# ราชการ
ราชการ สำหรับประเทศที่มีพระมหากษัตริย์เป็นพระประมุข หรือ รัฐการศัพท์นิติศาสตร์ (พิมพ์ครั้งที่ ๘ พ.ศ. ๒๕๕๗) สำนักงานราชบัณฑิตยสภา สำหรับประเทศที่ไม่ได้มีพระมหากษัตริย์เป็นพระประมุข  เป็นระบบการทำงานอย่างหนึ่งของรัฐในภาพรวม หมายถึง การงานของพระมหากษัตริย์หรือรัฐบาล รวมไปถึงของทหารและตำรวจซึ่งอาจเรียกแยกเฉพาะว่า "ราชการฝ่ายทหาร" หรือ "รัฐการฝ่ายทหาร" แล้วแต่กรณี

โดยหลักแล้วข้าราชการนั้นมาจากการว่าจ้างตามคุณสมบัติที่เหมาะสมตามวิชาชีพของตำแหน่ง มีวาระการทำงานโดยไม่เกี่ยวข้องกับตำแหน่งจากการเลือกตั้งและการเมือง จึงพูดได้ว่าข้าราชการนั้นทำงานเพื่อตอบสนองการทำงานของรัฐบาลกลาง หรือรัฐบาลของรัฐนั้น ไม่ว่าใครหรือพรรคการเมืองไหนจะเข้ามาดำรงตำแหน่งก็ตาม

ขอบเขตของคำจำกัดความของคำว่าราชการในแต่ละประเทศนั้นมีความแตกต่างกัน อาทิ ในสหราชอาณาจักร ข้าราชการพลเรือน (civil servants) จะถูกเรียกเฉพาะผู้ที่ปฏิบัติงานให้กับเดอะคราวน์ (รัฐบาลแห่งชาติ) ส่วนผู้ที่ปฏิบัติงานกับหน่วยงานปกครองส่วนท้องถิ่นจะถูกเรียกว่า ข้าราชการส่วนท้องถิ่น (local government civil service officers) ซึ่งถือว่าเป็นพนักงานของรัฐเช่นกัน แต่ไม่ใช่ข้าราชการ เพราะฉะนั้น ในสหราชอาณาจักร ข้าราชการพลเรือน คือส่วนหนึ่งของข้าราชการ แต่ข้าราชการไม่จำเป็นต้องเป็นข้าราชการพลเรือน

การศึกษาเกี่ยวกับระบบราชการเป็นส่วนหนึ่งของการเรียนสาขาการบริการสาธารณะ (ในบางประเทศถูกจัดอยู่ในประเภทเดียวกัน) พนักงานในหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่กระทรวง (non-departmental public bodies) หรือองค์การมหาชน (Quango) บางครั้งถูกนิยามให้เป็นข้าราชการเช่นกันจากเงื่อนไขต่าง ๆ ของตำแหน่ง โดยแนวคิดดังกล่าวเกิดขึ้นในประเทศจีน และได้รับการพัฒนาในระบบราชการสมัยใหม่ในประเทศอังกฤษช่วงศตวรรษที่ 18

ข้าราชการระหว่างประเทศ หรือ เจ้าหน้าที่ระหว่างประเทศ คือลูกจ้างพลเรือนที่ทำงานให้กับองค์กรระหว่างประเทศหรือระหว่างรัฐบาล ทำงานโดยไม่อยู่ภายใต้กฎหมายของชาติใด ๆ (เนื่องจากปฏิบัติงานโดยไร้เขตอำนาจศาล) แต่จะถูกกำกับอยู่ภายใต้ข้อบังคับภายในต่าง ๆ ของหน่วยงานนั้น ๆ ดังนั้นเมื่อเกิดข้อพิพาทต่าง ๆ ของข้าราชการระหว่างประเทศ จะถูกพิจารณาโดยศาลพิเศษที่ตั้งขึ้นโดยองค์กรระหว่างประเทศเหล่านั้น เช่น ศาลปกครองแห่งองค์การแรงงานระหว่างประเทศ สำหรับการละเมิดอื่น ๆ ระหว่างองค์กรอาจจะส่งไปยังคณะกรรมาธิการพนักงานพลเรือนระหว่างประเทศ (International Civil Service Commission: ICSC) ของสหประชาชาติ ซึ่งเป็นหน่วยงานผู้เชี่ยวชาญอิสระที่ตั้งขึ้นโดยสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ ซึ่งมีหน้าที่ในการควบคุมประสานงานการบริการต่าง ๆ ร่วมกันภายในระบบของสหประชาชาติ ในขณะเดียวกันก็มีหน้าที่ในการส่งเสริมและรักษาระดับมาตรฐานของพนักงานพลเรือนระหว่างประเทศ

 ความเป็นมา 

 ในประเทศจีน 
thumb|จักรพรรดิสุยเหวิน ผู้ก่อตั้งระบบการสอบราชการครั้งแรกในประเทศจีน
left|thumb|ห้องสอบขุนนางขนาด 7,500 ห้อง ในกวางตุ้ง พ.ศ. 2416

ต้นกำเนิดของข้าราชการในยุคสมัยใหม่นั้นต้องมองย้อนกลับไปถึงการสอบขุนนางที่จัดขึ้นโดยจักรวรรดิจีน การจัดสอบนั้นอยู่บนพื้นฐานของระบบคุณธรรมที่ออกแบบมาเพื่อเลือกขุนนางที่ดีที่สุดสำหรับระบบราชการของจีนในขณะนั้น ระบบนี้มีอิทธิพลอย่างมากในสังคมและวัฒนธรรมในจักรวรรดิจีน ซึ่งส่งผลให้เกิดโครงสร้างของระบบชนชั้นขุนนาง ข้าราชการ โดยไม่จำเป็นต้องคำนึงถึงที่มาของที่มาวงศ์ตระกูลตามสายเลือด

แต่เดิมนั้นการแต่งตั้งขุนนางของจีนมาจากระบบอุปถัมภ์ของขุนนาง ต่อมาในสมัยราชวงศ์ฮั่น จักรพรรดิฮั่นอู่ได้ก่อตั้งระบบเซี่ยวเหลียนสำหรับการให้คำแนะนำในการแต่งตั้งตำแหน่งขุนนางเพื่อการบริหาร และงานด้านการทหาร โดยการแต่งตั้งนั้นยึดระบบคุณธรรมเป็นหลักเกณฑ์ในการแต่งตั้งเพียงอย่างเดียว ซึ่งเปลี่ยนแปลงจากเดิมที่ใช้ระบบการสืบทอดเชื้อสายจากวงศ์ตระกูลและระบบอุปถัมภ์จากผู้มีคุณธรรม โดยเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นจากคัดเลือกผู้สมัครเพื่อเข้ารับการทดสอบด้วยพื้นฐานจากปรัชญาลัทธิขงจื๊อ โดยหลังจากการล่มสลายของราชวงศ์ฮั่น ระบบราชการของจีนก็ได้เสื่อมถอยลงไปสู่ระบบแบบกึ่งคุณธรรม ที่ถูกเรียกว่าระบบเก้าระดับ

ระบบนี้กลับมาอีกครั้งในช่วงสั้น ๆ สมัยราชวงศ์สุย ซึ่งเริ่มมีการเริ่มระบบราชการด้วยการสอบคัดเลือกด้วยข้อเขียนและการรับรองคุณภาพ โดยจัดสอบขึ้นครั้งแรกโดยจักรพรรดิสุยเหวิน ต่อมาในสมัยจักรพรรดิสุยหยางได้มีการแบ่งประเภทของผู้เข้ารับการทอดสอบที่ผ่านการคัดเลือกรอบแรกในปี ค.ศ. 605 และได้มีการปรับใช้ในการคัดเลือกผู้ที่จะมารับราชการเพิ่มขึ้น ลดการพึ่งพาคำแนะนำของขุนนางชั้นสูงน้อยลงเรื่อย ๆ รวมไปถึงการเลื่อนตำแหน่งราชการต่าง ๆ ตามผลการสอบข้อเขียน ทำให้ระบบการสอบขุนนางกลับมาแพร่หลายอย่างกว้างขวางอีกครั้งในรัชสมัยของบูเช็กเทียนPaludan, Ann (1998). Chronicle of the Chinese Emperors: The Reign-by-Reign Record of the Rulers of Imperial China. New York, New York: Thames and Hudson.  และถึงจุดสูงสุดในยุคของราชวงศ์ซ่ง

ระบบของจีนได้รับคำชมจากนักวิจารณ์ในยุโรปตั้งแต่ศตวรรษที่ 16 เป็นต้นมา อย่างไรก็ตาม ระบบการสอบขุนนางของจีนดังกล่าวกลับแทบไม่มีใครชื่นชมเมื่อทราบถึงรายละเอียดการสอบดังกล่าว ในการอภิปรายของฝ่ายค้านของรัฐสภาอังกฤษเมื่อวันที่ 13 มีนาคม พ.ศ. 2397 จอห์น บราว "ชี้ให้เห็น (ด้วยความดูถูกเหยียดหยามอย่างชัดเจน) ว่าแบบอย่างของการสอบคัดเลือกเพื่อแต่งตั้งข้าราชการด้วยวรรณกรรมนั้นมีต้นแบบมาจากรัฐบาลจีน"Coolican (2018), ch.5: The Northcote-Trevelyan Report, pp106–107.

 ข้าราชการในยุคปัจจุบัน 
ในศตวรรษที่ 18 เพื่อตอบสนองความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและการเติบโตของจักรวรรดิอังกฤษ ระบบราชการของสถาบันต่าง ๆ อาทิ สำนักงานโยธาธิการ (Office of Works) คณะกรรมการกองทัพเรือ (Navy Board) มีการขยายหน่วยงานอย่างรวดเร็ว ซึ่งแต่ละหน่วยงานก็มีระบบการคัดเลือกคนเข้าทำงานเป็นของตนเอง ซึ่งโดยทั่วไปมักจะเป็นรูปแบบของระบบอุปถัมป์ จนเข้าสู่ศตวรรษที่ 19 จึงเป็นที่ชัดเจนว่าระบบเหล่านี้นั้นล้มเหลว "ต้นกำเนิดของการรับราชการในอังกฤษนั้นทุกคนต่างรู้ดี ในช่วงศตวรรษที่ 18 ชาวอังกฤษจำนวนหนึ่งเขียนยกย่องระบบการสอบของจีน ซึ่งบางคนไปไกลถึงกระตุ้นให้อังกฤษยอมทำในสิ่งที่ใกล้เคียงกัน โดยขั้นแรกที่เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม คือการกระทำของบริษัทอินเดียตะวันออกของบริเตน ในปี พ.ศ. 2349" โดยในปีนั้นบริษัทอินเดียตะวันออกได้ก่อตั้งวิทยาลัยขึ้นมาใกล้กับลอนดอน เพื่อฝึกอบรมและทดสอบผู้บริหารส่วนภูมิภาคที่จะไปปฏิบัติงานในบริษัทที่อินเดีย "ข้อเสนอในการจัดตั้งวิทยาลัยดังกล่าวมาจากสมาชิกของสำนักงานการค้าบริษัทอินเดียตะวันออกในแคนตัน ประเทศจีน" การสอบสำหรับงาน ราชการ ในอินเดีย คำที่บริษัทในในการประกาศ ซึ่งเริ่มใช้ในปี พ.ศ. 2372

ความพยายามในการปฏิรูประบบราชการของอังกฤษได้รับอิทธิพลมาจากระบบการสอบขุนนางและระบบคุณธรรมของจีน โทมัส เทย์เลอร์ มีโดวส์ (Thomas Taylor Meadows) กงสุลของสหราชอาณาจักรในกวางโจว ประเทศจีน ได้กล่าวในหนังสือ Desultory Notes on the Government and People of China ที่ตีพิมพ์เมื่อปี พ.ศ. 2390 ว่า "ระยะเวลาที่ยาวนานของจักรวรรดิจีนนั้นเกิดขึ้นได้ด้วยตนเอง และด้วยการปกครองที่ดี ที่ประกอบด้วยความก้าวหน้าของผู้ที่มีพรสวรรค์และความดีเท่านั้น" และอังกฤษต้องปฏิรูประบบราชการด้วยการสร้างสถาบันของระบบราชการให้มีคุณธรรม ซึ่งในขณะเดียวกัน จอห์น บราวน์ (John Browne) ในปี พ.ศ. 2397 ได้ตอบโต้ประโยคข้างต้นว่า "ขอแย้งว่าข้อเขียนที่สง่างามนั้นได้กลับกลายเป็นจุดจบของตัวมันเอง และผลกระทบที่น่าตลกนั้นส่งผลต่อข้าราชการจีน ที่มีส่วนไม่น้อยในความล้มเหลวของจีนในการพัฒนาความเป็นผู้นำเหนืออารยธรรมตะวันตก"
thumb|ชาร์ลส์ เทรเวลยัน ผู้ออกแบบระบบข้าราชการในสมเด็จพระราชินีอังกฤษ ซึ่งก่อตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2398 ตามคำแนะนำของเขาในรายงาน
ในปี พ.ศ. 2396 รัฐมนตรีกระทรวงการคลัง วิลเลียม แกลดสโตน (William Gladstone) ได้มอบหมายให้เซอร์สแตฟฟอร์ด นอร์ธโคต (Sir Stafford Northcote) และชาร์ลส์ เทรเวลยัน (Charles Trevelyan) ศึกษาและตรวจสอบการทำงานและการจัดการองค์กรของระบบราชการ และได้ผลสรุปออกมาเป็นรายงาน นอร์ธโคต - เทรเวลยันในปี พ.ศ. 2397 ซึ่งส่วนหนึ่งได้รับอิทธิพลมาจากการสอบขุนนางของจีน ได้เสนอแนะหลัก 4 ประการ ประกอบไปด้วย การรับสมัครต้องอยู่บนพื้นฐานของระบบคุณธรรมในการพิจารณาผลการแข่งขัน ผู้สมัครควรได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นหลัก เพื่อที่จะสามารถย้ายการทำงานระหว่างแผนกได้ และควรคัดเลือกตามลำดับขั้น รวมถึงการเลื่อนลำดับขั้นควรชี้วัดด้วยผลสัมฤทธิ์จากการทำงาน มากกว่า "ความชอบ การอุปถัมภ์ และการซื้อ" นอกจากนี้ยังแนะนำให้มีการแบ่งแยกชัดเจนระหว่างพนักงานที่รับผิดชอบงานเป็นประจำซึ่งเป็นระดับขับเคลื่อนองค์กร (mechanical) และผู้ที่มีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายและการทำงานในระดับบริหาร (administrative)

รายงานฉบับดังกล่าวมาได้ถูกเวลา เนื่องจากความสับสนวุ่นวายของระบบราชการในระหว่างสงครามไครเมียร์ ทำให้เกิดเสียงเรียกร้องให้มีการเปลี่ยนแปลง ข้อสรุปของรายงานนี้ถูกนำไปประกาศใช้งานทันที และด้วยความที่มันกำหนดให้ข้าราชการนั้นเป็นการกลางทางการเมืองอย่างถาวร และมีโครงสร้างการทำงานที่เป็นปึกแผ่น ทำให้มันถูกใช้ในระบบข้าราชการในสมเด็จพระราชินีอังกฤษ และทำให้เกิดคณะกรรมการข้าราชการในปี พ.ศ. 2398 เพื่อดูแลการสอบคัดเลือกข้าราชการ และทำลายระบบอุปถัมภ์ และปฏิบัติตามแนวปฏิบัติในรายงานของนอร์ธโคต - เทรเวลยัน

รูปแบบดังกล่าวถูกใช้ในข้าราชการจักรวรรดิ และนำไปใช้งานในบริติชอินเดียตั้งแต่ปี พ.ศ. 2401 หลังจากการยกเลิกการใช้กฎของบริษัทบริติชอินเดียตะวันออกภายหลังการก่อจลาจลเพื่อโค่นล้มการปกครองของอังกฤษในประเทศอินเดียเมื่อปี พ.ศ. 2400

รูปแบบของนอร์ธโคต - เทรเวลยันนั้นถูกใช้งานต่อเนื่องจากนั้นอีกเป็นเวลาร้อยกว่าปี เนื่องจากความสำเร็จในการกำจัดการทุจริต และการให้บริการสาธารณะ (แม้จะอยู่ระหว่างความตรึงเครียดในสงครามโลกครั้งที่ 2) และยังตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในยุคต่าง ๆ อย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ยังส่งผลต่อนานาชาติเป็นอย่างมาก และได้รับการดัดแปลงรูปแบบดังกล่าวโดยประเทศสมาชิกในเครือจักรภพ รวมถึงพระราชบัญญัติปฏิรูปข้าราชการพลเรือนของเพนเดิลตัน ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของระบบราชการที่ทันสมัยในสหรัฐ และเมื่อก้าวเข้าสู่สตวรรษที่ 20 รัฐบาลของประเทศตะวันตกต่างดำเนินการปฏิรูประบบราชการภายในประเทศของตนเองด้วยรูปแบบที่คล้ายคลึงกับรูปแบบนี้

 แบ่งตามประเทศ 

 กัมพูชา 
ข้าราชการกัมพูชา (, Sevakamm Civil) เป็นหน่วยงานด้านนโยบายของรัฐบาลกัมพูชา ในการดำเนินการตามบทบาทหน้าที่ ข้าราชการกัมพูชา (, Montrey Reachkar) แต่ละคน มีหน้าที่จะต้องปฏิบัติตามกฎหมายตามแนวทางของนโยบายสาธารณะ โดยมีรัฐธรรมนูญเป็นกรอบเบื้องต้นในการปฏิบัติงานของข้าราชการในกัมพูชา

 ไต้หวัน 
ในรัฐธรรมนูญไต้หวันระบุไว้ว่า ไม่สามารถรับเป็นข้ารัฐการได้หากไม่ผ่านการสอบ โดยปกติหากได้รับการบรรจุจะสามารถปฏิบัติงานได้ตลอดชีวิต (นั่นคือจนกระทั่งเกษียณอายุ)

 ไทย 

thumb|120px|right|ตราพระครุฑพ่าห์ สำหรับใช้เป็นตราหัวหนังสือราชการไทย (แบบที่นิยมใช้กันมาก)ข้าราชการไทย เป็นบุคลากรในระบบราชการของประเทศไทย ประกอบด้วยข้าราชการหลายประเภทตามที่มาและบทบัญญัติของกฎหมาย อาทิ ข้าราชการการเมือง ข้าราชการตุลาการ ข้าราชการอัยการ ข้าราชการพลเรือน ข้าราชการรัฐสภา ข้าราชการทหาร ข้าราชการตำรวจ ข้าราชการกรุงเทพมหานคร  ข้าราชการส่วนท้องถิ่น เป็นต้น

 พนักงานอื่นของรัฐ 
นอกจากนี้ยังมีพนักงานราชการ  พนักงานมหาวิทยาลัย ซึ่งมีลักษณะการทำงานที่คล้ายคลึงกันกับข้าราชการ

 ความอิสระของข้าราชการ 
ในระบบรัฐบาลเผด็จการ (เช่น ราชาธิปไตย) สามารถที่จะแต่งตั้งตำแหน่งผู้บริหารได้จากพื้นฐานของการความประสงค์ส่วนตัว การอุปถัมภ์ และการเล่นพรรคเล่นพวก โดยผ่านความใกล้ชิดกับบุคคลสำคัญทางการเมืองและผ่ายบริหาร เช่น จักรพรรดิ์แห่งโรมันในยุคแรก ได้กำหนดให้ทาสและประชาชนทั่วไปให้ปฏิบัติงานต่าง ๆ ในการปกครองจักรวรดิ และกีดกันผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งตามประเพณีของอาณาจักรโรมัน เพื่อลดความเสี่ยงในการทุจริต และการปฏิบัติงานโดยมิชอบเพื่อปกป้องเจ้านายของตนที่มาจากฝั่งการเมือง 

ราชวงศ์ซ่งของจีน กำหนดมาตรฐานพื้นฐานในการเข้าสอบแข่งขันคัดเลือกขุนนาง ในศตวรรษที่ 19 ในฝรั่งเศสและอังกฤษก็ปฏิบัติตามหลักการนั้น การก่อการต่อต้านระบบสปอยด์ (ระบบอุปถัมภ์) ในสหรัฐอเมริกาส่งผลให้เกิดความเป็นอิสระของข้ารัฐการมีมากขึ้น และเป็นหลักการสำคัญมาจนถึงปัจจุบัน 

คณะกรรมการข้าราชการ (หรือหน่วยงานในโครงสร้างแบบอื่นที่เทียบเท่า) มีหน้าที่ในการดูแลสิทธิของข้าราชการ รวมไปถึงการบริหารจัดการระบบราชการ เพื่อป้องกันการครอบงำหรือการแทรกแซงทางการเมือง ซึ่งคล้ายคลึงกับออร์กบูโรที่ใช้ในการกำกับดูแลตำแหน่งต่าง ๆ ในพรรคคอมมิวนิสต์ของโจเซฟ สตาลิน

 หมายเหตุ