 건물 중에서 그 연면적이 1만 5천제곱미터 이상의 건물이나 당해 건축물의 판매용시설의 면적의 합계가 1만 5천제곱미터 이상인 건물을 과밀부담금 부과대상인 판매용건축물로 정의한다는 것이므로, 대통령령은 그 세부적 기준을 정하면서 단지 ‘주용도’라는 단어를 입법기술상의 편의를 위해 사용하고 있는 것일 뿐, 그 내용은 본법에서 정하고 있는 판매용건축물 등의 의미를 구체화하고
있는 것에 불과하며, 그 구체화된 내용 또한 본법에서 예정하고 있지 아니한 별도의 새로운 내용이나 기준을 제시하고 있는 것은 아니라 할 것이다.
따라서 이 사건 법률조항이 헌법이 정한 위임입법의 한계를 일탈한 것이라 볼 수는 없다.
또 청구인은 과밀부담금의 조세유사적 성격에 비추어 이 사건 법률조항들이 조세법률주의에 반한다고 주장하나, 살피건대 법 제12조 제1항에서 과밀부담금의 부과근거를 규정하고, 법 제12조 제1항, 제2조 제3호에서 부과대상을 규정하며, 법 제14조 제1항에서 부과금액의 산정기준 및 그 비율의 대강을 법률에서 정하고 있으므로, 이 부분에 대한 청구인의 주장 또한 이유 없다 할 것이다.
(2) 과잉금지원칙 위배여부
(가)헌법 제37조 제2항에 의하면 국민의 기본권을 법률로써 제한하는 것이 가능하다고 하더라도 그 본질적인 내용을 침해할 수 없고, 또한 과잉금지의 원칙에 위배되어서도 아니되는바, 과잉금지의 원칙이라 함은 국민의 기본권을 제한함에 있어서 국가작용의 한계를 명시한 것으로서 목적의 정당성, 방법의 적정성, 피해의 최소성, 법익의 균형성 등을 의미하며, 그 어느 하나에라도 저촉이 되면 위헌이 된다는 헌법상의 원칙을 말한다(헌재 1997. 3. 27. 95헌가17, 판례집 9-1, 219, 234).
과밀부담금은 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치를 유도하여 수도권의 질서있는 정비와 균형있는 발전을 기함을 목적(법 제1조)으로 제정된 수도권정비계획법의 취지에 따라, 수도권에 업무시설ㆍ판매시설 등 인구집중유발시설의 신ㆍ증축을 제한함으로써 수도권의 과밀을 방지하되, 수도권에 꼭 필요한 기능의 입지는 허용하면서 징수된 부담금은 지역의 발전과 지방육성을 위한 재원으로 활용하고자 하는 제도이다.
건설교통부의 2000년도 통계자료에 의하면 수도권은 전국토 면적의 11.8%에 전국인구의 45.6%인 2,136만명이 거주하고 있으며, 총사업체의 58%, 공장 56%, 대학 43%, 공공기관 82%, 주요기업본사 88%가 집중되는 등 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ교육 등 모든 국가중추기능이 과도하게 집중되어 있으며, 특히 서울과 그 인근주변의 과밀억제권역은 수도권 인구의 87%, 공장의 78%가 집중되어 이로 인한 교통난, 주택난, 환경오염 등 과밀폐해가 심각한 수준에 이르고 있다. 이러한 외부불경제로 인하여 집적에 따른 이익보다 과밀폐해를 해소하기 위해 막대한 사회적 비용이 지출되는 등 국가경제적으로도 심각한 문제
를 야기하고 있으며 수도권과 지방간의 불균형을 더욱 심화시켜 국토의 균형발전을 저해하고 있는 실정이다. 따라서 이러한 수도권 과밀화를 방지ㆍ해소하여 국토의 균형있는 발전을 도모하고자 하는 과밀부담금의 입법목적은 정당하다고 할 것이다.
(나)개정전 수도권정비계획법은 이러한 목적을 달성하기 위하여 대통령령이 정하는 수도권지역내에서의 대규모 건축물의 신, 증축에 대하여는 일률적으로 수도권정비심의위원회의 심의를 거쳐 허가를 받도록 하는 직접적 규제방식을 채택하고 있었으나, 1994년 법개정으로 인구집중유발시설을 신, 증축하는 자에 대하여는 건축비의 10% 범위내에서 과밀부담금을 부과하도록 하는 경제적ㆍ간접적 규제방식을 채택하였다.
과밀부담금제도는 종전의 직접적 규제방식에 비하여 수도권에 꼭 필요한 기능의 입지는 허용하면서, 징수된 부담금을 지역의 발전과 지역육성을 위한 재원으로 사용할 수 있을 뿐만 아니라, 이에 더하여 수도권에 과밀이라는 외부불경제를 발생시켜 경제의 최적배분상태를 해치는 원인자인 건축주에게 일정한 부담금을 부과시켜 수도권과밀을 해소하고 자원의 바람직한 배분상태를 유도하는 경제적 기능을 가지며, 또한 수도권입지에 따른 외부경제를 통해 얻어진 이익을 사회정의의 관점에서 국가가 환수하고 환수된 이익을 공공 즉, 국민 또는 주민전체에게 환원한다는 사회적 기능까지 수행하고 있다.
이 사건 법률조항들은 수도권의 과밀억제권역안에 건축되는 업무용시설ㆍ판매용시설 등과 같은 인구집중유발시설 건축물을 그 부과대상으로 하고 있는데, 이러한 건축물들은 그 입지지역이 이미 과밀을 억제하고자 하는 과밀억제권역내이며, 그 시설의 종류 또한 인구집중을 유발하는 것들로서 이러한 건축에 의하여 수도권의 과밀현상은 더욱 가중되고, 그에 따라 교통문제, 주택문제, 환경문제 등이 야기될 뿐만 아니라 도시 기반시설의 추가적 건설을 필요로 하게 되는 등 과밀로 인한 문제점을 더욱 심화시키게 된다는 점에서, 타지역 및 다른 종류의 시설의 건축물들과는 달리 그만큼 과밀부담금이라는 재정적 부담을 지울 수 있을 만한 특별한 관계에 있다고 볼 수 있다. 또한 이 사건 법률조항들에 따라 징수한 과밀부담금은 조세와는 달리 국가의 일반세입으로 들어가지 아니하고, 토지관리및지역균형개발특별회계 등에 귀속되는데, 토지관리및지역균형개발특별회계법 제6조에 의하면 이 회계의 세입은 국가가 국토의 균형개발을 위하여 지역균형개발사업을 하는 경우 그 사업시행에 필요한 사업비 등의 용도로 사용되도록 규정되어 있다. 그렇다면 이 사건 법률조항들
에 의한 과밀부담금제도는 규제의 형식, 규제를 받는 대상자의 선정, 징수된 부담금의 사용 등의 모든 측면을 살펴보아도 일응 수도권의 과밀해소 및 균형적 발전이라는 입법목적 달성을 위한 적정한 수단이라고 인정된다.
(다)청구인은 과밀부담금의 부과대상은 그 원인을 제공하는 용도부분의 면적에 한정되어야 하고, 이와 달리 건축물의 연면적 전부를 부과대상으로 하여 과밀부담금을 부과하는 것은 과잉금지원칙에 반한다고 주장한다.
앞에서 살펴 본 바와 같이 과밀부담금은 인구집중에 따른 여러 문제의 해결을 위한 공사시행의 원인을 제공하게 됨에 따라 부과하는 원인자부담금의 성격과, 건축물이 기반시설이 풍부한 수도권에 입지함에 따라 생기는 이득분을 수익자에게서 환수하여 낙후지역의 개발에 투자하고자 하는 수익자부담금의 성격을 함께 지니고 있지만, 기본적으로는 과밀억제권역내에서의 인구집중유발시설의 신축ㆍ증설을 억제함으로써 수도권의 과밀해소 및 지역균형발전이라는 국가적 목적 달성을 유도하기 위해 정책적으로 부과되는 특별부담금이다. 그렇다면 과밀부담금은 수도권의 과밀해소와 지역균형발전이라는 국가 정책적 목표를 달성할 수 있는 적절한 방법으로 부과하되 그 원인자부담적 성격과 수익자부담적 성격을 함께 고려하여 부과되어야 할 것이다.
법 제14조 제1항은 과밀부담금은 원칙적으로 당해 건축물의 건축비를 기준으로 하여 건축비의 100분의 10의 범위내에서 부과하도록 하고, 구체적인 것은 제3항에서 대통령령에서 정하도록 위임하고 있다. 이의 위임을 받은 시행령 제18조에 따른 별표 2는 건축물의 종류와 규모, 건축허가의 유형에 따라 산정방식은 조금씩 차이가 있으나, 대체로 건축연면적×(건설교통부장관이 고시하는 제곱미터당) 표준건축비×부과율의 방식으로 산출하고 있다. 건축물의 용도와 규모에 따라 당해 건축물이 과밀을 유발하는 정도 및 기반시설로부터 누리는 편익의 정도와의 상관관계를 완벽히 계량화하기란 어려운 데 반하여, 법 소정의 인구집중유발시설이 인구집중을 유발하는 정도는 대체로 당해 건축물의 크기, 즉 그 건축물의 연면적에 비례할 것이란 점은 통상 인정할 수 있으며, 또 하나의 인구집중유발시설 건축물 내에 법 소정의 인구집중유발용도시설 외의 다른 용도시설이 함께 들어 있다고 하더라도 하나의 건물 안에 있는 다른 용도시설 또한 인구집중유발과 전혀 무관하다고 할 수 없고, 오히려 법 소정의 인구집중유발용도시설과 같은 건축물 내에 존재하게 됨에 따라 인구집중유발에 대한 복합적 상승효과를 가져 올 수 있으며, 여기에 기본적으로 수도권내에 인구집중을 유발하는 대형건축물을 규제하고자 하는 과
밀부담금제도의 정책적 목적을 고려하면, 과밀부담금을 전체 건축비를 기준으로 일정비율의 범위내에서 부과하도록 한 것은 과밀부담금제도의 목적과 취지에 부합하는 적절한 방법이라고 판단된다.
또한 과밀부담금제도는 법 소정의 종류와 규모에 해당하는 인구집중유발시설이라 하더라도 건축주의 판단에 따라 일정한 부담금만 납부하면 자유로이 건축할 수 있도록 하므로 개정전의 수도권정비위원회에 의한 심의제도에 비하여 상대적으로 개인의 권리에 대한 침해를 최소화하는 제도라고 할 수 있다. 법은 부담금 부과방법에 있어서도 건물전체의 연면적에 소요된 공사비를 기준으로 과밀부담금을 부과하되, 부과금액의 상한선을 건축비의 10%로 제한하고, 아울러 지역별 여건 등을 감안하여 상한선을 건축비의 5%까지 낮출 수 있게 하고 있으며(법 제14조 제1항), 구체적 산정방식에서도 일정한 기초공제면적을 설정하고 이에 주차장면적 및 주거용면적 등을 제외하도록 규정하여(법 제13조, 시행령 제17조, 제18조), 수도권 과밀해소 및 국토의 균형적 발전이라는 정책적 목적을 추구하면서도 개인의 권리에 대한 침해가 최소화되도록 보완하는 규정을 마련하고 있다.
오늘날 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ교육 등 모든 국가중추기능이 과도하게 수도권에 집중되어 이로 인한 교통난ㆍ주택난ㆍ환경오염 등 과밀폐해가 심각한 수준에 이르고, 이러한 과밀폐해를 해소하기 위해 막대한 사회적 비용이 지출되는 등 국가경제적으로도 심각한 문제를 야기하고 있으며, 수도권과 지방간의 불균형을 더욱 심화시켜 국토의 균형발전을 저해하고 있는 상황을 생각할 때, 수도권의 과밀억제권역내에서 건축되는 법 소정의 인구집중유발시설에 대하여 그 건축비의 10% 범위내에서 과밀부담금을 부과시킨다고 하더라도, 이는 이러한 수도권 과밀화를 방지ㆍ해소하여 국토의 균형있는 발전을 도모하기 위한 필요하고도 적정한 수단이라고 판단된다.
따라서 이 사건 과밀부담금제도는 헌법상의 과잉금지원칙에 반하지 아니한다.
(3) 평등원칙 위반여부
헌법 제11조 제1항에서 규정하고 있는 평등의 원칙은 결코 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 법을 적용함에 있어서 뿐만 아니라 입법을 함에 있어서도 불합리한 차별을 하여서는 아니된다는 상대적ㆍ실질적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거 없이 차별하는 경우에만 평등원칙에 반한다는 것이 우리 헌법재판소의 확립된 판례이다(헌재 1991. 7.
22. 89헌가106, 판례집 3, 387, 423; 헌재 1996. 8. 29. 95헌바36, 판례집 8-2, 90, 102-103).
첫째, 청구인은 법 소정의 인구집중유발용도시설과 그 외의 용도시설이 복합된 건물을 건축하는 자는 전체 건축비의 10%를 기준으로 한 과밀부담금이 부과되는 반면에, 법 소정의 인구집중유발용도시설에 해당하지 아니하는 건물을 건축하는 자는 과밀부담금이 부과되지 아니하므로, 이는 합리적 근거 없이 위 양자를 차별하는 것이라고 주장하나, 법 소정의 인구집중유발시설을 건축하는 자를 그에 해당하지 않는 건물을 건축하는 자와 달리 취급하여 과밀부담금을 부과하는 것은, 이 사건 과밀부담금제도의 입법목적 및 방법이 정당하고 적절한 한 합리적 근거 없는 차별이라고 할 수 없음은 위 과잉금지원칙의 판단에서 본 바와 같다.
둘째, 청구인은 과밀부담금은 전체 건축비의 10%를 기준으로 부과되고 있는 바, 건물전체를 인구집중유발용도시설만으로 건축하는 자는 결과적으로 법 소정의 인구집중유발용도시설의 면적에 대하여만 과밀부담금을 부담하는 셈인 반면에, 법 소정의 인구집중유발용도시설과 그 외의 용도시설이 복합된 건물을 건축하는 자는 법 소정의 인구집중유발용도시설 외의 나머지 용도시설 부분에 대하여도 과밀부담금을 납부하는 결과에 이르게 되므로, 이는 합리적인 이유 없이 위와 같은 용도시설이 복합된 건물을 건축하는 자를 차별하는 것이라고 주장하나, 위에서 살펴 본 바와 같이 법 소정의 인구집중유발시설이 인구집중을 유발하는 정도는 대체로 당해 건축물의 크기, 즉 그 건축물의 연면적에 비례할 것이란 점은 통상 인정할 수 있으며, 또 하나의 인구집중유발시설 건축물 내에 법 소정의 인구집중유발용도시설 외의 다른 용도시설이 함께 들어 있다고 하더라도 하나의 건축물 안에 있는 다른 용도시설 또한 인구집중유발과 전혀 무관하다고 할 수 없고, 오히려 법 소정의 인구집중유발용도시설과 같은 건축물 내에 존재하게 됨에 따라 인구집중유발에 대한 복합적 상승효과를 가져 올 수 있고, 여기에 기본적으로 수도권내에 인구집중을 유발하는 대형건축물을 규제하고자 하는 과밀부담금제도의 정책적 목적을 고려하면, 과밀부담금을 전체 건축비의 10%를 기준으로 부과하는 것이, 건물전체를 인구집중유발용도시설만으로 건축하는 자에 비하여 법 소정의 인구집중유발용도시설과 그 외의 용도시설이 복합된 건물을 건축하는 자를 합리적 근거 없이 차별하는 것이라고 할 수는 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 헌법상의 평등원칙에 반하지 아니한다.
(4) 법 제13조 감면규정에 대하여
청구인은 민자유치촉진법은 수도권정비계획법에 대한 특별법 내지 신법인바 동법 제49조 제2항이 "…민자유치사업을 시행하는 때에는……수도권정비계획법이 정하는 바에 의하여……과밀부담금을 감면할 수 있다"고 규정하고 있음에도 불구하고 수도권정비계획법에 그에 따른 감면규정을 두지 않은 것은 위헌이라고 주장한다.
살피건대, 민자유치촉진법이 수도권정비계획법에 비하여 우선적으로 적용되고, 또 민자유치촉진법 소정의 민자유치시설에 대하여 수도권정비계획법이 정하는 바에 따라 과밀부담금을 감면할 수 있다고 규정하고 있더라도, 이 규정만으로 입법자에게 이에 관한 구체적인 입법의무가 발생하였다고 보기는 어렵다. 또 민자유치촉진법은 "수도권정비계획법이 정하는 바에 의하여…… 감면할 수 있다"고 재량적으로 규정하였으나, 수도권정비계획법에서 그와 같은 감면사유를 규정하고 있지 않은 점을 종합하여 판단하면, 수도권정비계획법에서 이를 감면사유로 규정하고 있지 않은 것은 결국 아직은 이를 동법상의 감면사유로 삼지 않겠다는 것이 입법자의 판단이라 볼 수 있고, 위 민자유치촉진법의 규정에 비추어 이러한 입법자의 판단을 위헌으로  볼 만한 아무런 근거도 없으므로, 청구인의 주장은 이유 없다.
4. 결　론
따라서 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,윤영철,한대현,하경철,김영일,권성,주심,김효종,김경일,송인준,주선회